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Visite au Tribunal Constitutionnel espagnol Madrid, 2-4 avril 2009

Contrle de conventionnalit et contrle de constitutionnalit en France


Olivier Dutheillet de Lamothe Membre du Conseil constitutionnel

Aux termes de l'article 55 de la Constitution du 4 octobre 1958 : Les traits ou accords rgulirement ratifis ou approuvs ont, ds leur publication, une autorit suprieure celle des lois, sous rserve, pour chaque accord ou trait, de son application par l'autre partie. . Contrairement la Constitution espagnole, la Constitution franaise prvoit donc expressment une primaut du droit international sur le droit interne. La question s'est ds lors trs vite pose de savoir qui exerce ce contrle de la conformit des lois par rapport aux traits, qu'on peut qualifier de contrle de conventionnalit, par opposition au contrle de la conformit des lois la Constitution, qu'on peut qualifier de contrle de constitutionnalit. 1. En refusant d'exercer lui-mme ce contrle, le Conseil constitutionnel a conduit l'ensemble des juridictions franaises, tant judiciaires qu'administratives, dvelopper un contrle de conventionnalit qui s'apparente, en fait, une autre forme de contrle de constitutionnalit. 1.1. Dans sa dcision du 15 janvier 1975 sur la loi relative linterruption volontaire de grossesse, le Conseil constitutionnel a jug que, malgr le principe de la primaut des traits sur les lois pos par larticle 55 de la Constitution, il ntait pas comptent pour examiner la conformit des lois avec les engagements internationaux de la France et notamment la Convention europenne des droits de lhomme. Il nappartient pas au Conseil constitutionnel, lorsquil est saisi en
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application de larticle 61 de la Constitution, dexaminer la conformit dune loi aux stipulations dun trait ou dun accord international (Dcision n 74-54 DC du 15 janvier 1975, recueil p. 19). Cette dcision est fonde sur deux arguments essentiels : - Un argument de droit, tir dune interprtation stricte de larticle 61 de la Constitution : Larticle 61 de la Constitution ne confre pas au Conseil constitutionnel un pouvoir gnral dapprciation et de dcision identique celui du Parlement, mais lui donne seulement comptence pour se prononcer sur la conformit la Constitution des lois dfres son examen . Si les dispositions de larticle 55 de la Constitution confrent aux traits une autorit suprieure celle des lois, elles ne prescrivent ni nimpliquent que le respect de ce principe doive tre assur dans le cadre du contrle de la conformit des lois la Constitution prvu par larticle 61 de celle-ci . - Un argument pratique : selon la Constitution, le Conseil constitutionnel dispose dun dlai dun mois pour rendre ses dcisions. Il serait trs difficile dexaminer dans un dlai aussi bref la conformit des lois avec les trs nombreux engagements internationaux souscrits par la France. 1.2. Dans des dcisions ultrieures, le Conseil constitutionnel a explicit ce qui ntait quimplicite dans la dcision de 1975 : si le contrle de la supriorit des traits par rapport aux lois ne peut tre effectu dans le cadre du contrle de constitutionnalit des lois, il doit tre effectu par les juridictions ordinaires sous le contrle de la Cour de Cassation et du Conseil dEtat (Dcision n 86-216 DC du 3 septembre 1986, recueil p. 135 ; n 89-268 DC du 29 dcembre 1989, recueil p. 110). La Cour de Cassation a rpondu trs vite cette invitation dans une dcision du 24 mai 1975, cest--dire quelques mois seulement aprs la dcision du Conseil constitutionnel du 15 janvier (Chambre mixte, 24 mai 1975, Socit des Cafs Jacques Vabre, Dalloz 1975 p. 497, conclusions Touffait). Le Conseil dEtat a pris beaucoup plus de temps, pratiquement 15 annes, pour reconnatre la suprmatie dun trait sur une loi postrieure. (Assemble plnire, 20 octobre 1989, Nicolo, recueil p. 190, conclusions Frydman). Contrler la conformit des lois la Convention europenne des droits de lhomme est donc dsormais une tche quotidienne des juridictions judiciaires et
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administratives. Celles-ci nhsitent plus carter la loi ou le rglement quelles estiment contraire la convention. Le Conseil d'Etat le fait par exemple dans 20 % des affaires. 1.3. Or ce contrle de conventionnalit a, en pratique, la mme porte et les mmes effets qu'un contrle de constitutionnalit par voie d'exception. Sur le plan juridique, le contrle de conventionnalit est exactement de mme nature qu'un contrle de constitutionnalit par voie d'exception. Le raisonnement tenu par un juge franais pour carter l'application d'une loi contraire aux stipulations d'un trait, mme antrieur, est exactement le mme que le raisonnement tenu par le Chief Justice Marshall en 1803 dans l'arrt Marbury contre Madison. Sur le plan pratique, les deux types de contrle ont une porte identique. En effet, sauf peut-tre en matire sociale, la Convention europenne des droits de l'homme englobe et mme dpasse le catalogue des droits fondamentaux tel qu'il rsulte, en France, de la Constitution de 1958 et de son Prambule, de la Dclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789, du Prambule de la Constitution de 1946 et des principes fondamentaux reconnus par les lois de la rpublique auxquels il renvoie. Les deux types de contrle ont, enfin, les mmes effets pratiques. Mme si les dcisions rendues en matire de conventionnalit n'ont que l'autorit relative de la chose juge, elles font jurisprudence et aboutissent, en pratique, une paralysie des lois juges contraires la Convention europenne des droits de lhomme. L'exprience des pays qui, comme les tats-Unis, connaissent un contrle de constitutionnalit par voie d'exception est l pour confirmer les effets puissants d'un tel contrle. C'est d'ailleurs la raison pour laquelle la Cour constitutionnelle italienne a jug en 2007, par deux arrts de principe, que le contrle de la conformit des lois aux traits internationaux et notamment la Convention europenne des droits de lhomme, dont la primaut est dsormais expressment prvue par la rvision constitutionnelle de 2001, relevait de sa comptence exclusive. 2. La rvision constitutionnelle de 2008 tente de redonner une certaine priorit au contrle de constitutionnalit par rapport au contrle de conventionnalit. 2.1. La rvision constitutionnelle de 2008 a t prpare par un Comit de
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rflexion et de proposition sur la modernisation et le rquilibrage des institutions de la Vme Rpublique, prsid par M. Balladur. Dans son rapport, ce Comit crit : L'extension du contrle de conformit de la loi aux conventions internationales en vigueur et qui, aux termes de l'article 55 de la Constitution, ont une autorit suprieure celle des lois , met en lumire la disparit des contrles dont une mme loi peut faire l'objet. Ainsi tout juge de l'ordre judiciaire ou administratif peut, l'occasion du litige dont il est saisi, carter l'application d'une disposition lgislative au motif qu'il l'estime contraire une convention internationale mais il ne lui appartient pas d'apprcier si la mme disposition est contraire un principe de valeur constitutionnelle. Or, les principes dont il fait application dans le premier cas seront, en pratique, souvent voisins de ceux qu'il aurait retenir si luimme ou le Conseil constitutionnel tait habilit statuer sur la conformit la Constitution de la loi promulgue. Il s'ensuit que les justiciables sont ports attacher plus de prix la norme de droit international qu' la Constitution ellemme. Le Comit n'a donc gure prouv d'hsitation recommander aux pouvoirs publics de s'engager dans la voie d'une rforme qui aurait pour objet de permettre tout justiciable d'invoquer, par la voie dite de l'exception, devant le juge qu'il a saisi, la non-conformit la Constitution de la disposition lgislative qui lui est applique, charge pour ce juge d'en saisir le Conseil constitutionnel dans des conditions dfinir. (Rapport du comit page 88). Il rsulte des travaux prparatoires de la rvision constitutionnelle de 2008 qu'en adoptant la question prjudicielle de constitutionnalit, le constituant a entendu rtablir une certaine priorit du contrle de constitutionnalit sur le contrle de conventionnalit. Il a en effet estim qu'il n'est pas sain que le contrle de conventionnalit, et donc les traits, prenne dans l'ordre interne plus de place que le contrle de constitutionnalit et donc que notre Constitution. 2.2. La loi constitutionnelle du 23 juillet 2008 cre donc la question prjudicielle de constitutionnalit que vous a prsente Guy Canivet. Pour que cette question prjudicielle permette un rel rquilibrage du contrle de constitutionnalit par rapport au contrle de conventionnalit, deux conditions doivent tre runies : -- la loi organique ncessaire l'entre en vigueur du nouvel article 61-1 de la Constitution devra prvoir, sous une forme ou sous une autre, une priorit de la question prjudicielle de constitutionnalit par rapport l'examen d'un moyen tir de l'incompatibilit de la loi en cause avec un trait international. Il est intressant
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de constater qu'une proposition de loi prvoyant la priorit de l'examen des moyens de constitutionnalit sur les moyens de conventionnalit a t adopte par le Snat belge le 26 juin 2008, le problme de l'articulation des deux contrles se posant en Belgique dans les mmes conditions qu'en France ; -- les avocats devront, dans leur stratgie, donner une certaine priorit aux griefs d'inconstitutionnalit par rapport ceux d' inconventionnalit. De ce point de vue, la question prjudicielle de constitutionnalit offre un avantage rel puisqu'elle dbouche, en cas de rponse positive, sur l'abrogation pour l'avenir de la loi en cause. Je pense donc, pour ma part, que la nouvelle procdure sera utilise principalement par la socit civile dans des cas certes individuels mais qui dissimuleront des actions collectives. Il y a dans la lgislation franaise des lois anciennes qui peuvent tre inconstitutionnelles. Il y a des lois votes depuis 1971 qui n'ont pas t dfrs au Conseil constitutionnel pour des raisons politiques, par exemple en matire de terrorisme. Je pense que la socit civile -les syndicats, les professions, les associations de dfense, les O.N.G.- se serviront de la nouvelle procdure pour obtenir l'abrogation de lois qu'ils estiment inconstitutionnelles et dont ils souhaitent la disparition. Si ces conditions sont runies, on peut esprer -et les contacts que nous avons eus avec la Cour europenne des droits de l'homme n'ont pas ferm cette porte- que l'instauration de la question prjudicielle de constitutionnalit soit juge par la Cour europenne comme une voie de droit interne dont l'puisement pralable conditionne sa saisine au sens de l'article 35 de la Convention europenne, comme c'est, semble-t-il, le cas en Espagne.