Presupuesto Federal en Mxico

El presupuesto de un gobierno, forma parte del desarrollo polticoadministrativo, es por ello, la importancia de su comprensin y anlisis, lo cual se puede lograr a travs de la revisin de aspectos sustanciales del gasto pblico, conociendo el proceso presupuestario, as como los sistemas presupuestales ms comunes que se presentan y el estudio de su estructura del gasto pblico federal. Dicho lo anterior, el presupuesto es parte del desarrollo-administrativo, a su vez, el presupuesto plantea y plasma los postulados, metas y prioridades del sistema administrativo, expresndolo mediante cifras y montos, as mismo se realizan estimaciones de resultados previstos y planes y polticas, convirtindose el presupuesto, en el instrumento de poltica econmica en la agenda sociopoltica del gobierno En Mxico, un acontecimiento importante es que a partir de 1997, ningn partido cuenta con mayora absoluta en la cmara de diputados, lo cual durante los procesos se ha generado que los asuntos pblicos se discutan con mayor apertura y pluralidad dentro y fuera de los poderes ejecutivo y legislativo. Incorporando a diversos sectores de la sociedad mexicana en la discusin sobre los ingresos y egresos pblicos; logrando conocer e incidir en la redistribucin de los recursos pblicos. Los retos es aun poder avanzar en la necesidad de una mator transparencia en el presupuesto adems de un mejor control en el gasto por parte de la SHCP, para eficientarlo, conociendo mejor cmo y en que se gastan los dineros. Aunando en lo dicho hasta ahora, surge la necesidad de responder a la

cuestin de Por qu es importante el presupuesto? Lo cual nos lleva a responder en que consiste el presupuesto, el cual esta compuesto por los recursos que se extraen de la sociedad y presenta cargas fiscales en grupos sociales, relacionndose con el poder del estado para decidir sobre la asignacin de recursos del dinero de los ciudadanos; estas acciones estn

ligadas con elementos fundamentales para el funcionamiento del estado, como el poder de las agencias recaudatorias, el grado de preferencias sociales para la asignacin de los recursos, as como tambin la legitimacin del gobierno y las explicaciones y cuentas que ofrece la sociedad sobre el usos de los recursos. Estos elementos se vinculan con el desarrollo democrtico de un gobierno.1 El presupuesto en al mbito econmico tiene un gran peso debido a que, se expresa en el marco macroeconmico, a travs de indicadores como lo son: la tasa de crecimiento econmico, el empleo, la inflacin o el grado de estabilidad. Las polticas de ingreso y asignacin del gasto pblico son elementos clave en polticas econmicas: ya que tienen impactos definitivos en el crecimiento de la economa y en el desarrollo social, cabe mencionar que son de impactos de largo alcance, siendo el presupuesto pblico quien estimula la acumulacin de capitales fsicos e inversiones en capital humano. Mientras que en lo microeconmico podemos mencionar que con la asignacin de recursos se prestan los servicios que demanda la sociedad (distribucin del ingreso, educacin, servicios, oportunidades); a la vez la importancia del presupuesto radica en es la sustancia del funcionamiento gubernamental de los programas y recursos del estado, requiriendo recursos para cumplir con sus funciones en sus acciones gubernamentales, requiriendo un aparato administrativo que necesita recursos pblicos, estos generados a travs de funciones estatales encargadas de adquirir impuestos, producir bienes y prestando serviciaos , emitiendo y contratar deuda pblica. A su vez, el presupuesto tiene una fuerte relacin con la poltica debido a que las acciones gubernamentales pueden debilitar o favorecer a grupos, regiones , sectores; desde esta perspectiva podemos afirmar que el presupuesto es parte clave de la poltica debido a que le asigna los recursos.

GUERRERO AMPARN, Juan P., PATRN SNCHEZ, Fernando. Manual sobre la clasificacin administrativa del Presupuesto Federal en Mxico. Mxico, CIDE.

Aaron Wildavsky define que el presupuesto es una serie de objetivos con etiquetas de precios adheridas2, nos menciona que los propsitos de los presupuestos pueden ser tan variados como los propsitos humanos. El proceso presupuestario puede dividirse en cuatro fases: la preparacin, realizada por parte del ejecutivo 3, la revisin /aprobacin por parte del poder legislativo4, la ejecucin y la auditora o evaluacin, siendo un proceso de ciclos. El ciclo presupuestario permite un seguimiento fijo y regular de las polticas y los programas, ya que por lo regular los ciclos en comento se basan en calendarios de aos fiscales. En otros pases existen experiencias de presupuestos bianuales5. Por su parte en Mxico opera el ciclo de presupuesto anual6. Durante la presupuestacin, otra caracterstica a mencionar es el conflicto que juega un papel, ya que el conflicto es endmico en el presupuesto: los recursos nunca son suficientes para el conjunto de las demandas, lo cual genera competencia por esa escasez. Este conflicto en torno al presupuesto, a la vez permite participar a diversos sectores sociales, la competencia que se da por los recursos pblicos se da entre regiones, clases sociales, grupos de inters y burocracias expresndose en:7 1. Proyectos y programas gubernamentales 2. Estrategias para el suministro o prestacin de servicios 3. Entre actores del presupuesto, por la asignacin de recursos

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WILDASKY, AARON. The politics of the budgetary process. New York: Little Brown, 1964. Art. 7 Ley de Planeacin. 4 Art. 74 fraccin IV Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos. 5 En este tipo de presupuesto se realiza un mayor esfuerzo de pronstico, con riesgo de equivocarse, sin embargo, se pueden reducir los costos de preparacin presupuestal, gastos, mayor oportunidad para la planeacin a mediano y largo plazo, evaluacin de programas y la supervisin. 6 En este tipo de presupuesto se ofrece la ventaja de una mayor precisin en las estimaciones, reduce la discrecionalidad del ejecutivo al verificarse cada ao, se eliminan las sesiones especiales y los constantes ajustes. 7 GUERRERO AMPARN, Juan P., PATRN SNCHEZ, Fernando. Manual sobre op. Cit.

Sistemas de Presupuesto Los sistemas presupuestarios son herramientas y/o tcnicas por medio de las cuales se programas, se ejecuta y se controla el gasto pblico. Existen diferentes tcnicas presupuestales que han sido utilizadas en diferentes pases; los procesos presupuestarios ms comunes se encuentran los siguientes: 1. Presupuesto Base-Cero el cual es un sistema de jerarquizacin de las operaciones gubernamentales. La cual esta tcnica busca analizar demandas presupuestales sin el compromiso explcito de sostener niveles pasados de financiamiento. En este sistema los programas y actividades se organizan y presupuestan en un plan detallado que se centra en revisiones, evaluaciones y analisis de todas las operaciones propuestas. Los programas y actividades comentadas son analizados en trminos de los niveles crecientes de xito en el desempeo y financiamiento, a partir de cero, luego evaluados y ordenados segn una escala de prioridades. El objetivo es determinar el nivel en el cual cada actividad o programa debe llevarse a cabo. As mismo, el supuesto fundamental del sistema en comento es que es posible asignar recursos presupuestales a travs de un sistema de jerarquizacin de programas y alternativas. 2. Presupuesto Incremental supone incrementos ms o menos justificados al nivel de financiamiento del ao anterior, supone que el programa en cuestin debe mantenerse sin cambios notables en la poltica aplicada. Las agencias hacen sus estimaciones presupuestales8 y mandan hacia arriba sus solicitudes; es decir, esta tcnica supone un calculo presupuestal tomando como base el presupuesto del ao anterior, a partir de este se estiman incrementos porcentuales para el ao siguiente. Dentro de este sistema se destinan asignaciones inerciales para cada periodo fiscal, donde la posibilidad de incorporar nuevos programas es prcticamente nula.

Tomando en cuanta la inflacin, necesidades nuevas, etc.

3. Presupuesto por Desempeo se basa en periodos de largo plazo donde se evala el desempeo de cada dependencia del gobierno y los recursos se destinan a partir de la relacin entre las actividades que cada agencia realiza y costos para producirlas. Siendo la eficiencia con que cada dependencia ejerce el gasto resultados del gasto pblico. 4. Anlisis Costo-Beneficio cada proyecto gubernamental debe poderse traducir en un conjunto de beneficios (sociales, econmicos polticos, etc.) y un conjunto de costos necesarios para financiarlo.9 5. Presupuesto Tradicional o por objeto especfico de gasto esta tcnica tiene la finalidad de detallar todas las adquisiciones del gobierno y los recursos que se asignaban a las unidades administrativas (dependencias y entidades) para realizar sus funciones. El control bajo este esquema se concentra en el balance de ingresos y egresos, es decir la contabilidad de los recursos que son entregados a las dependencias y cuanto haban ejercido. Dejando de lado el control sobre las funciones y los impactos del gasto pblico10. 6. Sistema de Planeacin, Programacin y Presupuestacin esta tcnica supone que una agencia gubernamental revisa sistemticamente su programa con base en los objetivos propuestos, evala alternativas de polticas, e introduce el criterio del costo en sus planes y programas; una vez identificados los objetivo se identifica las instancias y aparatos, recursos legales, humanos y materiales, plazos de instauracin del programa11. Es un sistema altamente centralizado, pues son los planificadores centrales los que pueden identificar los objetivos y las vas de accin alternativas, y la reduccin de stas con base en las consideraciones econmicas12. el criterio principal en la asignacin y evaluacin de recursos, dejando de lado la evaluacin de

Generalmente las agencias subestiman los costos y sobrestiman los beneficios, pero en cualquier caso se puede obtener una proporcin costo-beneficio que sirva para la comparacin de varios proyectos con objeto de hacer una jerarquizacin. 10 Esta tcnica fue utilizada en Mxico de 1930-1976. 11 Esta practica se origin en E.U. durante los aos 50s planteando criterios de racionalidad al creciente incrementalismo del presupuesto en la poca. 12 En nuestro pas quien cumple este papel es la SHCP.

El proceso presupuestario en Mxico En nuestro pas toda accin del gobierno federal est sustentada en planes y programas especficos. Todo recurso debe estar respaldado por un programa que presenta el respaldo legal para su ejercicio. La planeacin como marco de las acciones gubernamentales, est fundamentada legalmente en la Constitucin13 y la Ley de Planeacin14. Del cual deriva el plan nacional de desarrollo (PND)15. Los programas que se derivan del PND cuentan con una vigencia que no excede la del propio plan, en ellos se especifican los objetivos, prioridades y polticas de cada sector administrativo. Conteniendo adems estimaciones de recursos y determinando responsabilidades de su ejecucin. Estos programas definen las acciones a realizar en el corto plazo, siendo base para integrar los ante proyectos de presupuesto anual de las dependencias y entidades. La programacin del gasto pblico federal se concreta en el anteproyecto de presupuestos elaborado de acuerdo con la Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Pblico Federal, con el reglamento de dicha ley y con los lineamientos especficos que emite la Secretara de Hacienda, como el manual para el Ejercicio del Gasto del Gobierno Federal. Por su parte la SHCP se encarga de sancionar los anteproyectos individuales de presupuesto operativo anual de las dependencias y las erogaciones globales previstas por los poderes Legislativo y Judicial, en el proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federacin. Las dependencias y entidades deben de contar con rganos encargados de planear, programar, presupuestar, controlar y evaluar sus propias actividades. En cualquier caso, los ejecutores de los recursos pblicos estn obligados a proporcionar a la SHCP y a la Contralora la informacin que se les solicite.
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Art. 26 Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos Art. 27 Ley de Planeacin. 15 Documento sexenal preparado por el ejecutivo para normar obligatoriamente sus programas institucionales, sectoriales y especiales, y para orientar la coordinacin de sus tareas con los otros poderes y los rdenes estatales y municipales.

Marco Jurdico del proceso presupuestario en Mxico Las etapas del proceso presupuestario, subyacen en varias leyes federales que norman procedimientos, los calendarios y las autoridades responsables de llevar acabo las tareas de formulacin, aprobacin, ejecucin y control del presupuesto federal, las leyes en comento que fundamentan y con base en las cuales se realizan las etapas del proceso presupuestario son las siguientes: Formulacin: Constitucin Poltica de los Estados Unidos Art. 74, fraccin IV Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal Art. 12 Ley de Planeacin Art. 7 y 27 Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Pblico Federal Art. 17,19-22,24 Reglamento de la Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Pblico Federal Art. 8-11, 18,25-31 Ley Federal de Entidades Paraestatales Art. 47,50 y 51 Reglamento de la Ley federal de Entidades Paraestatales Art. 24 Ley General de Deuda Pblica Art. 9-16 Ley de Adquisiciones y Obras Pblicas Art. 7,17-27 Discusin-Aprobacin: Constitucin Poltica de los Estados Unidos: Art. 74, fraccin IV Ejecucin: Constitucin Poltica de los Estados Unidos: Art. 126 y 134 Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Pblico Federal Art. 25-38 Reglamento de la Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Pblico Federal Capitulo I y II Art. 33-80 Ley Federal de Entidades Paraestatales Art. 52 y 55 Reglamento de la Ley federal de Entidades Paraestatales Art. 23 Ley General de Deuda Pblica Art. 4 fraccin V Decreto Aprobatorio de Presupuesto de Egresos de la Federacin Control/Auditora Constitucin Poltica de los Estados Unidos Art.73, fraccin XXIV y 74 fraccin IV

Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal Art. 23, 31 y 37 Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Pblico Federal Art. 37, 39,40-46 Reglamento de la Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Pblico Federal. Ttulo V, Art. 130-186 Ley Federal de Entidades Paraestatales Art. 59-65 Reglamento de la Ley Federal de Entidades Paraestatales Art. 29-34 Ley General de Deuda Pblica Art. 23-26 Ley de Adquisiciones y Obras Pblicas Art. 84 y 85 Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Pblicos Art. 2, 3,7 y 47 Estructura del Gasto Pblico en Mxico Dentro de los sistemas presupuestarios, el gasto se ordena a partir de tres formas reconocidas de clasificacin que contemplan de forma integral la distribucin de las asignaciones por dependencia, por actividades y programas; por conceptos y captulos. Las clasificaciones administrativas, econmicas y funcionales son utilizadas por el gobierno federal para sistematizar la orientacin de los recursos y contabilizar los gastos segn los objetivos propuestos. Adems que las clasificaciones pueden utilizarse como herramienta de anlisis de la estructura del gasto pblico, debido a que: a) A travs de estas se descompone, se fragmenta, se ordena en partes de gasto de acuerdo a diversos criterios que facilitan su estudio de una manera particularizada. Los grandes agregados de gasto son demasiado complejos y dicen poco sobre los impactos de la distribucin de recursos en la sociedad. b) Se usan criterios especficos de anlisis y evaluacin de los impactos del gasto, cmo se gasta, cunto es para el funcionamiento del gobierno, cunto se transfiere a la sociedad, que se busca y a travs de que programas16.

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El uso de estos criterios especficos y su complementariedad facilita el anlisis y evaluacin de los impactos del gasto.

c) Asimismo, se puede facilitar el estudio de la evolucin del gasto de diversas perspectivas que proporcionan informacin para el anlisis global de los programas y de las polticas pblicas a travs de una categorizacin ordenada de la distribucin del gasto. Por ello, las clasificaciones presupuestarias deben perseguir cuatro finalidades bsicas:17 1. Facilitar el anlisis de los efectos econmicos del gobierno, el impacto del ingreso y el gasto pblico a travs de las cuentas presupuestarias. 2. Permitir la preparacin de programas, una vez que se conoce la composicin de los gastos. Deben mostrar las decisiones programadas y los cambios recomendados de ao en ao, as como las diversas fuentes de financiamiento fiscal. 3. Facilitar la ejecucin del presupuesto. Los administradores de programas deben conocer la suma de recursos de que dispondrn y las responsabilidades que le corresponden. 4. Facilitar la contabilidad fiscal, para poder llevar con claridad el registro completo de las operaciones fiscales y para establecer las responsabilidades de los funcionarios en la administracin de los recursos pblicos. Clasificaciones del gasto en el presupuesto pblico en Mxico La estructura del gasto pblico en Mxico esta analizada en tres dimensiones o clasificaciones: la administrativa la econmica y la funcional. Cada una contempla criterios de distribucin de gasto distintos y responde a diferentes objetivos, destacando un aspecto concreto del presupuesto.

La Clasificacin Administrativa (Quin gasta los recursos pblicos?) define al ejecutor o administrador directo de los recursos pblicos y los organiza a travs de ramos presupuestales. Esta clasificacin es ideal para identificar a
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RODRGUEZ AZNAR, Jos V. Elementos de economa presupuestaria. Ministerio de Hacienda, Direccin General de Finanzas Pblicas. Caracas, Venezuela, 1973.

todos los ejecutores de gasto, facilitando la ubicacin de los responsables del gasto pblico, mostrando cuanto se asigna a las diferentes instituciones, organismos y empresas que forman parte del aparato estatal. Dependencias y Entidades: Ramos de la Administracin Pblica Centralizada18 Ramos de los Poderes y rganos Autnomos19 Ramos Generales20

Ramo 23-Previsiones Salariales y Econmicas Ramo 25-Aportaciones para los sistemas de Educacin Bsica y Normal Ramo 26- Desarrollo Social Ramo 28-Participaciones a Entidades Federativas y Municipios Ramo 33-Aportaciones Federales a Entidades Federativas y Municipios Ramo componen el Costo financiero de la deuda pblica Entidades Paraestatales de Control Presupuestal Directo21

La Clasificacin Econmica (En qu se gastan los recursos pblicos?) identifica los rubros de gasto donde se ejercen los recursos pblicos, es decir define en que gastan los ejecutores directos. Econmicamente los recursos se dividen en gasto de capital y gasto corriente. A partir de esta clasificacin puede observarse cuanto se gasta en la operacin del gobierno a travs del pago de salarios y la adquisicin de materiales y suministros para el funcionamiento de todas las dependencias gubernamentales, as como que tanto se transfiere a la sociedad a travs de obras pblicas y proyectos de inversin. Gasto pblico:

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Conformada por todas las secretaras del poder ejecutivo federal y la Procuradura General de la Republica, asimismo comprenden los recursos asignados a las entidades paraestatales. 19 Concentran los recursos correspondientes a los poderes legislativo y judicial, a los tribunales administrativos, al IFE y CNDH. 20 Comprenden los recursos que son transferidos por el gobierno federal a las entidades federativas y municipios, asimismo contemplan los pagos correspondientes al servicio de la deuda y de los programas de apoyos financieros. Existe el ramo 26, 28, 21 El sector paraestatal lo integran los organismos descentralizados, empresas de participacin estatal mayoritaria, las instituciones nacionales de crdito, las instituciones nacionales de seguros y de fianzas. Conforman el sector productivo del gobierno federal ocupndose de funciones claves como salud, generacin de energa y transportes, ejercen sus propios bienes que producen los servicios, a la vez de transferencias y aportaciones a la seguridad social.

Gasto Corriente-pago de sueldos y salarios, adquisicin de materiales y suministros y servicios generales. Gasto de Capital- Inversin en obra pblica y mantenimientos; flujos de dinero para la compra de valores, bonos y acciones.

La Clasificacin Funcional (Para que se gastan los recursos pblicos?) define los objetivos por los que se gastan los recursos, es decir integra las funciones, programas, actividades y proyectos en donde se aplica el gasto. Es fundamental esta clasificacin, por que indica las funciones prioritarias del gobierno, los impactos que busca generar a travs de los diversos programas orientados hacia reas estratgicas como el desarrollo social, la seguridad pblica, la defensa nacional y las actividades productivas.22 Las clasificaciones de gasto se encuentran interconectadas a travs de sus criterios de asignacin, es decir las funciones, programas, proyectos, actividades que realizan las entidades, dependencias, organismos y empresas a travs de la adquisicin de bienes y la produccin de servicios que implican gasto en inversin y en gasto corriente. Consideraciones Finales A manera de resumen podemos decir que el presupuesto pblico federal es un documento clave para analizar las funciones y la composicin del gobierno de un pas, con ello darse a conocer las prioridades en la aplicacin y las lgicas de distribucin de los recursos que los gobiernos sustraen de la sociedad. Por otra parte la clasificacin administrativa es bsica para establecer las responsabilidades de las agencias gubernamentales en la formulacin ejecucin y control del presupuesto dependiendo de gran medida de la organizacin administrativa del gobierno, con ello, la clasificacin en comento nos muestra como esta compuesto el sector pblico y cuales son las instituciones del gobierno federal encargadas de ejercer el gasto pblico.

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GUERRERO, Juan P. Manual sobre la clasificacin Funcional del presupuesto en Mxico, CIDE, Mxico, 2000.

Por ltimo cabe mencionar que las clasificaciones de gasto, son herramientas elementales para el estudio del presupuesto federal a partir de una manera ordenada y desglosada de la redistribucin de los recursos pblicos, y que reflejan la integracin total del presupuesto de egresos.