611 FMI , France et comptitivit

France : Conclusions de la Mission de la Consultation de 2012 au Titre de lArticle IV du FMI

Paris, October 29, 2012

Les perspectives de croissance de la France demeurent fragiles en raison de la faiblesse des conditions conomiques en Europe, mais la capacit de la France rebondir est aussi contrainte par un problme de comptitivit. Dans un contexte de diminution des risques dinstabilit financire, et dans une perspective de rsolution graduelle de la crise de la zone euro, le manque de comptitivit de lconomie franaise merge comme le dfi majeur la stabilit macro-conomique, la croissance et la cration demplois. Le gouvernement a lanc, juste titre, une rflexion sur le sujet et a engag les partenaires sociaux dans un dialogue sur les rformes ncessaires. Ceci constitue une opportunit unique pour entreprendre des rformes denvergure. Le gouvernement a aussi dmontr une forte dtermination en matire budgtaire, ce qui a contribu renforcer la confiance des marchs. Dans ce contexte, les priorits de politique conomique sont : (1) la qualit de lajustement budgtaire, bas sur une croissance plus modre de la dpense publique et sa rationalisation afin damliorer son efficacit et de permettre une baisse du poids de la fiscalit sur le moyen terme ; (2) des rformes du march du travail et des services afin de rduire les cots, accrotre la capacit des entreprises investir et sadapter et obtenir des rsultats plus efficaces et solidaires en termes de croissance et demploi ; et (3) une rationalisation de la fiscalit de lpargne pour assurer un financement adquat long terme des entreprises, y compris le financement en actions. 1. En raison de faiblesses persistantes dans les perspectives conomiques de lEurope, la mission du FMI prvoit que la croissance du PIB rel en France acclrera de faon limite en 2013 (0,4%) par rapport 2012 (0,1%). Bien que les tensions sur les marchs aient baiss rcemment, la trajectoire vers une rsolution de la crise de la zone euro demeure incertaine, et la consolidation budgtaire dans toute l'Europe (qui vise assainir les finances publiques et favoriser la confiance) continuera dprimer la demande en Europe. Dans ce contexte, la cration demplois sera contenue et le taux de chmage pourrait augmenter encore, malgr les mesures prvues par le gouvernement en faveur de lemploi des jeunes entrant sur le march du travail et des seniors. 2. Les perspectives de croissance sont aussi assombries par une perte significative de comptitivit par rapport ses partenaires commerciaux. Cet cart de comptitivit se traduit non seulement par une dtrioration des performances de la France lexport, mais aussi par de faibles taux de rentabilit des entreprises, ce qui limite leur capacit investir, innover et crer des emplois. La perte de comptitivit est antrieure la crise actuelle, mais elle risque de devenir encore plus srieuse si lconomie franaise ne sadapte pas au mme rythme que ses principaux partenaires commerciaux en Europe, notamment lItalie et lEspagne qui, aprs lAllemagne, se sont engags dans des rformes en profondeur de leurs marchs du travail et des services. 3. Sur la base de ces considrations, les dfis de politique conomique se placent sur trois fronts : Soutenir leffort de consolidation budgtaire sur le moyen terme afin de rduire le poids de la dette publique tout en prenant garde la qualit de lajustement afin daccrotre les incitations travailler et investir.

 Corriger les dysfonctionnements du march du travail qui entravent linvestissement, lemploi et, en fin de compte, la croissance, et accrotre la concurrence dans le secteur des services. Consolider les progrs importants qui ont dj t raliss en termes de stabilit financire, tout en assurant que lpargne soit intermdie de faon efficace alors mme que les banques et les assurances sadaptent aux nouvelles normes prudentielles. Un ajustement budgtaire de qualit 4. Lengagement ferme du gouvernement tenir ses objectifs ambitieux de dficit budgtaire en 2013 et sur le moyen terme renforce une crdibilit qui, au cours des annes, avait souffert du fait de persistants et importants dficits structurels. Cette crdibilit accrue a contribu la forte rduction des carts de taux dintrt par rapport lAllemagne, qui sexplique aussi par un apaisement des tensions dans la zone euro. Si le choix dun ajustement budgtaire acclr en 2013 donne un signal fort de la dtermination du gouvernement tenir ses engagements, il pourrait aussi rduire les perspectives de croissance court terme, dj incertaines. Si, en 2013, la croissance conomique rebondit au niveau envisag par le gouvernement, les mesures prises dans le projet de loi de finances devraient permettre datteindre lobjectif budgtaire. Si, au contraire, il savrait que la faiblesse de lactivit conomique dans la zone euro (y compris en France) persistait, la France, ses partenaires europens et les institutions europennes devraient conjointement revoir la rapidit de lajustement budgtaire au niveau de la zone en vue de soutenir davantage la reprise conomique. 5. La qualit de lajustement budgtaire serait amliore si leffort entrepris reposait davantage sur une rduction des dpenses publiques. Avec un taux de fiscalit (et de dpenses publiques) parmi les plus levs dEurope, lalourdissement de la fiscalit en 2012 et 2013 rduit encore les incitations au travail et linvestissement et met la France dans une position de dsavantage comptitif vis--vis de ses pairs. Une rduction des dpenses plus ambitieuse quactuellement envisage dans la programmation budgtaire de moyen terme semble ncessaire afin de permettre une baisse graduelle de la fiscalit des niveaux proches de ceux des partenaires europens. tant donn que la programmation budgtaire de moyen terme repose sur des projections de croissance relativement optimistes, une rduction des dpenses plus ambitieuse est aussi dsirable afin de se prmunir contre les risques dune croissance plus faible qui mettrait en danger les objectifs budgtaires. 6. Leffort de rduction des dpenses publiques doit tre entrepris tous les niveaux (tat, collectivits locales et administrations de scurit sociale), en reposant sur une rationalisation des fonctions. cet gard, les initiatives du gouvernement pour amliorer lefficacit de la dpense publique sont saluer. Cest le cas de la Modernisation de lAction Publique et de la dcision de procder une plus stricte valuation pralable des projets dinvestissements. Ces dcisions devraient tre accompagnes par une meilleure adquation entre ressources et responsabilits tous les niveaux de la fonction publique dans le cadre de lActe III de la Dcentralisation, une limite stricte de laugmentation des dpenses maladies (ONDAM) et un contrle accru de lvolution de la masse salariale de toutes les institutions publiques. La dcision du gouvernement dexaminer rgulirement lefficacit et la raison dtre des niches fiscales et sociales est aussi saluer, en particulier si elle est mene dans le but de parvenir un systme fiscal plus efficace, reposant sur une assiette plus large et des taux dimposition plus bas. La France a men une rforme importante afin de placer le rgime des retraites dans une situation financire plus solide. Cette rforme semble aussi avoir accru la participation des seniors au march du travail, ce qui aura un impact positif sur la croissance potentielle. Dans ce contexte, toute rvision du rgime des retraites qui savrerait ncessaire pour prserver sa viabilit financire devra reposer sur une augmentation de lge du dpart la retraite plutt que sur une hausse des contributions.

7. La loi organique qui inscrit dans le droit franais le pacte budgtaire europen contribue renforcer la crdibilit de la politique budgtaire de la France. Grce sa rgle budgtaire et son mcanisme de correction, cette loi inscrit de faon plus solide chaque budget annuel dans un objectif dquilibre moyen terme. Dans ce nouveau cadre, le Haut Conseil des Finances Publiques (HCFP) sera amen jouer un rle important en donnant un avis indpendant sur le ralisme des prvisions macroconomiques qui sous-tendent le budget et en contrlant les mesures correctrices qui devront tre prises si les ralisations budgtaires scartent de la trajectoire budgtaire de moyen terme. Tel quil a t tabli, le HCFP donne de fortes garanties dindpendance. Toutefois, il sera important dviter les possibles conflits dintrt entre, dune part, les rles de contrle et dvaluation ex ante du HCFP et, dautre part, laudit ex post et le rle de conseil de la Cour des Comptes laquelle le HCFP est adoss, et ceci notamment en ce qui concerne les mesures correctives qui devront tre prises en cas dcart par rapport la trajectoire de retour vers lquilibre budgtaire. Rformes du marche du travail et des services 8. Les dysfonctionnements et les rigidits du march du travail et du secteur des services sont au cur du problme de comptitivit qui sest accru au cours du temps. Ils ne pourront tre rsolus que par un programme de rformes structurelles de grande ampleur. Le dialogue social que le gouvernement a lanc sur ce sujet, avec la participation active des partenaires sociaux, est saluer particulirement. Il constitue une chance unique, qui ne doit pas tre rate, de parvenir une masse critique de rformes qui permettra damliorer la comptitivit de lconomie franaise et daccrotre sa capacit crer des emplois. En complment de lamlioration de lefficacit de la dpense publique et de la rduction du poids de la fiscalit, les rformes devraient : Amliorer le fonctionnement du march du travail, afin de parvenir des moyens plus collaboratifs, efficaces et solidaires dadaptation des entreprises aux changements et aux chocs conomiques. Limiter la hausse du cot du travail, afin dassurer une meilleure adquation entre salaires et productivit du travail. Renforcer la concurrence dans le secteur des services, afin damliorer le pouvoir dachat de la population et de rduire le cot des intrants des entreprises. Fonctionnement du march du travail 9. En ligne avec la feuille de route donne aux partenaires sociaux dans le cadre du dialogue social, nous considrons que les rformes devraient : tablir un cadre qui permette dadapter les dispositions salariales et dajustement du temps de travail au niveau des entreprises afin daccrotre la capacit des entreprises sadapter aux changements de lenvironnement conomique et, in fine, de prserver et de crer des emplois. Une approche conflictuelle plutt que cooprative na fait quaggraver le cot social de lajustement aux chocs conomiques. Accrotre la scurit juridique dans le cadre des procdures de licenciement. Lincertitude juridique accrot le cot implicite du travail, dcourage lembauche et encourage le recours au travail temporaire. De ce fait, certains salaris subissent de faon disproportionne une prcarit de lemploi. De plus, les incitations des salaris et des employeurs tablir des relations de travail durables sont amoindries. Mieux cibler la formation en la rorientant vers les personnes peu qualifies sans emploi et renforcer les politiques actives de lemploi (cest--dire daccompagnement dans la recherche demploi) au travers de Ple Emploi.

 Quand la situation conomique sera plus favorable, revoir les allocations chmage afin daccrotre les incitations trouver un emploi. Cot du travail 10. Une rduction des cotisations sociales patronales pourrait contribuer amliorer la comptitivit de lconomie franaise, si elle est finance de faon approprie, si elle sapplique lensemble des secteurs conomiques et si elle est accompagne par les rformes dcrites ci-dessus. Si ces conditions ntaient pas runies, les bnfices de la mesure se dissiperaient rapidement. La faon la plus efficace de financer la rduction des cotisations sociales patronales serait de rduire les dpenses publiques dun montant quivalent. La rduction plus ambitieuse que prvue des dpenses publiques recommande ci-dessus pourrait tre utilise cette fin. Transfrer le cot des allgements de cotisations patronales vers le revenu des mnages (par exemple en augmentant la CSG) naurait probablement que des effets temporaires si ce transfert ne saccompagnait pas de gains de productivit qui permettent aux salaires rels de compenser progressivement la perte de pouvoir dachat. Elle aurait aussi un effet ngatif sur linvestissement en accroissant la pression fiscale sur les revenus du capital. Transfrer le cot des allgements de cotisations patronales vers les taxes indirectes (par exemple la TVA, les taxes foncires ou les droits daccises), dont une part est acquitte par les importations, aurait plus davantages conomiques. Dans ce cas, lefficacit de la mesure serait strictement lie un effort de modration salariale, notamment au niveau du SMIC. 11. Le gouvernement devrait soutenir la modration salariale, notamment par sa politique de rvaluation du SMIC. Comme le montrent de nombreuses tudes, le niveau du SMIC, son uniformit sectorielle, et son mcanisme dindexation contribuent aux difficults que connaissent les personnes peu qualifies et les jeunes entrer dans le monde du travail. Les politiques gouvernementales ont contribu rduire ce cot social par des mesures spcifiques et par des rductions de cotisations sociales sur les bas salaires, mais ces actions psent lourdement sur les finances publiques. Services 12. Renforcer la concurrence dans le secteur des services pourrait accrotre de faon significative la comptitivit de lensemble de lconomie. Le secteur des services (notamment les transports, les services aux entreprises et le commerce de dtail) demeure davantage rglement en France que dans la plupart des autres pays de lOCDE. Cela conduit des prix plus levs (tant pour les mnages que pour les entreprises) du fait dune faible productivit et de lexistence de rentes. Mme si la plupart des services ne sont pas directement exposs la concurrence internationale, ils constituent des intrants importants pour les secteurs exposs. Environ un tiers des intrants de lindustrie provient des services. Limpact sur les prix de larrive dun quatrime oprateur de tlphonie mobile illustre les gains potentiels dune concurrence accrue. En augmentant le pouvoir dachat des mnages, la drglementation des services soutiendrait aussi les rformes du march du travail dj voques. Stabilit et intermdiation financires 13. Les inquitudes concernant la stabilit financire qui se sont fait jour depuis 2011, dans le contexte de la crise de la zone euro et de la difficult daccs au financement de march en dollar, ont considrablement diminu. Les banques franaises ont pris des mesures rapides pour amliorer leurs ratios de solvabilit et la structure de leur financement, en limitant la distribution de dividendes et en se recentrant sur leur cur de mtier. Les banques sont bien places pour se conformer, en avance sur le calendrier, aux exigences rglementaires internationales en matire de capital. Les banques sont aussi en meilleure position pour faire face limpact dune faible croissance conomique sur la qualit de leurs actifs, ainsi qu limpact de tensions sur les marchs, mme si leur forte exposition au financement de march pourrait tre une source de vulnrabilit en cas de nouvelles tensions graves de liquidit ou de crise de confiance au sein

de la zone euro. Cependant, les banques franaises apparaissent avoir encore des marges de cession dactifs sans que cela ne menace leurs principales activits de crdit. 14. La rsistance des banques franaises la crise financire leur a permis de soutenir le crdit lconomie. Cependant, les changements rglementaires en cours rendent ncessaire une refonte du traitement fiscal de lpargne afin dassurer que lintermdiation financire demeure efficace. Au contraire des systmes bancaires dautres pays, les banques franaises se sont avres capables de rduire de faon considrable la taille de leur bilan sans pour autant rduire le financement de lconomie nationale. La principale contrainte leur capacit de fournir un financement de long terme lconomie pourrait provenir du durcissement des normes internationales de liquidit. Simultanment, les compagnies dassurance risquent de rduire leurs investissements en actions en rponse aux nouvelles rglementations et normes comptables. La conjonction de ces deux facteurs soulve la question de la faon dont le secteur financier (domin en France par les banques et les compagnies dassurance) va pouvoir continuer intermdier efficacement lpargne vers les besoins de financement de long terme (y compris en actions) des entreprises. La refonte de la fiscalit de lpargne envisage par le gouvernement devrait constituer un instrument important pour faire face ce dfi en crant plus dgalit de traitement entre instruments financiers, tout en accroissant les incitations lpargne de long terme. *** La mission tient remercier les autorits franaises pour leur accueil, leur disponibilit, la qualit des analyses quelles ont apportes et pour leur franchise dans les discussions.