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AssociAtions et lgislAtion europenne

paquet Almunia les cls de lecture de la cpcA


les consquences des nouvelles rgles europennes relatives au financement des services dintrt conomique gnral (sieg) sur le financement des associations

La lgislation europenne sur les aides dtat est ce point complexe que les acteurs associatifs et leurs partenaires publics ne sy retrouvent pas toujours. Fonde sur la principe de la libre concurrence, cette lgislation interdit en principe les aides dtat des oprateurs privs (dont les associations) dans la mesure o elles constitueraient une entrave la concurrence. Cependant, cette rgle nempche pas un oprateur dassurer, pour le compte de la collectivit, un service dintrt conomique gnral (SIEG) pour lequel il recevrait une aide sous la forme de subventions. Pour que cellesci soient eurocompatibles, il faut cependant quelles soient attribues par le biais dune procdure de mandatement. Afin de faciliter lappropriation de cette rglementation complexe et de prserver un mode de financement partenarial entre associations et pouvoirs publics, la CPCA a ralis et diffus en 2011 un mode demploi du modle de convention pluriannuelle dobjectifs (CPO) eurocompatible1 propos dans la circulaire du
1 Mode demploi Pour des relations contractuelles scurises et pertinentes entre associations et pouvoirs publics, en ligne sur cpca.asso.fr

18 janvier 2010 relative aux relations entre les pouvoirs publics et les associations. Lobjectif de ce mode demploi tait dinciter les acteurs associatifs et les pouvoirs publics recourir ce modle de CPO pour prserver une logique de subvention. Il faisait suite la publication du positionnement de la CPCA2 sur cette mme circulaire prsentant les avances et les limites du texte. Mais le recours toujours massif des partenaires publics aux marchs publics pour financer les activits associatives3 au dtriment de la subvention est la preuve que cette lgislation continue tre trs mal comprise: lacte de mandatement quelle rend obligatoire est un outil juridique que les acteurs concerns ne se sont que peu appropris. Faute den matriser les tenants et aboutissants, les partenaires publics des associations continuent de privilgier le march public pour scuriser
Positionnement de la CPCA sur la circulaire du 18janvier 2010 relative aux relations entre pouvoirs publics et associations, juillet 2010, en ligne sur cpca.asso.fr 3 Une association sur cinq a conclu un march public avec au moins un de ses partenaires publics, selon lenqute CPCA / France Active de janvier 2011. Voir aussi CPCA, Dveloppement des marchs publics: quels impacts et solutions pour les associations, juin 2012, en ligne sur cpca.asso.fr
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juridiquement leurs relations partenariales. Ce faisant, ils asschent linitiative associative et tendent transformer ces dernires en prestataires de services publics. Alors que la Commission europenne vient dadopter un nouveau corpus lgislatif dit paquet Almunia afin de clarifier les rgles applicables aux SIEG, la CPCA dcrypte les enjeux et les consquences de ces nouveaux textes sur lattribution de subventions aux associations.

par exemple. Ces aides ne sont pas concernes par la lgislation europenne. >les aides considres comme des compensations de service dintrt conomique gnral (sieg), sous rserve du respect dun certain nombre de conditions dcrites dans les critres Altmark(2003): mandat, paramtres de compensation prdfinis, absence de surcompensation, cot total ne dpassant pas celui dune entreprise bien gre , bnfice raisonnable inclus (voir encadr). Par ailleurs, si les compensations de service public ne respectent pas les critres Altmark, elles peuvent tre considres comme des aides dtat compatibles avec le march commun et exemptes de notification la Commission europenne si elles entrent dans une des catgories suivantes: >elles concernent des hpitaux ou des entreprises de logement social; > elles sont infrieures un certain montant (30 millions deuros par an jusquau paquet Almunia).

Quest-ce que le paquet Almunia?


RAPPEL DE LA LGISLAtIOn EUROPEnnE SUR LES AIDES DtAt AVAnt LE PAQUEt ALMUnIA
Selon la lgislation europenne, les aides publiques octroyes un oprateur conomique ne sont pas licites car susceptibles de crer des distorsions de concurrence. La plupart des associations, dans la mesure o elles exercent une activit conomique (offre de biens et de services sur un march) ne peuvent donc, selon cette lgislation, recevoir daides publiques sous quelque forme que ce soit ou alors seulement dans des conditions strictement dfinies. En effet, la rglementation europenne ne tient compte ni de la non-lucrativit des associations ni de leur statut. Daprs cette rglementation prcise en 2005 dans le paquet Monti-Kroes , seules sont licites: >les aides dont le montant est infrieur un certain seuil dit de minimis (200000 euros sur trois ans jusquau paquet Almunia ). En-dessous de ce seuil, la Commission considre que le financement naura pas dimpact sur les changes et la concurrence. Ces aides ne sont pas concernes par la lgislation europenne. > les aides affectes une activit non conomique: dans ce cas, lactivit ne relevant pas de lexistence dun march et ntant pas ralise dans un environnement commercial, elle ne relve pas des aides dtat. Cest chaque tat membre de dfinir ce quil considre comme non conomique. Il sagit des services rgaliens, le systme de scurit sociale

DE MOntI-KROES ALMUnIA
Le 20 dcembre 2011, la Commission europenne a adopt une nouvelle lgislation relative au financement des services dintrt conomique gnral (SIEG), qui vient prciser la lgislation europenne sur les aides dtat. Cet ensemble de textes dit paquet Almunia , du nom du commissaire europen en charge de la concurrence, a t complt le 22 avril 2012 par ladoption dun rglement de minimis spcifique pour les SIEG. Dapplication directe en droit interne depuis le 31 janvier 2012, cette lgislation remplace le paquet Monti-Kroes adopt en 2005 et clt le cycle de consultation lance par la Commission europenne en 2011.

IMPACtS POUR LES ASSOCIAtIOnS


Dans la mesure o la moiti du budget des associations se compose daides publiques, cette lgislation les concerne trs directement. Elle sapplique lensemble des autorits (nationales, rgionales, locales) octroyant une compensation pour une prestation de SIEG. Elle comporte des avances significatives pour le monde associatif puisquelle admet quune

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compensation financire verse par une collectivit publique un oprateur conomique en contrepartie dun service dintrt gnral nest pas contraire la libre concurrence. Cependant, cette reconnaissance reste insuffisante. La complexit des textes, limprcision de certaines notions, leur manque doprationnalit et leur inadaptation aux spcificits associatives ne permettent pas de scuriser juridiquement les relations contractuelles entre associations et pouvoirs publics. Adopte suite une large consultation des parties prenantes, cette lgislation maintient lexigence de mandatement sans pourtant mieux en prciser le contenu; elle ne rpond pas donc pas aux nombreuses interrogations du monde associatif.

Quelques avances notoires


LARGISSEMEnt DE LExEMPtIOn DE nOtIFICAtIOn POUR LES SERVICES SOCIAUx DE bASE
Au sein du paquet Almunia , une dcision vient prciser les conditions dexemption de notification, cest--dire labsence dobligation de dclaration la Commission europenne et donc de contrle de certaines aides publiques alloues par les collectivits publiques nationales. Le seuil gnral de notification est fix 15 millions deuros. Cependant, sont dsormais exemptes de notification la Commission europenne toutes les aides

quest-ce quun bnfice raisonnable pour une association?


Une association qui peroit une compensation de SIEG peut dgager un bnfice raisonnable. Il peut tre inclus dans le calcul de la compensation sans constituer pour autant une surcompensation. Selon la lgislation europenne, est considr comme raisonnable un bnfice quivalent un taux de rmunration des capitaux compte tenu du risque ou de labsence de risque li loctroi de droits exclusifs ou spciaux. Ce taux ne dpasse pas dordinaire le taux moyen constat dans le secteur concern au cours des dernires annes. Cette dfinition sadresse aux entreprises lucratives et non au secteur associatif. Pour les associations, on pourra valuer le bnfice raisonnable au regard du niveau de fonds propres ncessaires pour que lassociation mette en uvre son activit: >si ces fonds propres sont insuffisants, il conviendra de calibrer le bnfice raisonnable comme tant celui qui permet de doter lassociation, au terme dune priode de trois annes, dun fonds de roulement suffisant pour couvrir le besoin li aux modalits de paiement moyen des financeurs. >si ces fonds propres sont suffisants, lassociation finance naura plus besoin de dgager un bnfice raisonnable pour raliser son activit, puisquune association ne rmunre pas dactionnaires.

Comment valuer le niveau de fonds propres ncessaires ?


Les fonds propres ncessaires sont ceux qui permettent lassociation de : >faire face au besoin en fonds de roulement, cest--dire le dcalage entre les encaissements et les dcaissements de trsorerie. Ces dcalages peuvent tre particulirement importants avec des financements publics et peuvent mettre en pril une structure [exemple : les charges sociales sont payes par trimestre, les salaires tous les mois, alors que le paiement dune subvention peut nintervenir quau bout de six mois, la structure devra donc avancer le paiement des charges sociales et des salaires]; > rpondre aux besoins dinvestissement au sens large (matriels, immatriels) de la structure. Le financement des investissements immatriels permet lassociation de renforcer sa capacit dinnovation et donc, terme, dtre plus efficiente; >assurer la prennit de lassociation. Il sagit de faire face un imprvu, un changement de rglementation, daccder des ressources complmentaires (avec des fonds propres suffisants, une structure peut ngocier un emprunt avec un tablissement bancaire dans de meilleures conditions, elle peut galement contractualiser avec des partenaires privs plus facilement, etc.).

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verses des services sociaux dintrt gnral (SSIG) rpondant des besoins sociaux dans le domaine de la sant et des soins, de laide lenfance, de laccs au march du travail et de la rinsertion sur ce dernier, du logement social ainsi que de laide aux groupes vulnrables et de leur inclusion sociale4. Cette exemption de notification ne concerne donc plus seulement le logement social et les hpitaux, elle couvre un champ plus vaste de services sociaux, qui reste nanmoins limitatif. Elle sapplique quel que soit le montant des subventions alloues et le chiffre daffaires de la structure concerne. En revanche, cette absence de notification la Commission nexonre pas les pouvoirs publics de la rdaction dun acte officiel de mandatement prcisant les obligations de service public et les mthodes de calcul de la compensation. le point de vue de la cpcA si llargissement des secteurs concerns par cette exemption est positif, on peut regretter que dautres secteurs de la vie associative (environnement, culture, sport, ducation) ne soient pas exempts de notification pralable, comme cela avait t demand dans un courrier adress la commission europenne par plusieurs tats membres dont la France fin 20115. la cpcA restera vigilante sur linterprtation concrte des critres dexemption qui peut tre plus ou moins extensive. en effet, la commission ne prcise pas ce que recouvrent les services sociaux viss, et utilise la notion vague dinclusion sociale de groupes vulnrables ; laction socioducative est-elle concerne par exemple? il en est de mme pour la notion daide lenfance: le champ de la petite enfance est-il compris?

aux SIEG 500000 euros sur trois ans (contre 200000 euros sur trois ans dans le rglement de minimis gnral). Sous ce seuil, les aides publiques accordes aux associations (toutes aides confondues quelles proviennent de ltat, des collectivits territoriales et de lEurope) sont considres comme naffectant pas les changes et la concurrence, et ne relvent plus du contrle europen des aides dtat. Par consquent, elles peuvent tre verses sous forme de subvention sans obligation de respecter le formalisme de lacte de mandatement. La procdure est donc allge. Pour les aides qui dpassent ce seuil, les subventions continuent tre verses dans le cadre dun acte de mandatement pour rpondre aux exigences europennes. le point de vue de la cpcA le mouvement associatif se flicite que la commission ait abandonn les conditions de taille de la collectivit attributaire de laide et de montant du chiffre daffaires du bnficiaire de laide. cependant, le seuil fix 500000 euros daide sur trois ans (166000euros par an) reste largement insuffisant pour lessentiel du secteur associatif subventionn. par exemple, le budget moyen des associations de laction sociale et de la formation est de 560000 euros par an6 dont la moiti au moins provient de financements publics. le seuil de 500000euros daide sur trois ans est donc trs vite atteint pour les associations de ces secteurs. De plus, la tendance actuelle au regroupement dassociations restreint davantage le nombre de structures se situant sous ce seuil. un seuil de 800000euros par an aurait t plus adapt, comme la dailleurs soulign le comit des rgions dans un avis rendu en janvier 2012, puisquil aurait permis de couvrir lensemble des structures de proximit de moins de 20 salaris qui ne disposent pour seules ressources que les compensations octroyes par les autorits publiques.

RELVEMEnt DU SEUIL DE MInIMIS


Le rglement de minimis adopt en avril porte le seuil de minimis pour les aides accordes
Dcision de la Commission 2012 / 21/ UE. Consulter la version franaise de la lettre commune des autorits franaises, autrichiennes, allemandes, espagnoles, hongroises, luxembourgeoises et nerlandaises sur associations.gouv.fr, rubrique: Les ractions franaises sur la rforme des rgles de lUnion europenne.
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Viviane tchernonog, Le paysage associatif franais, CnRS / Centre dconomie de la Sorbonne, 2007.

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Des lments dinsatisfaction qui persistent


DES nOtIOnS EnCORE FLOUES
La Commission prcise les notions d entreprise et dactivit conomique en se fondant sur les dcisions de la Cour de justice de lUnion europenne. Ainsi, une entreprise est considre comme une entit conomique exerant une activit conomique quel que soit son statut. Quant lactivit conomique, elle consiste offrir des biens ou des services sur un march donn. le point de vue de la cpcA la commission se limite ici rappeler les notions de la jurisprudence europenne sans apporter les clarifications attendues. lexistence dun march continue de conditionner lapplication de la rglementation europenne et aucune liste exhaustive dactivits conomiques et non conomiques nest tablie, la commission considrant que cela dpend des spcificits des tats membres. le monde associatif regrette donc quaucun progrs ne soit fait sur le terrain de la dfinition de la notion de service dintrt gnral.

UnE ExIGEnCE DE MAnDAtEMEnt COnFIRME Et DES DFInItIOnS PEU ADAPtES AUx ACtEURS ASSOCIAtIFS
Pour pouvoir continuer financer les activits associatives par un mode de subvention, la Commission confirme lexigence dun acte de mandatement qui doit mentionner la nature et la dure de obligations de service public, lentreprise et le territoire concerns, le cas chant la nature des droits exclusifs ou spciaux octroys, la description des mcanismes de compensation, les paramtres de calcul (bnfice raisonnable compris), de contrle et de rvision de celle-ci et les modalits de rcupration ventuelle des surcompensations. le point de vue de la cpcA le contenu de lacte de mandatement ainsi dfini relve dune approche comptable assez peu adapte aux associations. par exemple, les critres dvaluation de lefficience sont avant tout conomiques et financiers. la notion de bnfice raisonnable se fonde sur le taux de rendement interne du capital pendant la dure du mandat, ce qui nest pas adapt aux structures non lucratives : les contrles de surcompensation et de bnfice raisonnable ny ont pas les mmes raisons dtre, puisque ces sommes peuvent tre rinvesties dans une nouvelle offre de services sociaux en dduction de compensations futures.

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prendre en considration cette spcificit aurait permis dallger la charge des autorits publiques de contrle de la surcompensation sans pour autant affecter la concurrence. en ltat actuel de la lgislation, la cpcA prconise que le calcul du bnfice raisonnable soit effectu de manire permettre la structure de couvrir son besoin en fonds de roulement, de rpondre ses besoins dinvestissement au sens large (matriels, immatriels) et dassurer sa prennit (cf. encadr p.3).

Un COntRLE ExCESSIF
La Commission europenne confirme la ncessit pour la puissance publique de contrler lexistence ou labsence de surcompensation. Cela implique un formalisme et une charge administrative excessive pour les associations. En effet, il faut prouver que laide publique nexcde pas ce qui est ncessaire pour couvrir les charges lies lactivit dintrt gnral en tenant compte des recettes gnres. Ainsi, si lassociation met en uvre plusieurs activits complmentaires lactivit reconnue comme SIEG, elle doit se doter dune comptabilit analytique pour prsenter, pour chaque activit, les charges directes auxquelles elle pourra ajouter une partie des charges indirectes communes lensemble de ses activits. Or seules les grandes associations disposent des ressources administratives suffisantes pour satisfaire ces exigences. le point de vue de la cpcA conformment lavis du HcVA du 4 juillet 2012, le mouvement associatif insiste sur la ncessit daccompagner les associations dans lutilisation des outils de gestion et de comptabilit analytique notamment pour laborer un budget prvisionnel en dbut dexercice, estimer le besoin en fonds de roulement gnr par lopration, et raliser le budget dfinitif et le bilan en fin dexercice.

des subventions alloues la tVA. Les exigences formelles dun mandatement (reconnaissance explicite par la collectivit publique de lexistence dun SIEG, engagement de lassociation de mettre en uvre les activits reconnues comme SIEG dans les conditions du service public, paramtres de calcul, de contrle et de rvision de la compensation, modalits de rcupration des ventuelles surcompensations), de mme que la terminologie utilise (compensation des obligations de service public), sont susceptibles de constituer autant darguments pour ladministration fiscale pour considrer que laide alloue est verse en contrepartie dun service et donc pour requalifier la subvention en prestation de service soumise tVA.

Un EFFORt DE CLARIFICAtIOn tRS LOIn DES AttEntES


Malgr les efforts de simplification, les textes demeurent trs complexes et trs techniques ce qui limite leur appropriation par les diffrentes parties. Cette complexit peut conduire les collectivits locales continuer de privilgier le recours la commande publique pour se prmunir de toute incertitude juridique. le point de vue de la cpcA cest pourquoi un effort de pdagogie sur la lgislation europenne doit tre engag par ltat pour viter les divergences dinterprtation de ces textes. il est de la responsabilit de ltat de mettre en place des dispositifs daccompagnement pour lensemble des acteurs, en particulier les collectivits territoriales, afin de garantir une mise en uvre homogne sur le territoire. le mouvement associatif appelle un effort supplmentaire de clarification de cette lgislation par la commission europenne et veillera ce que les interprtations des acteurs ne scartent pas des intentions du texte. Aucune contrainte lgislative nimpose le recours systmatique la commande publique. le choix de loutil de contractualisation reste une dcision politique qui reflte la nature de la relation souhaite entre acteurs associatifs et puissance publique.

Un RISQUE DE FISCALISAtIOn DES ASSOCIAtIOnS


La logique de compensation des obligations de service public contenue dans lacte de mandatement augmente le risque dassujettissement

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Conclusion
Si cette lgislation comporte des avances notables, la copie comporte encore de nombreuses zones dombre et des interrogations pour le monde associatif. Encore trop complexe et trop imprcise, elle ne suffira pas dissuader les autorits publiques locales de soumettre, plus que de raison et de droit7, laction associative aux rgles de la commande publique. De plus, le paquet Almunia ne diminue pas le formalisme et la charge administrative quimpose la mise en uvre des obligations issues de la rglementation europenne et qui psent sur les collectivits et les associations. Alors que lconomie sociale de march semble tre au cur du nouvel acte
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pour le march unique propos par le commissaire europen Michel barnier en 2011, on peut regretter que la Commission continue de soumettre le financement des obligations de service public au seul prisme de la concurrence. Lide qui sous-tend cette lgislation reste celle dune concurrence pour le march dfaut dune concurrence sur le march8. Face lhermtisme du paquet Almunia et la complexit de la notion de mandatement, la CPCA invite ltat faire preuve de tous les efforts pdagogiques ncessaires lappropriation homogne de ces textes. Par ailleurs, elle appelle une loi cadre nationale sur le mandatement des services sociaux leur permettant de bnficier des dispositions protectrices des traits europens.
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brigitte Clavagnier in Juris associations, mai 2012.

Francesco Martucci, in Juris association, mai 2012.

Pour aller plus loin


Mode demploi de la CPO: pour des relations partenariales quilibres, scurises et prennes, fiche tlcharger sur cpca.asso.fr / Mutasso Dveloppement des marchs publics: quels impacts et solutions pour les associations ? , fiche tlcharger sur cpca.asso.fr / Mutasso Fnars, Quelle contractualisation entre les associations et les collectivits publiques ? Entre partenariat et prestation de services, guide tlcharger sur www.fnars.org Cnar environnement, tude argumentaire sur le partenariat et les relationscontractuelles entre les associations de lenvironnement et les pouvoirs publics, tude tlcharger sur www.cnarenvironnement.org/Les-relationscontractuelles-entre-associations-d Opale, Cnar Culture, Hors les murs, Secteur culturel: subventions ou marchs publics, fiche rcatualise en janvier 2012, tlcharger sur www.culture-proximite.org

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Octobre 2012