Agencia, Onu, Refugiados - Unknown - La Agencia de La ONU para Los Refugiados

La Agencia de la ONU para los Refugiados
Introduccin
Desde el ao 2000, la Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados (ACNUR) ha venido efectuando el anlisis de los principales avances y problemas que se presentan en la respuesta del Estado colombiano a la grave situacin que enfrentan miles de familias que, como consecuencia de la violencia, se ven obligadas a huir de sus hogares en busca de atencin y proteccin, con la esperanza de una solucin duradera. La atencin de las crisis de desplazamiento interno, constituye un enorme reto para los Estados afectados, ms an en una magnitud como la del caso colombiano. Los contextos en los cuales se presentan crisis humanitarias son de diversa ndole. Sin embargo, tienen en comn el debilitamiento de la capacidad de los Estados para responder ante las emergencias continuas que se presentan en medio de la crisis, y para atender simultneamente a la poblacin vctima del desplazamiento y al resto de la poblacin del pas, sin renunciar a su visin del largo plazo y del desarrollo.
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Naciones Unidas, E/ CN.4/2006/71. Specific Groups and Individuals: Mass Exoduses and Displaced Persons. Report of the Representative of the Secretary General on the human rights of internally displaced persons, Walter Klin, 12 January 2006. En igual sentido: The Brookings InstitutionUniversity of Bern. Addressing Internal Displacement: A framework for national responsibility Washington. April 2005.
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Independientemente de sus causas, los conflictos armados establecen restricciones que limitan la capacidad de accin de las autoridades. Los costos sociales de los conflictos son de grandes proporciones, en especial, en trminos de los costos de oportunidad que se presentan, dada la reorientacin de las prioridades. No obstante, esa reorientacin, al mismo tiempo, debe establecer como prioridad inaplazable del Estado y de la sociedad, la atencin de las vctimas que el conflicto produce. El Estado colombiano ha asumido su obligacin primaria de atender y proteger a la poblacin vctima de la violencia. Si se efectuara una evaluacin de la respuesta ofrecida por las autoridades colombianas a partir de las doce (12) recomendaciones bsicas que los Estados deben considerar en el momento de definir un marco de respuesta a las crisis de desplazamiento interno, presentadas por el Representante Especial del Secretario General de las Naciones Unidas para los Desplazados Internos, Sr. Walter Klin1, se tendra que reconocer que2, en trminos generales, el esfuerzo de las autoridades nacionales recoge estos criterios bsicos. En efecto, en Colombia existe:
Meier, Roberto y Andrs Celis. Desplazamiento Interno y Asilo. Importancia del Trabajo en Pas de Origen. Reflexiones a partir de la experiencia de ACNUR en Colombia Bogot. Febrero 2006.
ACNUR / Balance de la poltica pblica de atencin integral a la poblacin desplazada por la violencia 2004-2006
i) Un reconocimiento de la crisis generada por el desplazamiento forzado, as persista el debate acerca de las cifras y de la magnitud real del problema; ii) Un marco legal de proteccin de los derechos de las personas desplazadas, a partir del cual se ha desarrollado la Poltica Pblica de atencin a la poblacin desplazada y se ha formulado un Plan Nacional de Accin para mejorar la respuesta en favor de esta poblacin3. Este marco constituye uno de los referentes jurdicos y de poltica ms desarrollados a nivel internacional en materia de desplazamiento interno. iii) El Estado ha confiado la coordinacin de la respuesta a una institucin que, como la Alta Consejera Presidencial para la Accin Social y la Cooperacin Internacional (Accin Social), cuenta con presencia en todos los departamentos del pas. De igual manera, el Estado ha establecido competencias en, al menos, veinte (20) instituciones del orden nacional a las cuales asigna presupuestos especficos para la atencin del desplazamiento forzado y que estn llamadas a apoyar y complementar los esfuerzos de las autoridades locales de los 32 departamentos y 1098 municipios del pas. Es decir, que adems de los recursos econmicos invertidos, cientos de funcionarios(as) pblicos intervienen en la atencin y proteccin de los desplazados(as) a lo largo y ancho del pas. iv) Adicionalmente, otras ramas del poder pblico trabajan en favor de la poblacin desplazada. La Procuradura General de la Nacin y la Defensora del Pueblo, en su calidad de rganos de control, contribuyen a la proteccin de las personas desplazadas. Igualmente, las instancias judiciales, en particular, la Corte Constitucional, que con 58 fallos ha amparado los derechos de esta poblacin. La riqueza de las instituciones colombianas, es un capital con el que no necesariamente cuentan otros Estados que enfrentan crisis de desplazamiento interno. Esta riqueza establece una mayor exigencia a las autoridades nacionales en la medida en que cuentan con ms recursos y mejores oportunidades para procurar el bienestar de esta poblacin en medio de la crisis. La activa participacin de las instituciones estatales es una demostracin del compromiso de las autoridades en su conjunto, para avanzar en la efectiva proteccin de esta poblacin.
Decreto 250 de 2005. Por el cual se expide el Plan Nacional para la Atencin Integral de la Poblacin Desplazada por la Violencia y se dictan otras disposiciones. 7 de febrero de 2005.
Introduccin
v) De acuerdo con las recomendaciones del Sr. Walter Klin, los Estados deben asignar recursos suficientes. Sin embargo, no se cuenta con criterios ni para establecer cul es la magnitud suficiente de recursos, ni para definir un esquema comparativo en el que se pueda definir si la asignacin de recursos que ha venido efectuado el Estado colombiano esta satisfaciendo un estndar internacional, dada la magnitud del problema, las necesidades que enfrenta la poblacin desplazada y las capacidades con que cuenta el Estado. A priori, se podra sealar que la relacin entre el esfuerzo nacional y la complementariedad de la cooperacin internacional, difcilmente sea mayor en otros pases. vi) La participacin de la poblacin desplazada en el Congreso de la Repblica, en las sesiones de la Consejo Nacional para la Atencin Integral a la Poblacin Desplazada, al igual que en todo el proceso de seguimiento al cumplimiento de la Sentencia T 025, tanto a travs de informes escritos y en la audiencia de junio de 2005, son hechos significativos que dan cuenta de la capacidad organizativa de la poblacin y de la apertura de las autoridades. As como en estos campos es evidente la consolidacin de instrumentos que facilitan la respuesta nacional, en otros, se requerira avanzar significativamente con miras a lograr el cumplimiento de las recomendaciones del Representante Especial, en particular aquellas relacionadas con la prevencin del desplazamiento y el alcance de soluciones duraderas. La presentacin de este tercer Balance de Polticas Pblicas se da en un entorno en el que sobresalen tres (3) circunstancias estrechamente vinculadas entre s: i) Se cumplen los diez (10) aos de la expedicin de la Ley 387 de 1997, instrumento jurdico sin el cual se carecera del marco de derecho e institucional, que ha permitido responder a las emergencias, atender de manera masiva a la poblacin y propiciar su acceso preferencial a numerosos programas del Estado. Este instrumento, sin duda, ha impedido que la grave situacin de la poblacin desplazada transite hacia un escenario de crisis permanente y generalizada, e incluso de mayor impacto regional en el contexto internacional4. ii) No obstante las virtudes y los impactos positivos de esta norma, la respuesta del Estado colombiano contina siendo considerada como un Estado de Cosas Inconstitucional (ECI) por la Corte Constitucional5.
4 Mientras en otras crisis de desplazamiento interno en el mundo pueden existir 80 (Burundi), 50 (Somalia), o 15 (Turqua) refugiados por cada desplazado interno, en el caso colombiano hay menos de un refugiado por cada desplazado interno, lo cual, si bien no establece una relacin lineal, si permite apreciar el impacto de la respuesta local en la proteccin y atencin de los desplazados internos. Hipotticamente, se podra afirmar que si no existiera esa respuesta, ms personas se veran obligadas a buscar atencin ms all de las fronteras. Ver: Meier y Celis. Op.Cit. 5 Corte Constitucional. Auto 218 de seguimiento al cumplimiento de la sentencia T 025 de 2004. Bogot, 11 de agosto de 2006.
iii) Las autoridades y algunos escasos sectores de la sociedad, plantean alternativas acerca de la forma como se deberan reparar los daos causados por la violacin de los derechos de la poblacin desplazada, sin que an exista claridad sobre la manera en que este derecho va a ser garantizado a las y los desplazados en su calidad de vctimas. Estas circunstancias, imponen un reto especial al ACNUR. Durante estos tres (3) aos, se ha producido la mayor cantidad de informacin jams conocida en relacin con polticas pblicas para la atencin del desplazamiento forzado. Miles de folios reposan en la Corte Constitucional, con informacin acerca de los resultados de las polticas y con las valoraciones que en relacin con ellos, tienen las organizaciones de la poblacin desplazada, las organizaciones de derechos humanos que trabajan cerca de esta poblacin, los rganos de control e incluso el mismo ACNUR6. La Corte ha venido efectuando adems de su rol como juez constitucional un ejercicio catalizador en relacin con toda esta informacin a partir del cual identific, en el Auto 218 de 2006, diez (10) puntos crticos para la superacin del ECI7. Las organizaciones e instituciones que participaron en este proceso, ofrecieron a la Corte sus apreciaciones acerca de la informacin presentada por el Gobierno, el cual a su vez, present un informe de rplica en el que expuso de manera amplia y ordenada lo que en su concepto constituyen los resultados de su gestin y que entraran a contrastar las apreciaciones presentadas ante la Corte8. Si bien, no hay discusin acerca de la obligacin primaria de las autoridades y, en particular del Gobierno Nacional, la superacin del ECI es un objetivo comn en el que todos los que trabajamos en favor de la poblacin desplazada, tenemos que ofrecer la mayor contribucin posible. La posibilidad de construir conjuntamente, sin reemplazar el liderazgo que siempre deben tener las autoridades, debe ser el compromiso. Sin el establecimiento de consensos bsicos que faciliten el trabajo hacia un objetivo comn, difcilmente se alcanzar su superacin. Este contexto invita a efectuar una aproximacin distinta a la utilizada en los balances presentados en el 2002 y en el 2004. En la actualidad, existe una ilustracin pblica y completa de los resultados de los programas sectoriales desarrollados por el Gobierno, que han recibido adicionalmente la retroalimentacin de diversos sectores en el proceso de seguimiento al cumplimiento de la Sentencia T 025. Esta fue la aproximacin del Balance 1999 2002 y del Captulo IV del Balance 2002 2004.
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Algunos de los captulos que integran este Balance, hacen parte parcial de las intervenciones que a solicitud de la Corte Constitucional ha efectuado el ACNUR en este proceso.
7 Como se seala en la parte II de las consideraciones presentadas por la Corte Constitucional en el Auto 218 de 2006, estas reas son: (1) la coordinacin general del sistema de atencin a la poblacin desplazada; (2) las actividades de registro y caracterizacin de la poblacin desplazada en el pas; (3) el aspecto presupuestal de la poltica de atencin a la poblacin desplazada, tanto en su formulacin como en su proceso de ejecucin material; (4) la ausencia real de indicadores de resultado significativos basados en el criterio de goce efectivo de derechos de la poblacin desplazada en todos los componentes de la poltica, a pesar del avance de algunas entidades al respecto; (5) la falta de especificidad en la poltica de atencin a la poblacin desplazada en sus diversas manifestaciones; (6) la desproteccin de grupos indgenas y afro colombianos; (7) la escasa seguridad para los procesos de retorno de la poblacin desplazada de sus tierras; (8) la falta de diferenciacin entre la atencin recibida por los desplazados recientes frente a quienes se desplazaron antes de la sentencia T 025 de 2004 y los Autos 176, 177 y 178 de 2005; (9) la deficiente coordinacin de las labores adelantadas por las entidades territoriales por parte del Ministerio del Interior y de Justicia; y (10) la ausencia de un enfoque de prevencin dentro de la poltica pblica de atencin a la poblacin desplazada, y en particular dentro de las operaciones militares y de seguridad adelantadas por el Estado.
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El ejercicio de valoracin por parte del Gobierno de los comentarios en relacin a indicadores, en su respuesta a la Corte Constitucional del 11 de enero, se observa la aproximacin respetuosa y auto-critica con la cual las entidades revisaron las bateras propuestas por los distintos intervinientes y la valoracin de su pertinencia y factibilidad.
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En el Balance 2002 2004, esta visin fue complementada con un mayor nfasis en los elementos conceptuales y estructurales de la poltica. La evaluacin de los resultados de la poltica pblica se efectu a partir de la construccin de parmetros sectoriales desde un enfoque de derechos. Por lo tanto, una revisin actualizada de la poltica sectorial ordenada en torno a los componentes de atencin a la poblacin desplazada, no le ofrece, en concepto del ACNUR, un valor agregado al debate actual de poltica pblica. Por esta razn el actual Balance, pese a concentrarse en elementos estructurales de la poltica, intenta analizar en forma ms detallada, algunos aspectos relacionados con la formulacin y la gestin de la poltica, que han sido identificados como especialmente crticos durante estos tres (3) aos. El propsito de este Balance es contribuir a la superacin del ECI, a partir del anlisis de las reas crticas, que por la forma y la profundidad en que han sido abordadas, no permiten an ofrecer a las autoridades herramientas prcticas para la identificacin de los obstculos que impiden alcanzar los resultados esperados. Pese a los esfuerzos humanos y financieros, no hay claridad sobre el impacto agregado que han tenido las numerosas acciones desarrolladas, lo cual se presenta como una nueva paradoja para la poblacin desplazada. En Colombia, no se han logrado aprovechar las potencialidades del marco jurdico e institucional para garantizar la plena efectividad de los derechos de la poblacin, permaneciendo vigentes las razones que llevaron a la Corte Constitucional a declarar el ECI. Sin embargo, la intervencin de la Corte ha generado respuestas positivas en este propsito que han provenido no slo del Gobierno Nacional sino de diferentes sectores, incluida la propia poblacin desplazada9:
9 ACNUR, El proceso de construccin de instrumentos de medicin de poltica pblica de prevencin, proteccin y atencin al desplazamiento interno forzado en Colombia, en funcin del criterio de Goce Efectivo de Derechos. Comentarios del ACNUR acerca de indicadores en el marco del proceso de seguimiento al cumplimiento de la Sentencia T 025 de 2004. Bogot, 20 de diciembre de 2006.
i) El Estado en su conjunto, se ha movilizado en funcin de esta poblacin mostrando la riqueza de la institucionalidad colombiana. Los procesos desarrollados desde la Defensora del Pueblo y, en especial, desde la Procuradura General de la Nacin, sealan la importancia del trabajo armnico de todas las instituciones y poderes pblicos del Estado; en el Congreso de la Repblica diversos equipos legislativos hacen seguimiento al proceso de la sentencia T 025 y
cursa una iniciativa de Ley para declarar el 2007 como el ao de la promocin, el cumplimiento y el restablecimiento de los derechos de las personas desplazadas por la violencia.. ii) Las autoridades territoriales han asumido un compromiso ms sistemtico para atender a la poblacin desplazada. En Antioquia fue aprobada por la Asamblea Departamental la poltica pblica de atencin al desplazamiento forzado, presentada por la Gobernacin. Esta poltica adems de recoger los lineamientos sealados por la Corte Constitucional, desarrolla el enfoque de derechos que ha tratado de impulsar este alto tribunal. En el mismo sentido, la Gobernacin de Santander llev a ordenanza la poltica pblica departamental. La Gobernacin de Nario formul un Plan Integral nico (PIU), a partir de un proceso ampliamente participativo, y convoc a la comunidad internacional para que se sumara a la iniciativa departamental centrada en el restablecimiento de la poblacin desplazada. En el Departamento del Putumayo, todos los municipios desarrollaron planes de contingencia para atender los continuos desplazamientos que se presentan en la regin. As mismo, se destacan otros avances como los de: i) la Secretara de Educacin de la Gobernacin del Atlntico, que ha realizado importantes esfuerzos presupuestales para garantizar el derecho a la educacin de la poblacin desplazada; la Secretara de Educacin del municipio de Sincelejo, que ha realizado inversiones en infraestructura y seguridad alimentaria, garantizando cobertura total para la poblacin desplazada; y iii) la formulacin integral del PIU y los avances de las UAO del distrito de Cartagena. Seis (6) de las ciudades ms grandes del pas y dos departamentos10 se han unido con el propsito de ofrecer una respuesta adecuada al problema del desplazamiento, que permita compartir las cargas y dar ejemplo frente a las respuestas de entes territoriales que cuentan con menores capacidades financieras y de gestin. En Bogot el Plan de Desarrollo busca propiciar la integracin de la poblacin desplazada, mediante el alcance de soluciones duraderas, razn por la cual, transform su visin hacia la aplicacin de programas ms incluyentes para la poblacin desplazada.
10 Bogot, Medelln, Cali, Bucaramanga, Cartagena, Santa Marta, Cundinamarca y Antioquia. Adicionalmente, algunas municipalidades ms pequeas tambin firmaron este Acuerdo de Voluntades.
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iii) Por su parte, el Gobierno Nacional ha efectuado un esfuerzo significativo para avanzar en la superacin del ECI. El proceso de cumplimiento de la Sentencia T 025, ha generado una movilizacin de diferentes instituciones del orden nacional. stas han emprendido procesos internos para superar las falencias institucionales reseadas por la Corte Constitucional. No obstante persisten problemas en la coordinacin de las entidades, hay avances importantes dentro de los esquemas operativos diseados por el Gobierno. Los comits jurdico, tcnico y de sistemas de informacin, al igual que las mesas sectoriales que han venido funcionando, han permitido la integracin de esfuerzos y la resolucin de problemas de comunicacin interinstitucional. El Comit de Sistemas de Informacin, en particular, est abordando problemas que venan afectando el seguimiento de los resultados desde la creacin del Sistema Nacional de Atencin Integral a la Poblacin Desplazada (SNAIPD). El Consejo Nacional ha tenido un funcionamiento regular con participacin de la poblacin desplazada y de instancias muy importantes de la sociedad, escenarios que hasta el 2004 haban contado exclusivamente con la participacin de las entidades del Estado. Instituciones como el Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico y el Departamento Nacional de Planeacin, se han convertido en dinamizadores de la respuesta institucional, rol que no desempeaban antes del 2004. La promocin de la creacin de Unidades de Atencin y Orientacin (UAO) en diferentes municipios, representa un mecanismo de fortalecimiento de la red de asistencia que debe redundar en mejoras en materia de tiempos de respuesta y orientacin en la atencin de la poblacin. De igual manera, el proceso de promocin y asesora en la formulacin de PIU y planes de accin local, son elementos que ordenan la respuesta institucional y facilitan la coordinacin entre los diferentes niveles de gestin territorial. Se han establecido instrumentos jurdicos y de poltica pblica que, si bien requieren ser utilizados de manera ms regular por parte de las instituciones del Sistema, constituyen bases fundamentales para la estructuracin de las respuestas.
El Decreto 250 de 2005, como lo seala el propio Gobierno, es la herramienta ms importante para la coordinacin del SNAIPD y establece los principios orientadores de la accin institucional. Pese a que no todas las instituciones emplean este Decreto como instrumento bsico de planificacin, en el componente de prevencin y en los programas de generacin de ingresos se observa que este instrumento ha sido cada vez ms empleado como herramienta orientadora de la poltica. El documento CONPES 3400 de 2005, es una respuesta estructural frente al problema del desplazamiento. Reconoce la deuda social del Estado colombiano y la sociedad con la poblacin desplazada, e indica la garanta de asignacin presupuestal que durante mltiples vigencias fiscales el Gobierno se compromete a efectuar.
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En el articulado del Plan de Desarrollo que se discute en el Congreso, se establece el compromiso de asignar cerca de un billn de pesos por ao para los prximos cuatro (4) aos. El compromiso de un piso presupuestal ofrece una visin de mediano plazo a las instituciones y claridad a la cooperacin internacional sobre los mbitos donde el Estado requiere ms apoyo financiero; as mismo entrega una herramienta de exigibilidad a la poblacin desplazada. El Gobierno increment la asignacin de recursos en sectores como vivienda, tierra y generacin de ingresos, aunque sigue presentndose en stos un significativo dficit. Pese a estos esfuerzos, los resultados de la respuesta del Gobierno an no son percibidos por la poblacin desplazada la cual, en su gran mayora, contina sintiendo lejanos los debates jurdicos y de polticas pblicas, en la medida en que, en trminos agregados, no se han traducido en un mejoramiento generalizado de su bienestar. Es conveniente identificar las causas de esta percepcin. Hay problemas objetivos, como los nuevos desplazados que se suman a los registros oficiales cada ao. Al mismo tiempo, persisten problemas en gestin que podran estar asociados a: (i) el enfoque de la poltica; (ii) la ausencia de integralidad en la misma y la articulacin de las acciones; y (iii) las dificultades en ejecucin de los presupuestos asignados. Es decir que, no obstante el esfuerzo realizado, e incluso el posible desgaste institucional asociado a ese esfuerzo, hay que continuar
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desplegando todo el compromiso institucional, dado que todos los aos hay nuevos desplazamientos, as el ritmo del crecimiento del desplazamiento sea menor que el que se registraba antes del 2003. Como lo ha reconocido el propio Gobierno, la magnitud del problema solamente ha permitido ir avanzando en forma gradual. Tanto as que para alcanzar la garanta de realizacin del mnimo de proteccin de todas las personas desplazadas hasta el 2005, el Gobierno plante un cronograma de cinco (5) aos. Es claro que an no hay an forma de establecer si las personas que han venido siendo atendidas por los programas institucionales han tenido una mejora efectiva de su situacin que permita afirmar que, al menos, el mnimo de proteccin de sus derechos est siendo satisfecho. La pregunta que se plantea ahora es cmo lograr avances ms sustanciales en la superacin del ECI, evitando caer en soluciones puramente formales, o desgastar a las instituciones del Estado durante el proceso. Es fundamental que el Gobierno asuma su rol de liderazgo, soportado por consensos acerca de la forma en que se va a superar el ECI, los obstculos que an persisten y las acciones que deben emprenderse de manera prioritaria; todo esto tomando como referencia bsica los criterios que ha venido desarrollando la Corte Constitucional. La construccin de una ruta de superacin en que se identifique cada uno de los pasos, tendra como punto de partida obligado la aplicacin del enfoque de derechos, a partir del cual se entienda que la poltica pblica es un instrumento para lograr la realizacin de los derechos de la poblacin. La forma como se disponen los recursos humanos, administrativos y financieros, constituye los mecanismos que garantizan el alcance de los objetivos planteados en las polticas (medios) y, en consecuencia, debe garantizar las condiciones necesarias para el logro de los fines del Estado. Esta relacin entre fines, medios y mecanismos, en entendimiento del ACNUR, es justamente lo que la Corte Constitucional ha denominado principio de coherencia, a partir del cual se formula este Balance de Poltica de Pblica. Dado que el objetivo es contribuir, a la superacin del ECI, el Balance se ha estructurado a partir de una propuesta de ruta crtica que avanza
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hacia este propsito. Ello implica la identificacin y anlisis de los diferentes elementos que requieren ser relacionados para alcanzar este objetivo comn, y que requieren de seguimiento para evitar omisiones o contradicciones que limiten el logro del mismo. A partir de la revisin de los diferentes pronunciamientos de la Corte Constitucional y de las diversas respuestas e informes presentados por las autoridades, se puede plantear que en trminos generales, esta ruta implica cuatro (4) pasos estructurales (Grfico No. 1): i) Precisar el contenido de los derechos / obligaciones del Estado FIN ; ii) establecer la magnitud y las caractersticas del problema del desplazamiento y garantizar el acceso de la poblacin al sistema de respuesta;
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iii) ajustar la Poltica Pblica al contenido de la obligacin del Estado, a la magnitud del problema y a las necesidades de la poblacin MEDIO ; iv) disponer los MECANISMOS para garantizar las condiciones para que la poltica pueda ser ejecutada y evaluada.
Grfico No. 1 Ruta Crtica de Superacin del ECI.
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El paso obligado para propiciar una respuesta, a partir de un enfoque de derechos, consiste en establecer parmetros de formulacin y evaluacin exante de la poltica (1A), que permita la determinacin de criterios para la inclusin en el registro (1B1), la cesacin de la condicin (1B2), y la atencin de otros sujetos de inters del Sistema (comunidades en riesgo, comunidades receptoras, comunidades receptoras en lugares de retorno, entre otros) (1B3). Estos criterios son definitivos para establecer los elementos bsicos del sistema de registro, que deben permitir la realizacin del derecho a ser registrado (2A). El sistema informacin y registro, debe permitir la actualizacin de la caracterizacin tanto de las personas (2B1), las comunidades (2B2) y los territorios (2B3). (Grfico No. 2)
Grfico No. 2
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La poltica pblica el MEDIO (3) debe estar formulada teniendo en cuenta criterios de especificidad (3.A), como: poblacin desplazada (3.A1); sujetos de especial proteccin constitucional (3.A.2); como medio para garantizar la supervivencia cultural de pueblos indgenas y las comunidades afro colombianas (3.A.3); como vctimas del desplazamiento con derecho a una reparacin integral (3.A.4). As mismo, la especificidad del territorio (3.A.5).
De igual manera, la poltica debe encontrar un equilibrio entre las necesidades y las capacidades de respuesta (3B). Debe adems ser integral (3C), esto es garantizar el mnimo de proteccin (3C1), en todas las fases del desplazamiento (3C2) y establecer una lnea de continuidad que permita avanzar hacia soluciones duraderas (3C3). (Grfico No. 3)
Grfico No. 3
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Finalmente deben ofrecerse las condiciones para que la poltica pueda ser ejecutada MECANISMOS-. El Sistema debe funcionar coordinadamente (4.A) y para que esto sea posible, deben estar definidas las competencias y responsabilidades (4.A.1) entre la nacin y el territorio (4.A.2), que a su vez requiere contar con una estrategia de coordinacin (4.A.2.1), una evaluacin de las capacidades de los entes territoriales (4.A.2.2), y una definicin de mecanismos de coordinacin y flujos de informacin (4.A.2.3). As mismo, deben generarse las condiciones para el funcionamiento de las instancias del Sistema, para la comunicacin entre ellas (4.A.3) y la integralidad de los procesos de planificacin, en particular, la coherencia entre los PIU municipales y departamentales y, entre stos y el Plan Nacional de Accin (4.A.4). Deben asignarse los recursos (4B), lo se requiere un ajuste peridico a la estimacin de costos (4B1), que sean sensibles al principio de especificidad, y a la identificacin de las fuentes de financiacin (4B2). (Grfico 4)
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Grfico No. 4
Slo con todos estos elementos, es posible establecer indicadores (4C) de goce efectivo de derechos (4C1), de funcionamiento del sistema de registro (4C2), de cumplimiento de las metas sectoriales de poltica lo que ha denominado el Gobierno indicadores complementarios y asociados (4C3), al igual que indicadores de coordinacin (4C4) y de ejecucin presupuestal (4C5). (Grfico No. 5)
Grfico No. 5
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La estructura de este Balance responde a esta lgica. Como se seal, una propuesta de parmetros de formulacin para cada una de las polticas sectoriales fue incorporada al anlisis de la poltica pblica desarrollado en el Balance 2002 2004, que present el ACNUR en diciembre de 2004. Slo en la medida en que puede ofrecer valor agregado a lo ya consignado en documentos anteriores, en temas como atencin humanitaria de emergencia y enfoque diferencial, esta perspectiva ha sido incluida en los captulos en que se abordan tales temticas11. As, en la primera parte, se hace una aproximacin a la dinmica del desplazamiento durante el periodo 2004 -2006, como introduccin al anlisis de las polticas de prevencin del desplazamiento. Posteriormente, se revisan a partir prcticas que pueden convertirse en barreras de acceso al Sistema y que pueden limitar el goce de los derechos de la poblacin desplazada, principalmente, a partir del anlisis de declaraciones de la poblacin desplazada y de las resoluciones de no inclusin en el Registro nico de Poblacin Desplazada (RUPD).. En la segunda parte, anlisis de MEDIOS, se efecta una revisin de los principales desarrollos conceptuales alcanzados durante el periodo y se analizan los enfoques imperantes en la poltica de atencin, a partir de: i) los desarrollos de la jurisprudencia constitucional, ii) las Bases del Plan Nacional de Desarrollo, iii) el Decreto 250 de 2005 y iv) los diferentes instrumentos de poltica, en particular, las decisiones del Consejo de Poltica Econmica y Social (CONPES) con nfasis en la Red de Proteccin Social contra la Extrema Pobreza. Esta parte analiza, adems, los avances en materia de poltica pblica de reparacin para la poblacin desplazada, los programas de proteccin y restitucin de tierras abandonadas y la poltica encaminada a garantizar el derecho a la participacin efectiva de esta poblacin. En la tercera parte, se profundiza acerca del Enfoque Diferencial en la poltica, teniendo como marco de referencia el proceso alrededor de la Sentencia T 025 de 2004. Dada la necesidad de desarrollar criterios de especificidad en las polticas pblicas, a partir del reconocimiento de necesidades diferenciales y desigualdades, este desarrollo analiza la correspondencia entre los fines, medios y mecanismos desde una perspectiva diferencial, en funcin del gnero, la diversidad cultural, la edad y la discapacidad.
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11 En el captulo de enfoque diferencial se desarrollan en extenso parmetros generales y especficos, en funcin de las necesidades diferenciales de sujetos de especial proteccin y de diversidad tnica y cultural. De igual manera, en el capitulo en que se hace referencia al proceso de construccin de indicadores, se presentan 18 criterios que se sugiere sean incorporados en el proceso de formulacin, ejecucin y evaluacin de polticas de atencin humanitaria.
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La cuarta y ltima parte, se concentra en la revisin de los MECANISMOS. Inicia con el anlisis de los problemas existentes en materia de coordinacin general del Sistema y, en especial, de la coordinacin entre los entes territoriales y el orden nacional. Posteriormente, se aborda la asignacin de recursos para la atencin de la poblacin desplazada, desde una revisin de las apropiaciones efectuadas para cada vigencia fiscal y de los reportes de ejecucin presentados por el Gobierno Nacional. El captulo final se relaciona con la construccin de indicadores a partir de la identificacin de los FINES que deberan ser reconocidos en la formulacin de polticas, para lo cual se emplea como ejemplo, la construccin del parmetro para el diseo y evaluacin de polticas de atencin humanitaria de emergencia. Como se observa, este Balance pretende aportar insumos al debate en relacin con: i) Los criterios bsicos sealados por el Representante Especial del Secretario General de los Desplazados Internos, como puntos esenciales en el proceso de consolidacin del marco de respuesta nacional (Polticas de Prevencin, Participacin de la Poblacin Desplazada y Asignacin de Recursos); ii) los aspectos identificados en los Autos 176 y 177 de 2005 como causas principales de la no superacin del ECI; y iii) los puntos crticos de la poltica de atencin a la poblacin desplazada resaltados en el Auto 218 de 2006, a saber: Primera Parte: enfoque de prevencin dentro de las polticas pblicas (rea crtica No. 10) y actividades de registro y caracterizacin (rea crtica No.2); Segunda Parte: falta de especificidad general (rea crtica No.5); Tercera Parte: falta de Especificidad en relacin con sujetos de especial proteccin constitucional (rea crtica No.5), desproteccin de pueblos indgenas y afro colombianos (rea crtica No.6) Cuarta Parte: coordinacin general del sistema (rea crtica No.1), deficiente coordinacin de las labores adelantadas por las entidades territoriales por parte del Ministerio del Interior (rea crtica No.9), aspecto presupuestal de la poltica (rea crtica No.3) ; ausencia general de indicadores (rea crtica No.4).
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Dado que antes de la publicacin definitiva del Balance se ha planteado la necesidad de recoger los comentarios y aportes de diferentes instituciones, a continuacin se presentan algunas de las ms importantes conclusiones y recomendaciones preliminares.
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Conclusiones y Recomendaciones
El Estado colombiano ha asumido su obligacin primaria de atender y proteger a la poblacin desplazada. Pese a los esfuerzos que ha venido efectuando, en especial, a partir de la Sentencia T - 025 de 2004, de la Corte Constitucional, los resultados no logran an ser percibidos ni por la poblacin desplazada ni por quienes trabajan en favor de esta poblacin como una mejora generalizada en su bienestar y en el alcance de soluciones duraderas. Esta percepcin pareciera estar originada tanto en causas objetivas como en las limitantes que an tienen las autoridades para evidenciar el impacto efectivo de las polticas desarrolladas. Dentro de las causas objetivas se podran encontrar, entre otras, las relacionadas con: (i) los flujos casi constantes de poblacin desplazada entre el 2003 y el 2006; (ii) la magnitud del problema del desplazamiento y de las necesidades especficas de la poblacin; (iii)la visin dada a las polticas pblicas, que an no logran incorporar un enfoque de derechos; (iv) las dificultades para lograr una adecuada coordinacin entre instituciones y una eficiente integracin entre los programas; y (v) la capacidad de gestin de las instituciones. Es necesario lograr que todos esos esfuerzos se materialicen en beneficios concretos en favor de la poblacin desplazada. La distancia entre la formulacin, el debate jurdico y de poltica pblica, y la implementacin efectiva de las acciones contina siendo amplia. Si no se logra en el corto plazo aprovechar todo este esfuerzo econmico e institucional se correra el riesgo de generar ms expectativas e incrementar los niveles de congestin y de desgaste institucional, situaciones que afectaran an ms los grados de vulnerabilidad de la poblacin desplazada. La urgencia de superar el ECI invita a establecer consensos bsicos a partir de los criterios que ha venido sealando la Corte, en relacin con los contenidos de los derechos, los obstculos que limitan su superacin y la ruta sobre la cual se puede construir una va comn para alcanzar este objetivo.
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1. Dinmica del Conflicto12 Mientras el desplazamiento contine creciendo ser ms difcil para las autoridades avanzar gradualmente en la superacin del ECI. De acuerdo con las cifras oficiales, el ao 2003 signific un cambio en la tendencia de crecimiento. El ritmo de crecimiento en el 2003 fue un 50% menor que el registrado en el ao 2002. Sin embargo, a partir de ese ao se ha mantenido prcticamente constate, alrededor de 200 mil personas desplazadas cada ao. Diez (10) departamentos concentran el 63% de la expulsin de poblacin, a su vez 189 municipios soportan con mayor gravedad el desplazamiento (70% de la expulsin). Estos municipios recogen tanto los 150 que concentran el 68% de la expulsin como los 150 que tienen mayor tasa de presin13. Estos municipios se pueden agrupar en quince (15) subregiones. 1. Pacfico Nariense 2. Pata (Nario y Sur del Cauca) 3. Norte del Valle y Sur del Choc 4. Atrato 5. Nudo de Paramillo y su zona de influencia. 6. Montes de Mara 7. Sierra Nevada de Santa Marta 8. Perij 9. Catatumbo 10. Arauca 11. Caquet, Guaviare y Meta 12. Putumayo 13. Sur del Tolima 14. Magdalena Medio y Sur de Bolvar 15. Sur oriente de Antioquia y Norte de Caldas. Como se observa en el Grfico No. 6 estas regiones concentran el 16% del total de la poblacin del pas y expulsan el 70% de la poblacin14. En ellas, la afectacin de variables asociadas al desplazamiento es ms que desproporcionada.
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Las recomendaciones relacionadas con las dinmicas del desplazamiento estn consignadas en el aparte referido a polticas de prevencin.
13 Entendiendo la tasa de presin como el grado de afectacin municipal dado el porcentaje de personas desplazadas frente al total de la poblacin del respectivo municipio. Hay 111 municipios que presentan la doble condicin. Adems de estar dentro de los que mayor poblacin expulsan, en trminos absolutos, al mismo tiempo se encuentran dentro de los que mayor tasa de presin registran. 14 En el anlisis subregional no se incluyeron las cifras de Bogot, Cal, Cartagena, Ccuta, Ibagu y Medelln
Grfico 6
Fuente: Clculos ACNUR. Accin Social, DANE, DAS, Indepaz, Ministerio de Defensa, Of. Alto Comisionado para la Paz, Polica Nacional, Revista Semana y Vicepresidencia de la Repblica.
Queda claro que al comparar los niveles de concentracin de variables asociadas al desplazamiento entre estos los municipios de estas regiones y el total de municipios del pas se observa una desproporcionada intensidad de las mismas en las principales zonas de expulsin. En trminos generales, la variable que mayor concentracin presenta en estos municipios es la ocurrencia de eventos con Minas Antipersonales (MAP). Al hacer el anlisis de cada una de las subregiones se encontr que esta variable pareciera estar asociada a reaccin de los grupos armados al margen de la ley frente a la mayor iniciativa de las fuerzas militares y a las operaciones de erradicacin de cultivos de uso ilcito. Estos municipios concentran el 70% del total de la poblacin desplazada, en ellos se cometieron durante estos tres aos el 47% de las masacres presentadas en el pas. Las operaciones de erradicacin, bien sea manual o mediante aspersin area se concentraron en un 57% en estos municipios. Tanto las acciones militares por iniciativa de la Fuerza Pblica (contactos armados) como las acciones recurrentes de los grupos guerrilleros y paramilitares, -ataques contra la infraestructura vial y energtica, tomas de poblaciones, etc.- se concentraron en estas regiones (en un 61% y 52% respectivamente). En 185 de los 189 municipios existen
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registros de combates entre Fuerza Pblica y grupos guerrilleros o paramilitares, en 173 de ellos acciones armadas de los grupos guerrilleros y paramilitares. A su vez, los enfrentamientos de los cuales se tiene registro entre guerrillas y paramilitares se presentan en un 67% en estos municipios, lo cual constituyen un indicador de la disputa que, por el control del territorio se ha venido presentando en ellos. Finalmente, los incipientes reportes que existen en trminos del accionar de grupos paramilitares (que han venido siendo denominados bandas criminales emergentes) en reas que anteriormente haba sido ocupadas por los grupos que se han desmovilizando, indican que el 49% del total de estos grupos estaran operando en estos municipios. Como conclusin del anlisis subregional se plantea como hiptesis que la mayor concentracin del desplazamiento en esas zonas estuvo ligada a: i) La intensificacin de la actividad armada en algunas zonas del pas, que ha generado entre otras consecuencias el condenable uso de MAP por parte de grupos al margen de la ley; ii) la disputa por el control de zonas estratgicas y, en particular los mtodos empleados por los grupos guerrilleros y de autodefensas para contrarrestar las operaciones de erradicacin de cultivos; y iii) los efectos no deseados de los procesos de desmovilizacin de grupos paramilitares, en particular, el accionar de nuevos grupos en zonas en las que antes operaban los que se desmovilizaron.
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2. El Enfoque de la Poltica Una de las limitantes que existen para la superacin del ECI es la incipiente incorporacin del enfoque de derechos en la formulacin de la poltica pblica. En la medida en que no se adopte de manera generalizada este enfoque va a resultar ms difcil y ms lento el avance hacia su consecucin. En el Plan Nacional de Atencin, Decreto 250 de 2005, se formularon una serie de principios orientadores de la poltica pblica que resultan fundamentales para el logro de este propsito. Sin embargo, en su formulacin se encuentran vacos que hacen que estos principios no se
vean reflejados detalladamente en la formulacin de las fases y lneas estratgicas establecidas en el Plan, y en consecuencia, dbilmente aplicados en el diseo y ejecucin de programas. En la prctica, los enfoques del Decreto 250 quedaron subsumidos en cuatro aproximaciones a la poltica: 1. Prevencin a travs de las polticas de seguridad y de los resultados de la desmovilizacin de grupos paramilitares, complementadas con la consolidacin de la presencia del Estado a travs del ejercicio del Centro de Coordinacin para la Accin Integral (CECA). 2. Atencin, a travs del esquema general previsto en el Sistema Nacional de Atencin Integral a la Poblacin Desplazada. 3. Estabilizacin socio-econmica, mediante la incorporacin de la poblacin a los programas de la poltica social del Estado, en particular a la Red de Proteccin Social para la superacin de la Extrema Pobreza (JUNTOS) los cuales se complementan con el acceso preferencial a otros programas gubernamentales. 4. Reparacin, a travs del esquema general de atencin, con fundamento en las necesidades bsicas de la poblacin vctima. As, las polticas sobre las cuales se estara soportando la respuesta estructural del Estado colombiano en materia de desplazamiento no parten estrictamente de un enfoque de derechos, ni estn concebidas prioritariamente para atender las necesidades especficas de la poblacin desplazada; excepcin hecha de la fase de atencin de emergencia. No obstante, el modelo de incorporacin a JUNTOS, dado que lo que se est generando es un modelo de gestin, tiene potencialidades para superar problemas que histricamente se han venido presentando en el SNAIPD. Este modelo podra facilitar la flexibilizacin de la oferta y su adecuacin a las necesidades y a la realizacin de los derechos de los desplazados, en la medida en que se identifiquen logros asociados a stos en el esquema de seguimiento propuesto en la poltica15. Este enfoque parte de supuestos vlidos pero insuficientes frente a la problemtica derivada del desplazamiento. La poltica reconoce que el desplazado en muchos caso soportaba problemas de pobreza en su lugar de origen y que el desplazamiento termina agudizando su situacin, al extremo que un gran porcentaje de desplazados terminan siendo las personas con mayores niveles de pobreza en las grandes ciudades. Al mismo tiempo, reconoce que la poblacin desplazada est en un alto
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Como se explicar en el capitulo correspondiente, el modelo de gestin de la poltica de lucha contra la pobreza extrema (JUNTOS) plantea que el impacto de la poltica para cada hogar esta determinado por la forma como se van realizando un conjunto de avances en un predeterminado grupo de criterios, denominados logros.
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riesgo de caer en una situacin de pobreza crnica. Sin embargo, la problemtica del desplazamiento no se reduce a un problema de pobreza. Si el nfasis de la poltica de estabilizacin se soporta principalmente en programas de lucha contra la pobreza se corre el riesgo de invisibilizar la problemtica de la poblacin desplazada y sus necesidades especficas. La ausencia de polticas especficas podra limitar a su vez la participacin de la poblacin y el seguimiento a las acciones del Estado. En relacin con el proceso de desmovilizacin, desarme y reinsercin (DDR), es conveniente resaltar la necesidad de que la Comisin Nacional de Reparacin y Reconciliacin no discrimine a la poblacin desplazada por la violencia como victima del conflicto armado interno y como victima de un delito consagrado en la ley colombiana. El desconocimiento por la poblacin desplazada de su condicin de victima en un eventual proceso de reparacin le impide acceder a una respuesta integral que le permita el pleno ejercicio de sus derechos a la verdad, la justicia y a las reparaciones materiales e inmateriales a las que tiene derecho. Al respecto se recomienda: a. Revisar el enfoque de las polticas a partir de la ruta crtica sugerida, y con fundamento en el enfoque de derechos. b. Incorporar dentro del conjunto de logros de JUNTOS, aspectos asociados a los elementos esenciales del ncleo de derechos que complementen los indicadores presentados por el Gobierno Nacional en la audiencia del primero de marzo de 2007. c. Identificar qu aspectos de la poltica no atienden los derechos y las necesidades particulares de la poblacin desplazada y disear, ajustar o mantener los programas especiales que estn destinados a ese objetivo. d. Precisar la forma como estos esquemas de gestin se articulan al SNAIPD. Cul, por ejemplo, sera el sentido de formular desde el nivel territorial planes integrales nicos si la oferta y los modelos de ejecucin se encuentran predeterminados? e. Tambin es importante observar que despus de reconocer a la poblacin desplazada como victima debe garantizrsele con especial atencin lo siguiente:
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i) un acceso a los recursos judiciales y no judiciales sin el temor de ver expuesta a riesgos su vida e integridad; ii) un desarrollo integral de los componentes de la verdad, la justicia y la reparacin para permitir la no repeticin de hechos que generen desplazamiento; iii) acceso a procedimientos de restitucin de las tierras y patrimonios abandonados durante el desplazamiento; iv) impulso de un enfoque reparativo que tenga en cuenta las necesidades especificas de la poblacin, entre la poblacin que cuenta con factores diferenciales en especial frente a mujeres, nias, nios y jvenes y grupos tnicos (pueblos indgenas y comunidades afro - colombianas). 3. Participacin de la Poblacin Desplazada. Uno de los impactos ms importantes de la Sentencia T -025/04 de la Corte Constitucional, fue el reconocimiento de la labor de los lderes y las organizaciones que representan los intereses de la poblacin desplazada, quienes a travs del uso de herramientas jurdicas como la tutela impulsaron a la justicia a analizar comprehensivamente su situacin y definier rdenes especficas para garantizar el goce efectivo de derechos por parte de esta poblacin. A pesar de lo anterior, durante el perodo de evaluacin de este Balance se han presentado algunas dificultades para garantizar el derecho a la participacin efectiva, en los trminos propuestos por la Corte Constitucional. El proceso y la discusin entre el gobierno y las organizaciones de poblacin desplazada (OPD), se han centrado ms en la forma de garantizar la representacin de los diferentes sectores de la poblacin desplazada -a travs de la conformacin de la Mesa Nacional de Fortalecimiento de OPD y las Mesas Territoriales- que en la efectividad misma de la participacin, valga decir, en el mejoramiento de la calidad y la incidencia de las OPD en la poltica pblica de prevencin, proteccin y atencin al desplazamiento forzado. Se concluye que los mayores retos para garantizar la participacin efectiva de la poblacin desplazada, se resumen en: a. la necesidad urgente de compartir un lenguaje comn entre las instituciones del SNAIPD, las OPD y las organizaciones que les apoyan, que facilite el proceso mismo de participacin as como el adecuado avance hacia la superacin del ECI;
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b. que se mejoren los niveles de representacin de los intereses de la PD, reconociendo las necesidades de las personas desplazadas y, en particular, el impacto diferencial del desplazamiento en hombres y mujeres de distintas edades y contextos socioculturales; c. que se brinden las garantas necesarias, fundamento de la obligacin del Estado, para que tal proceso de participacin realmente sea efectivo, incluyendo las condiciones y medidas de seguridad necesarias para que las organizaciones puedan desarrollar su labor. 4. Sistema de Registro En materia de registro de poblacin desplazada se identifican prcticas que operan como barreras de acceso al Sistema de Atencin para la poblacin desplazada. Estas prcticas tienen mltiples impactos. De una parte, afectan el goce efectivo del derecho a quienes en virtud de ellas no son incluidos en el Registro, presentndose adicionalmente como prcticas que pueden incluso resultar discriminatorias. De otra, afectan el conjunto de la poltica y, en particular, la planificacin de estrategias de prevencin y la estimacin de los costos de la atencin. Dentro de esas prcticas sobresalen (i) la no inclusin por extemporaneidad, (ii) la forma como se interpretan los hechos sin tomar en consideracin los contextos en los cuales se presentan los mismos; (iii) la interpretacin del contenido del artculo 1 de la Ley 387 de 1997, en especial frente al concepto de amenaza, las causales de desplazamiento y los responsables del mismo. No se ajusta al contenido de la norma la negacin de la inscripcin cuando el responsable es un grupo paramilitar en zonas de desmovilizacin o cuando los hechos se dan en el contexto de operaciones de erradicacin -caso que ha venido corrigiendo Accin Social. Sin embargo, con este tipo de argumentos se sustentaron resoluciones de no inclusin en el registro en diferentes unidades territoriales de Accin Social durante el 2005 y el 2006. Esta prctica limita, en trminos agregados, las posibilidades de comprensin del problema. Cmo entregar informacin oportuna que permita adoptar acciones de prevencin si una causal como la amenaza por parte de grupos nuevos o reestructurados no es reconocida por las autoridades?
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En este orden de ideas se recomienda a las autoridades: a. Revisar los manuales y procedimientos de valoracin de declaraciones y establecer mecanismos internos de control. b. Efectuar un seguimiento a la dinmica de desplazamiento, con el propsito de entregar directrices internas sobre el tratamiento que debe darse a nuevas modalidades de desplazamiento que generen inquietud en los funcionarios responsables del registro. c. Registrar los diferentes tipos de desplazamiento. En los casos de desplazamientos masivos registrar tambin aquellos desplazamientos de corta duracin en los que la poblacin retorna en menos de 72 horas a su lugar de origen. d. Establecer un indicador especfico acerca del derecho de todo desplazado a ser registrado como tal16 dentro del conjunto de indicadores.
5. Polticas de Prevencin El Decreto 250 de 2005 constituye la primera formulacin integral de programas de prevencin del desplazamiento. En su conjunto los programas planteados recogen, factores de riesgo sobre los cuales se deben generar acciones para contrarrestar las causas generadoras del desplazamiento. Los diferentes programas identificados en el Plan Nacional se han venido ejecutado. Sin embargo no es fcil observar la forma en que, como un todo, operan integralmente para generar el impacto de prevencin esperado. Hay problemas operativos que incluso generan contradiccin en los programas, como en el caso de los programas de comunidades en riesgo y defensores comunitarios que en un principio generaron paralalelismo en algunas regiones e incluso establecieron criterios contradictorios de intervencin. No hay criterios de priorizacin ms all de los desarrollados por la Fuerza Pblica y por el Centro de Coordinacin para la Accin Integral. La priorizacin responde ms a la visibilidad que desde las mismas comunidades, sus acompaantes como la Iglesia, ONGs o la comunidad internacional se efecte de situaciones particulares.
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16 Numeral 1 de la Carta Bsica de Derechos. Corte Constitucional. Sentencia T 025
Pese a los avances en materia de formulacin de planes de prevencin y la incorporacin de la poltica de derechos humanos en los planes territoriales de desarrollo, no es clara la forma como estos procesos se encuentran integrados al Sistema Nacional de Atencin. La informacin producida por el RUPD, por el Sistema de Alertas Tempranas, el Observatorio Presidencial de Derechos Humanos y otros sistemas de seguimiento no parece ser empleada por el conjunto de programas y de instancias que intervienen en la definicin de acciones. En todo caso la informacin del RUPD no entrega an los elementos para un adecuado ejercicio de planificacin, en la medida en que la no inclusin de algunos tipos de desplazamiento, y el proceso de depuracin de las cifras oficiales limita las posibilidades para su empleo sistemtico.
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En relacin con el Sistema de Alertas Tempranas (SAT) y el Comit Interinstitucional de Alertas Tempranas (CIAT) se contina observando ineficiencias que limitan su impacto potencial. El hecho que el 75% de los 189 municipios en los que concentra la expulsin de la poblacin desplazada hayan contado con informes de riesgo del SAT es una evidencia de la importancia del ejercicio desarrollado en terreno por la Defensora del Pueblo. Sin embargo tan solo 36 de los 144 municipios con informe de riesgo fueron objeto de medidas por parte del CIAT. No es posible determinar si la intervencin del CIAT hubiese logrado prevenir la ocurrencia de una parte significativa de estos desplazamientos, pero en todo caso queda la duda acerca de los criterios con que, en relacin con esos municipios, el CIAT no emiti alerta. La anticipacin a los hechos es una necesidad en un contexto como el del desplazamiento en Colombia, al igual que en el caso del SAT CIAT en otras circunstancias y sin necesidad de que emanase un informe de riesgo era previsible objetivamente la presencia de mayores factores de riesgo para la poblacin que generaron efectos no deseados. Tal es el caso de los procesos de desmovilizacin, de la concentracin de operaciones militares en determinadas zonas del pas o de la realizacin de operaciones de erradicacin en determinadas zonas del pas. En el anlisis de las 15 subregiones fueron identificadas esas situaciones, incluyendo casos como los de Turbo y Apartad luego de la desmovilizacin del Bloque Bananero, o los hechos de Policarpa en Nario o Vistahermosa en el Meta, en donde era previsible el incremento de la
violencia en contra de la poblacin y en donde se present un incremento significativo del desplazamiento. (Tabla No. 1)
Tabla 1
El accionar de grupos armados en zonas de desmovilizacin ha sido causante de desplazamiento. Tanto en la informacin proveniente del SAT como del informe de rplica del Gobierno17 se afirma que en las zonas de desmovilizacin la responsabilidad en la autora del desplazamiento se traslad de grupos paramilitares a la categora otros grupos, lo cual es un indicador de la responsabilidad, bien sea de los desmovilizados, de grupos reestructurados o de nuevas estructuras armadas que se crearon en las zonas que antes eran ocupadas por esas organizaciones. Hay factores de riesgo como la impunidad o el reclutamiento forzado que no aparecen desarrollados a travs de los programas de prevencin. De acuerdo con informacin suministrado por el Consejo Superior de la Judicatura, mientras en el pas se desplazaron 619 mil personas entre el 2004 y el 2006 tan solo se iniciaron 37 investigaciones y se condenaron 15 personas18. En consecuencia se recomienda.
17 Informe de rplica presentado el 11 de enero de 2007 por el Sistema Nacional de Atencin Integral ala Poblacin Desplazada a la Corte Constitucional. 18 Datos aportados por el Consejo Superior de la Judicatura por peticin de informacin solicitada por el ACNUR el lunes 26 de febrero de 2007, para el lapso comprendido entre 2004 y 2006. La informacin estadstica se refiere a investigaciones y juicios por el delito de desplazamiento forzado, en los juzgados del pas.
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a. Establecer planes prevencin en zonas en las que situaciones previamente conocidas por las autoridades permitan prever razonablemente la ocurrencia de desplazamientos de la poblacin. b. Establecer mecanismos de priorizacin de acciones a partir de criterios e informacin comn. c. Dentro de los procesos de priorizacin los informes de alerta temprana y los estudios analticos de Vicepresidencia de la Repblica deben ser ms aprovechados en la identificacin de los riesgos.
d. El RUPD debe recoger toda informacin sobre desplazamiento, an en los casos en que se presentan retornos inmediatos. De lo contrario la informacin agregada no va a permitir formular programas de prevencin focalizados en las zonas de mayor riesgo. e. A travs de la mesa de prevencin se recomienda propiciar una mayor integracin de los diferentes programas. f. Avanzar en la investigacin y sancin del delito del desplazamiento, vista tambin como herramienta de prevencin.
6. Enfoque Diferencial de la Poltica El enfoque diferencial no ha sido incorporado an de manera integral dentro de la poltica. Pese a los esfuerzos hay un problema de conceptualizacin sobre qu se est entendiendo por enfoque diferencial. Las acciones diferenciales muestran: i) poca correspondencia entre lo propuesto por las polticas pblicas y la asignacin de recursos humanos y financieros, para dar cumplimiento a los objetivos; ii) contradiccin entre las diferentes respuestas institucionales19; iii) debilidad en la articulacin necesaria para alcanzar soluciones duraderas []20; y iv) formulacin genrica de principios que no se traducen en medios y mecanismos adecuados. En consecuencia, la debilidad de coherencia obstaculiza un avance gradual y sistemtico hacia la superacin del Estado de Cosas Inconstitucional (ECI). Existen problemas de desarticulacin entre: i) la respuesta en las diferentes fases del desplazamiento; ii) las polticas sectoriales que desarrollan derechos especficos; y iii) las poblaciones particulares que hacen parte de la poblacin desplazada, a las que se busca beneficiar con la poltica. Lo anterior conlleva esfuerzos puntuales de algunas instituciones -muchos de ellos valiosos pero inconexos- que no necesariamente responden a una visin integral del enfoque diferencial. Pese a los esfuerzos, una de las mayores dificultades del enfoque diferencial en la poltica pblica contina siendo el lento avance hacia un proceso de identificacin sistemtico y continuo de las necesidades diferenciales de proteccin de la poblacin desplazada y de sus desigualdades.
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Ver captulo correspondiente. Ibidem.
Parte de los problemas de la comprensin del enfoque diferencial radica en la creencia de que son pocas las instituciones responsables de transversalizar y desarrollar dicho enfoque, y no el SNAIPD en su conjunto. Enfoque Diferencial de Gnero El enfoque diferencial de gnero es el ms desarrollado por la accin del SNAIPD, la respuesta institucional sigue concentrada, particularmente en la etapa de atencin humanitaria de emergencia, a travs de acciones puntuales dirigidas a las mujeres desplazadas, en tanto madres o mujeres cabeza de familia especialmente. En consecuencia, siguen presentndose dificultades para reconocer las necesidades, los riesgos de discriminacin y las situaciones de desigualdad particulares de hombres y mujeres de distintas edades y contextos socioculturales y tnicos como sujetos de derecho. En particular, son parciales las acciones concretas de proteccin integral de las mujeres durante la etapa de estabilizacin socioeconmica. Igualmente, las polticas de prevencin no presentan desarrollos integrales frente a la existencia de causas y factores de riesgo diferenciales de la violencia que produce el desplazamiento de hombres y mujeres. As mismo, estas acciones no dan cuenta comprensiva de las afectaciones particulares o mayores riesgos que enfrentan las mujeres desplazadas como vctimas de las violencias de gnero, en particular de la violencia sexual, las cuales conllevan mayores exposiciones a enfermedades como VIH/SIDA o embarazos no deseados. Enfoque Diferencial de Diversidad Discapacidad: Es an incipiente el desarrollo del enfoque diferencial desde una perspectiva de discapacidad en la poblacin desplazada. Las referencias especficas a la atencin de personas desplazadas con discapacidades, develan una visin limitada de stas y de las vctimas, consideradas en tanto miembros de familia y no como sujetos individuales de derecho. Etnia: Como lo ha sealado la Corte Constitucional el FIN de la poltica de atencin a los pueblos indgenas y las comunidades afrocolombianas desplazadas y en riesgo de desplazamiento, es proteger su supervivencia cultural. No obstante los recientes esfuerzos por incorporar el enfoque diferencial de etnia en tanto principio de poltica, la supervivencia cultural
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de estos pueblos y comunidades sigue estando amenazada, pues no existe correspondencia entre el diseo y desarrollo de la poltica pblica y la garanta efectiva de realizacin del conjunto de sus derechos colectivos: i) integralidad cultural; ii) territorio; y iii) autonoma. La respuesta al desplazamiento de pueblos indgenas y comunidades afrocolombianas tiene un nfasis en la proteccin de sus derechos individuales, sin lograr abarcar an los colectivos. Se trata de la sumatoria de acciones puntuales, parciales, atomizadas e incluso contradictorias, que no parten de un reconocimiento objetivo y sistemtico del universo de afectacin del desplazamiento sobre cada uno de los pueblos y las comunidades que permita identificar e implementar acciones afirmativas prioritarias en consulta con sus autoridades.
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Opcin sexual: Es an una debilidad manifiesta de la poltica pblica de prevencin, proteccin y atencin al desplazamiento forzado la inexistencia de un enfoque diferencial sensible a la opcin sexual, que responda a los riesgos de proteccin, a las necesidades, desigualdades y a las problemticas propias del desplazamiento, la persecucin y la discriminacin por motivos de orientacin sexual. Enfoque Diferencial de Edad: Si bien el enfoque diferencial de edad constituye uno de los principios de la poltica pblica de prevencin, proteccin y atencin al desplazamiento forzado, ste no se desarrolla de forma integral ni en la formulacin de la misma, por cada componente de atencin. Las respuestas corresponden a acciones parciales dirigidas en particular a ciertos grupos de edad como nios y nias, con mayor nfasis en los componentes de AHE (apoyo nutricional a nios y nias de 7 aos), y educacin), sin contemplar esquemas de proteccin integral. Los criterios de priorizacin, si bien son necesarios, pueden llegar a desconocer desarrollos de poltica importantes para otros grupos de edad, como los jvenes o los adultos mayores, frente al impacto diferencial del desplazamiento sobre ellos y la limitada oferta institucional disponible. En consecuencia, en relacin con el enfoque diferencial se recomienda:
a. Avanzar hacia una visin comprehensiva e integral de dicho enfoque por parte de las instituciones que hacen parte del SNAIPD, y que las acciones y componentes de la poltica pblica respondan adecuadamente a las necesidades diferenciales de la poblacin
desplazada y garanticen el derecho a la igualdad. Para ello, es necesaria la adecuacin del enfoque diferencial en la poltica pblica a partir de parmetros de proteccin de derecho 21 b. Superar la visin del enfoque diferencial como sumatoria o conjunto de acciones a travs de las cuales se busca beneficiar parcialmente a ciertos sectores dentro de la poblacin desplazada, entre ellos los sujetos de especial proteccin constitucional, como paso para alcanzar su integralidad. c. Consolidar el proceso de caracterizacin sistemtica y actualizada, el cual debe constituirse en la herramienta central para el diseo de la poltica pblica de atencin al desplazamiento forzado desde un enfoque diferencial. d. Mejorar, en relacin con la coordinacin i) la articulacin entre las diferentes polticas desarrolladas por el propio Estado (incluso para atender a otras poblaciones, que podran servir de buenas prcticas); ii) la comprensin integral de la responsabilidad compartida del SNAIPD en el desarrollo del enfoque diferencial (para evitar que la respuesta recaiga en unas pocas instituciones, limitando el alcance de la accin institucional del Estado en su conjunto); iii) la capacidad de gestin y liderazgo de instituciones como el ICBF, la Consejera Presidencial para la Equidad de la Mujer y la Direccin de Etnias del Ministerio del Interior; y iv) la capacidad de Accin Social como entidad coordinadora del SNAIPD, con el fin de articular la integralidad del enfoque en relacin con la caracterizacin diferencial en las distintas fases del desplazamiento y su implementacin en el territorio. e. Enfoque Diferencial de Gnero: Avanzar hacia una comprensin integral y compartida del enfoque diferencial de gnero que responda al conocimiento sistemtico del impacto diferencial del desplazamiento en hombres y mujeres de distintas edades y contextos socioculturales y tnicos, y que permita: i) identificar metas de corto, mediano y largo plazo para avanzar hacia la igualdad de gnero; ii) la adecuada formulacin de la poltica pblica, en cada componente de atencin con presupuestos suficientes para cada uno de ellos; iii) identificar y atender riesgos propios del gnero producidos por el desplazamiento; iv) identificar y atender los mayores riesgos y vulnerabilidades que genera el desplazamiento en las mujeres promoviendo su participacin efectiva en la construccin de soluciones duraderas.
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El ACNUR pone a disposicin los parmetros de formulacin de polticas con enfoque de derechos, en Gnero, Edad y Diversidad construidos para este ejercicio de Balance a partir de la revisin cuidadosa de las obligaciones contradas por el Estado colombiano.
Ello implica necesariamente fortalecer la capacidad de la Consejera para la Equidad de la Mujer para difundir y aplicar la Directriz de Atencin a la Poblacin en Situacin de Desplazamiento con Perspectiva de Gnero en las instituciones del SNAIPD a travs del apoyo a la construccin de Planes Operativos institucionales y el diseo de Planes de Accin en los departamentos y municipios en el marco de los Planes Integrales nicos (PIU). f. Enfoque Diferencial de Diversidad Discapacidad: Formular e implementar el enfoque diferencial de discapacidad en la poltica pblica de atencin al desplazamiento forzado, desarrollado por cada una de las fases de atencin. Se recomienda utilizar el Plan Nacional de Discapacidad desarrollado por el Estado Colombiano, con el fin de identificar las acciones ms adecuadas para atender la discapacidad de la poblacin en situacin de desplazamiento, en todas las fases de atencin. Tal Plan debera traducirse en el desarrollo de protocolos especficos de atencin para poblacin desplazada, que tengan en cuenta no la cantidad de personas afectadas, sino el mayor impacto del desplazamiento sobre las personas con discapacidades. Etnia: El Estado Colombiano tiene el reto de avanzar hacia una formulacin explicita, integral y coherente del enfoque diferencial tnico en la poltica pblica de atencin al desplazamiento forzado, que, sobre la base de Directrices para la Atencin Diferencial de la Poblacin Indgena y Afrocolombiana Desplazada y en Riesgo de Desplazamiento, desarrolle los principios de: i) igualdad; ii) diversidad; iii) concertacin; iv) integralidad; v) sostenibilidad; y vi) adaptabilidad. Implementar la Directriz para la Atencin Diferencial Indgena y disear un instrumento anlogo para las comunidades afrocolombianas. Dichos lineamientos deberan concretarse en planes de accin nacional, sectorial y territorial en el marco del Plan Nacional y los PIUs, con metas y presupuestos definidos, en concertacin con cada uno de los pueblos, autoridades y comunidades afectadas, y con base en una caracterizacin de la afectacin y vulnerabilidad por pueblos y comunidades que permita identificar territorios de intervencin prioritaria. Para ello, es indispensable el fortalecimiento de la Direccin de Etnias en el marco del SNAIPD.
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Opcin Sexual: El diseo de un enfoque diferencial sensible a la opcin sexual es un reto vigente del Gobierno Colombiano y del SNAIPD, que responde a la obligacin de garantizar a todos y todas las ciudadanas sus derechos individuales y colectivos, protegiendo el derecho a la igualdad y a la no discriminacin. Edad: Identificar los vacos de proteccin por edades, para una respuesta integral que responda a las necesidades particulares de los nios, las nias, los y las jvenes y los y las adultas mayores y desarrollar de estrategias integrales o lineamientos de proteccin para jvenes y adultos(as) mayores, dado el poco desarrollo institucional especfico para poblacin desplazada. Revisar el Plan Nacional de Juventud, desde la perspectiva del impacto diferencial del desplazamiento sobre la poblacin que se encuentra en este rango de edad, de forma tal que se prevengan riesgos mayores derivados del desplazamiento (como la exposicin al reclutamiento forzado o la violencia en contra de jvenes), y se definan polticas que apunten hacia su insercin educativa o laboral. En el caso de los nios y nias desplazados, es necesario avanzar hacia la formulacin de estrategias de proteccin integral contra riesgos relacionados con el impacto del conflicto armado y del acceso a programas de apoyo nutricional. 7. Coordinacin del Sistema Nacional Los principales avances en materia de fortalecimiento del Sistema y de los mecanismos de coordinacin entre el 2004 y el 2006 pueden sintetizarse en: i) el fortalecimiento del Consejo Nacional de Atencin Integral a la Poblacin Desplazada; ii) la formulacin del Plan Nacional de Atencin Integral a la Poblacin Desplazada; iii) la garanta en la asignacin de recursos para la atencin de la poblacin desplazada; iv) el empleo generalizado de los Planes Integrales nicos (PIUS), en la planificacin de la respuesta local; y (v) el desarrollo de iniciativas novedosas por parte de las autoridades locales. Se conformaron dentro del Consejo Nacional mesas temticas y comits tcnicos, que tienen la virtud de facilitar tanto la comunicacin entre las instituciones que conforman el Sistema como la toma de decisiones. El Consejo es en la actualidad un escenario ms participativo
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de lo que fue antes de 2004. A l asisten de manera regular representantes de la poblacin desplazada y organismos no gubernamentales (ONG). Su intervencin en el escenario en el cual se adoptan las decisiones de poltica pblica, es un cambio cualitativo en materia del ejercicio del derecho a la participacin. El Plan Nacional de Atencin es considerado por el propio Gobierno Nacional como el mayor avance que, en materia de poltica pblica, se ha efectuado con posterioridad a la Sentencia T 025 de 2004. En efecto, el Plan es la herramienta bsica de coordinacin. Con el Decreto 250 de 2005 se actualiz el anterior Plan (Decreto 173 de 1998) que, en la prctica, no haba sido empleado como derrotero de la accin institucional. A la vez, se progres en la solucin de una de las falencias ms significativas de la poltica pblica, que haba identificado la Corte Constitucional.
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El Plan fue complementado con el Documento CONPES 3400, en el que se efectu una aproximacin a la dimensin del esfuerzo presupuestal requerido para atender a la poblacin que se haba desplazada hasta el 2005. Este ejercicio ha venido actualizndose. El Gobierno se ha comprometido a travs de este medio, a asignar recursos para cada vigencia fiscal entre el 2005 y 2011. En el Decreto 250 de 2005 se plante por primera vez la obligatoriedad de formular Planes Integrales nicos (PIUs). Estos planes pueden convertirse en ejes de la coordinacin entre el nivel nacional y el territorial. En este sentido, las entidades territoriales han avanzado cualitativamente, al pasar de modelos eminentemente reactivos a la formulacin de polticas pblicas ms planificadas mediante el empleo de los PIUs. De igual manera, gobernaciones y alcaldas han asumido el liderazgo en la bsqueda de recursos, tanto de fuente nacional como de cooperacin internacional, con el propsito de garantizar el financiamiento de los programas y proyectos incluidos en los PIUs. El nivel nacional ha iniciado importantes procesos en materia de difusin de la oferta institucional y de los instrumentos para su aplicacin, mediante propuestas como Nodo 100 o Viajando con el SNAIPD por el territorio. En los tres (3) ltimos aos las autoridades territoriales han emprendido tambin una serie de acciones que resultan conducentes en el proceso de avance hacia la superacin del ECI. Algunos departamentos han formulado polticas especficas para la atencin de la poblacin desplazada; han formalizado mediante ordenanzas o acuerdos, los PIUs.
Incluso han asignado al PIU recursos propios, garantizndolos por ms de una vigencia fiscal. Todos estos avances presentan un escenario ms favorable que el que se vislumbraba a mediados de 2004. Sin embargo, persisten problemas en materia de coordinacin que deberan ser solucionados, en la ptica de avanzar hacia la superacin del ECI. a. Las limitaciones existentes en materia de precisin de competencias diluyen responsabilidades y propician paralelismos. Sera conveniente que a partir de la formulacin de un plan de trabajo se precisaran las responsabilidades que en materia de coordinacin con los entes territoriales estaran asumiendo Accin Social y el Ministerio del Interior y de Justicia, lo que debera ser complementado con la expedicin de una gua de procedimientos y con las directrices que sealaran a todas las entidades nacionales las orientaciones existentes en materia de coordinacin b. Hacer seguimiento al avance en la superacin de las falencias institucionales identificadas por la Corte Constitucional. En este sentido, sera conveniente analizar el nivel de cumplimiento del cronograma de superacin de falencias presentado a la Corte por el Gobierno y ajustarlo a partir del anlisis del impacto que cada una de las falencias genera en el funcionamiento general del Sistema. c. El Consejo Nacional debe fortalecer sus mecanismos de seguimiento, en particular, a: i) el cumplimiento de las decisiones adoptadas mediante acuerdos. ii) el grado de ejecucin de los recursos apropiados por las diferentes entidades del SNAIPD. d. Fortalecer el trabajo de diseo, difusin y aplicacin de metodologas comunes en materia de recoleccin de informacin, planificacin y ejecucin de programas. En especial, en relacin con el proceso de formulacin de PIUs. En este sentido, consolidar los esfuerzos que han venido realizando AS y la Unidad Tcnica Conjunta (UteC) en la materia. e. Integrar los esfuerzos de capacitacin. Esto es: i) articular los programas Nodo 100, Viajando con el SNAIPD por el territorio, el seguimiento a la ejecucin del Acuerdo 04 de 2006 y los esfuerzos que desarrollan sectorialmente cada una de las instancias del Sistema. (ii) los programas de capacitacin deben guardar unidad en criterios
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y enfoques iii) los programas deben estar soportados en esquemas sostenibles en el tiempo. f. Fortalecer la capacidad local: i) en el diseo de mecanismos de aplicacin de los principios de complementariedad, concurrencia y, especialmente, subsidiariedad, se debe establecer la forma como se fortalecen las capacidades de gestin local. En este sentido, es necesario identificar las capacidades locales a partir del anlisis de las necesidades de personal para atender la gestin del Sistema desde el ente territorial. ii) En la actuacin de los entes nacionales se debe promover el respeto de la autoridad local. iii) Entregar herramientas adecuadas y oportunas a las entidades nacionales con presencia local encargadas de la coordinacin.
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1) Avanzar en el fortalecimiento de la capacidad de gestin de la coordinacin en las diferentes Unidades Territoriales de AS. 2) Focalizar este fortalecimiento en aquellas regiones en donde existe menor capacidad relativa del ente territorial (Departamento). 3) Establecer mecanismos para garantizar que los responsables de las Unidades Territoriales de AS cuenten con informacin completa y actualizada acerca de legislacin; jurisprudencia; polticas; programas; proyectos; rutas de acceso y recursos para que puedan ejercer una adecuada asesora a las entidades territoriales y a los dems miembros del Sistema en el territorio. 4) Las decisiones del Consejo Nacional deben ser plenamente difundidas en el nivel territorial. g. Priorizar el trabajo de fortalecimiento de la coordinacin del Sistema y de promocin del mayor esfuerzo del nivel local a partir de criterios objetivos. 1) En la aplicacin del principio de subsidiariedad, focalizar el trabajo en aquellos municipios que sufren mayor presin por el desplazamiento, que tienen un mayor nivel de necesidades bsicas instatisfechas y que cuentan con menores recursos para atender a la poblacin desplazada.
2)Establecer mecanismos que vayan ms all de la complementariedad y que permitan a los entes territoriales contar con manejo ms autnomo de los recursos que desde el nivel nacional se pudiesen destinar a una determinada regin. Para ello se haran necesarias: La flexibilizacin de los fondos disponibles para responder al desplazamiento, para que exista ms posibilidad de adecuar las ofertas de las entidades nacionales a las necesidades e iniciativas locales. La descentralizacin de fondos de AS, o incluso de los ministerios a travs de convenios nter administrativos, a sus delegaciones territoriales, en funcin de una aplicacin sucinta de los parmetros mencionados arriba. h. El PIU debe consolidarse como eje integrador de la Coordinacin del Sistema. Debe promocionarse su formulacin. Los PIUs departamentales deben recoger los PIUs municipales. El Plan Nacional y los ajustes peridicos a la estimacin presupuestal, deberan tomar en consideracin las iniciativas locales plasmadas en los PIUs departamentales. Los programas y recursos de las entidades nacionales deben ser flexibles y estar al servicio de la financiacin de los PIUs: Las entidades nacionales en sus ejercicios de priorizacin, planificacin y asignacin de recursos, deben buscar como escenarios privilegiados de concertacin los Comits Territoriales y el proceso de formulacin del PIU. i. Las autoridades nacionales y departamentales deberan promover la cooperacin horizontal entre los departamentos y los municipios. Las iniciativas locales deberan ser objeto de sistematizacin al igual que de la identificacin de buenas prcticas y lecciones aprendidas. Iniciativas como la complementariedad en materia de subsidio de vivienda que han adoptado algunos municipios deberan ser objeto de sistematizacin para evaluar su rplica en otras zonas del pas. La aplicacin de este tipo de medidas podra, a su vez, ser replicada en otras polticas sectoriales.
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8. Asignacin Suficiente de Recursos El Gobierno Nacional ha realizado un esfuerzo significativo encaminado a estimar los costos de atencin a la poblacin desplazada y de asignar los recursos correspondientes. (Grfico No. 7)
Grfico 7
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Sin embargo, ese mayor esfuerzo no se ha traducido en una mejora proporcional de las condiciones de la poblacin desplazada. Algunas instituciones han sealado, en consecuencia, que el problema no es de recursos. Si bien es prematuro obtener conclusiones, es evidente que se requieren recursos y que al tiempo se requiere desarrollar esfuerzos complementarios en la capacidad institucional para la ejecucin de las polticas. El proceso de estimacin ha permitido establecer una cifra de orden que permite planificar inversiones en el mediano plazo. Los recursos all estimados estn incluidos en el articulado del Plan de Desarrollo que se discute en el Congreso y que asegurara la asignacin de cerca de un billn de pesos anuales hasta el 2010. En la estimacin de costos unitarios en los sectores de vivienda y tierra no se ha considerado la restitucin de los bienes o la indemnizacin correspondiente como criterio de estimacin, esto genera un problema de subestimacin en estas reas. De otra parte, no se observa en los ejercicios de estimacin que se emplee la aproximacin matricial establecida en el Decreto 250 de 2005, lo cual dificulta el desarrollo de las iniciativas en la lgica propuesta por el Plan Nacional. El Gobierno Nacional ha venido ajustando la estimacin de costos y actualizando su informacin con los avances en los procesos de caracterizacin. En estas estimaciones el costo de atencin ha crecido ms que el nmero de personas desplazadas. El empleo de la leyenda Atencin a Poblacin Desplazada que fue establecida en el 2006, facilit el ejercicio de seguimiento de los recursos
en favor de la poblacin y permiti identificar con mayor claridad qu rubros estaban siendo destinados para el efecto. Sin embargo, pudo haber generado una distorsin al utilizar la leyenda en programas que no estaban destinados en su totalidad a esta poblacin y una distorsin en el manejo total de los recursos. En consecuencia, hay programas que no aparecan destinados a la atencin a la poblacin desplazada y que empezaron a aparecer destinados a este fin en 2006, para posteriormente dejar de aparecer denominados de esa manera en la vigencia 2007. En el 2006 los programas que ms inciden en el incremento del presupuesto son los destinados a la ampliacin de coberturas en materia de educacin y salud. Sin embargo, al parecer ante la escasa demanda fueron redefinidas prioridades sectoriales en estos campos para el 2007. A partir del 2006 los programas de la Defensora del Pueblo y del Ministerio del Interior y de Justicia que no aparecan en el presupuesto de inversin -y que se financiaban casi exclusivamente con recursos de cooperacin internacional- empiezan a contar con recursos del presupuesto nacional, lo cual es un importante avance. Los presupuestos no son sensibles al gnero. Entidades que en virtud de la Ley deberan desarrollar programas especiales en favor de las mujeres desplazadas, como la Consejera Presidencial para la Equidad de la Mujer o el Fondo de Fomento para las Mujeres Rurales, no solo no asignan recursos para atencin de las mujeres desplazadas sino que cada ao han visto reducido el monto total de recursos asignados. En la asignacin de recursos el Gobierno fue congruente con lo establecido en el Documento CONPES para la vigencia del 2006 y con lo sealado en el informe del 13 de septiembre de ese mismo ao, en lo referente a la vigencia 2007. Dado que en materia de prevencin y de estabilizacin social y econmica se desarrollan programas generales por parte del Estado, es posible que existan ms programas y en consecuencia recursos que resulten afines a la respuesta en favor de la poblacin desplazada sobre los cuales an no se ha establecido una cuantificacin de su aporte a la atencin del desplazamiento. Durante los ltimos aos, la tendencia general del Gobierno Nacional ha sido a dar mayor prelacin en su presupuesto a la atencin del desplazamiento interno. Mientras en 2003 asign el 0,05% del total del
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presupuesto a este tema, la proporcin en 2007 se increment hasta el 0,78% de su presupuesto. Este nivel todava deja, por supuesto, espacio para mayores esfuerzos. Las instituciones que mayor prelacin dan al tema del desplazamiento son Accin Social, Fonvivienda, el Banco Agrario e INCODER. Los mayores esfuerzos porcentuales estn en las instituciones que tienen competencias en materia de estabilizacin socio econmica. Estas entidades, sin embargo, se encuentran limitadas en su capacidad de continuar incrementando su implementacin de recursos en programas para la poblacin desplazada por su capacidad mxima de crecimiento en el gasto -cupo fiscal- y por la demanda proveniente de otros sectores de poblacin hacia los que tienen responsabilidades, limitando las opciones para la asignacin adicional de recursos para la poblacin desplazada.
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Tambin es importante notar que, pese a la mayor prelacin que estas entidades asignan a la atencin de los desplazados, los recursos que estn asignando son menores a los que se requieren de acuerdo con la programacin presupuestal 2007-2011. Al hacer la comparacin se observa un dficit que, de mantenerse constante el desplazamiento entre el 2007 y el 2011 va a generar un faltante cercano a los 1,7 billones de pesos (Grfico No. 8)
Grfico 8
Fuente: Clculos ACNUR, Documento CONPES 3400. Informes de ejecucin presupuestal y decretos de liquidacin del presupuesto anual 2004-2007.
En todo caso hay que reconocer que los recursos de atencin a la poblacin desplazada en INCODER, Banco Agrario, FONVIVIENDA, SENA y el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo han crecido ms que sus presupuestos totales en los ltimos tres aos. Es evidente que la respuesta del Gobierno Nacional, en lo que a apropiacin de recursos para la atencin del componente de estabilizacin socio-econmica de la poblacin desplazada se refiere, ha sido coherente con la necesidad de priorizar esfuerzos en materia de generacin de ingresos, tierra y vivienda. No obstante, ese mayor esfuerzo resulta insuficiente frente a la magnitud de los recursos requeridos de conformidad con las estimaciones realizadas por el mismo Gobierno. As, la capacidad de mayor asignacin pareciera desbordar la capacidad de decisin de las instituciones individualmente consideradas. Lo que s compete a las instituciones es garantizar que el 100% de los recursos apropiados para atencin a las personas desplazadas se destinen a la poblacin desplazada y que su ejecucin sea eficiente. Finalmente, de acuerdo con los informes de ejecucin presupuestal, el nivel de ejecucin en 2006 se situ entre el 67% y el 77%, segn se parta de la apropiacin establecida en la Ley de presupuesto o del resultado al final de la vigencia22. Por qu el impacto de los programas es inferior al esperado? En opinin del ACNUR, esta diferencia est asociada: (i) al dficit en la asignacin de recursos, hecho que no necesariamente es atribuible a cada una de las instituciones individualmente consideradas. (ii) a la limitada correspondencia existente entre el ejercicio de estimacin y el tipo de programas que desarrollan las entidades, y entre estos programas y el contenido del derecho que pretenden atender. (iii) a la ausencia de integralidad de la respuesta por componente. Una adecuada ejecucin de recursos de proyectos que no se encuentran entre s, no logra atender los mltiples mbitos de afectacin del desplazamiento sobre la poblacin. Las personas en situacin de desplazamiento no logran beneficiarse en su conjunto de los programas ofrecidos sino tan slo reciben el impacto de algunos de ellos que no logran la fuerza suficiente como para propiciar el logro de soluciones duraderas.
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22 Es posible que durante la vigencia fiscal recursos que inicialmente haban sido apropiados para la poblacin desplazada sean trasladados a la atencin de otras prioridades de las instituciones. .Este hecho hace que la apropiacin final sea menor.
En conclusin: a. La estimacin podra enriquecerse con la revisin de los programas tipo a partir de parmetros de derechos, con la actualizacin en funcin de los desarrollos de la poltica y con el enfoque diferencial, en particular con base en la diversidad tnica y cultural. En un eventual ajuste del Plan Nacional o del Documento CONPES 3400 sera conveniente buscar mayor coherencia entre estos dos instrumentos. Es conveniente que se maneje mayor uniformidad en el tiempo en la denominacin y contenido de los programas para facilitar el seguimiento y la evaluacin. b. Evitar una alta concentracin de funciones y recursos en la entidad coordinadora. El efecto congestin que puede presentarse en ella podra generar un impacto agregado en el conjunto de instituciones del sistema y afectar la efectividad de las inversiones. c. Establecer alternativas para financiar el dficit que al final del cronograma ao 2011 se prev en materia de tierra, generacin de ingresos y vivienda, y que se acerca a los dos billones de pesos. d. Es conveniente que para ayudar a superar los problemas de ejecucin se efecte mayor difusin de los programas, se flexibilice la oferta nacional y se evale la pertinencia de los programas dada la demanda de la poblacin.
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16 Numeral 1 de la Carta Bsica de Derechos. Corte Constitucional. Sentencia T 025

Ver captulo correspondiente. Ibidem.

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