INSTITUTO NACIONAL DE LA ADMINISTRACIN PBLICA

ANLISIS Y EVALUACIN DE LOS MECANISMOS DE CONTROL CIUDADANO EN LA ADMINISTRACIN PBLICA NACIONAL

LMITES Y POSIBILIDADES PARA SU EJERCICIO
DOCUMENTO DE TRABAJO
COORDINADOR FLAVIO FUERTES INVESTIGADORES CAROLINA KOSTENBAUM CAROLINA NAHN SEBASTIN PEREYRA
ASISTENTE TCNICO DARO IMPALA

DIRECCIN NACIONAL DE ESTUDIOS Y DOCUMENTACIN

DIRECCIN DE ESTUDIOS E INVESTIGACIN

DICIEMBRE DE 2000 NDICE

Introduccin Captulo I. Por qu surgen los mecanismos de control social? I.1. Los dficits institucionales de la democracia representativa I.2. Oportunidades y desafos: las relaciones Estado-sociedad y la reforma del Estado I.3. Accountability o el arte de rendir cuentas I.4. Control social, control ciudadano y accountability Captulo II. La experiencia nacional 18 3 5

II.1. El caso nacional: una experiencia deficitaria II.2. Avances institucionales en el diseo de mecanismos de control de la Administracin Pblica: la reforma de la administracin financiera y los nuevos rganos de control II.3. Los nuevos mecanismos de control social en la Constitucin reformada II.4. El "desalentador" panorama del mapa provincial de los mecanismos de control social II.5. El derecho a la informacin pblica en perspectiva comparada II.6. El derecho a la informacin pblica en la Ciudad de Buenos Aires II.7. La utilizacin de Internet como herramienta de control de gestin: proyecto de Gobierno Electrnico Captulo III. Anlisis de los casos: AFIP-DGI y CONICET III.1. Los canales de difusin de la informacin y los mecanismos de control ciudadano III.2. Mecanismo de accountability: la Defensora del Contribuyente III.3. Comentarios sobre las pginas web de AFIP y CONICET III.4. Balance de situacin de los dos organismos objetos de estudio Conclusiones Anexo metodolgico y de cuadros Bibliografa 56 59 61 43

INTRODUCCIN1 Unas instituciones polticas que, por su diseo, no facilitan sino que obstaculizan la participacin ciudadana en el proceso de toma de decisiones colectivas; una burocracia imposibilitada de satisfacer el inters pblico como consecuencia de los sucesivos planes de racionalizacin y ajuste que disminuyen su capacidad institucional; un Estado incapaz de garantizar el imperio de la Ley sobre su territorio y que ejerce el poder de manera patrimonialista; una sociedad signada por relaciones asimtricas de poder, con grupos y sectores de excluidos sin voz, que sufren reiteradas lesiones de sus derechos por la actuacin del Estado, de sus agencias o de los privados. Estos son algunos de los principales problemas que aquejan a la mayora (o deberamos decir a todos?) de los pases latinoamericanos. La temtica del control ciudadano en la Administracin Pblica puede ser situada entonces en el contexto del problema de la representacin poltica y de la relacin entre la gestin estatal y el ciudadano. En otras palabras, al problema de la rearticulacin de las relaciones del Estado con la sociedad. El proceso de reconstruccin institucional del Estado presenta, al menos, dos dimensiones: primero, dotar al aparato estatal de los instrumentos necesarios para el logro de una intervencin efectiva en la formulacin e implementacin de polticas pblicas y, segundo, crear las estructuras institucionales necesarias que aseguren que las agencias estatales -y sus funcionarios- acten como representantes del inters pblico. Adems de la creacin de incentivos institucionales que fomenten el compromiso y aseguren la probidad de los funcionarios pblicos, la realizacin de este doble objetivo requiere la institucionalizacin de mecanismos de supervisin y control ciudadano sobre la Administracin Pblica. Este aspecto alude a la exigencia de la rendicin de cuentas -accountability- por parte de los funcionarios pblicos a la ciudadana. El control social en la Administracin Pblica puede ser visto como la contracara de este proceso de accountability en la medida que su objetivo es poner en prctica la capacidad de los funcionarios pblicos de rendir cuentas por las acciones realizadas. De esta manera, el control social puede definirse como aquellas acciones formales e informales de control que son ejercidas por la ciudadana no slo en el plano electoral sobre los representantes polticos sino tambin -y esto es lo ms importante a los efectos de nuestro trabajo- sobre los comportamientos individuales de los administradores pblicos y las organizaciones que brindan servicios pblicos, cualquiera sea su carcter. Definido en estos trminos, el control social sobre la Administracin Pblica se ejerce de abajo hacia arriba, cuando la sociedad se organiza autnomamente para ejercer el control sobre aquellas instituciones en las cuales no tiene poder formal; o de arriba hacia abajo, cuando el espacio para el ejercicio del control social es generado desde el mismo Estado y se lleva a la prctica, por ejemplo, a travs de la participacin ciudadana en los consejos directivos de las instituciones pblicas. El objetivo de este trabajo es analizar las posibilidades de incorporar en el mbito de
Agradecemos la colaboracin de todo el personal del INAP en la elaboracin de este proyecto, especialmente a Diego Grillo, Ernesto Calvo, Juan Pablo Micozzi, Beln Alonso y Julieta Surez Cao. Siendo tan valiosas las ideas y sugerencias recibidas a lo largo de este trabajo, slo podemos culpar a nuestra torpeza los errores u omisiones que aparezcan en el mismo.
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la Administracin Pblica Nacional mecanismos de control social. En particular, nos interesan los mecanismos que aqu denominamos de control ciudadano, es decir, aquellos mecanismos en los cuales el ciudadano como tal puede controlar la gestin de la Administracin Pblica sin mediaciones polticas, organizativas o de otro tipo ni interferencias de terceros2. En este sentido, la disponibilidad y el libre acceso a la informacin gubernamental se convierte en un insumo clave y la condicin necesaria (aunque no suficiente) para la existencia de un efectivo control ciudadano. Nuestro trabajo entonces se propone evaluar el estado de la cuestin a partir de un relevamiento de las distintas fuentes de acceso a la informacin pblica as como proponer algunos diseos institucionales que puedan hacer efectivo el control ciudadano sobre la Administracin. Para ello, nuestras unidades de anlisis sern dos organismos descentralizados de la Administracin Pblica: la AFIP-DGI, dependiente de la Jefatura de Gabinete de Ministros y el CONICET, dependiente de la Secretara de Ciencia, Tecnologa e Innovacin Productiva. El trabajo est dividido en tres captulos. En la primera parte del captulo 1, presentamos una hiptesis sobre el surgimiento de los mecanismos de control social en las democracias latinoamericanas. La diferencia de funcionamiento de estas democracias respecto de las del norte occidental y el particular tipo de relacin estado-sociedad que surgi producto del agotamiento de la matriz estadocntrica contribuyen a explicar el surgimiento de estos nuevos mecanismos de control. En la segunda parte del captulo, definimos el concepto de mecanismo de control ciudadano como un subtipo de los mecanismos de control social. Ms all del trabajo que realizan algunas organizaciones no gubernamentales (ONGs) en materia de fiscalizacin y control de los actos de gobierno, nuestra postura privilegiar la posibilidad de generar en el mbito de la Administracin Pblica Nacional mecanismos de control ciudadano, es decir, instancias que fomenten el control ciudadano independientemente de las mediaciones polticas u organizativas. En el captulo 2 presentamos una evaluacin de los mecanismos de control de la Administracin Pblica Nacional (Ombudsman, Auditora General de la Nacin y Sindicatura General) que fueron jerarquizados con la reforma de la Constitucin de 1994 y un mapa de los mecanismos de control social a nivel provincial. En la segunda parte de este captulo analizamos el proyecto de Ley nacional sobre acceso a la informacin pblica en perspectiva comparada y el proyecto de Gobierno Electrnico que se desarrolla en el marco del Plan de Modernizacin del Estado. Por ltimo, en el captulo 3 presentamos el trabajo de campo de los dos organismos, un anlisis sobre la importancia de internet como herramienta de control de gestin y las conclusiones del trabajo.

Este enfoque se centra en la relacin ciudadano-estado para pensar los mecanismos de control de la Administracin Pblica. Como tal, es un enfoque parcial que debe ser complementado con otras perspectivas que coloquen el acento, por ejemplo, en los problemas especficos qu supone la defensa de derechos colectivos o la mediacin de redes u organizaciones sociales.

Captulo I. Por qu surgen los mecanismos de control social? I.1. Los dficits institucionales de la democracia representativa En la democracia representativa las decisiones vinculantes son tomadas por los representantes polticos. Por qu, entonces, con todo el poder que disponen los gobernantes actuaran en beneficio del inters de los ciudadanos? Las instituciones representativas fueron elegidas porque en teora son las que mejor combinan 1) que los representantes reciban la autoridad necesaria para gobernar y 2) que lo hagan en defensa de los intereses de la sociedad. Estas instituciones, sin embargo, no confan en la virtud de los representantes sino que introducen algunas precauciones (verticales y horizontales) que tienen como objetivo asegurar una correcta representacin de los intereses de la sociedad. Las elecciones son la principal faceta de la accountability vertical. Sartori (1992) seala que el voto y la posibilidad de no reeleccin son los nicos elementos que tienen los ciudadanos para asegurar la responsabilidad de los representantes polticos3. Sin embargo, como Przeworski y Stokes (1996) sealan, no est claro cun efectiva es esta faceta de la accountability para obligar a los polticos a no desviarse del inters general dado que, por una parte, las instituciones democrticas no contienen mecanismos de efectivizacin de la representacin prospectiva y, por la otra, la votacin retrospectiva, que toma como informacin slo el desempeo pasado de los polticos, no es suficiente incentivo para inducir a los gobiernos a actuar con responsabilidad. En un trabajo ms reciente Przeworski (1999) insiste en que las elecciones son inherentemente un instrumento burdo de control dado que los votantes slo tienen una decisin que tomar en relacin con todo el paquete de polticas gubernamentales tomadas a lo largo de una gestin de gobierno4. En consecuencia, una evaluacin nica, espordica y global sobre la eficacia y calidad de las funciones del Estado dificulta tanto la visibilidad como la valoracin del ciudadano sobre las acciones estatales. Todo lo cual genera an ms dudas sobre la efectividad del voto como mtodo de responsabilizacin poltica. Como sealamos, la democracia prev otras precauciones que impediran la desviacin de la representacin. Si las elecciones son el mecanismo de accountability vertical, la accountability horizontal estara dada por la existencia de organismos estatales que tienen la autoridad legal y estn fcticamente dispuestos y capacitados para emprender acciones que van desde el control administrativo rutinario hasta sanciones legales en relacin con actos u omisiones de organismos del Estado o de otros agentes que pueden, en principio o presuntamente, ser calificadas como ilcitos. ODonnell (1998) seala que para que este tipo de accountability sea efectivo deben
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Sartori, G., Elementos de teora poltica, Alianza, Madrid, Espaa, cap. 11, 1992. Przeworski, A., Stokes, S. y Manin, B. (comps), Democracy, accountability and representation, Cambridge, Cambridge University, introd., 1999.

existir agencias estatales autorizadas y dispuestas a supervisar, controlar, rectificar y/o sancionar actos ilcitos de otras agencias del Estado. Las primeras agencias deben poseer no slo autoridad legal para proceder de esta forma, sino tambin, de facto, autonoma suficiente respecto de las segundas. Este es, por supuesto, el viejo tema de la divisin de poderes y de los pesos y contrapesos. El autor advierte, adems, que un punto importante pero poco reconocido es que, para ser efectivas, estas agencias no pueden operar de forma aislada. La accountability horizontal efectiva no es producto de agencias aisladas sino de redes de agencias que incluyen en su cima, porque es all donde cierra con la ltima palabra todo sistema legal constitucional, un Poder Judicial comprometido con esa accountability5. La vigencia de la efectividad de la accountability horizontal es muy importante si tenemos en cuenta que gran parte de las funciones que el Estado realiza y de los servicios que brinda no slo se encuentran bajo control de los funcionarios pblicos sin responsabilidad electoral sino que adems sus extra-limitaciones implican una seria lesin de los derechos de los ciudadanos. Pero, como sostiene el mismo ODonnell (1998) el inters en la accountability horizontal en los pases de Amrica latina surge de su ausencia6. El ltimo aspecto que afecta la representacin es la relacin entre los polticos electos y los funcionarios pblicos, o sea, la estructura del gobierno. Cuando se establecieron por primera vez las instituciones representativas no existan burocracias de las dimensiones actuales. En consecuencia, dentro del marco de la democracia representativa, no se disearon mecanismos que permitan a los ciudadanos sancionar directamente las acciones ilcitas de los burcratas. En este esquema original, el ejercicio del control ciudadano sobre la Administracin Pblica fue pensado exclusivamente en trminos indirectos. El control directo de la burocracia es ejercido nicamente por los polticos electos, quienes, a su vez, rinden cuentas peridicamente a la ciudadana. A travs del acto electoral, sta podr aprobar o desaprobar las actuaciones de los polticos, incluida su capacidad de controlar a la burocracia. Desde esta perspectiva, el control ciudadano sobre la gestin pblica se descompone en dos vectores: por un lado, la relacin de representacin entre ciudadanos y representantes y, por el otro, la relacin de control entre representantes y funcionarios pblicos. De esta manera, como demuestra Przeworski (1998), no slo los ciudadanos tienen un control indirecto sobre la Administracin Pblica sino que, y esto es ms grave an, los polticos no tienen la informacin suficiente como para controlar las agencias pblicas y evaluar su desempeo7. De ah que la estructura del gobierno tambin puede afectar la representacin de los
ODonnell, G., Accountability horizontal, Agora, Buenos Aires, ao 4, N 8, Verano de 1998, pgs. 19-22. La bastardilla es nuestra. 6 Ibid. op. cit, pgina 3. 7 Debe tenerse en cuenta que el agente (el funcionario pblico) no es un mero subordinado del principal (representante) sino que tiene intereses propios y que posee informacin privilegiada y una expertise susceptibles de ser utilizadas en su propio beneficio, todo lo cual dificulta el efectivo control sobre el agente. Este tema llam la atencin particularmente de Weber. Para un anlisis desde la perspectiva del principal-agente, vase Przeworski, Adam, Acerca del diseo del Estado: una perspectiva principalagente, Revista Argentina de Ciencia Poltica, Eudeba, N 2, 1998; Shepherd, G., El desafo de la reforma administrativa en Amrica latina, Reforma y Democracia, Revista del CLAD, N 13, 1999, pgs. 101-103.
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intereses de la sociedad. A pesar que la afirmacin de que los gobiernos que son electos, con poderes divididos y limitados constitucionalmente actan en forma representativa se encuentra muy difundida, debemos reconocer que el diseo de la democracia representativa presenta importantes dficits institucionales que no aseguran la representacin como responsabilidad. Razn que no debera sorprender si tenemos en cuenta que los arreglos formales del gobierno representativo no han sido cuestionados desde fines del siglo XVIII8. Por todo lo dicho, creemos necesario crear o profundizar en el diseo institucional de la democracia representativa mecanismos que viabilicen el control ciudadano de la gestin pblica entre elecciones. Esto, a su vez, requiere explorar en el desarrollo de un tercer vector de control y supervisin directa de los ciudadanos sobre los funcionarios pblicos (Grupo Sophia; 1998). Queremos sealar, una vez ms, que de ningn modo esta tarea significa sustituir los mecanismos tradicionales de control ciudadano previstos en la democracia representativa. Por el contrario, nuestro inters es tender a la configuracin de un sistema integral de control de la gestin pblica en el cual la ciudadana tenga reservado un papel central. Por eso, y desde el punto de vista de la reforma poltica del Estado, consideramos que es necesario concentrar la atencin en las instituciones que garanticen o aumenten la responsabilizacin de los gobernantes, incluso la de los funcionarios pblicos. Si la tarea es reformar al Estado para hacerlo ms democrtico, entonces el acceso y la difusin de la informacin gubernamental, como insumo para el desarrollo de mecanismos de control ciudadano, debe ser uno de sus pilares. I.2. Oportunidades y desafos: las relaciones Estado-sociedad y la reforma del Estado En toda la regin latinoamericana la dcada del 80 ha sido testigo de dos transformaciones fundamentales: de las relaciones entre los Estados y sus sociedades y del modelo de desarrollo econmico y organizacin poltica. Como afirma Cavarozzi (1991) ...las transiciones a la democracia -es decir, las transiciones de un tipo de rgimen poltico a otro- han velado la percepcin de un segundo cambio de igual importancia al primero que consisti en el agotamiento de la matriz Estado-cntrica que se haba estructurado gradualmente a partir de la dcada del 309. El funcionamiento de esta matriz descans en dos pares de mecanismos que relacion, por un lado, al Estado con el mercado y, por el otro, al Estado con la sociedad. A pesar de la diversidad de los regmenes polticos, esta combinacin de mecanismos funcion con relativo xito en casi todos los pases de la regin hasta la dcada del 70. Sin embargo, no fue capaz
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Los avances institucionales ms importantes del siglo fueron la reforma de los sistemas electorales y la incorporacin de la figura del Ombudsman. 9 Cavarozzi, M., Ms all de las transiciones a la democracia en Amrica latina, Revista de Estudios Polticos, N 74, Madrid, 1991.

de responder a los desafos derivados de las crisis del petrleo y la deuda. Los fenmenos ms importantes que pusieron en evidencia el colapso de la matriz polticoeconmica fueron la crisis fiscal del Estado; las altas tasas de inflacin y el proceso de erosin intra e interorganizacional de los actores colectivos predominantes del pasado. Como respuesta a la crisis, los pases iniciaron una serie de reformas con el objetivo de rearticular las relaciones Estado-mercado-sociedad civil. Las primeras reformas, conocidas con el nombre de reformas de primera generacin, se caracterizaron por el imperativo reduccionista. Estas reformas mantuvieron una ntima relacin con la apertura de la economa, la liberalizacin econmica, la desregulacin de los mercados y, consecuentemente, la reduccin del contenido y alcance de la intervencin estatal, el nmero de unidades organizativas y el tamao del personal del Estado. Como seala Oszlak (1992) ...esta simple reduccin del aparato estatal no condujo a su fortalecimiento (...) en la reforma del Estado, el cambio intraburocrtico se convierte en un aspecto parcial y, en buena medida, subordinado a la estrategia de reforma. El meollo de la reforma estatal se traslada hacia la redefinicin de las fronteras entre el dominio de lo pblico y lo privado (...) la transformacin de las relaciones entre el Estado y la sociedad implica una externalizacin de la reforma. El alcance de la reforma tiende a involucrar al conjunto de la sociedad civil, en la medida en que las fronteras se corren, se adjudican nuevos papeles a diferentes grupos o actores sociales o se priva a otros de los beneficios de la actividad del Estado por lo tanto estos programas de reforma del Estado, partiendo de un diagnstico que remarcaba ms la hipertrofia que la deformidad del Estado, han producido efectos devastadores sobre su capacidad de gestin (...) estas medidas slo consiguieron desnaturalizar an ms la funcin de produccin del Estado, es decir, le impidieron adecuar la combinacin de recursos requerida para el logro de sus fines y, por lo tanto, redujeron su capacidad institucional 10. Este ltimo punto es, a nuestro juicio, el ms crtico ya que afecta tanto la gobernabilidad como la gobernancia11 del sistema poltico. Un gobierno puede tener gobernabilidad en la medida en que sus dirigentes cuenten con los necesarios apoyos polticos para gobernar y, sin embargo, hacerlo mal porque le falta capacidad de gobernancia. Como seala Bresser Pereira (1998:539) esta existe cuando en un Estado su gobierno posee las condiciones financieras y administrativas para transformar en realidad las decisiones que toma. Un Estado en crisis fiscal, con ahorro pblico negativo y sin recursos para realizar inversiones y mantener en funcionamiento las polticas pblicas existentes es un Estado inmovilizado. La crisis del Estado de los aos 80 fue ms que nada una crisis de gobernancia pues se manifest, primariamente, como una crisis fiscal. Por eso las polticas de ajuste fiscal fueron colocadas en primer plano en esa dcada. En los aos 90 el ajuste fiscal continu siendo fundamental pero fue necesario

Oszlak, O., Estado y sociedad. Las nuevas fronteras, mimeo, Buenos Aires, 1992. El trmino en ingls es governance. Para ms detalles vanse Bresser Pereira, La reforma del aparato del Estado y la Constitucin brasilea, Reforma y Democracia, Revista del CLAD, Caracas, N 4, 1995; World Bank, Governance and development, World Bank Publication, Washington, 1992.
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combinarlo con una visin ms amplia de la reforma del Estado12. En esta visin ms amplia, el problema de la capacidad gerencial del Estado y, por lo tanto, de la reforma administrativa se convirti en el objeto de las nuevas reformas13. Por eso, como sostiene Oszlak (1992), la gran tarea poltica de los prximos aos ser la reconstruccin del Estado, una tarea que, creemos, no se consigue demolindolo sino todo lo contrario. Las reformas administrativas, la capacidad estatal y el control social Inspirada en los nuevos modelos de gestin implementados en los aos 80 en pases como Nueva Zelanda, Reino Unido, Australia y los Estados Unidos, la segunda ola de reformas (reformas de segunda generacin) comienza a mediados de los aos 90. Entre otras cosas, estas reformas tenan como objetivo la incorporacin de nuevos criterios gerenciales de gestin a la Administracin Pblica y la satisfaccin de los derechos de los ciudadanos-usuarios14. Por lo tanto, si las reformas de primera generacin se caracterizaron por el traslado de actividades en poder del Estado a la sociedad civil, estas reformas se vuelcan hacia el interior del aparato estatal con el objetivo de aumentar su capacidad administrativa. La nueva Administracin Pblica y los espacios para el control social Las ideas-fuerza del nuevo modelo de gestin, la administracin basada en el desempeo o la administracin gerencial, pretenden introducir un cambio significativo en la cultura organizativa de la Administracin Pblica. Bsicamente, el objetivo es que deje de ser autocentrada y se convierta en una organizacin abierta y sensible a las necesidades del pblico. Para la OCDE (1991:39), por ejemplo, estas reformas son necesarias dado que la Administracin Pblica tiene que ser receptiva15. Una receptividad que se alcanza cuando: 1) el sistema administrativo es comprensible para los ciudadanos; 2) responde
Bresser Pereira, L.,La reforma del Estado en los aos noventa. Lgica y mecanismos de control, Desarrollo Econmico, Buenos Aires, vol. 38, N 150, 1998, pgina 539. 13 Estas reformas llevan el nombre de segunda generacin. 14 Vale en este punto hacer una aclaracin. Nuestro continente se caracteriza por la heterogeneidad de las condiciones contextuales no slo entre los pases sino al interior de los mismos. Por lo tanto, as como los tericos de la modernizacin cayeron en el error de suponer que no moderno era igual a tradicional, sera incorrecto pensar que los Estados latinoamericanos cuentan con una Administracin Pblica burocrtica al estilo weberiano. En la prctica, encontramos que los Estados funcionan a partir de la combinacin de dos lgicas de funcionamiento administrativo, la patrimonialista y la burocrtica. Si esto es as, no sera errneo pensar que, en las condiciones actuales, los Estados latinoamericanos, una vez introducida la lgica gerencial, operaran a partir de tres lgicas de funcionamiento y ya no de dos: la patrimonialista, la burocrtica y la gerencial al mismo tiempo. Todo lo cual aumenta la fragmentacin de la actuacin del Estado y atenta contra su eficacia. Por lo tanto, cualquier programa de reforma debe tener en cuenta esta lgica heterognea de funcionamiento estatal si quiere alcanzar los objetivos que proclama. 15 OCDE, La Administracin al servicio del pblico, Ministerio de Administraciones Pblicas, Madrid, 1996, pginas 39-41.
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a las necesidades de los clientes; 3) es accesible y 4) fomenta la participacin activa de la ciudadana (OCDE, 1991; 39-41). A continuacin presentamos las lneas centrales que caracterizan a la Nueva Administracin Pblica (Banco Mundial, 1998) que son relevantes a los efectos de nuestro trabajo. Delegacin de la toma de decisiones. Este principio implica una ruptura radical con el modelo burocrtico weberiano. Se promueve una reduccin de la carga de las reglas jerrquicas y la promocin de una mayor discrecin en los niveles inferiores de la jerarqua. Orientacin hacia el desempeo. Se pasa el nfasis de la preocupacin de los insumos y el cumplimiento legal hacia los productos. Esta es una innovacin central pues estimula las posibilidades de desarrollo de los mecanismos de control ciudadano, al establecer que los organismos pblicos presenten una definicin clara y precisa de las metas que se propone alcanzar as como la fijacin de los indicadores que permitan establecer en qu medida estas metas se han logrado. Un correcto funcionamiento de la gestin por resultados posibilita, al menos en teora, superar el mayor obstculo para el funcionamiento de los mecanismos de control ciudadano como es la asimetra de informacin entre polticos y administradores por un lado y entre estos ltimos y los ciudadanos, por el otro16. Orientacin hacia el cliente. Como sostiene Richards (1994:12), con este nuevo modelo emerge progresivamente una nueva arena poltica en la cual se formulan, implementan y evalan las polticas pblicas, cuya nota distintiva es la de ser un espacio concurrido simultneamente por polticos, administradores y ciudadanos/clientes; de tal forma que mediante la incorporacin de este ltimo como actor legtimo, se supera el monopolio del mandato poltico y de la expertise profesional17. En la medida en que la organizacin se orienta al cliente y procura ajustarse a sus expectativas y requerimientos, trasciende la preocupacin por los procedimientos propia del modelo tradicional- para pasar a centrarse en los resultados. De esta forma, la actividad de la administracin privilegia la calidad de la prestacin, la informacin del cliente y su participacin en el servicio ofrecido18. Orientacin hacia el mercado. La apertura de los servicios pblicos a la accin de las fuerzas del mercado se convierte en la estrategia privilegiada para transformar el rol del ciudadano -el cual deja de ser un mero receptor pasivo, para convertirse en un consumidor activo y poseedor de derechos especficos-. Estos derechos son: recibir informacin sobre los niveles de calidad de los servicios y de desempeo de sus prestadores -producto de la gestin por resultados-; expresar las distintas necesidades individuales, elecciones y preferencias sobre la base de contar con canales
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Fundacin Grupo Sophia, Mecanismos de control social, Grupo Sophia, Buenos Aires, 1998, pgina 41. 17 Richards, S., El paradigma del cliente en la gestin pblica, Gestin y Anlisis de Polticas Pblicas, GAP, N 1, INAP, Espaa, 1994, pgina 12. 18 Lpez, A. y Ruffolo, F., Anlisis y evaluacin del proceso de implementacin del programa Carta Compromiso con el Ciudadano, DNEyD, INAP, Subsecretara de la Gestin Pblica, Buenos Aires, 2000, pgina 4 y ss.

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de comunicacin con los productores -como consecuencia de la emergencia de una administracin orientada al cliente-; recibir resarcimientos por fallas o deficiencias en los servicios prestados -debido a la presencia de una orientacin de mercado-; y, en consecuencia, poseer una adecuada representacin de intereses frente a los decisores, producto del emergente aumento de poder del ciudadano. Como sostienen Elcock (1991) y Barzelay (1992), los tres grandes ejes del paradigma posburocrtico son a) una organizacin flexible, capaz de apoyar nuevos principios de gestin pblica de raz empresarial; b) un sistema de prestacin pluralista, basado en relaciones competitivas de carcter mercantil y c) una tendencia hacia la clientelizacin de las relaciones de la administracin con sus pblicos19. De esta manera, el paradigma gerencial, la gestin por resultados o el new public management privilegian la orientacin al ciudadano y lo convierten en un actor central de su accin. En consecuencia, es razonable pensar que con este paradigma se abren, por lo menos tericamente, nuevos espacios para el ejercicio del control ciudadano. I.3. Accountability o el arte de rendir cuentas En el debate sobre la modernizacin del Estado fue superada la reflexin en torno a la lgica administrativa. La discusin actual asume la modernizacin del Estado como un proceso de constitucin de ciudadana, siendo el foco de su accin la satisfaccin de los usuarios, la transparencia de sus actos y la calidad de los servicios pblicos. En este nuevo esquema, la nocin de accountability entonces asume un valor de primer orden. Sin embargo, este es un concepto bastante polmico ya que no encontramos en la literatura especializada un consenso sobre el significado del mismo20. A continuacin presentamos los argumentos ms importantes de este debate y nuestra posicin al respecto. March y Olsen (1995), desde una visin radicalizada de la democracia, presentan una definicin extrema del concepto de accountability. Para los autores, el rendir cuentas se desprende de explicaciones elaboradas (accounts), cuyo significado debe ser entendido y aceptado por todas las partes involucradas, para que se pueda plantear y evaluar la accin colectiva. En este sentido, la relacin entre accountability y gestin democrtica se enfatiza cuando los autores consideran que el gobierno democrtico incluye la gestin de los disensos sobre significados y la construccin de instituciones que permiten que los ciudadanos creen, sustenten y cambien sus interpretaciones de la realidad en un mundo ambiguo e incierto. Implica hacer del proceso de explicaciones una contribucin al desarrollo de la inteligencia colectiva, del aprendizaje institucional y de la igualdad poltica (...) las instituciones y los procesos democrticos posibilitan que los ciudadanos y las autoridades elaboren explicaciones morales sobre una buena sociedad, reconozcan las tareas, los objetivos y las formas de gobierno apropiaCitado en Brugu, Amors y Goma, La Administracin Pblica y sus clientes: moda organizativa u opcin ideolgica?, Gestin y Anlisis de Polticas Pblicas, GAP, N 1, INAP, Madrid, 1994, pgina 35. 20 Vase, Oszlak, O., El Estado irresponsable: conceptos forneos y conductas autctonas, Aportes, N 11, ao 5, 1998.
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das y desarrollen confianza en su mutua voluntad y en su capacidad de raciocinio. Unas y otros definen y mantienen sistemas de rendicin de cuentas formales e informales que hacen posible aprender de la experiencia y convocar a los ciudadanos, autoridades y otras instituciones e individuos con poder a rendir cuentas en el marco de los patrones democrticos21. Planteada en estos trminos, la accountability no se refiere solamente a la rendicin de cuentas sino tambin a la definicin plural de los objetos sobre los cuales han de rendirse dichas cuentas. En otras palabras, que la definicin de los objetos a rendir cuenta tiene que ser conjunta y, por lo tanto, definidos de una manera pluralista. En otro lugar, los autores llaman la atencin acerca de que la idea de accountability a veces ha sido transformada en la idea de co-accountability. La concepcin que enfatiza en tales aspectos pone el acento en la importancia de tomar en cuenta las consecuencias de las acciones de uno para el bienestar de los otros, reforzando con ello la propia importancia de la naturaleza del proceso de decisin. En efecto, si se asume que la accountability se refiere a la satisfaccin de las legtimas expectativas acerca del uso de la discrecionalidad administrativa, o sea, a la legitimacin de la discrecin, las demandas por accountability no slo obligan a centrar la atencin sobre lo que la gente que integra la administracin hace sino tambin cmo piensa, de modo tal que lo que decida hacer tenga en cuenta las consecuencias para el conjunto de la sociedad. La accountability de la administracin remarca expresamente en la necesidad de la deliberacin en la adopcin de las decisiones22. Desde esta perspectiva, la nocin de accountability se desplegara en tres planos 1) explicacin de los objetivos e intenciones de la poltica pblica; 2) explicitacin del desempeo y de los resultados esperados y 3) explicitacin de la probidad y de la integridad de los funcionarios pblicos. Una nocin que es, a nuestro entender, excesivamente amplia. Por su parte, para Cunill Grau (1997) la concepcin de la accountability no excede la tradicional de dar razones; o sea, explicar y justificar las acciones realizadas. Si se conviene que la institucionalidad relativa a la participacin ciudadana debiera mantener slo una relacin regulativa -y no constitutiva- de la poltica, y a la vez se acepta que la autonoma del aparato del Estado es una condicin de su funcionamiento democrtico, la accountability comprendida como dar razones constituye una dimensin fundamental de la institucionalidad pblica23. En este mismo sentido se expresa Oszlak (1998) cuando sostiene que debemos entender la accountability como la obligacin de rendir cuentas y asumir responsabilidades ante los ciudadanos, impuesta a aqullos que detentan el poder del Estado24. Teniendo en cuenta estas definiciones y a los efectos de nuestro trabajo, la accountabi21 22

March, J. y Olsen, J., Democratic governance, New York, The Free Press, 1995, pginas. 167-180. March, J. y Olsen, J., Rediscovering Institution: the organizational basis of politics, New York, The Free Press, 1989, pginas 143-160. 23 Cunill Grau, N., Repensando lo pblico a travs de la sociedad, Caracas, Nueva Sociedad, 1997, pgina 293. 24 Vase Oszlak, O., El Estado irresponsable: conceptos forneos y conductas autctonas, Aportes, ao 5, N 11, 1998.

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lity debe ser entendida en su forma tradicional de dar razones y justificaciones por parte de los funcionarios pblicos por las acciones realizadas. Especialmente cuando stas implican, como en el caso de las polticas pblicas, una alteracin en la distribucin del poder de la sociedad. Pero, al mismo tiempo, la accountability implica no slo la obligacin del gobierno de mantener informados a los ciudadanos sino tambin la posibilidad de que ello d lugar a denuncias, a quejas y a posteriores sanciones por parte del Estado a aquellos funcionarios que no cumplan con su deber25. Por lo tanto, la capacidad institucional del Estado de responder a las denuncias ciudadanas (registradas, por ejemplo, en los antiguos libros de quejas) se revela como un aspecto vital de esta faceta de la accountability. I.4. Control social, control ciudadano y accountability La idea de control social pertenece al campo de la accountability, en la medida en que la participacin ciudadana se propone como una manera de control de las acciones del Estado, diferente y complementaria a la forma establecida por la democracia representativa. En otras palabras, el control social es aquel movimiento que, llevado adelante por la ciudadana, intenta poner en funcionamiento los mecanismos institucionales que prueben la accountability, o la capacidad de rendir cuentas de los funcionarios pblicos. Para autores como Bresser Pereira y Cunill Grau (1998) el control social constituye la forma a travs de la cual la sociedad puede controlar directamente al Estado, en adicin a las formas de control representativas tradicionales. El control social constituye tambin un control sobre las organizaciones pblicas no estatales y las entidades descentralizadas del Estado, distinto y complementario del control de procedimientos, del control por resultados y del control por los mercados26. Asimismo, los autores distinguen entre el control social difuso y el institucionalizado, as como el ejercido a travs de organizaciones y el de los ciudadanos como tales, es decir, sin mediaciones de partidos o movimientos y el de aquellas organizaciones y movimientos que apelan a la propagacin de convicciones prcticas ms ligadas a la defensa de derechos que de intereses27. En un trabajo reciente, Bresser Pereira (1998) sostiene que toda sociedad utiliza una serie de mecanismos de control para su accin coordinada. A partir de lo que el autor llama un criterio funcional, clasifica a los mecanismos en una escala que va del ms difuso y automtico al ms concentrado y democrtico. Segn este criterio, el principio general es que ser ms preferible el mecanismo de control que sea ms general, ms difuso y ms democrtico. Por lo tanto, despus del control por los mercados, el control social es el mecanismo de control ms democrtico y difuso. La razn de ello es que el control social se efecta cuando la sociedad se organiza formal e informal25

Grupo Sophia, Mecanismos de control social, Fundacin Grupo Sophia, Buenos Aires, 1998, pgina 29. 26 Bresser Pereira, L. y Cunill Grau, N., Lo pblico no estatal en la reforma del Estado, Paids, Bs. As., 1998, pginas 29-39. 27 Ibid. op. cit., pgina 35.

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mente para controlar no slo los comportamientos individuales sino tambin las organizaciones pblicas. Puede ejercerse tambin en el plano poltico, a travs del sistema de plebiscitos o referndum. El control social de las organizaciones pblicas puede ejercerse de dos maneras: de abajo hacia arriba, cuando la sociedad se organiza polticamente para controlar o influir en instituciones sobre las cuales no tiene poder formal; o de arriba hacia abajo, cuando el control social es ejercido formalmente a travs de consejos directivos de instituciones pblicas no estatales28. El cuadro n 1 relaciona ambas variables de los mecanismos de control social: el origen y el mbito sobre el que se ejerce el control, que puede ser poltico (Poder Ejecutivo, Poder Legislativo y Poder Judicial) o administrativo (Administracin Pblica, empresas pblicas no estatales). Cuadro n 1
Origen de las acciones mbito de control Poltico a) Generadas por el Estado Revocatoria de mandato Iniciativa popular Referndum Organizaciones Sociales (Brasil) Presupuesto participativo (Porto Alegre, CABA) Veeduras distritales (Colombia)29 Audiencia Pblica (Argentina) a) b) Veeduras ciudadanas (Colombia) Comits de vigilancia (Bolivia) Generadas por la Sociedad Civil a) Acciones de inters pblico (Argentina, Mxico)

(Poder Ejecutivo, Legislati- b) vo y Judicial) c) a) (empresas pblicas estatales y pblicas no estatales) b) c) d)

Administrativo

Desde una perspectiva histrica, podramos afirmar que los principales actores de esta funcin de control social de las acciones estatales fueron, en el siglo XVIII, los Parlamentos; en el siglo XIX, los partidos polticos y, en la actualidad, las organizaciones no gubernamentales (ONGs). Sin embargo, nuestra preocupacin se concentra en las posibilidades que el ciudadano como tal tiene de constituirse en el actor principal de esta funcin de contralor30. Por ello, y teniendo en cuenta la relacin que existe entre accountability y control ciudadano, podemos afirmar que la democratizacin del acceBresser Pereira, L., La reforma del Estado de los aos noventa. Lgica y mecanismos de control, Desarrollo Econmico, Vol. 38, N 150, 1998, pgina 537. 29 Existen en Colombia dos tipos de veeduras. A diferencia de las ciudadanas, las veeduras distritales son reguladas y convocadas por las autoridades pblicas. 30 El problema de la autonoma del ciudadano como tal excede las posibilidades de este trabajo. Para una interesante discusin, remtase a Kymlicka, W. y W. Norman, "El retorno del ciudadano", Agora, N 7, Buenos Aires, Invierno de 1997.
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so a la informacin se convierte en una variable clave para el desarrollo de una Administracin Pblica responsable. En consecuencia, el reconocimiento del derecho a la informacin pblica, la exposicin pblica de los proyectos de Ley y programas y la institucionalizacin de las audiencias pblicas en los organismos pblicos son los insumos clave para el surgimiento de mecanismos de control ciudadano en la Administracin Pblica. En este sentido, creemos que el proyecto de Carta Compromiso con el Ciudadano impulsado por el Poder Ejecutivo nacional31 constituye un paso fundamental en este proceso de "empoderamiento"32 de la sociedad a travs de la informacin. Dado que una gran parte de la informacin acerca de la actuacin del gobierno cae en la categora de ser ni rutinariamente disponible para el pblico ni fcilmente comprensible, la accountability democrtica depende, entre otros factores, de una estructura institucional que facilite la efectividad de los auditores independientes y de que el costo de oportunidad de acceder a la informacin sea relativamente bajo. Para esto, se revela como requisito indispensable no slo contar con una legislacin que posibilite el acceso a la informacin a todo ciudadano interesado en un ente que cumpla funciones pblicas sino adems que la informacin disponible sea objetiva, fidedigna y tcnicamente comprensible.

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El decreto 229/2000 crea el Programa Carta Compromiso con el Ciudadano. El objetivo del mismo es lograr una mayor receptividad y mejor respuesta del Estado a las necesidades y prioridades de los ciudadanos en lo referente a la prestacin de los servicios a su cargo, estableciendo los principios y criterios generales que propendan a la mejora de la calidad de los mismos y reafirmando los derechos de los que goza el ciudadano frente a la Administracin Pblica nacional, entre el derecho obtener una informacin clara, veraz y completa de los actos del gobierno. Los organismos pblicos que hasta el momento firmaron voluntariamente la Carta Compromiso son: AFIP, Subsecretara de la Gestin Pblica, ANMAT, INTI y SEGEMAR. 32 La palabra en ingls es empowerment, de difcil traduccin al castellano.

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Captulo II. La experiencia nacional El objetivo de esta seccin es analizar la experiencia nacional. Para ello, dividimos el captulo en tres secciones: en la primera, se analizan las innovaciones institucionales en materia de accountability horizontal; en la segunda, presentamos un diagnstico sobre la incorporacin de los nuevos mecanismos de control social en la Constitucin nacional de 1994 y un mapa de los mecanismos de control existentes en las provincias; en la tercera, analizamos el derecho argentino sobre el acceso a la informacin gubernamental en perspectiva comparada y los avances del proyecto de Gobierno Electrnico que se desarrolla en el marco del Plan de Modernizacin del Estado. II.1. El caso nacional: una experiencia deficitaria En la Constitucin de 1853 la funcin de control de la actividad estatal quedaba librada al diseo de las instituciones de gobierno. Inspirados en la idea de los pesos y contrapesos de los padres fundadores de la democracia americana, nuestros constituyentes creyeron ver en la necesidad de gobernar en conjunto y de mantener relaciones entre los poderes del Estado asegurado un estricto, estrecho y recproco control de las funciones de gobierno. A poco de iniciado el siglo XX y con el desarrollo burocrtico del aparato estatal como consecuencia de la ampliacin de sus funciones, este diseo de control se volvi insuficiente y defectuoso. Para esa poca ya era evidente entonces que el diseo constitucional requera de una actualizacin que incorporara nuevos sistemas de control que se agregaran as a la tradicional triparticin de rganos y funciones. II.2. Avances institucionales en el diseo de mecanismos de control de la Administracin Pblica: la reforma de la administracin financiera y los nuevos rganos de control. El primer gran avance en la actualizacin del sistema de accountability horizontal fue la regulacin producida por el Congreso de la Nacin con la sancin de la Ley N 24.156 del ao 1992. Las disposiciones de esta Ley regulan lo que se ha dado en llamar la administracin financiera y los sistemas de control del sector pblico nacional. Conforme surge del texto de la Ley, el nuevo sistema de control se basa fundamentalmente en la organizacin de dos estructuras diferenciadas. La Auditora General de la Nacin, dependiente del Poder Legislativo, como rgano de control externo del sector pblico nacional y la Sindicatura General de la Nacin, dependiente del Poder Ejecutivo Nacional, como rgano de control interno de toda la Administracin Pblica nacional. Estas instituciones tienen entre sus antecedentes al Tribunal de Cuentas de la Nacin y la Sindicatura General de Empresas Pblicas como rganos de con-

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trol externo y la Contadura General de la Nacin, como rgano de control interno33. En sus principios, el diseo del nuevo modelo deba responder a los criterios de control integral e integrado de la Administracin Pblica. Integral porque debera abarcar los aspectos vinculados a la legalidad, presupuestarios, financieros, patrimoniales, normativos y de gestin. E integrado por cuanto debera formar parte de los procedimientos que se establezcan para la correspondiente toma de decisiones. A continuacin, describimos las principales caractersticas de funcionamiento de ambos rganos. El sistema de control interno: SiGEN y UAI El art. n 100 de la Ley 24.156 dispone que el sistema de control interno queda conformado por la Sindicatura General de la Nacin, rgano normativo, de supervisin y coordinacin y por las Unidades de Auditora Interna que sern creadas en cada jurisdiccin y en las entidades que dependan del Poder Ejecutivo Nacional. Estas unidades dependern, jerrquicamente, de la autoridad superior de cada organismo y actuarn coordinadas tcnicamente por la Sindicatura General. En este punto es importante resaltar la diferencia de la actividad que llevan a cabo las Unidades de Auditora Interna (UAIs) de la SiGEN y su ubicacin respecto del rgano u organismo a controlar. En primer lugar las UAI, aunque se encuentren separadas del resto de la organizacin, conforman la estructura del rgano emisor de los actos administrativos mientras que la SiGEN, por el contrario, se encuentra fuera de la organizacin del rgano a controlar. En segundo lugar, la Ley define para las primeras al control interno como un sistema que incluye, por un lado, los instrumentos de control previo y posterior incorporados en el plan de organizacin de cada organismo y, por el otro, la auditora interna (art. N 102), entendida sta como un servicio a toda la organizacin que consiste en un examen posterior de las actividades financieras y administrativas. Por el contrario, el art. N 97 de la Ley N 24.156 establece que la actividad de la SiGEN est orientada a ser el rgano normativo, de coordinacin y supervisin del sistema de control interno de todo el mbito de la Administracin Pblica Nacional. Por lo tanto, mientras la competencia de esta ltima se ejerce desde afuera de la organizacin controlada, las funciones de las UAI se engarzan con las que desarrolla el rgano que ejerce la actividad administrativa. Esta diferenciacin (de funciones y ubicacin) entre la SiGEN y las UAI nos impide caracterizar a la actividad de la primera como integrativa del procedimiento del acto administrativo, al contrario de lo que sucede en el actual esquema de control interno desarrollado por las Unidades de Auditora Interna, en la medida en que su actividad de control est integrada a la decisin administrativa. Principales caractersticas del control externo La derogada Ley de Contabilidad juridiz la expresin control externo, que corres33

Estos rganos entraron en vigencia a partir del decreto-ley N 23.354/56 y funcionaban en la rbita del Poder Ejecutivo. Su reemplazo se produce con la sancin de la ley N 24.156 del ao 1992.

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ponde al control que cumple un rgano que no se ubica en relacin jerrquica con los organismos controlados. La Ley N 24.156 reserva el denominado control externo del Sector Pblico nacional a la Auditora General de la Nacin, que se instala en el mbito del Congreso Nacional y que mantiene autonoma funcional para el ejercicio de las actividades que le asigna la citada Ley. La Auditora General de la Nacin tiene la responsabilidad de asistir tcnicamente al Congreso de la Nacin, quien se encuentra obligado a fundar sus opiniones relacionadas con el desempeo y situacin general de la Administracin Pblica en los dictmenes entregados por la Auditora General. Adems, se le confa el control de legalidad, gestin y auditora de toda la actividad de la Administracin Pblica. En consecuencia, el control que realiza es muy amplio en su mbito (pues abarca toda la Administracin centralizada, descentralizada y las entidades pblicas no estatales, cualquiera fuera su modalidad de organizacin); en su contenido (pues comprende la legalidad, o sea la observancia de la Ley que regula la realizacin del gasto; la gestin, o sea la eficacia tcnica y la eficiencia del gasto pblico y la auditora, o sea la regularidad contable del gasto) y en la oportunidad de su realizacin (previa, concomitante y posterior a la actividad controlada). La reforma de la Constitucin y la jerarquizacin de los rganos de control La Convencin constitucional de 1994 decidi jerarquizar con rango constitucional dos organismos de control creados anteriormente por Ley (la Auditora General de la Nacin y el Defensor del Pueblo) e incorpor diferentes mecanismos de control y fiscalizacin ciudadana de la accin de gobierno. Esta nueva legislacin jerarquiz de hecho los antiguos controles introducidos por la Ley 24.156 e introdujo algunos mecanismos capaces de, por lo menos potencialmente, neutralizar la comprobada fragilidad de las instituciones de control existentes mediante la ampliacin de los espacios de participacin ciudadana. Estas nuevas posibilidades de participacin en los diferentes niveles de gobierno (nacional, provincial y local) ofrecen al ciudadano no slo la oportunidad de ejercer un mayor control sobre la gestin de gobierno sino tambin de fiscalizar la actuacin de sus representantes. Las instituciones asignadas: la Auditora General de la Nacin y el Defensor del Pueblo El art. n 85 de la Constitucin Nacional jerarquiza a la Auditora General de la Nacin al instalarla como parte de la estructura del Poder Legislativo Nacional, en su calidad de rgano de control de las cuentas de inversin34. El propsito de esta medida fue el fortalecimiento de la funcin de control propia del Congreso de la Nacin, dotando a la estructura parlamentaria de un rgano tcnico que le permita desarrollar esta funcin con solvencia. El artculo de creacin de la AGN no contiene reglas detalladas respecto de su estruc34

Esta previsin constitucional coincide con el art. N 116 de la ley N 24.156, el que prescribe la dependencia del organismo con relacin al Congreso nacional.

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tura pero contiene dos importantes exigencias: primero, que la Ley orgnica sea aprobada por mayora absoluta de los miembros de cada Cmara y, segundo, que el presidente del nuevo organismo se designe a propuesta del partido poltico de oposicin con el mayor nmero de legisladores en el Congreso. Dos imperativos que tienen como objetivo asegurar que las minoras parlamentarias tengan real incidencia en la organizacin e integracin del cuerpo creado35 y garantizar una estricta independencia del rgano de control respecto del controlado. En consonancia con el art. n 116 de la Ley N 24.156 la Constitucin reconoce la autonoma funcional de la Auditora General en el ejercicio de sus funciones de manera que no est sujeta a instrucciones de ningn organismo, ni aun del propio Congreso. Por ltimo, cabe sealar que el desarrollo de la labor de control de la AGN se realiza a travs de la emisin de dictmenes tcnicos y que, por ende, su tarea es eminentemente consultiva. Esto sin perjuicio de la declaracin constitucional que afirma la intervencin obligatoria del rgano de control en determinadas circunstancias, en la medida en que dicha obligatoriedad no significa que su actividad posea carcter vinculante para el Congreso de la Nacin. Otra de las innovaciones institucionales importantes que se introduce con la sancin de la nueva Constitucin es la figura del Defensor del Pueblo36. Esta institucin fue adoptada originalmente por Suecia en el siglo XVIII y se fue expandiendo a lo largo y a lo ancho del mundo durante la segunda mitad del siglo XX hasta ocupar, en la actualidad, un lugar de relevancia entre las instituciones de la democracia moderna. El Defensor del Pueblo es un rgano del Estado que cumple, fundamentalmente, una funcin de control desde distintas posiciones, segn lo establece la legislacin particular de cada pas. A pesar de ello, su singularidad se localiza en el modo de actuacin, distinto del tradicional formalismo con que los rganos estatales ejercen las funciones asignadas. Su actividad se orienta a conciliar los intereses del Estado con los de la sociedad, por medio de recomendaciones, informes y consejos que, por el prestigio tcnico y social de quien ejerce la funcin y la publicidad de sus intervenciones, son capaces de rectificar la actividad estatal. El art. n 86 de la Constitucin nacional le reconoce las funciones de defensa y proteccin de los derechos humanos y dems derechos, garantas e intereses tutelados en la Constitucin y las Leyes, ante hechos, actos u omisiones de la Administracin y el control del ejercicio de las funciones administrativas pblicas. De esta manera, el Defensor del Pueblo controla a la Administracin Pblica (y en ocasiones tambin al Poder Judicial) con la simple verificacin de un atentado a los derechos individuales o sociales. Posteriormente recomienda su reparacin y la eventual rectificacin de las prcticas que produjeron la lesin del/los derecho/s para pre35

Algunos constitucionalistas sealan que el propsito buscado ha sido en alguna medida disminuido al asegurar la participacin de la primera minora parlamentaria y excluir sectores minoritarios cuya voluntad tambin debi tener eficacia para decidir la estructura e integracin del nuevo organismo. Vase al respecto Quevedo Mendoza, E., Nuevos rganos de control, en Garca Wenk, A., (comp.), La Reforma Constitucional Interpretada, Depalma, Buenos Aires, 1995, pgina 494. 36 El Defensor del Pueblo, al igual que la Auditora General de la Nacin, adquiere jerarqua constitucional con la sancin de la carta magna de 1994. Su origen se remonta a la ley N 24.284.

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venir otras de igual naturaleza. En lo que hace a su actividad especfica, la lnea de accin del Defensor del Pueblo se desprende de la Ley n 24.284, que se detalla a continuacin: 1. La intervencin se inicia a partir de la presentacin por escrito de una queja, firmada por el afectado y con la declaracin de su domicilio legal, sin necesidad de cumplir con otra formalidad ni contar con la asistencia legal de, por ejemplo, un abogado. 2. Cuando el reclamo no est contemplado dentro de la jurisdiccin del Defensor, debe derivarlo al organismo correspondiente e informar al afectado. 3. El Defensor debe atender y recibir todos los reclamos que pertenecen a su jurisdiccin, excepto cuando stos impliquen un dao para otro ciudadano o estn indebidamente justificados. 4. El Defensor efectuar recomendaciones o advertencias a las instituciones responsables de los daos efectuados a los ciudadanos. Dicha institucin se encuentra obligada, segn el art. 28 de la Ley n 24.284, a responder en un plazo no mayor a 30 das. Cumplido el plazo dispuesto, el Defensor debe comunicar la resolucin al titular del rea. En caso de nuevo incumplimiento, se deber comunicar la medida a la Auditora General de la Nacin y al Congreso. 5. Cuando la institucin denunciada obstaculiza la labor del Defensor y ste sospecha de la existencia de actos delictivos, el caso debe ser enviado a la Procuracin General de la Nacin. 6. El Defensor debe informar al ciudadano acerca de la resolucin tomada y la respuesta que debe esperar por parte de la institucin que caus la lesin de su derecho. Por ltimo, el art. n 86 establece que el Defensor del Pueblo cuenta con legitimacin procesal. Esto significa que cuenta con el poder-deber de ejercer la accin judicial en aquellos casos en que la violacin cometida por la Administracin Pblica de un derecho humano o de un derecho, garanta o inters protegido por la Constitucin, no puede ser reparada con la actividad extrajudicial de aquel rgano. Por lo tanto, esta clusula constitucional le atribuye un poder pero tambin el deber de promover la accin judicial en defensa de los derechos e intereses que se le confan. Teniendo en cuenta las actividades atribuidas por la legislacin, queremos hacer algunos comentarios sobre la capacidad de control del Ombudsman. En primer lugar, dado que el Defensor del Pueblo es un rgano que carece de un poder especial de sancin, la efectividad de su funcin como rgano de control disminuye considerablemente. En consecuencia, su papel queda relegado a una funcin de veedor de la Administracin Pblica que puede, agotadas las instancias de mediacin informal, recurrir a otros mecanismos e instituciones gubernamentales capaces de remediar los derechos daados. Esta disminucin de las atribuciones de poder del Ombudsman no debera sorprender en la medida en que el objetivo del proyecto -de la Convencin Constituyente- era contar con un mecanismo que no fuera parte de la Administracin Pblica pero que tuviera la suficiente confianza del pueblo para controlarla, sin embargo, in20

fluye decisivamente en su autonoma e independencia37. La dependencia respecto del Poder Legislativo deja fuera de toda duda la posibilidad de imprimir al Ombudsman el carcter de rgano extrapoder. En este punto, es interesante mostrar la opinin de uno de los constitucionalistas que participaron de la Convencin Constituyente para mostrar las razones de esta medida. El Dr. Masnatta sostuvo que no se corresponde con la dogmtica constitucional argentina hablar de un cuarto poder, siendo preferible que hablemos de una funcin especializada que busca radicarse en el Parlamento para vigorizarlo y hacerle recobrar credibilidad y contenido tcnico en busca del mayor prestigio de la democracia38. Segn nuestra opinin, no es necesario llegar a la creacin de un cuarto poder para separar, estructuralmente, ciertos rganos de la organizacin tripartita del Estado. Esta es una prctica que no es ajena a la tradicin del derecho pblico argentino, pues basta con recordar, por ejemplo, los casos de rganos extrapoderes como la Fiscala de Estado o el Ministerio Pblico. El olvido de estas experiencias, que la Convencin del 94 se neg inexplicablemente a tener en cuenta a la hora de disear la figura del Defensor del Pueblo explicaran, en parte, la dependencia estructural del nuevo instituto con el Parlamento. El segundo aspecto que atenta contra la autonoma del Defensor del Pueblo se relaciona con las inmunidades y los privilegios. La Constitucin le atribuye las mismas inmunidades y privilegios que los legisladores. Medida que, como sabemos, se orienta a garantizar la independencia del rgano de control. Sin embargo, su asimilacin a la estructura legislativa lo priv de la garanta de la intangibilidad de sus remuneraciones reconocida, por ejemplo, a los integrantes del Poder Judicial por el art. n 110 de la Constitucin nacional- y que constituye sin lugar a dudas, un importante reaseguro de la autonoma que debera tener el Ombudsman. En consecuencia, la independencia del Defensor del Pueblo, que enfticamente proclama el art. n 86 de la Constitucin, queda slo parcialmente garantizada, lo cual disminuye las posibilidades de un efectivo funcionamiento de esta figura. Por ltimo, la autonoma funcional puede no resultar suficiente para garantizar con amplitud la independencia del Defensor del Pueblo, debilitndose, indirectamente, con el manejo de los resortes propios de la dependencia estructural. En el plano administrativo y poltico estos riesgos no tienen graves consecuencias pero en el plano tcnico (de la defensa judicial de los derechos), los peligros de la dependencia son mayores. De esta manera, la funcin tcnica que se le atribuye al Defensor del Pueblo (legitimacin procesal) y la dependencia estructural respecto del Poder Legislativo sugieren la necesidad de dotar al nuevo rgano de control de mayor independencia. En concreto, creemos que debera gozar de una autonoma que lo proteja adecuadamente de las injerencias externas de los otros poderes del Estado, en la medida en que ste es un
Esto se desprende de los diarios de sesiones de la Convencin reformadora y de las palabras del Dr. Masnatta. 38 Vase Quevedo Mendoza, E., Nuevos rganos de control, en Garca Wenk (comp.), La Reforma Constitucional Interpretada, Depalma, Buenos Aires, 1995, pgina 475.
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requisito sine qua non para su correcto funcionamiento. A modo de conclusin, podemos afirmar que las lneas generales que guiaron el nuevo diseo institucional de control fueron: 1) la actividad controlante se concentra en el Poder Legislativo nacional, al que se pretendi fortalecer en sus funciones de contralor de los otros dos poderes del Estado; 2) el objeto de la funcin de control se aloja en el Poder Ejecutivo, en tanto titular de la funcin administrativa del Estado; 3) el sistema se orienta a un mtodo de control a posteriori (vinculado a la voluntad de otorgar mayor libertad al administrador), externo (en manos de rganos distintos e independientes del controlado) y con predominio del aspecto subjetivo (sobre la conducta del agente); 4) si bien los antiguos mecanismos de control no quedaron desplazados no se puede afirmar que el nuevo diseo constitucional organiz un cuarto poder para el ejercicio de la funcin de control en la medida en que todos los resortes continan en manos de rganos instalados en la estructura de alguno de los tres poderes tradicionales del Estado y 5) las nuevas instituciones fueron creadas con una tarea asignada que fueron definidas legalmente en forma detallada, con una actuacin intermitente (una vez causado el dao y a pedido del daado) y con un objetivo definido (evitar que se repita el dao o repararlo). II.3. Los nuevos mecanismos de control social en la Constitucin reformada Con la reforma de la Constitucin se incorporaron nuevas figuras legales que posibilitan una mayor participacin de la ciudadana en distintos niveles de decisin poltica y control de gobierno, llamadas formas semi-directas de democracia. A pesar del carcter habitualmente conservador que pueden tener los procedimientos legales, no podemos dejar de reconocer la capacidad de cambio que pueden tener los recursos legales ni la optimista certeza acerca de las potencialidades de la accin de los ciudadanos. En este punto, sin embargo, creemos que vale la pena hacer una nueva aclaracin. Es amplio el debate que actualmente se realiza entre aquellos que centran la atencin en las posibilidades legales que los ciudadanos tienen de participar, por ejemplo, en el control del gobierno y aquellos que sostienen que lo nico que verdaderamente interesa es la efectiva utilizacin que los ciudadanos hacen de esos derechos en la prctica y no lo que la Ley prescribe. Es nuestra opinin que la normativa legal es importante en la medida que define un marco de accin posible para los ciudadanos. Sin embargo, tambin creemos que la extensin y alcance de los derechos que efectivamente un ciudadano puede realizar no estn definidos ex ante sino que dependen de la prctica y el ejercicio que se haga de los mismos en la esfera pblica. Esto es, que los derechos que un ciudadano peticione y las garantas que exija para su realizacin resultan, en principio, contingentes a su propia prctica poltica. En consecuencia, la ciudadana y los derechos no son atributos naturales sino que estn siempre en un proceso de construccin y transformacin y su definicin depender, entre otros factores, de la participacin ciudadana y de los resultados de la lucha poltica. A los efectos de nuestro trabajo, de los nuevos derechos y garantas incorporados en 22

la nueva Constitucin, nos interesan los siguientes: Artculo n 39: Los ciudadanos tienen el derecho de iniciativa legislativa para presentar proyectos de Ley en la Cmara de Diputados. Artculo n 40: El Congreso, a iniciativa de la Cmara de Diputados, podr someter a consulta popular un proyecto de Ley. Artculo n 43: toda persona puede interponer accin expedita y rpida de amparo, siempre que no exista otro medio judicial ms idneo, contra todo acto u omisin de las autoridades pblicas o de particulares, que en forma actual o inminente lesione, restrinja, altere o amenace, con arbitrariedad o ilegalidad manifiesta, derechos y garantas reconocidos por esta Constitucin, un Tratado o una Ley. Estas herramientas constitucionales se suman a la posibilidad con que cuentan los ciudadanos de fiscalizar el funcionamiento y la gestin de las empresas pblicas privatizadas a travs de los entes reguladores39. Un estudio sobre estos nuevos derechos, tambin llamados republicanos, nos revela que muchos de ellos an no han sido reglamentados o que fueron reglamentados de tal manera que es prcticamente imposible su efectivizacin. Un caso de este tipo representa, por ejemplo, la iniciativa popular que establece que las propuestas legislativas deben ser firmadas por un nmero de ciudadanos no inferior al 1,5% del padrn electoral utilizado en las ltimas elecciones nacionales de diputados40. Segn Smulovitz (1998:168) la demora en tratar la reglamentacin de estos artculos indica la escasa predisposicin del Ejecutivo para efectivizar los derechos en ellos incluidos as como la debilidad de la oposicin para conseguir realizar algunos de los logros que haba obtenido en la redaccin del texto de la nueva constitucin (...) la demora tambin podra estar indicando que la reglamentacin de estos derechos no se ha constituido en un motivo de preocupacin para el accionar de los ciudadanos o de las organizaciones no gubernamentales. En consecuencia, como dijimos anteriormente, la extensin de los nuevos derechos y garantas resultantes de la nueva Constitucin dependern, entre otros factores, de la capacidad de los ciudadanos y de la forma en que stos organicen sus recursos para extender sus atribuciones, de la forma en que los partidos polticos hagan valer sus recursos y capacidades polticas en el Congreso y de la orientacin que adopten las futuras interpretaciones de la Corte Suprema de Justicia sobre el conjunto de clusulas que han quedado abiertas a sus pronunciamientos.

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Vase Lpez, A. y Felder, R., Nuevas relaciones entre el Estado y los usuarios de servicios pblicos en la post-privatizacin, DNEyD, INAP, Buenos Aires, Serie II, Doc. N 30, 1997. 40 El constitucionalista Pedro Fras, por ejemplo, se mostr en contra de esta reglamentacin por considerar que aunque la iniciativa popular tienda a la participacin del pueblo, no siempre es eficaz y critic el elevado nmero de firmas que se requieren para que el proyecto sea considerado. Diario La Nacin, 29 de noviembre de 1996.

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II.4. El "desalentador" panorama del mapa provincial de los mecanismos de control social A partir del estudio de la Constitucin nacional, decidimos hacer lo mismo con el texto de las Constituciones provinciales. Nuestro objetivo aqu fue analizar los mecanismos de control social que, incorporados en el texto legal de las provincias argentinas, permiten al ciudadano tener acceso al diseo y ejecucin de las polticas pblicas y al control de la gestin de gobierno. Con estos datos, concentramos nuestra atencin en construir un mapa de los mecanismos de control social previstos en las Constituciones provinciales. Antes de presentar el mapa provincial, queremos hacer una aclaracin. La misma se relaciona con el hecho de que si bien desde antes de la reforma de la Constitucin muchas provincias reconocan instrumentos de democracia semi-directa, el uso del recurso y la participacin alcanzada por estos medios fue realmente escaso. La construccin de este mapa se realiz sobre la base de ponderar con mayor puntaje aquellos mecanismos que, por lo menos desde el punto de vista legal, entregan a los ciudadanos un potencial poder de veto sobre el accionar de los representantes y los funcionarios pblicos. Por el contrario, se otorg el menor puntaje a aquellas herramientas que representan los insumos mnimos para la existencia y puesta en prctica de los mecanismos de control social como el derecho a la informacin o la carta compromiso con el ciudadano. Segn este criterio, nuestra ponderacin de los mecanismos fueron: Posibilidad de veto (3 puntos): iniciativa popular, revocatoria de mandato y de Ley. Posibilidad de negociacin (2 puntos): presupuesto participativo, accin de amparo. Posibilidad de contemplacin como actor del proceso poltico (1 punto): audiencia pblica, consulta popular y referndum. Insumos mnimos (1/2 punto): carta compromiso con el ciudadano, derecho (explcito) de acceso a la informacin y publicidad de los actos de gobierno. A continuacin presentamos el ndice con el puntaje obtenido por las provincias argentinas, la Constitucin de la Ciudad de Buenos Aires y la Constitucin nacional:

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Indice de los mecanismos de control social

Provincia/Pas Argentina Bs. As. Catamarca Chaco Chubut Ciudad de Bs. As. Crdoba Corrientes Entre Ros Formosa Jujuy La Pampa La Rioja Mendoza Misiones Neuqun Ro Negro Salta San Juan San Luis Sant.del Estero Santa Cruz Santa Fe Tierra del Fuego Tucumn Ao de Sancin de la Iniciativa Consulta Constituyen- Popular Popular te 1994 1994 1988 1994 1994 1996 1987 1993 1933 1991 1986 1994 1987 1965 1958 1957 1988 1986 1987 1987 1986 1994 1962 1991 1990 3 3 0 3 3 3 3 0 0 0 0 0 3 0 3 0 3 0 0 3 0 0 0 3 0 1 1 1 1 1 1 1 0 0 0 0 0 1 0 0 0 1 0 1 0 0 0 0 1 0 Referndum 1 0 0 0 0 1 0 0 0 0 0 0 0 0 1 0 1 1 0 0 0 0 0 0 0 Audiencia Presupuesto Revocatoria Pblica Participativo de mandato 0 0 0 0 0 1 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 2 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 3 3 3 0 0 0 0 0 0 3 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 3 0 Derecho Publicidad Revocatoria a la de los de Ley Informacin actos 0 0.5 0.5 0.5 0 0.5 0.5 0 0 0 0 0 0 0.5 0 0 0.5 0.5 0.5 0.5 0 0 0 0.5 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 3 0 3 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0.5 0.5 0.5 0 0.5 0.5 0 0 0.5 0 0 0.5 0 0 0.5 0.5 0.5 0.5 0.5 0.5 0 0 0 Carta Comprom. 0.5 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0.5 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 Puntaje obtenido 5.5 4.5 2 8 7.5 11.5 5 0.5 0 0 0.5 0 7 1.5 7 0 9 2 2 4 0.5 0.5 0 7.5 0

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Cuadro n 2: Ubicacin de las provincias en la escala

12 CABA 10 Ro Negro T. del Fuego La Rioja Crdoba Argentina 4 San Luis San Juan Mendoza Neuqun Santa Fe Buenos Aires Chaco Chubut

Misiones

P
u

n t a j e

2 Entre Ros

Salta Catamarca Formosa Corrientes S. Cruz La Pampa

Jujuy Santiago del E

Tucumn

-2 1930 1940 1950 1960 1970 1980 1990 2000

Ao de sancin

Los resultados de la escala se relacionaron con variables como el ao de sancin de la Constitucin (como se muestra en el cuadro n 2), el porcentaje de urbanidad de la poblacin, la cantidad de poblacin, el tamao del electorado, diversos indicadores de modernizacin de las provincias y su poblacin (tales como alcance de la electricidad, alfabetizacin, cantidad de habitantes por vivienda, etc.) y en todos los casos se obtuvieron correlaciones negativas. Qu podemos decir al respecto?: Los datos demuestran que la reforma de la Constitucin nacional no actu como disparador de las posteriores reformas provinciales ni fue tomada como ejemplo. Por lo tanto, podramos afirmar que los mecanismos de control social en la Administracin Pblica no formaron parte de la agenda de reforma. Existe lo que usualmente se denomina casos aislados tanto hacia arriba (Ciudad de Buenos Aires) como hacia abajo (Entre Ros). Los resultados negativos de las regresiones nos indican que la lgica que determina la posibilidad de participacin de los ciudadanos en la funcin de control de la gestin pblica no est determinada por razones sociales y/o demogrficas. Por lo tanto, los resultados de las Constituciones provinciales se explicaran por otras razones, como por ejemplo, la cultura poltica, la particular orientacin poltica de

las fuerzas locales o la incorporacin en el gobierno de terceras fuerzas (como el Frepaso en la Ciudad de Buenos Aires). Por su antigedad, algunas Constituciones, como la de Entre Ros (1933), Neuqun (1957), Mendoza (1965), Misiones (1958) y Santa Fe (1962) necesitan ser actualizadas para adecuar su normativa a la existente en la Constitucin nacional. Con estos datos podemos dividir a las provincias en tres zonas: a) blanca, integrada por aquellas provincias que se ubican con un puntaje entre 14-10, que facilitan o consideran valiosa la participacin del ciudadano en el control de los actos del gobierno (Ciudad de Buenos Aires); b) gris, est integrada por las provincias que, con un puntaje de entre 9 y 5, se encuentran en una zona intermedia de participacin permitida (Ro Negro, La Rioja, Chaco, Tierra del Fuego, Chubut, Crdoba, Misiones, Buenos Aires, San Luis y Argentina) y c) zona negra, donde se ubica la mayora de las provincias argentinas, en las cual la participacin del ciudadano no se toma en cuenta ni siquiera desde el punto de vista legal/formal (Entre Ros, Neuqun, Santa Fe, Mendoza, Santiago del Estero, Tucumn, La Pampa, Santa Cruz, Jujuy, Formosa, Salta, Catamarca, San Juan y Corrientes). II.5. El derecho a la informacin pblica en perspectiva comparada Repetidas veces a lo largo del trabajo hemos sealado que el acceso a la informacin del gobierno es un requisito fundamental para la existencia de un efectivo control ciudadano de la Administracin Pblica ya que todo anlisis o evaluacin se asienta sobre la base de una correcta informacin. La informacin gubernamental se presenta entonces como la herramienta imprescindible para que el ciudadano pueda analizar, juzgar y evaluar en forma completa los actos de gobierno. El derecho de acceso a la informacin gubernamental se transforma, de esta manera, en una de las fuentes de desarrollo y fortalecimiento de la democracia representativa en tanto permite el control de los representantes y estimula la transparencia de los actos de gobierno y la Administracin Pblica. La existencia de este derecho presenta su contracara en la existencia del deber del Estado de informar con veracidad, el cual resalta la funcin por parte de las autoridades estatales de rendir cuentas a la ciudadana. Por otro lado, este derecho encuentra su fundamento en el principio republicano de la publicidad de los actos de gobierno. A pesar de esto, consideramos que es necesario, ms all de esta existencia implcita, un reconocimiento explcito de este derecho a travs de la sancin de la legislacin correspondiente. Teniendo en cuenta que la normativa jurdica sobre el derecho a la informacin puede ser abordada desde distintos aspectos41, queremos identificar nuestro objeto de estudio. Nuestro inters consiste en evaluar el estado del arte de nuestra legislacin resEsto es, tanto desde la ptica del hbeas data, como del derecho a la informacin relacionada con la transparencia en los mercados y en cuanto a la libertad de prensa y a la difusin de la informacin. Vase Chumbita, H. (coord.), Nuevos derechos a la informacin, DNEyD, INAP, Ciudad de Buenos Aires, 1999.
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pecto de la posibilidad de que los ciudadanos puedan acceder a la informacin elaborada y utilizada por el gobierno, tanto en su nivel nacional como provincial. Esto es, de acceder a la documentacin que manejan los organismos pblicos -tanto centralizados como descentralizados- ms all de los bancos de datos personales. Si bien este principio est garantizado en el artculo n 1 de nuestra Constitucin42, los progresos legislativos en la materia han sido hasta el momento incipientes43. El Congreso Nacional y el libre acceso a la informacin pblica44 Hasta el momento, el Poder Legislativo no sancion una Ley que regule el derecho de acceso a la informacin pblica. Sin embargo existen diversas propuestas (exactamente ocho, siete de las cuales tienen como origen a la Cmara de Diputados y la restante, la de Senadores45) que fueron giradas en su mayora a las Comisiones de Asuntos Constitucionales y Derechos Humanos y Garantas. La orden N 506 de la Cmara de Diputados de la Nacin deja constancia del proyecto de Ley aprobado con dictamen mayoritario -con dos disidencias parciales46 y tres totales47- en las dos comisiones mencionadas. El mismo surge de la consideracin del proyecto de Ley de la diputada E. Carri y de tener a la vista los restantes proyectos girados hasta la fecha a ambas comisiones. A los fines de nuestro trabajo, introducimos los puntos que consideramos mejor dan cuenta de las posibilidades formales de acceso a la informacin que garantizara esta Ley, de prosperar el proceso legislativo en cuestin. Para ello, se organizan los contenidos del proyecto segn cuatro variables: 1) requisitos y costos previstos para el acceso a la informacin; 2) limitacin temtica a la informacin pasible de ser consultada; 3) plazo
El artculo n 1 dice La Nacin Argentina adopta para su gobierno la forma representativa republicana federal, segn la establece la presente Constitucin. La bastardilla es nuestra. 43 No queremos dejar de mencionar en este punto el Decreto del PEN 229/2000 por medio del cual se crea el Programa Carta Compromiso con el Ciudadano, un claro ejemplo de hasta qu punto se est intentando lentamente avanzar en direccin a una administracin verdaderamente pblica, en la cual el derecho del ciudadano a informarse se encuentre plenamente garantizado. Vase al respecto Lpez, A. y Ruffolo, F., Carta Compromiso con el Ciudadano, DIEI, INAP, Buenos Aires, 2000. 44 Ya en el marco de los debates de la Convencin Constituyente de 1994, la Comisin de Nuevos Derechos y Garantas consider cuatro (4) proyectos de reforma en los cuales se propugnaba la incorporacin de un derecho ms general que el de hbeas data en cuanto al acceso a la informacin pblica o gubernamental. El dictamen de minora alcanzado por esta Comisin, as como el ltimo intento conducido por la Comisin de Redaccin la cual tampoco consigui ms que un dictamen minoritario-no lograron la incorporacin de una medida ms explcita. Para un estudio de los argumentos que dan cuerpo al debate en torno a la incorporacin expresa del derecho a la informacin pblica en el marco del captulo segundo de la parte dogmtica de la CN -denominada Nuevos Derechos y Garantas, vase Chumbita, H., op. cit. 45 J. Domingo Zacaras-PJ, Entre Ros; Nilda Garr-Frepaso, Capital y Gustavo C. Galland-Frepaso, Pcia. de Bs.As.; Alfredo Bravo-Frepaso, Capital y Otros; Elisa Carri-UCR, Chaco; Alejandro M. Nieva-UCR, Jujuy y Jess Rodrguez-UCR, Capital; Marta Palou-PJ, Misiones y Mario Das Neves-PJ, Chubut; Simn Hernndez-Frente Cvico y Social, Catamarca. El nico proyecto que tiene al Senado por Cmara de Origen es de Mario Losada-UCR, Misiones. Ntese que el Poder Ejecutivo Nacional no ha presentado ningn proyecto de ley en la materia. 46 De Simn F. Hernndez y Alberto A. Natale. 47 De Alfredo J. Castan, Eduardo R. Di Cola y Guillermo A. Francos.
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de entrega previsto para que el organismo consultado facilite la informacin y 4) formalizacin de las quejas. Posibilidad de denuncias, reclamos y sanciones frente a eventuales transgresiones del derecho. Proyecto de Ley: Derecho de Acceso a la Informacin. Reglamentacin48. Antes de introducirnos en el anlisis de las cuatro variables mencionadas, resulta pertinente citar el artculo n 1 de la Ley en el cual se manifiesta su objeto: Artculo n 1 -Objeto. La presente Ley tiene como finalidad reglamentar el derecho de acceso a la informacin y la obligacin de la administracin central y descentralizada de los poderes del Estado de hacer pblica la informacin que obre en su poder o bajo su control o que haya sido producida por o para dicha administracin. Variable N 1. Requisitos y costos previstos para el acceso a la informacin A continuacin se citan los artculos dos (2), cinco (5) y siete (7), en los cuales se evidencia que son formalmente escasos los requisitos y costos previstos para el acceso a la informacin, facilitndose de este modo la democratizacin de su demanda. Artculo n 2 -Legitimacin. Toda persona tiene derecho a solicitar y recibir informacin de cualquier rgano perteneciente a la administracin central y descentralizada de los poderes del Estado, sin que sea necesario acreditar derechos subjetivos, inters legtimo o las razones que motivan el requerimiento. Artculo n 5 -Tipo de informacin. La persona solicitante abonar los costos de la reproduccin o proveer los medios para tal reproduccin. Artculo n 7 -Solicitud de informacin. La solicitud de informacin a un organismo comprendido en esta Ley deber ser realizada por escrito, con el detalle necesario para identificar la misma con un esfuerzo razonable. El organismo receptor no podr denegar la informacin por no cumplir con este requisito, sin antes haber dado posibilidad a la persona solicitante de reformular el pedido y haberle brindado el asesoramiento pertinente a tal efecto. Si bien el hecho de que el requirente deba abonar los costos de la reproduccin o proveer los medios para su reproduccin cercena de algn modo la igualdad en cuanto al ejercicio de este derecho, la normativa propuesta se encuentra dentro de los parmetros de gratuidad de la legislacin comparada49. Por ejemplo, la Ley de Libertad de
Nos basamos en el proyecto de la Dip. Carri (1429 D.2000). De hecho, debemos tener en cuenta que, por ejemplo, la Freedom of Information Bill inglesa de 1999 (18/11/1999 Bill 5; pgina web: www.publications.parliament.uk) carga a cualquier requeriente no solo en relacin a los costos de reproduccin de la informacin solicitada, sino que incluso es parte del fees notice el tiempo que utiliza el funcionario en la bsqueda de informacin. A su vez, es llamativo el que la clause once (11) de la propia ley desligue a las autoridades pblicas de la obligatoriedad de proveer la informacin demandada, en los casos en que los costos de hacerlo excedan ciertos lmites fijados por el Secretario de Estado-. De esta manera, puede sostenerse, en principio, que nuestra legislacin se encuentra un paso ms adelante que la del Reino Unido en cuanto a la gratuidad del acceso a la informacin.
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Informacin (Freedom of Information Act, FOIA, 5 U.S. Code, Sec. 55250) de los Estados Unidos establece que no slo se cargarn al solicitante los costos de bsqueda y reproduccin una vez superado cierto lmite preestablecido51, sino que incluso el fee (tasa) diferencia positivamente los aranceles en funcin del inters manifestado, sea ste comercial, cientfico, educativo, o de otro tipo52. En este sentido, podemos afirmar que nuestra legislacin se ubicara en un paso intermedio entre la Ley americana y la inglesa. A su vez, el hecho de que toda persona tenga derecho a solicitar y recibir informacin de cualquier rgano perteneciente a la administracin central y descentralizada de los poderes del Estado, sin que sea necesario acreditar derechos subjetivos, inters legtimo o las razones que motivan el requerimiento, nos coloca en sintona con la legislacin analizada53. Variable N 2. Limitacin temtica a la informacin pasible de ser consultada En este caso no se transcribir la letra de los artculos en cuestin (13, 14, 15, 16 y 17) debido a su extensin y minuciosidad. De todos modos, podemos sostener que en clara sintona con la legislacin de los Estados Unidos, Gran Bretaa, Espaa, Brasil y la Ciudad de Buenos Aires, el proyecto en cuestin establece como lmite la prohibicin de suministrar informacin en las siguientes situaciones: Siempre que medie Ley del Congreso o disposicin del Poder Ejecutivo Nacional (PEN) en cuanto a clasificacin de informacin como reservada por razones de defensa, poltica exterior y seguridad interior54.
Esta ley rige desde al ao 1966 y puede ser consultada en la siguiente pgina web: htpp://frwebgate.5access,qpo.gov/cgibin/waisgate.cgi?WAISdocID=521701160+25+0+0&WAISaction=retrieve. 51 Para el caso de pedido de informacin para uso educativo o de investigacin, dos horas de trabajo en la bsqueda del material representa el umbral a partir del cual se cobra una determinada tasa. En cuanto a los costos de reproduccin, la misma se la proporciona en forma gratuita hasta las primeras cien pginas de duplicacin. 52 En este caso, por ejemplo, la ley especifica claramente que los costos de bsqueda y los de reproduccin deben aplicarse a las solicitudes con fines comerciales. Sin embargo, para el caso de demandas para uso cientfico o educativo las cargas tan solo incluyen costos de reproduccin de acuerdo a los umbrales mencionados en la nota precedente-. Por ltimo, se garantiza la completa gratuidad a las solicitudes catalogadas como de inters pblico. 53 Es interesante destacar que la clause siete (7) de la ley inglesa especifica que no es necesario que el solicitante sea residente o un ciudadano ingls. 54 En cuanto a las autoridades para establecer limitaciones, observamos que nuestra legislacin se encontrara en un punto intermedio en relacin a la de Estados Unidos y el Reino Unido. Esto es la ley Argentina atribuye tanto al Congreso como al Presidente la prerrogativa de clasificar determinada informacin como reservada, mientras que en los Estados Unidos la Freedom of Information Act slo habilita al Congreso, excluyendo de tal atributo al Presidente. Una diferencia que se explica por la histrica tendencia de los pases latinoamericanos de dotar al Poder Ejecutivo de amplios poderes. De todos modos, el artculo catorce (14) de nuestro proyecto de ley fija expresamente las temticas en las cuales tanto el Presidente de la Nacin como el Congreso pueden establecer tal reserva. Por su parte, en el caso del Reino Unido se habilita tanto al Parlamento y al Secretario de Estado, cargo que carece
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 Cuando se afecte la intimidad de las personas o se incurra en una invasin a la privacidad personal. Cuando implique la desproteccin del secreto profesional o bancario. Cuando se trata de notas internas que sean parte del proceso previo a la toma de decisiones y no formen parte de los expedientes. Cuando se trata de secretos industriales, comerciales, financieros, cientficos o tcnicos cuya revelacin perjudique la competitividad de la Nacin Argentina. Cuando se comprometan los derechos legtimos de un tercero, siempre y cuando, el inters vinculado a la salud, medio ambiente y seguridad pblicas no se vean desprotegidos. Cuando se trata de secretos comerciales, y todo cuanto sea referido a informacin financiera o bancaria, cuya publicacin pudiera poner en peligro el correcto funcionamiento del sistema financiero o bancario. Cuando pueda ocasionar un peligro a la vida o seguridad de una persona55. Pese que a primera vista parecen ser muchas las materias que se clasifican como reservadas, el proyecto de Ley tal como se viene de mencionar- se encuentra dentro de los parmetros de la legislacin comparada. En aras de realizar una lectura prudente de los avances en la materia, debemos sealar que representa una novedad que el derecho a la informacin pblica se convierta en un derecho explcito. Si bien en los Estados Unidos existe la mencionada Freedom of Information Act desde el ao 1966, en pases como Gran Bretaa56 y algunos de nuestra regin como Brasil, este derecho slo se volvi explcito a partir de las dcadas del ochenta y noventa. Esto sin mencionar aquellos como Chile o Argentina, en los cuales tal legislacin an no se hizo efectiva. Por ltimo, cabe mencionar que el proyecto de Ley establece dos limitaciones a la prohibicin de acceder a la informacin. La primera introduce lo que jurdicamente se denomina suspensin limitada del derecho. Esto se debe a la exigencia al Poder Legislativo como al Ejecutivo de fundamentar las razones de clasificar la informacin reservada y, a su vez, que fijen la fecha a partir de la cual la informacin pasara nuede accountability vertical. Por el contrario, la Ciudad de Buenos Aires se ajusta al caso americano dado que autoriza a la legislatura. 55 En este punto, cabe destacar que la Freedom of Information Act de los Estados Unidos, hace mencin a cierta informacin de fuerzas de seguridad o policiales cuya difusin pueda provocar peligro a la vida o seguridad de una persona; es entonces que surge la reflexin al respecto de la existencia de un vaco en nuestra legislacin, en cuanto en ella no se fija posicin al respecto de la apertura al pblico de la informacin manejada por las fuerzas de seguridad o policiales. 56 Si bien en Gran Bretaa existe desde 1958 la Public Records Act -la cual fija obligaciones al responsable de la Public Record Office de proveer razonables facilidades en la obtencin de copias e inspeccin del material por l clasificado y ordenado- no puede, de ninguna manera, compararse este primer paso con el dado por los Estados Unidos en 1966; o mismo por la formalizacin del derecho de acceso a la informacin generada por el sector pblico nacional, regional o local, previsto en la ley de 1999.

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vamente a ser de acceso pblico. Este ltimo punto se ve reforzado por el artculo quince (15), que postula que toda informacin clasificada como reservada, adquirir nuevamente carcter pblico una vez cumplidos los diez (10) aos de la fecha de la decisin que la clasific como reservada. La segunda limitacin prevista implica un verdadero progreso en nuestra legislacin pues el ltimo prrafo del artculo catorce (14) afirma que no puede invocarse el carcter reservado de la informacin cuando se trate de la investigacin de violaciones a los derechos civiles y polticos contemplados en las Leyes 23.054 y 23.31357. Variable N 3. Plazo de entrega previsto para que el organismo consultado facilite la informacin El artculo noveno (9) de la Ley en estudio sostiene: Artculo n 9 -Plazos. El rgano de la administracin central o descentralizada al cual se le haya presentado una solicitud de informacin deber otorgar la misma en un plazo no mayor de diez (10) das hbiles [...] El plazo se podr prorrogar en forma excepcional por otros diez (10) das hbiles de mediar circunstancias que hagan inusualmente58 difcil reunir la informacin solicitada. En su caso, el rgano deber comunicar por notificacin escrita al peticionante, antes del vencimiento del primer plazo de diez (10) das y le informar acerca de la posibilidad de que presente un reclamo por esta causa ante el organismo de aplicacin de la presente Ley. Asimismo, informar a la persona solicitante la posibilidad de acotar la bsqueda o informacin requerida con el fin de evitar la aplicacin de esta prrroga. Cuando se tratare de informacin que presumiblemente obre en poder del Estado y la demora en acceder a la informacin tornara inconducente la solicitud a los fines de evitar daos para el inters pblico, el plazo para responder el pedido ser de 48 horas. Una vez ms vemos que el proyecto se ajusta a los parmetros de la legislacin comparada59. Si ordenamos de menor a mayor tiempo de respuesta previsto, el orden sera: 1) Argentina y CABA; 2) Gran Bretaa y 3) EEUU. Teniendo en cuenta la lentitud de nuestra Administracin Pblica, nos surgen algunas
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La ley 23.054 ratifica la adhesin a la Convencin Americana sobre Derechos Humanos-Pacto de San Jos de Costa Rica y la 23.313 al Pacto Internacional de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales y al Pacto Internacional de Derechos Civiles y Polticos-Protocolo facultativo. 58 Cabe aclarar que en prrafos posteriores la ley especifica las circunstancias que se consideran inusuales. 59 En el caso de la Freedom of Information Bill, la clause nueve (9) prev un plazo de entrega de la informacin por parte de la autoridad pblica de veinte (20) das hbiles; lo cual implica en comparacin con el proyecto de ley argentino una potencial diferencia de hasta diez (10) das de respuesta para aquellos casos en que en nuestro pas no se presenten situaciones inusuales. En cuanto a la ley vigente en los Estados Unidos, la misma prev un plazo mximo de entrega de veinte (20) das hbiles, con posibilidad de prrroga por un mximo de diez (10) das hbiles ms para situaciones inusuales especificadas. De esta forma, en relacin al proyecto de ley de nuestro pas podras darse el caso de una diferencia en el plazo de entrega de hasta veinte (20) das hbiles. En cuanto a la Ciudad de Bs.As. su legislacin prev un plazo de diez (10) das hbiles para satisfacer la requisitoria, pudindose prorrogar por diez (10) das ms en casos excepcionales no especificados.

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dudas respecto de la posibilidad de que dichos plazos puedan ser cumplidos en la prctica. Planteamos, entonces, la necesidad de que Ley establezca plazos de respuesta ms relacionados con la capacidad institucional de la Administracin Pblica nacional que con la adecuacin a los estndares internacionales del derecho. Ms all de esto, creemos que el plazo de 48 horas para los casos en que la demora en acceder a la informacin tornara inconducente la solicitud a los fines de evitar daos para el inters pblico proporcionara, sin dudas, una garanta central para el cumplimiento de este derecho. Por ltimo, cabe resaltar que tal previsin est ausente en las otras tres Leyes estudiadas. Variable N 4. Formalizacin de las quejas. Posibilidad de denuncias, reclamos y sanciones frente a una potencial transgresin de este derecho. En este punto el proyecto presenta una interesante novedad respecto de la legislacin considerada. Nos referimos, concretamente, a la creacin de una instancia a la cual los ciudadanos podran concurrir y efectuar una denuncia en el caso de sentir cercenado su derecho de acceso a la informacin. A continuacin citamos los prrafos que consideramos centrales del segundo captulo que versa sobre el organismo de aplicacin. Artculo n 19 -Organismo de aplicacin. Crase el Comisionado de la Informacin, en el mbito de la Defensora del Pueblo, con autonoma funcional. El Comisionado ser designado a propuesta de una comisin constituida a tal fin por el Congreso Nacional en sesin pblica por el voto de las dos terceras partes de sus miembros presentes. Durar cinco (5) aos en sus funciones, pudiendo ser reelegido una sola vez y removido cuando los dos tercios del Congreso Nacional as lo determinen. Artculo n 23 -Funciones. El Comisionado de la Informacin tendr las siguientes funciones: a) Velar por la correcta aplicacin de la legislacin nacional en la esfera de su competencia; b) Recibir, investigar y resolver las quejas y reclamos que se le presenten y tomar las medidas necesarias para asegurar el pleno ejercicio del derecho de acceso a la informacin en los trminos de la presente Ley; [...]. h) Realizar los dems actos que considere necesarios para que los rganos de la administracin faciliten el acceso a la informacin de acuerdo con los principios de celeridad, eficiencia, oportunidad, austeridad, honestidad, idoneidad y publicidad en el ejercicio de la funcin pblica, teniendo legitimacin para interponer las acciones y recursos que sean necesarios ante los tribunales nacionales. [...]. Artculo n 28 -Presentacin de quejas ante el Comisionado de la Informacin. (...) el Comisionado de la Informacin recibir, investigar y resolver las quejas de: [las personas a quienes se les ha denegado el acceso a la informacin solicitada, aquellas a quienes se les ha requerido el pago de un arancel o no han obtenido respuesta en los plazos previstos por la Ley; y aun sobre cualquier materia relativa a la dificultad para 34

obtener el acceso a los archivos que signifique maltrato, abuso de poder o desconsideracin por parte de los funcionarios responsables]. En todos los casos acusar recibo del reclamo o de la denuncia interpuesta. Sin perjuicio de lo anterior, el Comisionado de la Informacin podr actuar de oficio cuando estime que hay motivos suficientes para iniciar una investigacin sobre cualquier cuestin contemplada en la presente Ley. Artculo n 29 -Plazo. Las quejas debern presentarse por escrito o verbalmente en el plazo de un (1) ao contado a partir del hecho o decisin de la administracin que causa el agravio. Artculo n 31 -Informalidad y Gratuidad. La actuacin del Comisionado de la Informacin no estar sujeta a formalidad alguna. Las presentaciones sern gratuitas, quedando expresamente prohibida la actividad de gestores e intermediarios. Artculo n 34 -Procedimiento. Presentada la queja, el Comisionado de la Informacin se expedir sobre la procedencia del reclamo en el plazo de quince das hbiles. El Comisionado de la Informacin pedir a la autoridad interviniente que, en un plazo determinado, informe sobre las causas de la demora o denegatoria.... El Comisionado podr prohibir al organismo la retencin de la informacin y ordenarle la presentacin de la informacin denegada al requirente (...). Las decisiones que el Comisionado de la Informacin adopte sern susceptibles de revisin judicial. Artculo n 35 -Responsabilidades. El funcionario pblico o agente responsable que en forma arbitraria obstruyere el acceso del solicitante a la informacin requerida, o la suministre en forma incompleta u obstaculice de cualquier modo el cumplimiento de esta Ley, o permita el acceso injustificado a informacin clasificada como reservada, ser considerado incurso en grave falta a sus deberes y le ser aplicable el rgimen sancionatorio vigente en el lugar donde presta funciones. Ello, sin perjuicio de la responsabilidad que pudiera caberle por aplicacin del Cdigo Penal de la Nacin. El Comisionado de la Informacin o el juez que interviene en la accin de amparo informarn al organismo encargado de aplicar el rgimen sancionatorio pertinente... remitindoles la decisin definitiva y el expediente correspondiente. Como vemos, son amplios y variados los motivos por los cuales los ciudadanos pueden hacer uso de su derecho a reclamar ante la autoridad competente; esto es, el Comisionado de la Informacin. Su funcin es recibir, investigar y resolver las quejas y reclamos presentadas con el objeto de tomar las medidas necesarias para asegurar el pleno ejercicio del derecho de acceso a la informacin. Para ello, se encuentra facultado tanto para prohibir al organismo la retencin de la informacin denegada como para interponer las acciones y los recursos legales que sean necesarios para que el derecho sea cumplido. A la luz de la posible creacin de esta nueva figura, podemos sealar ventajas y desventajas de la misma. Las ventajas podran ser: facilita el proceso de centralizacin de las quejas y reclamos; libera al Poder Judicial de esta nueva fuente de demandas; aumenta la visibilidad del organismo de control y aplicacin de la Ley; contribuye a 35

efectivizar el derecho en aquellos casos en que la denegatoria se deba a negligencia o falta de voluntad de los empleados pblicos. Los puntos dbiles podran ser: aumenta la fragmentacin de la estructura institucional del Estado; crea una nueva figura con autonoma funcional en el mbito de la Defensora del Pueblo presunta inconstitucionalidad, puesto que se trata ste de un cargo unipersonal. Por ltimo, queremos sealar que la facultad de sancin por parte del Comisionado no solucionara el dficit institucional que tiene la Administracin Pblica para adecuarse a los tiempos de respuesta establecidos por la Ley. II.6. El derecho a la informacin pblica en la Ciudad de Buenos Aires El derecho de acceso a la informacin pblica en la Ciudad de Buenos Aires tambin encuentra su fundamento en el principio republicano de la publicidad de los actos de gobierno. Adems, podemos afirmar que el carcter participativo de la Constitucin as como las Leyes sancionadas por la Legislatura de la Ciudad sobre participacin ciudadana seran ilusorias sin el derecho de acceder a la informacin60. La Ley n 104 de acceso a la informacin pblica fue sancionada por la Legislatura de la Ciudad de Buenos Aires el 19 de noviembre de 1998. Siguiendo el anlisis realizado anteriormente del proyecto de Ley que se encuentra en el Congreso Nacional, describimos a continuacin los puntos ms importantes de la Ley n 104. Variable N 1. Requisitos y costos previstos para el acceso a la informacin Segn el artculo n 1, toda persona tiene derecho a solicitar y recibir informacin completa, veraz, adecuada y oportuna de cualquier rgano perteneciente a la administracin central, descentralizada u otros entes con participacin del Estado de la Ciudad, incluyendo el Poder Legislativo y el Poder Judicial, en cuanto a su actividad administrativa. Asegurando la igualdad de oportunidades, el artculo n 5 establece que el acceso a la informacin es gratuito, salvo en los casos en que se requiera su reproduccin. En estos casos los costos corren por cuenta del solicitante. El pedido de informacin debe ser realizado por escrito, con la simple identificacin del solicitante sin necesidad de explicacin por la solicitud (art. n 6). Variable N 2. Limitacin temtica a la informacin pasible de ser consultada El artculo n 3 prev limitaciones en el acceso a la informacin en caso de que pueda afectar la intimidad de personas; la obtenida con carcter confidencial; la protegida por secreto bancario o profesional; la contenida en notas con recomendaciones u opiniones producidas como parte del proceso previo a la toma de una decisin que no forma parte de los expedientes; ni la informacin sobre materias excepcionadas por
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Lorences, V., El derecho de acceso a la informacin gubernamental, en Chumbita, H. (coord.), Nuevos Derechos a la Informacin, DNEyD, INAP, Buenos Aires, 1999, pgina 103.

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Leyes especficas. Variable N 3. Plazo de entrega previsto para que el organismo consultado facilite la informacin Con respecto a los plazos de respuesta, el artculo n 7 establece un plazo de diez (10) das para satisfacer la requisitoria pudindose prorrogar por diez (10) das ms, en casos excepcionales. Variable N 4. Formalizacin de las quejas. Posibilidad de denuncias, reclamos y sanciones frente a una potencial transgresin de este derecho. En caso de que la demanda no se haya satisfecho de manera completa o parcial, segn el artculo n 8 queda habilitada la accin de amparo ante el fuero contencioso administrativo de la Ciudad de Buenos Aires. Por otra parte, el artculo n 9 afirma que la denegatoria debe estar fundada y slo puede ser dispuesta por un funcionario de jerarqua. Finalmente, el artculo n 10 establece que el funcionario que, de manera arbitraria, obstruya el acceso a la informacin ser considerado incurso en falta grave. Desde nuestra perspectiva, queremos resaltar el carcter progresista de la Ley no slo por su contenido y estructura clara y simple, sino tambin por la innovacin que supone en el mbito de la legislacin nacional. De hecho, la Ley n 104 implica un paso importante en direccin al objetivo de la democratizacin del Estado y la transparencia de la administracin, que debera generalizarse en las dems jurisdicciones de nuestro sistema federal61. De todos modos, es objetable que la Ley no establezca sanciones ms explcitas para aquellos funcionarios que impidan el acceso a la informacin o mecanismos de defensa ms expeditivos que la accin de amparo. II.7. La utilizacin de Internet como herramienta de control de gestin: Proyecto de Gobierno Electrnico62 En la actualidad, buena parte de las orientaciones del Plan Nacional de Modernizacin del Estado se concentra en desarrollar el proyecto de Gobierno Electrnico. El mismo se ha comenzado a implementar en varios pases del mundo y se sustenta en la idea de que la utilizacin de tecnologa informtica permite mejorar la calidad de las democracias representativas, achicando las distancias entre el individuo y el Estado. En el caso de nuestro pas, el uso de internet como herramienta de mejoramiento de la gestin se orienta, por un lado, a suplir por medio de la reduccin de costos de gestin la restriccin presupuestaria imperante y, por el otro, a brindar mayor transparencia a los actos administrativos que se encuentran sospechados de corrupcin por la opinin pblica. Desde el punto de vista del acceso a la informacin como insumo para control ciuda61 62

Chumbita, H., ibid. op. cit., pgina 18. Agradecemos la colaboracin de Federico Riccardi.

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dano, el proyecto de Gobierno Electrnico presenta en nuestro pas algunas aristas interesantes de sealar, en la medida que se plantean algunos de los problemas centrales que vuelven problemtica la relacin entre los individuos y las agencias estatales: a) Complejidad del Estado b) Tiempo y costo de la realizacin de trmites en el Estado c) Problemas de comunicacin entre las agencias estatales d) Ausencia de informacin El desarrollo de este proyecto supone dos etapas de incorporacin de tecnologa a la Administracin Pblica. Por un lado, para la realizacin de este proyecto es necesario informatizar los organismos pblicos, es decir, lograr una despapelizacin del Estado y, en segundo lugar, a partir de la consolidacin de una gestin informtica incorporar los organismos pblicos a internet logrando as un mejor acceso a la informacin. El primer aspecto -interno- supone como objetivo ltimo la creacin de una Red Telemtica, es decir, una red interna de la Administracin Pblica. Para tal fin, el proyecto prev la unificacin de criterios utilizados para los distintos sistemas de seguimiento de expedientes as como para la confeccin de bases de datos en cada organismo. Para el segundo aspecto externo- el proyecto de Gobierno Electrnico supone publicar pginas de todos los organismos pblicos atendiendo al desarrollo de tres pautas: en primer lugar, la difusin de informacin; cuyo objetivo es la publicacin de informacin relevante sobre la estructura de los organismos, la normativa vinculada con su funcionamiento, la nmina de funcionarios e informacin de gestin. En segundo lugar, la utilizacin de internet permite un intercambio entre los organismos y los usuarios. La herramienta ms elemental de intercambio es el correo electrnico. Todas las pginas oficiales ponen a disposicin de los usuarios una direccin de correo electrnico para consultas, quejas o sugerencias. Si bien no tenemos informacin precisa sobre la efectividad de este sistema para atender los reclamos, puede mencionarse que existe una diferencia significativa entre aquellos organismos cuyas pginas tienen centros de atencin o consulta (como por ejemplo, la AFIP) y aquellas que slo ponen a disposicin una direccin de correo electrnico. Cuando un organismo desarrolla un centro de atencin, en general ste posee personal a cargo que releva los mensajes enviados peridicamente y se encarga de contestarlos o darles curso; por el contrario, las consultas realizadas por correo electrnico no suelen atenderse con la misma celeridad. Los expertos sugieren que los sistemas de consultas o quejas ms estructurados son, a la vez, los ms tiles para el organismo dado que filtran -al requerir mayor precisin o ms datos del interesado- los mensajes enviados. Por ltimo, la herramienta informtica permite establecer un tercer tipo de mecanismo de comunicacin entre el organismo y el usuario: la transaccin. La posibilidad de realizar trmites va internet comenz a difundirse hace muy poco tiempo en nuestro pas dado que actualmente hay slo 115 trmites pblicos disponibles para realizar on line. De entre ellos, ms del 86% son formularios que slo permi38

ten iniciar trmites y apenas el 1,7% corresponde a trmites on line63. La realizacin de trmites supone una mayor elaboracin de las pginas web atendiendo, por un lado, al desarrollo de sitios seguros de manera que la informacin no pueda ser violada y, por otro lado, para la mayor parte de los trmites debe esperarse an la legislacin especfica que valide la infraestructura de firma digital. Hasta el momento, cada organismo pblico se encarga de la confeccin y publicacin de sus pginas en internet. Si bien existe una serie de pautas unificadas para la publicacin de pginas web oficiales aun no existe una definicin ni un control del tipo, la cantidad y la calidad de la informacin que se ofrece ni de los trmites que brinda cada organismo. El Poder Ejecutivo Nacional viene trabajando en el desarrollo de un catlogo centralizado y unificado de pginas web de organismos oficiales. El intento ms fructfero es el portal www.gobiernoelectronico.ar que incluye una nmina completa de organismos pblicos por poderes del Estado y por provincia y a travs de la cual se puede ir accediendo a las pginas de los organismos que estuvieran disponibles. En el caso del Poder Ejecutivo Nacional el 77% de los organismos listados en el portal tiene actualmente pginas web disponibles. Como lo muestra el siguiente cuadro, el Ministerio de Economa es el organismo que posee la mayor cantidad de pginas web disponibles. Sin duda, esta rama del Estado se ha favorecido en los ltimos aos con un proceso de profesionalizacin e informatizacin singular dentro de la APN. Organismos del PEN con pginas web
Area PEN Cantidad de Organismos Organismos con web % de organismos con pgina web

Presidencia Vicepresidencia Jefatura de Gabinete de Ministros Ministerio de Educacin Ministerio de Defensa Ministerio de Economa Ministerio del Interior Ministerio de Justicia y Derechos Humanos Ministerio de Relaciones Exteriores Ministerio de Salud Ministerio de Trabajo Ministerio de Desarrollo Social Ministerio de Infraestructura Total PE

34 s/d 11 13 21 53 29 18 10 13 4 21 21 248

22 0 7 12 13 48 21 12 9 7 4 20 16 191

64,7% s/d 63,6% 92,3% 61,9% 90,6% 72,4% 66,7% 90,0% 53,8% 100,0% 95,2% 76,2% 77,0%

Fuente: elaboracin propia en base a datos proporcionados por la Subsecretara de la Gestin Pblica

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Vase: www.gobiernoelectronico.ar

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A su vez, el Estado ha desarrollado otros mecanismos centralizados de utilizacin de internet. Este es el caso de los denominados portales. Actualmente, el Estado tiene cuatro portales en funcionamiento, dos de los cuales se detallan a continuacin64: 1) Argentina portal del Estado (www.gobiernoelectronico.ar): Este portal posee dos proyectos similares que se desarrollan en paralelo (www.info.gov.ar y www.nacion.gov.ar) y tiene por funcin ofrecer un listado organizado de los organismos pblicos, nacionales y provinciales con sus rutas de acceso, as como la lista de trmites disponibles en internet. La funcin de este portal resulta importante, dado que para que internet permita mejorar el control de la gestin estatal es necesario no slo que los organismos publiquen datos sino que exista cierta organizacin y centralizacin de los mismos para que no se reproduzcan en la Administracin Pblica virtual los mismos problemas propios de la Administracin fsica. 2) Cristal (www.cristal.gov.ar): esta pgina organiza y centraliza la informacin de las cuentas pblicas en el mbito de la Administracin Pblica Nacional. Este portal est ideado para presentar informacin actualizada en los siguientes rubros: a) Estados de ejecucin de los presupuestos de gastos y del clculo de recursos b) Ordenes de compra y de pagos c) Datos financieros y de ocupacin del Sistema Integrado de Recursos Humanos d) Listado de beneficiarios de jubilaciones, pensiones y retiros de las Fuerzas Armadas y de Seguridad e) Estado de situacin, perfil de vencimientos y costo de la deuda pblica f) Listado de cuentas a cobrar g) Inventarios de bienes inmuebles y de inversiones financieras h) Estado de cumplimiento de las obligaciones tributarias, previsionales y aduaneras de las sociedades y las personas fsicas ante la AFIP i) Informacin acerca de la regulacin y control de los servicios pblicos j) Informacin para realizar el control comunitario de los gastos sociales Queremos resaltar que el portal ofrece un espacio dedicado al Presupuesto al alcance de todos, en el cual se detalla de manera precisa y accesible datos del gasto consolidado, del sistema impositivo, del dficit fiscal y la deuda pblica. Principales problemas para el desarrollo del proyecto de gobierno electrnico y la utilizacin de Internet como herramienta de control de gestin La aplicacin de nuevas tecnologas a la gestin pblica, cuando son parte de polticas especficas de largo plazo, permitira afrontar algunos de los problemas bsicos de la relacin entre los ciudadanos y el Estado. Considerando el uso de internet para dar
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Los otros dos portales del Estado son Educar (www.educ.ar) y Exportar (www.export.ar).

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publicidad a los actos de gobierno o facilitar el control de gestin, el proyecto de Gobierno Electrnico puede ser una buena iniciativa. An as, es necesario sealar dos obstculos principales que se observan para el desarrollo de este proyecto. En primer lugar, es destacable un obstculo de orden externo que se refiere a las posibilidades de conexin y acceso a internet por parte de la ciudadana en general. Lograr un acceso universal a los recursos informticos es un objetivo loable y deseable pero que sin embargo parece poco factible en un pas que muestra un Estado poco capacitado para brindar este tipo de garantas. En segundo lugar, existen ciertas dificultades de orden interno al Estado que vuelven problemtico el efectivo funcionamiento del proyecto. En primer lugar, el Estado nacional y los Estados provinciales se encuentran fuertemente segmentados en lo que hace a disponibilidad de recursos materiales y humanos para encarar procesos de informatizacin total. En segundo lugar, el proyecto debe respetar las autonomas provinciales que plantean algunos problemas especficos sobre todo en lo que hace al desarrollo de la Red Telemtica (criterios normalizadores de los enlaces, los protocolos de comunicacin, compatibilidad de las bases de datos, etc.) Algunas lneas de trabajo La utilizacin de internet como herramienta para mejorar el control ciudadano sobre la Administracin Pblica es todava una incgnita. En el caso argentino, la impronta de este tipo de utilidad es fuerte dado que el proyecto de Gobierno Electrnico no se ha planteado como una estrategia de redefinicin del funcionamiento del sistema representativo sino que la planificacin de este tipo de iniciativas se orienta a posibilitar un mayor y mejor acceso a la informacin como insumo para el control de gestin. Mencionamos ms arriba que la iniciativa no se refiere nicamente a la "publicacin" de los organismos en internet sino que an se encuentran dificultades y desafos en la instancia previa de informatizacin del Estado. En este sentido, si bien la utilizacin de tecnologa informtica permite reducir costos de gestin en el mediano y largo plazo, tambin requiere de importantes inversiones que no son compatibles con la actual situacin de restriccin presupuestaria. Se han logrado avances significativos, especialmente en lo que se refiere a la capacitacin de recursos humanos, la utilizacin del correo electrnico y la digitalizacin de las contrataciones del Estado pero an son poco significativos los avances en materia de control ciudadano. De las tres fases que supone la utilizacin de internet para la gestin pblica en su relacin con el ciudadano, slo la difusin de informacin ha tenido prioridad en los desarrollos de los sitios oficiales. La difusin de la normativa relativa a cada organismo as como la estructura de los mismos aparece en la mayora de las pginas, pero los datos de gestin que se brindan resultan insuficientes. Cabe destacar en este sentido aqu el proyecto del portal "Cristal" desarrollado por el gobierno nacional que brinda datos pormenorizados y a la vez de fcil consulta sobre el presupuesto nacional. Por el contrario, las etapas de intercambio y transaccin, que son las que ofrecen una mayor posibilidad de apertura de los organismos al pblico, son apenas incipientes. 41

De todos modos es necesario sealar que, en el mejor de los casos, este tipo de iniciativas tiene un alcance relativamente restringido en lo que se refiere a su impacto en la poblacin. Las condiciones y posibilidades de acceso a internet distan de ser universales y aquellos sectores sociales que tienen mayores dificultades en trminos de disponibilidad de tiempo y recursos tampoco son beneficiarios directos de las posibilidades que ofrece la utilizacin de internet como herramienta de control de gestin.

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Captulo III. Anlisis de los casos: AFIP-DGI y CONICET En este captulo se expondrn los resultados obtenidos en el estudio de los dos organismos seleccionados despus de una breve justificacin de la eleccin de los organismos estudiados. Por qu organismos descentralizados? La organizacin formal de la Administracin Pblica puede considerarse desde el punto de vista funcional (la divisin en ministerios y secretaras, por ejemplo) y desde el punto de vista territorial (nivel nacional, provincial o local). Esta ltima es importante para mejorar la accountability y la receptividad del organismo ya que determina la distribucin de las tareas y la estructura de las responsabilidades hacia los niveles infranacionales o locales. En consecuencia, el trmino descentralizacin debe entenderse como parte de una poltica ms global que consiste en aumentar la receptividad del organismo, conocer las necesidades de los usuarios locales y, adems, como una manera de acercar el Estado al ciudadano. Sin entrar en la polmica sobre los conceptos que incluye el trmino descentralizacin (desconcentracin, descentralizacin administrativa, descentralizacin poltica), creemos que los organismos descentralizados deberan tener una orientacin al ciudadano y un grado de apertura hacia la comunidad mayor que el resto de los organismos pblicos, razn por la cual fueron elegidos dos organismos descentralizados65. Por qu la AFIP-DGI y el CONICET? La razn en este caso fue su relevancia poltico-institucional dentro de la Administracin Pblica Nacional. La AFIP-DGI cumple una funcin vital para el funcionamiento de cualquier pas como es la tarea de recaudar los impuestos nacionales. En nuestro caso, su importancia es mayor teniendo en cuenta la compleja estructura tributaria de nuestro pas. Desde el punto de vista econmico-financiero, el organismo maneja un presupuesto anual que ronda los $1.000 millones y cuenta con una estructura de personal de alrededor de los 20.000 empleados. Por el lado del CONICET, el mismo fue seleccionado por la sencilla razn de que creemos que sin ciencia no hay proyecto de pas posible. En los pases desarrollados, la importancia de estos organismos se verifica en la proporcin del PBI que los pases invierten en ciencia y tecnologa. Por el contrario, como sabemos, nuestro pas tiene el privilegio de tener una de las peores tasas de inversin en ciencia de Amrica latina. Razn por la cual, el organismo estara obligado a realizar un uso eficiente de sus recursos, motivo suficiente adems para generar mecanismos de accountability. Por ltimo, desde el punto de vista institucional, el organismo cuenta con un presupuesto anual de $200 millones y tiene una estructura de personal de ms de 6.000 empleados en todo el pas.
Descentralizar significa, entonces, estar ms cerca de la comunidad de usuarios, conocer mejor su realidad y, en consecuencia, estar en condiciones de ofrecer mejores respuestas a los problemas cotidianos de los usuarios. Si esto es correcto, los organismos descentralizados deberan tener mecanismos de accountability ms desarrollados que el resto de los organismos, que se encuentran ms distantes de la ciudadana y, por lo tanto, con pocas posibilidades para estos ltimos de poner en prctica la capacidad de rendicin de cuentas de los funcionarios pblicos.
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En segundo lugar, fueron seleccionados en virtud de la distinta posicin que ocupan y que ellos mismos adoptan frente a la sociedad. En otras palabras, mientras la AFIPDGI es uno de los pocos organismos que firm la carta compromiso con el ciudadano, que se orienta a dar satisfaccin a un viejo reclamo ciudadano como es mejorar la atencin cotidiana del pblico, el CONICET vivi encerrado en los ltimos meses en una serie de conflictos internos a consecuencia de un polmico proyecto de reforma que cost la renuncia del presidente del organismo y duras crticas a la gestin actual. Por ltimo, se eligieron porque el criterio metodolgico recomienda comparar dos objetos similares para encontrar los puntos de diferencia o, por el contrario, comparar objetos completamente diferentes entre s con el objetivo de encontrar puntos en comn o similitudes. En nuestro caso, los dos organismos se seleccionaron porque comparten una propiedad (manejan fondos pblicos) y se diferencian en todas las dems caractersticas (clientela, funciones y responsabilidades). La Direccin General de Ingresos (DGI) y el Consejo Nacional de Investigaciones Cientficas y Tcnicas (CONICET) Sobre la base de observaciones empricas, informes del Poder Ejecutivo (SIGEN), Legislativo (AGN), documentos y una serie de entrevistas en profundidad a funcionarios de los dos organismos, a continuacin presentamos los resultados de nuestro estudio. El criterio de seleccin para las entrevistas fue no probabilstico dado que nuestra intencin aqu era recoger la opinin tanto de los funcionarios polticos como de los funcionarios administrativos de carrera, que tienen un profundo conocimiento del organismo y un trato cotidiano con los usuarios y sus problemas ms comunes. A partir de la informacin recolectada en las entrevistas elaboramos un cuadro en el cual se presentan en forma organizada las variables ms significativas de nuestro anlisis. Luego, se desarrollan en detalle las cuestiones que resultaron ms relevantes para la temtica estudiada. Variables para el anlisis de las entrevistas
Variable Actualizacin de la informacin Permanente Limitacin temporal (informacin de gestiones anteriores) Limitacin Temtica Lenguaje de la informacin Requisitos Costos Trminos tcnicos No se exigen No existen Trminos tcnicos Explicitacin de las razones de la solicitud Los costos de reproduccin estn a cargo del solicitante Secreto fiscal No existe AFIP CONICET Carece de un mecanismo de actualizacin permanente Presentan limitaciones, ya que carecen de un registro detallado de gestiones anteriores No han sido estipuladas

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Plazos de entrega Sistema de quejas

No establecidos Libro de quejas (en desuso) Cartas (mecanismo ms frecuente) Defensor del Contribuyente (en desarrollo)

No establecidos Libro de quejas (en desuso) Cartas (mecanismo ms frecuente) No posee un sistema estandarizado de respuesta

III.1. Los canales de difusin de la informacin y los mecanismos de control ciudadano Una de las primeras cuestiones que queremos resaltar de las dos instituciones que fueron nuestro objeto de estudio es la presencia de distintos mecanismos de acceso a la informacin disponibles a la ciudadana. Debemos sealar que en el caso de la AFIP, encontramos una poltica de mayor apertura de cara a la ciudadana con respecto a brindar informacin del organismo. Sin embargo, y esto es an ms resaltable, debera relativizarse dicha afirmacin puesto que, en verdad, lo que pudo observarse a travs de las entrevistas es que el organismo tiene una mayor predisposicin a brindar informacin con respecto a las obligaciones fiscales de la ciudadana (es decir, el pago de impuestos) que con sus derechos como contribuyente. Es para ello que, segn los entrevistados, se encuentran aceitados los variados mecanismos existentes de acceso a la informacin tales como los comunicados de prensa, la pgina web de internet, la atencin directa al pblico, en forma personalizada en las distintas dependencias del organismo o, tambin, a travs de las lneas telefnicas creadas para ello-. Asimismo, la puesta en marcha del programa Control Activo66 en el marco de este organismo representa otra experiencia en esta direccin, aunque en este caso sean los proveedores y compradores de la AFIP los destinatarios de la informacin. Con respecto a la atencin personalizada, los responsables de la institucin manifestaron que todo el personal est capacitado para responder a todas las requisitorias de los pedidos de informacin ntimamente ligado con la propuesta de polifuncionalidad de los recursos humanos-. Por el contrario, podemos afirmar que estos mismos mecanismos no parecen tan aceitados para responder a temticas referidas a una posible
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Control Activo es un software creado por la Fundacin Transparencia en los Estados para la AFIP. El objetivo del sistema es construir una plataforma de datos que muestra, en tiempo real, todas las licitaciones, compras y gastos que efectan las direcciones del organismo. Esta informacin se coloca en Internet y le da la posibilidad al ciudadano de acceder a todos los datos que le interesan y no slo a los que el organismo decida publicar. De acuerdo a los creadores del sistema, este software es nico en el mundo dado que, a diferencia de los conocidos hasta ahora, toma los datos directamente del sistema de gestin. El programa tiene otros adicionales que facilitan al ciudadano la interconexin; como por ejemplo, la suscripcin en forma gratuita a la pgina de la AFIP y la recepcin en forma automtica de la informacin referida a las compras, de acuerdo al rubro de inters (personal o profesional) que manifiesta cada ciudadano. Este proyecto busca brindar mayor transparencia al sistema de compras y licitaciones del organismo y a reducir los costos de tales compras a travs del aumento de la competencia y la cantidad de ofertas.

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accountability: en parte, se declar, porque esas situaciones no se dan en la prctica. La pregunta que nos hacemos en este caso es: qu sucedera si, efectivamente, esa situacin se diera en los hechos? Algo que ningn funcionario respondi. Por distintas razones, el caso del CONICET se presenta ms problemtico. En primer lugar, resulta llamativo el alto grado de contradiccin que se detect en las respuestas de los entrevistados y no slo entre ellos sino, al mismo tiempo, en sus mismos discursos-67. En segundo lugar, en el caso del CONICET no existen fluidos mecanismos de acceso a la informacin por parte de la ciudadana. Por lo tanto, tampoco existen instancias que permiten ejercer una accountability ni disposiciones para el desarrollo de esta actividad. De acuerdo a las contradicciones descriptas en el prrafo precedente, podra ser que esto sucediera, que los mecanismos funcionaran, pero tambin resulta plausible afirmar todo lo contrario. Por otro lado, cuando afirmamos que la AFIP-DGI parece tener mayores y mejores mecanismos de acceso a la informacin que el CONICET, debemos tener en cuenta una variable interviniente: la finalidad de la institucin. Dado que la AFIP-DGI tiene como objetivo recaudar los ingresos pblicos y que, para ello, resulta imprescindible la interaccin con la ciudadana, es evidente que la posibilidad de brindar informacin que facilite dicha relacin se convierte en un elemento central. Asimismo, cuando se analizan los modos en que se brinda dicha informacin, se puede observar que la misma es brindada en forma selectiva en ambas instituciones: tanto en el CONICET como en la AFIP-DGI se admiti que el tipo de informacin publicada o entregada requiere una capacitacin (o especializacin) previa para poder decodificarla, es decir, entenderla. As, la informacin llegara a circuitos muy reducidos o, si se quiere, cerrados. De esta forma, no resulta extrao que la informacin entregada por parte del CONICET sea brindada y planificada para una comunidad cerrada la cientfica- y no a la totalidad de la ciudadana, pero s es contradictorio en el caso de las posturas ms abiertas manifestadas por los entrevistados de la AFIP-DGI. En consecuencia, la informacin entregada no cumple con los requisitos de facilidad y objetividad que, suponemos, puede ser til para el ejercicio del control ciudadano. En pocas palabras, podramos afirmar que la falta de recursos econmicos, la ausencia de voluntad poltica o de capacidad institucional impiden el desarrollo de mecanismos de difusin de la informacin que facilitaran un efectivo control ciudadano en ambas instituciones. En resumen, en la lgica de los discursos expuestos, para una institucin -CONICET- la ciudadana es un actor completamente ajeno a su prctica cotidiana y, para la otra -AFIP-DGI-, la ciudadana es un actor con el que se necesita interactuar para solicitarle algo a cambio extraccin de recursos a cambio de bienes pblicos-, pero al que no se tiene en cuenta a la hora de permitirle la fiscalizacin o el control de la institucin. Para finalizar con este anlisis, nos parece importante destacar las falencias que presenta un mecanismo de accountability tradicional como es el caso del libro de quejas. Mientras en el caso de la AFIP-DGI fuimos informados que el mismo no es prc67

Esto fue particularmente evidente cuando se consult a los entrevistados acerca de las limitaciones temticas y los requisitos para acceder a la informacin del organismo.

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ticamente utilizado por los usuarios del organismo; en el CONICET, adems de utilizrselo muy poco, el mismo permanece bajo llave segn observaciones empricas-, lo que indica que se trata de un mecanismo formal que ha cado en desuso. Al mismo tiempo fue posible averiguar que, por el contrario, se llevan a cabo mecanismos de accountability informales. En particular, nos referimos a las cartas que los usuarios dirigen especficamente a los directivos de las dos instituciones. Es justamente a partir de este dato que sealamos no slo la posibilidad de relegar definitivamente el mecanismo clsico del libro de quejas sino que planteamos tambin la posibilidad de formalizar de alguna manera las respuestas del organismo a las cartas de los usuarios. Creemos que esto podra realizarse construyendo bases de datos pblicas que contengan datos objetivos que resulten comparables y, tambin, capacitando a los recursos humanos para que estn en condiciones de contestar las quejas que pudieran presentarse por esta va. A continuacin presentamos el proyecto de la Defensora del Contribuyente que se desarrolla en el marco de la Direccin de Planificacin Estratgica de la AFIP y que constituye un interesante mecanismo de accountability dentro de la DGI. III.2. Mecanismo de accountability: la Defensora del Contribuyente Desde enero de 1999 funciona en el mbito de la AFIP el proyecto de la Defensora del Contribuyente. El mismo fue creado con el objetivo de: Orientar al contribuyente en su relacin con el organismo. Mejorar el control de gestin. Detectar desvos e ineficiencias. Conocer los problemas endmicos de la organizacin y proponer soluciones de cara al contribuyente. Entregar visin de proceso a la organizacin. Su dinmica de trabajo consiste en nombrar en cada agencia de la DGI de Capital y Gran Buenos Aires a un empleado que demuestre tener vocacin de servicio como Defensor del Contribuyente. Su tarea es cumplir con los objetivos mencionados anteriormente. La recoleccin de quejas y sugerencias de los contribuyentes se realiza por medio de una encuesta permanente de problemas, que se puede completar en forma personal, por internet o por telfono (Centro de Atencin Telefnica -CAT-). La misma requiere datos mnimos de identificacin, slo a los efectos de que la Defensora pueda contactarse posteriormente con el contribuyente y ofrecerle una respuesta. Adems, para evitar presiones y asegurar al mximo el anonimato, la queja puede ser presentada por el mismo contribuyente, por un asesor impositivo o por cualquier otra persona y la misma puede efectuarse en cualquier dependencia de la DGI. Una vez recibidas las quejas, un equipo compuesto por 8 personas de la Defensora procede a clasificarlas. Luego de un minucioso estudio, la Defensora se comunica con el contribuyente en forma telefnica, por fax, correo electrnico o personalmente.

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Cabe aclarar que, al estar inspirado en la figura del Ombudsman tradicional, esta instancia carece de facultades legales para imponer sanciones pero est en condiciones de sugerir cursos de accin alternativos a los departamentos involucrados y su gestin se relaciona con el asesoramiento al ciudadano. A continuacin presentamos un cuadro con los datos proporcionados por la misma Defensora68, en donde se puede apreciar la cantidad de quejas recibidas, el porcentaje de casos resueltos y las personas que efectan la presentacin: Cuadro de Estadsticas de la Defensora del Contribuyente (periodo enero-octubre de 2000)
Area de Recepcin Regiones Agencias Centro de Atencin Telefnica Internet Otros Total Resultados Resueltos No resueltos No corresponde Total Categora Contribuyente titular Profesional/Asesor Otros Total Cantidad 911 314 111 225 1561 Casos 1149 262 150 1561 Casos 849 558 154 1561 % 58 20 8 14 100 % 73 17 10 100 % 54 36 10 100

Fuente: Boletn de informaciones, Defensora del Contribuyente

De la lectura del cuadro, de los boletines internos de la Defensora y de las entrevistas, podemos afirmar que hasta el momento se visualizan dos tipos de resultados: a) Para el contribuyente o hacia afuera: la resolucin de ms del 70% de los reclamos presentados. b) Para el organismo o hacia adentro: deteccin de casos de corrupcin, prcticas ex68

Informacin publicada en el Boletn de Novedades N 13 de la Defensora del Contribuyente. De prxima publicacin en Internet.

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torsivas hacia los contribuyentes con la amenaza de violacin del secreto fiscal, obstruccionismo hacia los contribuyentes para evitar que se ejerzan libremente los reclamos o las quejas. Asimismo, de la clasificacin de los reclamos puede observarse que la mayor proporcin de problemas para los contribuyentes no se relaciona con la mala atencin de los empleados pblicos sino con la no resolucin de los trmites y los aplicativos informticos entregados por el organismo. Este proyecto tiene, a nuestro entender, una serie de limitaciones que no pueden dejar de sealarse. En primer lugar, se trata de una figura que no est institucionalizada en la medida en que carece de rgimen legal y, por lo tanto, de asignacin presupuestaria y personal especfico abocado a la tarea. Si bien es cierto que esta no institucionalizacin garantiza un amplio margen de accin a la Defensora, tambin sucede que la continuidad del proyecto depende exclusivamente de la voluntad poltica del Administrador Federal de Ingresos Pblicos. Una seal de la inestabilidad que rodea hasta el momento el proyecto y explicacin de algunas limitaciones importantes (por ejemplo, la no incorporacin de la DGA). En segundo lugar, si tenemos en cuenta la produccin casi cotidiana de legislacin tributaria en nuestro pas y el hecho que los Defensores de cada agencia slo hayan recibido una capacitacin inicial para el desarrollo de sus tareas, es posible afirmar que en la actualidad la efectividad de este mecanismo depende de la firmeza, voluntad y conocimiento de los integrantes de la Defensora. Por lo tanto, en el futuro estimamos conveniente la capacitacin de todos los integrantes de la Defensora. En tercer lugar, se ha observado una limitada capacidad para detectar problemas al interior del organismo debido a la fuerte resistencia burocrtica que enfrenta la figura del Defensor en cada una de las agencias. Otro punto que limita un efectivo funcionamiento de este mecanismo se vincula con la ausencia de separacin entre los procesos de servicio y de control. Situacin que conduce a que una misma persona cumpla simultneamente la funcin de Defensor y mantenga sus responsabilidades como empleado de atencin al pblico, lo cual podra limitar la autonoma necesaria para ejercer funciones de control. Por ltimo, la poca visibilidad pblica de la Defensora y la ausencia de una poltica de difusin masiva ponen en cuestin tanto la eficacia como las perspectivas de continuidad del proyecto. III.3. Comentarios sobre las pginas web de la AFIP-DGI y CONICET El objeto de este apartado es analizar la estructura de las pginas de internet de la AFIP-DGI y del CONICET para evaluar la utilizacin de esta tecnologa como un facilitador para el control ciudadano. Como se mencion anteriormente, la publicacin de pginas web de los organismos oficiales permite un acercamiento entre el ciudadano y el Estado en tres fases y etapas diferenciadas. Se utilizarn entonces las categoras de difusin, intercambio y transaccin explicadas anteriormente para analizar las posibilidades que brinda el acceso virtual a los organismos seleccionados como casos de estudio. 49

La difusin de la informacin: el caso del CONICET En las ltimas actualizaciones de la pgina web del CONICET se observan algunos cambios significativos en cuanto a la cantidad y calidad de la informacin brindada por el organismo a los usuarios y el pblico en general. Dadas las caractersticas particulares del Consejo resulta difcil evaluar a partir de un criterio homogneo la utilidad de internet como herramienta que facilite el control ciudadano. Se considerar por tanto en qu medida los links que ofrece la pgina se orientan a cumplimentar con los requerimientos de las distintas etapas de publicacin de organismos en internet tal como se detall en el apartado sobre Gobierno Electrnico. Desde el punto de vista de la difusin de la informacin, la pgina ofrece una amplia informacin institucional actualizada. Se detallan all la nmina de los miembros del Directorio as como los responsables de las distintas gerencias administrativas. Asimismo, se observa que el organismo brinda informacin sobre sus objetivos, el marco legal y sobre los contenidos del plan estratgico 1999-2000. Del mismo modo, y no siendo algo comn en los organismos oficiales, puede consultarse como parte de la informacin institucional el presupuesto desagregado con el que cuenta el organismo y algunos datos sobre el presupuesto ejecutado. Tambin, desde el punto de vista de la difusin de la informacin orientada al pblico en general, el organismo ofrece una buena cantidad de informacin de gestin vinculada con la evolucin presupuestaria, datos sobre investigadores, becarios y personal de apoyo con que cuenta el organismo, datos sobre subsidios por reas del conocimiento, etc. En cuanto al pblico usuario, el CONICET tambin ofrece informacin til para aquellos que se relacionan directamente con el organismo. Fundamentalmente se destaca el cronograma con las fechas para presentaciones as como los links en los que se encuentran novedades de ciencia y tecnologa y noticias institucionales. Las pginas tambin permiten consultar la nmina de los proyectos subsidiados y de los becarios e investigadores del Consejo aunque la informacin brindada sobre los proyectos de investigacin es bastante limitada. Esto puede explicarse, en parte, debido a que entran en juego aqu cuestiones de confidencialidad de la informacin sobre proyectos en curso que limita el acceso a la misma. Este punto no es de menor inters dado que si bien est claro que el CONICET se dedica a promover la actividad cientfica en nuestro pas, no tiene un papel preponderante en la difusin de los resultados de investigacin y no est claro al interior del propio organismo qu tareas le competen en esta materia. Como segundo punto, pueden analizarse las posibilidades de intercambio que ofrece la pgina. En este aspecto, el organismo no cuenta con un centro de consultas sino slo con una direccin de correo electrnico a la que pueden enviarse mensajes y a su vez, algunas direcciones de las gerencias acadmicas y administrativas a las que se puede solicitar informacin sobre trmites. Al momento de realizar este estudio, los nicos formularios de acceso on line son los que corresponden a los informes reglamentarios del personal de apoyo. Por el contrario, los formularios de subsidios y becas slo estn disponibles cuando existen llamados a convocatorias. Es de destacar, sin embargo, que la pgina web no permite realizar trmites on line, es decir que no presenta desarrollo en la etapa de transaccin. En consecuencia, todos los trmites deben realizarse 50

personalmente en el organismo y con soporte en papel. Mucha difusin e intercambio; poca transaccin: el caso de la AFIP-DGI En este caso, en lo que se refiere a difusin, el organismo brinda una completa informacin normativa y de inters para el pblico en general. En el link de novedades pueden consultarse las ltimas resoluciones del organismo, as como todas las actualizaciones de software y las noticias institucionales. La pgina tambin ofrece estadsticas actualizadas de recaudacin pero no es posible consultar informacin de gestin ni presupuestaria aunque ofrece un link con control activo, al que hicimos referencia en el captulo anterior. S, en cambio, es posible conocer listados de las fechas de vencimiento de los distintos impuestos y datos sobre padrones de inscriptos, imprentas habilitadas por la AFIP-DGI, datos sobre retenciones impositivas y sobre las distintas agencias del organismo. Sobre el aspecto de intercambio, la AFIP-DGI ofrece muchas posibilidades en comparacin con el CONICET. En principio, ms all de las direcciones de correo electrnico, este organismo cuenta con motores de bsqueda para informacin pertinente para los contribuyentes. En la pgina web pueden realizarse consultas cruzadas de resoluciones, dictmenes y fallos, consultas sobre impuestos (vencimientos por impuesto y por fecha), datos sobre CUIT y CUIL, padrn de inscriptos al monotributo, consulta de imprentas registradas y bsquedas de las distintas dependencias del organismo. Este punto es de suma importancia dado que estos motores de bsqueda permiten un acceso simplificado y ordenado a la informacin disponible. En este sentido, generan mayores posibilidades para que la informacin sea efectivamente localizada, lo cual puede ser problemtico cuando la informacin est volcada de manera desorganizada y con acceso slo mediante listados. Por ltimo, de la pgina web de la AFIPDGI pueden "bajarse" todos los formularios necesarios para realizar trmites en el organismo. Adems, en la actualidad pueden efectuarse trmites on line, lo que constituye un desarrollo importante en la etapa de transaccin siendo uno de los organismos de la APN que lidera este proceso. En este sentido, en la AFIP-DGI se observa una efectiva utilizacin de internet como herramienta para acercar el Estado al ciudadano. En lo que se refiere a la realizacin de trmites, actualmente se puede realizar el pago de impuestos a travs de la pgina de la AFIP as como presentaciones de declaraciones juradas. Por ltimo, tambin es posible acceder on line a la Defensora del Contribuyente. Estas dos experiencias son un ejemplo de la manera en que el uso de nuevas tecnologas de informacin permitira mejorar la gestin pblica y el control de gestin ciudadano. A continuacin presentamos un cuadro que resume las principales caractersticas de las pginas web de los organismos estudiados.

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Principales caractersticas de las pginas web de los organismos

CONICET Difusin De la informacin Intercambio Informacin institucional Informacin de gestin AFIP DGI Novedades Sistema tributario argentino Estadsticas de recaudacin Cronograma de vencimientos Datos sobre retenciones impositivas Agencias Control activo Direccin de correo electrnico del organismo Motores de bsqueda Formularios

Actualidad cientfica y tecnol- gica Cronograma de presentaciones Noticias institucionales Informacin sobre subsidios, becas e investigadores Evaluacin y acreditacin Direccin de correo electrnico del CONICET Direcciones de correo electr- nico de las gerencias administrativas y acadmicas Formularios para el informe reglamentario del personal de apoyo No presenta -

Transaccin

Osiris Defensora del Contribuyente

III.4. Balance de la situacin de los dos organismos objetos de estudio La funcin que cumplen los organismos y el grado de homegeneidad entre sus directivos condiciona su posicin de cara a la sociedad y, por lo tanto, el grado de apertura y su poltica de accountability. Entendemos por funcin la actividad que desarrollan los organismos a los efectos de cumplir con las misiones y objetivos designados para su correcto desempeo. Por su parte, con grado de homogeneidad queremos incorporar la variable poltica a nuestro anlisis. En este sentido, nos referimos a la existencia de un proyecto poltico coherente al interior de todo el organismo, que incluya los niveles polticos, gerenciales y administrativos respecto a la visin que el organismo pretende proyectar hacia la sociedad. En nuestro estudio, resulta evidente que la distinta funcin que llevan a cabo los organismos explica la diferente relacin que cada uno de ellos entabla con la sociedad y sus pblicos usuarios. Sin embargo, creemos que la variable poltica tambin puede contribuir a facilitar u obstaculizar la posibilidad de que los ciudadanos ejerzan un control de gestin. Tanto es as que mientras en la AFIP-DGI el grado de homegeneidad poltica es elevado, lo cual contribuye a entablar una relacin ms abierta con la ciudadana, por el contrario, el CONICET presenta un alto grado de heterogeneidad en la conduccin del organismo debido a un importante conflicto entre la Presidencia 52

y el Directorio y cierta desconexin entre el nivel poltico y el gerencial a cargo de la gestin. El proyecto de Defensora del Contribuyente que est llevando adelante la AFIP para la DGI representa un claro ejemplo de apertura a la sociedad y un intento de satisfacer el viejo reclamo ciudadano de mejorar la atencin al pblico. Por otro lado, es de destacar tambin que este es un proyecto elaborado por el propio organismo. Si a esto agregamos la firma de la Carta Compromiso con el Ciudadano, el desarrollo del sistema de Control Activo y la utilizacin de la pgina web, estaramos en condiciones de afirmar que existe una voluntad de cambio por parte de la institucin en lo que respecta tanto a mejorar el trato cotidiano con el pblico como a generar espacios para el control de gestin por parte de la ciudadana a partir de la informacin. Por el contrario, no se encuentran en el CONICET mecanismos institucionales que viabilicen el control ciudadano ni polticas claras de apertura a la sociedad dado que las autoridades del organismo slo recurren a la utilizacin de internet como herramienta para la difusin de informacin del organismo. En este punto, creemos que este nfasis en la utilizacin de internet se relaciona ms con los problemas de orden interno del organismo que con la funcin que desarrolla. En otras palabras, pudimos observar al interior del organismo la existencia de un conflicto de intereses entre los funcionarios de ms alto rango, en particular, como se mencion anteriormente, entre los funcionarios polticos y los miembros del directorio. Por este motivo, el organismo est obligado a recurrir a la utilizacin de internet como medio de difusin y control de gestin dado que esta decisin no depende de una resolucin colegiada de los directivos del organismo sino de los funcionarios que denominamos polticos. Este choque de intereses impide entonces establecer una poltica coherente y homognea en lo que respecta a la creacin de mecanismos de control ciudadano de tipo ms institucional y, en consecuencia, obliga a los directivos del organismo a utilizar mecanismos ms informales de control de gestin y priva a la sociedad de un mejor acceso a la informacin pblica.

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Cuadro comparativo de los organismos objeto de estudio

AFIP Mayor grado de apertura a la comunidad Variados mecanismos de acceso a la informacin CONICET Menor grado de apertura Internet como nico mecanismo

La interaccin con la ciudadana es imprescindible La ciudadana es vista como un actor ajeno a su para el correcto desempeo de sus funciones prctica cotidiana. Problema tpico de la APN: organismo cooptado por su clientela. La informacin se relaciona ms con las obligacio- La Informacin se dirige exclusivamente al pblines de los contribuyentes que con sus derechos co usuario Incipiente mecanismo de control ciudadano: De- No existen mecanismos institucionales que viabilifensor del Contribuyente cen el control ciudadano

Teniendo en cuenta que cada organismo presenta ciertas particularidades en lo que se refiere a funciones, clientela, posicin frente a la sociedad y en el Estado, no podemos efectuar recomendaciones ni aconsejar polticas generales aplicables a toda la APN que viabilicen el control ciudadano69. En el caso de los organismos estudiados y a partir de los datos (secundarios y primarios) recogidos, sugerimos: Sugerencias para los organismos
AFIP-DGI 1. Institucionalizar el proyecto de Defensora del Contribuyente de manera que su vigencia y continuidad no dependa de la voluntad del Administrador Federal de Ingresos Pblicos. Difundir en forma masiva la actividad que desarrolla la Defensora. Difundir los derechos de los contribuyentes. Incorporar a la DGA en el proyecto de la Defensora. Capacitar a los Defensores de cada agencia. Separar los procesos de servicio y control. Eliminar libro de quejas e institucionalizar el sistema de respuesta de cartas dirigidas a las autoridades competentes. Generar una base de datos pblica con el seguimiento de las respuestas a las cartas. Crear un cuadro estadstico con los reclamos y quejas de los ciudadanos y las soluciones brindadas por el organismo. 1. 2. 3. CONICET Generar mecanismos de acceso a la informacin. Recomponer el circuito administrativo interno. Crear una base de datos con actualizacin peridica.

2. 3. 4. 5. 6. -

69

Adems, claro est, eso depender en ltima instancia de la ciudadana.

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Cabe aclarar que estas recomendaciones se realizan sobre la base de tomar como parmetro los dispares niveles de capacidad administrativa de los organismos y los ltimos informes de la SIGEN; diferencias que explican, en parte, las potencialidades de crear mecanismos de control ciudadano en cada uno de ellos. En el caso de la AFIPDGI, la posibilidad de ampliar el control ciudadano se vincula con el aprovechamiento de los recursos administrativos, estructurales y humanos existentes hasta el momento mientras que, en el caso del CONICET creemos que es necesario llevar adelante una reorganizacin administrativa antes de intentar establecer mayores niveles de apertura a la sociedad.

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CONCLUSIONES El desafo de los mecanismos de control ciudadano para las instituciones pblicas La aparicin de mecanismos de control ciudadano se explica como consecuencia de la crisis de legitimidad de las instituciones polticas. El dficit institucional de la democracia representativa, la incapacidad de los partidos polticos de incorporar a amplios sectores de la ciudadana al interior de sus estructuras, la ausencia de debates pblicos que manifiesten con claridad la orientacin de las polticas pblicas, la debilidad del Poder Judicial y la incapacidad del Estado de aplicar la Ley en forma homognea en todo el territorio nacional son algunos de los factores explicativos para el surgimiento de los mecanismos de control social en la Administracin Pblica. En segundo lugar, las reformas del Estado en Amrica latina abrieron, sin lugar a dudas, importantes espacios para la participacin de la ciudadana en el proceso de control y fiscalizacin de la gestin de gobierno. En algunas oportunidades esto qued plasmado constitucionalmente y en otras por medio de la promulgacin de legislacin nacional o la firma de decretos que incorporaron en el mbito de la Administracin Pblica mecanismos de control y consulta como las audiencias pblicas, la revocatoria del mandato o el presupuesto participativo, etc. En tercer lugar, la expansin del tercer sector y la presencia de una sociedad con tradicin participativa tambin son condiciones que facilitan el surgimiento de estos mecanismos de control. Independientemente de las tensiones internas que sufren las ONGs, existen en Amrica latina organizaciones no gubernamentales que llevan adelante interesantes programas de fiscalizacin y control de los actos de gobierno con el objetivo de garantizar el inters pblico. Segn nuestra perspectiva, que coloca la atencin en la relacin que existe entre la accountability y el control ciudadano, la posibilidad de que el ciudadano ejerza algn tipo de control sobre la Administracin Pblica estar subordinada a la existencia de un insumo clave como es el acceso a la informacin pblica. El control slo podr ser ejercido en la medida en que la ciudadana tenga un acceso relativamente fcil a una informacin pblica que sea tcnicamente objetiva y de sencilla interpretacin. Por lo tanto, todos aquellos mecanismos tendientes a aumentar el poder de la sociedad a travs de la informacin son insumos clave para el surgimiento y efectividad de estos mecanismos de control. En este sentido, el Estado debera, en primer lugar, abrir espacios pblicos para la promocin, discusin y puesta en conocimiento de los distintos proyectos de Ley sobre acceso a la informacin del gobierno. En segundo lugar, una vez promulgada la Ley que regula el acceso a la misma, su reglamentacin debera ser lo ms detallada posible con el objetivo de posibilitar un ejercicio efectivo del mismo. Como vimos en el captulo 2, el Congreso de la Nacin trat en el ao 2000 un proyecto de Ley que, creemos, con algunas pequeas modificaciones debera ser sancionado a la brevedad. Hemos sealado que estas modificaciones no se refieren a cuestiones de fondo dado que el proyecto se ajusta en lneas generales a los parmetros internacionales del derecho. Por el contrario, las reformas propuestas se orientan a lograr que las prescripciones de la Ley puedan ser cumplidas en la prctica por la Adminis56

tracin Pblica Nacional. En particular, nos referimos al tiempo de respuesta establecido por la Ley, que debera estar ms relacionado con la capacidad institucional de la Administracin Pblica que con los estndares internacionales del derecho. Por ltimo, sealamos las ventajas y desventajas que traera aparejada la creacin del Comisionado de la Informacin. Si bien la creacin de una ventanilla nica aumentara la visibilidad pblica del organismo de aplicacin de este derecho, su creacin no solucionara uno de los puntos dbiles de nuestra Administracin Pblica como es el dficit de capacidad institucional. A lo largo de las dos ltimas dcadas hubo en nuestro pas una serie de reformas de la Constituciones provinciales. Con la excepcin de Entre Ros (1933), Neuqun (1957), Misiones (1958), Santa Fe (1962) y Mendoza (1965) todas las provincias argentinas experimentaron en este periodo al menos una reforma de su Constitucin. A pesar de que en los proyectos de declaracin de reforma se mencionaba la necesidad de incorporar en la Carta Magna, entre otras cosas, nuevos institutos de democracia semidirecta o de adecuar la misma a los ya existentes en la Constitucin nacional, en el captulo 2 vimos que esa fundamentacin no qued plasmada en la letra de la Ley. El mapa provincial de los mecanismos de control social nos muestra, en primer lugar, que la reforma de la Constitucin nacional no actu como disparador para la posterior incorporacin de nuevos mecanismos de control en las Constituciones provinciales. En segundo lugar, que la temtica del control social no form parte de la agenda del proceso de reforma. En otras palabras, podramos sostener que la participacin ciudadana en los procesos de fiscalizacin y control de los actos de gobierno no formaron parte de la agenda pblica, independientemente del partido poltico que gobernara en ese momento la provincia en cuestin. Esto dio como resultado que la mayora de las provincias argentinas se ubicara en aquella zona que denominamos negra, es decir, aquella zona integrada por las provincias en las cuales el ciudadano no es tenido en cuenta como un actor integrante del proceso de implementacin y/o elaboracin de las polticas pblicas. A pesar de ello, queremos reafirmar la necesidad de que la ciudadana promueva acciones tendientes a adquirir estos nuevos derechos (republicanos) dado que, histricamente, el proceso de adquisicin de los mismos estuvo marcado por el conflicto y la lucha. La Ciudad Autnoma de Buenos Aires es la excepcin en estos dos puntos (derecho de acceso a la informacin y grado de participacin permitida). Si la Constitucin de la Ciudad de Buenos Aires (de 1996) incorpora novedosos mecanismos de control social (como la revocatoria de mandato o el presupuesto participativo), la Ley que regula el acceso a la informacin del gobierno representa una novedad en el mbito del derecho argentino que debera ser imitado tanto por las provincias como por la Nacin. Al finalizar el captulo 2, presentamos las principales lneas del proyecto del Gobierno Electrnico. All vimos que la aplicacin de nuevas tecnologas de informacin al sector pblico representa un desafo para el Estado argentino. La viabilidad de este proyecto est sujeta a la superacin de dos tipos de obstculos: internos y externos al Estado. Al interior del mismo, la heterogeneidad de organismos, la poca disponibilidad de recursos humanos en algunos sectores de la Administracin Pblica para encarar 57

procesos de informatizacin y la permanente crisis fiscal atentan contra la incorporacin de nuevas tecnologas de informacin. Desde el punto de vista externo, la universalizacin de usuarios conectados a la red es un ideal difcil de alcanzar en el corto plazo. Por todo esto, aumentan nuestras dudas sobre la efectividad y el impacto de este proceso a corto y mediano plazo. Si recordamos que nuestra Constitucin se ubica en la zona de participacin que hemos denominado gris, es decir, que integra la zona compuesta por aquellas Constituciones que desde el punto de vista legal slo permiten un nivel intermedio de participacin ciudadana, al lector atento no debera resultarle extrao el resultado obtenido en nuestro estudio de campo. Por un lado, sealamos que ni el CONICET ni la AFIP-DGI presentan mecanismos de accountability que puedan poner a prueba la capacidad de los funcionarios pblicos de rendir cuentas por parte de la ciudadana. Hasta tanto la AFIP-DGI no institucionalice su proyecto de Defensora del Contribuyente, que representara un buen ejemplo de accountability, podemos afirmar que este organismo slo presenta, en trminos comparativos, mejores mecanismos de acceso a la informacin pblica que el CONICET. Sin embargo, tambin hemos afirmado que esto se explica, entre otras razones, por la distinta funcin que ambos organismos realizan (lo que determina el tipo de interaccin que mantiene con la ciudadana), por la diferencia de recursos disponibles (humanos y financieros) y por su clientela (la cooptacin del CONICET vs. el poder de polica de la DGI). En consecuencia, ninguno de los dos organismos privilegia una poltica de apertura amplia a la ciudadana, en la cual el ciudadano como tal, sin mediaciones polticas ni organizativas, pudiera poner a prueba la capacidad de accountability de los funcionarios responsables de los organismos estudiados. Convencidos que la incorporacin de mecanismos de control ciudadano es beneficiosa para la Administracin Pblica en tanto puede contribuir a superar la ineficiencia y la crisis de legitimidad que sufren las organizaciones estatales, podemos afirmar que ello representa un desafo que debe ser encarado por los responsables de los organismos estudiados a la brevedad. En este sentido, consideramos que la AFIP-DGI cuenta con los recursos institucionales, humanos, financieros y tecnolgicos necesarios como para llevar adelante este proceso de reforma. Por su parte, creemos que el CONICET debe superar en primer lugar sus dificultades internas antes de iniciar la reforma. De lo contrario, es probable que la cooptacin del organismo por parte de su clientela sea mayor que la actual. Un riesgo que, sin dudas, debera evitarse.

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Anexo metodolgico Se realizaron entrevistas en profundidad a personas que pertenecen a distintos organismos del Poder Ejecutivo, de la Administracin Pblica nacional, del Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires y de organizaciones del tercer sector. En total se realizaron 3 (tres) entrevistas a representantes de la AFIP-DGI, 2 (dos) del CONICET, 2 (dos) del Poder Ejecutivo Nacional, 1 (uno) de la Auditora General de la Nacin, 2 (dos) del Gobierno de la Ciudad, 1 (uno) de la Defensora del Pueblo de la Ciudad de Buenos Aires, 1 (uno) del Foro de la Transparencia y 1 (uno) de Poder Ciudadano. Todos los miembros del Poder Legislativo nacional seleccionados de la muestra se negaron a contestar la entrevista. Por ltimo, agradecemos la colaboracin de las siguientes ONG's que participan del Foro de la Transparencia por el envo de material: Fundacin Compromiso Ciudadano; Asociacin Civil Control del Ciudadano; Fundacin Grupo Sophia, Fundacin Poder Ciudadano y Fundacin Trasparencia en los Estados. Datos de la Defensora del Contribuyente Los datos que se muestran a continuacin fueron proporcionados por la titular de la Defensora del Contribuyente. A pesar de que pronto sern publicados en internet, Los mismos no son de dominio pblico.
Clasificacin de los reclamos
1. Atencin en la depedencia - Total Tiempo de espera Calidad tcnica de la respuesta que recibe Mala atencin o desgano Aspecto del personal Falta de insumos formulariosFalta de insumos aplicativosAmbiente fsico sealizacin Ambiente fsico climatizacin Ambiente fsico mobiliario Negativa de los jefes a atender Otros 445 128 73 86 5 22 33 4 6 6 16 66

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2. Trmites - Total Excesiva demora en la tramitacin No resolucin de los trmites Problema en la presentacin de diskette Problema para la presentacin y pago en bancos habilitados DOSMIL Resto Problemas con el acceso a AFIP en lnea Problemas con aplicativos Otros 3. Aspectos normativos e institucionales Falta de homogeneidad en las respuestas recibidas Cantidad y diversidad de las normas Falta de claridad en las normas Inadecuada difusin tributaria Problemas con comunicaciones Intimaciones que no correspondan Otros Otros 4. Sugerencias Fuente: Boletn de la Defensora del Contribuyente

1182 145 218 64 106 34 72 21 406 222 586 57 22 31 54 167 47 120 255 14

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