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Mastre spcialis de politiques et d'actions publiques pour le dveloppement durable

Promotion 2011-2012

Thse professionnelle
Nicolas ALBAN
Le Modle des Parcs nationaux franais l'preuve du territoire

Parc national de Port-Cros


Sige administratif Alle du Castel Sainte Claire 83406 Hyres Correspondant au sein de lorganisme daccueil : Guillaume SELLIER Directeur du Parc national de Port-Cros Directeur de thse professionnelle : Gilles HUBERT Universit Paris-Est Marne-la-Valle

Jatteste que ce mmoire est le rsultat de mon travail personnel, quil rfrence toutes les sources utilises et quil ne contient pas de passages ayant dj t utiliss intgralement dans un travail similaire.

Ecole des Ponts ParisTech, AgroParisTech-Engref et l'tablissement du Parc national de Port-Cros n'ont donn aucune approbation ni improbation aux thses et opinions mises dans ce rapport ; celles-ci doivent tre considres comme ma seule rflexion et mon avis propre sur le sujet. L'auteur du rapport.

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Remerciements
Guillaume Sellier, Cline Maurer et l'ensemble de l'quipe du Parc national de Port-Cros pour leur accueil, Gilles Hubert pour son aide et ses rflexions, l'ensemble des personnes consultes lors de cette mission, Laure pour ses conseils et son soutien, Jean-Marie, Damien et Ludovic. uvre

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Rsum
Le modle de Parc national mis en place par l'tat depuis 1960 n'est pas parvenu trouver sa place sur le territoire, handicap par son aspect descendant et rglementaire. Malgr cet chec et la transformation rapide du contexte scientifique et politique, l'tat a mis du temps proposer une rforme de son outil. Les tergiversations du lgislateur aboutissent finalement en 2006 un nonchoix qui renvoie la responsabilit des arbitrages l'administration charge de la mise en uvre de la nouvelle loi. En consquence, les Directions des tablissements des Parcs nationaux sont mises en tension, carteles entre des scnes de gouvernance et des choix irrconciliables, qui devraient conduire terme la remise en cause dfinitive du modle franais des Parcs nationaux. Dans ce contexte, l'avenir des institutions des Parcs nationaux sur le territoire passe par la dmonstration concrte de leur plus-value, soit leur capacit se construire une lgitimit locale en s'appuyant sur les fentres d'opportunits qui existent, comme le cas de la charte du Parc national de Port-Cros le laisse entrevoir. Mots-cls : parc national, modle, territoire, gouvernance, protection de la nature, politique publique.

Abstract
The national Park model which was set up in 1960 by French Government failed to find its place on the territory, because of its top-down and too statutory process. Despite of this failure and quick political and scientific changes, French Government took time to suggest a reform for the system. It came finally in 2006. But hesitations from Parlement members lead to a "no-choice" and decision-making responsability was given up to administration. As a result, directions from national Park organizations are under stress, torn between several governance scenes and conflicting choices. At least, this situation could call into question French national Park system. In that way, national Park organizations need to prove they are able to increase in value the territory. Otherwise, they could be disqualified by local stake-holders. So they have to build a new legitimacy, by using local opportunities. The example from Port-Cros national Park shows that the new contract, called "charte", could be a solution. Keywords : national park, model, territory, governance, nature protection, public policy.

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Rsum en 4 pages
Naissance du modle des Parcs nationaux en France N aux tats-Unis au 19e sicle sur des principes de prservation d'espaces sauvages et de dcouverte touristique, le concept de Parc national se propage partout sur le globe au cours du 20 e sicle. En France, l'tat cre ses premiers Parcs nationaux dans les annes 60 sur les fondements d'une loi qui tente de btir un modle original, dit " la franaise", bas sur une imbrication de zones de protection rglementaire dans une zone plus large de partenariat. Ce modle qui visait concilier des aspects cologiques et socio-conomiques bascule finalement du ct de la protection de la nature, sous l'influence du monde scientifique et associatif naturaliste. Mais le modle franais, normatif et autoritaire, ncessite une dpossession des pouvoirs de dcision dtenus prcdemment par les autorits locales. La mise en uvre du modle sur le terrain entrane donc de profonds conflits, non seulement avec les populations locales mais aussi les administrations dj en place. Les institutions des Parcs nationaux sont alors contraintes de se replier sur leurs prrogatives rglementaires en zone centrale, rige en sanctuaire inviolable et intangible. Elles deviennent alors des structures passives d'amnagement, caractrises par leur "empchement faire" qui les transforment peu peu en boucs-missaires du territoire. Le Parc national apparat alors dterritorialis, rejet du territoire comme une greffe manque. Dans ce contexte dgrad, les tablissements des Parcs nationaux dveloppent avec les acteurs locaux des relations fondes sur l'vitement, la mfiance, le conflit et la thtralisation des comportements. Ces attitudes forment un systme cohrent, rsultant du modle mis en place, qui enferme l'ensemble des acteurs concerns dans un cercle vicieux, entretenu par le dsir de chacun de protger son autonomie par rapport aux autres. Ces cueils se rpercutent sur le fonctionnement interne des tablissements, marqu par une rupture entre les agents de terrain et le sige et perturb par une inversion de la pyramide hirarchique classique. La premire loi sur les Parcs nationaux s'est ainsi rvle tre un pari intenable de l'application d'un modle rigide, descendant et normatif, portant une vision des territoires incompatible avec les aspirations des acteurs locaux. Une deuxime chance pour le modle de Parc national franais : la loi de 2006 L'volution du contexte scientifique et politique contraint l'tat proposer une rforme du modle des Parcs nationaux en 2006. L'adoption du paradigme de la gestion de la biodiversit en lieu et place de la sanctuarisation des espaces naturels modifie la vision classique de la protection de la nature, qui passe dsormais par le maintien des capacits adaptatives des cosystmes et non leur "mise sous cloche". En parallle, la gouvernance de l'environnement s'impose comme un mode plus efficace pour mettre en uvre des politiques publiques que l'habituel recours la rglementation. La reconnaissance des savoirs et pratiques locaux devient la base d'une nouvelle gestion intgre du territoire et de la nature. Le modle des Parcs nationaux est ainsi remis en cause indirectement par le succs de dmarches territoriales comme les Parcs naturels rgionaux, qui dmontrent l'efficacit d'un modle volontariste et concert, bas sur une vision intgre du territoire. En consquence, ds les annes 80, des propositions de rforme des Parcs nationaux sont Thse professionnelle Nicolas Alban 5

avances mais aucune n'aboutira, faute de volont politique. Il faudra attendre 2006 pour qu'une loi de rforme des Parcs nationaux soit vote. Mais cette loi, trs loin de remettre en cause le modle historique, conforte celui-ci dans ses aspects rglementaires. L'ajout d'une zone d'adhsion autour du cur du Parc national tente mme de relancer le modle radio-concentrique des annes 60, relgitim par l'invention ex nihilo du concept de solidarit cologique par une administration d'tat dsireuse d'apaiser les associations environnementalistes et le monde scientifique. Pourtant, malgr les grandes lignes trs conservatrices de la loi de 2006, le texte apparat comme un non-choix de la part du lgislateur. En effet, celui-ci a introduit des concessions aux communes concernes par les Parcs nationaux, qui apparaissent comme de vritables "grains de sable" dans la mcanique du modle historique. De fait, le lgislateur, bloqu par une opinion publique acquise la cause des Parcs nationaux, renvoie les arbitrages essentiels sur l'avenir du modle aux excutants de la mise en uvre de la loi, savoir le Ministre en charge de l'cologie et les tablissements des Parcs nationaux. Premires mises en uvre de la loi 2006, premiers enseignements La premire consquence de la loi de 2006 reste le passage de 7 10 Parcs nationaux, qui confirme la volont de l'tat de poursuivre le recours ce mode d'action et renforce la typologie des Parcs nationaux en 3 catgories : montagne, outre-mer, littoral mditerranen. La mise en uvre de la loi de 2006 entrane ensuite une mobilisation soutenue des instances nationales que sont le Ministre de tutelle, le nouvel tablissement Parcs nationaux de France (PNF) et le Conseil national de protection de la nature (CNPN). La discussion active entre ces instances et les Directions des Parcs nationaux forme une vritable scne de gouvernance, plutt nationale, dans laquelle rgnent "les gardiens du temple", soit les dfenseurs du modle historique des Parcs nationaux. Ces "gardiens du temple", issus souvent du monde scientifique ou associatif naturaliste, psent pour protger les aspects rglementaires et la vision conservationniste de la protection de la nature au sein du modle. A l'oppos, la loi de 2006 instaure aussi une scne de dialogue locale charge notamment de la concertation sur la rdaction de la charte du Parc national. Cette scne de gouvernance du territoire regroupe surtout des acteurs locaux, que l'on peut qualifier "d'assaillants autochtones" du modle, tant leurs demandes convergent vers une participation la prise de dcision au sein de l'institution du Parc national. Entre ces deux types d'acteurs, on peut isoler les fonctionnaires d'tat chargs de l'application de la loi qui forment une "auberge espagnole" d'avis et de visions disparates quant l'avenir du modle. Plutt conservateurs en moyenne, ils sont nanmoins tenus de relayer le discours d'ouverture contenu dans la loi. Ainsi, en consquence du non-choix du lgislateur, l'application de la loi de 2006 provoque principalement la mise en tension des tablissements des Parcs nationaux, et surtout de leur Direction. Celles-ci se retrouve cartele entre des scnes de gouvernance disjointes, traitant de sujets identiques, traverses par des visions diffrentes du territoire et de la protection de la nature. Les Directions des Parcs nationaux sont ainsi contraintes des allers-retours qui brouillent la transparence des discussions et perturbent la dynamique locale.

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L'cartlement des Directions des Parcs nationaux se poursuit sur le terrain travers le jonglage entre une attitude ouverte et basse de concertation sur le projet de territoire que doit contenir la charte et une attitude ferme et haute de ngociation concernant la fixation des modalits d'application de la rglementation en cur (MARcur). Ce jonglage schizophrnique ne permet pas de rtablir la confiance entre les acteurs et de sortir du cercle vicieux du fonctionnement historique des Parcs nationaux. Cette mise en tension des Directions des Parcs nationaux est renforce par une troisime source d'cartlement : la gestion en interne des personnels qui, du fait du fonctionnement en pyramide inverse de l'tablissement, sont en capacit de peser sur la Direction pour jouer sur les discussions en externe. Ces constats poussent la conclusion que la loi de 2006, comme la prcdente de 1960, relve d'un pari intenable : concilier un modle autoritaire et normatif avec une dynamique locale de gestion intgre du territoire. Malgr le faible recul dont on dispose depuis 2006, la situation semble peu encline une volution positive et mettra tt ou tard les Directions des Parcs nationaux devant le dilemme cornlien de choisir entre le modle ou le projet de territoire. Mais dans un cas, comme dans l'autre, le modle actuel des Parcs nationaux semble condamn sur le long terme une mutation, en lien avec la monte en puissance des territoires. Reconstruire une lgitimit locale : exemple de la charte du Parc national de Port-Cros Dans ce cadre, l'un des enjeux des tablissements des Parcs nationaux consiste devancer les crises futures en reconstruisant une lgitimit leur propre institution et une pertinence d'actions pour leurs quipes. L'laboration de la charte du Parc national de Port-Cros (PNPC), qui dbute actuellement, permet de rflchir une nouvelle insertion de l'institution sur le territoire. Sur un espace dense en population et trs convoit de par sa position littorale mditerranenne, le territoire du PNPC prsente des enjeux majeurs de protection de la nature et de dveloppement durable. L'avenir du territoire passe en effet par une matrise de la pression foncire d'urbanisation qui consomme et fractionne les espaces naturels et par la mise en uvre d'une stratgie durable de dveloppement touristique. Mais le territoire du PNPC se caractrise surtout par une grande richesse des dmarches d'acteurs locaux, dont les initiatives engendrent autant de scnes de gouvernance avec pour objectif la rsolution des problmes du territoire. L'institution du PNPC doit donc prendre en compte ces multiples scnes de gouvernance et articuler sa dmarche de charte avec elles afin de faire la dmonstration de sa plus-value. Sur certaines thmatiques, l'institution du PNPC n'apparat ni pertinente de par son primtre, ni lgitime de par la structuration de la gouvernance en place, comme sur l'agriculture, la fort ou la qualit de l'eau. Dans ce cas, elle doit imprativement adopter une stratgie de dlgation en direction des acteurs porteurs de la gouvernance et ne pas s'impliquer dans ces domaines. Au contraire, certaines thmatiques o l'institution du PNPC est indniablement pertinente agir, semblent orphelines de gouvernance locale forte, comme le tourisme, la culture ou le paysage. Ces thmes peuvent alors constituer les moteurs de la future charte du PNPC et l'institution du PNPC doit investir sur eux, en se positionnant en "leader" de discussion et d'action sur ces thmes. Il s'agira alors pour elle d'tablir sa propre scne de gouvernance autour de laquelle elle pourra se btir une lgitimit long terme. Il existe donc bien une fentre d'opportunit pour l'institution du Thse professionnelle Nicolas Alban 7

PNPC pour faire la preuve de son utilit pour le territoire. Mais l'quilibre de l'insertion de l'institution du PNPC sur le territoire demeure fragile comme le montre la comptition qui semble s'instaurer entre l'tat et les collectivits sur le thme de la mer. L'tat, via la charte du PNPC, dfend ses prrogatives historiques sur le milieu marin et pousse l'tablissement du PNPC s'imposer dans la gouvernance. Au contraire, les collectivits, travers le volet maritime de leur Schma de cohrence territoriale, uvrent pour s'approprier leur espace maritime et devancer la charte du PNPC. Cette concurrence risque de replonger l'institution du PNPC dans l'enfermement de son modle face la monte en puissance des projets locaux, situation qui pourrait prfigurer l'avenir des autres Parcs nationaux en France. Perspectives sur les futurs possibles des Parcs nationaux en France Le modle des Parcs nationaux peut tre mis en perspective grce d'autres outils qui apparaissent comme des instruments plus modernes et plus adapts. C'est notamment le cas du couple Agence des aires marines protges / Parc naturel marin cr en 2006 par l'tat. Sous couvert d'adaptation au milieu marin, le lgislateur a mis en place un outil beaucoup plus souple et laissant plus de place aux acteurs locaux. La modle demeure certes centralis et descendant mais permet d'entrevoir une solution d'ajustement pour le modle des Parcs nationaux, notamment travers le projet de cration d'une grande Agence de la nature. Si le modle de Parc naturel rgional a dj largement inspir la nouvelle aire d'adhsion des Parcs nationaux, certains prnent une "PNRisation" complte du modle, soi l'abandon de la partir rglementaire. Pourtant, on ne peut ignorer que le modle des PNR connat actuellement une crise profonde. En effet, avec la monte en puissance d'outils comme le SCoT et la structuration des territoires par la coopration intercommunale, les PNR ont largement perdu de leur pertinence en matire d'amnagement de l'espace. Cette volution touchera forcment les Parc nationaux et leur charte moyen terme. En effet, le choix de l'tat franais s'est clairement port ces dernires annes sur l'intgration des politiques sectorielles de l'environnement dans des outils d'amnagement globaux du territoire comme les SCoT. Cette volution apparat plus que positive dans la perspective de parvenir un quilibre durable sur le territoire. Mais elle pose tout d'abord la question de la place des outils comme les chartes des Parcs, nationaux ou rgionaux, face au "super" instrument intgrateur qu'est en train de devenir le SCoT. Elle interroge galement la capacit du SCoT rpondre deux besoins essentiels des territoires : la patrimonialisation des ressources et l'ancrage identitaire du territoire. Ces rflexions conduisent revenir sur le concept mme de Parc national pour constater que celui-ci est porteur d'une relle ambigit : utiliser pour protger des espaces fragiles, il est au contraire un instrument de "mise en vitrine" du patrimoine et d'internationalisation du territoire. Devenu un indicateur universel pour les institutions mondiales, chaque pays se doit d'avoir son rseau de Parcs nationaux. Mais quant est-il du contenu de ce rseau? L'tat est-il oblig d'intervenir sur le territoire? L'exemple de la liste du patrimoine mondial de l'Organisation mondiale pour l'ducation, la science et la culture (UNESCO), qui ambitionne de parvenir au mme rsultat, dmontre qu'un autre mode d'action, plus efficace et plus respectueux, est possible. L'UNESCO a fait la preuve que l'quilibre dlicat qui permet de faire oublier le classement derrire la reconnaissance pouvait tre atteint. On pourrait alors transposer cet exemple et imaginer que les Parcs nationaux deviennent un simple label, fond sur un contrat gagnant-gagnant, qui rcompenserait la richesse d'un patrimoine et sa gestion par les acteurs locaux. Thse professionnelle Nicolas Alban 8

Table des matires


Introduction........................................................................................................................................13 I. Premire tentative d'un modle de Parc national franais : 1960 2006........................................15 A. Naissance du modle des Parcs Nationaux en France..............................................................15 1. Les prcurseurs des Parcs Nationaux....................................................................................15 2. La construction d'un modle franais original de Parc national...........................................16 3. La traduction lgislative et rglementaire cre un modle dsquilibr ..............................17 B. L'impossible application du modle de 1960 ...........................................................................18 1. Les dbuts de la mise en uvre marqus par de graves difficults .....................................19 2. Le modle de 1960 confront aux territoires : le rejet d'une greffe......................................21 3. Des tablissements de Parcs nationaux malades de leurs difficults locales........................22 C. Conclusion : l'chec du pari de la loi de 1960...........................................................................23 II. Une deuxime chance pour le modle de Parc national franais : la loi de 2006 .........................26 A. Un modle bouscul par l'volution du contexte scientifique et institutionnel........................26 1. L'volution des visions de la protection de la nature............................................................26 2. Le modle franais des Parcs nationaux trs critiqu et concurrenc...................................28 3. Conclusion : un modle dpass par son temps....................................................................30 B. Une volont de rforme du modle : la loi de 2006..................................................................30 1. De vieilles ides pour rnover le modle des Parcs nationaux ...........................................30 2. Quelques nouveauts pour justifier le maintien du modle..................................................32 C. Conclusion : la loi du non-choix?.............................................................................................34 III. Premires mises en uvre de la loi 2006, premiers enseignements.............................................36 A. L'accentuation des cueils historiques......................................................................................36 1. Le renforcement de la typologie des Parcs nationaux...........................................................36 2. Le renforcement des groupes de rsistance au changement..................................................37 3. Une gouvernance des Parcs nationaux scinde en deux ......................................................39 B. Les enseignements des premires chartes de Parcs sur le terrain.............................................41 1. Des chartes qui bousculent l'organisation interne (Alban, 2012a)........................................42 2. La stratgie force de la coopration sur le territoire............................................................42 3. L'cartlement de l'institution du Parc national ...................................................................43 C. Et aprs la charte?.....................................................................................................................47 1. Le modle hybride est-il viable?...........................................................................................47 2. La situation peut-elle s'amliorer avec le temps? .................................................................47 3. La cl est dans les mains des Directions des Parcs nationaux..............................................48 4. Construire une lgitimit pour survivre au modle...............................................................49 IV. Reconstruire une lgitimit locale : exemple de la charte du Parc national de Port-Cros............50 A. Contexte et mthode d'tude.....................................................................................................50 1. Le contexte du Parc national entre cration et extension......................................................50 2. Comment tudier la gouvernance du territoire?....................................................................53 B. Les enjeux du territoire du PNPC et leur prise en charge par la gouvernance..........................54 1. Un territoire riche et dynamique, mais avec de forts enjeux d'avenir...................................54 2. Une gouvernance territoriale en voie de structuration..........................................................56 C. Assurer la pertinence de la charte du Parc National par rapport au territoire...........................59 1. Un positionnement complexe pour la charte du PNPC.........................................................59 2. Proposition d'articulation de la charte sur le territoire..........................................................61 D. Quelle stratgie pour conduire la charte du PNPC? .................................................................66 1. Une stratgie cohrente avec l'articulation de la charte........................................................66 2. La "bataille de la mer" ou la confrontation de l'tat et des collectivits...............................70 Thse professionnelle Nicolas Alban 9

E. Conclusion : un cas prfigurateur de l'avenir............................................................................72 V. Perspectives sur les futurs possibles des Parcs nationaux en France.............................................74 A. L'alternative du modle de Parc naturel marin.........................................................................74 1. La ncessit d'un nouveau modle en mer............................................................................74 2. Un modle souple qui laisse plus de place aux acteurs locaux.............................................74 3. Un exemple pour les Parcs nationaux ?................................................................................75 B. L'impasse de l'imitation du modle des PNR............................................................................76 1. une convergence des modles de Parc national et PNR........................................................76 2. Les PNR : un modle en crise ..............................................................................................76 3. Un besoin fort d'outils intgrateurs pour tous les territoires ................................................77 4. Des outils intgrs d'amnagement du territoire comme un pralable..................................78 C. Le concept de Parc national, pour quoi faire?...........................................................................80 1. "Parc national", un label international reconnu.....................................................................80 2. Mais des ralits plurielles....................................................................................................80 3. Un concept orient, porteur de contradiction........................................................................81 4. Rconcilier le concept et le modle : l'exemple de la liste du patrimoine mondial..............82 Conclusion..........................................................................................................................................84 Bibliographie......................................................................................................................................87 Liste des sigles....................................................................................................................................92 Annexes .............................................................................................................................................93 Annexe 1: Liste des personnes rencontres...................................................................................93 Annexe 2: Carte des Parcs de France ............................................................................................94 Annexe 3 : Carte des territoires de SCoT du Var (source : AUDAT, 2011)...................................95 Annexe 3bis : Carte des intercommunalits du Var (source : AUDAT, 2011)...............................96 Annexe 4 : Procdure de cration d'un Parc national (extrait de Crozet, 2010)............................97 Annexe 5 : Procdure de cration d'un PNR...............................................................................101

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Index des illustrations


Illustration 1: Le modle radio-concentrique de Denys Pradelle.......................................................17 Illustration 2: graffiti contre l'extension du Parc national (photo : Parc national de Port-Cros, 2011) ............................................................................................................................................................19 Illustration 3: Cercle vicieux de fonctionnement du modle des Parcs nationaux (Cosson, 2010a)..26 Illustration 4: Schma propos par le rapport Giran pour les Parcs Nationaux ................................33 Illustration 5: cartographie des acteurs des Parcs nationaux et attitude par rapport au changement du modle historique...............................................................................................................................41 Illustration 6: Les institutions des Parcs nationaux pris entre deux scnes majeures de gouvernance, plus un dialogue interne. ....................................................................................................................43 Illustration 7: La charte du Parc national, outil hybride d'amnagement du territoire.......................44 Illustration 8: Adhsion des communes en "anneaux de Saturne", les communes les plus loignes adhrent la charte, contrairement celles qui sont cheval sur le cur. ......................................49 Illustration 9: Les choix des Directions des Parcs nationaux dtermineront le scnario d'volution.52 Illustration 10: Carte du Parc national de Port-Cros en 2012 (source : Parc national de Port-Cros cur du Parc en bleu et vert, aire potentielle d'adhsion en jaune)....................................................56 Illustration 11: Quelques exemples de dmarches de territoire qui entrecoupent le territioire du Parc national (Alban, 2012b)......................................................................................................................61 Illustration 12: Proposition d'une articulation possible et non exhaustive de la charte du PNPC (Alban, 2012b)....................................................................................................................................72

Index des tables


Tableau 1: Schmatisation des 2 visions de la protection de la nature...............................................29 Tableau 2: Typologie des Parcs nationaux franais............................................................................37 Tableau 3: Type de stratgie des institutions des Parcs nationaux pour aborder leur charte (alban, 2012a).................................................................................................................................................46 Tableau 4: Histoire particulire du Parc national de Port-Cros (Merveilleux du Vignaux, 2003).....55 Tableau 5: Quelques exemples d'instruments du territoire existants sur le territoire du Parc de PortCros (Alban, 2012b)...........................................................................................................................58 Tableau 6: Les donnes principales du territoire de l'APA du PNPC (BRL Ingnierie, 2009)..........59 Tableau 7: analyse des scnes de gouvernance sur le territoire du PNPC (Alban, 2012b)................64 Tableau 8: Articulation de la charte du PNPC par l'analyse du territoire (Alban, 2012)....................71 Tableau 9: adaptation de la stratgie de l'institution du PNPC en fonction de l'articulation choisie dans la charte (Alban, 2012b).............................................................................................................74 Tableau 10: Rsum de la stratgie de leader.....................................................................................75 Tableau 11: Rsum de la stratgie d'implication...............................................................................75 Tableau 12: Rsum de la stratgie de dlgation..............................................................................76 Tableau 13: Catgorie des espaces protgs de l'UICN (Martinez, 2008).........................................88

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Index des textes encadrs


Texte 1: Le Parc national comme une forme d'affirmation de la souverainet de l'tat sur le territoire ............................................................................................................................................................18 Texte 2: Un modle complexe qui nuit la lisibilit du Parc national...............................................49 Texte 3: Exemple d'un conflit potentielle de lgitimit avec la pche artisanale...............................66 Texte 4: Faut-il changer le nom du Parc national de Port-Cros?........................................................72 Texte 5: Rappel de la mthodologie d'laboration d'une charte de Parc national (Cosson, 2011b; Alban, 2012a).....................................................................................................................................76 Texte 6: Le projet de cration d'une Agence de la nature toujours dans les cartons (Gaillard, 2011)82 Texte 7: Quel rle pour l'tat sur le territoire?...................................................................................86

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Introduction
Difficile d'voquer avec srnit et discernement le cas des Parcs nationaux en France. La question penche spontanment dans l'irrationnel et renvoie une imagerie de l'motion. Lorsqu'ils abordent le thme, les articles les plus srieux se teintent d'accents sentimentaux et d'un lyrisme inhabituel. Mme sous la plume des parlementaires ou de l'administration, les Parcs nationaux sont bercs par des tons de posie et deviennent "un contrat implicite et harmonieux pass entre l'homme et la nature" (Giran, 2003). Difficile de ramener les Parcs nationaux ce qu'ils sont : une politique publique de l'tat. C'est pourtant ce que nous allons tenter de raliser dans les pages qui suivent, conscients de jouer avec des susceptibilits certaines. A eux seuls, les termes de "parcs nationaux" ont le pouvoir de faire-sens dans l'opinion publique, comme le montrent ces 60% de Franais qui, tout en affirmant que les Parcs nationaux sont une absolue ncessit pour protger la plante, sont incapables d'en citer un seul existant (Altimax, 2011). Ainsi, l'tude droule ici, par sa froideur, chagrinera sans doute les naturalistes passionns, les professionnels investis et les touristes exalts. Nous nous en excusons l'avance. Pourtant, les Parcs nationaux constituent bien une politique publique de l'tat. Assise sur des textes lgislatifs et rglementaires, elle est mise en uvre par le Ministre en charge de l'cologie, qui lui consacre un bureau1, et 11 tablissements publics ddis (un par Parc national existant, plus Parcs nationaux de France PNF). Vieille de plus d'un demi-sicle, cette politique publique n'en est pas moins en pleine expansion comme en tmoigne l'augmentation des moyens qui lui sont consacrs par la puissance publique. Malgr les restrictions financires des dernires annes, le budget des Parcs nationaux a en effet bondi de 53% entre 2007 et 2010 (75 M de budget en 2010) et le nombre des personnels a cru de 18% entre 2008 et 2010 passant 821 quivalents temps plein en 2010 (Commission des finances du Snat, 2011). L'originalit de la politique des Parcs nationaux rside dans son caractre dual : national mais dans le mme temps territorial. Les Parcs nationaux sont en effet une initiative et un pouvoir de l'tat qui s'appliquent une portion de territoire. Mais, l'heure de la dcentralisation et de la responsabilisation des acteurs locaux, cette ingrence de l'tat sur le territoire n'apparat-elle pas anachronique? Qu'un tablissement public national autonome soit en charge d'administrer un territoire ne constitue-t-il pas une dmarche contradictoire? Or, aprs la Runion et la Guyane en 2007, le 10e Parc national a t cr officiellement en 2012 et l'tat ambitionne d'en matrialiser encore deux autres dans les prochaines annes 2. Ils concernent aujourd'hui plus de 60 000 km terrestres et maritimes (voir annexe 2). Les Parcs nationaux reprsentent donc un outil d'action que l'tat n'a jamais autant mobilis qu'actuellement. Ce paradoxe interroge alors directement le modle des Parcs nationaux franais. Comment cet instrument, issu de la tradition jacobine franaise, s'applique-t-il aux territoires, aujourd'hui en pleine mutation?
1 Bureau des Parcs nationaux et des rserves au sein de la Direction gnrale de l'Amnagement, du Logement et de la Nature. 2 Le Parc national des Calanques a t cr le 18 avril 2012. Il devrait tre suivi dans les annes venir par le Parc national entre Bourgogne et Champagne et un Parc national de zones humides non localis.

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L'histoire de la cration des Parcs nationaux, depuis la naissance du concept sa premire application en France, permet tout d'abord de retracer la construction du modle original qu'ils reprsentent : le modle dit " la franaise" des Parcs nationaux. Mais ce modle initial, bien que reconnu internationalement, n'a pas russi trouver sa place au niveau local. En 2006, l'tat a donc propos une rforme de l'outil "Parc national". Que peut-on attendre de cette relance de la politique des Parc nationaux? Pour le savoir, il convient d'analyser les premires mises en uvre de la loi de 2006 de manire gnrale, avant de se pencher sur un cas particulier : la charte du Parc national de Port-Cros. Ce zoom local permet de mieux comprendre les enjeux auxquels est directement confront le modle sur le terrain. Enfin, cet exemple amne aussi poser la question des volutions encore ncessaires pour un modle, mis rude preuve par les mutations des territoires.

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I. Premire tentative d'un modle de Parc national franais : 1960 2006


Comprendre les Parcs nationaux aujourd'hui implique de connatre leur histoire, savoir les idaux ports par leurs prcurseurs et les intentions de leurs crateurs. L'hritage de la premire loi de 1960 sur les Parcs nationaux demeure en effet le fondement de l'essence du modle des Parcs nationaux franais.

A. Naissance du modle des Parcs Nationaux en France


1. Les prcurseurs des Parcs Nationaux
a. Naissance du concept aux tats-Unis La premire vocation de l'ide de Parc national remonte 1832 lorsque le peintre et avocat amricain Georges Catlin, proche des tribus indiennes, sollicite l'tat Fdral pour la cration d'espaces naturels protgs. Son ide repose autant sur la protection des beauts de la nature que la sauvegarde des populations indiennes de l'Ouest des tats-Unis (Merveilleux du Vignaux, 2003). L'tat amricain attendra 1872 pour crer le premier Parc national du monde avec la signature du texte fondateur du Parc de Yellowstone. Bien qu'Abraham Lincoln crt une large zone de protection Yosemite ds 1864, le territoire ne devint officiellement Parc national qu'en 1890. Il est noter que dans les deux cas, la cration du Parc National s'effectua au dtriment des populations amrindiennes, avec notamment des expropriations violentes (Hritier, 2010). Le concept amricain de Parc national s'appuie essentiellement sur l'ide de wilderness, savoir la conservation d'une nature dans son tat le plus sauvage, "intact" de toute action humaine (Selmi, in Larrre & Al., 2010). Il repose galement sur la possibilit du plus grand nombre d'avoir accs cette richesse naturelle. La charte fondatrice des Parcs aux tats-Unis prcise ainsi que l'espace dsign doit "tre prserv pour toujours dans son tat naturel et tre accessible la rcration de tous et des gnrations futures" (Merveilleux du Vignaux, 2003). Ce second point, caractristique de la philosophie anglo-saxonne, est pourtant souvent occult lorsque l'on voque le modle amricain, inventeur du concept. b. Les visions des premiers promoteurs des Parcs nationaux en France En France, les premiers promoteurs du concept de Parc national seront les personnels de l'administration des Eaux et Forts, qui ds le congrs forestier international de 1913 appelaient la cration de Parcs nationaux en Mtropole (Merveilleux du Vignaux, 2003). Des exprimentations seront mme lances dans la rgion de l'Oisans (zone des Ecrins) et de l'Aigoual (zone des Cvennes). Mais l'action des Eaux et Forts se concrtisera essentiellement dans les colonies africaines. Entre 1921 et 1935, des dizaines de Parcs nationaux et de rserves sont cres dans Thse professionnelle Nicolas Alban 15

toutes les possessions africaines franaises : Centrafrique, Madagascar, Sngal, Maroc, Algrie, Tunisie, etc. Mais, plus que les Forestiers, ce sont les groupements associatifs qui seront dterminants pour la cration de Parcs nationaux en France Mtropolitaine. Au dbut du 20 e sicle, ces mouvements associatifs sont multiples, souvent locaux, mais peuvent clairement se distinguer en deux catgories selon leur vision du concept de Parc national (Selmi in Larrre & Al., 2009) : un ple dit "paysager" qui se concentre autour de mouvements artistiques, culturels ou touristiques dont les trs influents Club Alpin Franais (CAF) ou Touring Club de France (TCF). Ces groupes inventent en quelque sorte le tourisme moderne autour de la valorisation du spectacle de la nature ou du culte du panorama. L'intrt de ces lites urbaines pour les modes de vie locaux et les paysages "pittoresques" s'apparente une folklorisation du monde rural. Le concept de Parc national reprsente avant tout pour eux la possibilit de protger les espaces ruraux des "ravages de la socit moderne". un ple dit "naturaliste" qui regroupe les scientifiques comme les personnalits du Musum national d'histoire naturelle ou les associations du type de la Socit nationale d'acclimatation ou la Ligue de protection des oiseaux (LPO). Ces naturalistes ne s'affichent pas partisans des Parcs nationaux dans un premier temps, leur prfrant le concept de "rserve intgrale", dnu de toute notion de tourisme. Ils sont en ce sens trs proches du modle idaliste amricain de la wilderness, soit une nature protge de toute intervention humaine.

2. La construction d'un modle franais original de Parc national


a. Les "bienfaits du malentendu" : une alliance pour la cration de parcs Chacun de ces mouvements va dvelopper sa propre conception du Parc National. Au sein du ple paysager, des humanistes, emmens par Gilbert Andr, posent les grandes lignes d'un concept de "parc culturel". Cette vision propose la protection de la beaut des lieux, notamment face au dveloppement des stations de ski, afin d'offrir un espace de "ressourcement" aux citadins (Larrre, in Larrre & Al., 2010). De l'autre ct, les scientifiques et naturalistes prnent la cration de "parc naturel" sur le modle des rserves intgrales. Ils mettent d'ailleurs en uvre leur ide par l'acquisition de vastes terrains, notamment en Camargue en 1927 et dans les Pyrnes en 1935 o la LPO et la Socit nationale d'Acclimatation crent les premires rserves. Malgr leurs vues diffrentes, l'ensemble de ces acteurs associatifs va finalement se retrouver autour du terme de "Parc national" et former une alliance temporaire pour promouvoir auprs des autorits de l'tat la mise en place des premiers Parcs. Jean-Pierre Courtin parle ce titre des "bienfaits du malentendu" initial qui permit le rapprochement de ces promoteurs et la cration d'un lobby unique, alors que les concepts ports taient divergents, voire irrconciliables (Mauz, in Larrre & Al., 2010). Mais ce malentendu originel ne sera pas sans consquences lourdes sur la mise en uvre de la politique des Parcs nationaux en France. Cette alliance "contre-nature" permettra l'mergence du compromis de Denys Pradelle et le vote de la premire loi relative aux Parcs Nationaux en 1960.

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b. Le compromis du modle radio-concentrique de Denys Pradelle Denys Pradelle, architecte de mtier, a t charg par l'tat de conduire une mission d'tude sur la cration d'un Parc National dans la Vanoise. Ce proche des tenants du parc culturel propose un modle original qui permet une synthse consensuelle entre les diffrentes visions. Son modle radio-concentrique emboite 3 niveaux d'amnagement : des rserves intgrales contenues dans une zone centrale rglemente et protge des activits dommageables, elle-mme contenue dans une zone priphrique dont la vocation est la prservation des activits traditionnelles et le dveloppement de projets exemplaires (Merveileux du Vignaux, 2003). Ce modle rejette le principe d'acquisition foncire par l'tat des terrains concerns, principe souvent mis en uvre dans le modle anglo-saxon. Denys Pradelle signe ici une nouvelle conception du Parc national, dite " la franaise", et qui apparat trs novatrice pour l'poque. En synthtisant les diverses exigences des associations, il parvient proposer un modle plus complet que l'inspirateur amricain, et surtout plus adapt au contexte europen (densit de population forte et occupation historique de l'espace). Sa vision constitue encore aujourd'hui le modle qui guide l'volution des Parcs nationaux en France.

Illustration 1: Le modle radio-concentrique de Denys Pradelle

3. La traduction lgislative et rglementaire cre un modle dsquilibr a. Une traduction lgislative dsquilibre La loi sur les Parcs Nationaux de 1960 est construite par le gouvernement de la toute jeune 5 Rpublique comme une loi "de prestige" et est, ce titre, individualise de la grande loi d'orientation agricole prvue la mme anne (Merveilleux du Vignaux, 2003). Courte, elle se contente d'numrer les grands principes et de renvoyer vers le texte rglementaire d'application. Elle se garde bien notamment de fixer le statut de l'organisme de gestion du ou des Parcs Nationaux.
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La rdaction de la loi est place sous l'gide du Ministre de l'Agriculture et confie un Ingnieur des Eaux et Forts, Yves Btolaud. Ce dernier a longtemps exerc au Maroc o il a notamment particip la mise en place des premiers Parcs nationaux marocains, avec une orientation fortement naturaliste. Le projet de loi d'Yves Btolaud, pourtant sensibilis au concept de parc culturel, dsquilibre le compromis de Denys Pradelle par l'affaiblissement du contenu de la zone priphrique. Celle-ci est clairement concidre dans la loi comme l'extrieur du Parc et le Directeur du Parc se voit priv de tout pouvoir d'autorit sur elle (Larrre, in Larrre & Al., 2010). A l'issue d'une discussion parlementaire brve et sans dbat majeur, la loi est vote par le parlement et promulgue le 22 juillet 1960 (loi n60/708).

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b. Le dcret d'application de 1961 achve de trahir le compromis initial A l'inverse de la loi, le texte rglementaire d'application qui sort en 1961 (n61-1195 du 31 octobre 1961) est "long, strict et prcis" (Merveilleux du Vignaux, 2003). Il concourt poursuivre l'affaiblissement de la zone priphrique et fragiliser le compromis initial de Denys Pradelle. En effet, en consquence de la non intgration de la zone priphrique dans l'espace mme du Parc national, il est refus l'administration de l'Agriculture, qui pilote pourtant le Parc national, d'hriter de la responsabilit du dveloppement conomique, culturel ou social de la zone priphrique. Celle-ci revient au Ministre de la Construction et sa Direction l'Amnagement du territoire. Ce choix a pour consquence d'achever la fracture entre la zone centrale du Parc et la zone priphrique. Le dcret fixe l'obligation de la cration d'un tablissement public caractre administratif pour grer le Parc national. Le choix d'un tablissement autonome, avec sa tte un directeur aux pouvoirs importants, tout comme la fracture entre zone centrale et zone priphrique, explique en partie les cueils vcus par les Parcs nationaux au cours de leur histoire.

Texte 1: Le Parc national comme une forme d'affirmation de la souverainet de l'tat sur le territoire Quelque soit le pays, la notion de Parc national apparat dans des contextes politiques et gographiques aux similitudes troublantes. Aux tats-Unis, les premiers Parcs nationaux sont crs alors que l'tat fdral mne d'importantes batailles contre les tribus indiennes (Merveilleux du Vignaux, 2003). Les Parcs de Yosemite et de Yellowstone s'tendent d'ailleurs largement sur les territoires de chasse des populations indiennes. Il est alors tentant de faire le parallle avec les dizaines de Parcs nationaux qui sont cres au dbut du 20e sicle par les tats europens dans les colonies franaises, anglaises et belges. Le Parc national semble devenir un outil d'appropriation de l'espace par l'tat qui dmontre ainsi sa souverainet sur le territoire. A ce titre, Michel Mari parle de politique d'amnagement "mle et guerrire" (Lizet, in Larrre & Al., 2010). De mme, au Vietnam, aprs des annes de colonisation et d'occupation trangre, l'un des premiers actes du gouvernement en 1977 est la cration de 9 Parcs nationaux sur son territoire, comme un symbole de la reprise en main de l'espace. David Goeury montre aussi que le Royaume du Maroc utilise la cration de Parcs nationaux dans les rgions isoles comme un facteur de raffirmation de sa souverainet (Gouery, 2008). Cette tendance parat se prolonger en France Mtropolitaine o les Parcs nationaux sont d'abord crs dans les zones les plus touches par l'exode rural, zones isoles o l'tat semble devoir raffirmer sa prsence.

B. L'impossible application du modle de 1960


Le vote de la loi de 1960 permet la finalisation rapide des projets de Parcs nationaux en prparation depuis longtemps : les Parcs de la Vanoise et de Port-Cros sont crs en 1963. Suivront les Pyrnes (1967), les Cvennes (1970), les Ecrins (1973), le Mercantour (1979) et la Guadeloupe (1989). Chaque parc demeure un cas particulier, mais tous ont connu un processus de cration difficile, provoquant d'importants mouvements de rsistance locale. Thse professionnelle Nicolas Alban 18

1. Les dbuts de la mise en uvre marqus par de graves difficults a. L'arrive du Parc national vcue comme une dpossession du territoire A l'origine, l'ide de la cration d'un Parc national tient souvent un mouvement local qui se constitue autour de la prservation de la nature (ple naturaliste) ou du cadre de vie (ple paysager). Si les premiers sont en gnral plutt rassurs par la prise en main de l'tat travers l'outil Parc national, il n'en est pas de mme des seconds. Ce ple paysager regroupe des tenants de visions diffrentes du territoire (culture, conomie, tourisme, etc.), mais tous s'ancrent dans une dynamique de conception renouvele du milieu rural, base sur un nouveau rapport la localit et l'identit territoriale. Il est en ce sens notable que les figures de proue de ces mouvements associatifs soient des "no-ruraux" ou des "exils" urbains, c'est--dire des personnes avec lien particulier au territoire (Mauz, in Larrre & Al., 2010). Mais ces groupes associatifs locaux, militant pour la cration d'un Parc national, sont confronts un dilemme insoluble : comment prenniser un mouvement identitaire local en se tournant vers l'tat centralisateur? Cette contradiction est finalement tranche par le vote de la loi de 1960 qui par sa rigidit provoque la colre de ces mouvements locaux. Ds lors, la cration d'un Parc national apparat comme une dpossession du territoire et un processus de mise sous tutelle administrative, inadmissibles pour ces militants de la proximit (Mauz, in Larrre & Al., 2010). Ainsi, la naissance de tous les Parcs nationaux fait germer d'importants conflits, qui loin de s'teindre aprs la cration du Parc, s'installent dans la dure (Laslaz, 2006). Plus gnralement, on peroit bien la contradiction identitaire que pose la cration d'un Parc national. Lorsqu'Emile Leynaud appelle "faire en sorte que le territoire des autres devienne le territoire de tous" grce aux Parcs nationaux, peroit-il le caractre alinant de sa dmarche? Le territoire est en effet indniablement le fondement de la culture et de l'identit d'une population locale. Avec la politique des Parcs nationaux, l'tat s'approprie un territoire pour assurer la construction d'un Illustration 2: graffiti contre patrimoine naturel national, soit une entit culturelle l'extension du Parc national (photo : distincte plus vaste. Il s'expose alors au risque de donner le Parc national de Port-Cros, 2011) sentiment de dpossder la population d'une part de son identit et de provoquer sa "rbellion". b. Un statut "d'extra-territorialit" Trs rapidement aprs la mise en place des premiers Parcs nationaux, les conflits entre les diffrentes administrations d'tat clatent. Dans les Cvennes, l'tablissement du Parc national se Thse professionnelle Nicolas Alban 19

heurte aux prrogatives de l'Office national des forts (ONF). En zone de montagne, les questions de dveloppement des stations de ski entranent des confrontations entre les Directions de Parcs et l'administration des Ponts et Chausses. On assiste l'incapacit des diffrents visages de l'tat dialoguer sur le territoire et les Prfets de dpartement semblent parfois impuissants rgler les conflits. Un Prfet de Savoie parlait ce titre du statut "d'extra-territorialit" des Parcs nationaux, du fait de la difficult coordonner leur action avec les autres acteurs de l'tat et leur absence d'insertion sur le territoire (Larrre, in Larrre & Al., 2010). Ce statut d'extra-territorialit est la consquence directe de la segmentation administrative qu'entrane l'instauration du Parc national par le transfert de certains pouvoirs prfectoraux et communaux au Directeur du Parc. Cette segmentation spatiale n'induit pas pour autant la dissociation spatiale des conflits de valeurs (protection versus dveloppement). Au contraire, elle provoque leur confrontation qui se cristallise notamment au niveau des frontires de la zone centrale (Laslaz, 2006). c. La rduction du Parc national la zone centrale Les conflits avec les autres entits de l'tat ainsi que les collectivits conduisent les quipes des Parcs nationaux abandonner les dmarches partenariales et se replier sur leurs prrogatives rglementaires. En consquence des choix lgislatifs et rglementaires concernant la zone priphrique, les institutions de Parc national concentrent ainsi leur action sur la zone centrale. Ce repli est d'autant plus salutaire pour les quipes que la mise en place d'un Parc national constitue bien des gards une mission fastidieuse et colossale au dmarrage : la cration d'un tablissement, le recrutement des personnels, la reconnaissance du territoire, etc. Malheureusement, cet tat de fait va demeurer et le modle radio-concentrique se transforme au contact de la ralit du terrain en une simple zone centrale (les rserves intgrales tant elles aussi abandonnes pour cause de rejet par les populations locales). Seul le Parc national des Cvennes, et plus tardivement celui des Ecrins, maintient une relle politique en zone priphrique. Pour la plupart des Parcs, le schma d'amnagement prvu par la loi sur la zone priphrique reste ainsi un document creux et flou, compilation de bonnes intentions, sans application relle (Cosson, 2010a). d. L'affaire de la Vanoise : un prcdent sur l'inviolabilit de la zone centrale L'affaire dite "de la Vanoise" clate au printemps 1969 lorsque le Conseil d'Administration du Parc national de la Vanoise, sous la pression locale, valide un projet de recul du primtre de la zone centrale du Parc pour laisser place au dveloppement d'une station de ski. Le projet est galement approuv par le Comit interministriel des Parcs nationaux (CIPN). Mais c'est sans compter sur la mobilisation d'associations et de personnalits, bien au-del du cercle des scientifiques, qui s'opposent au projet de manire virulente. Leurs protestations sont relayes par les mdias qui vont jouer un grand rle dans la sensibilisation de l'opinion publique. L'affaire prend une ampleur telle qu'en 1971, le Prsident de la Rpublique, Georges Pompidou, est contraint de se prononcer sur la question et de contredire les dcisions antrieures. Le primtre de la zone centrale de la Vanoise est finalement confirm aprs un nouveau vote du Conseil d'administration (Merveilleux du Vignaux, 2003). Cet pisode est crucial dans la politique franaise des Parcs nationaux et marque un Thse professionnelle Nicolas Alban 20

tournant. Tout d'abord, il cre un prcdent quant au primtre des Parcs nationaux : dsormais, la zone centrale est considre comme inviolable quelque soit le motif. Deuximement, il rvle la force et l'excellence de l'image du concept de "Parc national" dans l'opinion publique, et notamment chez les lites culturelles et les populations urbaines. Ces deux points rendent plus difficiles encore la cration de nouveaux Parcs nationaux. Plus que jamais, le Parc national reprsente pour les populations locales concernes une sorte de "musification" de leur territoire, un enfermement dfinitif et non ngociable. 2. Le modle de 1960 confront aux territoires : le rejet d'une greffe a. L'chec de l'insertion des Parcs nationaux sur le territoire L'abandon de fait de la zone priphrique et le repli des Parcs nationaux sur la zone centrale ont pour consquence une simplification exagre des modes d'intervention des Parcs. L'application de la rglementation devient hgmonique sur la conduite de projet. Ainsi, la politique publique de Parc national se met en uvre, non plus par les actions des institutions des Parcs, mais travers les refus ou blocages de celles-ci sur les projets des autres. Le Parc national devient alors une structure passive d'amnagement, caractrise par son "empchement faire" (Laslaz, 2006). Or, ce mode d'intervention des tablissements provoque videmment des conflits avec les acteurs porteurs des projets. Le Parc national se voit affubler d'une image d'institution "qui dit non" et s'enferme dans un rle de bouc-missaire, accus plus largement de l'ensemble des problmes de dveloppement du territoire (Cosson, 2010a). Ainsi, l'mergence du conflit devient le facteur de structuration et de rgulation des relations entre les acteurs du territoire. L'ancrage territorial des Parcs nationaux se trouve fondamentalement assis sur l'existence de ces conflits (Laslaz, 2006). Si les conflits ponctuent l'histoire de tous les Parcs nationaux et structurent ainsi leur implantation territoriale, leur intensit varie en fonction des vnements. Lorsque le conflit se calme, il laisse place des situations de marginalisation de l'institution du Parc national et des relations marques par l'vitement entre les acteurs. En effet, il est noter que malgr des noms forte connotation identitaire, les territoires de Parcs ne font pas sens pour la plupart des populations locales. Ils ne correspondent pas aux territoires d'actions ou de projets des acteurs locaux. Le Parc national apparat alors comme une abstraction peu fonde (Cosson, 2010a). L'tablissement du Parc national est en consquence repouss en marge des systmes d'acteurs locaux, contraint de s'allier avec les acteurs faibles du territoire. Cette marginalisation est en gnrale encourage par les lus locaux, dont le monople de reprsentation et de conduite des politiques est susceptible d'tre revendiqu par les instances du Parc national (Cosson, 2010a). La non-reconnaissance mutuelle et la rupture des reprsentations installent alors "une sorte de discontinuit spatiale, un effet de trou de beigne". L'espace-Parc se dlie du territoire et l'institution du Parc national se trouve en tat de dterritorialisation (Lapointe & Al., 2008). b. Les "rgles du jeu historique" du fonctionnement des Parcs nationaux (Cosson, 2010a) Arnaud Cosson, chercheur de l'Irstea, qui a conduit une longue tude (2005-2012) sur les Parcs nationaux, base sur une approche organisationnelle de l'action collective, a mis en vidence que les relations et les comportements des acteurs en prsence voluaient vers une stabilisation, soit Thse professionnelle Nicolas Alban 21

une rponse organisationnelle viable par rapport la mise en uvre du modle des Parcs nationaux. Cette stabilisation des interactions, nomme "rgles du jeu historique" est base essentiellement sur la lutte de chacun pour la conservation de son autonomie, tout en limitant le pouvoir des autres sur soi. Les "rgles du jeu historique" du fonctionnement des Parcs nationaux se cristallisent ainsi travers des comportements rcurrents de quatre types. L'vitement ou la juxtaposition : chaque acteur se replie sur son domaine d'intervention et mne en parallle ses actions. L'action locale est discrimine de manire sectorielle (protection de la nature contre dveloppement du territoire). Les mondes coexistent par juxtaposition; l'indiffrence entre les acteurs prime. La coopration faible, voire la confrontation travers des conflits de territoire plus ou moins importants. L'absence d'action collective empche les acteurs d'aborder sereinement des dsaccords sur les intrts ou les valeurs. La participation molle lie une absence de choix forts ou de leadership. Les acteurs sont ainsi regroups, notamment dans le Conseil d'administration du Parc, sur des choix flous ou des programmes d'actions souvent plthoriques, sans relle priorit. Il n'y a pas de construction d'intrt commun et chacun poursuit des intrts diffrents. La thtralisation qui se traduit par une certaine automatisation des discours, le repli sur des positions de principe caricaturales et l'enfermement des acteurs dans un jeu de rle prtabli. Dans ce contexte, les discours se radicalisent, les postures se figent et on assiste une rupture des relations.

L'ensemble des ces comportements ne doivent pas tre vus comme des dviances relationnelles des individus mais bien comme une rsultante logique et rationnelle de l'application du modle des Parcs nationaux sur les territoires. Ils forment en effet un systme cohrent de rgulation des interactions entre les acteurs. Ces rgles du jeu historique "font-systme" et se rvlent donc difficiles remettre en cause. Leur raison d'tre rside dans le rflexe naturel de tout acteur de protger son autonomie d'action. La mise en uvre du modle labor dans la loi de 1960 ncessitait la russite du pari organisationnel de la coopration entre les acteurs du territoire et l'institution du Parc national (Cosson, 2010a). L'tat n'a finalement pas su crer les conditions de la russite de ce pari et a programm lui-mme son chec en introduisant dans la loi et le dcret d'application les lments qui ont conduit au rejet de la "greffe" des Parcs nationaux sur le territoire. 3. Des tablissements de Parcs nationaux malades de leurs difficults locales a. Les agents de terrain, premires victimes du modle (Cosson, 2010a) Les gardes des Parcs nationaux, en lien direct avec le terrain, sont en premire ligne pour grer les contradictions d'une politique publique nationale qui vise s'appliquer localement pour la gestion d'un territoire. Face aux conflits ou dcalages d'image qu'entranent invitablement ces contradictions, la plupart des agents adoptent des stratgies dfensives : la loyaut dsabuse (passivit et repli sur soi ou l'application de la rgle), le choix d'un camp qui les amne des conflits avec les autres (protection contre dveloppement), le choix du plaisir ("je fais ce que j'aime ou ce je connais"). Ces stratgies dfensives s'expriment dans un contexte de rupture entre les agents de Thse professionnelle Nicolas Alban 22

terrain et les employs du sige, rupture rcurrente dans tous les tablissements des Parcs nationaux. Globalement, les tablissements des Parcs nationaux apparaissent comme des "collections d'individus", et non comme des quipes cohsives, traverses par de multiples clivages. Ceci est accentu par une forte appropriation des mtiers par les personnels et un engagement de leur propre personne dans leur fonction. La frontire avec la passion devient alors ambigu. Mais si les personnels s'investissent au-del des attentes dans leur mtier, ils ne s'engagent pas pour autant dans le "collectif-Parc national", savoir l'action collective de territoire ou d'tablissement que porte chaque Parc national. b. Un fonctionnement hirarchique en pyramide inverse qui bloque la conduite du changement Comme dans de nombreux tablissements publics fonctionnant avec une importante base d'agents disperss (exemple de l'Office national des forts), les services du sige de l'tablissement dpendent de manire dsquilibre des ressources des agents de terrain. Ces ressources (connaissance du milieu physique, contact avec les acteurs, etc.) permettent aux agents de terrain d'exercer un pouvoir sur leur responsable et ainsi d'inverser l'ordre hirarchique classique : l'tablissement fonctionne alors en pyramide inverse (Cosson, 2010a). La premire consquence, directe, de ce fonctionnement rside dans l'impossibilit de piloter efficacement les tablissements des Parcs nationaux. Les directions rencontrent en effet des difficults diriger les quipes et donc remplir des objectifs, mmes les plus simples. Cette dfaillance de pilotage se rpercute naturellement sur la tutelle qu'effectue le Ministre en charge de l'cologie sur les tablissements des Parcs nationaux. La Cour des Comptes et le Snat ont ainsi point plusieurs reprises de graves lacunes de pilotage dans le systme que forment aujourd'hui les tablissements des Parcs nationaux, Parcs nationaux de France et le Ministre de tutelle (Commission des finances du Snat, 2011). Ce fonctionnement en pyramide inverse a aussi un impact important sur les relations que l'tablissement dveloppe avec les acteurs du territoire. Dans les premires annes de vie des Parcs nationaux, les agents de terrain taient recruts directement sur le territoire par voie contractuelle. Il en rsultait une base d'agents proches du territoire et ouverts aux acteurs locaux et la population. A partir de 1987, le passage du recrutement au niveau national par concours change radicalement la sociologie du corps des agents de terrain des Parcs nationaux. "De trs bonne formation naturaliste et mme surdiplms, les jeunes recrues ne sont pas de la rgion et ignorent tout des savoirs et savoir-faire vernaculaires" (Lizet in Larrre & Al., 2010). On assiste alors une fermeture des changes entre les gardes des Parcs et les populations locales, qui entrane un repli net de la base des Parcs sur le modle historique rglementaire. Ce repli, du fait du fonctionnement en pyramide inverse, impacte l'ensemble de l'tablissement et s'impose aux quipes dirigeantes.

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C. Conclusion : l'chec du pari de la loi de 1960


Au bilan, si le modle initial de Denys Pradelle dmontrait une certaine innovation, notamment dans sa tentative d'adaptation au contexte europen, ses traductions lgislatives et rglementaires, ainsi que son application sur le territoire, demeurent en grande partie un chec. Certains expliquent ce revers par une trop grande avance de la loi sur son temps : le modle propos par l'tat en 1960 exige une vision multifonctionnelle et intgre alors qu' l'poque, le contexte n'y est pas favorable (Larrre in Larrre & Al., 2010). Mais dans ce cas, comment expliquer le succs de la dmarche des Parcs naturels rgionaux qui est mis en uvre seulement sept ans aprs la loi sur les Parcs nationaux (voir paragraphe II.A.2.b)? Le contexte politique n'a en effet pas t boulevers pendant les annes soixante, la rforme de la dcentralisation n'intervenant qu'en 1982. La conclusion est bien que l'tat, avec la loi de 1960, a engag un pari intenable. Il est en effet illusoire de tenter d'appliquer localement des modles rigides d'amnagement du territoire par l'intermdiaire de processus descendant autoritaire et, dans le mme temps, d'attendre en retour la constitution d'une dynamique locale positive. L'encouragement de la gouvernance locale constitue bien une ncessit pour l'tat mais reprsente une contradiction majeure : plus l'tat intervient pour lancer des dynamiques locales, plus il prend le risque de les bloquer. C'est tout l'enjeu des politiques des annes 90 relatives la concertation, illustres avec la loi sur l'eau de 1992 ou la loi dite Voynet3 de 1999 (Alban, 2005). L'tat se doit de construire un cadre lgal permettant la constitution d'une action collective locale mais en aucun cas, il n'a le pouvoir de provoquer de lui-mme cette dynamique. Seuls les acteurs locaux peuvent le faire. Il ne suffit pas d'imposer la participation des populations locales pour faire natre un cercle vertueux de dveloppement. Encore faut-il que les populations aient confiance dans les propositions venues "d'en haut" et que ces propositions rpondent leurs besoins effectifs (Hritier, 2008). Finalement, en imposant au territoire le modle normatif du Parc national, associ l'acteur qu'est l'tablissement autonome du Parc national, l'tat a provoqu chez l'ensemble des acteurs du territoire une raction de dfense de l'autonomie de chacun, initiant un cercle vicieux dont se sont retrouvs prisonniers l'ensemble des parties prenantes des Parcs nationaux (Cosson, 2010a).

3 Loi d'orientation sur l'amnagement et le dveloppement durable des territoires (LOADDT) du 25 juin 1999.

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Illustration 3: Cercle vicieux de fonctionnement du modle des Parcs nationaux (Cosson, 2010a)

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II. Une deuxime chance pour le modle de Parc national franais : la loi de 2006
A. Un modle bouscul par l'volution du contexte scientifique et institutionnel
Plus que par l'chec de la politique des Parcs nationaux sur le territoire, la ncessit d'une rforme du modle va s'imposer grce l'volution du contexte scientifique et institutionnel.

1. L'volution des visions de la protection de la nature


a. Le changement de paradigme de la protection de la nature Si les premiers outils de protection de la nature ont t conus autour de l'ide amricaine de wilderness (Laslaz, 2006), ils ont t ensuite longtemps influencs par la conception des Frres Odum qui, en 1953, apportent une thorie majeure de l'cologie. Selon eux, le milieu naturel connat une succession d'tats qui le conduise un quilibre optimal stable qu'ils nomment le climax. Le climax reprsente l'utilisation optimale des ressources du milieu et correspond donc l'tat le plus riche et le plus stable du milieu. Dans cette thorie, les activits humaines reprsentent une perturbation qui carte le systme du climax et le rendent la fois plus fragile et moins riche. La conclusion des Frres Odum, et d'une large majorit d'cologues jusqu' aujourd'hui, est que les cosystmes doivent tre protgs des activits humaines. Ces visions ont galement trouv un large cho dans l'opinion publique, toujours en qute d'un "paradis perdu", d'un lieu prserv, vierge des vicissitudes de l'humain amnageur-destructeur (Petit, 2002). Ds les annes 90, un certain nombre de scientifiques remettent en cause cette focalisation sur les "quilibres de la nature" issue de la thorie du climax. Ils dveloppent des conceptions plus dynamiques et volutives des cosystmes, dans lesquelles les perturbations apparaissent comme des phnomnes de structurations des communauts biotiques. Or, dans ces thories, si les perturbations naturelles appartiennent pleinement au cycle de la nature, les perturbations anthropiques aussi. L'intrt de protger l'intgrit des cosystmes devient relatif, car ces derniers sont en volution permanente. Le dbat se porte avant tout sur la prservation de leur capacit d'adaptation. Cette adaptabilit tant maximale lorsque la biodiversit est la plus riche, il convient ds lors d'analyser les perturbations sous l'angle de la conservation de la biodiversit (Larrre, in Larrre & Al., 2010). "Conserver la nature, c'est d'abord lui conserver ses potentialits volutives" (Chevassus-au-Louis, 2006). Dans cette optique, il ne s'agit plus de "mettre sous cloche" des espaces dans l'espoir que le milieu retrouve son tat optimal mais plutt de grer les volutions des cosystmes. L'approche dontologique, la condamnation systmatique des activits humaines, laisse la place une approche consquentialiste, soit une analyse objective des impacts des actions anthropiques (Larrre, in Larrre & Al., 2010). Thse professionnelle Nicolas Alban 27

b. La gouvernance de l'environnement comme nouvelle donne Le nouveau paradigme autour de la biodiversit entrane pour principale consquence la ncessit de s'intresser aux activits humaines. Protger la nature commence ainsi par l'tude des pratiques locales et des savoir-faire empiriques. Cette nouvelle vision est consacre dans l'article 8j de la convention de Rio sur la diversit biologique en 1992, qui reconnat le rle des modes de vie traditionnels dans la conservation de la biodiversit. Les savoir-faire "profanes" deviennent ainsi la base d'une nouvelle gestion intgre de la nature, une nature non plus "remarquable" mais ordinaire, dnue d'apprciation affective (Lizet, in Larrre & Al., 2010). La connaissance empirique du territoire que portent les usagers est dsormais reconnue et remet en question le monople des scientifiques sur les savoirs. En consquence de cette reconnaissance, on assiste un mouvement de modernisation de la prise de dcision, notamment par l'intgration de la participation du public. La ncessit d'impliquer les parties prenantes la dcision, notamment en matire d'environnement, fut d'abord une ralit de terrain, avant de s'inscrire dans le contexte lgislatif et rglementaire, de la loi Bouchardeau en 1983 la loi dite de dmocratie de proximit en 2002. Ce mouvement marque le dbut d'un glissement mthodologique dans la mise en uvre des politiques publiques : le passage d'une action publique rgalienne, dont l'outil privilgi est la rglementation, une action publique partenariale, notamment illustre par des politiques contractuelles (Alban, 2005). L'ensemble s'effectue dans un contexte de dcentralisation et de fragmentation du pouvoir de dcision historique de l'tat, notamment en matire d'amnagement du territoire, qui renforce le besoin d'instaurer un dbat public au niveau du territoire. Ds lors, en tenant compte de tous ces lments, la prise de dcision ne peut relever que d'une coordination de l'ensemble des parties prenantes dans un processus de participation collective. Ces mcanismes, dits de gouvernance, deviennent le moteur de la mise en uvre d'une politique publique, en matire d'environnement ou d'amnagement du territoire. Plus encore, le bon fonctionnement de cette gouvernance se rvle tre la condition de russite de ces politiques (Alban, 2005). L'ensemble de ces volutions exige dsormais de passer pour la protection de la nature d'une conception strictement rglementaire spatialis une conception contractuelle territorialis (Petit, 2002). S'affrontent alors deux visions antagonistes de la protection de la nature : le modle ancien "conservationniste" de gestion de la nature d'un ct et une vision nouvelle "intgre" de l'autre.

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Vision de la protection de la nature Approche politique

Vision conservationniste Approche normative de modle

Vision intgre Approche positive de projet

Conception de l'espace Conception rglementaire spatialis Conception contractuelle territorialis Conception de l'cologie Conception "odumienne" visant un Conception dynamique avec un objectif d'tat stable des objectif portant sur le maintien des cosystmes. capacits adaptatives de l'cosystme Sciences "dures" (cologie) prohiber Spcialistes de la protection de la nature Sciences "molles" (sociologie, ethnologie, sciences politiques) valuer en vue d'une gestion Ensemble des usagers du territoire

Proximit/lien avec la recherche scientifique Rapport aux activits humaines Rapport aux acteurs impliquer

Tableau 1: Schmatisation des 2 visions de la protection de la nature De manire un peu schmatique, on peut avancer qu'avec la vision intgre de la protection de la nature, les tenants du modle de "Parc culturel" trouve enfin une justification scientifique pour appuyer leur thorie.

2. Le modle franais des Parcs nationaux trs critiqu et concurrenc


a. De nombreuses interpellations du modle restes sans suite Les anciens dfenseurs du modle de "Parc culturel" ont dnonc le "dtournement" du concept de Parc National dans sa mise en uvre au profit des naturalistes. Devant la difficult crer de nouveaux Parcs nationaux et les conflits qu'entrane la gestion des Parcs existants, les interrogations gagnent de nombreux acteurs qui commencent s'interroger sur la pertinence du modle choisi et son mode d'application. En 1983, un colloque parisien intitul de manire provocante "Faut-il supprimer les Parcs Nationaux?" tmoignait nanmoins des doutes quant la pertinence de la politique publique. Les dfenseurs de la sanctuarisation de la nature, dont Pierre Pfeffer du Musum national d'histoire naturelle, inflexibles, rpondirent en prnant une gestion "strictement indpendante de tous les intrts conomiques et politiques [...], dtermine par des critres purement objectifs et scientifiques" (Lizet, in Larrre & Al., 2010). La mme anne, Edgard Pisani, ancien ministre de l'agriculture, fait paratre un rapport sur "La dfinition, la protection et la gestion dun rseau despaces naturels" dans lequel il avance l'ide d'une rforme des Parcs Nationaux. Il propose notamment que dsormais : "Les Parcs nationaux mettent leurs moyens la disposition des collectivits locales. Les quipes des Parcs, dont la composition est adapte leur nouvelle mission, offrent leurs comptences; les Conseils d'administration des Parcs, o les responsables locaux dtiennent la majorit [...]. Dans la zone priphrique [...] sont constitues, selon les cas, une ou plusieurs zones d'amnagement pour lesquelles sont labores des chartes de dveloppement et cres, si besoin est, des instances de liaison entre le Parc et les communes." Thse professionnelle Nicolas Alban 29

Malgr sa pertinence, ce rapport ne connat aucune suite lgislative ou rglementaire. Mais d'autres documents sur les Parcs nationaux sont publis, dans diffrents cadres, pointant les mmes cueils : rapport de Mme Hlne Blanc, prfet honoraire sur les rapports des Parcs nationaux avec leurs zones priphriques (1994), propositions de la Confrence des prsidents des conseils dadministration des Parcs nationaux de France (1995), propositions du Collge des directeurs des parcs nationaux de France (1997). Tous ces textes reconnaissent la ncessit de rviser plus ou moins en profondeur le dispositif des Parcs nationaux, afin de crer une vritable dynamique partenariale avec les collectivits territoriales. b. Le succs du concept concurrent des Parcs naturels rgionaux Les difficults les Parcs nationaux apparaissent d'autant plus criantes que paralllement, un autre dispositif connat un succs majeur dans les territoires : les Parcs naturels rgionaux (PNR). En 1964, Edgard Pisani, Ministre de l'agriculture, mandate la toute jeune Dlgation l'amnagement du territoire et l'action rgionale (DATAR) pour imaginer une formule de parc plus adapte aux territoires ruraux habits. Appuye sur des personnalits de tout horizon (culture, architecture, amnagement, cologie, etc.), la DATAR labore l'ide des Parcs naturels rgionaux, dont le dcret d'instauration est sign le 1er mars 1967 par le Gnral de Gaulle, contre l'avis du Conseil d'tat qui considre cette invention comme relevant du "droit gazeux". Cette nouvelle formule, qui repose avant tout sur une dmarche volontaire des collectivits et un systme d'adhsion une charte d'engagement par les communes (voir annexe 5), connat un engouement immdiat et constant jusqu' aujourd'hui. On compte dsormais 48 PNR effectifs sur le territoire (plus de 13% du territoire mtropolitain couvert) et encore une dizaine de projets de cration en cours (voir annexe 2). Aujourd'hui, 8 Franais sur 10 connaissent les PNR contre seulement 7 qui connaissent les Parcs nationaux (Altimax, 2011). Les PNR reposent sur des principes souples qui conduisent autant de modles que de structures existantes. Selon l'anciennet, les modes d'intervention, le territoire et le lien avec les acteurs, la typologie des PNR s'tale entre des succs incontestables, avec des PNR dont la renomme dpasse celle de certains Parcs Nationaux comme la Camargue ou le Vercors (Altimax, 2011), des checs plus ou moins retentissants, comme la disparition du PNR du marais poitevin en 1999. Ds leur mise en place, les PNR sont considrs par les organisations environnementales et les scientifiques, dfenseurs des Parcs nationaux, comme des "sous-parcs", sans utilit pour la protection de la nature. Encore aujourd'hui, ce sentiment, entretenu y compris au sein des quipes des Parcs nationaux, perdure et tend maintenir un prestige particulier de l'image des Parcs nationaux, li leur suppose efficacit dans la protection du patrimoine naturel. Pourtant, les Parcs naturels rgionaux n'ont plus dmontrer leur pertinence dans la gestion de la nature. Ils reprsentent en effet une premire tentative de conciliation entre des outils d'amnagement du territoire et de protection du patrimoine naturel. En ce sens, ils rpondent Thse professionnelle Nicolas Alban 30

parfaitement l'volution du paradigme de la biodiversit et la ncessit de crer une gouvernance efficiente du territoire au niveau local (Alban, 2005). Le Parc naturel rgional s'inscrit dans un processus ascendant ("bottom-up") dans lequel les efforts d'explicitation des problmatiques cologiques et de rappropriation des solutions permettent de passer d'une constatation de dgradation un projet patrimonial plus large (Comit d'orientation, de recherche et de prospective Avenir des Parcs, 2011). Le rseau des PNR apparat ainsi aujourd'hui comme un maillon essentiel de la conservation de la biodiversit en France.

3. Conclusion : un modle dpass par son temps


Les volutions du contexte scientifique interrogent le modle des Parcs nationaux, d'autant plus que des exemples concrets de mise en uvre comme les PNR soutiennent cette remise en cause. Les dfenseurs du modle des Parcs nationaux argumentent en avanant que le rle d'un PNR n'est pas le mme qu'un Parc national et que leur efficacit en matire de protection de la nature est infrieure. Mais est-ce bien le cas? Rapidement, les PNR qui avaient vocation assurer le dveloppement du territoire se sont fortement investis dans le domaine de la protection du patrimoine naturel, avec une approche de gestion plus marque. Leur capacit organiser une gouvernance efficiente du territoire a dmontr qu'ils pouvaient enrler les acteurs locaux dans des dynamiques de long terme et de progression. Ainsi, partir d'un niveau faible d'ambition environnementale, les PNR sont en mesure d'entraner leurs partenaires dans des dmarches progressives et volontaires de protection de la nature. Sur le long terme, la plus-value des Parcs nationaux en matire de protection du patrimoine naturel n'est en rien vidente, alors que des outils contractuels, bass sur des dmarches volontaires, ont dmontr leur efficacit. De plus, depuis la loi de 1960, le contexte politique local a fortement volu. La dcentralisation (lois de 1982 et 2004) a considrablement renforc les pouvoirs locaux et entran une attente des lus quant l'appropriation de la gestion de leur territoire. De nombreux territoires ont d'ailleurs dmontr leur capacit se saisir des questions environnementales et les traiter de manire volontaire et efficace. L'existence de 48 PNR en est un exemple. Ce contexte accentue l'incomprhension des acteurs face des modles normatifs, prconstruits par un tat centralisateur, qui dcrtent la concertation des acteurs du territoire et dictent les objectifs atteindre. A ces modles se heurtent alors les projets des acteurs locaux, constructions "prcaires, instables, moins maitrisables", au processus "indtermin", mais dont la force rside dans la capacit mobiliser et la comptence d'organiser le pilotage des projets (Fdration nationale des agences d'urbanisme, 2011).

B. Une volont de rforme du modle : la loi de 2006


1. De vieilles ides pour rnover le modle des Parcs nationaux

a. Le rapport Giran de 2003 : reprises d'anciennes solutions pour un nime constat des problmes En 2003, le dput du Var, Jean-Pierre Giran, par ailleurs Prsident du Parc national de PortThse professionnelle Nicolas Alban 31

Cros, est missionn par le Premier Ministre pour laborer un nouveau rapport en vue d'une rforme des Parcs nationaux. Il prsente la mme anne un document intitul "Les Parcs nationaux : une rfrence pour la France, une chance pour ses territoires". Du bilan des 40 ans de la politique des Parcs nationaux en France que dresse le rapport, nous retiendrons la formule suivante qui rsume efficacement le vision de Jean-Pierre Giran : "Beaucoup de pdagogie et de respect l'gard des autochtones s'imposent si l'on veut que la fiert d'tre reconnu par la Nation l'emporte sur le choc d'tre dpossd par l'tat. [...] L'autochtone accepte de recevoir des invits... mais refuse de recevoir des leons" (Giran, 2003). Sans s'arrter sur la condescendance rvlatrice de ces propos, l'analyse qui est droule dans le rapport se limite concder des erreurs de mise en uvre ou de mthodologie mais aucun moment ne remet en cause les fondements du modle des Parcs nationaux, savoir un processus descendant ("top-down") tendance rglementaire. Pour ce qui est des pistes de rforme, le rapport Giran se contente de proposer une relance du modle radio-concentrique initial de Denys Pradelle, en y ajoutant les modifications qu'avaient esquisses Edgard Pisani dans son rapport en 1983 : majorit des siges des conseils d'administration des Parcs nationaux concde aux collectivits, charte de projet de dveloppement associant les Parcs et les communes avec un processus d'adhsion, appui des communes par les comptences et moyens financiers des Parcs, etc. La seule innovation du rapport est la proposition de crer un Comit conomique, social et culturel (CESC) dans chaque Parc national pour regrouper les reprsentants des acteurs du territoire.

Illustration 4: Schma propos par le rapport Giran pour les Parcs Nationaux A noter que le rapport Giran justifie avec beaucoup d'nergie le maintien de l'existence d'tablissement public administratif autonome pour chaque Parc (en rponse des vellits de regroupement) et demande la cration d'un tablissement supplmentaire "Parcs nationaux de France" pour appuyer l'ensemble des Parcs4. b. La loi de 2006 : de grandes motions pour une petite avance Le rapport Giran de 2003 dbouche sur le vote d'une loi relative aux Parcs nationaux et aux Parcs naturels marins et aux Parcs naturels rgionaux : loi n2006-436 du 4 avril 2006. La loi reprend assez fidlement les propositions du rapport concernant les Parcs nationaux et est vote
4 Jean-Pierre Giran est aujourd'hui prsident de cette structure cre en 2006 la suite de son rapport.

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l'unanimit. L'intention du lgislateur est clairement d'introduire dans le modle, sans le remettre en cause, de la gouvernance locale et la notion de dveloppement durable. Pourtant, le contenu de la loi va provoquer de vives motions dans le microcosme de la protection de la nature et des scientifiques naturalistes. Partout dans les mdias ressurgissent les tenants d'une vision conservationniste de la protection de la nature, partisans d'un modle de Parc national "naturaliste", qui dnoncent l'ouverture des Parcs aux lus locaux et l'introduction de la notion de dveloppement durable. De nombreuses associations demanderont le retrait du projet de loi et lanceront des ptitions aux slogans grandiloquents : "Les Parcs nationaux ne sont pas vendre!" (Fdration Rhne-Alpes de protection de la nature, 2005). L'agitation mdiatique autour du vote de cette loi a confirm la force de l'image des Parcs nationaux dans l'opinion publique et surtout son caractre immuable de "muse de la nature" : "on touche un emblme dont l'intangibilit spatiale s'accompagne dans un bon nombre de reprsentations par son inviolabilit lgale" (Laslaz, 2006). L'ampleur de l'vnement mdiatique, notamment dans les milieux associatifs et scientifiques, contraste avec la faiblesse des mesures proposes dans la loi.

2. Quelques nouveauts pour justifier le maintien du modle


La loi de 2006 comporte nanmoins quelques lments nouveaux qui permettent au lgislateur d'afficher le terme de "rforme" et d'avancer un discours d'ouverture du modle. Mais mme ces quelques lments concourent en ralit maintenir le modle existant et font de la loi 2006 un texte hautement conservateur. a. L'enfermement dans le modle rglementaire : exemple des MARcur Dans l'ancienne zone centrale du Parc national, une part importante des pouvoirs de rglementation est dtenue par le Directeur du Parc, en lieu et place des maires ou du Prfet. Il reoit donc de nombreuses demandes d'autorisations relevant d'un grand nombre de sujets (urbanisme, vnements, travaux, activits, etc.). En fonction de l'avis de ces services, il dlivre des autorisations ou rejette les demandes. Ce systme a engendr beaucoup de frustration chez les acteurs locaux, qui ne comprenaient pas toujours les motivations de actes administratifs du Parc national. Pour ramener de la transparence dans le systme, la loi de 2006 impose tous les Parcs nationaux de dfinir dans leur document de charte des modalits d'application de la rglementation en zone cur, dites MARcur, afin de prciser les critres qui dicteront l'acceptation ou le rejet d'une demande d'autorisation. Cette volution, louable dans son principe, entrane la formulation de nouvelles normes d'application qui renforcent encore le formalisme rglementaire du cur du Parc. Loin d'ouvrir le modle, la mise en uvre effective de ces MARcur risque d'enfermer un peu plus les quipes des Parcs nationaux dans une vision conservationniste de la protection de la nature. La procdure de rdaction de la charte demande aux tablissements des Parcs nationaux d'inclure dans les discussions la dfiniton des MARcoeur. L'intention de transparence de l'administration est l encore louable, mais il n'est pas certain que l'introduction de ngociation sur des lments rglementaires dans un modle dj complexe facilite la comprhesion des acteurs locaux. On peut alors s'interroger sur l'appropriation d'un modle d'une telle complexit par les Thse professionnelle Nicolas Alban 33

acteurs locaux. b. Un concept scientifique la rescousse du modle : la solidarit cologique Si la loi de 2006 ne contient aucune mesure vraiment innovante (reprise des prconisations de Pisani en 1983), elle introduit nanmoins un concept surprenant : la solidarit cologique. Le texte de loi voque ds son premier article la notion de "solidarit cologique" pour justifier l'adossement d'une aire d'adhsion au cur des Parcs nationaux. Or, ce concept, que le lgislateur ne dfinit pas prcisment, n'a jamais t utilis prcdemment, ni dans la littrature scientifique, ni dans les textes juridiques. La loi de 2006 est donc le crateur de ce concept5. La notion de "solidarit cologique" est voque pour la premire fois par l'administration centrale du Ministre en charge de l'cologie, et plus prcisment par Christian Barthod, le sousdirecteur des espaces naturels, dans la version initiale de l'expos des motifs de la loi du 6 juin 2004. Pour lui, l'introduction de cette notion permet de dpasser le clivage ancien entre la zone centrale du Parc et la zone priphrique, en explicitant le lien entre les deux (INEA, 2009). Mais pourquoi l'administration a-t-elle pris le risque de recourir concept nouveau pour asseoir le projet de loi? Il est assez facile d'imaginer que la cration d'une aire d'adhsion autour du cur de Parc, munie d'une charte, elle-mme construite sur un projet de territoire, risquait de remettre en cause le modle historique du Parc national. En effet, si un projet global de territoire devait tre labor sur l'espace du Parc national, celui-ci aurait abord le territoire dans son ensemble, comme le font tous les PNR ou autres dmarches d'amnagement, afin d'assurer une certaine cohrence territoriale 6. Cette approche aurait conduit visualiser momentanment le territoire dans son ensemble, aire d'adhsion et cur, comme une unit fonctionnelle et gographique homogne. Demander aux acteurs locaux de rflchir l'avenir de cet espace constituait un risque majeur de faire apparatre l'absurdit de la spatialisation du modle actuel des Parcs nationaux. Comment justifier en effet qu'un mme projet de territoire ncessite des modes d'actions si diffrents de part et d'autre d'une frontire arbitraire? Comment justifier la ncessit d'une rglementation forte d'un ct et le partenariat de l'autre alors que le projet de territoire global est sens relever d'une vision intgre et tre issu d'une ngociation entre acteurs? De plus, sans la solidarit cologique, le cur du Parc devenait une dclinaison particulire d'un projet qui le dpasse, projet construit par les acteurs locaux, et dans lequel la proccupation de la protection de la nature n'tait plus aborde de manire sectorielle mais intgre des enjeux plus globaux. Le risque tait alors grand de voir s'accrotre la demande des acteurs locaux pour s'approprier la gestion du cur et surtout de leur fournir des arguments pour justifier la pertinence de l'volution de cette gestion vers une gestion plus intgre. Ce scnario remettait alors en cause le modle historique des Parcs nationaux, ce que l'administration ne souhaitait pas compltement et que le lgislateur ne voulait surtout pas afin d'viter le conflit mdiatique avec les associations environnementalistes. Le concept de solidarit cologique permet donc l'administration et au lgislateur de
5 Aprs le vote de la loi, le Ministre de l'cologie est d'ailleurs contraint de lancer un appel d'offres de recherche pour dfinir scientifiquement le concept de "solidarit cologique". 6 Comme cela tait prvu initialement dans le rapport Giran, qui n'avait pas peru les consquences que cette approche globale impliquait pour le modle historique.

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structurer une hirarchie l'intrieur de l'espace Parc. L'espace de l'aire d'adhsion, et donc du projet de territoire, ne doit tre vu que dans un second temps et uniquement d'un point de vue du cur du Parc. Le texte de loi contraint d'ailleurs les acteurs laborer la charte du Parc selon cette hirarchie, pour le moins illogique dans une approche territoriale. Les chartes doivent donc d'abord laborer un projet pour le cur avant de dfinir des orientations pour l'aire d'adhsion. Ainsi, l'invention de la solidarit cologique permet de contredire la logique d'une approche globale de territoire et d'assurer au cur du Parc de conserver son "prestige pass" et son intangibilit rglementaire. Le Conseil National de Protection de la Nature (CNPN) s'est saisi avec enthousiasme de cette hirarchisation entre le cur et l'aire d'adhsion (les membres du CNPN tant largement partisans d'un modle historique des Parcs nationaux). Lors de l'examen des premiers projets de charte des Parcs, il rejette toute tentative des quipes techniques de traiter dans le texte l'aire d'adhsion avant le cur du Parc (Alban, 2012a). Le Parc national des Cvennes, historiquement en avance sur l'intgration de sa zone priphrique, a pourtant men une campagne intense auprs de la tutelle pour exiger la possibilit d'aborder son territoire dans sa globalit avant d'aborder la question du cur de Parc. Cela lui a toujours t refus7. En introduisant la solidarit cologique, principe normatif sans norme, pour justifier le maintien du modle historique des Parcs nationaux, l'tat se place clairement sur le plan de l'thique environnementale et fait appel en ce sens la rflexion morale (Mathavet & Al., 2010). De fait, il attribut une valeur morale des lments naturels, de manire arbitraire, imposant aux territoires un modle, plus que jamais centralis et descendant.

C. Conclusion : la loi du non-choix?


La loi de 2006 ne modifie que trs peu les principes de la zone centrale du Parc, rebaptise "cur", et se contente d'ajouter au primtre du Parc national une zone de partenariat qui s'inspire fortement du concept des PNR. L'ensemble de l'espace tant structur par le notion de solidarit cologique, le cur du Parc demeure le point focal, renvoyant l'aire d'adhsion un projet annexe et freinant une prise en charge intgre et collective de la protection de la nature. La loi 2006 est donc bien une loi de renforcement et de relance du modle des Parcs nationaux franais et non sa remise en cause. Nanmoins, le lgislateur, dont on ne doit pas oublier qu'il se compose pour majorit de membres cumulant leur mandat parlementaire avec des fonctions d'lus locaux, a concd aux communes quelques avances non ngligeables. Alors que la loi de 2006, tout comme le rapport Giran, prvoyait un processus d'adhsion des communes base sur l'exemple des PNR, savoir une dlibration des communes avant approbation ministrielle de la charte, un amendement snatorial la loi Grenelle 28 est adopt afin de repousser le choix des communes aprs le dcret d'approbation. Le lgislateur donne ainsi le dernier mot aux communes et non L'tat. De plus, contrairement aux PNR pour lesquels les communes adhrent pour la dure totale d'application de la charte soit 12 ans, les communes des Parcs nationaux ont acquis la possibilit de revenir tous les 3 ans sur leur adhsion au Parc national. Avec ce droit d'adhrer ou de se retirer du primtre du Parc national tous les 3 ans, les communes tiennent une arme de protestation ou de chantage qu'elles
7 Seul le Parc national de Guyane, dit Parc amazonien de Guyane, bnficie de cette exception en raison des populations amrindiennes vivant sur son territoire. 8 Loi dite Grenelle 2, n2010-788 du 12 juillet 2010.

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ne manqueront pas d'utiliser. Finalement, face au poids des lobbies cologistes et scientifiques, ainsi que par peur de l'emballement mdiatique, l'tat prsente une loi essentiellement conservatrice qui vise toiletter le modle, sans vraiment le rformer. On pourrait en ce sens considrer que le lgislateur ralise ainsi un choix clair de conservation du modle historique des Parcs nationaux. Nanmoins, comme le souponne certains environnementalistes mfiants, "la faille se cache dans les dtails" (Labi, in Patin & Al., 2010). En introduisant des facilits exagres pour les communes, le lgislateur n'a-t-il pas gliss les grains de sable dans le rouage du modle historique des Parcs nationaux? Il semble donc que la loi de 2006 ne soit qu'en apparence un choix de conservation du modle. Le lgislateur a pris soin de semer les lments perturbateurs, susceptibles de mettre plat le modle des Parcs nationaux. En ce sens, la loi de 2006 se rvle un non-choix qui renvoie la question du devenir des Parcs nationaux sa mise en uvre. Le lgislateur abandonne la dcision aux excutants principaux : les tablissements des Parcs nationaux.

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III. Premires mises en uvre de la loi 2006, premiers enseignements


La loi de 2006 renvoyant implicitement l'arbitrage des grands enjeux dans les mains des acteurs chargs de sa mise en uvre, les quelques annes d'application de la loi qui viennent de s'couler sont une source d'enseignements prcieux pour dterminer des pistes sur l'volution du modle des Parcs nationaux.

A. L'accentuation des cueils historiques


1. Le renforcement de la typologie des Parcs nationaux
Outre la cration du nouvel tablissement "Parcs nationaux de France", la loi de 2006 permet de dbloquer les projets de Parcs nationaux dans l'impasse : La Runion, la Guyane et plus indirectement les Calanques. La loi de 2006 renforce donc une certaine typologie des Parcs nationaux franais, amorce avec la loi de 1960.

Type de Parcs Parcs de montagne

Parcs Nationaux Vanoise 1963 Pyrnes 1967 Cvennes 1970 Ecrins 1973 Mercantour - 1979 Guadeloupe 1989 La Runion 2007 Guyane 2007

Caractristiques majeures - Situs en zone de montagne isole et faiblement peuple - Surface vaste du cur (de 45 90 000 ha) et zone d'adhsion large (de 140 230 000 ha). - Gouvernance du territoire faiblement structure - Situs en dpartement d'outre-mer dont ils occupent une part importante du territoire (40 % en Guyane, 71 % en Guadeloupe, 77 % La Runion)

Parcs d'outre-mer

Parcs mditerranens

Port-Cros 1963 - De taille beaucoup plus modeste que les autres Les Calanques 2012 parcs - Situs en zone de population dense du littoral mditerranen - Inclus dans des mtropoles (Marseille et Toulon)

Tableau 2: Typologie des Parcs nationaux franais La loi de 2006 a parachev la typologie des Parcs nationaux franais en compltant les catgories d'outre-mer et du littoral mditerranen. Aprs une premire gnration de Parcs de montagne, caractriss par leur isolement et leur faible densit de population, l'tat a mis l'accent sur les territoires emblmatiques d'Outre-mer ou du littoral mditerranen. Ces 2 catgories ont chacune une typicit majeure qui est amne jouer un rle dans leur rapport aux collectivits locales et pose de manire accrue la question de leur insertion sur le territoire : Thse professionnelle Nicolas Alban 37

Les Parcs nationaux d'Outre-mer occupent une part importante de l'espace du dpartement (de 40 77%), Les Parcs nationaux du littoral mditerranen sont inclus dans des espaces mtropolitains.

2. Le renforcement des groupes de rsistance au changement


Si l'ensemble des acteurs gravitant autour des Parcs nationaux a bien saisi la ncessit de rformer le modle des Parcs, notamment en tenant compte des volutions cites prcdemment, le curseur de la rforme fut difficile dplacer. En faisant appel un Prsident de Parc national existant pour rdiger le rapport prliminaire et tre rapporteur de la loi au Parlement, le gouvernement de l'poque s'est clairement dclar pour une rforme minima. La loi de 2006 est aujourd'hui en cours d'application : les dcrets rformant la partie rglementaire des Parcs nationaux ont tous t renouvels entre 2009 et 2012 et les chartes des Parcs, en cours d'laboration, devraient tre approuves entre 2012 et 2015. L'application de la loi cre actuellement une mise en mouvement des quipes des Parcs nationaux, des acteurs du territoire et de l'ensemble des parties prenantes. Chacun se positionne et tente de faire valoir ses intrts dans les dbats qui se droulent tous les niveaux (national et local). Dans ce dialogue d'acteurs, on peut ainsi distinguer plusieurs attitudes face l'volution du modle des Parcs nationaux.

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Illustration 5: cartographie des acteurs des Parcs nationaux et attitude par rapport au changement du modle historique D'un ct, les "gardiens du temple" qui regroupent les acteurs historiques de la protection de la nature et le monde des sciences de l'cologie, tant au niveau local que national, militent pour maintenir les principes du modle des Parcs Nationaux. Minoritaires au niveau local, leurs discours sont largement dominants au niveau national. Ils sont appuys en cela par une rsonance immdiate de leur vision dans les mdias et l'opinion publique. A l'oppos, les acteurs qui demandent une ouverture des Parcs nationaux vers le territoire et le dveloppement durable regroupent l'ensemble des acteurs locaux non spcialistes de la protection de la nature : lus, socio-professionnels, usagers, etc. Ce ple est essentiellement local et ne possde que trs peu de reprsentants au niveau national (si ce n'est les lus double mandat). Ils revendiquent le droit de participation la prise de dcision dans le Parc national et peuvent d'tre qualifis en ce sens, en reprenant les termes du rapport Giran, d' "assaillants autochtones". Entre les deux positions, l'ensemble des fonctionnaires d'tat, travaillant dans les instances lies aux Parcs nationaux, se distinguent non pas par leur position intermdiaire individuelle, mais Thse professionnelle Nicolas Alban 39

par la diversit de leurs attitudes qui forme une sorte "d'auberge espagnole". Parmi eux, on trouve beaucoup de tenants convaincus du modle historique, notamment chez les personnels de terrain, mais aussi quelques personnes plus ouvertes aux proccupations des acteurs locaux. Nanmoins, tous sont contraints de relayer plus ou moins le discours officiel d'ouverture et de changement port par l'adminsitration. Il en ressort que le groupe des fonctionnaires de l'tat forme une position globalement d'extrme prudence quant l'ouverture du modle des Parcs nationaux.

3. Une gouvernance des Parcs nationaux scinde en deux


Les nouvelles dispositions de la loi de 2006 ont eu deux impacts sur la gouvernance des Parcs nationaux dans la priode 2006 2012 : Le premier tait attendu, et voulu par le lgislateur : le renforcement, voire la cration, d'un dialogue au niveau du territoire par l'intermdiaire de la construction de la charte du Parc. La cration du Conseil conomique, social et culturel (CESC) et surtout les dmarches de concertation dans le cadre de la charte ont mis en route rapidement cette scne locale de gouvernance. Le deuxime impact, moins prvisible, fut l'instauration d'un dialogue intense au niveau national entre les tablissements des Parcs nationaux, Parcs nationaux de France (PNF), le CNPN et la tutelle du Ministre. En effet, le renouvellement des dcrets fondateurs des Parcs nationaux et la rdaction de leur premire charte ont induit de nombreuses runions et discussions entre ces instances, crant une vritable scne de gouvernance nationale, qui n'existait pas rellement auparavant. Celle-ci apparat comme la consquence du non-choix du lgislateur et du report des responsabilits vers l'administration. C'est donc dans cette scne de gouvernance que s'laborent les arbitrages majeurs.

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Illustration 6: Les institutions des Parcs nationaux prises entre deux scnes majeures de gouvernance, plus un dialogue interne. La mise en route de l'application de la loi de 2006 a donc provoqu d'emble une sparation de la gouvernance autour des Parcs nationaux. Cette scission est d'autant plus marquante qu'elle organise le regroupement des acteurs autour de deux visions diffrentes des Parcs nationaux : d'un ct, la scne nationale qui tend dfendre le modle historique des Parcs selon une conception tendance conservationniste de la protection de la nature, de l'autre, la scne locale qui travaille la construction d'un projet intgr de territoire. L'institution du Parc national est alors tiraille entre deux scnes disjointes de gouvernance, qui tendent s'affronter de manire interpose. La Direction de l'tablissement du Parc national est place en premire ligne de cette confrontation et se trouve dans la position dlicate d'intermdiaire, assurant le seul lien entre les deux scnes de ngociation. Cet cartlement de la Direction du Parc national est renforc par une troisime scne de discussion : la gestion interne des personnels. En effet, tant donn le fonctionnement en pyramide inverse de l'tablissement, le pilotage interne de celui-ci ne s'effectue pas de manire classique (selon la rgle de hirarchie) mais se structure comme une scne de dialogue autonome entre les groupes de personnels. Cette troisime scne de dialogue, bien que locale, tend dfendre le modle historique des Parcs nationaux, en s'appuyant sur les allis naturels que sont les scientifiques et les associations locales de protection de la nature. Ainsi, l'application des premires mesures de la loi de 2006 a provoqu une mise en tension extrme de la Direction des Parcs nationaux. Ces dernires se retrouvent confrontes en mme temps trois dfis majeurs : construire un projet de territoire en concertation avec les acteurs locaux, assurer la compatibilit du projet avec le modle de Parc national dfendu par les instances Thse professionnelle Nicolas Alban 41

nationales, rorganiser les quipes de l'tablissement en lien avec le projet de charte. Il est alors lgitime de s'interroger sur la possible conciliation de ces trois dfis.

B. Les enseignements des premires chartes de Parcs sur le terrain


Ds le vote de la loi, les Parcs nationaux se sont mis en branle afin de rflchir et d'organiser la rdaction de leur future charte. A l'heure actuelle, la plupart des chartes de Parcs est un stade avanc9. Les premires devraient tre approuves en 2012 (Mercantour, Pyrnes, Ecrins), celle du Parc national de Port-Cros, ayant des dispositions particulires, fermera la marche vers 2015. A bien des gards, la charte de Parc national invente par la loi de 2006 est un outil hybride. Elle comporte la fois des lments rglementaires et des parties contractuelles, s'inscrivant dans un processus autant descendant, qu'ascendant.

Illustration 7: La charte du Parc national, outil hybride d'amnagement du territoire

9 La premire charte approuve fut finalement celle du Parc des Calanques en avril 2012 mais dans un cadre spcifique de cration du Parc national (Dcret n2012-507 du 18 avril 2012).

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1. Des chartes qui bousculent l'organisation interne (Alban, 2012a)


L'introduction d'une charte de Parc national par la loi 2006 modifie en profondeur le rle historique des tablissements, notamment en aire d'adhsion. En consquence, les personnels du Parc national sont amens voir voluer considrablement leurs missions en lien avec le contenu de la charte. De fait, ils portent l'laboration de celle-ci une attention particulire. L'laboration de la charte, en mettant en discussion le projet de territoire du Parc national, interroge le propre rle de l'tablissement et invitablement celui de ces personnels. Cette interaction gnre une crainte naturelle des personnels vis--vis de la dmarche, crainte qui peut rapidement se transformer en rejet en cas d'incomprhension. Ce risque a bien t peru par les quipes de Direction des Parcs nationaux qui ont tent d'impliquer au mieux les personnels dans l'laboration de la charte, en dcentralisant une partie des tches en direction des agents de terrain. Nanmoins, dans la plupart des Parcs nationaux, l'laboration de la charte est reste une dmarche externe, impliquant essentiellement les Directions des Parcs et quelques chargs de mission du sige. L'essentiel des agents de l'tablissement est rest l'cart des discussions et ne s'est pas appropri le contenu de la charte, creusant encore le foss historique entre le sige de l'institution et sa base de terrain (Alban, 2012b). De fait, la plupart des Directions des Parcs nationaux ont du accompagner les dmarches de construction de charte par des mesures spcifiques en interne. Ainsi, tous les tablissements ont mis en place des processus participatifs de type "Vision partage" afin de formaliser des ambitions communes l'ensemble des agents et une stratgie structure pour l'tablissement. Ces dmarches, compltes par le contenu des chartes de Parcs, ont souvent dbouch sur des initiatives de rorganisation douloureuses des quipes, qui pour la plupart sont encore en cours.

2. La stratgie force de la coopration sur le territoire


La charte du Parc national est dsormais une exigence normative de l'tat dont la responsabilit incombe aux tablissements des Parcs nationaux. Or, comment ces institutions se saisissent-elles de cet objet fortement norm, sens tre labor grce une dmarche participative de territoire? Les acteurs, et plus particulirement les administrations, abordent ce type d'exercice que leur impose l'tat de deux faons diffrentes (Alban, 2005) : une approche "normative" (ou "technico-administrative") dans laquelle l'institution vise la ralisation effective des objectifs inscrits dans la norme. La dmarche participative est alors value en termes d'atteinte des objectifs : existence de la charte, nombre de runions, signature de contrats, etc. Une approche "positive" (ou "de projet partag") dans laquelle l'institution ambitionne la coconstruction d'un projet de territoire avec les acteurs. La dmarche participative est alors value en termes d'implication relle des acteurs et de fonctionnement de la gouvernance.

Les chartes des Parcs nationaux n'ont pas chapp ce phnomne. Les dmarches qu'ils ont mises en uvre pour laborer leur charte tmoignent d'une tendance plus ou moins nette en direction d'une approche.

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Stratgie de l'institution Exemple caractristiques

Charte dit "technico-administrative" Charte dite "de projet partag" Vanoise Rdaction en interne Fermet sur le calendrier Concertation resserre Mercantour, Cvennes Co-construction du contenu Souplesse de la mthode Concertation large

Ecueils

Aboutit une rupture avec les Risque de drive du calendrier ou de partenaires ou un document difficile mise l'cart des personnels en interne mettre en uvre Voie tentante et naturelle pour les Voie ncessitant des investissements quipes du Parc National mais conduit lourds en temps et en moyens mais une impasse court ou moyen terme constitue la seule voie viable plus long terme

Conclusion

Tableau 3: Type de stratgie des institutions des Parcs nationaux pour aborder leur charte (alban, 2012a) Finalement, on constate que, ds le dpart, la plupart des Parcs ont bien compris la ncessit d'adopter une approche de "projet partag". Les quipes en place ont notamment saisi que la loi de 2006 avait t reue sur les territoires comme un signal fort de changement. L'attente des acteurs et des lus en matire de dialogue ne laissait que peu de place une dmarche formelle "technico-administrative". Avec plus ou moins d'enthousiasme et d'atermoiement, la plupart des Parcs nationaux a donc jou le jeu d'une dmarche participative ouverte. Le Parc de la Vanoise est un exemple d'une institution de Parc national qui s'est enferme, consciemment ou non, dans une approche "technico-administrative" de l'laboration de la charte. Mais trs rapidement, leur stratgie s'est heurte une rbellion des acteurs locaux (et notamment des lus) qui, sentant la charte s'labore sans eux, ont, par des actions de boycott, contraint l'tablissement du Parc national changer de mthode 10. L'exemple de la Vanoise montre que le choix de l'efficacit normative n'est pas concluant court terme. Mme en cas d'aboutissement de la charte selon cette voie, celle-ci resterait difficile mettre en uvre tant donn l'absence de partenaire pour la dcliner. Ainsi, de manire volontaire ou force, les institutions des Parcs nationaux se sont toutes engages dans la voie du "projet partag" assis sur une participation large des acteurs du territoire. Or, ce choix constitue un premier pas vers la construction d'un projet de territoire, commun l'ensemble des acteurs, projet qui va invitablement entrer en opposition avec le modle rglementaire des Parcs nationaux.

3. L'cartlement de l'institution du Parc national


a. Ecartlement entre niveau national et niveau local L'exercice de rdaction de la charte constitue un travail nouveau pour les fonctionnaires des Parcs nationaux et du Ministre de tutelle. Les mises au point techniques de ce nouvel outil ont
10 Source : entretien avec Arnaud Cosson, Irstea, le 27 mars 2012.

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donn lieu de nombreux crits et runions, tmoignant d'une administration la recherche d'un quilibre entre diffrentes visions. Du ct du Ministre en charge de l'cologie, le dossier de la rforme des Parcs nationaux a t port par Christian Barthod, sous-directeur des espaces naturels. Dans les premires annes de la mise en uvre de la loi, celui-ci a tent d'orienter la construction des chartes vers un projet intgr et partag au niveau local, donnant la priorit au processus plus qu'au contenu de la charte. Sa premire lettre de cadrage l'attention des Directeurs des Parcs va trs clairement dans ce sens 11 : "Je vous invite donc limiter volontairement les ambitions d'exhaustivit de cette premire charte [...] Il est indispensable de se situer dans la mme logique vertueuse de progrs des chartes que celle qu'ont connu historiquement les parcs naturels rgionaux : la seconde charte est plus aboutie que la premire, la troisime que la seconde." Mais le CNPN qui est charg de donner un avis dterminant sur l'ensemble des chartes des Parcs nationaux ne l'entend pas de cette manire. Aurol d'une rputation d'excellence scientifique et muni d'un poids de lobbying majeur, le CNPN impose ses avis l'ensemble des dcisions du Ministre depuis de nombreuses annes. Or, pour cette instance, il est inenvisageable de ne pas exiger une certaine ambition quant au contenu des chartes des Parcs nationaux. Ces derniers reprsentent leurs yeux l'excellence de la protection de la nature en France et il n'est pas imaginable de valider une charte de Parc national qui n'aurait pas au moins le niveau d'une charte actuelle de PNR12. La pression du CNPN sur les institutions des Parcs nationaux se rvle tellement forte que Christian Barthod, au nom du Ministre, est contraint d'adresser une deuxime lettre de cadrage l'ensemble des Directions de Parcs en prcisant 13 : "Je rappelle en premier lieu que les avis du CNPN [...] sont des avis simples que le ministre de tutelle des tablissements publics de parcs nationaux n'est certes pas obligatoirement tenu de suivre [...] la charte est d'abord un outil de contractualisation entre les parties prenantes autour d'un projet de territoire [...] Pour qu'il y ait contrat, il faut accord des parties." Mais les efforts de Christian Barthod, thoricien de la solidarit cologique, ne semble pas avoir entam le crdit historique du CNPN auprs des quipes des Parcs nationaux. La "dictature" du CNPN demeure aujourd'hui prgnante, notamment depuis le dpart de Christian Barthod du Ministre de l'Ecologie. Les avis, notamment intermdiaires, du CNPN continuent de peser de manire excessive sur le travail des rdacteurs de charte de Parcs nationaux. Or, la vision porte par le CNPN ne concide que rarement avec l'approche territoriale des acteurs de terrain, obligeant les quipes des tablissements des Parcs nationaux un "jonglage" peu ais : jouant les intermdiaires entre le niveau national et le niveau local, ils sont parfois contraints de se contredire devant les acteurs locaux la suite d'un arbitrage du CNPN. Cet cartlement de l'institution des Parcs crent un sentiment de non-transparence pour les acteurs locaux qui sont amens penser, juste titre, que la dcision chappe au territoire. De fait, il devient alors difficile d'instaurer la confiance et de rompre le cercle vicieux du fonctionnement historique des Parcs nationaux.

11 Courrier du 24 novembre 2009 sign de la Directrice de l'eau et de la biodiversit 12 Source: entretient du 15 fvrier 2012 avec le Prsident de la Commission permanente du CNPN 13 Courrier du 12 octobre 2010 sign du Directeur gnral de l'Amnagement, du Logement et de la Nature

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b. L'cartlement entre le modle et le projet L'outil de la charte constitute l'lment cl de la rforme de 2006 dans le sens o le lgislateur mise sur elle pour rompre avec les anciennes rgles du jeu autour des Parcs nationaux et assurer une reconstruction d'un nouvel quilibre. A ce titre, la rdaction de la charte reprsente une fentre d'opportunit dont la mise en uvre se rvle cruciale pour conduire un changement des comportements (Cosson, 2010b). Cependant, dans la construction d'un nouvel quilibre, le rle moteur de la Direction du Parc national demeure un lment dterminant: elle seule, associe au Prsident du Parc, peut initier une dynamique d'enrlement des acteurs en vue de crer la dynamique ncessaire la co-construction du projet de territoire. Or, dans la charte, les quipes du Parc ont deux points majeurs ngocier : le projet de territoire de la charte, les MARcur en zone cur. Si le premier point se droule dans le champ d'une dmarche contractuelle, le deuxime constitue la base du pouvoir rglementaire de l'tablissement du Parc. Ainsi, les quipes du Parc se trouve confrontes un double niveau de ngociation qui ncessite deux postures diffrentes : une posture ouverte et basse de discussion sur le projet de territoire, une posture ferme et haute de ngociation sur les MARcur. Ce "jonglage" entre deux attitudes opposes matrialise un cartlement des quipes du Parc national entre l'aspect rglementaire et l'aspect partenarial, entre le modle et le projet. Bien que la plupart des quipes des Parcs ait choisi de traiter les deux ngociations sparment, les acteurs locaux concerns par les discussions restent les mmes et se voient alternativement confronts deux visages antinomiques du Parc national, crant une ambigut prompte dtruire toute tentative de mise en confiance. Les quipes du Parc national, malgr leur effort, se trouve alors dans l'incapacit de remettre en cause le cercle vicieux du fonctionnement historique. Les acteurs confronts ce double discours, soit ceux concerns par les deux zones du Parc, sont les premires victimes de cet cartlement. c. Le risque d'un Parc national en forme de "plante Saturne" La consquence directe de cet cartlement entre modle et projet se traduit dans le risque d'adhsion des communes sous forme d' "anneaux de Saturne"14. En effet, les effets d'ambigit et de non-transparence impliquent surtout les acteurs qui sont concerns par la zone cur du Parc. Ainsi, les communes qui se situent cheval entre le cur et l'aire d'adhsion risquent fort de ne pas adhrer la charte, tandis que les communes comprises uniquement dans l'aire d'adhsion, non concernes par les MARcur et plus gnralement par la rglementation, pourraient adhrer plus facilement. L'exprience des premires chartes en cours tmoigne de ce phnomne : une dmarche qui fonctionne bien dans la priphrie de la zone d'adhsion alors que la partie de l'APA en contact avec le cur concentre les difficults de dialogue. La phase d'adhsion des communes se droulera aprs approbation des chartes, soit ds l'anne 2013 pour les premiers Parcs. La matrialisation du primtre des Parcs nationaux en forme
14 Expression de Jacques Merlin, Directeur du Parc national des Cvennes

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de "plante Saturne" tmoignera de la prdominance de ce deuxime cartlement des quipes du Parc et de leur impossibilit rconcilier le modle et le projet du Parc national. La dmonstration sera alors faite que l'aspect rglementaire des Parcs nationaux, si rassurant pour les tablissements des Parcs et pour les environnementalistes, n'est en rien une garantie d'efficacit dans la protection de la nature, mais bien au contraire est responsable de l'chec du modle des Parcs nationaux.

Illustration 8: Adhsion des communes en "anneaux de Saturne", les communes les plus loignes adhrent la charte, contrairement celles qui sont cheval sur le cur. En cas de confirmation de ce phnomne et donc de scission spatiale de l'espace "Parc", les institutions des Parcs nationaux seraient confrontes une situation difficilement grable. Mener un projet de territoire sur un tel espace relverait d'une aberration, discrditant le projet et le modle du Parc national. De fait, la loi 2006 a contraint la mise en lien de deux mondes qui se juxtaposaient dans l'indiffrence sous l'gide de la loi de 1960. Cette connexion contrainte des deux mondes (protection contre dveloppement, modle contre projet) passe par la mise en tension des Directions des Parcs nationaux15. Celles-ci se retrouvent prises en tau entre des scnes gouvernance distinctes, porteuses de visions diffrentes, sommes de raliser une synthse impossible. Texte 2: Un modle complexe qui nuit la lisibilit du Parc national La lisibilit et la cohrence des Parcs nationaux, vues de l'extrieur, jouent un rle dans l'appropriation de la dmarche de charte par les acteurs, et plus gnralement par la population locale. Or, le modle hybride, propos par le lgislateur, est loin d'tre facile apprhender pour les non initis. Les premires dmarches de charte dans les Parcs nationaux ont montr une relle difficult des quipes des Parcs expliquer l'articulation du modle. Les distinctions entre cur et aire d'adhsion, entre rglementation et partenariat, entre avis simple et autorisation, sont autant d'lments complexes assimiler pour les partenaires et le grand public. Le mlange fantasque d'lments rglementaires ngocis et de points contractuels imposs achve de rendre le modle inaccessible au commun des mortels. Le niveau de comprhension du modle par les personnes non rodes aux arcanes de l'administration demeure faible, y compris au sein mme des tablissements des Parcs nationaux. Cette complexit rend au final peu lisible le
15 Et plus gnralement de l'quipe qui porte l'laboration de charte : souvent la Direction du Parc associe un ou plusieurs chargs de mission du sige. Le reste des personnels du Parc demeure la plupart du temps l'cart.

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modle des Parcs nationaux l'extrieur et freine l'appropriation de ceux-ci par le public. On peut alors s'interroger sur ce systme "technocratique" qui, consciemment ou non, engendre des outils qui provoquent une exclusion automatique des non-initis.

C. Et aprs la charte?
1. Le modle hybride est-il viable?
La loi de 1960 a cr un modle rigide et autoritaire, conformment aux connaissances scientifiques de l'poque et la tradition centralisatrice de l'tat franais. Ce modle a montr son incapacit trouver sa place dans la gouvernance du territoire et, de fait, prouver son efficacit dans la protection de la nature. L'chec du modle tient bien entendu son aspect rglementaire normatif mais simplifier l'explication de l'chec par ce facteur serait rducteur. Le fait que le modle du Parc national porte en lui, consciemment ou non, des valeurs "anti-dveloppement" et touche au domaine de l'identit du territoire provoque des ractions touchant l'irrationnel et l'motionnel chez les acteurs locaux. Et c'est bien parce que le modle du Parc national touche l'motionnel, autant chez les spcialistes que dans l'opinion publique, qu'il est aujourd'hui difficile rformer. La loi de 2006 s'est ainsi contente d'amnager la marge le modle, se gardant bien de le remettre en cause. Le lgislateur s'est limit faire le pari qu'en hybridant le modle purement rglementaire avec un volet partenarial, il russirait initier une dynamique positive sur le terrain. Il ralise surtout un "non-choix" qui renvoie la responsabilit des arbitrages vers la phase de mise en uvre. Or, ce faisant, la loi de 2006 a mis en tension les Directions des Parcs nationaux, provoquant leur cartlement entre une scne de gouvernance nationale et un dialogue local, entre un modle rigide et un projet contractuel. Les quipes des Parcs nationaux sont alors contraintes des attitudes schizophrniques qui alimentent les ambiguts du fonctionnement historique des Parcs. Le modle hybride de la loi de 2006 semble ainsi entretenir le cercle vicieux de l'chec des Parcs nationaux. Une premire valuation de la loi 2006 sera possible ds la priode d'adhsion des communes aux chartes, soit entre 2013 et 2015. Une adhsion des communes sous forme d'anneaux de Saturne constituera un premier signe de l'impossibilit de concilier la partie rglementaire et la partie contractuelle. Ce phnomne confirmerait aussi qu' nouveau, le lgislateur a engag un pari intenable : refusant de faire des choix clairs, il a envoy les Directions des Parcs nationaux vers un chec certain. Il conviendra alors de s'interroger sur l'avenir de ce modle hybride.

2. La situation peut-elle s'amliorer avec le temps?


Les dfenseurs du modle hybride ne manqueront pas de demander du temps afin de laisser les institutions des Parcs nationaux et les territoires s'adapter cette tape de changement. Thse professionnelle Nicolas Alban 48

Beaucoup en appellent en effet des visions de long terme pour valuer les effets de la loi 2006. Le temps pourrait en effet tre bnfique l'installation des marques de confiance ncessaires la russite de la mise en uvre de la loi. Or, n'est-ce pas l'enseignement principal de la loi de 1960 d'avoir dmontr qu'un mauvais dpart entrainait des phnomnes de cercles vicieux dont le temps ne permettait pas de sortir? En cas d'chec, les Parcs nationaux risquent fort de retrouver les quilibres organisationnels qui prvalaient avant la loi. Le temps ne serait alors d'aucun secours. Admettons nanmoins que le pari de la loi 2006 russisse et que malgr la partie rglementaire, les acteurs locaux ne se dcouragent pas et, portant un projet de territoire, ils se fdrent dans une dynamique locale de gouvernance. Il est alors probable que cet lan, long terme, structure un projet plus large que le cadre rigide du Parc national. On risque alors d'assister la remise en cause du modle, non plus de manire ngative (opposition et conflits) mais de manire positive par la confrontation avec le projet de territoire. Le modle risque alors de se dliter, progressivement ou subitement, sous la pression des processus ascendants de construction de projets.

3. La cl est dans les mains des Directions des Parcs nationaux


Face la mise en tension des quipes de Directions des Parcs nationaux, il est possible d'imaginer que la situation va contraindre celles-ci faire des choix. Dj, les processus en cours d'laboration de charte montrent que les Directions des Parcs nationaux sont forces d'arbitrer entre les exigences nationales et les demandes locales, entre le modle et le projet. Or, le projet de territoire ncessite une transparence des acteurs et donc un investissement total. Sa russite ne souffrira pas des contraintes imposes par le respect du modle rigide. L'hypothse qui peut alors tre formule est que les Directions des Parcs nationaux seront plus ou moins long terme dans l'obligation d'arbitrer dfinitivement entre le modle et le projet. Elles auront choisir leur camp. En ce sens, le non-choix de la loi de 2006 reporterait bien l'arbitrage sur les Directions des Parcs nationaux, qui se retrouvent dtentrices de la cl de l'avenir du modle des Parcs nationaux. Elles doivent alors avoir conscience que les choix qu'elles feront les conduiront invariablement vers deux scnarii possibles.

Illustration 9: Les choix des Directions des Parcs nationaux dtermineront le scnario d'volution Le choix (ou le non-choix) de la Direction du Parc national de dfendre le modle peut se traduire par de multiples comportements : approche technico-administrative, suivi des exigences du CNPN, position dure sur les MARcur, etc. Cette attitude conduira invitablement reproduire les Thse professionnelle Nicolas Alban 49

mcanismes des rgles du jeu historique, savoir le repli sur la zone cur et les aspects rglementaires. On retournerait alors la case dpart de la loi de 1960 travers un "rejet de greffe" du Parc national. Le choix de la coopration territoriale sera un choix actif (contrairement la dfense du modle qui peut dcouler d'un non-choix passif) mais ne sera pas forcment un choix volontaire. La Direction du Parc national pourrait tre amene arbitrer en faveur des exigences locales soit par conviction, comme on le constate actuellement dans les Cvennes, soit par obligation. La coopration force, comme on a dj pu l'observer dans la Vanoise, pourrait en effet dcouler d'un chantage des communes l'adhsion ou d'une pression du Conseil d'Administration, dont la majorit des siges est dtenue par les acteurs locaux. Dans tous les cas, l'appropriation rciproque et mutuelle entre le territoire et l'outil du Parc national conduirait une intgration territoriale du Parc. Dans cette hypothse, il est difficile de ne pas imaginer que la dynamique locale de gouvernance et de projet ne dborde pas moyen ou long terme le modle du Parc national . Ce dbordement se jouera sur la remise en cause de la pertinence de la limite de la zone cur du Parc et de ses aspects rglementaires. Au final, ce sont bien les Directions des Parcs nationaux qui dtermineront la trajectoire que prendra le modle historique. Il serait intressant de suivre les diffrents Directeurs dans ces choix stratgiques pour valuer la vracit des hypothses formules ici. Mais plus globalement, le renvoi par la lgislateur de la responsabilit des arbitrages en direction de l'administration interroge le systme mme de dcision qui s'apparente alors une "technocratie". Plusieurs symptmes tmoignent de cet tat de "lchet" du lgislateur qui se dleste vers une administration en prise avec elle-mme : complexification outrance du modle, contradiction des diffrentes instances de l'Etat, multiplication et ambigit des objectifs, incapacit identifier l'intrt gnral, etc.

4. Construire une lgitimit pour survivre au modle


Comme on le voit, le lgislateur a finalement mis les institutions des Parcs nationaux dans une situation critique. Si celles-ci ne sont pas capables de dmontrer leur pertinence et leur utilit sur le territoire, notamment par rapport aux grands enjeux, elles courent le risque de voir les acteurs locaux contourner le projet du Parc national (par des projets concurrents de type PNR) ou de le dtourner (en s'appropriant et en modifiant de l'intrieur le modle). L'tablissement du Parc national subira alors les volutions locales de manire passive. Dans ce cadre, l'avenir des institutions des Parcs nationaux se jouera sur leur capacit se construire une lgitimit sur le territoire. En effet, dans un contexte de prise de pouvoir par les acteurs locaux, la lgitimit dcider ou agir a priori n'existe plus : chaque acteur doit apprendre intgrer son travail dans un cadre plus vaste, c'est--dire trouver dans la gouvernance locale une acceptation de son action. C'est parce que l'institution du Parc national aura su faire la preuve de son utilit qu'elle peut esprer survivre son modle.

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IV. Reconstruire une lgitimit locale : exemple de la charte du Parc national de Port-Cros
La situation atypique du Parc national de Port-Cros (PNPC), seul Parc ne pas avoir dbut la rdaction de sa charte, nous permet de drouler une tude concrte sur la possibilit pour une institution de Parc national de se construire une lgitimit d'action. Comment l'tablissement doitil (peut-il) orchestrer l'laboration de sa charte afin d'initier la construction de cette lgitimit? La question est d'autant plus intressante pour le Parc national de Port-Cros (PNPC) que son territoire est inclus dans une mtropole, l'espace urbain de Toulon, et prfigure sur de nombreux points les dfis qu'auront relever les Parcs nationaux dans les prochaines annes.

A. Contexte et mthode d'tude


1. Le contexte du Parc national entre cration et extension
a. Une exception contrainte de "rentrer dans le moule" national Si le Parc national de Port-Cros (PNPC) fut cr ds 1963, il est rest pendant longtemps une exception parmi les Parc nationaux de par sa taille (seulement 7 km) et son implantation insulaire et maritime. En effet, la zone centrale du Parc est cantonne l'le de Port-Cros (et les lots annexes) et n'est pas entoure d'une zone priphrique comme tous les autres Parcs. De plus, l'tat est propritaire de la quasi-totalit des terrains classs, ce qui fait de l'tablissement du PNPC un cas unique de gestionnaire direct de l'espace16. De fait, l'institution du PNPC constitue une exception par rapport ses homologues. Nanmoins, les constantes organisationnelles dcrites prcdemment sont parfaitement identifiables dans l'institution et sur le territoire du PNPC qui n'chappent pas aux cueils traditionnels des Parcs nationaux. La loi de 2006 traite de manire particulire le cas de ce Parc national insulaire. Le texte lgislatif prvoit en effet qu'avant l'laboration de la charte, l'institution du Parc doit conduire un processus de cration d'une aire potentielle d'adhsion (APA) afin de correspondre au modle national dfini dans la loi. Cette obligation lgislative qui dicte l'exception de "rentrer dans le moule" tmoigne encore une fois de la volont du lgislateur d'imposer un modle unique et normatif, refusant l'ide de souplesse17.
16 La gestion en direct de nombreux sites par l'institution du PNPC implique des consquences dans son fonctionnement et entrane des questions qui ne sont pas traites ici. 17 Pour rappel, Jean-Pierre Giran, le rapporteur de la loi, tait galement Prsident du PNPC puis candidat l'lection de la mairie d'Hyres en 2008, principale commune du PNPC.

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Entre 2007 et 2012, l'tablissement mne donc une procdure de cration d'une aire d'adhsion, double d'une extension de la zone cur l'le voisine de Porquerolles. Tableau 4: Histoire particulire du Parc national de Port-Cros (Merveilleux du Vignaux, 2003) L'le de Port-Cros, au large d'Hyres (83), a longtemps t lie aux activits militaires franaises, tant donn sa position stratgique mditerranenne. Dans l'entre-deux guerres, sous l'impulsion du couple Henry, un des trois propritaires de l'le, une petite activit touristique se dveloppe, destine essentiellement une frquentation d'lites intellectuelles franaises. Sjournent ainsi sur Port-Cros de nombreux hommes de lettres et artistes de l'poque, dont Andr Malraux. En parallle de cette frquentation, le Touring Club de France (TCF) mne sur l'le des actions de dcouverte et de tracs de sentier et milite pour le classement de l'le. Aprs le vote de la loi de 1960 et la mort de son mari, Mme Henry propose de faire don de ces proprits l'tat en change du classement de Port-Cros en Parc national. Andr Malraux, l'poque Ministre de la Culture, soutient le projet et le Parc national est cr le 14 dcembre 1963, sans relle opposition au niveau local (les enjeux de dveloppement se situant plutt sur l'le voisine de Porquerolles). b. L'extension du Parc dteriore un peu plus le contexte local Comme dans tous les processus d'extension ou de cration de Parc, la modification du primtre du PNPC a entran d'importants conflits sur le terrain, ravivant des tensions historiques entre l'tablissement du Parc national et les acteurs locaux. Les modifications du primtre du Parc national ont ainsi engendr des manifestations, des dgradations de matriels, des incivilits et de multiples articles dans les journaux locaux aux titres vocateurs : "La Ville se rebelle contre l'tat" (article du 19 novembre 2010, Var-Matin) ou "Porquerolles-Parc : a se dgrade" (une du 30 dcembre 2010, Var-Matin). A l'issue de plusieurs annes de ngociation et de procdure, dfinitivement acheves par le dcret du 4 mai 2012 (n2012-649), le cur du Parc national de Port-Cros est officiellement tendu une partie de l'le de Porquerolles et une aire d'adhsion est cre, englobant le littoral varois. Le primtre de l'aire potentielle d'adhsion (APA) a t bti sur le principe d'co-visibilit par rapport aux les : est inclus dans cette aire l'ensemble des territoires littoraux visibles depuis les les et rciproquement. Ce principe d'co-visibilit a des consquences directes sur la pertinence locale de l'tablissement du PNPC.

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Illustration 10: Carte du Parc national de Port-Cros en 2012 (source : Parc national de Port-Cros - cur du Parc en bleu et vert, aire potentielle d'adhsion en jaune) Le PNPC disposant dsormais d'une aire potentielle d'adhsion (APA), l'tablissement se voit confier la mission d'tablir une charte du Parc sous un dlai rglementaire de 3 ans compter du dcret du 4 mai 2012. La charte de Port-Cros doit donc tre approuve d'ici le 4 mai 2015. c. Un territoire d'tude fort intrt Si la situation du PNPC est atypique, celui-ci bnficie nanmoins de l'avantage d'laborer sa charte en dernier et va donc profiter de l'exprience des autres Parcs. L'institution du Parc semble donc mieux arme pour drouler un processus efficace de dialogue au niveau du territoire et surtout pour rflchir l'articulation de sa charte, afin que celle-ci lui permette de construire sur le long terme une lgitimit au niveau local. Le territoire du PNPC apparat particulirement intressant pour analyser le sujet de la construction d'une lgitimit. En effet, contrairement aux autres Parcs nationaux, le territoire du PNPC prsente un caractre plus pri-urbain que rural et gnre un dveloppement touristique et rsidentiel majeur. Ce contexte permet de poser l'hypothse d'une prise en main plus avance des enjeux du territoire par les acteurs locaux et donc d'une gouvernance plus aboutie que dans le reste des territoires de Parcs nationaux. Cette hypothse rduit d'autant la "lgitimit a priori"18 de l'institution du PNPC sur le territoire et renforce la ncessit pour elle de rflchir la reconstruction de sa lgitimit d'action. Aprs validation de cette hypothse, on se propose donc d'analyser les possibilits pour
18 On parle de lgitimit a priori pour qualifier la lgitimit issue de la seule norme, savoir les bases juridiques et rglementaires.

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l'institution du PNPC de rflchir la lgitimisation de son action sur le territoire travers la construction de sa charte.

2. Comment tudier la gouvernance du territoire?


a. Une mthode d'tude base sur l'analyse des instruments Une faon d'analyser une situation de gestion est de s'intresser aux instruments que les acteurs utilisent pour se coordonner. Cette mthodologie vaut pour les processus de gouvernance qui peuvent tre dcrits par l'tude des outils et dispositifs de gestion du territoire (Chia & Al., 2009). Cette faon de procder, inspire des sciences de gestion, permet de s'affranchir des discours des acteurs ou des objectifs viss pour se concentrer sur l'objectivit des outils. Les changements de l'action publique, tout comme ses modalits de fonctionnement, peuvent tre analyss par l'intermdiaire d'une approche par les instruments. Cette mthode permet de "saisir l'action publique dans sa matrialit" (Lascoumes & Al., 2011). Par extension, ces mthodes ont t utilises afin de rvler les mcanismes de gouvernance du territoire du Parc national de Port-Cros (Alban, 2012b). b. Les instruments du territoire tudis Dans ce travail d'analyse de la gouvernance locale, ralis dans le cadre de la charte du PNPC, les Schmas de cohrence territoriale (SCoT) constituent les documents de rfrence du territoire. Le territoire du Parc National tant couvert intgralement par deux SCoT (voir annexe 3), leur tude apparat stratgique pour plusieurs raisons : la notion de compatibilit des documents de planification avec la charte se jouera en grande partie au niveau des SCoT, les SCoT reprsentent des projets structurs de territoire, plus ou moins exhaustifs, sur une chelle comparable celle de la charte du Parc National, les SCoT, labors par les communes, sont le reflet des volonts politiques locales en matire de dveloppement du territoire, le dcoupage des SCoT correspond au dcoupage du schma dpartemental de l'intercommunalit, propos par le Prfet en 2011. la "grenellisation" des SCoT prvue d'ici 2016 renforce le volet environnemental de ces documents et fait tendre leur contenu vers les lments d'une charte de Parc. Les SCoT vont tre complts prochainement par un volet maritime valeur de Schma de mise en valeur de la mer (SMVM). De plus, le SCoT tant un document intgrateur du territoire, son contenu renvoie et fait rfrence de nombreux autres documents ou dmarches de territoires existants. Leur analyse permet de cartographier rapidement les outils d'amnagement du territoire mis en uvre sur l'espace du PNPC.

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Instruments du territoire Niveau territorial

Porte rglementaire Plan de Prvention des Risques Technologiques/Inno ndations/Incendies de Forts

Planification/Orientation Gestion oprationnelle / Actions SCoT, Schma d'amnagement et de gestion des eaux, Charte Forestire de Territoire, Charte de dveloppement de Pays => Charte du Parc national Plan Archipel exemplaire, Contrats de baie/Contrat de rivire Plan Climat Energie du Var

Niveau local

Zone de protection de captage, Arrt de biotope, Plan Local d'Urbanisme (ZPPAUP, EBC19), Sites classs et inscrits

Documents d'Objectif Natura 2000, Plan Port Propre, Opration Grand Site, Plan de gestion de site, Plan Climat Energie

Tableau 5: Quelques exemples d'instruments du territoire existants sur le territoire du Parc de PortCros (Alban, 2012b) L'analyse qui suit donc t tire d'une tude de l'outil que sont les SCoT tels qu'ils existent aujourd'hui sur le territoire. Cette analyse a t complte par l'tude d'autres outils d'amnagement du territoire (voir tableau prcdent) ainsi que par une vingtaine d'entretiens cibls autour d'acteurs stratgiques (voir annexe 1).

B. Les enjeux du territoire du PNPC et leur prise en charge par la gouvernance


1. Un territoire riche et dynamique, mais avec de forts enjeux d'avenir
a. Le "territoire de toutes les convoitises" Comme l'ensemble des zones littorales en France, et notamment mditerranennes, le territoire du PNPC connat un fort dveloppement en lien avec son attraction touristique. Il couvre 11 communes qui sont, d'est en ouest : Ramatuelle, Cavalaire-sur-Mer, La Croix-Valmer, Le RayolCanadel, Le Lavandou, Bormes-les-Mimosas, La Londe-les-Maures, Hyres-les-Palmiers, Carqueiranne, Le Pradet et La Garde.

19 Zone de protection du patrimoine architectural, urbain et paysager, Espace bois class.

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Tableau 6: Les donnes principales du territoire de l'APA du PNPC (BRL Ingnierie, 2009) Dmographie - 140 000 habitants en 2010 pour 148 000 habitants attendus en 2020 (+6%) - population de plus en plus ge : les plus de 60 ans reprsentent 30% de la population en 2007 - 100 000 rsidences sur le territoire : tout le secteur Est compte plus de rsidences que d'habitants - La population passe de 140 340 000 habitants en priode de pointe estivale (aot) soit une multiplication par 2,5 - En moyenne sur l'anne, 83 000 personnes s'ajoutent la population permanente, la population relle est donc de 220 000 habitants - Baisse de la frquentation depuis 2000 - Frquentation de l'le de Porquerolles estime 1 million de personnes par an - La consommation d'espace par l'urbanisation a fortement augment depuis 1977 : passage de 2 391 ha urbaniss 5 696 ha pour seulement 33 000 habitants supplmentaires - Chaque nouvel habitant consomme en moyenne 1 000 m contre 400 m en moyenne en France. - Matrise des prix de l'immobilier trs limite : entre 4 000 et 7 000 /m dans l'ancien contre 4 000 Nice et 3 000 Marseille. Volume de transactions faible et assur surtout par des trangers (anglais et russes) - Hypertrophie conomique autour des services (80 % des actifs) et notamment du tourisme - Difficults d'installation des jeunes et de maintien d'une population active - Influence forte de la zone urbaine de Toulon jusqu' Hyres - Agriculture : environ 6 % des actifs, soit deux fois la moyenne dpartementale ou rgionale: 9 850 exploitants et 4 477 actifs dont seulement 20 % ont moins de 40 ans. - Pche : maintien d'une activit de pche traditionnelle malgr un fort recul du nombre de bateaux. - Plaisance : reprsente prs de 1 000 emplois directs pour 250 entreprises et prs de 40 000 bateaux prsents en priode estivale - Axes d'changes et infrastructures saturs (ports, voie ferre, routes) notamment en priode estivale - Plus d'un million de passagers sont transports chaque anne entre le continent et les les d'Or (Porquerolles, Port-Cros, Levant) - Multiples risques naturels ou technologiques : feux de fort, inondations, transports de substances, etc. - Pollution des eaux marines par les eaux pluviales - Nombreux impratifs lis aux activits militaires sur la zone, en mer, dans les airs et sur terre. b. Menace de l'urbanisation et de la fragmentation des espaces L'aire potentielle d'adhsion du Parc National de Port-Cros est marque par une forte pression foncire rsidentielle, lie sa double position priurbaine et littorale. Etant donn l'volution des littoraux mditerranens, cette demande d'urbanisation constitue indniablement la Thse professionnelle Nicolas Alban 56

Tourisme

Espace

Economie

Transports

Risques

principale menace pour les espaces de la future charte. Les documents de planification du territoire (SCoT et Plan Local d'Urbanisme) voquent clairement ce dfi et s'alarment, avec plus ou moins de gravit, de la consommation d'espaces agricoles et naturels lie l'extension des villes et des rseaux. Ce diagnostic partag tmoigne clairement d'un changement progressif des mentalits vis--vis de la durabilit du dveloppement urbain actuel. Nanmoins, bien que les consciences voluent et qu'un consensus se cre autour du rejet du modle de dveloppement actuel, symbolis par l'exemple repoussoir de la cte des Alpes-Maritimes, les orientations adoptes dans les documents de planification ne sont pas encore en adquation avec ce constat. Si les acteurs semblent sensibiliss aux enjeux, ils ne semblent pas avoir pleinement adapt leurs actions pour rpondre efficacement ceux-ci20. Ce dcalage entre diagnostic et orientations se traduit par une difficult dans les documents faire coexister des ambitions contraires : programmation d'extension urbaine et conservation d'une trame d'espaces agricoles et naturels. c. Quel projet pour le tourisme? Le tourisme est de loin la premire conomie du territoire aujourd'hui. Malgr un pass agricole et industriel majeur, le dveloppement rapide des activits touristiques a touff peu peu les autres secteurs d'emplois. Le littoral des Maures est dsormais entirement tourn vers l'accueil d'un tourisme de masse estival. Les documents de planification comme les SCoT tmoignent nanmoins d'une prise de conscience chez les lus quant aux dangers d'un dveloppement non matris du tourisme. Ils esquissent des orientations souhaites comme l'talement de l'activit touristique sur l'anne, la monte en gamme des quipements ou encore le dveloppement du tourisme d'affaire. La ville de Toulon rflchit notamment, par l'intermdiaire de son agence d'urbanisme (l'AUDAT), tablir une stratgie de tourisme urbain (accueil de croisire et tourisme d'affaire). Mais finalement, malgr l'expression de bonnes intentions, les SCoT demeurent faibles en matire de stratgie touristique lorsque des mesures concrtes doivent tre dclines. Le tourisme tant la premire industrie de la rgion, l'adoption d'une stratgie de dveloppement dans ce domaine est indispensable pour assurer la matrise de l'conomie du territoire.

2. Une gouvernance territoriale en voie de structuration


a. Analyse succincte des acteurs locaux et des dmarches en cours Le texte des SCoT renvoie de nombreux documents existants, correspondant autant de dmarches volontaristes de territoire. Ils rvlent ainsi l'existence d'une structuration du territoire, certes encore en cours, mais fortement avance. Le territoire du PNPC, en plus d'tre situ cheval entre deux SCoT, est ainsi travers par 2 types de dmarches : En provenance de l'intrieur des terres, autour du Pays et du massif forestier des Maures, ainsi qu'autour des zones de labellisation horticole (Florisud, Hortisud) et viticole (AOC Cte de Provence),
20 Le SCoT Provence Mditerrane prvoit encore plus de 1 000 hectares d'urbanisation dans les annes venir.

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Endogne au littoral avec l'Observatoire marin du SIVOM 21 du Littoral des Maures22, les volets maritimes des SCoT valant schmas de mise en valeur de la mer (SMVM) et les contrats de baie.

Illustration 11: Quelques exemples de dmarches de territoire qui entrecoupent le territioire du Parc national (Alban, 2012b) A ces dmarches qui sont lies des territoires, il faut associer les projets qui s'organisent prfrentiellement autour d'un acteur dominant. C'est le cas notamment pour les dmarches de l'Agriculture, dont la gouvernance s'tablit autour des actions de la Chambre d'Agriculture du Var. b. Bilan des scnes de gouvernance en fonctionnement sur le territoire La plupart des scnes de gouvernance locale s'organise autour de thmatiques, plus ou moins prcises, au contour plus ou moins volutif. Le contour des dmarches a d'ailleurs tendance s'largir au fur et mesure de la structuration de la gouvernance, marquant un phnomne d'accrtion de la gouvernance. Seuls les SCoT ont une approche globale du territoire mais avec une entre essentiellement urbaine, en consquence des agglomrations concernes. Pour notre tude, nous n'avons retenu que les thmatiques qui taient concernes par la charte du PNPC.
21 SIVOM : Syndicat intercommunal vocations multiples 22 Ce SIVOM regroupe les 4 communes de l'est de l'aire potentielle d'adhsion du PNPC : Cavalaire, Ramatuelle, Le Rayol-Canadel et La Croix-Valmer

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gouvernance thme fdrateur de gouvernance En voie de structuration autour de...

structuration anciennet et bon fonctionnement de la gouvernance

SCoT ports par les syndicats mixtes struturation bonne pour Provence Provence Mditerrane et Grimaud / Golfe approche globale de l'agglomration Mditerrane moyenne pour de Saint-Tropez et l'agence d'urbanisme Grimaud / Golfe de Saint-Tropez de Toulon (AUDAT) qualit de l'eau structuration forte pour la rade de Contrats de Baie (rade de Toulon, les d'Or) ports par l'agglomration de Toulon Toulon et en cours pour les les d'Or Charte de dveloppement du Pays des Maures Charte forestire des Maures porte par l'association des communes forestires du Var et le Pays des Maures structuration forte

tourisme vert (intrieur des terres)

fort sylviculture viticulture agriculture horticulture

structuration forte

Zone d'AOC avec la Chambre d'agriculture structuration moyenne Projets Hortipole et Florisud ports la Socit publique locale Hortisud et la structuration forte et historique chambre d'agriculture Volet maritime des SCoT port par les syndicats mixtes Provence Mditerrane dmarche en cours de dmarrage et Grimaud / Golfe de Saint-Tropez et l'agence d'urbanisme de Toulon (AUDAT) Prud'homies de pche et Comit local des pches Volet maritime des SCoT (Toulon Mditerrane et Grimaud St Tropez) Observatoire marin du SIVOM du littoral des Maures Non identifi Non identifi Non identifi structuration forte et historique structuration forte autour de l'Observatoire marin Dmarrage pour les volets maritimes des SCoT sans objet sans objet sans objet

activits nautiques

mer

pche artisanale

milieu marin et ctier

culture et patrimoine humain paysage tourisme bleu (mer et littoral)

Tableau 7: analyse des scnes de gouvernance sur le territoire du PNPC (Alban, 2012b) Le tableau prcdent est le rsultat d'une enqute succincte qui ne prtend pas l'exhaustivit. Nanmoins, il met en vidence l'existence de nombreuses scnes de gouvernance structure sur le territoire du PNPC, ce qui permet de confirmer l'hypothse formule au dpart. Il faut toutefois noter que ces scnes de gouvernance, souvent thmatiques, ne sont pas toutes au mme degr de structuration. A titre d'exemple, si la filire horticole est depuis longtemps trs organise et forme une gouvernance ancienne et structure, les volets maritimes des SCoT sont des dmarches rcentes qui visent tablir une gouvernance sur le thme de la mer plus qu'ils ne la structurent actuellement. On note galement que des thmatiques majeures pour le territoire, et surtout pour la charte du PNPC, semblent orphelines de gouvernance (tourisme bleu). Cette analyse rapide de la gouvernance du territoire a pour rle de rvler le dfi essentiel de la charte du PNPC : comment trouver sa place sur un territoire o les acteurs locaux ont pris Thse professionnelle Nicolas Alban 59

en charge de nombreuses problmatiques et semblent mme de les grer par eux-mmes. Dans ce contexte, les acteurs du territoire ne manqueront pas de poser la question du rle et de la plus-value de la charte. L'apport d'une charte de Parc National n'est en effet pas vident, tant donn la richesse en matire d'actions collectives. On peut d'ores et dj anticiper une demande forte de la part des acteurs de cohrence et de non-redondance de la charte par rapport aux dmarches existantes. La plus-value de la charte du PNPC n'existe donc pas a priori : elle doit tre construite par l'tablissement du PNPC.

C. Assurer la pertinence de la charte du Parc National par rapport au territoire


1. Un positionnement complexe pour la charte du PNPC
a. Consquence du primtre du Parc National sur sa pertinence d'action Une des ambivalences des Parcs nationaux demeure que leur existence a prcd le projet qu'il porte travers leur charte. Le primtre de leur territoire ne constitue pas une consquence du projet comme c'est le cas pour les PNR mais ils ont btir un projet en tenant compte des consquences du primtre dont ils ont hrit. Dans tous les Parcs nationaux, en montagne comme dans l'Outre-mer, les territoires concerns sont extrmement vastes, allant de 1 600 km 8 300 km, couvrant parfois plus d'une centaine de communes. Dans ce cas, quelque soit sa configuration, le territoire du Parc national englobe de manire automatique de nombreux territoires de vie ou de projets : bassins versants, bassins de vie, zone de production agricoles, etc. Le territoire du Parc apparat alors comme un primtre d'inter-territorialit, comme l'est la plupart des PNR, et se rvle donc pertinent pour laborer un projet global de territoire. Pour le PNPC (et les Calanques dans une certaine mesure), la situation est diffrente : son territoire est moindre, s'talant sur 258 km et seulement 11 communes. De fait, son caractre d'inter-territorialit n'est pas vident car son primtre n'englobe pas forcment les territoires vcus comme le montre la carte des scnes de gouvernance (voir illustration n11). De fait, le territoire du PNPC n'apparat pas pertinent aborder de manire concerte toutes les thmatiques. On peut citer en exemple la filire horticole, trs importante sur le territoire du PNPC. Or, le bassin hyrois de production est cheval sur le primtre du Parc. La charte du Parc ne concerne donc qu'une part des professionnels de cette filire. Il est donc vident que les acteurs de ce domaine ne trouveront pas matire dans la dmarche d'action collective que pourrait mettre en place la charte du Parc pour rsoudre leur problme et rpondre aux enjeux de leur devenir. De fait, l'institution du PNPC, de par son primtre, ne peut prtendre crer une scne de gouvernance traitant de l'horticulture dans son ensemble. Le mme raisonnement peut tre tenu pour les territoires suivants dont les limites dpassent largement le primtre du PNPC : Thse professionnelle Nicolas Alban 60

Bassin de vie urbain de Toulon, Bassin de vie urbain de Grimaud/St -Tropez, Bassin versant du Gapeau, Massif forestier des Maures, Zone AOC Ctes de Provence (+ AOC Ctes de Provence dnomination La Londe)

A l'inverse, le primtre du PNPC, construit sur le principe d'co-visibilit, comporte une cohrence d'ensemble qui lui ouvre une pertinence sur de nombreux domaines, commencer par le thme du paysage, consquence directe de la construction du primtre. Le territoire du PNPC englobe de plus en totalit une zone particulire d'activits touristiques. Zone de transition et de respiration entre deux bassins de forte intensit urbaine, le littoral des Maures a dvelopp spontanment une offre touristique autonome et cohrente. De mme, l'espace maritime englob par le PNPC prsente une certaine cohrence d'un point de vue des activits qui y sont prsentes. Non concerne par les activits marchandes et militaires du port de Toulon et relativement isole du Golfe de Saint-Tropez, la zone maritime du PNPC correspond un bassin indpendant d'activits de pche artisanale et de nautisme de plaisance. b. Consquence de la gouvernance locale existante sur la lgitimit de la charte Le bilan de l'analyse des scnes de gouvernance rvle une grande richesse au niveau du dialogue local. Par l'intermdiaire d'outils de conception nationale (comme le contrat de baie ou la charte forestire de territoire) ou d'outils labors localement sui generis (comme la socit publique locale Hortisud), les acteurs locaux se sont saisis de nombreuses problmatiques du territoire qu'ils prennent en charge sous forme d'actions collectives. En ce sens, le territoire du PNPC, avec ses 140 000 habitants, diffre de celui des autres Parcs nationaux, marqus par un fort caractre rural et une densit de population trs faible. Ces espaces montagnards ou ultramarins sont caractriss par un niveau embryonnaire de la coopration territoriale (absence de la coopration intercommunale notamment) et l'action des acteurs locaux demeure faiblement structure. Dans ce contexte, la lgitimit d'un Parc national, mme issu d'un processus descendant et rejet par le public, est plus simple tablir. L'absence de dmarche de projet au niveau du territoire confre une lgitimit a priori la charte du Parc pour traiter des enjeux locaux. A l'oppos, l'institution du PNPC ne bnficie pas de cet avantage : son territoire tant fortement structur par des actions collectives diverses, prtendre organiser autour de l'laboration de la charte du Parc une gouvernance globale ne serait pas pertinent. Si l'tablissement du PNPC s'engage dans une dmarche classique de concertation gnrale sur l'ensemble des sujets, il prend le risque de crer des scnes de dialogue concurrentes la gouvernance existante et d'aboutir un chec par l'indiffrence, voire des conflits. L'institution du PNPC ne peut donc pas s'engager dans l'laboration de sa charte sans tudier et prendre en compte la gouvernance actuelle du territoire. Texte 3: Exemple d'un conflit potentielle de lgitimit avec la pche artisanale Pour illustrer cette situation, prenons en exemple la gestion de la pche artisanale. Traditionnellement, les acteurs des activits de pche sont regroups au sein des Prud'homies et les problmatiques de la filire sont traites par le Comit local des pches. Ces instances structurent Thse professionnelle Nicolas Alban 61

de manire forte et historique la gouvernance locale autour de la pche. L'tablissement du PNPC ambitionne d'aborder les questions de pche dans sa charte, tant donn le fort impact de cette activit sur les milieux marins fragiles. Pour ce faire, il envisage donc de crer un groupe de discussion sur ce thme dans le cadre de la phase concerte d'laboration de la charte. Or, comment la profession des pcheurs va-t-elle ragir? Au mieux, ils considreront la discussion lance par le Parc comme redondante et ne s'y impliqueront pas (ou assisteront avec une attitude limite d'observateur). Au pire, ils se sentiront dpossds d'un processus de dcision dont ils avaient la responsabilit et dans lequel ils reconnaissaient une lgitimit. L'institution du PNPC doit donc adapter sa stratgie d'laboration de la charte afin de prendre en compte l'existence d'une scne de gouvernance tablie sur le thme de la pche artisanale. A l'inverse, certaines thmatiques centrales pour un territoire, et notamment pour un Parc national, semblent orphelines de toute gouvernance structure. Des organismes ou des collectivits traitent de ces questions mais aucun instrument ou aucune dmarche ne rassemble les acteurs du territoire autour d'une vision commune d'action sur ces sujets 23. Ces thmatiques orphelines, mises en rsonnance avec les enjeux du territoire (voir paragraphe IV.B.1), constituent des fentres d'opportunits d'action pour l'tablissement du PNPC afin de faire la dmonstration de sa plus-value sur le territoire.

2. Proposition d'articulation de la charte sur le territoire


En tenant compte de ses caractristiques (son primtre notamment) et du contexte local (gouvernance existante entre autres), l'institution du PNPC doit s'interroger sur le projet de territoire qu'elle est en capacit de porter auprs des acteurs. Ce projet doit tout d'abord constituer une plus-value pour le territoire, c'est--dire proposer une vision d'avenir et des objectifs d'actions qui rpondent aux enjeux locaux. Mais il doit aussi tre en concordance avec les fentres d'opportunit ouvertes par les lacunes de la gouvernance locale, afin que la dmarche participative de l'institution du PNPC soit accepte par les acteurs locaux. A plus long terme, ce projet doit permettre l'tablissement du PNPC de se construire une lgitimit renforce sur le territoire. a. Des sujets viter comme entre principale A contre-sens de la logique, certaines thmatiques ne peuvent en aucun cas constituer l'entre de travail de la charte du Parc national comme l'urbanisme ou la protection du patrimoine naturel. L'urbanisme tant un des enjeux majeurs identifis sur le territoire, il pourrait tre logique que la dmarche du PNPC vise runir les acteurs locaux autour de ce thme afin d'entamer une dmarche de projet commun. Mais l'urbanisme reprsente aussi la prrogative premire des communes et les pouvoirs municipaux tolrent gnralement peu l'ingrence d'un tiers sur cette question. Une charte qui poserait clairement des ambitions concernant l'ouverture l'urbanisation des espaces provoquerait invitablement le rejet des communes. L'enjeu majeur de la future charte sera sans doute de russir poser les bases d'une
23 Le temps imparti l'tude n'a du moins pas permis de mettre en vidence de scne de gouvernance l'chelle du territoire. Nanmoins, une approche complmentaire serait sans doute ncessaire afin de vrifier cette absence.

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rgulation de l'urbanisation des espaces, en se gardant d'aborder de front ce thme et de provoquer une mobilisation d'opposition des lus. L'objectif serait donc d'ouvrir le dbat de manire non frontale sur le sujet. Le thme consensuel du "paysage", voire du "cadre de vie", pourrait constituer une base de discussion, notamment travers des travaux de prospective sur l'volution des paysages du littoral. La pertinence de cette piste est confirme par la reconnaissance unanime dans les SCoT du paysage littoral comme la premire ressource conomique et patrimoniale du territoire. Quant au thme du patrimoine naturel, il serait videmment une entre logique et lgitime pour un tablissement comme un Parc national. Mais aborder un projet de territoire avec comme base la protection de la biodiversit risque fort ne pas tre fdrateur pour les acteurs du territoire. Cette entre apparat trop scientifique et technique, loigne des enjeux reconnus par les acteurs, pour prtendre crer une dynamique locale 24. L'institution du PNPC doit au contraire se mfier de la thmatique du patrimoine naturel sur laquelle il possde une expertise scientifique forte et historique mais qui peut le conduire adopter des attitudes hautes, de dtenteur d'une vrit universelle. Il peut alors rapidement apparatre comme un "donneur de leon", crasant les savoirs locaux qu'il est sens au contraire mettre en valeur. b. Quel projet de territoire pour la charte du PNPC? Le primtre du Parc National dcoupe une frange littorale gographiquement homogne, dlimite l'est et l'ouest par des zones urbaines, englobant au sud une unit maritime et insulaire cohrente. Cette dlimitation donne une lgitimit l'institution du Parc pour travailler sur un projet de gestion intgre de zones ctires (GIZC) au sens de l'Agenda 21 international et de la recommandation communautaire du 30 mai 200225, relance dernirement par le Grenelle de la mer. Mais cette position peut galement tre revendique par les syndicats mixtes Provence Mditerrane et Grimaud Golfe de Saint-Tropez qui travaillent actuellement sur le volet littoral de leur SCoT (voir paragraphe IV.D.2.b). Quelle peut alors tre la plus-value de la charte du PNPC dans ce contexte? Coinc entre deux ples urbains d'agglomration, qui ont servi dfinir deux territoires de SCoT, la spcificit de l'espace du PNPC tient son inter-urbanit. "Ni-ville ni-campagne, miville mi-campagne", il dessine un territoire intermdiaire que l'on peut qualifier de "tiers-espace" au sens de Martin Vanier (Vanier, 2002). La notion de tiers-espace renvoie de manire positive, contrairement au terme "priurbain", une reconnaissance de la spcificit des enjeux de gestion et d'amnagement du territoire. L'espace du PNPC prsente en effet des besoins de type urbain sans en avoir les caractristiques (de densit notamment), tout en cumulant des traits typiquement ruraux comme la gestion des espaces agricoles ou naturels. Or, cet espace est inclus dans des structures de coopration intercommunale dominante urbaine et les systmes techniques de ces structures risquent de ne pas tre adapts leur spcificit. On voit bien alors la ncessit pour cet espace de penser un projet indpendant et novateur, ni compltement urbain, ni tout fait rural, mais comme une rconciliation de ces aspirations contradictoires (Vanier, 2003). Ce projet d'un territoire "d'entre-deux" passe prioritairement par la construction d'une identit, afin de prenniser son existence face au risque d'absorption par les ples urbains. De cette analyse se dgage l'vident rle que peut jouer l'outil du PNPC dans la construction
24 Cet cueil est frquent sur les dmarches participatives de Natura 2000, traitant de la biodiversit (Alban, 2005). 25 Dfinie dans l'action 17 de l'Agenda 21 de la Confrence des Nations-unies de Rio de Janeiro en 1992 et reprise dans la recommandations du parlement et du conseil europens du 30 mai 2002.

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du projet de ce tiers-espace et notamment de son identit. Le fait que l'outil mme de "Parc national" soit porteur d'une image forte dans l'opinion publique et puisse mobiliser l'intrt des mdias au niveau national est une ressource prcieuse pour l'institution du PNPC. A partir de cette ressource, celle-ci peut en effet capitaliser une relle plus-value pour le territoire. c. Quel sujet pour construire ce projet de "tiers-espace littoral" dans la charte du Parc? Fort d'avoir dmontr qu'il existait une pertinence potentielle de l'institution du PNPC conduire un projet de territoire, et surtout une plus-value possible en matire de construction identitaire de cet espace, il convient de trouver dans l'analyse initiale du territoire les entres thmatiques qui vont permettre d'asseoir ce projet.

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gouvernance thme fdrateur de gouvernance approche globale de l'agglomration qualit de l'eau tourisme vert (intrieur des terres) fort sylviculture En voie de structuration autour de... SCoT Contrats de Baie Pays des Maures niveau de structuration moyen fort mergent fort fort

pertinence du territoire du PNPC par rapport aux territoires de gouvernance

articulation de la charte place du thme dans la charte

sans objet pour le territoire du PNPC

Charte forestire fort des Maures Chambre d'agriculture Hortisud / chambre d'agriculture Volet maritime des SCoT moyen fort

Les territoires de Thmes "d'action": gouvernance Thmes dclins dpassent le primtre travers des mesures du PNPC ou actions

viticulture agriculture horticulture

activits nautiques

mergent Le primtre du PNPC inclut des territoires pertinents pour la gouvernance thmes "moteur" de la charte : Thmes dclins en d'objectifs ou d'orientations

mer

Prud'homies / pche artisanale Comit local des fort pches milieu marin et ctier Volet maritime des SCoT / Observatoire marin Non identifi Non identifi mergent fort

culture et patrimoine humain paysage

tourisme bleu (mer et littoral) Non identifi

thme "moteur" de Le primtre du PNPC la charte, base du est pertinent pour thme "socle" de la aborder ces questions charte

Tableau 8: Articulation de la charte du PNPC par l'analyse du territoire (Alban, 2012) Lorsque l'on croise les enjeux du territoire et le bilan de la gouvernance locale, le thme du tourisme ressort comme stratgique pour l'institution du PNPC : il est un enjeu majeur du territoire, il n'est pas pris en charge par une gouvernance, il peut permettre de rpondre la ncessit de crer une identit territoriale. Le tourisme est donc propos comme l'entre principale de la charte du PNPC, savoir l'objet premier qui doit permettre de rassembler les acteurs autour de l'institution du PNPC et d'aborder le territoire dans sa globalit. En lien avec l'identit territoriale, il constitue alors le thme "socle" de la charte.

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Ce thme "socle" du tourisme est bien entendu dfinir autour des questions comme : quelle stratgie touristique veut dvelopper le territoire? quelle viabilit/durabilit recherche-t-on dans le dveloppement touristique? quelles sont les ressources principales de cette stratgie? La dernire de ces interrogations doit amener les acteurs du territoire s'interroger sur les ressources du territoire qui permettront demain d'assurer une stratgie touristique durable. Ces ressources sont d'ores et dj identifies et reconnues comme telles dans les documents de planification : le paysage, le patrimoine culturel, le patrimoine naturel, etc. Ces thmes apparaissent alors comme les thmes "moteur" de la future charte. Ils sont dclins sous forme d'objectifs ou d'orientations. Ces thmes "moteur" peuvent alors tre dclins en plan d'actions ou de mesures en faisant appel d'autres thmatiques. Par exemple, une orientation en matire de prservation des paysages passera invitablement par des actions dans le domaine de l'agriculture ou de la fort qui constituent alors les thmes "d'action" de la charte. Ainsi, partir d'un thme "socle" sur lequel l'institution du PNPC est lgitime, on parvient, par dclinaison, couvrir la totalit des thmes mobilisables par une charte de Parc national. Plus encore, l'institution du PNPC peut russir faire progresser des rponses aux enjeux essentiellement du territoire, soit directement (le tourisme), soit indirectement (l'urbanisation via le paysage).

Illustration 12: Proposition d'une articulation possible et non exhaustive de la charte du PNPC (Alban, 2012b) Cette proposition d'articulation doit plus long terme permettre l'institution du PNPC de construire sa lgitimit en tant qu'acteur du territoire. Mais cette construction de lgitimit ne sera possible que par l'tablissement de relations adquates avec les partenaires porteurs de la gouvernance actuelle.

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Texte 4: Faut-il changer le nom du Parc national de Port-Cros? A l'origine, le Parc national ponyme ne couvre que l'le de Port-Cros et son nom est une vidence. Mais avec l'extension de son cur Porquerolles et l'ajout d'une aire potentielle d'adhsion, le nom du PNPC n'est plus pertinent. Bien qu'historique, cette dnomination constitue un vritable frein de comprhension pour le grand public qui a dj du mal apprhender les diffrentes zones du Parc national. De plus, la proposition prcdente quant l'articulation de la charte conditionne la future lgitimit de l'tablissement du PNPC sur sa capacit construire une identit du territoire. Comment peut-il centrer son action sur une dmarche de construction et de promotion d'une identit territoriale sans avoir une dnomination adquate? Comment peut-il se positionner vis-vis des acteurs de l'aire potentielle d'adhsion, essentiellement continentale, comme un porteur de projet intgr du territoire alors qu'il porte le nom d'une le qui ne reprsente que 3 % de l'espace? Un signal fort de l'institution du Parc national envers les acteurs locaux du territoire serait d'accepter de mettre en dbat sa dnomination afin que celle-ci reflte mieux son ambition. Une des questions majeures qui se poserait alors serait de savoir si un Parc national doit porter le nom de son cur (Parc national des les d'Or ou des les d'Hyres) ou de la totalit de son primtre potentiel (Parc national du cercle d'Or ou du littoral des Maures). Cette question, loin d'tre anodine, renvoie directement la hirarchisation qui existe actuellement entre le cur et l'APA d'un Parc national et donc l'essence mme du modle franais des Parcs nationaux.

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D. Quelle stratgie pour conduire la charte du PNPC?


1. Une stratgie cohrente avec l'articulation de la charte
articulation de la charte place du thme dans la charte positionnement de l'institution PNPC stratgie

consquence pour l'laboration de la charte sur le contenu de la charte sur la concertation

-Reprise des lments ou dlgation complte de la Thmes "d'action": projets dj ngocis concertation aux acteurs Thmes dclins travers stratgie de dlgation entre les acteurs porteurs de la gouvernance des mesures ou actions -Sous-traitance d'une sans implication de partie de la charte l'tablissement du PNPC thmes "moteur" de la charte : Thmes dclins en d'objectifs ou d'orientations dans le cadre de la gouvernance existante, stratgie d'implication co-construction du contenu de la charte avec les acteurs implication de l'tablissement du PNPC dans les scnes de gouvernance existantes en tant qu'acteur Cration d'un groupe de dialogue nouveau, runissant l'ensemble des acteurs concerns l'initiative des instances du PNPC

thmes "moteur" de la charte sur lesquels sont btis les grandes ambitions de la charte (thme "socle")

stratgie de leader

construction d'un projet nouveau sur le territoire du PNPC

Tableau 9: adaptation de la stratgie de l'institution du PNPC en fonction de l'articulation choisie dans la charte (Alban, 2012b)

a. Une stratgie de "leader" Sur les thmes qui sont orphelins de scne de gouvernance locale et pour lesquels le primtre du PNPC est pertinent, l'tablissement du PNPC doit mener une stratgie de "leader". Du fait de sa pertinence sur le thme, il peut afficher l'ambition d'laborer un projet intgrateur et de conduire une rflexion propre. De plus, du fait de l'absence de dmarche structure de gouvernance, il est lgitime mettre en place une structure de dbat public autour de ces ides afin d'organiser la discussion sur son territoire. Les thmes concerns par cette position doivent permettre de construire long terme une lgitimit de la charte et de l'institution du PNPC. La consquence directe dans le cadre de l'laboration de la charte est un investissement fort sur les domaines concerns. Il s'agit tout d'abord pour l'tablissement du PNPC de possder une certaine expertise en interne sur les sujets. Dans un second temps, il est ncessaire de crer des instances de dialogue consacres ces thmes qui puissent runir les acteurs concerns le plus largement possible. On se place bien ici dans une volont de construction d'un projet partag, autour d'une vision commune du territoire. Thse professionnelle Nicolas Alban 68

position Stratgie de "leader"

thme Tourisme, paysage, culture, patrimoine

consquences => dveloppement de comptences internes travers plusieurs mtiers (charg de mission, animateur, expert ddi) => lien direct avec l'ensemble des acteurs concerns => cration d'un groupe de dialogue ddi au sein des instances du PNPC et notamment au sein du CESC

Tableau 10: Rsum de la stratgie de leader b. Une stratgie d'implication Sur les thmes o le primtre du PNPC est pertinent mais o sa lgitimit intervenir est remise en cause par l'existence de scnes de gouvernance structure, il est propos l'tablissement du PNPC de mener une stratgie d'implication. Elle concernerait l'ensemble des thmes lis la mer : la pche artisanale, les activits nautiques et le milieu marin. Ces thmes demeurent stratgiques pour la charte du PNPC mais l'investissement fort des acteurs locaux dans des instruments ddis, et notamment les volets maritimes des SCoT, doit conduire l'tablissement du PNPC se montrer prudent dans ses dmarches. De fait, il doit trouver un quilibre constructif entre les dmarches et acteurs en place et sa propre rflexion afin d'viter les phnomnes de concurrence, qui risqueraient d'entraner des tensions au niveau local. Dans le cadre de l'laboration de la charte, il est propos l'tablissement du PNPC d'uvrer dans un sens de collaboration en vitant toute dmarche de concurrence. Il doit tout d'abord intgrer la gouvernance existante en tant qu'acteur simple et s'impliquer dans le dialogue du territoire. Il doit surtout garder un contact troit avec les reprsentants techniques des porteurs de dmarches. Pour se faire, il doit dvelopper une expertise interne sur les sujets concerns. Il doit russir mettre en discussion le projet de la charte dans les instances de gouvernance existantes, sans toutefois abandonner compltement le pilotage du contenu. L'quilibre sera difficile trouver mais la russite de l'laboration de la charte se jouera en partie avec ces acteurs.

position

thme

consquences => dveloppement d'une expertise interne (expert ddi) => lien avec les reprsentants techniques et les reprsentants politiques des acteurs concerns => demande de l'tablissement du PNPC d'intgrer les instances de dialogue existantes en tant qu'acteur simple => assurer un lien avec les rflexions du CESC : intgrer un reprsentant des principaux porteurs de projet dans le CESC

Stratgie Mer : pche d'implication artisanale, activits nautiques, milieu marin

Tableau 11: Rsum de la stratgie d'implication

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c. Une stratgie de dlgation Sur les thmes pour lesquels le primtre du PNPC n'est pas pertinent et o on trouve dj des dmarches structures formant une gouvernance, il est vivement dconseill l'tablissement du PNPC de s'investir techniquement. Quels que soient ses comptences ou ses moyens financiers, sa lgitimit d'intervention sera toujours sujet discussion et il risque surtout d'enclencher des phnomnes de rejet vis--vis des acteurs locaux. Nanmoins, les sujets concerns demeurent cruciaux pour le projet de l'espace PNPC et l'tablissement du PNPC a besoin d'activer les leviers de ces thmes pour conduire son projet de territoire. Il doit nouer des alliances fortes au niveau politique avec les acteurs concerns, afin d'assurer une coordination des grands enjeux et se placer en partenaire pour les porteurs de la gouvernance actuelle. Cette position ne constitue pas un abandon ou une mise l'cart des acteurs et des thmes concerns mais bien une stratgie ambitieuse de confiance et de reconnaissance envers ces acteurs. L'institution du PNPC leur dlgue alors une partie de ses prrogatives et n'intervient qu'en approbateur final. Dans le cadre de l'laboration de la charte, il est primordial pour l'tablissement du PNPC de rcolter l'ensemble des lments dj valids par les dmarches existantes et de s'approprier les projets partags par les acteurs concerns. L'institution du PNPC ne doit pas chercher dvelopper une rflexion propre mais dlguer le dialogue et la construction des actions aux acteurs, quitte trier au final les mesures incompatibles avec ses principes fondamentaux. La bonne marche de cette stratgie se joue essentiellement dans la capacit de la Direction du PNPC nouer une alliance forte avec les reprsentants politiques des acteurs afin de pouvoir dvelopper une relation de confiance. position Stratgie de dlgation thme consquences

Agriculture, fort, => pas de dveloppement de comptence ou d'expertise tourisme vert, qualit interne de l'eau => Alliance forte avec les reprsentants politiques des voire transport, acteurs concerns nergie, architecture, => reprsentation des acteurs concerns au CA etc. => dlgation complte de la discussion et de la conduite des projets aux porteurs de la gouvernance existante sans intervention technique de l'tablissement du PNPC => intervention du PNPC sur les actions en simple partenaire => pas de lien spcifique avec le CESC

Tableau 12: Rsum de la stratgie de dlgation

Texte 5: Rappel de la mthodologie d'laboration d'une charte de Parc national (Cosson, 2011b; Alban, 2012a) La conduite de l'laboration d'une charte de Parc national constitue un processus long (3 5 ans) et fastidieux, ncessitant un investissement lourd pour les tablissements des Parcs nationaux. Elle se gre sur plusieurs fronts simultanment : La co-construction du contenu de la charte qui reprsente le cur de la dmarche et fait appel un processus trs large de participation du public. Il s'agit de btir un projet partag et intgr du territoire qui s'appuie sur les ressources des acteurs. Une oprationnalisation par le bas savoir la conduite d'actions concrtes et Thse professionnelle Nicolas Alban 70

emblmatiques de terrain qui prfigurent les possibilits d'intervention de l'tablissement du Parc national. Cette phase est avant tout destine "sduire" les acteurs du territoire. La fixation d'alliances politiques et techniques fortes par le haut, soit de garantir un portage extrieur de la charte par les acteurs majeurs du territoire. Cette tape est indispensable la reconnaissance de la lgitimit de la charte du Parc national et l'efficacit de la dmarche. Une communication permettant une alliance avec l'opinion publique et les mdias qui constituent le point fort de l'image des Parcs nationaux et qui, bien sensibiliss, peuvent reprsenter des allis pour l'institution du Parc national dans l'laboration de la charte. Une rflexion en interne sur l'volution des missions, des mtiers et de l'organisation du Parc national afin de garantir une appropriation de la charte et de ses consquences par les personnels du Parc national et de ne pas laisser s'tablir un contexte anxiogne en interne.

2. La "bataille de la mer" ou la confrontation de l'tat et des collectivits


Le territoire du PNPC prsente un fort intrt d'tude car il constitue un des rares territoires o, en parallle de la prsence d'un Parc national, les collectivits montrent un dynamisme et un volontarisme en pointe. L'tablissement du PNPC est ainsi directement concurrenc par des organismes issus des collectivits. Cette situation interroge sur la confrontation invitable entre l'tat et les collectivits sur le territoire et plus largement sur le modle des Parcs nationaux. Cette tension s'illustre sur le territoire du PNPC travers le thme stratgique de la mer. a. Des collectivits qui ont dmontr leur responsabilisation et leur capacit : exemple de l'Observatoire marin du SIVOM du Littoral des Maures L'existence de l'Observatoire marin, entit issue du SIVOM du Littoral des Maures, pose une question majeure de fonctionnement l'institution du PNPC. En effet, cet organisme de coopration intercommunale, de par ses missions, constitue une vraie redondance avec le rle du PNPC en zone d'adhsion. Avec un objectif principal de "bon tat cologique des milieux littoraux", il dcline des actions de suivi scientifique, d'actions de gestion et d'ducation l'environnement, assises sur une base juridique stable et une quipe prenne. Cette coexistence de 2 entits aux rles similaires fait peser plus long terme un risque de concurrence entre le PNPC et l'Observatoire marin, concurrence qui peut dboucher sur une incomprhension des communes impliques et un tat de conflit avec celles-ci. La lgitimit territoriale et l'anciennet de l'Observatoire marin renforcent cette hypothse. Mais l'existence de l'Observatoire marin peut galement s'envisager comme une chance pour le Parc National. Sa cration dmontre que des communes sont capables de se mobiliser et de se fdrer pour financer en propre une dmarche de protection du littoral et du milieu marin. Son caractre local lui confre une lgitimit territoriale forte et un potentiel d'efficacit suprieur l'institution du PNPC. Sa longvit (cr en 1994) et son extension (passage de 1 4 communes) tmoignent de sa russite en matire de gouvernance et d'implication des responsables locaux. Son document cadre 2010-2015 tmoigne d'une monte en puissance relle de ses ambitions et d'un largissement de sa vision du territoire. Par un chemin diffrent, l'Observatoire marin est parvenu construire l'chelle de 4 communes ce qui est aujourd'hui attendu du Parc National de Port-Cros. Il avance dsormais vers un projet de gestion intgre de la zone ctire, associe une gouvernance Thse professionnelle Nicolas Alban 71

locale efficace. Dans ce contexte, il est primordial que l'tablissement du PNPC rflchisse son articulation avec cet organisme sur la partie Est de son territoire. Prtendre un rle classique de Parc National sur ces 4 communes conduirait sans doute un chec et n'apporterait aucune plusvalue pour le territoire. Il convient donc de btir une stratgie d'association innovante entre les deux structures afin de capitaliser l'existence de l'Observatoire marin et l'extension du PNPC. La voie la plus logique serait que le Parc National dlgue une large part de son action l'Observatoire marin, sous forme de conventionnement. L'Observatoire deviendrait une forme de "secteur" local du PNPC sur les 4 communes. Les collectivits y gagneraient l'apport de la marque "Parc National" comme une labellisation de leurs actions, tandis que l'tablissement du PNPC mobiliserait de fait d'importants moyens financiers communaux au profit de son image. Cette solution permettrait ainsi au PNPC d'accder rapidement des rsultats en matire de projets et de gouvernance en intgrant le bilan de l'Observatoire marin. Cette symbiose administrative et financire de politiques publiques, nationales et locales, correspondrait une formidable concrtisation d'une "reformulation" dcentralise et innovante du modle des Parcs nationaux. Mais sa ralisation concrte ncessite une remise en cause profonde de la position actuelle de l'institution du PNPC et plus largement de l'attitude de l'tat au niveau territorial. b. Une confrontation tat/collectivits invitable avec le volet maritime des SCoT L'Agence d'urbanisme de l'aire toulonaise (AUDAT) est une association loi 1901 comme la plupart des agences d'urbanisme de France. Elle a t cre en 2003 l'initiative des collectivits concernes par le primtre Provence Mditerrane afin d'laborer le SCoT. Aujourd'hui, l'AUDAT travaille la mise en uvre de programmes d'analyses et d'tudes avec pour objectif la dfinition de projets de territoires ou d'amnagements diffrentes chelles, du quartier l'aire urbaine. Elle uvre dsormais sur l'ensemble du Var26 et traite de tous les domaines de l'amnagement du territoire. En moins de dix ans, l'AUDAT a pris de l'ampleur, employant prs de 20 personnes, et surtout tend devenir une scne de discussion majeure quant l'amnagement du territoire du sud du dpartement du Var. Le choix du syndicat mixte Provence Mditerrane de lui confier l'laboration et la rdaction du volet maritime du SCoT tmoigne d'une confiance en ses comptences et en sa capacit faire dialoguer les acteurs locaux. L'AUDAT qui s'intressait dj des sujets proches de ceux de l'institution du PNPC comme le paysage, le tourisme ou les espaces non urbains, se retrouve dsigne comme chef de file des collectivits sur le thme de la mer et de ses activits. Or, le domaine de la mer, qu'il soit militaire ou civil, a toujours t la "chasse garde" de l'tat. A travers l'AUDAT et le volet maritime du SCoT, les collectivits ambitionnent clairement de s'approprier leur espace maritime et de signifier l'tat et l'institution du PNPC leur volont d'endosser la responsabilit de la gestion de cet espace27. Leur dmarche vise videmment devancer la charte du PNPC.
26 Car finance en partie par le Conseil Gnral du Var. 27 C'est aussi le cas pour le syndicat mixte Grimaud Golfe de Saint-Tropez qui labore le volet maritime de son SCoT

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Or, de son ct, l'tat semble vouloir jouer l'affrontement. En effet, de manire surprenante, la Prfecture et la Direction dpartementales des territoires (DDT83) ont soutenu la reprise en main de la dmarche Natura 2000 par l'tablissement du PNPC la suite de l'ajout de la zone maritime sur le site de la "corniche varoise", alors que le SIVOM du littoral des Maures avait t dsign comme oprateur et animateur du site. Ceci est d'autant plus surprenant que depuis la loi de Dveloppement des territoires ruraux28, le lgislateur tente par tous les moyens d'impliquer les collectivits dans le pilotage de Natura 2000. La situation est la mme l'ouest du territoire avec l'animation des sites revendique la fois par la communaut d'agglomration de Toulon (TPM) et l'tablissement du PNPC, faisant de Natura 2000 l'objet actuel de l'affrontement entre l'tat et les collectivits. Malheureusement, l'tude succincte des acteurs du territoire laisse penser que cet affrontement sur le domaine de la mer se poursuivra avec d'un ct les volets maritimes des SCoT ports par les collectivits et de l'autre la charte du PNPC soutenue par la Prfecture et la DDT83. Dans ce cadre, l'AUDAT et l'tablissement du PNPC se retrouvent mis en position de concurrence et d'affrontement sur la conduite d'un projet intgr pour l'espace maritime et littoral. L'enjeu de cet affrontement est bien le pilotage de la structuration d'une gouvernance locale sur le thme de la mer. En ce sens, il prsage d'un contexte tendu pour l'laboration de la charte du PNPC.

E. Conclusion : un cas prfigurateur de l'avenir


La dmarche expose ici concernant l'laboration de la charte du PNPC apparat bien des gards comme surprenante, voire absurde. Est-il logique de chercher dmontrer qu'un primtre existant et arrt est pertinent pour l'accueil d'un projet de territoire? N'est-il pas aberrant de recomposer une dmarche de territoire en vue de reconstituer une lgitimit un tablissement existant? Ce travail quelque peu saugrenu illustre les contradictions d'un modle d'action publique rigide, qui se heurte aux ralits complexes du territoire. Certes, le territoire du PNPC ne constitue pas le cas gnral des Parcs nationaux mais plutt un cas extrme de par la richesse de sa gouvernance. Aucun autre Parc national n'a grer un tel contexte local29. Nanmoins, la complexit du territoire du PNPC repose en grande partie sur une coopration intercommunale pousse, que ce soit au niveau des acteurs (agglomration de Toulon, Syndicat mixte, etc.) que des outils d'amnagements (SCoT). En ce sens, les difficults de l'institution du PNPC dcoulent de l'volution politique de la gouvernance du territoire et notamment des effets d'une monte en puissance des collectivits. A ce titre, le PNPC n'est pas un cas particulier mais le prfigurateur de ce qui attend les autres Parcs nationaux. L'tude ci-dessus dmontre pourtant qu'il existe bien pour l'institution du PNPC une fentre d'opportunit pour apporter une plus-value relle au territoire et ainsi se construire une lgitimit au niveau local. Nanmoins, la proposition qui est dcrite ici se situe en dcalage fort avec les activits actuelles de l'tablissement du PNPC qui se concentrent essentiellement sur des suivis
mais via un bureau d'tude extrieur. 28 Loi n2005-157 du 23 fvrier 2005 29 Si ce n'est le Parc national des Calanques, mais avec un primtre beaucoup plus rduit et moins d'enjeux.

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scientifiques, de la surveillance policire et de la gestion oprationnelle de sites. L'investissement sur des champs comme la rflexion touristique globale ou l'identit territoriale ncessiterait un changement de culture de l'tablissement et des personnels, difficile raliser court terme.

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V. Perspectives sur les futurs possibles des Parcs nationaux en France


A. L'alternative du modle de Parc naturel marin
1. La ncessit d'un nouveau modle en mer
Au dbut des annes 90, l'tat lance une rflexion sur la cration d'un Parc national en Mer d'Iroise dans le Finistre. Mais l'poque, comme sur d'autres territoires (Runion, Calanques), le cadre dirigiste et centralis impos par la loi de 1960 a du mal s'appliquer sur le terrain. Le projet de l'tat, malgr de nombreuses concertations locales, ne parvient pas aboutir. Ce cas breton met en vidence notamment une mfiance des acteurs locaux face un dcalage entre des discours politiques et la lettre des textes, qui poussent ces derniers anticiper les conflits. Cette dfiance des "autochtones", issue du manque de transparence, sera qualifie maladroitement de "conflits imaginaires" par Jean-Eudes Beuret (Bellec, 2009). Face cette situation, le lgislateur va profiter de l'opportunit de la loi de 2006 sur les Parcs nationaux pour introduire un nouveau modle de parc. Prtextant de la particularit du milieu marin, notamment sa gestion pilote essentiellement par l'tat, la loi du 14 avril 2006 tire la conclusion que le modle des Parcs nationaux, mme rnov, ne peut s'appliquer en mer et cre un nouveau modle de Parc naturel marin (PNM). Preuve de la pertinence de la dcision du lgislateur, l'arrive de ce nouvel outil dbloque la situation dans le Finistre et le Parc naturel marin de la Mer d'Iroise est cr le 28 septembre 2007. Pourtant, cette innovation est loin de plaire tous, et notamment aux dfenseurs ardus du modle des Parcs nationaux. Jean-Pierre Giran, rapporteur de la loi de 2006, a qualifi d'abord ce nouvel outil d' "insuffisant" avant de le considrer comme "superflu" (Bellec, 2009).

2. Un modle souple qui laisse plus de place aux acteurs locaux


Comme les Parcs nationaux, les PNM sont instaurs par dcret mais ne s'appuie pas sur la cration d'un tablissement public national dcentralis. Ils sont placs sous l'autorit d'un tablissement unique centralis : l'Agence des aires marines protges (AAMP). Cre par la loi de 2006, cette structure gre l'ensemble des PNM de France. Au niveau local, les PMN sont assis sur la runion d'un conseil de gestion aux comptences largies, regroupant une cinquantaine d'acteurs locaux. Le directeur dlgu de l'AAMP la direction du PMN n'y sige qu'avec voix consultative. Le conseil de gestion est charg d'laborer le plan de gestion du PNM partir des objectifs gnraux fixs par le dcret. Il dtient le pouvoir d'mettre des avis conformes sur les activits qu'il juge avec un impact certain sur les milieux naturels. Pour le PNM de la Mer d'Iroise, les premires analyses de la mise en place du conseil de Thse professionnelle Nicolas Alban 75

gestion sont encourageantes. Les discussions lances autour du plan de gestion ont t constructives et ont permis de parvenir des consensus entre acteurs sur des questions dlicates (Bellec, 2009). Outre celui de la mer d'Iroise, l'introduction du modle de PNM a dj permis de crer des PNM Mayotte, aux les Glorieuses et dans le Golfe du Lion. Une dizaine d'autres est l'tude.

3. Un exemple pour les Parcs nationaux ?


La cration simultane du modle des PMN et de l'AAMP interroge directement le modle des Parcs nationaux. Tout d'abord, le format de l'AAMP constitue une organisation assez classique que l'on retrouve dans de nombreux pays qui grent leurs Parcs nationaux selon ce modle comme les tatsUnis ou le Canada. Dans ce schma, une agence centrale nationale gre l'ensemble des Parcs du territoire partir d'un sige qui assure les fonctions supports et communes et des quipes dlocalises de terrain30. Cette organisation avait un temps t voque pour les Parcs nationaux franais par fusion des tablissements dlocaliss, puis rapidement rejete par l'tat aux vues des ractions des dfenseurs du modle historique (Commission des finances du Snat, 2011). Outre des conomies d'chelle, cette volution des structures aurait pourtant prsente un avantage indniable pour le fonctionnement des Parcs nationaux en France. On peut en effet avancer que la suppression de la prsence d'un tablissement national au niveau local aurait considrablement rduit le rflexe de dfense de l'autonomie que dveloppe de manire naturelle toute institution autonome. Cette mutation de l'entit locale du Parc national aurait sans doute contribu sortir des rgles du jeu historique du fonctionnement des Parcs nationaux qui, comme on l'a vu, sont bases sur des rflexes de dfense de l'autonomie des acteurs. En second point, il est remarquable que le modle du PNM ne reprenne pas l'emboitement des zonages qui forme le modle franais des Parcs nationaux. L'espace des PNM est en effet compos d'une zone unique dont le pilotage est entirement remis dans les mains du Conseil du gestion, c'est--dire des acteurs locaux. Certains y verront une simple adaptation au milieu marin. On peut aussi avancer que la cration de ce modle de PNM tmoigne d'une relative conscience du lgislateur quant l'chec global du modle des Parcs nationaux. Le PNM demeure un modle descendant et centralis mais reprsente un progrs vers l'intgration territoriale des Parcs par sa souplesse et la place qu'il donne aux acteurs locaux. Le succs rapide des PNM tmoigne de la pertinence du modle : on devrait compter pas moins d'une dizaine de PNM dans les prochaines annes.

Texte 6: Le projet de cration d'une Agence de la nature toujours dans les cartons (Gaillard, 2011) L'action de l'tat en matire de biodiversit atteint une complexit insupportable : pas moins de 45 organismes financs par l'tat ou directement sous sa tutelle interviennent sur la biodiversit, sans compter la multitude des tablissements issus des collectivits. Devant ce constat, une des revendications ne du Grenelle de l'environnement tait la cration d'une agence de la nature qui regrouperait les principaux acteurs nationaux. En 2010, la suite de la saisie de plusieurs ministres, l'Inspection gnrale des finances et le Conseil gnral de l'environnement et du dveloppement durable rendent un rapport qui analyse un rapprochement
30 L'AAMP n'est pas une agence ddie aux PNM : elle est en charge de l'ensemble des aires marines protges franaises quelque soit leur statut. Cette transversalit est aussi un de ces points forts quant la rflexion sur l'efficacit des outils de protection.

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des structures de l'AAMP, PNF, l'Atelier technique des espaces naturels, le Conservatoire du littoral et les tablissements des Parcs nationaux. La Cour des comptes a galement encourag cette fusion des structures autant pour des questions d'conomie que d'efficacit d'action. Mais ce possible grand bouleversement a soulev l'inquitude de l'ensemble des employs de ces structures et des milieux associatifs qui refusent l'ide d'conomies de moyens. Beaucoup militent pour que cette agence soit une structure supplmentaire de coordination des organismes existants et non une structure issue de leur fusion. On se retrouverait alors dans la situation similaire la cration de PNF, soit une rponse la complexit par la complexit, ce qui ne conduit gnralement pas des rsultats trs satisfaisants (Commission des finances du Snat, 2011). A ce jour, le projet d'Agence de la nature semble stopp depuis les dclarations de la Ministre en charge de l'cologie, Nathalie Kosciusko-Morizet, le 16 fvrier 2011 : "Nous ne sommes pas prts crer une grande agence de la nature. Personne nen serait satisfait. Mais travailler une structure oprationnelle sur la gestion de la connaissance, partir de lexistant, dans un dlai relativement modeste, est possible."

B. L'impasse de l'imitation du modle des PNR


1. une convergence des modles de Parc national et PNR
En un demi-sicle d'existence, les deux concepts et modles ont eu tendance converger l'un vers l'autre, pour des raisons diffrentes. A l'origine, le concept des PNR est cr en tant qu'outil d'amnagement du territoire et de dveloppement des espaces ruraux. Mais pour des questions d'opportunits stratgiques et sous l'influence des personnels en interne, les PNR investissent massivement le champ de la conservation de la biodiversit. A tel point qu'ils sont aujourd'hui rpertoris dans les outils de protection de la nature par l'tat. A l'inverse, les Parcs nationaux qui ont t mis en place comme des instruments forts de protection de la nature ont t contraints par le lgislateur s'ouvrir aux enjeux de dveloppement durable travers la loi de 2006. Le principe de l'aire d'adhsion est largement inspir par le modle des PNR, ce qui voque certains une "PNRisation" des Parcs nationaux. Au sein mme des quipes des Parcs nationaux, la rdaction des chartes des Parcs nationaux a donn lieu un retour d'exprience massif depuis les PNR et l'imitation de leur mthodologie, de leur organisation ou de leurs modes de financement.

2. Les PNR : un modle en crise


Or, qu'elle soit contrainte par le lgislateur ou encourage par les quipes des Parcs nationaux, cette convergence vers le modle des PNR n'apparat pas pertinente sur tous les points. Le modle des PNR est en effet en pleine crise comme le montre la mission de rflexion sur leur avenir lance par la Fdration nationale des PNR (FNPNR) rcemment. La crise "existentielle" que traversent les PNR peut tre vue et explique travers 3 facteurs Thse professionnelle Nicolas Alban 77

majeurs : le succs mme des PNR qui, de manire paradoxale, remet en cause leur rle et leur sens. Que signifie en effet un label qui se prtend d'excellence lorsqu'il se gnralise sur les territoires? Que signifient les critres d'un label d'excellence qui deviennent la norme? La gnralisation des PNR entraine leur banalisation et la dissolution de leur figure d'innovation et de pointe en matire de dveloppement rural. De mme, avec presque un sixime du territoire class en PNR, l'effet de "mise en vitrine" du label, tant recherch par les collectivits, diminue. Le phnomne d'intgration des politiques de l'environnement qui interroge l'utilit des structures des PNR. En effet, la prise en compte des enjeux cologiques dans les politiques sectorielles tait devenue une des spcialits des quipes des PNR. Avec l'intgration de cette prise en compte tous les niveaux, le travail de sensibilisation des PNR devient moins pertinent. Pire, certaines acclrations rglementaires, comme celle du Grenelle de l'environnement qui a "verdi" de nombreuses normes, ont pris de cours les chartes de PNR, dpasses par la gnralisation des normes environnementales. La monte en puissance de la coopration intercommunale qui concurrence directement la lgitimit des structures de PNR. A l'origine, dans la France des 36 000 communes, les PNR se construisaient facilement une lgitimit en proposant des services de mutualisation entre les communes rurales. Avec la gnralisation des communauts de communes ou agglomrations, les PNR perdent une partie de leur plus-value sur le territoire. Pire, le dveloppement des SCoT, munis d'un projet d'amnagement et de dveloppement durable (PADD), prsente une forme de redondance avec la charte du PNR, redondance appele s'accentuer avec la "grenellisation" des SCoT d'ici 2016.

L'ensemble de ces facteurs bouleverse la place traditionnelle des PNR sur le territoire et conduit le rseau des PNR s'interroger sur son avenir, bien que ces rflexions demeurent balbutiantes (CORP Avenir PNR, 2011).

3. Un besoin fort d'outils intgrateurs pour tous les territoires


Les causes de la crise du modle des PNR ne doivent pas tre ignores des institutions des Parcs nationaux, d'autant plus que le lgislateur tend faire converger les deux modles la demande de certains lus (Dauges, 2011). Or, les facteurs de dstabilisation des PNR sur le terrain renvoient directement aux difficults rencontres par le PNPC, dcrites prcdemment. Ces obstacles seront invitablement ceux de tous les Parcs nationaux demain. Que nous enseigne la crise des PNR? Le succs du PNR, et donc la crise du concept, tmoigne de l'attente des territoires pour ce type d'outil. En effet, l'instrument "PNR" rpond plusieurs besoins des acteurs locaux, qui apparaissent comme des constantes en milieu rural ou priurbain : l'amnagement intgr du territoire, seule dmarche pouvoir rconcilier aujourd'hui la contradiction apparente entre les grands enjeux de protection de la nature et de dveloppement local (Toillier, 2008). On sait aujourd'hui que les principales menaces pesant sur la biodiversit ne se rsorberont pas par la cration d'espaces protgs mais bien 78

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par un traitement intgr des questions qui relvent de l'utilisation durable du territoire : l'urbanisme, les rseaux de transports, l'agriculture, etc. Les acteurs locaux ont donc besoin de disposer d'outils qui leur permettent de dvelopper un projet quilibr de territoire autour d'une gouvernance partage. Les chartes de PNR ont sans doute t parmi les premiers instruments proposer ce type de dmarche, reprise aujourd'hui par des outils plus consolids comme les SCoT. le besoin d'appartenance une identit territoriale forte qui traverse aujourd'hui la socit et qui s'exprime autant socialement qu'conomiquement. Le succs des PNR tmoigne de la ncessit pour les citoyens d'un ancrage territorial qui leur permettent de retrouver des repres au sein d'un espace mondialis. Le PNR, grce sa capacit de "faire territoire" en dpassant le simple territoire-espace (CORP Avenir PNR, 2011), apporte aux acteurs locaux une identit territoriale, la fois gographique et politique, laquelle se raccrocher. Ce besoin d'appartenance est tout autant social qu'conomique comme le montre l'essor des appellations d'origine pour les produits mais aussi les liens que peuvent tisser des entreprises avec leur territoire d'accueil. la patrimonialisation des ressources matrielles et immatrielles du territoire, qui participe autant la construction identitaire locale qu'au dveloppement conomique. Cette dmarche permet la prise en charge collective des lments "faibles" du territoire comme la biodiversit ou la culture travers l'laboration d'un patrimoine commun local d'intrt gnral. La constitution d'un patrimoine par une "communaut" d'acteurs concourt maintenir et dvelopper son identit et son autonomie par l'adaptation un univers volutif (Ollagnon, 2006). La patrimonialisation des lments naturels ou culturels du territoire permet aussi de les transformer en ressources pour asseoir le dveloppement de celui-ci.

Le concept du PNR apparat comme un outil moderne et novateur pour rpondre l'ensemble de ces besoins des acteurs locaux, ce qui pousse spontanment les collectivits s'en saisir. Malheureusement, le concept de PNR portant un critre d'excellence, savoir la notion de "Parc", il est inenvisageable que l'ensemble des territoires de France puisse en bnficier. Conscient de cette ralit et du besoin des territoires, le lgislateur avait cr dans les annes 90 la notion de "Pays". Le statut de "Pays", cr en 1995 par la loi dite Pasqua31 et modifi en 1999 par la loi dite Voynet, reprend les principes des PNR. Le lgislateur proposait ainsi la gnralisation de la dmarche travers ce nouveau statut, accessible tous les territoires. Malheureusement, le lien entre les deux dmarches n'a pas t concrtis (limitation du nombre des PNR, monte des exigences du statut de PNR par rapport au Pays, etc). La dmarche Pays ne bnficiant pas d'une visibilit aussi forte que les PNR et le modle des PNR n'imposant que peu de contraintes supplmentaires par rapport aux Pays, les collectivits ont continu se tourner massivement vers l'outil PNR plus que vers le Pays. De fait, l'tat a considr tort l'exprience des Pays comme un chec et a mis fin leur existence en 201032.

4. Des outils intgrs d'amnagement du territoire comme un pralable


L'ensemble des lments exposs permet de conclure que la priorit d'une politique de protection de la nature est bien la mise disposition de tous les territoires d'outils intgrs d'amnagement de l'espace. L'institutionnalisation d'espaces remarquables, qu'ils soient sous forme
31 Loi d'orientation pour l'amnagement et le dveloppement du territoire (LOADT) du 4 fvrier 1995. 32 Article 51 de la loi n2010-1563 du 16 dcembre 2010 de rforme des collectivits territoriales.

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de PNR, de Parcs nationaux ou autres rserves, est insuffisante pour atteindre les objectifs que se fixe l'tat franais dans le domaine de la protection de la nature, notamment ceux fixs par la Stratgie nationale pour la biodiversit. Avant d'instaurer des rseaux d'espaces d'exception, il est ncessaire de permettre l'ensemble des territoires de se forger une dynamique locale de projet autour d'un avenir commun partag. Or, depuis la disparition des "Pays", les territoires ne disposent plus d'aucun instrument complet de ce type. Le lgislateur a en effet privilgi l'outil SCoT. Par la loi dite Grenelle 2, modifiant l'article L.122-2 du Code de l'urbanisme, le lgislateur impose la couverture de l'ensemble du territoire par les SCoT d'ici 2017. De plus, la loi Grenelle 2 complte le dispositif du SCoT en renforant sa prise en compte de la protection de la nature. Ainsi, il est aujourd'hui clair que l'on va assister une monte en puissance de cet outil dans les annes venir. Le SCoT devrait rapidement devenir l'lment intgrateur de l'ensemble des politiques locales d'amnagement et s'imposer comme le point focal de la gouvernance territoriale en matire de gestion de l'espace. Cette volution est indniablement positive. Elle est en effet indispensable l'intgration complte de la politique de l'environnement dans les outils de gestion du territoire, afin d'atteindre un niveau satisfaisant de prise en compte de la protection de la nature. La gnralisation des SCoT, sous rserve qu'elle enclenche des mcanismes vertueux de gouvernance au niveau local (CGEDD, 2010), peut parvenir ce rsultat. Nanmoins, le SCoT, tel qu'il existe aujourd'hui, rpond de manire trs insatisfaisante aux deux autres besoins essentiels des territoires : la patrimonialisation des ressources et l'ancrage identitaire territorial. En effet, les SCoT sont trop rarement assis sur des primtres "pertinents, stables et btis sur des ralits perues" pour rpondre ces attentes (CGEDD, 2010). Dans ce contexte, on voit bien que l'ensemble des Parcs, rgionaux et nationaux, sera confront cette monte en puissance de l'outil SCoT qui entrainera une recomposition du paysage institutionnel local. Les nouvelles gouvernances qui vont merger interrogeront alors la lgitimit des institutions des Parcs concevoir des projets de territoire superposs aux SCoT. Les collectivits trouveront sans doute le moyen d'articuler les chartes de PNR et les SCoT, dont elles sont les matres d'ouvrage. Mais les institutions des Parcs nationaux verront sans doute crotre leurs difficults trouver leur place sur des territoires, dont les enjeux et l'avenir ont t fortement pris en charge par les collectivits.

Texte 7: Quel rle pour l'tat sur le territoire? La cohabitation de l'tat et des collectivits interroge la logique du "gouvernement du territoire" dans le cas des Parcs nationaux, et plus encore dans ceux crs dernirement, comme dans les dpartements d'Outre-mer. On peut en effet questionner le sens de l'action de l'tat qui, sur un territoire o se superposent dj un Conseil gnral et un Conseil Rgional, tous deux de comptence gnrale sur un mme primtre, ajoute un tablissement de Parc national dont la responsabilit couvre 70 80% du mme primtre. C'est le cas en Guadeloupe ou La Runion. Se superposent alors le schma d'amnagement rgional (SAR) et la charte du Parc national. Comment ne pas deviner qu'une comptition naturelle va s'installer entre les structures qui tenteront chacune d'imposer leur outil programmatique comme le point focal de la gouvernance? La prise en main de l'tat sur une portion de territoire dnote de sa part une certaine vision d'incomptence et d'irresponsabilit des acteurs locaux. Qu'il soit conscient ou non, le message Thse professionnelle Nicolas Alban 80

envoy au territoire class en Parc national souligne une incapacit grer le patrimoine local. Cette ingrence de l'tat au nom d'un intrt suprieur provoque en gnral une raction des acteurs locaux, et notamment des collectivits, sous forme d'une comptition entre les structures. De manire inconsciente, l'tat semble alors jouer la carte de la concurrence afin de rveiller des collectivits dont les projets de territoire ne semblent pas la hauteur des enjeux. On ne peut alors s'empcher de faire le lien entre le classement en Parc national sur certains territoires, notamment les Calanques, et les dmarches du Grand Paris o l'tat est intervenu brutalement avec l'ambition de relever les ambitions de dveloppement qui lui semblaient insuffisantes. Et que dire du Parc Amazonien de Guyane? Ce Parc national constitue un cas particulier parmi ses homologues par sa taille, sa gographie et surtout son contexte social. Le Parc amazonien de Guyane (PAG) intervient en effet sur des milliers de km de fort tropicale dans laquelle vivent des tribus amrindiennes dont la plupart ne matrise pas la langue franaise. Dans ces confins de l'espace national, l'institution du Parc national demeure parfois la seule prsence de l'tat et semble alors prendre le visage d'un rappel de la souverainet de la Rpublique sur cette partie du monde.

C. Le concept de Parc national, pour quoi faire?


1. "Parc national", un label international reconnu
Depuis sa cration au 19e sicle, le terme de "Parc national" s'est gnralis l'ensemble du monde. On compte aujourd'hui prs de 4 000 Parcs pour 4,4 millions de km (source : site de Parcs nationaux de France), soit plus que la surface de l'Union europenne. La quasi-totalit des pays du monde ont leurs propres rseaux d'espaces classs en Parc national. "Parc national" constitue ce titre un vritable label international, reconnu mondialement. Cette mondialisation du vocable permet de nombreux pays de l'utiliser comme base de leur communication destination de l'international. Le nombre de Parcs nationaux est devenu un argument de promotion pour de nombreux pays avec l'ide de dmontrer la fois l'excellence de leur gestion des ressources naturelles et de la qualit exceptionnelle de leur patrimoine. Le CostaRica, avec ses 26 Parcs nationaux qui couvrent 25% de sa superficie, en a fait son argument promotionnel principal au niveau international. Etant donn la reconnaissance internationale du concept, constituer un rseau de Parcs nationaux est une ncessit pour un tat afin d'assurer la visibilit de ses territoires au niveau mondial. Le taux de couverture de l'espace national par les Parcs est galement devenu un indicateur majeur de la communication des tats sur la protection de la nature. Pourtant, derrire cet indicateur se cachent des ralits disparates.

2. Mais des ralits plurielles


Chaque pays dtermine sa propre dfinition de l'outil, de son rgime foncier et de son mode de gestion. L'Union internationale de la protection de la nature (UICN) a tabli une grille de comparaison qui permet de comparer les diffrents statuts de "Parc" travers le monde. Thse professionnelle Nicolas Alban 81

Catgories UICN Niveau de protection Catgorie I Catgorie II Catgorie III Catgorie IV Catgorie V Aire protge des fins scientifiques ou de protection des ressources naturelles

Exemples en France Rserves intgrales de Parc national

Aire protge avec un objectif de protection cur de Parc national des cosystmes et des fins rcratives Aire protge avec un objectif de prserver des lments naturels spcifiques Aire protge dans un but de conservation mais avec intervention de gestion Aire protge dans le but d'assurer la prservation des paysages et des fins rcratives Aire protge des fins d'utilisation durable des cosystmes naturels Sites classs, sites inscrits Rserve naturelle nationale Parc naturel rgional APA de Parc national Parc naturel marin Rserve de pche Rgime forestier

Catgorie VI

Tableau 13: Catgorie des espaces protgs de l'UICN (Martinez, 2008) L'UICN avait cr l'origine une catgorie spcifique pour les Parcs nationaux, base sur le modle amricain : la catgorie II. L'UICN milite encore pour rserver le label "Parc national" aux outils de protection de la nature de catgorie II, savoir une protection forte rglementaire qui interdit la plupart des activits comme dans les curs de Parc en France. Mais les exceptions se multiplient avec des Parcs nationaux qui se classent dans la catgorie V (celle des PNR) du fait de la prise en compte des usages locaux. En France, le cur du Parc national des Cvennes se classe par exemple en catgorie V du fait de la rgulation des populations animales par la pratique de la chasse. Les normes en vigueur sont ainsi trs varies selon les tats. Majoritairement grs par les tats comme c'est le cas en France, les Parcs nationaux peuvent aussi relever d'un niveau de comptence infrieur comme en Australie o la majorit des Parcs nationaux est dcentralise du niveau fdral. A l'inverse, certains Parcs ne portent pas la dnomination "national" mais appartiennent bien la catgorie II de l'UICN comme certains Parcs provinciaux canadiens (Hritier, 2008). Il est donc difficile d'tablir un lien entre la classification de l'UICN et l'utilisation que chaque tat fait du label, tmoignage d'une diversification en cours des ralits derrire le terme de Parc national. Le concept de Parc national prsente nanmoins plusieurs constantes que l'on retrouve dans tous les pays : c'est un processus descendant par lequel un niveau administratif suprieur au territoire s'octroie la gestion d'une partie de l'espace.

3. Un concept orient, porteur de contradiction


Du fait de sa reconnaissance internationale et de son histoire, le concept de "Parc national" porte en lui une visibilit qui lui confre un pouvoir fort de "mise en vitrine" du territoire. De fait, le concept de "Parc national" n'est pas dissociable d'une mise en valeur touristique au niveau national et international. L'outil adresse intrinsquement un appel l'ensemble de la communaut Thse professionnelle Nicolas Alban 82

mondiale : le Parc national incarne alors l'htrotopie par excellence, soit un "autre monde", o l'homme est invit revivre ses utopies travers la nature ou le folklore local (Goeury, 2008). Or, cette ralit est souvent nie par les agents chargs de la mise en uvre du concept, l'administration des Parcs, ou mme les associations environnementalistes qui dfendent la vision monofonctionnelle d'un outil "Parc national" ddi la protection de la nature. Ainsi, le concept du Parc national est confront une double contradiction au niveau du territoire : il est rpertori par l'tat comme un outil de protection de la nature et mis en uvre comme tel par l'administration des Parcs nationaux qui, de fait, n'assume gnralement pas l'attrait touristique invitable du classement, notamment en France, Contrairement aux objectifs souvent affichs par la puissance publique lors d'un classement en Parc national, le concept porte en lui la dfense des intrts des usagers exognes potentiels par rapport aux usagers allognes captifs (Goeury, 2008).

4. Rconcilier le concept et le modle : l'exemple de la liste du patrimoine mondial


Si un tat moderne se doit aujourd'hui de disposer d'un rseau de Parcs nationaux sur son territoire, il apparat aujourd'hui que l'intervention de l'tat dans la gestion du territoire associe au concept historique n'est plus en adquation avec son temps, pas plus qu'elle n'est adapte au contexte europen dans lequel les espaces de wilderness n'existent plus depuis longtemps. La dmarche de labellisation du "Patrimoine mondial" engage par l'Organisation mondiale pour l'ducation, la science et la culture (UNESCO) dmontre qu'il est aujourd'hui possible de mener diffremment ce type de politique. En effet, les objectifs du processus de classement d'un patrimoine mondial, notamment naturel, par l'UNESCO relvent de la mme logique que le classement en Parc national de portions de territoire par un tat, mais son fonctionnement est radicalement diffrent. La Convention concernant la protection du patrimoine mondial, culturel et naturel est adopte par la Confrence gnrale de l'UNESCO le 16 novembre 1972. Le principe de ce texte international33 repose sur le classement de sites emblmatiques, pour la reconnaissance de leur importance, dans le but d'assurer leur protection. Une des originalits de la dmarche de cette convention est d'associer dans un mme mouvement la protection des richesses naturelles et la prservation des biens culturels. En ce sens, elle reconnat l'interaction entre les deux domaines et, loin de les opposer, admet la ncessit de protger l'quilibre entre les deux. Ainsi, la liste du patrimoine mondial comporte aujourd'hui aussi bien des sites naturels que des monuments culturels, voire des sites classs titre mixte comme c'est le cas d'une partie du Parc national des Pyrnes travers l'appellation "Pyrne Mont perdu". Le deuxime point intressant de la liste du patrimoine mondial de l'UNESCO rside dans le mode de fonctionnement qu'elle propose aux tats. L'UNESCO est en effet parvenue tablir un partenariat positif avec ses membres malgr les obligations de protection qu'impose le classement sur sa liste. La force du dispositif repose sur un contrat "gagnant-gagnant" dans lequel l'UNESCO apporte la visibilit internationale au site ainsi que les moyens financiers du Fond du
33 L'UNESCO compte 195 pays membres qui, de fait, appliquent cette convention.

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patrimoine mondial et, en contrepartie, l'tat s'engage protger le site en question et rendre compte de ces actions. Ce processus fonctionne avant tout sur la base du volontariat des autorits locales qui sont motrices dans la remonte des propositions de classement. Malgr des contraintes imposes par le classement, les propositions affluent et les acteurs locaux, comme les tats, dploient une nergie spectaculaire dfendre leur dossier. L'UNESCO, sans intervenir en propre dans la gestion des sites, reste matre du dispositif. La convention initiale dfinit les critres qui prvalent l'acceptation d'un site sur la liste et le comit du patrimoine mondial demeure seul dcisionnaire du classement. L'UNESCO est mme en mesure d'imposer un certain nombre d'obligations aux autorits locales dont la remonte de comptes-rendus rguliers quant l'tat du site et les actions de conservation entreprises. La force du sigle est base sur la capacit de l'institution internationale d'adresser des avertissements lorsque la prservation du site demeure insuffisante. Ces remontrances, assez frquentes, peuvent aboutir au retrait du site de la liste mondiale en cas de manquements graves34. Aujourd'hui, si les mdias annoncent que tel site a t reconnu Patrimoine mondial, c'est bien parce que l'UNESCO a gagn ce pari que les Parcs nationaux franais n'ont jamais russi : faire oublier le "classement" derrire la "reconnaissance". La dmarche de l'UNESCO se place dans un processus de cration d'un patrimoine commun au sens de l'tablissement d'un "contrat de prcaution" ou "contrat de prise en charge" des lments naturels ou culturels (Ollagnon, 2006). La russite de ce dispositif n'a rien d'alatoire. Il runit en effet les conditions ncessaires au succs identifies par Henri Ollagnon pour ce type de dmarche, savoir : renforcer l'identit de l'autre pour passer de bons contrats avec lui, se donner des structures d'engagement vulnrables au dsengagement pour susciter l'engagement, susciter le dsir qui qualifie l'engagement plutt que la contrainte qui le dqualifie. La dmarche de l'UNESCO apparat comme une solution de rconciliation entre des chelles diffrentes d'intervention (internationale, nationale et locale), autant qu'une rconciliation entre des mondes qui s'opposent (naturel et culturel). Il serait heureux que la politique publique franaise des Parcs nationaux s'en inspire.

34 Deux sites ont dj t retirs de la liste du patrimoine mondial : la ville de Dresde en Allemagne en 2009 et le sanctuaire de l'Oryx arabe en Oman en 2007.

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Conclusion
L'opinion publique a coutume de prendre fait et cause pour les Parcs nationaux, dont l'image positive relve d'une unanimit impressionnante (Altimax, 2011). Plus troublant est l'avis des populations qui habitent au sein mme des Parcs nationaux : elles parviennent dissocier l'ide du Parc national, laquelle elles restent fortement attaches, de sa mise en uvre qu'elles rejettent 35. Ce dcalage entre l'image et la ralit s'illustre jusqu' la caricature dans les crits sur les Parcs nationaux : alors que la presse et les mdias nous renvoient des reprsentations arcadiennes des territoires et hroques des fonctionnaires des Parcs, la littrature scientifique et institutionnelle expose avec un consensus large des relations sclroses et des rsultats peu concluants. Cette fracture entre notorit et ralit explique l'embarras du lgislateur rformer un tel objet et permet de mieux comprendre le non-choix qu'il ralise avec le vote de la loi de 2006. S'attaquer au modle des Parcs nationaux, c'est activer contre soi un levier puissant de lobbying et d'opinion publique, assis sur la vision ultra-lgitime d'urgence face une nature en danger. Dans un tel contexte, une rforme frontale du modle n'aurait eu aucune chance d'aboutir. Pourtant, le modle des Parc nationaux, ce modle dit " la franaise" qui n'a jamais dmontr son efficacit, exige bien une refonte, refonte dont la ncessit risque de s'imposer encore plus fortement dans la priode qui s'ouvre. Les territoires sont en plein bouleversement et vont connatre une importante recomposition d'ici 2017. Non seulement les mesures de la rforme des collectivits vont tre mises en place avec l'achvement de la carte intercommunale, mais le renforcement de l'outil SCoT par la loi Grenelle 236 sera dcisif dans la cration d'un outil intgrateur de l'amnagement du territoire, prenant largement en compte la protection de la nature et rpondant aux objectifs de conservation de la biodiversit plus efficacement que des outils sectoriels. Dans ce contexte, le modle des Parcs nationaux sera mis rude preuve, tant en termes de lgitimit locale qu'en termes de pertinence d'actions. Ces volutions arriveront trs rapidement, d'autant qu'il est annonc d'ici 2017 l'acte III de la dcentralisation, qui viendra renforcer le poids des acteurs locaux sur la gouvernance du territoire. La recomposition du "gouvernement local des territoires" conduira les tablissements des Parcs nationaux, et notamment leur Direction, oprer des arbitrages dcisifs dans les annes venir. La monte en puissance de la coopration intercommunale et des outils associs conduiront une pression forte sur les institutions des Parcs nationaux, qui seront alors tentes de se replier une fois encore sur leurs prrogatives rglementaires et la zone cur. Il est impratif que les institutions des Parcs nationaux rsistent cette tentation traditionnelle, qui les poussent dfendre des intrts qu'ils croient gnraux et nationaux alors qu'ils ne sont que l'expression d'une minorit scientifique et associative, dtenteur d'une vision catastrophiste et conservatrice de la nature. Cette tentation les conduirait en effet pencher du ct du modle au dtriment du projet local et se disqualifier dans la gouvernance du territoire. Les Directions des Parcs nationaux doivent au contraire russir ce pari d'identifier les enjeux locaux d'intrt gnral et se les approprier : elles doivent
35 Source : entretien avec Herv Parmentier du Parc national du Mercantour le 30 mars 2012. 36 couverture intgrale du territoire par les SCoT, qui auront dsormais valeur de Plan local d'habitat et Plan de dplacement urbain.

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privilgier le territoire et le projet avant tout. Cette stratgie apparat d'autant plus justifiable qu'on voit se crer une relle fentre d'opportunit pour les Parcs, aussi bien nationaux que rgionaux : le primtre et le contenu des SCoT ne rpondront pas tous les besoins des territoires, notamment en matire de patrimonialisation des ressources, d'ancrage territorial ou encore de traitement du tiers-espace. L'ensemble des Parcs ont ainsi une carte jouer au niveau du territoire, sous rserve qu'ils soient capables de ractivit et de pragmatisme. A plus long terme, on peut nanmoins considrer que le modle rglementaire et centralis des Parcs nationaux est intenable pour les raisons que l'on vient d'exposer, mais aussi injustifiable de par son incapacit faire la dmonstration de son efficacit. Ce modle apparat d'autant plus dsuet que des exemples comme les Parcs naturels marins et l'AAMP prouvent actuellement des formes d'intervention de l'tat plus lgres et plus oprationnelles. Mais on peut aussi pousser la rflexion encore plus loin en se demandant quel besoin l'tat a-t-il d'intervenir directement sur le territoire? La gnralisation d'outils comme les SCoT ne suffit-elle pas contraindre les territoires une rflexion globale et intgre? La politique publique des Parcs nationaux ne rsume-t-elle pas alors constituer un patrimoine national la manire de l'UNESCO qui, grce sa liste du patrimoine mondial, est parvenue construire un outil au fonctionnement exemplaire? On peut alors rver d'un outil "Parc national" qui s'inspirerait de cette dmarche et qui, loin d'intervenir sur le territoire, se contenterait d'tre un label rcompensant la richesse du patrimoine local et le projet de territoire associ que des acteurs locaux responsabiliss porteraient.

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Bibliographie
Textes rglementaires
Dcret n2009-449 du 22 avril 2009 pris pour l'adaptation de la dlimitation et de la rglementation du parc national de Port-Cros aux dispositions du code de l'environnement issues de la loi n2006436 du 14 avril 2006. Journal officiel de la Rpublique Franaise du 23 avril 2009, texte n3. Loi n2006-436 du 14 avril 2006 relative aux parcs nationaux, aux parcs naturels marins et aux parcs naturels rgionaux, Journal officiel de la Rpublique Franaise n90 du 15 avril 2006, pages 5682, texte n1.

Souces non publies


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Liste des sigles


AAMP : Agence des aires marines protges AOC : Appellation d'origine contrle APA : Aire potentielle d'adhsion AUDAT : Agence d'urbanisme de l'aire toulonnaise CA : Conseil d'administration CAF : Club alpin franais CESC : Comit conomique, social et culturel CGEDD : Conseil gnral de l'environnement et du dveloppement durable CIPN : Comit interministriel de protection de la nature CNPN : Comit national de protection de la nature DATAR : Dlgation l'amnagement du territoire et l'action rgionale DDT : Direction dpartementale des territoires EBC : Espace bois class FNPNR : Fdration nationale des Parcs naturels rgionaux GIZC : Gestion intgre des zones ctires LPO : Ligue de protection des oiseaux ONF : Office nationale des forts MARcur : Modalits d'application de la rglementation en cur PAG : Parc amazonien de Guyane PDU : Plan de dplacement urbain PLH : Plan local de l'habitat PLU : Plan local d'urbanisme PNF : Parcs nationaux de France PNM : Parc naturel marin PNR : Parc naturel rgional PNPC : Parc national de Port-Cros SCoT : Schma de cohrence territorial SIVOM : Syndicat intercommunal vocation multiple SMVM : Schma de mise en valeur de la mer TCF : Touring Club de France TPM : Toulon Provence Mditerrane UICN : Union internationale pour la conservation de la nature UNESCO : Organisation mondiale pour l'ducation, la science et la culture ZPPAUP : Zone de protection du patrimoine architectural, urbain et paysager

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Annexes
Annexe 1: Liste des personnes rencontres
nom Allary Cosson Delaquaize Delay Dherment Durand Girardin Gros Gueirard Maurer Parmentier Pattin Pumareda Roux Ruiz Schorter Sellier Vacquier Weick prnom Franck Arnaud Franois Bernard Jean-Claude Benjamin Nicolas Michle Michel Cline Herv Bernard Laure Magali Jos Anne-Sophie Guillaume Cecile Pierre structure Parc National de Port-Cros Irstea Ministre en charge de l'Ecologie Conseil National de Prsident du CNPN Protection de la Nature Parc National de Port-Cros Chef de secteur Parc National des Calanques Sous-Directeur Charg de mission Parc National de Port-Cros Primtre/Charte Confdration Paysanne Exploitante agricole Hortisud Prsident Parc National de Port-Cros Sous-Directrice Parc National du Mercantour Charg de mission Charte Parcs nationaux de France Charg de mission Charte Parc Naturel Rgional des Directrice Pralpes d'Azur Toulon Provence Charg de mission Contrat Mditerrane de Baie Ministre en charge de Sous-directeur des espaces l'Ecologie naturels Ministre en charge de Chef du bureau des parcs l'Ecologie nationaux Parc National de Port-Cros Directeur Agence d'urbanisme de l'aire Charg de mission toulonaise Mer/Littoral FNPNR Directeur fonction rencontr le Charg de mission 14/03/12 Education Chercheur 27/03/12 Charg de mission tutelle de 15/02/12 Port-Cros 15/02/12 03/04/12 04/04/12 05/03/12 10/04/12 21/03/12 06/04/12 30/03/12 20/03/12 26/04/12 12/04/12 21/02/12 15/02/12 23/03/12 27/04/12 15/02/12

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Annexe 2: Carte des Parcs de France

En rose : zone cur des Parcs nationaux En vert : Parcs naturels rgionaux (il manque le PNR des Ardennes et le PNR des Pralpes d'Azur cr en 2011 et 2012) En bleu : le Parc naturel marin de la Mer d'Iroise (il manque ceux du Golfe du Lion et de Mayotte)

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Annexe 3 : Carte des territoires de SCoT du Var (source : AUDAT, 2011)

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Annexe 3bis : Carte des intercommunalits du Var (source : AUDAT, 2011)

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Annexe 4 : Procdure de cration d'un Parc national (extrait de Crozet, 2010)


TEXTES DE REFERENCE Articles L.331-2 L.331-7, R.331-1 R.331-12 et R.331-15 R.331-17 du Code de l'environnement Loi n 2006-436 du 14 avril 2006 relative aux parcs nationaux, aux parcs naturels marins et aux parcs naturels rgionaux (JORF 15 avril 2006) Dcrets d'application nos 2006-943 et 2006-944 du 28 juillet 2006 (JORF 29 juillet 2006) ACTE JURIDIQUE D'INSTITUTION Dcret en Conseil dtat (article L.331-2 du Code de l'environnement). PROCEDURE PREALABLE A LA CREATION Un groupement d'intrt public est constitu conformment aux dispositions de l'article L.131-8 du Code de l'environnement et aux dispositions rglementaires prises pour son application. Il mne les tudes pralables la cration d'un parc national et labore un dossier permettant d'apprcier l'intrt de cette cration. Ce dossier est soumis pour avis aux communes dont le territoire est susceptible d'tre inclus pour tout ou partie dans le cur du parc national et aux communes considres comme ayant vocation adhrer la charte du parc national, aux tablissements publics de coopration intercommunale fiscalit propre auxquels ces communes appartiennent ainsi qu'aux dpartements et aux rgions. Le prsident du groupement d'intrt public adresse galement le dossier aux chambres consulaires et aux centres rgionaux de la proprit forestire intresss ainsi qu'aux personnes dont il souhaite recueillir l'avis et qui figurent sur une liste dresse conjointement avec le Prfet (ce dernier est celui du dpartement dans lequel la cration du parc national est projete ou, lorsque ce projet s'tend sur plus d'un dpartement, le prfet coordonnateur dsign par le Premier ministre). Lorsque le parc national dont la cration est projete (ou dont la charte est rvise) comprend des espaces maritimes qui constituent un cur de parc ou des aires adjacentes, l'Agence des aires marines protges, le Comit rgional des pches maritimes et des levages marins et la Section rgionale de la conchyliculture sont galement consults. Le dossier de cration, accompagn des avis recueillis, est soumis par le ministre charg de la protection de la nature au Premier ministre qui dcide s'il convient de prendre en considration le projet de cration du parc. L'arrt de prise en considration est publi au Journal Officiel de la Rpublique franaise. Si le projet est pris en considration par le Premier ministre, le ministre charg de la protection de la nature poursuit la procdure de classement : En vue de l'information du public, la dcision et le plan de dlimitation des espaces ayant vocation tre classs dans un cur de parc sont affichs pendant un mois dans les mairies des communes intresses. Le groupement d'intrt public labore le projet de charte du parc national en concertation avec les personnes mentionnes l'article R.331-4 du code de l'environnement. Ce projet de charte est transmis pour avis aux collectivits territoriales intresses (Conseil Gnral, Conseil Rgional, communes) et leurs groupements concerns.

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ENQUETE PUBLIQUE Le prfet soumet l'enqute publique, dans les conditions prvues par les articles R.123-7 R.123-3 du Code de l'environnement, un dossier qui comprend : un rapport de prsentation indiquant l'objet et les motifs de la cration du parc national, un document prsentant les composantes du patrimoine naturel, culturel et paysager qui confrent aux espaces du cur du parc le caractre justifiant leur classement et comportant l'expos des rgles dont l'diction est envisage pour la protection de ces espaces, le projet de charte et le projet de composition du conseil d'administration de l'tablissement public du parc, un document graphique indiquant les espaces inclus dans le cur du parc ainsi que les espaces situs dans les communes ayant vocation adhrer la charte, s'il y a lieu, un document graphique dlimitant les espaces urbaniss dans le cur du parc, au sens de l'article L.331-4 du code de l'environnement. Le prfet transmet le dossier complet du projet de cration du parc national (projet de cration + projet de charte), les conclusions et l'avis du commissaire enquteur ainsi que les avis des prfets concerns, des collectivits territoriales et de leurs groupements concerns, au ministre charg de la protection de la nature. Il adresse galement le projet de charte aux communes ayant vocation adhrer la charte, qui dlibrent sur leur adhsion dans un dlai de quatre mois, le cas chant aprs avoir recueilli l'avis des tablissements publics de coopration intercommunale fiscalit propre auxquels elles appartiennent (art. R.331-10 du Code de l'environnement) Cette procdure de cration est complte lorsque le projet de cration de parc national comprend un cur marin et une aire maritime adjacente, par les modalits suivantes (article R. 331-47 du code de l'environnement) : Le dossier labor par le groupement d'intrt public, permettant d'apprcier l'intrt de la cration, est galement soumis pour avis l'Agence des aires marines protges, au comit rgional des pches maritimes et des levages marins et la section rgionale de la conchyliculture, Le dossier soumis l'enqute publique comprend galement un document graphique qui dlimite les espaces maritimes compris dans le cur du parc national et ceux qui forment l'aire maritime adjacente (accompagn des coordonnes gographiques correspondantes), ainsi qu'un document indiquant les objectifs de protection et les orientations prvus pour ces espaces, L'avis du reprsentant d'tat en mer et l'avis du prfet de rgion comptent en matire de pche maritime s'ajoutent aux avis du commissaire enquteur, des prfets concerns, des collectivits territoriales et de leurs groupements concerns au vu desquels le ministre charg de la protection de la nature arrte le projet de charte, L'affichage du dcret de cration dans les directions dpartementales de l'quipement et les directions dpartementales des affaires maritimes territorialement comptentes pour les espaces maritimes du parc national s'ajoute aux mesures d'information du public prvues par l'article R. 331-12 du code de l'environnement. DECRET DE CREATION Le projet de cration du parc et le projet de charte sont arrts par le ministre charg de la protection de la nature. Le dcret de cration d'un parc national est ensuite adopt en Conseil d'tat sur le rapport des ministres intresss et au vu des dlibrations des communes consultes sur le projet de charte. Cette procdure de cration est complte lorsque le projet de cration de parc national comprend un cur marin et une aire maritime adjacente. L'effet du classement suit le terrain en quelque main qu'il passe.

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CHARTE DU PARC NATIONAL Selon l'article L.331-3 du code de l'environnement, la charte dfinit un projet collectif pour le territoire du parc national, traduisant la solidarit cologique entre le cur du parc et son aire d'adhsion. Elle permet de renforcer l'appropriation du parc national par les acteurs locaux et donne une vritable consistance la politique mene en priphrie du parc. La charte est valable douze ans. La charte d'un parc national comprend : les objectifs de protection du patrimoine naturel, culturel et paysager pour le cur du parc national, - les modalits d'application de la rglementation relative au primtre du cur du parc national et aux rgles gnrales qui s'y appliquent, - les orientations de protection, de mise en valeur et de dveloppement durable de l'aire d'adhsion du parc, ainsi que les moyens de les mettre en uvre, - des documents graphiques indiquant les diffrentes zones et leur vocation, - les principes fondamentaux applicables l'ensemble des parcs nationaux, - les objectifs, orientations et mesures spcifiques chaque parc national. Modification de la charte Les modifications qui ne portent pas atteinte l'conomie gnrale des objectifs ou orientations de la charte sont approuves par le Conseil d'administration de l'tablissement public du parc la majorit des deux tiers, aprs consultation des personnes mentionnes au premier alina de l'article R.331-4 du code de l'environnement. Toutefois, si les modifications envisages portent sur les rgles relatives l'affectation et l'occupation des sols, il est procd une enqute publique dans les communes intresses. Rvision de la charte Au terme de douze ans pour les parcs nationaux mtropolitains et dix ans pour les parcs nationaux d'outre-mer compter l'approbation de la charte d'un parc national, une valuation de son application est ralise et sa rvision peut tre engage. Sa rvision est soumise aux mmes rgles que son laboration. La procdure de rvision de la charte est conduite selon la procdure prvue aux articles R.331-7 R.33110 du code de l'environnement. L'tablissement public du parc national remplit alors le rle dvolu au groupement d'intrt public. Les effets de la charte sur les documents de planification Les schmas de cohrence territoriale, les plans locaux d'urbanisme et les cartes communales doivent tre compatibles avec les objectifs de protection et les orientations de la charte. Les documents approuvs avant l'approbation de la charte, doivent tre rendus compatibles dans un dlai de trois ans compter de cette date. Dans le cur d'un parc national, les documents de planification, d'amnagement et de gestion des ressources naturelles qui s'appliquent aux espaces inclus dans le parc national et numrs par l'article R.331-14 du code l'environnement, sont soumis pour avis l'tablissement public du parc national lors de leur approbation ou de leur rvision. Les collectivits publiques s'assurent de la cohrence de leurs actions avec les orientations et les mesures de la charte et mettent en uvre les moyens ncessaires cette cohrence. Les prfets de rgion s'assurent de la prise en compte des spcificits des espaces du cur et de l'aire d'adhsion du parc national dans les documents de planification de l'tat et des programmations financires.

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SPECIFICITES APPLICABLES AUX PARCS NATIONAUX D'OUTRE-MER La charte d'un parc national d'outre-mer doit tre compatible avec le schma d'amnagement rgional (SAR). La rvision de la charte peut tre demande par le conseil rgional afin de la mettre en compatibilit avec le schma d'amnagement rgional. Sauf mention contraire dans la charte du parc national d'outre-mer, les documents de planification doivent tre compatibles uniquement avec les objectifs de protection du cur du parc national dfinis par la charte. Lors de leur laboration ou leur rvision, les documents d'amnagement forestier qui s'appliquent aux espaces d'un cur de parc national compos plus de 60% des forts, bois et terrains (viss l'article L.111-1 du code forestier), sont soumis un avis conforme de l'tablissement public du parc national. Voir : article L.331-15 du code de l'environnement. DECLASSEMENT Aucune disposition lgislative ne prvoit la procdure de dclassement d'un parc national. En application d'une jurisprudence constante, le juge administratif a prcis que dans le silence des textes, le dclassement total ou partiel d'un parc pouvait intervenir dans les mmes formes que celles ayant prsid au classement (C.E., 20 novembre 1981, Association pour la protection de la valle de l'Ubaye)

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Annexe 5 : Procdure de cration d'un PNR

Source : http://www.cur.asso.fr/PNR_classement.html Thse professionnelle Nicolas Alban 101