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En el siglo XII algunas comunas del norte de Italia haban logrado, en lucha contra el Imperio, constituirse como municipios autnomos, como ciudades que no reconoca superior. En esta frmula se apoyara toda la construccin terica de la soberana estatal como poder distinto del espiritual de la Iglesia, independiente frente al exterior y supremo en el interior. Sin perjuicio de que frecuentemente se siguiera apelando a la religin para legitimar el poder, se desarroll una concepcin secularizada de ste en los siglos XV y XVI. La Reforma consum una inversin de los trminos: a la supremaca del poder religioso sucedi la constitucin de iglesias nacionales que seguan al Rey e incluso lo erigan en su cabeza. Frente al exterior, los reyes no reconocen al Emperador como superior. El rey es emperador en su propio dominio. El rey podia oponerse al dominio del emperador que era una figura sobre todo formal y significaba que sus poderes eran diferentes al afectar a mbitos de dominio diferentes. Ello dio lugar a una concrecin de las fronteras y a la emergencia de una pluralidad de Estados independientes que eran con bastante aproximacin, Estados nacionales. En el interior los reyes terminaron imponindose tambin. Como vemos, la Monarqua fue desde la Baja edad media, la gran constructora del Estado. Los reyes llamaban a Consejo a los seores territoriales con jurisdiccin y mas tarde, a las ciudades, las cuales mandaban a sus representantes. La aplicacin del principio no hagas nada sin Consejo deriv un cierto auge de los Parlamentos, en los que estn representadas las tres oligarquas. En Espaa, a partir de los Reyes Catlicos, se origin lo que podramos denominar una monarqua polisinodial (monarqua que gobierna mediante Consejos creados para casos concretos). El resultado de todo este movimiento institucional es la construccin de una maquinaria administrativa como instrumento de gobierno del Rey.
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Debido a factores geopolticos la forma poltica estatal cuajo mejor en comunidades nacionales de cierta extensin y de poblacin numerosa y signific, entre otras cosas, el monopolio del Ejrcito, de la Polica y de la recaudacin de impuestos y el establecimiento de instituciones estables y generales, la imposicin de una lengua comn y la adopcin de smbolos nacionales. A la unidad y centralizacin del poder deba corresponderle la unidad del Derecho. La recepcin del Derecho romano aport la seguridad jurdica indispensable en un mundo econmico complejo y se vio progresivamente complementado por un Derecho escrito de origen exclusivamente regio. No obstante, el Rey no est sometido a Derecho, porque no reconoce superior. La recepcin del Derecho Romano reforz la posicin de los reyes en cuanto pudieron desprenderse de la prelacin terica de emperador y papa. La teora de que el rey es emperador en su reino y que, por tanto, tiene todos los poderes que pudieran atribuirse a los emperadores antiguos (el princeps legibus solutus) fue apoyada por los letrados, de origen social bajonobiliario o incluso no privilegiado, que slo podran aspirar a ascender socialmente sirviendo a los intereses de un rey fuerte. De otro lado el poder del Rey se apoya en una administracin que se sirve de la referida unificacin jurdica y contribuye a ella. La Iglesia haba tomado del Imperio romano la tcnica organizativa de los officia, cargos concebidos en razn de su funcin y no de las personas que los desempeaban, que sirvi de modelo a los reyes para desembarazarse de obstculos feudales y para desprivatizar y despersonalizar los dems poderes locales. Los funcionarios sustituyeron a esos poderes, no eran propietarios de su funcin, sino servidores de la Corona. 2.3.- El trmino Estado. Esta forma poltica distinta que hemos descrito no es identificada con un nombre concreto. Los trminos mas frecuente eran: Reino y Monarqua, tambin Principado, Imperio incluso Repblica. El verbo latino stare significa estar derecho, permanecer firme. De el deriva status. Otro vocablo derivado, el verbo statuo, tiene ya un sentido ms jurdico puesto que significa establecer, regular. Tambin en la edad media la palabra estado significaba meramente una situacin determinada (jurdica o poltica, interna o externa) Santo Toms de Aquino usa el trmino en un sentido ms prximo al que vamos buscando, como gobierno o forma de gobierno, status popularis. Fue Maquiavelo quien precis su acepcin nueva y difundi su uso. Con ella comienza su obra El Prncipe. Para el Estado era una forma poltica caracterizada principalmente por su estabilidad, por la continuidad en el ejercicio del poder apoyada en armas propias. El nombre de Estado parece, pues, albergar la pretensin de estabilidad en la titularidad y ejercicio del poder y en su relacin con los sbditos.
Modernamente la doctrina distingue entre el Estado como institucin y como comunidad. El primero es el conjunto de instituciones de gobierno de un pas. El segundo es la sociedad soporte de ese aparato institucional. Estos dos conceptos son complementarios pues la organizacin institucional del poder es impensable sin una comunidad de personas sobre la cual se ejerce. Un concepto exclusivamente comunitario destacar como sus elementos el pueblo y el territorio, el enfoque institucional pondr el acento en el poder y el Derecho. El Estado es forma, organizacin del poder. La nacin es la comunidad polticamente organizada en y por el Estado. El Estado es por consiguiente la organizacin institucional de una comunidad nacional con poder poltico soberano. Sus elementos formales son el Derecho y el poder poltico. Sus elementos materiales son el pueblo y el territorio, su mbito personal y espacial.
Cerca de unos y otros, pero sin confundirse con ellos, estn los rganos del Estado, estos son los que definen el Derecho y ejercen el poder poltico en la comunidad nacional.
4.- PUEBLO/NACIN
Debemos distinguir entre poblacin y pueblo. El vocablo pueblo, del latn populus (el equivalente griego era demos) poda significar el conjunto de personas libres de la civitas o de la polis, o bien las personas de ese conjunto que tenan derechos de participacin en los asuntos pblicos. Mientras poblacin es una categora meramente sociolgica que equivale al conjunto de habitantes de un territorio, pueblo es una categora jurdico-poltica que significa la unidad de esos habitantes en cuanto son elemento del Estado.
Concepciones de Kelsen y Maquiavelo.
Maquiavelo entiende que el pueblo no existe como entidad poltica antes de que se constituya el Estado. Hegel dira lo mismo. Para ellos es el Estado el que crea al pueblo. Frente a tal posicin, muchos pensadores polticos explican el origen y fundamento de la sociedad poltica mediante el pacto. Aunque se trata de una hiptesis metodolgica, puesto que apenas nadie crea que fuera un acontecimiento histrico. Entre ambas concepciones caben muchas posiciones intermedias, como la de Kelsen, segn el cual el pueblo constituye el mbito personal de validez del orden jurdico estatal. A decir verdad todas estas posiciones son complementarias, pues, ciertamente hemos de distinguir dos facetas en el pueblo: 1. Como pueblo gobernado 2. Como pueblo gobernante De otro lado es usual distinguir los conceptos de pueblo y nacin. Nacion: La etimologa de nacin (del latn natio, a su vez del verbo nascere) hace referencia al nacimiento, que es el que determina en primera instancia la nacin a la que uno pertenece. Comenz a utilizarse en las universidades para aludir al grupo de estudiantes de una misma procedencia y, normalmente, de una misma etnia, religin y lengua. Por extensin, acabo llamndose nacin a los habitantes de un territorio con una etnia, lengua, costumbres y religin comunes. As pues, este trmino era en un principio ms propiamente etnogrfico y cultural. 4 de 99
Pueblo tena un significado ms acusadamente poltico. Pero el concepto de nacin evolucion en un sentido jurdico- poltico en el pensamiento ilustrado, llegando a ser sinnimo de pueblo. El elemento personal del Estado es el pueblo o la nacin. Frente a la estabilidad del territorio, el pueblo o nacin es fluido por la incorporacin de nuevos miembros y exclusin de otros, sin embargo permanece invariable en su conjunto como unidad.
5.- EL TERRITORIO
5.1.- Concepto, caracteres y funciones. El territorio determina el marco espacial dentro del cual y sobre todo el cual se ejerce el poder del Estado, ofrece la base para el asiento de la nacin y permite la defensa. Sus dos caracteres son ser limitado y estable. Por ser limitado, tiene una funcin positiva y otra negativa. La primera consiste en marcar el espacio dentro del cual todos cuantos se hallan en el quedan sometidos al Ordenamiento estatal. La segunda, en excluir toda injerencia de otro Estado u organizacin internacional. Por ser estable, el territorio permanece el mismo salvo resultado negativo de pleitos habidos con otros Estados.
Algunos autores, en los inicios de la modernidad, sostuvieron que el reino era propiedad del Rey. Esta visin patrimonialista del Estado se hizo insostenible desde que se proclam la soberana nacional. La Constitucin de 1812 dice: la nacin espaola es libre e independiente y no es ni puede ser patrimonio de ninguna familia ni persona. Por su parte Kelsen define el territorio como el mbito espacial de validez del ordenamiento jurdico estatal, incluye: 1. La tierra firme y las aguas interiores 2. El mar territorial 3. El subsuelo 4. El espacio areo No se extiende a las sedes diplomticas ni a las naves y aeronaves que circulan bajo la bandera del Estado. Pero el Derecho internacional las dota de un estatuto jurdico especial. Por ltimo, la relacin entre los principios de personalidad y de territorialidad del poder estatal hace que ambos admitan matices. Estn sometidos al Derecho del Estado en que se encuentran; los nacionales que viajan o residen en el extranjero estn sometidos parcialmente a los dos ordenamientos, segn se trate de una faceta u otra de su vida. 5.2.- Las fronteras y su delimitacin La nocin de frontera es propia precisamente del Estado, el cual emerge y se consolida revistindose de dos cualidades: la clausura y la impermeabilidad. Hoy sin embargo, estas notas han sufrido una merma notable en aras del transnacionalismo, de la integracin internacional y supranacional y de la globalizacin. El trazado de las fronteras entre Estados est regulado por el Derecho Internacional. Hay fronteras naturales y artificiales. Las artificiales son las establecidas por acuerdos entre dos Estados o bien por resolucin del rbitro convenido o por el organismo internacional competente. Por otro lado, el proceso de integracin europea ha conducido a la creacin de un espacio sin fronteras interiores en virtud del Acuerdo de Schengen de 1985. Pero, al mismo tiempo, han surgido nuevas fronteras en Europa procedentes de la desmembracin de la extinta Yugoslavia. 5 de 99
6.- EL PODER
6.1.- Poder social y poder poltico. Institucionalizacin del poder. El poder es capacidad de decisin y de influencia, es capacidad de hacer por si mismo y de determinar que otros hagan o, al menos, de influir en su actuacin. Para ello se necesita fuerza y/o autoridad. Tiene fuerza quien dispone de los medios necesarios para obtener el resultado pretendido. Tiene autoridad quien es reconocido como titular de un derecho o competencia para emplear esos medios. El poder poltico estuvo muy personalizado y fundido con el poder religioso y econmico. La paulatina diferenciacin y despersonalizacin del poder poltico ha llevado finalmente a su institucionalizacin. Consiste esta en la distincin entre el titular del poder, el haz de potestades, funciones y competencias en que se manifiesta, el sujeto ejerciente de cada una de ellas y la organizacin poltico comunitaria en la que todo ello se inscribe. Las instituciones y rganos estn integrados por personas que as su vez no son titulares del poder sino de alguna de sus competencias que ejercen por cuenta de su titular o del Estado. En un sistema democrtico el poder estatal est muy despersonalizado e institucionalizado. 6.2 Legitimidad. Al poder le es inherente el componente de la fuerza. La autoridad considera a las personas ciudadanos y no suele necesitar ordinariamente el empleo de la fuerza, pero debe poseerla y saber ejercerla en caso necesario para poder garantizar su continuidad y la del sistema poltico. La autoridad legtima, descansa en la conformidad del poder con las creencias y los valores de los gobernados, bien respecto de la forma de su ejercicio, bien repecto de su origen o ambos. Cuanto mayor sea la conformidad, mayor legitimidad tiene el poder y menor ser la fuente de conflictos. Max Weber distingua tres legitimidades: Legitimidad carismtica: basada en la sugestiva personalidad de quien alcanza y ejerce el poder. Legitimidad tradicional: consolidacin histrica de las instituciones. Legitimidad racional: en el ordenamiento jurdico.
En la cultura poltica occidental no hay ms legitimidad que la democrtica. El estado moderno se afirm sobre el poder monrquico absoluto. 6.3 La soberana. El Estado se form originariamente en torno a un poder personalizado que se impuso en el interior de la comunidad nacional y se opuso al exterior. Soberana es el poder del Estado que se manifiesta como supremo en el orden interno y como independiente en el orden externo. Se presenta como potestad de decisin ltima y efectiva, se ejerce internamente en su territorio mejor que sobre l. Pero hacia afuera, los Estados se relacionan entre si como sujetos de Derecho y en tales instancias suelen ser reconocidos como dueos de los territorios en que se asientan y sus defensores por todos los medios jurdicos admitidos, incluso en ltimo extremo por las armas. En el periodo e formacin del Estado este poder de imperio estaba todava fraccionado entre los diversos entes territoriales (feudos, reinos) e incluso poda estar compartidos con otras organizaciones. Pero una vez consolidado el Estado, a l corresponda el poder soberano, que es 6 de 99
nico e indivisible. El poder soberano que ejerci el monarca en el Estado moderno fue no solo supremo y pleno, sino absoluto, es decir no sujeto a las leyes. A pesar de la nota de secularizacin que hemos apreciado en el poder estatal, habra de transcurrir mucho tiempo antes de su ntida separacin del poder religioso de su poder. Los monarcas alcanzaron la supremaca absoluta aliados con la burguesa contra el poder poltico nobiliario. Pero fue esta misma burguesa la que, andado el tiempo, hara saltar las monarquas absolutas para instaurar un Estado constitucional y representativo. La soberana es la capacidad del Estado de autodeterminarse, esto es, dotarse de un Ordenamiento jurdico y relacionarse libremente con los dems Estados. Su esencia estriba en poder decidir en ltima instancia y desde el punto de vista jurdico, definitivamente. Sin una soberana as entendida, no hay Estado. La soberana se convirti en piedra angular de las relaciones internacionales con el Tratado de Westfalia de 1648 y es uno de los principios bsicos de la Carta de las Naciones Unidas. Queda por dilucidar cual es el titular de la soberana en el orden jurdico interno, mbito en el que, en pura teora democrtica, no hay ni puede haber otro titular que el pueblo.
7.- EL DERECHO
El poder del Estado se manifiesta creando y ejecutando Derecho. Incluso cuando el poder se reduce a mera fuerza, le da una apariencia jurdica. Sin un poder que lo respalde, una norma no pasa de ser una recomendacin, pero al mismo tiempo el poder queda prendido en la trama y urdimbre jurdicas. Segn sea la relacin entre el poder y el Derecho, as era el rgimen establecido. Los ltimos cinco siglos de cultura poltica occidental son la historia discontinua de la transformacin del Estado absoluto en Estado de Derecho. La integracin del Estado en organizaciones supranacionales se traduce en una prdida de la primaca del orden jurdico estatal en aquellos mbitos competenciales cedidos a dichas organizaciones, mientras el Estado permanezca en ellas. La soberana del Estado, dice Kelsen, significa que el orden jurdico estatal es supremo y que comprende a los restantes rdenes parciales que puedan darse en su mbito territorial. Por tanto el Derecho estatal debe ser entendido como Ordenamiento, como sistema de normas que est integrado por subsistemas (los ordenamientos parciales) y las piezas individuales (normas concretas). El orden jurdico estatal determina la validez de los rdenes parciales, en tanto que l no es determinado por ningn orden superior. El Estado moderno termin consolidndose de la mano de una cierta institucionalizacin jurdica del poder, a ello contribuyeron el D. Cannico y la recepcin del D. Romano. De ah la importancia del jurista, como portador de un nuevo saber laico, por eso los legalistas, aunque burgueses, alcanzaron prerrogativas e integraron un nuevo tipo de nobleza: la nobleza de toga.
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TEMA 02: INICIO Y EVOLUCIN DEL RGIMEN CONSTITUCIONAL. ESTADO LIBERAL DE DERECHO Y ESTADO SOCIAL DE DERECHO. EL ESTADO SOCIAL Y DEMOCRTICO DE DERECHO
EPIGRAFES LECCIN 2.
Repblica. Durante la Repblica fue adoptado el Instrumento de Gobierno (1653), que pasa por ser la primera Constitucin escrita y codificada de la Historia, hecha en un pas que hoy carece de ella. En 1660 tiene lugar la restauracin monrquica viniendo de nuevo la tensin entre el Parlamento y el Rey. En 1679 se aprueba la Ley de Habeas Corpus, que prohbe la detencin sin mandato judicial. En 1687 Jacobo II suspende las leyes aprobadas por el Parlamento en defensa de la Iglesia Anglicana. Un ao despus, el Parlamento depone a Jacobo y proclama a Guillermo de Orange para que restaure las libertades. sta es la Gloriosa Revolucin. Llamada as por su desarrollo pacfico e incruento a pesar del cambio trascendental que signific. En 1689 se presenta el Bill de Derechos, de nuevo reivindicado como reiteracin de las libertades tradicionales inglesas. Pero el triunfo del Parlamento no signific la instauracin de un rgimen democrtico, sino de un parlamentarismo oligrquico: una Cmara de nobles, otra de la alta burguesa, instrumentada mediante un sistema electoral sin sufragio universal. El rgimen instaurado era liberal poltica y econmicamente, se basaba en la propiedad y en la libertad de trabajo, industria y comercio. Polticamente proclam la libertad individual, religiosa y de prensa, judicatura independiente, limitacin de la monarqua y un incipiente parlamento que iria democratizndose paulatinamente hasta el S.XX. Se consolidaron dos partidos polticos: tory y whig.
La Constitucin fue aprobada sin una Declaracin de Derechos que se unira enseguida con las primeras Enmiendas. (Rectificaciones.) 9 de 99
4.2. Revolucin francesa Significa el origen del rgimen constitucional. La Declaracin de Derechos del Hombre y del Ciudadano hecha en 1789, est formulada con pretensiones de universalidad e intemporalidad. Los Estados Generales no se reunan en Francia desde 1614. Cuando la presin oblig a su convocatoria, se dio el primer paso revolucionario. Reunidos los representantes en Asamblea Nacional, los hechos se precipitaron en julio de 1789 con la toma de la Bastilla. La Declaracin se hizo un mes ms tarde. En ella se marcan las ideas esenciales del rgimen constitucional liberal: 1) Soberana nacional 2) Estado representativo (hecha por los representantes del pueblo francs) 3) Divisin de poderes 4) Garantas de libertad 5) Derechos individuales con lmite de los poderes pblicos 6) Igualdad frente a la sociedad construida sobre los privilegios 7) Unidad del Ordenamiento jurdico y del Poder Judicial frente a las justicias seoriales 8) Laicidad estatal frente a la influencia de la Iglesia 9) Principio de legalidad frente al poder absoluto: la ley es el criterio de la libertad, igualdad y seguridad
pone su acento en la libertad-resistencia frente a los poderes pblicos y la libertad de participacin poltica. 5.2. El rgimen constitucional decimonnico El rgimen liberal, como rgimen constitucional, establecin lmites al poder pblico y se ubic en una perspectiva garantista de los derechos individuales. La Constitucin escrita, el principio de legalidad y el proceso codificador contribuyeron a fortalecer la seguridad poltica y a conformar lo que se llamara Estado de Derecho (1832). Los elementos del Antiguo Rgimen tardaron en desaparecer. Hubo avances y retrocesos en los que se alternaron una u otra versin del liberalismo. Los problemas religioso, institucional y econmico aadieron dificultades a la consolidacin del constitucionalismo. Al Imperio napolenico sucedi la Restauracin y una poca moderadamente contrarrevolucionaria en buena parte de Europa, con un pie todava en el absolutismo. En Espaa, salvo el bienio progresista (1854-1856), hubo que esperar a la revolucin de 1868, pronto fracasada; de ah el retraso de un siglo en la evolucin del rgimen liberal. En Espaa y Alemania, ms que la soberana nacional, estuvo vigente el principio monrquico (semiabsolutismo). No obstante, en el constitucionalismo espaol, lo mismo que en el resto de Europa, fueron incorporndose paulatinamente elementos liberales a dicho rgimen poltico. Esta evolucin estuvo acompaada por la irrupcin de los nacionalismos propiciada por el principio de la soberana nacional, la mitificacin del concepto de nacin y la reaccin frente a las invasiones napolenicas. El Estado liberal, a pesar de la proclamacin de abstencionismo del poder pblico y de la primaca de la sociedad, fue tan fuerte como necesit serlo y tan intervencionista como le requirieron. La poltica belicista y colonialista de los Estados europeos y las grandes invasiones en obras pblicas (ferrocarril) nos dan una imagen menos estilizada del Estado liberal. Por una desviada interpretacin del principio del principio de divisin de poderes como separacin, rigi durante mucho tiempo el no sometimiento de la Administracin al Poder Judicial. Con ello, qued vaco de contenido el principio de legalidad administrativa y se potenci la potestad reglamentaria del Gobierno a expensas de la potestad legislativa del Parlamento. EPIGRAFES LECCIN 3.
1. EL ESTADO DE DERECHO
El Ordenamiento jurdico no es el Estado sino uno de sus elementos, de lo que se trata no es de que ese elemento controle al Estado entero, sino a otro de los elementos del Estado, el poder. Slo por extensin se habla de Estado de Derecho en vez de control jurdico del poder. 1.1. Tensin dialctica entre poder y Derecho El poder poltico pretende siempre presentarse como legtimo ante la opinin de los ciudadanos y ante la opinin pblica mundial, aunque slo sea como procedimiento sutil de perpetuar la dominacin. Sin embargo, tambin el poder ilegtimo se expresa mediante el Derecho, pero ste, incluso el injusto, limita algo al poder porque establece unos procedimientos y unos principios a los que ste se sujeta en tanto no los cambie. A la larga, una relacin de poder no alcanza estabilidad ms que cuando el elemento jurdico se impone al elemento de dominacin canalizndolo y controlndolo. El Derecho ayuda a delimitar los problemas. Busca la seguridad y por eso define posiciones y regula las relaciones polticas y sociales. Es un factor de organizacin, de estabilidad. 11 de 99
No es fcil prescindir de poder y Derecho. Con exclusividad, ambos presentan peligros: rigidez y estancamiento, de un lado; autocracia, del otro. El Derecho es conservador, mientras que el poder es una fuerza dinmica, sea creadora o destructora. El poder crea o define el Derecho, pero necesita del Derecho para imponer un orden y queda prendido en ese mismo orden y por ese mismo Derecho. El carcter innovador del poder lo lleva a proyectar en la vida social ideas y valores que, cuando cristalizan, se institucionalizan, quedando entonces el poder delimitado, regulado, encauzado por el Derecho. El Derecho envejece, se anquilosa, queda insuficiente y deficiente, caduca ante la nueva realidad social y poltica. Necesita del poder para renovarse e institucionalizar nuevas ideas y valores, y as sucesivamente. 1.2. Evolucin terica del problema hasta el nacimiento del Estado constitucional El poder ha buscado siempre un fundamento inmanente de su propia existencia y proyeccin y ha pretendido desprenderse de toda sujecin, de toda norma. En Platn, el poder se manifiesta con pureza en su rol directivo, motor, por encima incluso de las leyes. En cambio, en su obra posterior Leyes, concede, a la vista de la fragilidad humana, un importante papel a la ley junto al gobernante. Aristteles es ms decidido partidario del ejercicio del poder mediante el Derecho, elevndolo a piedra de toque del gobierno perfecto. Ni el gobernante ms sabio puede prescindir de la ley porque la ley es ms excelente: es la razn sin pasin. Aristteles es el primer pensador que intenta una fundamentacin terica de la institucionalizacin jurdica del poder: es peligroso, dice, que el poder no se halle regulado por las leyes y que est exento de toda responsabilidad; pedir cuentas a los gobernantes, aade, es un principio saludable para evitar la corrupcin del poder y el enriquecimiento en el ejercicio del cargo. Cicern concibe el Derecho como la recta razn congruente con la naturaleza. El poder ha de atenerse a l; en caso contrario, sus dictados carecen de validez. En el Medievo se da un difcil equilibrio inestable entre el poder del monarca, como ungido de Dios, y su subordinacin al Derecho, que lo hace Rey. Ambigedad difcilmente soluble: el Rey est sometido al Derecho, pero no cabe contra l demanda ni resistencia. Santo Toms intent resolver la cuestin distinguiendo entre la fuerza coactiva y la fuerza directiva del Derecho, segn la cual al Rey slo le alcanza la vis directiva, como orientacin de su conducta. Con el nacimiento del Estado se construye la doctrina de su razn. El gobernante ha de plegarse a esa razn o sucumbir. Maquiavelo dio buena cuenta de los lmites morales porque el poder acta apremiado por la necesidad. Para Bodino, el poder del Estado est por encima de las leyes, no ligado por ellas: es absoluto. Frente a esa doctrina, la escolstica espaola sobre la distincin entre el poder de la comunidad poltica y su ejercicio liga ste a normas morales y jurdicas y construye la doctrina de la soberana como poder supremo, s, pero no absoluto. Al ser el Rey parte de la comunidad, se obliga a las mismas leyes que promulga. Aun as, como no hay poder superior al Rey, no cabe ejercer coercin sobre l, por lo que nuestros telogos y juristas terminan replegndose a la distincin tomista antes mencionada entre las fuerzas coactiva y directiva del Derecho. Locke marca el inicio de lo que ser el Estado constitucional y representativo: justifica la separacin de los rganos de poder, la prevalencia del legislativo y en general pone las bases del estado liberal. Montesquieu insiste y desarrolla la va de la institucionalizacin jurdica del poder como garanta de libertad. Rousseau erige la supremaca de la ley como expresin de la voluntad general. Condorcet hace del respeto a los derechos humanos, que deben estar contenidos en solemne 12 de 99
declaracin, el sumo criterio poltico. Kant confa mucho ms en el Derecho que en la moral para regular y contener al poder poltico. Sieys habla de la necesidad de combinar en la Constitucin mltiples precauciones por las que el poder se vea constreido a someterse a formas ciertas que garanticen su aptitud para el fin que debe alcanzar y su impotencia para separarse de l. 1.3. La idea inicial de Estado de Derecho La expresin fue consagrada por R. von Mohl en 1832, en el marco de las monarquas limitadas de los Estados germnicos. Supona la existencia de determinadas zonas de inmunidad frente al Derecho. Esta concepcin ha llegado a nuestros das con influencia de la doctrina francesa de la supremaca de la ley como expresin de la voluntad general y de la inglesa del rule of law o gobierno del Derecho. Estamos ante una teora conectada a los valores liberales predemocrticos, unida a la idea de la garanta de los derechos individuales civiles y polticos, con la pretensin de fundir as legalidad y legitimidad. La justificacin o legitimidad del poder se hace residir en la legalidad de su ejercicio. Max Weber construye con estos elementos su tipo ideal de legitimidad racional. La clave de su trasfondo ideolgico nos la proporciona la ndole de los derechos y libertades que garantizaba ese Derecho limitador del poder: son derechos civiles y polticos, no sociales ni econmicos, los naturales de la burguesa decimonnica garantizados por ciertos mecanismos constitucionales. El nico principio incmodo para dicha burguesa, la soberana del pueblo, se haba ya transformado, en los albores de la Revolucin, en soberana de la nacin, que no se identificaba con las personas que la componan y que, por tanto, no requera el conocimiento del sufragio universal.
con: los socialismos premarxistas la revolucin de 1848 y la conquista del sufragio universal (masculino) el Manifiesto Comunista y la progresiva configuracin de la doctrina de Marx y Engels el socialismo democrtico de la segunda mitad del s.XIX la profunda crisis econmica de los aos 70 el nacimiento de ciertos movimientos polticos conservadores, que, sin embargo, aceptaban la intervencin de los poderes pblicos en materia econmica, como la democracia cristiana el nacimiento del laborismo y la polmica, en el seno del socialismo, acerca de la aceptacin del sistema parlamentario como marco de la lucha social y poltica
La primera correccin del modelo liberal, dando entrada a la intervencin estatal, fue el llamado en Francia rgimen administrativo de servicio pblico, en el que los fines del Estado se expanden. El proceso estaba incoado ya en el perodo napolenico y se desenvolvi durante todo el s.XIX: el Estado asumi la gestin de los servicios de correos, telgrafos; las compaas privadas necesitaron una concesin administrativa para gestionar servicios de gas y electricidad. Fueron decisivas las exigencias en la construccin del ferrocarril. La doctrina del Derecho pblico acus el impacto. Junto a su fin permanente del mantenimiento del orden social, el Estado interviene en materia de enseanza, de arte, de industria, de comercio y, en general, en todos los fines de la vida colectiva: el Estado ha devenido un sistema de servicios pblicos (Duguit); este concepto identifica mejor la esencia del Estado que el clsico de soberana. 2.2. El Estado social de Derecho a) Proceso de gestacin Un precedente del Estado social (todava no de Derecho) lo podemos encontrar en la Alemania de Bismarck, en donde los poderes pblicos decidieron intervenir en la denominada cuestin social, en la relacin capital-trabajo. Pero fue tras la Primera Guerra Mundial cuando entr en crisis el principio liberal de dejar hacer por su incapacidad para asegurar el orden econmico en unas sociedades en crisis como las europeas de esos momentos. El capitalismo recurri a la intervencin del Estado para mantener el equilibrio econmico y los movimientos sociales hicieron lo mismo para alcanzar la justicia social. La expresin Estado social de Derecho, segunda correccin del modelo liberal, apareci en la Repblica de Weimar, acuada por H. Heller en oposicin al Estado liberal y al totalitarismo. El adjetivo social aluda a una intervencin estatal en la sociedad y en la economa para ponerla al servicio de los objetivos de igualdad y justicia. Desde el punto de vista del ciudadano, esta concepcin tiene reflejo en su acceso a los bienes y derechos sociales, econmicos y culturales. Desde la ptica del poder pblico, el Estado social de Derecho no espera a que el mercado autorregule su funcionamiento, sino que lo dirige l mismo, con criterios no estrictamente econmicos, las condiciones de satisfaccin de necesidades individuales y colectivas que el puro mercado no proporciona. La poca sigui ofreciendo perfiles poco apropiados al abstencionismo estatal, como pueden ser la revolucin bolchevique con la posterior extensin del comunismo a medio mundo, las economas de guerra (las dos mundiales) con las consiguientes necesidades de reconstruccin posblica, la crisis econmica del 1929 y siguientes y el inicio de una teora de la planificacin para la economa de mercado, el afianzamiento de un sindicalismo reformista y negociador, etc. El Estado social de Derecho, ha derivado, tras la Segunda Guerra Mundial, en lo que se ha dado en 14 de 99
llamar Estado de bienestar social, el cual pretende una economa organizada, concertada, dirigida o planificada si fuera preciso. La idea fundamental es la de que la armona econmica y social no viene preestablecida ni es consecuencia automtica de la libre concurrencia, entre otros motivos porque sta no es tan libre, hay que crearla interviniendo en el mercado. El Estado alcanza un poder que en un principio le haba sido ajeno, el econmico, que ha pasado a ser uno de los elementos constitutivos de la soberana de nuestro tiempo y que aparece como condicin imprescindible para que ste pueda cumplir dos funciones que le son esenciales: conservarse a s mismo y asegurar el orden y el bienestar de la sociedad que lo sustenta, si bien el actual fenmeno de la globalizacin resta protagonismo al Estado en este mbito. La consecucin de ciertos bienes y condiciones materiales de vida no se confa slo a la mecnica oferta-demanda, o mercado-precio, sino a servicios pblicos de coste indivisible. b) Un tipo diferente de Estado El Estado de bienestar social ha cubierto una etapa de desarrollo econmico que abarca desde el fin de la segunda guerra mundial hasta la crisis energtica de 1973, etapa de gran crecimiento del gasto pblico, de planificacin econmica, de control estatal de gran parte de las economas nacionales y de ciertos efectos redistributivos. El Estado no slo se nos apareca como consumidor, empresario y planificador, sino tambin como rbitro y asegurador. El nuevo diseo de las relaciones entre Parlamento y Gobierno es lo que ha dejado ms huella en la parte orgnica de las Constituciones. El Estado, como agente econmico y planificador, buscaba y busca una estabilidad institucional con la que poder llevar dicha poltica a trmino. El parlamentarismo liberal era y es visto como un peligro que slo puede evitarse fortaleciendo el Gobierno: decretos-leyes, obstculos a las nociones de censura... (la doctrina lo denomina parlamentarismo racionalizado). Finalmente, el crecimiento del Gobierno es inescindible del de la Administracin. La burocracia y tecnocracia tienden a funcionar de modo hermtico. Ello provoca un serio problema: la necesidad de control de un formidable poder que busca la opacidad como requisito de la eficacia. Hay dos tesis enfrentadas acerca de la naturaleza y magnitud del Estado social. Para unos, ha crecido y sigue creciendo hasta convertirse en una amenaza para la libertad. Segn otros, el Estado social es tanto menos Estado cuanto ms social es, porque se hace ms permeable a las organizaciones sociales y pierde capacidad decisoria. Las dos tesis apuntan rasgos ciertos. La magnitud del Estado no equivale a su fortaleza (Bobbio). El Estado liberal era mnimo pero todo lo fuerte que necesitaba ser. El Estado social es mximo en su magnitud y complejidad, pero no deja de dar muestras de debilidad en algunos aspectos. El Estado social de Derecho responde a una idea estatal que busca conjugar jurdicamente su crecimiento con la libertad de los individuos y de los grupos, su magnitud y complejidad con su eficacia, su permeabilidad respecto de las organizaciones sociales con su ejercicio legtimo de la soberana. La clusula de Estado social y la pertenencia a la Unin Europea han incidido en la distribucin del poder en los Estados territorialmente compuestos, como es Espaa. Modula el principio de autonoma territorial en el sentido de impedir que se produzcan discriminaciones sociales por razn del territorio en el que se habita; por eso le corresponde al poder central la competencia homogeneizadora de las condiciones bsicas para el disfrute de derechos y prestaciones sociales. De otro lado, los pases miembros de la Unin Europea, han transferido una muy notable capacidad de actuacin a las instancias comunitarias, de manera que la actuacin de stas condiciona y en muchos casos predetermina las opciones que la Constitucin deja abiertas, pero, adems, es bien cierto que, en trminos generales, dicha actuacin ha recortado ms las competencias autonmicas que las centrales (E.Albert). 15 de 99
c) Poderes sociales y econmicos Seran: partidos polticos, sindicatos, la Banca, las iglesias, las grandes empresas multinacionales, los colegios profesionales, etc., a los que se podra incluso aadir las ONGs. Es un poder de influencia fluido y amorfo que se ejerce a base de presiones sobre el poder instituido.
solo. El lmite en la actuacin de este Estado social y democrtico viene fijado precisamente por su dimensin de Estado de Derecho: por el respeto a los procedimientos jurdicamente establecidos. El Estado social y democrtico de Derecho representa un estadio en el que, a la vieja aspiracin de la limitacin jurdica del poder, se le une la de que ese poder acte remodelando la sociedad, lo que solo puede hacerse si: Est legitimado democrticamente. Respeta los procedimientos jurdicos. Garantiza derechos y libertades. Es responsable de su actuacin y no bloquea los mecanismos de reversibilidad de sus opciones polticas.
Consiste en un sistema de solidaridad nacional y, en cada vez ms aspectos, supranacionalgestionado por los poderes pblicos con participacin ciudadana efectiva y con respeto a la primaca del Derecho y de los derechos.
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TEMA 03: EVOLUCIN DEL ESTADO EN LA ACTUALIDAD.- EL ESTADO DE PARTIDOS. PLURALISMO Y PARTIDOS POLTICOS. EL REGIMEN DEMOLIBERAL COMO ESTADO DE PARTIDOS.- EL ESTADO INTERNACIONALMENTE INTEGRADO. APERTURA DEL ESTADO A ORGANIZACIONES SUPRANACIONALES E INTERNACIONALES: CONSECUENCIAS JURDICAS Y POLTICAS. LA UNIN EUROPEA
EPGRAFES LECCIN 4
Avanzado el siglo XIX, es reconocido este derecho legal e incluso constitucionalmente, si bien los partidos siguieron silenciados y hubieron de existir amparados en el derecho de asociacin. En algunos reglamentos parlamentarios se ofreca cierta cobertura a las facciones episdicas que se formaban en el seno de la cmara. As se inici el reconocimiento de los grupos parlamentarios. Hubo de pasar mucho tiempo para que los grupos parlamentarios fueran reconocidos como organizaciones estables y los partidos polticos fueran tenidos en cuenta por los ordenamientos jurdicos. La plena incorporacin jurdica de los partidos alas funciones estatales se produjo precisamente en los regmenes totalitarios, que institucionalizaban el partido nico. El repudio de las experiencias totalitarias anteriores propici un replanteamiento doctrinal sobre la funcin de los partidos en la democracia, esto da paso a una general aceptacin de que la democracia representativa liberal es una democracia de partidos una partidocracia Una evolucin similar podra trazarse de los sindicatos, desde la abolicin de los gremios hasta su actual constitucionalizacin. El sindicato clandestino del siglo XIX ha ido evolucionando hacia el sindicato reivindicador y negociador de la segunda mitad del siglo XX y principios del XXI, en los ordenamientos jurdicos se ha pasado de su prohibicin y represin a su legalizacin y constitucionalizacin como piezas bsicas del sistema social y poltico. En Espaa el reconocimiento de los partidos polticos por una constitucin no ha tenido lugar hasta la vigente. La de 1931 guardaba silencio sobre ellos, aunque hablaba de los grupos parlamentarios, el rgimen franquista los prohiba y consagraba el movimiento nacional como nica organizacin poltica. Art 6 de Constitucin: Los partidos polticos expresan el pluralismo poltico, concurren a la formacin y manifestacin de la voluntad popular y son instrumento fundamental para la participacin poltica. Su creacin y el ejercicio de su actividad son libres dentro del respeto a la Constitucin y a la Ley. Su estructura interna y su funcionamiento debern ser democrticos. 3.2 Frmulas de institucionalizacin. La frmula de institucionalizacin jurdica que depara el Derecho comparado presenta tres niveles de incorporacin de los partidos al aparato estatal, en palabras de G. Lombardi: Mximo en Alemania, tiene relevancia casi de rgano Constitucional Notable en Espaa, donde a los partidos se les reconoce personalidad jurdica; Fragmentario en Italia, donde solo tienen consideracin de asociaciones y nicamente su financiacin es objeto de regulacin jurdica.
Son de destacar, de un lado la parquedad de la referencia a los partidos polticos en la Constitucin francesa y de otro, la profusin de menciones que de ellos hace la Constitucin portuguesa. Este texto adems de reconocerlos como elementos bsicos del rgimen poltico, le otorga cierta titularidad sobre los escaos que sus candidaturas obtienen y erige su existencia en lmite de la reforma Constitucional, seguramente no hay ejemplo en el Derecho Constitucional comparado de una formalizacin tan intensa del Estado de partidos. Dentro de la libertad de partidos cabe sealarse la prohibicin constitucional italiana de reorganizacin del partido fascista y la disolucin de los partidos neonazi y comunista en Alemania declarados inconstitucionales en sendas sentencias 1952 y 1956 respectivamente del tribunal Constitucional Federal. La frmula espaola de constitucionalizacin se asemeja a la francesa en que ambas la insertan en los preceptos dedicados a los principios polticos fundamentales aunque la espaola es ms compleja y contiene ms precisiones de su estatuto jurdico. Se diferencia de la italiana en que esta alude a los partidos en el marco del derecho de asociacin, no en el de los principios polticos. 19 de 99
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pluralismo. La negativa reside en que de esta manera, los partidos estn cada vez ms dentro del aparato del Estado y ms lejos de la sociedad civil.
Hoy es general la desideologizacin de los partidos, la progresiva desaparicin de los partidos de clase y su sustitucin por partidos de electores. Los Partidos han de confeccionar programas sobre toda la poltica nacional. Sus programas son cada vez ms parecidos entre s, dirimindose las elecciones en un porcentaje exiguo de votos. Si la democracia actual es democracia de partidos, tambin es mediocracia, gobierno de los medios de comunicacin, esto es as porque en la democracia de partidos se vive en campaa electoral permanentemente. Los partidos han de velar por sus representados y al mismo tiempo, por la suerte del Estado. Esto deja a sus espaldas una ancha zona poltica donde se ubican los problemas del hombre concreto. Estas demandas empiezan a ser atendidas por otras agencias: las asociaciones de vecinos, las ligas de marginados sociales, los movimientos feministas, las organizaciones ecologistas y sobre todo, los sindicatos, que ocupan un lugar de primera lnea en la negociacin con los poderes pblicos. (Estado de Asociaciones). Los partidos estn, pues, a medio camino en la misma evolucin que sigui el parlamento: a medio camino de constituirse en aparato del Estado y las demandas sociales. Si logran atender los dos frentes, habrn ganado la batalla ms decisiva. EPIGRAFES LECCIN 5.
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La defensa. La tercera revolucin cientfico-tecnolgica, que exige inversiones cuantiosas que solo los grandes pases ms ricos pueden acometer, pero cuyos resultados afectan a todos sin excepcin.
Asistimos a la mundializacin de los problemas que requiere soluciones a nivel planetario. El fenmeno de la globalizacin significa la aparicin de procesos sociales que se desarrollan fuera de los mbitos tempo-espaciales de los Estados. La crisis econmica y financiera que ha cerrado la primera dcada del siglo XXI revela la cara menos amable de esa interdependencia global. La sociedad transnacional tiene un doble efecto sobre la poltica de los Estados: de un lado, les abre posibilidades puesto que participan en decisiones comunes; de otro, les recorta el ejercicio de la soberana interna. A pesar de todo el Estado nacional sigue jugando un papel decisivo, por tanto, los pueblos de cada Estado siguen siendo los soberanos que legitiman la accin de ste mediante constituciones democrticas, tambin son los propios Estados los que impulsan la ampliacin progresiva del Derecho internacional, siendo responsables ante la comunidad de naciones del cumplimiento de las obligaciones asumidas. 1.2. Crisis y supervivencia de la nacin.
1.2.1. El Estado nacional, demasiado pequeo y demasiado grande.
La emergencia de comunidades supranacionales y de la sociedad transnacional ha revelado el desbordamiento de las naciones histricas como mbito de la poltica contempornea. Desde esta perspectiva en Europa han fraguado proyectos integradores impulsados por las necesidades de la reconstruccin posblica y como respuesta a la poltica internacional de bloques. Por otro lado ha quedado de manifiesto un persistente arraigo del sentimiento nacional en la conciencia de los pueblos ejerciendo resistencia stos a ser absorbidos por comunidades supranacionales. Por ltimo y como contraste asistimos a un renacimiento de sentimientos diferenciadores intranacionales y regionales obligando a los Estados a adoptar una poltica descentralizadora cuando no a dotarse de una estructura autonmica. La crisis del Estado nacional se manifiesta en la conviccin de su pequeez para abordar ciertos problemas y de su desmesurado tamao para resolver otros.
1.2.2. Principio de las nacionalidades, el nacionalismo.
Hoy, finalizado aquel sistema de bloques en las relaciones internacionales, estn sucedindose en Europa nuevos brotes de nacionalismo independentista que se han convertido en una de las principales fuentes de conflicto de nuestro continente. Ideas que marcan el itinerario ideolgico: 1) Maquiavelo es considerado el primer nacionalista moderno, en su obra El Prncipe busca la unidad italiana como empresa poltica que deba asumir un prncipe italiano. 2) La Reforma, da paso a una mayor integracin poltica y religiosa de la poblacin por aplicacin decuius regio eius religio ( el pueblo adopta la religin de su Rey) 3) La revolucin francesa politiz el concepto de nacin; sta sustituy al Rey como factor de integracin y de identidad y de la soberana nacional. Hizo lo propio con la soberana regia. 4) Napolen estimul, a pesar suyo, las reacciones nacionales de los pases que invada y los 22 de 99
sentimientos de unidad nacional iniciados en Espaa, donde se logr derrotar al invasor por primera vez. 5) A mediados del siglo (1851) Mancini formul el principio de las nacionalidades. Si la nacin es titular de la soberana, cada una puede aspirar a ejercer esa soberana en un Estado propio (el derecho que asiste a toda nacin a convertirse en un Estado) 6) El intento de secesin de los Estados norteamericanos del sur se sald con la victoria unionista, uno de los efectos fue la galvanizacin de casi todo el pas como una nacin nunca ms divisible. 7) De nuevo en el viejo continente, los pequeos Estados alemanes e italianos logran constituirse en sendos Estados nacionales. Ha nacido el nacionalismo, uno de los ms importantes movimientos polticos de la edad contempornea, que est lejos de apagarse pese al fenmeno de la globalizacin. El principio de las nacionalidades jug en sentido aglutinante: en Estados Unidos, a favor de una poblacin de muy heterogneas procedencias, lenguas y religiones; en Alemania y en Italia, a favor de la unidad de las naciones, que se encontraban dispersas en varios Estados. De igual modo, puede esgrimirse en sentido secesionista cuando un contingente determinado de la poblacin de un Estado se considera a s mismo una nacin y reivindica su segregacin para constituirse en un Estado independiente. En la esfera internacional, el trmino Estado acaba siendo desplazado por el de Nacin, adoptndose incluso para los nombres oficiales, como Sociedad de naciones, Organizacin de las naciones unidas, etc. En vez de interestatal e interestatales, se denominan Derecho internacional y organizaciones internacionales. El principio de las nacionalidades es ahora reformulado como derecho de autodeterminacin. Cuando el nacionalismo busca las races en superioridad de su raza, lengua o religin ,o diviniza a la dinasta reinante, se suele volver agresivo y se lanza a aventuras imperialistas, como sucedi con Japn y sus pretensiones de someter a china y con la Alemania nazi.
1.2.3. Conclusin.
Coexisten en la actualidad, dos tendencias encontradas: la supranacionalista y la nacionalista. Unos factores apuntan al desdibujamiento de las fronteras y otros al surgimiento de otras nuevas, contradiccin que le da un perfil caracterstico a la crisis mundial de nuestros das. 1.3. Limitaciones de la soberana en el orden internacional. A muchos Estados les resulta sumamente difcil sostener en la prctica los dos rasgos esenciales de la soberana: su supremaca en el orden interno y su independencia en el externo (ese es su concepto jurdico-constitucional). La crisis de la soberana ha sido un tema recurrente de la Teora del Estado desde hace ms de un siglo. Unos lo ven como un concepto obsoleto y otros un principio vigoroso para la consolidacin de un Derecho supranacional. En 1907, la conferencia de la Haya aprob la denominada doctrina Drago, consistente en la prohibicin de injerencia en los asuntos internos de los Estados, para s garantizarles la soberana dentro de sus fronteras. Tras la segunda guerra mundial, la carta de las naciones Unidas reafirma la soberana de los Estados prohibiendo la intervencin de la propia organizacin en los asuntos internos de cada uno (art. 22), Al mismo tiempo, la carta obliga a todos los Estados miembros a: Adoptar medidas para lograr la observancia y el respeto universal de los derechos Humanos
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( artculos 55 y 56). La observancia del Derecho diplomtico y eliminan la potestad de hacer guerra salvo caso de legtima defensa.
Durante varias dcadas esta ltima exigencia ha sido letra muerta en medio de una poltica internacional de bloques, pero a fines de los aos setenta fue esgrimida por J. Carter, Presidente de los Estados Unidos como legitimacin para intervenir en otros pases en defensa de los derechos humanos. Por su parte la doctrina Breznev permita a los soviets intervenir en cualquier pas socialista donde el socialismo estuviera amenazado. La resolucin de la Asamblea de las naciones Unidas de 8-XII-1988 revis el principio de no injerencia, revisin que se confirm en una nueva Resolucin de 14-XII-1990, ya en plena crisis del golfo Prsico. 1. El consejo de seguridad de las Naciones unidas aprob el derecho de injerencia de estas cuando la violacin de los derechos humanos en el interior de un Estado constituya una amenaza para la paz y seguridad internacionales. En concreto se estaba tratando de la represin irak del pueblo kurdo y del xodo provocado por la misma. 2. La intervencin de la OTAN en Kosovo a fines de la dcada final del siglo XX. En el actual siglo, se avanz en la concienciacin internacional del problema que significa que en un pas o regin se estn cometiendo crmenes contra la humanidad cuando ese horror podra evitarse. No puede ampararse en eso la intervencin unilateral de un pas, sino que es la comunidad internacional la que debe asumir esa responsabilidad y esta debe contar con la autorizacin del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas. 3. La lucha contra el terrorismo internacional puede habilitar loa invasin de un pas por otro o por la comunidad internacional. La Organizacin para la seguridad y la cooperacin en Europa (OSCE) se ha autoconferido el derecho de intervencin en los pases miembros, sin su consentimiento, para interponer sus buenos oficios en situaciones de emergencia. Basta con que lo soliciten doce miembros. Se est abriendo paso la tesis de que la disponibilidad de un Estado respecto de sus propios recursos (pinsese en los energticos) est limitada por el orden mundial, basado en la interdependencia, el cual no puede ser puesto en peligro por actuaciones estatales unilaterales. La OTAN, Unin Europea, etc., es otro factor limitativo, y muy importante, del ejercicio de la soberana por parte de los Estados miembros. Se habla por eso de soberana conjunta, o compartida, o incluso diluida. Veamos, a ttulo de ejemplo, la suerte corrida por varios atributos identificativos de la soberana durante ms de cuatro siglos. La acuacin de la moneda. hoy algunos estados miembros de la unin Europea han renunciado a tener moneda propia, Espaa entre ellos. La facultad de hacer la guerra y firmar la paz. A menos que se trate de una guerra inequvocamente defensiva, sta, est prohibida por la Carta de la Naciones Unidas. En lo que se refiere a los Estados de la Unin Europea, es impensable que hagan guerra por su cuenta, hecho que, por lo dems, contravendra los tratados fundacionales y el espritu de la unin, que naci, entre otros motivos, precisamente para acabar con la guerra en Europa. La creacin monopolstica del Derecho, del que el sector ms representativo a estos efectos era el ius puniendi, esto es, la potestad de crear legislacin represiva que castigue severamente ciertas conductas de todos aquellos que habiten en territorio estatal. Pues bien, dentro de los objetivos de la Unin est el de ir armonizando el Derecho penal a escala continental.
El tribunal Europeo (hoy Tribunal de Justicia de la Unin Europea) defini tempranamente el significado de la relacin entre la entonces denominada Comunidad Europea y los Estados 24 de 99
miembros como una autolimitacin de los derechos soberanos de stos en beneficio de aquella en materias especficas. El tribunal Europeo de Derechos Humanos, protege los derechos de los individuos incluso frente a sus propios Estados. El ingreso en la organizaciones supranacionales es voluntario, stas funcionan conforme a un ordenamiento jurdico cuya creacin se hace con la participacin de los Estados miembros. En realidad no estamos ante una cesin de la soberana, se trata nicamente de la cesin voluntaria del Ejercicio de las competencias que los Estados miembros atribuyen a la unin Europea. La Constitucin espaola y el mismo Tratado de Lisboa no dejan lugar a la duda. Lo que dice el artculo de nuestra norma suprema es lo siguiente: Mediante ley orgnica se podr autorizar la celebracin de tratados por los que se atribuya a una organizacin internacional el ejercicio de competencias derivadas de la constitucin Lo que es notablemente diferente de la titularidad parcial de la soberana. Por su parte, el artculo 1 del Tratado de la Unin Europea reza as: por el presente tratado, las ALTAS PARTES CONTRATANTES constituyen entre s una UNIN EUROPEA, en lo sucesivo denominada Unin, a la que los estados miembros atribuyen competencias para alcanzar sus objetivos comunes La soberana en el seno de las organizaciones supranacionales, reside en la facultad de decir no a la misma y abandonar el club. Est previsto expresamente en el tratado de Lisboa (art. 50). A la hora de la verdad son sus miembros ms poderosos (es decir, Estados) los que marcan el ritmo a seguir. El tribunal constitucional Alemn esto es transcendental para el problema que estudiamos- ha reivindicado para s en reciente sentencia sobre el tratado de Lisboa, la facultad de velar por que el Derecho de la Unin no sea menos garante de los derechos fundamentales que la ley fundamental de Bonn. Se erige, pues, en vigilante de juridicidad democrtica del Derecho europeo para que el ciudadano alemn no se sienta perjudicado por ste.
obligatorio, o el de la incorporacin inmediata, a travs de la conversin en Derecho interno por un acto normativo del rgano constitucional competente. Segn A Remiro Brotons, el factor ms influyente para la opcin de uno u otro modelo es el de la participacin del Parlamento en la conclusin del tratado: si no participa, la incorporacin automtica del tratado al Derecho interno pierde fundamento, por lo que normalmente se procede a su conversin en Ley. El convenio de Viena sobre el Derecho de los tratados adopto la libertad de formas por las que un Estado puede manifestar su consentimiento en un tratado. En los regmenes demoliberales, el gobierno tiene la iniciativa en la negociacin y en la ultimacin del texto, el parlamento interviene en la fase de conclusin, prestando el consentimiento, o bien autorizando al gobierno o jefe del Estado a hacerlo. Bien recibiendo del Gobierno la informacin de lo negociado. Estos dos ltimos supuestos son los que incorpora la Constitucin espaola en sus artculos 93 y 95. Tras su publicacin los Tratados deben ser ejecutados. La Constitucin Espaola asigna a las Cortes Generales o al gobierno, la garanta del cumplimiento de los tratados en los que se atribuya a una organizacin o institucin internacional el ejercicio de competencias derivadas de la Constitucin, tambin el cumplimiento de las resoluciones emanadas de los organismos que sean titulares de dicha cesin. El problema normativo de los tratados, presenta una doble cara, en el plano internacional prevalece el tratado sobre las normas internas de los Estados Partes. En el orden interno, tampoco cabe duda de su subordinacin a la Constitucin, aunque en Holanda y algunos pases iberoamericanos est establecido lo contrario. Si el Estado Espaol incumple o denuncia un tratado por inconstitucionalidad, puede recurrir en responsabilidad internacional, lo normal sera negociar un nuevo texto o reformar la constitucin, si lo primero entraa mayores dificultades.
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TEMA 04: CONCEPTO DE CONSTITUCION.- CONTENIDO DE CONSTITUCION.- FUENTES DE DERECHO CONSTITUCIONAL.TIPOLOGIA DE LAS CONSTITUCIONES
EPGRAFES LECCIN 6.
1. TERMINOLOGA
La norma o cdigo en que se expresa la organizacin poltica de un pas, ha sido denominada de forma muy variada. La Revolucin francesa, consagr el trmino Constitucin, por contra en Espaa se emple Estatuto (1834). En Francia, la III Repblica se rigi por varias Leyes Constitucionales. En Espaa, el Rgimen de Franco Bahamonde utiliz la expresin Leyes Fundamentales, la misma locucin se utiliz para nombrar la Constitucin de la Repblica Federal de Alemania. Estas expresiones han sido histricamente intercambiables, debido a este hecho en la Constitucin de Cdiz se utiliza la locucin de ley fundamental como sinnimo de Constitucin. Pero el trmino por excelencia es el de Constitucin.
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En el pacto constitutivo entre el Rey y el Reino, se entenda como lmite del mbito de actuacin el primero. En la doctrina del pacto social, mediante el cual un agregado de personas pasa del estado de naturaleza al estado civil constituyendo una comunidad poltica.
2.3. La Constitucin como norma La concepcin normativa de la Constitucin es ilustrada, liberal y francesa. Sin embargo tuvo ms desarrollo en Amrica. La Constitucin de Estados Unidos (1787), se considera a s misma el Derecho supremo de la Tierra y establece que los jueces le estn vinculados por encima de las Constituciones y de la leyes de los Estados miembros. En caso de contradiccin, el juez debe aplicar la Constitucin y no las otras normas. En Inglaterra, en contra, se mantuvo el principio de soberana del Parlamento, que comporta una relativa indistincin entre ley y constitucin, pues ambas son del mismo autor. En la Europa continental continu en vigor durante un siglo el principio monrquico, el Rey era la fuente de todo poder estatal y del poder constituyente, unas veces en solitario, en otras ocasiones compartido con el Parlamento. La constitucin no pasaba de ser una solemne declaracin de principios, de derechos y de reglas de organizacin y funcionamiento poltico sin aplicabilidad inmediata. Fue tras la Primera Guerra Mundial en Europa, se abrieron los principios de normatividad directa y supremaca efectiva de la Constitucin. En Espaa, el principio de normatividad directa y supremaca comienza con la Constitucin de 1837 (no con la de Cadiz) y no ofrece otras excepciones que las de 1931 y la vigente. En la de 1845 la potestad constituyente reside en la potestad constituida: es decir Rey y Cortes. Tesis que se refuerza en la de 1876. La de la segunda repblica, aseguraba su supremaca mediante la rigidez del texto y el control de la constitucionalidad de las leyes a cargo del Tribunal de garantas constitucionales. El rgimen de Franco Bahamonde no fue propiamente constitucional. La Constitucin vigente rompe con la tradicin espaola secular e inmediata. Estableciendo su propio valor normativo y vinculante directo, necesariamente aplicable por todos los jueces y tribunales y dems operadores jurdicos, junto con sendos sistemas de rigidez y de jurisdiccin constitucional como garanta de su supremaca como norma. 2.4. Concepto racional normativo Toms y Valiente dice que el concepto deducido, artculo 16 de la Declaracin de Derechos del Hombre y del Ciudadano (1789), es un concepto mnimo. Se trata de un concepto material porque exige un contenido que se circunscribe a los mbitos ms importantes de la institucionalizacin jurdica del Estado: la organizacin del poder y la relacin entre el rea del poder instituido y el rea de la libertad. Las Constituciones racional- normativas son liberales y democrticas, con amplio contenido material y neta superioridad formal respecto las dems normas del Ordenamiento jurdico. A travs de ideas de Garca-Pelayo, entendemos la Constitucin como la voluntad de una comunidad para establecer, de acuerdo con las exigencias de la razn humana: Las funciones Fundamentales del Estado. Los rganos para ejercerlas Las relaciones que han de observar en su funcionamiento
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6. CONTENIDO DE LA CONSTITUCIN
6.1. Descripcin general del contenido de la Constitucin El contenido de la Constitucin ha sido anlogo, desde el siglo XVIII: un sistema de normas jurdicas que organiza el poder poltico estatal y define la relacin entre la esfera de la libertad y la de ese poder. La Constitucin debe contener un estatuto jurdico de los gobernantes y debe definir: sus competencias, los procedimientos de adopcin de decisiones polticas y los fines principales de su actuacin. Al tiempo que habilita a los gobernantes para actuar, los limita al obligarlos a mantenerse dentro de su estricta esfera funcional. La Constitucin puede no estar articulada en un texto escrito sin que se desdiga su carcter jurdico, pero al contrario, tambin puede suceder que un texto escrito carezca de sustancia jurdica. Por tanto, en el contenido de la Constitucin podemos observar: a) Una declaracin de los valores profesados. b) La enunciacin de los principios bsicos del rgimen poltico, en los cuales debe inspirarse el Ordenamiento jurdico y la actuacin de los poderes pblicos. c) La formulacin, de los principios tcnico-jurdicos. d) La declaracin, de su naturaleza normativa suprema. e) El establecimiento de un sistema de fuentes y rganos y procedimientos de su creacin. f) El reconocimiento de los derechos y garantas. g) La regulacin de los rganos y funciones del Estado. h) La regulacin de la forma de designacin de los titulares de los cargos pblicos asegurando la renovacin. i) La previsin de su reforma y procedimientos. j) La instrumentacin de un procedimiento de control de su rango normativo frente a cualquier norma. En referencia a unas palabras de Bordeau: La Constitucin adopta una idea de Derecho como principio rector de la organizacin social. 6.2. Relatividad de la distincin entre la parte dogmtica y la parte orgnica Se trata de una distincin doctrinal segn el tratamiento jurdico dado a las distintas partes del texto: Parte dogmtica: los preceptos constitucionales que formulan los valores, los principios bsicos del rgimen y los derechos y libertades de los ciudadanos. Parte orgnica: est integrada por los preceptos relativos a la organizacin, competencias y funcionamiento de los poderes pblicos. La divisin de poderes es una tcnica de garanta de la libertad.
Resaltar que la parte orgnica debe estar en funcin de la parte dogmtica. Esa es la finalidad ltima de instituciones como la reserva de ley, la justiciabilidad de la Administracin, el juicio por jurados, la jurisdiccin constitucional o la mocin de censura al gobierno. Los derechos fundamentales tienen eficacia directa, vinculan poderes pblicos y son tutelables por los tribunales sin necesidad de leyes interpuestas. E. Aja afirma que la parte orgnica de la 29 de 99
Constitucin ayuda a perfilar y a depurar el contenido real de la parte dogmtica. Algunos pasajes constitucionales incluyen preceptos dogmticos cuanto orgnicos. 3.3. Materia y forma constitucional Est promulgada como la norma suprema del Estado, dicindolo ella misma de modo expreso, sta suele estar revestida de formas constitucionales. El autor, H.Heller advierte que ningn texto constitucional contiene todos los preceptos fundamentales, y suelen incorporar preceptos que no lo son. Quien decide qu se incluye, es el poder constituyente y responde a estmulos y condiciones de tiempo y lugar. La Constitucin formal es la totalidad de los preceptos del texto promulgado, son los nicos que alcanzan la supremaca y la rigidez, adems los preceptos que no hayan tenido cabida en la Constitucin, no forman parte de sta. La Constitucin que slo es formal, no es una Constitucin. En algunos sistemas jurdicos existen leyes a las que la Constitucin confiere un rango constitucional o cuasiconstitucional, superior a la ley. EPGRAFES LECCIN 7.
El poder se encuentra limitado por el carcter rogado de su ejercicio, esto es solicitado o instado por quienes lo promueven, no pudiendo el rgano judicial actuar de su oficio. En pases como el nuestro en los que existe jurisdiccin constitucional, se produce una judicializacin del Ordenamiento jurdico, pues todas las normas tienen su fundamento y sus lmites en la Constitucin. Destacar las sentencias interpretativas. En ocasiones la jurisdiccin constitucional somete a juicio normas que pueden ser interpretadas de diversas maneras; en algunas de estas interpretaciones puede resultar contraria a la Constitucin y en otras no. Como consecuencia de ello, puede declarar que slo es vlido el precepto cuestionado si es interpretado en un determinado sentido o que es inconstitucional interpretarlo dndole un sentido distinto. Cuando esto se argumenta en los fundamentos y es recogido en el fallo, nos hallamos ante una sentencia interpretativa. 1.4. La costumbre El TS ha definido la costumbre como la norma jurdica elaborada por la conciencia social mediante la repeticin de actos realizados con intencin jurdica. Pero la costumbre no es fuente del Derecho si no hay una norma del Ordenamiento jurdico que le confiera tal carcter. Los ordenamientos no atribuyen la naturaleza de fuente a cualquier conducta social si no rene: reiteracin y creencia en su obligatoriedad. La reiteracin admite grados, en general un solo caso de aplicacin o pocos (dependiendo de las ocasiones habidas para ello) permiten hablar de precedente, pero no de costumbre. Pero el segundo requisito es inexcusable. El modelo en el que esta concepcin se apoya es el britnico, cuya constitucin es fundamentalmente consuetudinaria y convencional. Sin embargo el problema terico-jurdico se produce en sistemas con Constituciones escritas, en los que la posicin de la costumbre como fuente del derecho es menos ntida. Las costumbres constitucionales no son populares sino orgnicas, no se originan en el comportamiento social espontneo si no en el de los poderes pblicos que son los operadores jurdico-constitucionales habituales. Ahora bien, el rgimen constitucional, naci precisamente para frenar y limitar dichos poderes pblicos, se comprende entonces que en los mencionados sistemas jurdicos la costumbre constitucional sea admitida con recelo. La costumbre cumple funciones importantes como colmar lagunas, adaptar preceptos a situaciones nuevas y decantar la eficacia de un precepto en una orientacin u otra. El problema surge cuando una costumbre modifica una norma escrita, ms an si sta tiene una redaccin inequvoca. La costumbre, incluso la constitucional es jerrquicamente inferior al D. escrito, al menos en el plano de validez de las normas y ene el sistema jurdico continental europeo. Diferente es el desuso o falta de ejercicio de una competencia por parte de su titular formal. Mientras al costumbre contraria a la constitucin consiste en prcticas positivamente vulneradoras del texto fundamental, el desuso de una competencia es un no-ejercicio, un no-acto que slo viola la Constitucin. Un ejemplo es el no ejercicio del veto regio en las monarquas parlamentarias respecto de las leyes aprobadas por las Cmaras. El desuso ha producido efectos derogatorios. En las monarquas europeas ha habido una mutacin constitucional, es decir, una modificacin de la Constitucin sin alteracin del texto. En Espaa debido a la juventud de nuestra Constitucin, es difcil detectar costumbres constitucionales, pero por resaltar dos ejemplos no contenidos en el texto fundamental: La apertura de las legislaturas por el Rey. (Motivos de cortesa y solemnidad) La disolucin simultnea del Congreso y del Senado. (Motivos de prudencia poltica, economa y ordenacin de periodos electorales.)
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1.5. Las convenciones Las convenciones constitucionales son acuerdos, tcitos o expresos, entre rganos constitucionales que buscan regular el ejercicio de sus facultades y relaciones mutuas en facetas no previstas por la norma escrita o que sta ordena de manera escrita, dejando discrecionalidad para su prctica. Su obligatoriedad es asumida libremente por stos, pero es de difcil exigencia jurisdiccional. Son unas reglas de comportamiento de altos rganos estatales caracterizadas por su oportunidad, flexibilidad y no exigibilidad, asimismo su importancia como complemento de la norma escrita y ejercicio de facultades direccionales es notable. stas son viveros continuos de normas consuetudinarias y de Derecho escrito, en el mbito parlamentario. Las convenciones no siempre son fciles de diferenciar de la costumbre. Ejemplos de convenciones constitucionales son: En Reino Unido, la responsabilidad gubernamental ante la Cmara de los Comunes, el nombramiento del Primer Ministro, etc. En Estados Unidos, algunos autores comentan, la no presentacin de la candidatura presidencial para un tercer mandato, hasta la XXII Enmienda, que la transform en Derecho escrito. En Italia, la presuncin de qurum en las Cmaras mientras no se solicite su comprobacin, y la abstencin de formular crticas al Gobierno por parte del Presidente de la Repblica. En Espaa, la celebracin del debate de el estado de la nacin en el Congreso de los Diputados y la reduccin de los lderes polticos consultados por el Rey antes de proponer candidatura a la Presidencia del Gobierno a slo los grupos polticos de esta Cmara. Tambin el primero que debe intentar formar Gobierno, despus de unas elecciones parlamentarias, es el lder del partido ganado.
Respecto a la naturaleza jurdica de las convenciones no hay acuerdo doctrinal. Segn sea el Ordenamiento jurdico puede tener distinta significacin, hay diversas posiciones, como ha estudiado P. Gonzlez Trevijano: a) Son Normas jurdicas, carentes de sancin. b) Son Normas prejurdicas o meramente sociales. c) Normas jurdicas dependientes de las circunstancias y que decaen cuando stas cambian. d) No faltando quienes consideran el problema de irrelevante o acadmico. En la realidad poltica habrn prevalecido convenciones sobre normas de la Constitucin formal, producindose entonces mutaciones constitucionales, pero, desde el punto de vista jurdico, una tal convencin es, en el momento de su puesta en prctica, una violacin de la Constitucin. Las convenciones son celebradas por y entre rganos de poder y el rgimen constitucional naci precisamente para frenar y controlar jurdicamente el poder, no para colocarlo al margen y por encima del Derecho. En ocasiones cuesta diferenciar las convenciones, de las meras normas de correccin constitucional, que son aquellas reglas de comportamiento, que sobre criterios de discrecin, mutua deferencia, cortesa, etc., son observadas por los poderes pblicos en sus recprocas relaciones. Un ejemplo en Espaa es que el gobierno no opina sobre los actos del Rey.
de un centenar de textos escritos. La componente racionalista de la Ilustracin y la desconfianza de los revolucionarios en los jueces les haca preferir el Derecho escrito, para mayor seguridad jurdica, as se solemniz una nueva era, igualmente en las colonias americanas fue una de las razones de su lucha contra la metrpoli. El constitucionalismo escrito se ha difundido por todo el mundo y sobre ste se ha construido la Teora de la Constitucin, como excepcin Reino Unido, pero fue aqu donde se redact la primera Constitucin escrita (1653). 3.2. Constituciones rgidas y flexibles Bryce clasific las Constituciones: Flexibles: pueden ser reformadas por el procedimiento legislativo ordinario. Rgidas: establecen requisitos ms exigentes. Ptreas: cuando la constitucin prohbe su propia reforma. La prohibicin suele declararse para determinados preceptos, tambin puede tratarse de una prohibicin temporal.
Que la Constitucin sea flexible no significa que sea fcil reformar, los poderes pblicos prefieren extremar las posibilidades de eficacia de un texto, incluso mediante convenciones, antes de reformar, que es siempre una operacin poltica delicada. Aunque el procedimiento de reforma sea el legislativo ordinario, el hecho es extraordinario y se refleja en todo el proceso. Ejem: La Constitucin espaola de 1845 fue promovida como una reforma legislativa ordinaria de la precedente de 1837, si embargo todo el debate parlamentario, duracin y solemnidad, evidenci que no se trataba de un suceso poltico ordinario. La Constitucin inglesa, es flexible, pero no es fcil modificarla en sus principios bsicos, pudiendo dar el rechazo de la opinin pblica. En referencia a Constituciones que silencian el supuesto, hay varios autores, que la interpretan como intangibles, es ms lgico entenderlas como flexibles. Actualmente casi todas las Constituciones son rgidas, la distincin entre ellas se hace por el grado de rigidez adoptado. 3.3. Constituciones originarias y derivadas Constituciones plenamente originarias, son las que han iniciado un modo de regulacin, una forma poltica; y parcialmente originarias son las que han creado una institucin o han establecido un principio funcional, derivadas en caso contrario. Constituciones plenamente originarias hay pocas: 1. La de Reino Unido, por su carcter consuetudinario y convencional y su forma poltica de monarqua parlamentaria. 2. La de EEUU, por su federalismo, por el presidencialismo abocado. 3. La Suiza, por su democracia directa y su sistema de gobierno. 4. El constitucionalismo sovitico, por la regulacin de un sistema econmico estatalizado con planificacin centralizada, principios orgnicos-funcionales de centralismo democrtico, etc. y su jefatura colegiada del Estado. Parcialmente originarias son: La Constitucin mexicana, por su tabla de derechos econmicos y sociales La alemana por el modelo de responsabilidad poltica de Gobierno La portuguesa, la posible declaracin de inconstitucionalidad por omisin
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Un fenmeno del constitucionalismo es la existencia de familias o constelaciones constitucionales, a partir de un texto que ha sido imitado por otros. Ejemplos: 1. Los pases de la Commonwealth, han imitado el parlamentarismo britnico. 2. Los pases del antiguo Imperio francs, imitaron la Constitucin francesa. 3. Iberoamrica import el federalismo y presidencialismo de EEUU. 4. Las democracias populares adoptaron la Constitucin de la URSS. 3.4. Constituciones otorgadas, pactadas e impuestas Segn las circunstancias polticas que han llevado al proceso constituyente, distinguimos: Constituciones otorgadas: las que los monarcas antes absolutos formalizaban en su desprendimiento de algunas potestades y las transfera a otro rgano del Estado. Constituciones pactadas: en pocas de transicin se llega a un pacto constituyente, las principales fuerzas polticas acuerdan en lo esencial, dejando las diferencias para la dialctica gobierno-oposicin. Impuestas o revolucionarias: las originadas en un grave episodio de la vida nacional, una guerra, golpe de Estado o insurreccin popular.
Fueron Constituciones otorgadas la Carta francesa (1814) y el Estatuto Real espaol. (1834).
Ejem: la francesa de 1791, la espaola de 1812. 3.5. Tipologa de Loewenstein Loewenstein denomina clasificacin ontolgica, la que distingue las Constituciones por su grado de normatividad y eficacia y su grado de concordancia con la realidad poltica del pas: Normativas: las que regulan eficazmente el proceso poltico y son observadas por todos los operadores jurdico-constitucionales. Nominales: muestran desajustes con la realidad poltica, escapa parcial o temporalmente a su normativa. Bien por inaplicacin de preceptos, bien porque la propia Constitucin se proyecta hacia el futuro ms que al presente con normas programticas. Semnticas: no rigen en absoluto y son encubridoras de una realidad poltica autocrtica.
Esta clasificacin, es terminolgicamente disparatada, pero tiene el mrito de atender la faceta ms importante de la Constitucin: si son, y en qu grado, normativas. Ninguna Constitucin es enteramente normativa ni enteramente nominal. Por muy normativa que sea, presentar algn desajuste, algn programa de momento irrealizable. Por poco normativa que sea, su mera existencia persuade al autcrata de no vulnerarla sin necesidad, aunque solo sea para que siga sirvindole en su funcin simuladora.
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que produjo la vigente Constitucin de 1978. 2.2. Concepto y caracteres del poder constituyente. Podemos definir el poder constituyente en sentido estricto como la voluntad poltica del pueblo que decide sobre su propia existencia democrtica. Los caracteres del poder constituyente se deducen del concepto de soberana popular: a) Es un poder originario: tiene su raz en el propio pueblo, sin instancias intermedias. b) Es extraordinario: acta slo en momentos de cambio poltico de cierta entidad. c) Es permanente, aunque por lo dicho anteriormente, de ejercicio discontinuo. d) Es unitario e indivisible, aunque integrado por millones de individuos. e) Es inalienable, como lo es la soberana y todo elemento del Estado. f) Su ejercicio no tiene ms condicin que la democracia. 2.3. Tipologa. Podemos diferenciar entre: Poder constituyente originario (o genuino): ste es previo a la Constitucin, es decir, hace la Constitucin. Poder constituyente constituido (o derivado, o poder de reforma o de revisin constitucional), el cual es obra de la Constitucin, la cual lo regula y somete a procedimiento.
Ocupa una posicin intermedia entre el poder constituyente originario y el poder legislativo: al igual que el poder legislativo, deriva de la Constitucin, pero a diferencia de ste puede modificar la Constitucin, incluso en su totalidad.
democrtico. Las Constituciones se proveen de cierta rigidez como garanta de las minoras frente a las mayoras parlamentarias. En este periodo se plantea el problema de los lmites de la reforma constitucional, ya que las Constituciones de esta poca no pretenden ser meros instrumentos de gobierno, sino que hacen funciones fundamentales definidoras del rgimen poltico que instauran; de hecho, los preceptos en los que ta les definiciones se contienen, son considerados como irreformables. 4) Constitucionalismo de la segunda posguerra. Se generaliza en este periodo la formulacin de lmites al poder de reforma, debida a la pasada experiencia de las destrucciones constitucionales por parte de los regmenes nazi y fascista. En este periodo la institucin de la reforma constitucional ha llegado a significar en Europa una garanta de utilizacin escasa, porque mediante la interpretacin se consigue la adaptacin de la nueva realidad.
rgidas. Los rganos de reforma constitucional son: a) Asambleas constituyentes b) La reunin conjunta de las dos Cmaras del Parlamento c) Las Cmaras de los Estados miembros de un Estado federal (es el caso de EEUU) Las diferencias de tramitacin respecto del procedimiento legislativo consisten en: La exigencia de mayoras cualificadas (absoluta o ms elevada an) para la aprobacin del texto de reforma. Requisito de una doble aprobacin, que pueden tener lugar en momentos sucesivos de una misma legislatura o en dos legislaturas. Por otro lado, se exige referendo para la aprobacin de la reforma. Puede ser obligatorio o facultativo.
La Constitucin espaola vigente se ha revestido de una fuerte rigidez. Establece el ttulo X dos procedimientos de reforma: 1. Reforma ordinaria o simple: Aquella que, por ser parcial y no afectar a ciertas zonas del texto fundamental, sigue un procedimiento no excesivamente costoso: aprobacin por tres quintos de cada Cmara y referendo facultativo (artculo 167). 2. Reforma agravada: Protege especialmente algunas partes de la norma, como son: a) El ttulo preliminar, que contiene las definiciones e instituciones bsicas. b) En el captulo II, la parte que reconoce los derechos fundamentales y libertades pblicas. c) El ttulo II, que regula la Corona. Requiere: - Aprobacin de la decisin de reforma por dos tercios de cada Cmara. - Disolucin de las Cortes y convocatoria de elecciones. - Nueva aprobacin de la decisin de reformar por cada Cmara de las Cortes elegidas. - Aprobacin del texto de reforma por dos tercios de cada Cmara. - Referendo obligatorio.
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TEMA 06: LA JUSTICIA CONSTITUCIONAL Y SUS MODELOS CLSICOS.NATURALEZA.- TIPOS DE CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD
EPGRAFES LECCIN 9.
1.2 Origen anglosajn Se puede situar el origen de la Justicia constitucional en los inicios de la historia de los Estados Unidos. El punto de partida debe ser la supremaca de la Constitucin como norma, los primeros esbozos los podemos encontrar en el iusnaturalismo puritano y en el common law (Derecho Anglosajn, ms basado en la jurisprudencia que en la propia ley); ste como derecho fundamental y superior facultaba el control y/o revisin a normas particulares e inferiores que pudieran oponerse. El juez Coke intenta a principios del XVIII institucionalizar el control sobre las normas anteriores, pero no lo consigue, al triunfar el principio de soberana parlamentara en la revolucin de 1688, sin ubicar soberana en el Parlamento, ni en la ley, sino haciendo decir a la Constitucin sobre s misma que es el Derecho supremo de la Tierra. La Enmienda I de la Constitucin limita la potestad legislativa del Congreso. Como Hamilton haba escrito en El Federalista, el juez queda ms fuertemente vinculado por la Constitucin que por la propia ley. El juez Marshall en 1803, en el caso de Marbury contra Madison, construye la teora de la revisin judicial de las leyes. 1.3 Recepcin europea continental La emergencia de la Justicia constitucional en unos pases y no en otros dentro del mismo sistema jurdico. La inexistencia de la Justicia constitucional en la Europa continental hasta la Primera Guerra Mundial, es debido al que el principio de divisin de poderes no impidi que uno fuera superior a los dems, concretamente el Legislativo por su legitimidad democrtica, por lo tanto el juez quedo sometido a ley sin poder discutirla ni juzgarla; ya que el juez tena que aplicar la ley, la Constitucin quedo mediatizada por sta y solo se rega a travs de la ley, no al margen de ella. En la base de esta construccin estaba el dogma russoniano de la voluntad popular y su infalibilidad, cuando se abandono con el paso del tiempo est tesis y la voluntad general se identifico con la mayora, la cual acta sin desprenderse de sus intereses particulares, se hace entonces necesario impedir que esa mayora violara la Constitucin, por esto se instaura el control 39 de 99
El control de constitucionalidad de las leyes no fue necesario mientras la infalibilidad parlamentaria estuvo asegurada por la naturaleza oligrquica de la Cmara y fue necesario cuando el Parlamento se democratiz y, con ello, perdi infalibilidad. En EEUU el federalismo: el triunfo del Norte federal sobre el Sur confederal tiene mucho que ver con el renacimiento de la revisin judicial de las leyes como mecanismo de afianzamiento de la Unin frente a los poderes legislativos de los entes territoriales federados. En Europa, la Declaracin de Derechos de 1789 en su prembulo contena que los derechos naturales hay que preservarlos y son el lmite de la ley. La Constitucin de 1791 prohiba al Poder Legislativo hacer leyes que atentaran u obstaculizaran el ejercicio de los derechos naturales y civiles garantizados por ella. Sieys propuso en 1795 la creacin de un Jurado Constitucional, posteriormente contemplado en la Constitucin del ao VIII (Constitucin aprobada en Francia el 24 de diciembre de 1799). La ulterior Restauracin acaecida en el vecino pas consagr el principio monrquico y su traduccin como co-soberana monrquica, previa y superior a la Constitucin con lo que quedo arruinada la concepcin anterior.
b) Falibilidad del Parlamento democrtico
El Parlamento, a medida que se democratiza, deja de ser considerado infalible; y la ley deja de estar adornada con la cualidad de la racionalidad que la doctrina haba reconocido a la que produca el Parlamento oligrquico. La inflexin del rgimen poltico demoliberal en este punto tuvo tres facetas complementarias entre s: a) Solo cuando la mayora puede ser distinta de los intereses dominantes, tiene sentido, racionalizar al Parlamento y reforzar al Ejecutivo. b) Por si esa racionalizacin no fuera suficiente, se instituye una segunda, por la que su principal potestad, la legislativa, puede ser sometida a razn del Derecho, encarnada por un Tribunal Constitucional. c) Y todava se rescatan de la historia las instituciones de democracia directa, como modo de sortear al Parlamento o corregirlo en esa misma potestad legislativa. Se trata de recuperar todo o parte del poder que se crea perder con la concesin del sufragio universal; se trataba de obstaculizar el poder de los partidos polticos porque se crea que, con sufragio universal, los intereses mayoritarios de la Cmara seran los opuestos a los intereses econmicos y sociales dominantes. (La consolidacin de los partidos obreros de masas se perciban como un peligro destinara la democracia al socialismo.) Como escribi M. A. Aparicio, la jurisdiccin constitucional no es un producto especial de un genial acto de creacin de mentes privilegiadas, sino de necesidades sociales y polticas concretas, que luego va adquiriendo sus perfiles propios segn las diversas incitaciones tanto internas como externas. En EEUU su evolucin histrica es diferente debido de una parte a la organizacin federal del poder y, de otra, al sistema social mesocrtico existente, ms homogneo y menos fraccionado.
c) El federalismo y otros factores
En el origen estadounidense de la institucin hay que situar la necesidad de arbitrar soluciones a los 40 de 99
problemas competenciales entre la Unin y los denominados Estados miembros. En su recepcin europea dio lugar a nuevas formas federales, Constitucin federal austriaca de 1920, ms adelante en la Constitucin alemana vigente, y los estados no estrictamente federales que se suman a la experiencia son fuertemente descentralizados como Italia y Espaa. Tras la Segunda Guerra Mundial, el planteamiento cambia radicalmente de signo en Europa, pues, junto a otros estmulos, como el ya mentado de la organizacin territorial compleja del Estado, ha sido determinante la reaccin frente al totalitarismo de la etapa inmediatamente anterior. Es por eso tambin explicable que Estados de ms larga y acreditada experiencia democrtica, como las monarquas parlamentarias europeas, no hayan sentido la urgencia de dotarse de una jurisdiccin constitucional como garanta ltima.
Tribunal Constitucional la legislacin negativa (anularlas). 2.3. Evolucin convergente de los dos sistemas En un principio, el modelo americano responda a una necesidad del federalismo, pero evolucion hacia la proteccin de los derechos y libertades, principalmente despus de la segunda guerra mundial. El sistema Kelseniano quebr parcialmente con la reforma de la Constitucin austriaca, dando entrada al recurso indirecto de inconstitucionalidad, que es aquel que se suscita en el curso de un proceso concreto ante el juez ordinario. En general puede hablarse de una cierta convergencia entre ambos sistemas, ms por aproximacin del Kelseniano al estadounidense que viceversa.
Un tribunal Constitucional es un rgano de cierre del sistema poltico al ser la suprema garanta del Ordenamiento. La supremaca de la Constitucin como norma jurdica que vincula a todos los poderes pblicos, incluido el Parlamento, ha significado el paso del Estado legal de Derecho, al Estado constitucional de Derecho, que no niega a aqul, sino que lo perfecciona. Puede decirse que los preceptos que instauran el Tribunal Constitucional culminan el Estado de Derecho porque constituyen el mximo intento de someter jurdicamente al poder poltico. No le falta razn a H. P. Schneider cuando habla de la naturaleza polidrica de los Tribunales Constitucionales, que pueden parecernos rganos judiciales especiales, rganos de modos operativos polticos o un cuarto poder. Segn la tesis que se adopte se situar la jurisdiccin constitucional por encima, por debajo o al mismo nivel de los otros rganos constitucionales. La Constitucin espaola vigente ha adoptado por un rgano especial, separado del Poder Judicial, para residenciar en l la jurisdiccin constitucional en sentido estricto. Su regulacin constitucional y legal lo ha configurado como rgano jurisdiccional y poltico, e intrprete supremo (oficial) de la Constitucin. Le corresponde: 1. El control de constitucionalidad de las leyes y normas con rango de ley. 2. La resolucin de los recursos de amparo. 3. La resolucin de los conflictos de competencias entre los poderes centrales y autonmicos. 4. La resolucin de los conflictos entre rganos constitucionales (Gobierno, Congreso, Senado, CGPJ y Tribunal de Cuentas). Est regulado por el titulo IX de la Constitucin y por la Ley Orgnica del Tribunal Constitucional. Se trata de un rgano jurisdiccional por su procedimiento de actuacin, de adopcin de decisiones y 42 de 99
por su independencia de otros rganos constitucionales. Pero sus competencias tambin tienen un componente poltico. Salvo los recursos de amparo, se trata de asuntos polticos que demandan soluciones jurdicas y que por tanto tienen consecuencias polticas porque se pronuncian sobre la legitimidad de ejercicio que el resto de rganos constitucionales hacen sobre sus respectivas competencias. Se compone de doce miembros, no hay suplentes, el cargo es estrictamente personal. Los magistrados seleccionados han de obtener de las Cmaras parlamentarias una votacin favorable de tres quintos de sus miembros.
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TEMA 07: EVOLUCIN DE LAS DECLARACIONES DE DERECHOS.GARANTAS DE LOS DERECHOS.- PROTECCIN INTERNACIONAL DE LOS DERECHOS.
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contribucin sin representacin era su principio. Pues bien, si la libertad religiosa fue vivero de derechos, el consentimiento de los impuestos fue el origen del parlamentarismo. Uno y otro estn presentes de manera determinante en las declaraciones americanas de derechos. 1.4.- Las declaraciones americanas del siglo XVIII La historia de los derechos fundamentales comienza propiamente con la Declaracin de Independencia de las colonias americanas y con las declaraciones de derechos de varios de aquellos Estados. Los derechos reconocidos en documentos anteriores, incluidos los del Bill de Derechos, lo eran de ciertos estamentos o corporaciones; desconocan el principio de igualdad; por eso diferan en su existencia, y eran distintos asimismo los plurales documentos (pactos, fueros, cartas pueblas...) en que se concedan. En cambio, las declaraciones americanas y francesas de fines del siglo XVIII son nicas para todo el territorio del Estado, contemplan al individuo como tal y no como miembro de una corporacin y, por eso, declaran los derechos para todos. Puede decirse entonces que, con estas declaraciones es cuando comienza la historia de los derechos humanos. Las declaraciones de Virginia (1776) y de otros cinco Estados proclaman como derechos ms importantes la libertad, la propiedad, la seguridad y la libertad religiosa, y cifran en su proteccin la misin principal del Estado. La Declaracin de Independencia, de 4 de julio de 1776, considera derechos inalienables la vida, la libertad y la bsqueda de la propia felicidad. Estos documentos tambin contienen principios polticos del rgimen que instauran, fundamentalmente dos: la soberana nacional y el gobierno de la mayora. La Constitucin federal de 1787 careca de una declaracin de derechos. Sin embargo, podemos verlos apuntados en los lmites que se formulan al poder federal y al de los Estados miembros y las diez primeras Enmiendas a la Constitucin, que fueron aprobadas en los aos inmediatos.
obtencin de la felicidad y de la seguridad como una tarea individual. La francesa de 1793 dice que "el fin de la sociedad es la felicidad comn".
Aunque las tareas y misiones encomendadas por los textos constitucionales a los poderes pblicos no se convierten por s solas en derechos subjetivos, s estn puestas al servicio de los derechos y muestran que el Estado es cada vez ms social y ms democrtico. Pautas temporales: La inclusin de estos derechos en textos fundamentales comenz con la Constitucin
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mexicana de 1917. La Declaracin de Derechos del Pueblo Trabajador y Explotado, hecha en Rusia en 1919, influy en el constitucionalismo demoliberal. La Constitucin alemana de 1919 acogi derechos econmico-sociales e influy en el constitucionalismo de entreguerras. Las Constituciones de la segunda posguerra (Francia, 1946 y 1958; Italia, 1947; Alemania, 1949) los recogen y extienden Las Constituciones de los aos setenta del pasado siglo (Portugal, 1976; Espaa, 1978) precisan los medios que debe prestar el Estado, extendiendo su intervencin a nuevas facetas de la vida social. Estas dos ltimas etapas coinciden con una intensa internacionalizacin y supranacionalizacin de los derechos.
Aparece una nueva generacin de derechos, aunque algunos an no han superado la fase de tarea estatal u obligacin de los poderes pblicos. Se podran llamar los derechos de la solidaridad. La extensin de la Seguridad Social a todos los ciudadanos y la profundizacin de la igualdad, cabe hablar en este caso de accin positiva o afirmativa. Pero, adems, se est abriendo paso unos derechos resultantes de la proyeccin de la libertad a dos mbitos que hasta ahora le haban sido ajenos al hombre: la vida y la muerte. De ah surge una nueva rama de la Ciencia Jurdica: reproduccin asistida, clonacin teraputica, seleccin de embriones, utilizacin de las clulas madre para usos mdicos y, por otro, la consideracin de la eutanasia (pasiva e incluso activa) y del aborto como derechos personales y la progresiva abolicin de la pena de muerte.
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TEMA 8: CONCEPTOS Y ELEMENTOS DE LA DEMOCRACIA.-EL RGIMEN AUTOCRTICO.- EVOLUCIN DE LA MONARQUA DESDE SU FORMA ABSOLUTA HASTA LA MONARQUA PARLAMENTARIA.- LA REPBLICA Y SUS CARACTERES
EPGRAFES LECCIN 12.
La monarqua y la repblica, dentro de las democracias occidentales. En una democracia, el Rey no tiene poderes efectivos sino slo funciones simblicas y de moderacin. No dirige la accin del Gobierno; por eso, difcilmente puede la monarqua ser llamada forma de gobierno. En cambio, el Rey es smbolo de la unidad estatal por ser su primera magistratura. Le conviene, por tanto, la denominacin de forma de la Jefatura del Estado. La repblica es, en s misma, mera forma de Jefatura del Estado, caracterizada por su electividad y temporalidad. Si le faltan esos dos elementos, no estamos propiamente ante una Repblica sino ante una autocracia.
Formas territoriales del Estado
A la forma poltica unitaria, federal o regional que puede adoptar un Estado, se le suele aludir en tratados y monografas como forma de Estado. 48 de 99
En ellas se establece una forma de organizacin territorial del poder, que puede ser simple o compuesta y en este caso, con una descentralizacin poltica ms o menos acentuada.
Sistemas de Gobierno
Los diversos modos de relacionarse los dos poderes clsicos, Parlamento y Gobierno, y especialmente la forma que se regula la formacin del Gobierno y su responsabilidad poltica, son frecuentemente llamados regmenes, sistemas polticos y sistema de gobierno, puesto que a la formacin y responsabilidad del Gobierno se refiere. Los dos tipos bsicos son el sistema parlamentario y el presidencial o presidencialista a los que debemos aadir el convencional o de asamblea. Del sistema parlamentario hay varios modelos, como el gobierno de gabinete y el de Canciller. Del sistema convencional se ha derivado en Suiza el directorial.
Regmenes polticos. Sistemas polticos.
Por ltimo, la principal distincin de formas polticas, aquella que afecta ms cerca y ms profundamente a las personas, en la que los ciudadanos literalmente se juegan su vida y su libertad, que descansa en una concepcin bsica acerca del puesto del hombre en la comunidad poltica, acerca de la relacin entre la libertad y la autoridad, podemos aplicarle la categora de rgimen poltico o sistema poltico, siendo sus dos tipos esenciales la democracia y la autocracia.
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De la idea de autogobierno del pueblo se desprende directamente el elemento de la soberana popular. En realidad ambas expresiones pueden ser estimadas como equivalentes. El pueblo, como titular de la soberana, lo es de todo el poder. Pero su ejercicio se halla diversificado. Cuando la Constitucin Espaola dice: la soberana nacional reside en el pueblo, del que emanan todos los poderes del Estado quiere significar que el pueblo, como titular del poder estatal, confiere su ejercicio a diferentes poderes u rganos, y con ello, legitima su actuacin.
5.2. Participacin
La participacin popular tiene lugar de dos formas: directa o indirecta. Son formas de participacin directa el refrendo y la iniciativa popular en sus mltiples variantes. La participacin indirecta o representativa se manifiesta fundamentalmente mediante sufragio universal, libre, igual, directo y secreto en elecciones peridicas.
5.3. El pluralismo
El pluralismo tiene muchas variantes: social, cultural, tnico, religiosos, lingstico, sindical, etc. Si bien todas ellas tienen un ulterior significado poltico, es el pluralismo de partidos el que ms afecta al funcionamiento del sistema institucional. Sin pluralismo no puede haber libre competencia poltica, ni por lo tanto, elecciones libres y disputadas. La democracia es pluralista. Hoy esta afirmacin se entiende, en trminos generales, como democracia de partidos.
5.4. Consenso
Si la autocracia se basa en el temor, la democracia no puede apoyarse sino en el consenso de sus ciudadanos acerca de los valores bsicos sobre los que se asienta o debe asentarse y sobre las reglas del juego poltico. El consenso coexiste siempre con el conflicto en proporciones variables. Por debajo de cierto nivel de consenso y por encima de cierto nivel de conflicto, el rgimen e incluso el modelo de sociedad corren peligro.
5.5. Principio de mayora
Este principio, encierra una franca toma de posicin en orden a los valores fundamentales de la dignidad humana y de la igualdad. Todos los votos valen iguales porque todos los ciudadanos valen igual. No hay, pues, otro criterio democrtico de adopcin de decisiones colectivas que el cuantitativo, el de contar votos y hacer valer como decisin del colegio de votantes el sealado por la mayora de sufragios. Esta solucin cuantitativa, insistimos, comporta la nica valoracin cualitativa compatible con la democracia: el valor igual de todos y cada uno de los ciudadanos. El requisito de mayora absoluta para ciertas decisiones se establece como garanta de las minoras, pues, al alcanzar una votacin tan elevada, se hace necesario normalmente contar con ellas.
5.6. Respeto de las minoras. La Oposicin poltica
Tanto peso como la regla de las mayoras tiene el respeto de las minoras en la definicin de democracia. La toma en consideracin de la minora implica la institucionalizacin, directa o indirecta, de la Oposicin poltica. 50 de 99
En la democracia de los partidos, la real y efectiva divisin de poderes es la que se establece entre el partido y la coalicin mayoritaria que gobierna y la minora que se opone. La oposicin es la conciencia crtica, el freno del Gobierno. As, pues, Gobierno y Oposicin son igualmente necesarios para la democracia.
5.7. Principio de reversibilidad.
Un acto de soberana popular que tenga por objeto su propia supresin a manos de un grupo totalitario solo puede ser entendido como democrtico de modo inconsistente: aunque ese acto haya sido adoptado por la mayora, si comporta la irreversibilidad de la situacin creada, si cierra toda posibilidad de cambio, est negando todo nuevo acto de soberana popular y de alternancia en el poder; es decir, est impidiendo la democracia como mtodo. Un rgimen apoyado por una Mayora que elimine la Oposicin y niegue a la Minora, es autocrtico porque la Mayora esta erigindose en todo el pueblo para siempre, impidiendo con ello que otra parte del pueblo pueda alcanzar alguna vez gobernar; y esto, es contradictorio con el concepto de democracia como mtodo.
5.8. Divisin, control y responsabilidad del poder
El poder estatal es nico pero diversificado en sus manifestaciones o poderes. Si un rgano o poder no tiene el freno de otro, tiende al abuso. De ah la necesidad de Oposicin. El control del poder es la clave del rgimen constitucional. Hay controles interorgnicos, como los existentes entre el Parlamento y el Gobierno, o el del Poder Judicial sobre la Administracin, e intraorgnicos, como el que practican entre s los grupos parlamentarios en el seno de una Cmara. El cometido de la Oposicin es controlar al Gobierno y, en su caso, exigirle responsabilidad con vistas a una posible alternativa poltica. En una democracia, donde hay poder hay responsabilidad y donde hay responsabilidad hay poder. Viceversa: Donde no hay poder no puede haber responsabilidad y donde no hay responsabilidad no puede haber poder.
5.9. Publicidad. Rgimen de opinin pblica.
Sin publicidad no hay democracia. LA libertad de comunicacin en su ms rica diversidad garantiza la existencia de la opinin pblica, sin la cual no puede haber un rgimen democrtico. Porque el control del poder pblico y la funcin de oposicin poltica se hacen fundamentalmente de cara al electorado y con vistas a influir en su voto en la prxima confrontacin electoral; en esa labor son indispensables los medios de comunicacin social, la fluidez de la informacin y la libertad de expresin.
5.10. Primaca del Derecho
Sin primaca del Derecho no hay democracia, sin democracia no hay primaca del Derecho. 6. El rgimen autocrtico
6.1 Concepto.
La autocracia se define por oposicin a la democracia. La autocracia perfecta sera aquella en la que faltaran todos los elementos que hemos apreciado en la democracia, y por entero. Las autocracias pueden revestirse de formas monrquicas o republicanas, federales o centralistas, parlamentarias o presidenciales. Todo esto slo es detalle secundario o vacio. Lo esencial es la concentracin del poder en una persona, en un grupo tnico o religioso, en un partido o movimiento, y la correspondiente merma o anulacin de la libertad de los 51 de 99
ciudadanos.
6.2. Totalitarismo
Rgimen totalitario es aquel en el que el hombre no es tratado como un fin en s mismo sino como una pieza del todo, un medio instrumentalizable. Su expresin ms precisa la formul Mussolini: Todo en el Estado, nada fuera del Estado, nada contra el Estado. Los regmenes totalitarios recientes, han sido el nacionalismo alemn, el fascista italiano, el franquista en Espaa, etc. Algunos politlogos han elaborado un modelo pretendidamente intermedio entre la democracia y el totalitarismo: el rgimen autoritario, con el que se identifican algunos regmenes actuales (el turco por ejemplo).
6.3. Dictadura
Cuando enfocamos el problema bajo el prisma del Gobierno, la autocracia reviste la forma de dictadura, trmino que tambin se emplea para designar un rgimen. Si el dictador es Jefe del Estado, puede que asuma la direccin del Gobierno, o puede que nombre uno de su completa confianza. Si la dictadura se establece en el nivel gubernamental, o bien hay un Jefe del Estado o el propio dictador promueve el nombramiento como Jefe del Estado de una persona enteramente dependiente. EPGRAFES LECCIN 13.
desconocida, dejando ver sus posibilidades de convertirse en un formidable instrumento opresor. La sociedad burguesa haba desatado una fuerza que no saba controlar. Por eso, la teora del poder moderador o neutro se inscribi en la bsqueda de un instrumento de defensa de los derechos individuales frente a todo poder y a toda mayora, defensa para la cual era insuficiente la divisin de poderes montesquiana, puesto que en ella tanto el Gobierno como el Parlamento son expresin de un misma voluntad social. Era necesario, por consiguiente, un poder ajeno a estos, neutro, que los moderara. Este no es otro que la Jefatura de Estado, preferentemente la monrquica por cuanto sta tiene un origen diferente a los dems rganos estatales.
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2.3 Monarqua absoluta La monarqua absoluta significa la plenitud del principio monrquico que hemos descrito anteriormente y que estudiamos bajo el concepto de soberana como unos rasgos definidores del Estado Moderno. Prez Serrano distingue en ella varios subtipos: La monarqua religiosa o confesional. (Felipe II) La monarqua platina o cortesana. (Luis XVI de Francia) La monarqua ilustrada o despotismo ilustrado. (Federico II de Prusia.)
2.4 Monarqua limitada Es la que adaptndose a los tiempos, logra sobrevivir a la Revolucin francesa. El Rey conserva la titularidad del poder ejecutivo y comparte con la nacin el legislativo y constituyente. El Rey aparece como encarnacin del poder neutral, moderador y arbitral. El rgimen poltico se asienta fundamentalmente sobre el principio monrquico por ms que parezca algo limitado por el Parlamento. El Rey nombra y cesa a los ministros. Los actos del Rey deben ser refrendados por un ministro, pero esto no se traduce todava en una traslacin de la competencia: es el Rey quien decide el acto y el ministro quien responde. El Rey tiene iniciativa legislativa y veto de las leyes aprobadas por el Parlamento, que no lo son propiamente sin la sancin y promulgacin regias. Tiene poder constituyente, bien en exclusiva, con las Constituciones Otorgadas, bien compartido con el Parlamento, como en las Constituciones pactadas. 2.5 La Monarqua orleanistas Cuando la posicin de los pactantes, Rey y nacin, se hace ms equilibrada, las instituciones derivan hacia una mayor limitacin de la preponderancia regia. Va perfilndose un Gobierno como rgano colegiado, a cuyo frente se sita un Primer Ministro como nico interlocutor del monarca, a quien este encarga formacin de gobierno. El refrendo traslada paulatinamente la decisin de los actos regios al ministro refrendante, ms por concesin o confianza del Rey que por propia competencia. La responsabilidad penal de los ministros deriva hacia una responsabilidad poltica. Los ministros necesitan una doble confianza: La del Rey y la del Parlamento.
Esta forma monrquica es conocida como orleanista por su realizacin y desenvolvimiento en Francia bajo la casa Orleans de 1830 a 1848. En Espaa se false ampliamente este modelo hasta que fue consagrado en 1.869, pero apenas pudo funcionar por la pronta proclamacin de la Repblica. 2.6 Sntesis de monarqua y democracia: la monarqua parlamentaria. Es en la monarqua parlamentaria en la que se produce la sntesis entre la prerrogativa regia y la soberana nacional. La necesaria irresponsabilidad e inviolabilidad del Rey y el consiguiente requisito del refrendo para la validez de sus actos han derivado en beneficio del principio democrtico. As pues, es el principio monrquico el que ha ido cediendo ante el democrtico: a) El soberano no es el Rey sino el pueblo b) Los poderes polticos efectivos no los ejerce el Rey sino los rganos directa o indirectamente representativos de la soberana nacional. Se han conservado algunos rasgos de carcter excepcional de la monarqua, que se cifran no slo en 54 de 99
la condicin de vitalicia y hereditaria del cargo regio sino tambin en: a) La excepcin del orden sucesorio comn. b) La excepcin del principio general de la responsabilidad de los poderes pblicos. c) El propio estatuto jurdico que los dems miembros de la Familia Real, excepto el Derecho comn de familia. Son la irresponsabilidad regia y el refrendo de los pivotes que han ido cediendo el principio monrquico y ganando el democrtico. El refrendo es una de las mximas sutilezas del Derecho constitucional contemporneo. En el sistema parlamentario, es fundamental una limitacin material del poder regio porque quien refrenda asume ntegramente la responsabilidad de dicho acto. En conclusin, el monarca parlamentario reina pero no gobierna. Ejerce una magistratura de autoridad e influencia, una magistratura equilibradora, simblica e integradora, una magistratura que goza de la confianza del pueblo. De ah su optima situacin para animar, estimular, sugerir, aconsejar, lubricar el funcionamiento de la maquina del Estado y permeabilizar todas las instituciones. 2.7 Referencia a la monarqua parlamentaria espaola. La Constitucin espaola instaura la monarqua parlamentaria como forma poltica del Estado: forma monrquica de la Jefatura del Estado y sistema parlamentario de gobierno. La evolucin de monarqua limitada a parlamentaria, que en algunos pases europeos ha costado dos siglos, en Espaa se hizo en tres aos, los que van desde el acceso de D. Juan Carlos I al trono (1975) a la promulgacin de la Constitucin (1978) La CE define al Rey, en su artculo 6.1 como Jefe del Estado, smbolo de su unidad y permanencia que arbitra y modera el funcionamiento regular de las instituciones. La constitucin declara al Rey inviolable y no sujeto a responsabilidad, motivo por el cual sus actos estarn siempre refrendados, sin cuyo requisito carecern de valor. (art. 56.3.) De los actos del rey son responsables las personas que los refrenden. (art. 64) Por lo general el rgano refrendante de los actos regios es el Presidente del Gobierno y en su casco, los ministros competentes. La propuesta y el nombramiento del Presidente del Gobierno, ser refrendado por el Presidente del Congreso. (art. 64)
sinnimos los trminos de repblica y democracia. Con el advenimiento del rgimen constitucional la forma republicana experiment una fuerte expansin, con la correlativa retraccin de la monarqua. La repblica se erigi en smbolo: frente al mito poltico-religioso de la Corona, la re publica simbolizo la razn, el laicismo, la ley, el progreso. Sin embargo, despus de la evolucin experimentada por la monarqua, es insostenible la sinonimia democracia=repblica.
La eleccin popular confiere al Presidente de la Repblica, una fuerza poltica semejante a la del Parlamento, sobre todo si es eleccin directa. Este procedimiento suele corresponder con una figura presidencial, pero su correlacin con el sistema presidencialista no se cumple siempre. En el sistema presidencialista por excelencia, el de Estados Unidos, el Presidente todava es elegido de modo indirecto, mediante compromisarios de cada uno de los partidos polticos ms importantes elegidos popularmente. En Francia y Portugal, el presidente es elegido por sufragio popular directo, sin embargo, el sistema de gobierno es parlamentario.
Votacin parlamentaria
Este modo de designacin suele corresponderse con sistemas de gobierno parlamentario: del Parlamento procede tanto el Gobierno como la Jefatura del Estado.
Votacin por un colegio mixto
Algunas constituciones prevn un rgano mixto, integrado por parlamentarios y otros miembros cuya designacin ha podido tener lugar por sufragio universal o por otros rganos colegiados, como los Consejos regionales italianos o los Parlamentos de los Lnder alemanes. 5.2 Duracin del mandato y reeleccin o renovacin a) La duracin del mandato diverge entre los cuatro aos en Estados Unidos y los cinco aos en Francia y siete en Italia. b) En cuanto a la posibilidad de reeleccin o renovacin, la Constitucin francesa no la limita, pero, dada la duracin del mandato, no es previsible, en la prctica, ms de una reeleccin. El presidente italiano es igualmente renovable, pero hasta ahora mismo ninguno lo ha intentado. La Constitucin de Estados Unidos no prohiba la reeleccin indefinida, pero se sigui, como costumbre constitucional, la pauta marcada por Washington de no intentar un tercer mandato, costumbre quebrantada por Franklin D. Roosevelt, que fue elegido cuatro veces. Inmediatamente despus, la Enmienda de XXII de la Constitucin estableci la prohibicin de dos reelecciones.
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El Presidente de la Repblica en un sistema parlamentario neto tiene una posicin institucional similar a la del monarca parlamentario: le estn referidas muchas funciones estatales pero su ejercicio efectivo esta vaciado de contenido por la existencia de un Gobierno parlamentariamente responsable. El Presidente de la Repblica nombra al Presidente del Gobierno y, a propuesta de este, a los ministros. Igualmente formaliza su cese. Pero en uno y otro caso, su poder est condicionado por la relacin de fuerzas en el Parlamento y por los procedimientos de exigencia de responsabilidad poltica del Gobierno En relacin con el Parlamento, es frecuente que le est atribuida se disolucin as como la sancin y promulgacin de leyes. La poltica exterior es dirigida por el Gobierno. Aunque al Presidente le corresponda recibir y acreditar embajadores, ratificar tratados e incluso declarar la guerra y firmar la paz.
b) En el sistema presidencialista
El Jefe de Estado de una repblica presidencialista tiene la posicin de lder de la nacin y es tan representativo de la voluntad popular como el Parlamento, pero con la ventaja de su condicin unipersonal. El presidente de los Estados Unidos, dice la Constitucin, es el titular del poder ejecutivo, con la principalsima funcin de direccin poltica, sin por ello haber abandonado la direccin de la Administracin, que tambin le concierne. Protagoniza la poltica exterior, a pesar de las competencias del seanado en este mbito. Es el Comandante en Jefe de las Fuerzas Armadas Dirige mensajes del Congreso, los cuales no equivalen a iniciativas legislativas pero ejercen gran influencia en la adopcin de iniciativas propiamente parlamentarias. Puede poner un veto suspensivo a las leyes del Congreso, que ha de ser motivado. Si pasados 10 das desde la aprobacin de la ley, el Presidente no opone veto ni sanciona, la ley adquiere eficacia automticamente.
6.2. Responsabilidad La irresponsabilidad de la Jefatura del Estado no es privilegio de los reyes. Tambin los presidentes republicanos son polticamente irresponsables, pero les alcanza la responsabilidad penal por cierto tipos de delitos, lo que est excluido en las monarquas. En las repblicas parlamentarias la irresponsabilidad del Jefe del Estado se corresponde con la institucin de refrendo. En las repblicas presidencialistas responde a la severa separacin de poderes constitucionalmente establecida. En las presidencialistas, se justifica por la severa separacin de poderes establecida. Por lo dems, es difcil que se den las circunstancias y condiciones para el procesamiento criminal de un Jefe de Estado. Lo ms normal y pragmtico es la presin para que dimita sin ulterior proceso, con lo que la responsabilidad penal se resuelve en una atpica responsabilidad poltica 57 de 99
TEMA 9: FORMAS TERRITORIALES DEL ESTADO. ESTADO UNITARIO Y ESTADOS COMPUESTOS.- ESTADO FEDERAL, CONFEDERACIN DE ESTADOS Y ESTADO REGIONAL
EPGRAFES LECCIN 14.
Los caracteres de la federacin vienen todos a incidir en el hecho de que establece un modo distinto de divisin de poderes y pretende realizar la unidad en la diversidad, un sistema de vasos comunicantes que permita el equilibrio de las fuerzas centripeta y centrifuga. En la poltica federal es usual que se establezcan relaciones de autonoma y de paridad entre sus miembros. La doctrina 58 de 99
se haya dividida sobre la naturaleza de esta forma poltica: 1. Hay quienes niegan que la federacin sea realmente un Estado, entendiendo que nicamente lo son sus miembros.(Seydel) 2. Para otros, slo es Estado la federacin. (Jellinek, Le Fur) 3. Lo son tanto la federacin como los Estados miembros.(Tacqueville) 4. La opinin mayoritaria defiende la naturaleza estatal tanto de la federacin como de sus miembros, pero destacando que la organizacin poltica resultante es nica. La diferencia clave para entender los modelos territoriales de Estado es la existente entre Soberana y Autonoma. La Soberana es el poder supremo interno del Estado y el poder independiente de ste en sus relaciones internacionales. Autonoma es la potestad de dictar normas propias que pasan a integrar el ordenamiento jurdico del Estado.
En pura lgica jurdica, a un Estado le corresponde una sola Soberana, por lo que los Estados compuestos se diferencian solo por su mayor grado de autogobierno territorial. No obstante se suele llamar Estado a los miembros de una federacin y reconocerles cierto residuo de Soberana. Pero ni son estados ni tienen soberana, siendo la federacin el nico Estado, repitindose por rutina su definicin como Estado de Estados. El denominado Estado miembro, tiene un poder constituyente constituido, no originario o genuino, adems de limitado porque, una vez constituida la federacin, dicho poder tiene en la Constitucin federal su fundamento y su lmite. Parece ms coherente, reservar el concepto y el termino Estado para la federacin y considerar a los miembros como territorios federados.
Los principios jurdico-polticos que vertebran el Estado federal son: a) Principio de unidad: Hay una sola Soberana, un solo ordenamiento jurdico aunque integra en su seno a diversos subordenamientos o subsitemas. b) Principio de autonoma: una federacin implica la unin de comunidades polticas individualizadas y distintas, que disponen de rganos polticos propiamiente dichos y no meramente administrativos: gobierno, parlamento y poder judicial. c) Principio de participacin: los entes federados intervienen en los rganos federales, particularmente el parlamento, y a travs de l en la direccin poltica de la unin, ademas de en la reforma de la constitucin federal. d) Principio de supremaca de la federacin que es la verdaderamente soberana, as como de la 59 de 99
constitucin y del derecho federales sobre las constituciones y subordenamientos de los entes federados.
6. ESTRUCTURA INSTITUCIONAL
6.1.- Los Estados federales. Referencia especial al bicameralismo a) El poder ejecutivo puede responder a varios tipos: bien al modelo parlamentario de canciller o primer ministro, segn la denominacin de cada lugar(Alemania) bien al presidencial, como en EEUU. O bien colegial como en Suiza. b) El parlamento: ms inters terico ofrece el problema del parlamento, respecto del cual suele decirse que el bicameralismo es consustancial a los Estados federales. Pero ello no impide que el principio de participacin tenga cumplida aplicacin en un parlamento monocameral si su composicin y la regulacin de su organizacin y funcionamiento son las adecuadas al efecto. El propsito del bicameralismo en los EE UU es frenar a la cmara popular y no tanto representar a los llamados Estados miembros. Igualmente la doctrina suele aseverar que la igualdad de representacin de los entes federados es tambin esencial al feudalismo. Existe una gran diversidad de procedimientos de designacin de los miembros de la cmara territorial: eleccin por sufragio universal directo, eleccin por sistemas diferentes segn los entes federados, designacin por las asambleas legislativas de stas, designacin por los diferentes gobiernos y sistemas mixtos, con elementos de varios procedimientos anteriores, etc Por otra parte, mientras la cmara baja representa a los ciudadanos de la unin, la cmara alta o federal representa a los entes miembros. Y una vez constituidas, las cmaras son exclusivamente rganos de la federacin. As ocurre en el congreso de EEUU: la cmara de Representantes y el Senado, en el parlamento alemn: el Bundestag y el Bundesrat; en Suiza: el Consejo nacional y el Consejo de Estados. Por ultimo, en una democracia de partidos stos homogeneizan las actitudes de sus grupos en una y otra cmara, de manera que los problemas de la organizacin territorial del estado, se ventilaran en la cmera en la que tengan escao los lideres de los principales partidos, sin perjuicio de su ulterior formalizacin jurdica en la cmara que sea constitucionalmente competente. c) Un tribunal federal superior dirime los conflictos entre los entes miembros y entre stos y la federacin, as como los problemas suscitados por la aplicacin de los respectivos subordenamientos jurdicos. En EE UU el T. Supremo. En Alemania y Austria: el Tribunal Constitucional Federal. 6.2. Estructura institucional de los entes miembros Los entes federados suelen dotarse de una estructura paralela a la federal, con la nica variante de que sus Parlamentos son monocamerales (aunque hay excepciones, como la de Baviera). Estn regidos por gobernantes, no por funcionarios administradores ni por delegados de los rganos federales.
7. DISTRIBUCIN DE COMPETENCIAS.
Caben mltiples variantes que podemos sintetizar en las siguientes: 1. Materias de legislacin federal exclusiva. En ellas cabe que la ejecucin de esa legislacin corresponde tambin a la federacin o a los entes federados. 2. Materias de legislacin exclusiva de los entes miembros. Puede que la ejecucin corresponda a ellos mismos o a la unin. 60 de 99
3. Competencias compartidas. Cuando los rganos de uno y otro nivel tiene competencias diferentes dentro de una misma funcin estatal. El parlamento federal legisla y los parlamentos locales desarrollan lo legislado. 4. Competencias concurrentes. Cuando unos rganos y otros son competentes en una misma materia , bajo una misma funcin estatal, pero atendiendo aspectos diversos de ella. 5. Materias de competencia indistintas, las cuales admiten la actividad de unos y otros rganos en condiciones de igualdad e incluso simultneamente, exigindoles slo la debida coordinacin para no entorpecerse. La constitucin federal suele regular, finalmente, la colisin entre normas de uno y otro nivel, as como las lagunas que pudiera encontrarse por no estar atribuida una materia o competencia. Si el primer problema no encuentra solucin por la va interpretativa de la normas competenciales, se aplica el principio de prevalencia del derecho federal. En cuanto a las eventuales lagunas jurdicas, se colman atribuyendo a los miembros o la federacin las competencias residuales que no encuentran ubicacin en la distribucin expresa de las mismas.
son : Es una forma poltica reciente, data de la II Repblica espaola, cuya constitucin(1931) lo denominaba Estado integral, acaso para indicar que la autonoma que se reconoca a los regmenes no rompa la unidad de integridad territorial. nicamente Catalua aprob su estatuto de Autonoma en tiempo de normalidad constitucional (1932). El Pas Vasco y Galicia lo hicieron ya desatada la guerra civil. La constitucin espaola vigente, ha instaurado una organizacin regional de poder que ha sido bautizada por la doctrina y la jurisprudencia como Estado Autonmico. Se reconoce la autonoma poltica (no soberana) de las distintas regiones y nacionalidades denominadas genricamente comunidades autnomas, en relacin dialctica con los principios de unidad nacional y de superior jerarqua de los poderes generales y centrales, e igualmente orientada por los principios de solidaridad y de cooperacin. En 1983 terminaron de aprobarse todos los estatutos, asumiendo unos autonoma plena y otros limitada. Jellinek termin cifrando el criterio de distincin no tanto sobre la Soberana, cuanto en la potestad de denominacin que tiene todo Estado y que se aprecia en que se da sus propias leyes y ejerce los tres poderes clsicos de todo Estado: legislativo, ejecutivo y judicial. Esta condicin la cumplen los entes miembros de una federacin y no las provincias ni los municipios de ningn Estado, por muchas competencias que tengan, generalmente administrativas. Las provincias y los municipios de un Estado unitario no ejercen sino competencias administrativas, mientras que las regiones autnomas espaola e italianas de estatuto especial tiene poderes legislativo y ejecutivo. Son iguales las regiones autnomas que los entes miembros de un estado federal? No. Por que la realidad jurdico-constitucional es otra. Aunque algunas comunidades autnomas tienen ms competencias en determinadas materias que los entes miemos de algunos estados federales. Semejanzas entre entes federados y CCAA: 1. Unos y otros ejercen competencias propias por ser titulares de las mismas. Por consiguiente, la potestad de la Unin sobre los entes federados y del Estado sobre las regiones autnomas es jurdicamente limitado. 2. Participan en la formacin del ordenamiento constitucional del ente superior. 3. Participan en el poder legislativo del ente superior. 4. Sus poderes constituyentes o estatuyentes estn sometidos, condicionados y limitados por la constitucin del Estado del que forma parte. En funcin de ello, sus productos son susceptibles de declaracin de inconstitucionalidad. 5. Su potestad legislativa esta igualmente sometida, limitada y condicionada por la constitucin y la legislacin general del ente superior segn el reparto de competencias constitucionalmente establecido. 6. Unos y otros carecen de representacin internacional. Diferencias entre entes federados y CCAA: Las comunidades y regiones autnomas espaolas e italianas carecen de un poder judicial que es nico en todo el Estado, en tanto que los entes federados si lo tienen propio, y en Alemania incluso T.C. Otro indicador reside en la titularidad, o no, de poder constituyente: mientras los entes federados lo tienen, las comunidades y regiones autnomas carecen de l siendo de diferente naturaleza su poder estatuyente.
a) Los estatutos de autonoma son elaborados y aprobados con un fuerte protagonismo de los parlamentos autonmicos e incluso de los cuerpos referendales de las respectivas comunidades autnomas, pero necesitaban aprobacin del gobierno central. En cambio los entes federados se dan a s mismos su propia constitucin sin intervenciones ajenas y sin ms lmite que el de la constitucin federal, lmite que existe igualmente par los estatutos autonmicos, como no puede ser menos. b) Los entes federados de los EE UU participan en el poder constituyente federal. No slo participaron en la aprobacin de la constitucin, sino en la de muchas enmiendas que fueron tramitadas por uno de los procedimientos establecidos que as lo lo dispone. En cambio, las comunidades y regiones autnomas espaolas slo tienen iniciativa de reforma constitucional a travs de su dbil representacin en el senado que intervienen en la deliberacin y aprobacin, extremo este casi anecdtico.
11. PERSPECTIVAS ACTUALES DE LAS FORMAS TERRITORIALES COMPUESTAS EN EL ESTADO SOCIAL Y SUPRANACIONALMENTE INTEGRADO.
La insuficiencia del Estado nacional para afrontar cuestiones como defensa, mercado, revolucin tecnolgica, etc... ha motivado su superacin en organizaciones supranacionales. La actual Unin Europea puede entenderse como una forma moderna y singular de confederacin. Esta singularidad y su origen a partir de Estados muy consolidados pueden dificultar la confirmacin del proceso hacia una federacin. Pero no es escaso el camino recorrido y la profunda alteracin jurdicopoltica que ha significado para los Estados miembros. Las exigencias del Estado Social juegan a favor del fortalecimiento de los poderes centrales, y el crecimiento de un sentimiento nacional gana terreno en muchos pases frente a la reivindicacin de la diversidad, como sucede en EE UU y Alemania. En cambio en Espaa se experimentan fuertes nacionalismos internos reivindicativos de los hechos diferenciales de su comunidad autnoma. Veamos la incidencia de los dos primeros fenmenos: a) La integracin de estados federales y regionales en una organizacin supranacional comporta un notable factor de uniformidad entre los diversos Estados miembros y en el seno de cada uno de ellos. El ejemplo es la Unin Europea, cuyo ordenamiento es aplicable en cada Estado integrado en ella. Sin necesidad de modificar formalmente su estructura territorial compuesta. b) Por su parte, el Estado social tambin tiende a la uniformidad y a la centralizacin, no ya slo por su propia naturaleza expansiva, sino porque responde de esa manera a acuciantes demandas sociales. Tiene difcil explicacin desde presupuestos tericos y prcticos del estado social que servicios sociales bsicos e ineludibles se presten en condiciones muy diferentes segn sea la regin, la comunidad o el land competente. La interdependencia econmica, militar y tecnolgica del mundo actual ha motivado un crecimiento del peso especifico del poder central y un debilitamiento de las regiones y entes federados. Esto sucede incluso en materias de competencia de stos, en los que, se suelen aprobar en todos ellos leyes iguales o similares. La sociedad presiona en todos los mbitos estatales para obtener servicios, pero el poder financiero reside principalmente en lo rganos centrales, o prestan el servicio si son competentes para ello, o ayudan financieramente a los poderes locales para que lo atiendan. El principio de igualdad, propio del Estado social, puede alterar el de autonoma, propio de los Estados compuestos, o, al menos, condicionarlo y limitarlo en algn grado.
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2. DEMOCRACIA REPRESENTATIVA.
TEMA 10: SOBERANIA POPULAR Y REPRESENTACION POLITICA.DEMOCRACIA REPRESENTATIVA Y ESTADO DE PARTIDOS.INSTITUCIONES DE DEMOCRACIA DIRECTA.- EL SISTEMA ELECTORAL: CONCEPTOY ELEMENTOS
EPGRAFES LECCIN 15
La soberana nacional fue pronunciada en la Constitucin gaditana, que pretendi instaurar un Estado enteramente representativo. Tambin la de 1869. El Estatuto Real de 1834, se basa en la soberana tradicional monrquica.
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La soberana compartida, con doble sujeto (Rey y Cortes) fue sostenida en las Constituciones de 1845 y 1876. Tambin la Constitucin de 1837 aunque en su prembulo hable de soberana nacional. La soberana popular la hallamos en el proyecto de Constitucin de la 1 Repblica y en la Constitucin de la 2 Repblica. Las Leyes Fundamentales del Franco Bahamonde respondan a una soberana personal. La Ley para la Reforma Poltica de 1977 restableci la soberana popular. La Constitucin vigente declara el mismo principio y restablece la sinonimia entre soberana nacional y popular: La soberana nacional reside en el pueblo, del que emanan los poderes del Estado.
Es usual en tratados y manuales oponer soberana nacional y soberana popular por entender que pueblo y nacin son conceptos diferentes. Segn esta teora, la nacin incluye las generaciones pasada, presentes y futuras, la cultura, los sentimientos y los intereses colectivos. Mediante un fcil reduccionismo se termina identificando la nacin con los intereses econmicos: la nacin es el conjunto de propietarios. Y en este caso, la soberana requiere slo el sufragio censitario. Esto est en lnea con la posicin sustentada por Montesquieu y fue acogida por el constitucionalismo liberal de la primera mitad del siglo XIX. Segn esta teora, pueblo equivale al conjunto de habitantes de un pas, y por tanto la idea de soberana popular fue sostenida por las democracias emergentes de la segunda mitad del siglo XIX. La idea de soberana popular exige el sufragio universal.
b) Su insuficiencia
Los trminos pueblo y nacin fueron sinnimos en el siglo XVIII. En unos textos pueblo y nacin aparecen concebidos en sentido restringido y en otros ambos conceptos engloban a la totalidad de los habitantes y exigen sufragio universal. Es a partir de la Constitucin francesa de 1971 cuando los revolucionarios menos demcratas, diferenciaron ambos conceptos, escribiendo siempre Nacin con mayscula, como concepto jurdico-poltico. Y pueblo siempre con minscula, como concepto sociolgico. La diferenciacin entre pueblo y nacin no existe en los pensadores polticos ilustrados y tampoco aparece en la Constitucin norteamericana ni en la espaola de 1812. La diferenciacin entre pueblo y nacin reside en el concepto de ciudadano, pero, los demcratas entienden por ciudadanos a todas las personas, mientras que los menos demcratas restringen su significado a slo unas pocas, en razn de su renta, rango, cargo y estudios. El liberalismo conservador se adue del concepto restringido, y de esta manera pudo estampar en las Constituciones la expresin soberana nacional, y mediante el sufragio censitario exclua a la mayor parte de la nacin real.
c) Restablecimiento de la identidad entre pueblo y nacin en el rgimen democrtico.
Hoy en da sostener esta diferenciacin es un verdadero desatino, pues equivale a renunciar a unas expresiones nobles y entregrselas a los enemigos de la democracia, que aparecen as como los nicos nacionales y patriotas. Adems es un error cientfico.
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El xito de dichos cambios semnticos ha sido irreversible. Los tericos de la poltica han terminado asumiendo el nuevo significado de estas grandes palabras. En los siglos XX y XXI apenas se habla de otra forma de democracia que de la representativa.
Los parlamentos actuales reflejan ms fielmente la opinin del pueblo que los del siglo XIX de hace tan slo unas dcadas. Sin embargo, hoy el centro de decisin se ha desplazado del Parlamento al Gobierno y a la Administracin. La funcin mediadora entre electorado y el poder que desempearon otrora los Parlamentos es hoy cumplida por los partidos polticos. El mandato representativo apenas ha funcionado, pero ha aparecido un pseudomandato imperativo de los partidos sobre los representantes, a lo que se suma que la partidocracia es ciertamente una perversin de la democracia. Como ha escrito F. Rubio Llorente, la mutacin que se ha producido realmente es la de la representacin de los diputados por la representacin de los grupos parlamentarios. Los grupos tambin estn desligados de toda instruccin de los electores, pero como proyeccin de los partidos en el Parlamento, se atienen a los programas de stos. Los partidos de las democracias occidentales, que fueron primero partidos de masa, con ideologas definidas y militancia de clase, han terminado siendo partidos de electores, internamente plurales y de agregacin de intereses distintos; por eso, nicamente pueden subsistir y encarar con posibilidades de xito una contienda electoral y las dificultades de la dialctica Gobierno-Oposicin a base de una frrea disciplina interna y de negociaciones continuas con grupos, asociaciones, sindicatos y otros partidos segn se presente el panorama poltico, dando origen con ello a lo que la doctrina ha denominado democracia consociacional, de grupos, neocorporativista o corporatista, de negociacin y conflicto, etctera. La representacin produce un distanciamiento entre la titularidad de la soberana (que reside en el pueblo) y su ejercicio por parte de los representantes. Este distanciamiento del pueblo respecto de los asuntos pblicos sigue haciendo necesarios la representacin. Todo lo cual evidencia la distancia entre la representacin y la democracia en su sentido originario. Pero la evolucin de este rgimen, que ha permitido una mayor influencia popular en el poder, ha terminado siendo una democracia representativa, aun con todas sus limitaciones. Finalmente dejar constancia de dos vestigios del mandato imperativo en sendas democracias representativas y de algunas instituciones recelosas del mandato representativo. Los residuos de mandato imperativo son, uno es el que vincula a los compromisarios en las elecciones presidenciales de Estados Unidos; otro, el que obliga a los representantes de cada Land en el Bundesrat alemn a votar en l unnimemente en el sentido indicado por su respectivo Gobierno. La representacin territorial y la composicin proporcional de los rganos internos de las Cmaras respecto de los escaos de los grupos parlamentarios descansan en la presuncin de que la actuacin y el voto del miembro de la Cmara responder a los intereses de la circunscripcin del grupo parlamentario respectivamente. Esto muestra lo lejos que est el mandato representativo de ser asumido con plenitud en los actuales regmenes demoliberales.
7. LAS INSTITUCIONES DE DEMOCRACIA DIRECTA COMO COMPLEMENTO DE LA DEMOCRACIA REPRESENTATIVA EN EL ESTADO DE LOS PARTIDOS
Condorcet abog siempre por la participacin directa popular, al menos para la aprobacin de la Constitucin y de la Declaracin de derechos. Para l, el sistema poltico deseable era aqul en el que tuviera cabida el mximo de participacin directa compatible con una Constitucin representativa. 67 de 99
Las formas de participacin directa han evolucionado desprendindose de las connotaciones revolucionarias. Si en el siglo XVIII la demandaban los sectores ms radicales, en el siglo XIX signific su traslacin a los ms conservadores. La idea de combinacin de democracia directa y representativa qued eclipsada durante ms de cien aos porque no interesaba a los regmenes existentes o por su utilizacin para fines contrarios a su principio. En Suiza, la participacin directa fue institucionalizada a la par que se form el Estado liberal, siendo reivindicada por la izquierda y defendida por los conservadores, por el contrario en Francia, el bonapartismo hizo de estas formas un arma del autoritarismo. La tesis ms extendida ha sido la de la incompatibilidad entre ambas formas de democracia hasta que, tras la Primera Guerra Mundial, el movimiento constitucionalista volvi a plantearse la cuestin. Max Weber entendi que la referida combinacin resultara til al rgimen constitucional. La introduccin de formas de participacin popular directa, dice Carr, no pretende nicamente dar satisfaccin las aspiraciones democrticas, sino que se inscribe en un movimiento de reaccin frente al parlamentarismo absoluto, pretendiendo limitarlo mediante la dotacin al Ejecutivo de poderes independientes, a travs del control de la constitucionalidad de las leyes y confiriendo a los ciudadanos facultades de participacin directa en la potestad legislativa mediante el referendo y la iniciativa popular. De esta manera combinan perfectamente parlamentarismo y democracia. El antipartidismo y el antiparlamentarismo se unen al autoritarismo y al conservadurismo como rasgos que han caracterizado la utilizacin poltica de la participacin directa durante casi dos siglos. Hoy, con la generalizacin del sufragio y el protagonismo de los partidos, las instituciones de democracia directa adquieren una significacin diferente de la mera crtica radical del rgimen representativo. Porque, como dice L. Aguiar, con ciertas condiciones de democraticidad, estas instituciones pueden ser funcionales para el Estado constitucional, en el que el referendo popular es crecientemente utilizado para la adopcin de decisiones sobre soberana territorial o sobre tratados y textos legislativos que precian un especial consens o, y como procedimiento excepcional para corregir disfuncionalidades parlamentarias. Su tradicional connotacin antipartidista puede corregirse fcilmente: sobre ser los partidos los mejor dotados para promover una iniciativa popular y enfrentarse dialcticamente en una campaa de referendo, el legislador puede favorecer ese protagonismo sin entregarles el monopolio. As lo hace en nuestro pas la Ley Orgnica del Referendo. Ha sido casi unnime la ridiculizacin de la democracia directa arguyendo su inviabilidad en el estado moderno. El concejo abierto o town meeting es slo una forma de participacin directa en el nivel municipal. En mbitos ms amplios, la ciberntica y la informtica hacen tcnicamente posible en nuestros das el voto electrnico. Donde hay que poner el acento es en s se puede garantizar suficientemente la pureza del proceso electoral. EPGRAFES LECCIN 16.
4. EL DERECHO DE SUFRAGIO
Desde ciertas posiciones protoliberales, liberales doctrinales y antiliberales se neg al sufragio la naturaleza jurdica de derecho para caracterizarlo como una funcin pblica consistente en seleccionar representantes. Esta tesis permita reducir el censo electoral a aquellas personas que reunieran las condiciones para cumplir dicha funcin. El resultado fue el sufragio censitario y capacitario. Es el triunfo del denominado principio de las capacidades (capacidad econmica e intelectual). En un Estado social y democrtico de Derecho, la soberana popular o nacional se traduce en el sufragio universal como derecho pblico subjetivo, sin que deje de ser una funcin constitucional que corresponde al cuerpo electoral. Algunos ordenamientos jurdicos dan al sufragio el tratamiento de deber. La Constitucin espaola caracteriza el sufragio como universal, libre, igual y secreto. Para todas las elecciones, salvo las provinciales, es, adems directo. La Ley Electoral aade que es personal y singular. Sufragio universal significa, un hombre, un voto. Ha sido una conquista del siglo XX. El voto femenino se alcanza, en el periodo de entreguerras. Desde hace un tiempo, se ha venido postulando la paridad de la mujer en las candidaturas plurinominales como un medio ms de accin positiva que equilibre las desigualdades.
As se ha establecido en Espaa por la Ley para la Igualdad Efectiva de Hombres y Mujeres, de 2007, que ha modificado en este aspecto la Ley Orgnica del Rgimen Electoral General. Las condiciones para el ejercicio del derecho de sufragio suelen ser: La mayora de edad que actualmente hay tendencia generalizada a reconocer el sufragio activo y pasivo, masculino y femenino, a los dieciocho aos. Inclusin en el censo electoral, que es la relacin de electores de cada circunscripcin y no puede votar quin no figure inscrito en l. Nacionalidad o carta de ciudadana, aunque hay tendencia a admitir el derecho de sufragio de extranjeros en las elecciones municipales. Pleno disfrute de los derechos polticos, la prdida del derecho de sufragio es una decisin grave que en un Estado democrtico de Derecho nicamente puede adoptar la autoridad judicial. Para que el sufragio sea libre es preciso el pluralismo poltico y garantizadas las libertades de expresin, reunin y manifestacin, evitar las coacciones. Se suele prohibir todo acto de campaa electoral el da anterior a la votacin. Sufragio igual significa que todos los votos tienen igual valor. Para ello es necesario que en las circunscripciones haya una similar relacin entre el nmero de electores y el de escaos en litigio. El sufragio es directo cuando la eleccin se sustancia con una sola votacin. Es indirecto cuando elector vota a electores de segundo grado o compromisarios, los cuales, ulteriormente, votan a los candidatos del cargo en disputa. El carcter secreto del voto es condicin esencial de toda eleccin libre. El sufragio personal excluye su delegacin en otra persona, pero admite el voto por correo. Sufragio singular significa que slo se puede votar una vez en cada eleccin
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5. LA CIRCUNSCRIPCIN ELECTORAL
La creacin de las circunscripciones electorales se fundamenta en tres principios: a) La igualdad de sufragio: las circunscripciones electorales deben tener una ratio igual electores - diputado. b) La delimitacin de circunscripciones suele apoyarse en otras ya existentes, administrativas o polticas. c) La revisin de los lmites de las circunscripciones est en funcin de los movimientos de poblacin. La delimitacin de los distritos con criterios demogrficos cumple mejor el principio de igualdad del sufragio. La frmula demogrfica tampoco est exenta de posibles desviaciones, como lo ha evidenciado el denominado gerrymandering o manipulacin arbitraria del mapa de los distritos por parte del Gobierno.
6. LA FRMULA DE ESCRUTINIO
La funcin de la frmula de escrutinio es interpretar los datos numricos de la eleccin como la base de la distribucin legtima de los escaos entre las candidaturas en competencia. Las diversas frmulas propuestas pueden agruparse en dos tipos: las de mayora y las proporcionales. 6.1. Frmulas de mayora Parece demostrado que las formulas de mayora producen una sobrerrepresentacin de los partidos fuertemente implantados en todo el territorio nacional y de los partidos regionales si la circunscripcin electoral es idnea para ellos. Rige en pocas elecciones parlamentarias y siempre asociada a otros procedimientos que suavizan sus duras exigencias. La variante de mayora absoluta busca representantes incontestablemente respaldados por su circunscripcin. Acaso d resultados ms proporcionados que la frmula de mayora simple, pero, aplicada en su pureza, puede paradjicamente beneficiar a los partidos pequeos. La variante de mayora relativa, vigente en pases anglosajones, tiene su lado ms positivo en su enorme sencillez y en la relacin directa que provoca entre elector y candidato en el momento electoral y entre ciudadano y diputado durante la legislatura. El fenmeno de la sobrerrepresentacin del partido ganador britnico mediante la denominada ley del cubo, segn la cual la relacin entre los escaos de los principales partidos equivala a la existente entre sus respectivos sufragios elevada al cubo. 6.2. Frmulas proporcionales Las frmulas proporcionales consiguen una representacin ms precisa de la voluntad general y desechan menos sufragios. Tienden a suprimir el voto intil. Estas frmulas parecen estimular la participacin. La utilidad de todos los votos y la justicia constituyen su lado positivo, el negativo reside en la falta de inmediatez en la relacin elector-candidato. La justeza representativa slo puede obtenerse si cada escao tiene un coste constante de votos. Cuanto mayor sea la circunscripcin mayor proporcionalidad se consigue. En general todas las frmulas proporcionales conceden a los partidos ms votados un nmero de escaos superior al proporcional e inferior a los menos votados. Dos son los tipos principales de la frmula de proporcin:
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Se procede del siguiente modo: primero se divide el nmero de votos por el nmero de escaos en litigio. Se obtiene as el cociente electoral. Obtenido el cociente electoral, se dividen por l los votos obtenidos por las candidaturas. Los nuevos cocientes equivalen a los escaos que cada una gana. Si no quedan repartidos todos los escaos, los sobrantes son adjudicados a las candidaturas que hayan quedado con mayores restos en la anterior operacin. Esta frmula arroja resultados bastantes ajustados y posibilita la presencia de pequeos partidos al rebajar el umbral para poder obtener el primer escao.
b) Frmula de la media mayor en su variante de DHondt
El mtodo de la media mayor se basa en la divisin de los votos totales obtenidos por una candidatura entre una sucesin de divisores, obteniendo as una serie de cocientes. La frmula DHondt utiliza la sucesin de los nmeros cardinales. La frmula DHondt es bastante utilizada en Europa y la que se aplica en Espaa en todas las elecciones salvo en las del Senado. As lo hace en Espaa la Ley Orgnica del Rgimen Electoral General: primero se dividen los votos obtenidos por cada candidatura entre la serie natural de los nmeros hasta el de los escaos en litigio. Se ordenan los cocientes de mayor a menor hasta el nmero de escaos de la circunscripcin. Cada candidatura gana tantos escaos como cocientes suyos hayan sido incluidos en esa seleccin.
c) Formula de la media mayor en su variante de Santa Lagu
Es utilizada en Escandinavia. Parece favorecer algo a los partidos medianos y mayores, y perjudica a los pequeos porque el primer nmero divisor es muy elevado. En efecto se opera como en la variante anterior, pero los nmeros divisores son 1.4, 3, 5, 7, 9, 11, etc. As, pues, con los mismos resultados, tres frmulas de escrutinio arrojan tres distribuciones distintas de escaos. Por consiguiente la opcin legal por una u otra es de gran importancia en el funcionamiento del sistema electoral y de la democracia representativa, y, por eso mismo, no suele ser casual ni inocente. 6.3. Frmula alemana Se suele citar como ejemplo de sistema mixto el de Alemania. En realidad, se trata de una adaptacin del sistema A.B.W.R., llamado as en honor de A. Brake y Weil Raynar. Es un mtodo proporcional, en el reparto de escaos entre los partidos. Lo que ocurre es que permite la eleccin directa, por parte de los electores, de algunos de los candidatos que van a ocupar los escaos por delante de los que figuran en las listas cerradas y bloqueadas que se presentan en cada Land alemn. Como el sistema es muy complejo, nos limitaremos a explicar los elementos bsicos. Cada votante emite dos votos. A la izquierda de la papeleta se encuentra un voto personal, dado a un candidato concreto. Con el segundo voto, el de la derecha de la papeleta, se opta entre las candidaturas de lista que los partidos presentan en cada Land. El candidato ms votado (es suficiente la mayora simple) en cada distrito uninominal resulta elegido de modo directo. El segundo voto es el que determina el reparto total de escaos en la Cmara. Para ello se suman a nivel federal los votos obtenidos por cada partido, si dicha suma supera el 5% a nivel federal, entrar en el reparto de escaos. Una vez obtenido el nmero de escaos que corresponde a cada partido, se descuenta de ese nmero el de los candidatos elegidos directamente, y los dems se van adjudicando a los candidatos que 71 de 99
figuraban en las listas. En caso de que el nmero total de candidatos de un partido elegidos de modo directo sea mayor que el que le correspondera segn el reparto proporcional, la ley establece que tienen derecho a ocupar el escao y, por tanto, el nmero de parlamentarios de la Cmara se incrementar en tantas unidades como fueren necesarias.
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TEMA 11. EL PRINCIPIO DE AUTONOMA PARLAMENTARIA. UNICAMERALISMO Y BICAMERALISMO. ORGANIZACIN Y FUNCIONAMIENTO DE LAS CMARAS.
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En realidad, lo que ha habido ha sido una renovacin del rgimen liberal y de sus valores. Y como segn dice R. Chueca, la Cmara Alta deja de ser contrapeso de la Baja, para pasar a ser su complemento. En esta homogeneizacin y complementariedad de las dos Cmaras ha tenido un papel importante la emergencia de los partidos polticos a la superficie del Ordenamiento jurdico y su progresiva incorporacin a los rganos y funciones estatales. La disciplina que stos imprimen a sus miembros en el comportamiento parlamentario hace que, nicamente en caso de bicameralismo perfecto 74 de 99
(cuando ambas Cmaras son iguales en poder) y no coincidencia de las mayoras parlamentarias pueda darse conflicto entre las Cmaras. As pues, en el constitucionalismo actual el bicameralismo estructural va dejando paso al bicameralismo procedimental o de cooperacin funcional entre ambas Cmaras, es decir, un bicameralismo que busca su justificacin en la funcionalidad que aporta al rgimen democrtico sin contradecir sus fundamentos. Dicha funcionalidad no sera posible sin la mencionada disciplina que imprimen los partidos polticos a travs de los grupos parlamentarios. Tambin como dice Chueca, se ha dado una segunda novacin del principio bicameral, mediante la adopcin de ciertos mecanismos constitucionales que cumplen en cierto modo la funcin de freno y prudencia que se sola atribuir a la Cmara Alta. Lo curioso es que dichos mecanismos han sido instituidos tambin en Estados de Parlamento bicameral, con lo que se han multiplicado las garantas frente a la siempre sospechosa Mayora gobernante: Creciente importancia de la organizacin y funcionamiento del Parlamento en Comisiones. Se persigue el efecto de enfriamiento y reflexin, adems claro, de la agilizacin del trabajo del Pleno. Exigencias de mayoras cualificadas para la aprobacin de algunas leyes o para la adopcin de ciertas resoluciones. La apelacin del referendo popular para la aprobacin de determinados proyectos. La exigencia de jurisdiccin constitucional.
7.2. Las segundas Cmaras de representacin territorial. (Remisin tema IX) La representacin territorial experimenta una inflexin considerable en funcin del sistema de designacin o de eleccin de los miembros de la Cmara Alta, as: La designacin por entes federados hace a dicha Cmara muy apegada a los intereses locales. Con sufragio universal directo y con la mayor duracin de su mandato, los senadores de Estados Unidos se independizan ms de los intereses locales que los miembros de la Cmara de Representantes, que tericamente estaban destinados a representar al conjunto de la Unin. El sufragio indirecto y territorialmente descompensado hace aparecer al Senado francs como una Cmara de representacin de intereses agrcolas. En Italia, con sufragio universal directo y a pesar de las diferencias de la distribucin inicial de escaos por regiones, el Senado es tan representante del pueblo italiano en su conjunto como la Cmara de Diputados.
En conclusin, dos tercios de los parlamentos del mundo son monocamerales y desde la Segunda Guerra mundial han desaparecido muchas segundas Cmaras y se han creado menos, pero nada de esto parece afectar a las Cmaras de representacin territorial, sino slo a las conservadoras o de segunda lectura.
entre ellos, es que los rganos rectores ponen ms el acento de sus decisiones en la neutralidad de la aplicacin del Reglamento, en tanto que los portavoces de los grupos parlamentarios suelen llevar a la Junta la opinin de stos, por lo que el acento de la decisin final recae ms en criterios de confrontacin o de transaccin poltica, segn los casos. De una poca a esta parte, los reglamentos parlamentarios han evolucionado desde una direccin presidencialista de las Cmaras a otra colegiada. Los espaoles responden a esta evolucin. Con todo, en la democracia de partidos, la posicin del Presidente se ve notablemente reforzada cuando cuenta con la mayora de la Cmara, que suele reflejarse en la mayora de la Mesa; pues, si efectivamente tiene, en ltima instancia, el respaldo de la Cmara, la Mesa tender a replegarse ante sus iniciativas. Presidente: En un rgimen democrtico, especialmente si se ha dotado de un sistema parlamentario, el Presidente es elegido por los miembros de la propia Cmara su mandato suele extenderse a toda la legislatura. Entre las funciones que ejerce cabe destacar como ms importantes: 1) La representacin de la Cmara. 2) La direccin de los debates, concediendo y retirando la palabra. 3) El ejercicio de la disciplina parlamentaria sobre los miembros de la Cmara 4) El ejercicio de la autoridad administrativa sobre el personal de la Cmara y de orden pblico en el interior del recinto parlamentario. 5) La participacin, junto a la Mesa y, en su caso, a la Junta de Portavoces, en la fijacin del orden del da del Pleno. 6) En Espaa, el Presidente del Congreso de los Diputados, dirige las consultas regias previas a la propuesta de candidato a la Presidencia del Gobierno y la refrenda. La Mesa es un rgano colegiado integrado por el Presidente, los Vicepresidentes y los Secretarios de la Cmara, en nmero variable de un pas a otro, e incluso, dentro de un pas, de una Cmara a otra. Sus funciones ms usuales en el Derecho comparado son: 1) La asistencia al Presidente. Esta funcin puede ser de mera ayuda s el poder decisorio es presidencial, o de gran trascendencia poltica si la asistencia es preceptiva y vinculante; en este ltimo caso la funcin corresponde propiamente a la Mesa y no al Presidente. 2) La participacin en la fijacin del orden del da. 3) La calificacin de los escritos que se presentan a la Cmara a fin de darles la tramitacin jurdica oportuna. 4) La distribucin del trabajo parlamentario entre las diversas Comisiones
El Pleno es el titular de las funciones de la Cmara. A las Comisiones, en principio incumben los trabajos preparatorios para una ms fcil y gil decisin del Pleno, si bien cada vez est ms extendida la prctica de la delegacin legislativa, con ciertos lmites, en las Comisiones, pudiendo estas aprobar una Ley, sin el posterior pronunciamiento del Pleno. No obstante es usual que ste pueda recabar para s en todo momento cualquier proyecto o proposicin que est tramitando una Comisin. Adems, las Comisiones conocen de todos los asuntos que les encomienda la Mesa de la Cmara. Desde la ptica de democracia de partidos es obligada y lgica la composicin de las Comisiones proporcional a la fuerza de los grupos parlamentarios.
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TEMA 12: LOS GRUPOS PARLAMENTARIOS; MANDATO REPRESENTATIVO Y DISCIPLINA DE PARTIDOS; FUNCIONES DEL PARLAMENTO
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8. FUNCIONES
Las funciones que cumplen los grupos en las Cmaras afectan a toda la vida de estas. Generalizando los datos que ofrece el D comparado, les compete a los grupos: El estudio de los proyectos antes de su discusin en el pleno o en la comisin La solicitud de debates La iniciativa legislativa
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La iniciativa parlamentaria colectiva ha ido extendindose hasta el punto de que ahora algunos Parlamentos prohben la individual. EPGRAFES LECCIN 19.
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Los partidos representan en las elecciones programas y candidatos comprometidos en su defensa, dan soporte a la campaa electoral y permanecen durante los periodos interelectorales abiertos a las demandas sociales al tiempo que actan cerca del aparato estatal o dentro del mismo a travs de los grupos parlamentarios. Por su parte, los electores orientan sus votos en funcin de esos programas y equipos mas que por los candidatos individualmente considerados, particularmente en Espaa donde las listas son cerradas y bolqueadas. Se espera que el diputado elegido sea coherente con todo el proceso preelectoral y electoral y acte consecuentemente en sede parlamentaria. La partidocracia significa la expropiacin del poder institucional por los partidos polticos, una degeneracin de la democracia.
B) Mutacin de la actuacin parlamentaria de los diputados y de los grupos
La mutacin que se ha producido en la relacin representativa tiene reflejo elocuente en la actuacin parlamentaria. Hoy el Parlamento es el escenario de una representacin poltica en la que los individuos y los grupos interpretan un papel dirigido abiertamente al electorado para intentar captar su voto en las siguientes elecciones. Encontrar el punto de equilibrio entre poltica y D , integrar la democracia de partidos en el Estado de D es uno de los problemas fundamentales del D publico de nuestros das
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6. FUNCION PRESUPUESTARIA
6.1. Origen y evolucin La competencia exclusivamente parlamentaria para la aprobacin del Presupuesto esta en el origen del parlamentarismo. El punto de partida fue el principio de consentimiento del impuesto, atribuido a los representantes de los contribuyentes. Ninguna contribucin sin representacin era la formula utilizada en la vieja tensin entre el Rey y el Parlamento britnicos. Este principio tuvo su origen en los EE.UU, fue utilizado como justificacin formal de la insurreccin frente a la metrpoli. El principio de legalidad tributaria estara en la parte dogmtica de la CE y el de legalidad presupuestaria en su parte orgnica. 6.2. Principios del presupuesto El presupuesto en las democracias actuales esta informado por los siguientes principios: Anualidad: Es el mas antiguo de todos y exige no solo la aprobacin de un Presupuesto cada ao, sino tambin su ejecucin anual, aunque los pagos puedan retrasarse. Unidad y universalidad: el Presupuesto debe ser un documento nico, para facilitar su conocimiento y el control que de su ejecucin gubernamental haga el Parlamento. La universalidad del Presupuesto debe incluir la totalidad de los gastos del sector publico estatal con la correspondiente previsin de ingresos. Materia flexiblemente tasada: La ley de Presupuestos debe incluir solo lo antes referido.
6.3. El presupuesto como instrumento poltico en el estado social El crecimiento del sector publico en los pases industrializados determina que una parte importante del total de los recursos econmicos del pas se asigne a travs de un proceso poltico de toma de decisiones que tiene como mecanismo fundamental el Presupuesto. Este es una ley que autoriza la cuanta mxima de los gastos estatales durante un tiempo determinado que habrn de dedicarse a las atenciones que detalladamente especifica y ademas prev los ingresos necesarios para cubrirlos. Desempea un papel distinto respecto de los ingresos y de los gastos. Mientras que no es mas que una previsin o calculo de los primeros, sin efectos jurdicos, si 81 de 99
los tiene en relacin a los gastos en un triple sentido: Autoriza a la administracin a realizar el gasto publico Limita la cantidad del gasto Fija el destino que haya de darse a los crditos aprobados en l.
La importancia poltica del Presupuesto es incuestionable. Ingresos y gastos se ordenan a la funcin redistributiva que todo Estado social asume. No basta con distribuir la carga fiscal, sino que es preciso gastar adecuadamente los recursos obtenidos. Sistema tributario y Presupuestos son dos instrumentos de poltica econmica y tambin de poltica social.
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TEMA 13. RELACIONES ENTRE EL GOBIERNO Y EL PARLAMENTO. SISTEMAS DE GOBIERNO: PARLAMENTARIO, PRESIDENCIALISTA Y DE ASAMBLEA.
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El sistema presidencialista se apoya en dos instituciones de legitimidad electoral, el Presidente de la Repblica y el Parlamento y funciona sobre una bastante ntida separacin de poderes, sin que la continuidad de uno dependa del otro. Se le llama presidencialista porque su modelo principal, Estados Unidos, gira en torno al liderazgo del Presidente. El sistema convencional se apoya en el Parlamento, del cual derivan el Gobierno y la Jefatura del Estado (si subsiste) como rganos enteramente dependientes de aqul. Adopta su nombre del hecho de que el Parlamento, reunido en asamblea o convencin, concentra en s los poderes legislativo y de direccin poltica. En la actualidad no hay regmenes democrticos con este sistema, salvo la variante directorial suiza. En conclusin: los tres sistemas principales mencionados responden a formas diferentes de organizacin y distribucin del poder: relacin o interaccin (parlamentario), separacin (presidencialista) y concentracin (sistema convencional).
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a) En Inglaterra
Con el triunfo la Revolucin, el Parlamento ingls se erige en rgano del mismo rango que el Rey e incluso ms estratgicamente situado en el sistema poltico por su carcter representativo, su monopolio del tramo central del proceso legislativo (deliberacin y aprobacin) y su necesaria aprobacin del Presupuesto y de los tributos. Contribuy a su crecimiento parlamentario la necesidad de preservar al Rey responsabilidad, el precoz bipartidismo que determinaba mayoras parlamentarias homogneas, aunque tanto la Mayora como la Minora representaban apenas a un pequeo sector de la poblacin. El Rey conservaba el poder de nombramiento y separacin de los ministros, pero se dejaba orientar por los resultados electorales, pues al deber actuar Rey y Parlamento concertadamente, se impuso la prctica de que el Rey nombrara sus ministros de entre los miembros del Parlamento, y, dentro de la Cmara de los Comunes, preferentemente del partido mayoritario. As acab siendo durante la dinasta Orange (16891714). Tambin los asuntos gubernamentales terminaron despachndose en el Gabinete: un comit reducido del Consejo Privado del Rey. En el siglo XVIII se consolid la facultad parlamentaria de exigir responsabilidad a un ministro, primero penal, luego poltica. Esta facultad redujo la prerrogativa regia de nombramiento de los ministros a aquellas personas que tenan el respaldo de la Cmara y liquidaba la posibilidad de que el Rey mantuviera a un ministro contra la opinin de dicha Cmara. Tambin durante el siglo XVIII los reyes de la dinasta Hannover dejaron de asistir a las reuniones del Gabinete, lo que gener la costumbre constitucional de que los negocios del Reino eran atendidos y resueltos por el Gabinete. Hay que distinguir en el sistema britnico entre Ministerio y Gabinete. El Ministerio es el Gobierno en sentido muy amplio, con unos cien miembros, nombrados por el Rey a propuesta del Premier. Su parte ms importante es el Gabinete, que es el equivalente al Gobierno de otros sistemas constitucionales. El Gabinete, a pesar de no estar reconocido por el Derecho escrito, sino slo por el convencional, ha desplazado al Parlamento en cuanto a protagonismo poltico dentro del sistema constitucional. Debe contar con la confianza del Parlamento o que concluye en el equilibrio existente entre ambos rganos como eje constitucional ingls. Desde la mitad del siglo acab imponindose lo que Esmein denomin la lgica de las instituciones: 1. El Gabinete es cada vez ms homogneo; 2. Uno de los ministros es lder del equipo y despacha habitualmente con el Rey: es el Premier; 3. El Rey acta con refrendo y responsabilidad de un ministro; 4. El Gabinete comienza a responder colegiada y solidariamente ante el Parlamento. A partir de 1832 y durante un siglo, la progresiva ampliacin del sufragio hasta su universalizacin y la prdida de poder de la Cmara de los Lores significaron la democratizacin del sistema parlamentario, que an se completara en 1949 con el ltimo recorte de las facultades de la Cmara Alta. Este camino hacia la democracia ha sido paralelo a la acentuacin de la direccin poltica por parte del Gabinete y, dentro de ste, del Premier. (En nuestros das la Cmara de los Lores se ha reducido y muchos miembros son electivos)
b) En el Continente
En el Continente, tras la Revolucin, y prescindiendo de la corta Constitucin de 1812, la Restauracin significa el restablecimiento de la soberana regia, aunque se hable de soberana compartida, tolera slo una limitacin de sus funciones. 84 de 99
El movimiento revolucionario de 1830 fragua un sistema parlamentario dualista, cuyo mejor exponente fue la Constitucin belga de 1831 y que se basa en la doble confianza, regia y parlamentaria, que necesita el Gobierno. En la prctica era determinante la primera, as Estado era ms monrquico que parlamentario Aunque la revolucin de 1848 acenta la democratizacin del rgimen; en muchos pases apenas tuvo reflejo. En Espaa, donde el progresismo fue ahogado en dos aos (1854-1856) y fracas en el sexenio revolucionario (1868-1874), volvindose con la Restauracin al doctrinarismo y a un falso sistema parlamentario dualista. En Alemania, cuyo rgimen semiabsoluto o crisptoabsoluto responda al principio monrquico en el que todo parlamentarismo era una concesin regia y se retraa ante las decisiones firmes del Monarca. En cambio, otras monarquas europeas, no slo la belga, evolucionaron y mutaron, por las vas de la interpretacin, de la prctica y de las convenciones, hacia un sistema parlamentario, que se democratiz con el reconocimiento del sufragio universal. Francia constituy su III Repblica, de carcter parlamentario, que cubri un perodo de setenta aos, hasta la segunda guerra mundial. Maurice Hauriou: el sistema parlamentario: "se apoya en una separacin flexible de poderes, en la cual se establece una colaboracin continua entre el Poder Legislativo y el Ejecutivo por intermediacin de un rgano ejecutivo, el Consejo de Ministros, que comparte con el Jefe del Estado la direccin del Gobierno, pero que no puede gobernar sino asegurndose la confianza del Parlamento, ante el cual es polticamente responsable". Otras repblicas parlamentarias del perodo de entreguerras reintrodujeron, sin fortuna, el sistema de doble confianza; as lo hicieron la Constitucin alemana de 1919 y la espaola de la II Repblica. Era ms coherente el sistema alemn que el espaol, puesto que el Presidente de la Repblica era elegido por sufragio universal y su legitimacin democrtica inmediata justificaba la atribucin de notables poderes, aunque la experiencia acabara en dictadura presidencial, primero, y en l totalitarismo nazi despus. El ensayo espaol era contradictorio por la forma hbrida de designacin del Presidente de la Repblica y su responsabilidad, en algunos supuestos, ante el Parlamento. Estos intentos se inscriben dentro de una corriente, que llega hasta nuestros das, propensa a limitar, frenar y condicionar el poder del Parlamento y, paralelamente, a fortalecer la posicin del Gobierno buscando su eficacia y estabilidad. Es lo que se ha denominado racionalizacin parlamentaria. 4.2. Caracteres del sistema parlamentario Dada la variedad de modalidades del sistema parlamentario en la prctica, es preciso relativizar los caracteres que la doctrina ha enunciado tradicionalmente como propios del mismo: El nico elemento esencial de este sistema es la relacin fiduciaria o de confianza entre el Gobierno y el Parlamento. Todo lo dems matiza y modula el sistema, le proporciona perfiles diferentes y da lugar a modalidades distintas, algunas de las cuales sern descritas en el apartado siguiente. Estamos, pues, ante un sistema de unin dinmica de poderes (Friedrich) esto es, de interrelacin de los poderes en su origen y permanencia y de colaboracin funcional entre ellos. a) Del cuerpo electoral procede el Parlamento y, en ocasiones, el Jefe de Estado. b) Si el Parlamento es bicameral y una de las Cmaras no es de extraccin democrtica, sta no tiene facultades relevantes en relacin con el Gobierno. c) M. Hauriou se preguntaba si era posible combinar el sistema parlamentario con la institucin de un Presidente de la Repblica elegido directamente por el pueblo. Su duda provena de que, de esa manera haba en el Estado dos instituciones con igual legitimidad democrtica proveniente directamente de las urnas: el Presidente de la Repblica y el Parlamento. La misma pregunta podramos hacernos respecto de la monarqua, aunque sta tiene distinto 85 de 99
fundamento. El tiempo ha venido a contestar de forma afirmativa la segunda pregunta y con matices la primera. d) Todava Jellinek defenda que, pese al desuso de la facultad de veto legislativo en algunas monarquas, segua vigente y que la inactividad del Rey paralizara la maquina estatal porque no se poda suplir su voluntad sino mediante un acto revolucionario: "el Rey lo puede todo con el Parlamento; el Parlamento sin el Rey, nada." Es posible que esta descripcin se ajustase a ciertas monarquas europeas, no ciertamente a la inglesa. Pero all donde la descripcin era certera, no se trataba de una monarqua parlamentaria, por ejemplo, la espaola bajo el reinado de Alfonso XIII.. e) Por el contrario, cuando el Jefe del Estado es elegido por sufragio universal, no es ilgico que tenga poderes importantes, como acontece en Francia y, en menor grado, en Portugal, superiores a los de sus homlogos designados por el Parlamento o por un colegio mixto (Australia,Italia e Irlanda). En ninguno de estos ltimos pases corresponde al Presidente exigir la responsabilidad del Gobierno; pero s, en ciertos, supuestos, a los de Francia y Portugal. f) Menos an poseen esta facultad los Monarcas, y tampoco los Presidentes de Repblica no elegidos popularmente. Cuando en otro tiempo suceda as, en esa misma medida el sistema era menos parlamentario, o incluso no lo era en absoluto, como tambin se resenta el carcter democrtico del rgimen porque una de las dos confianzas dependa de un rgano no elegido por sufragio universal. g) Si bien usualmente se ha destacado como un carcter del sistema parlamentario el Ejecutivo dualista (es decir: un Poder Ejecutivo, en sentido amplio, en el que participan dos rganos diferenciados, el Jefe del Estado y el Gobierno), esto slo es cierto hoy en Francia, donde el Presidente de la Repblica preside el Consejo de Ministros (funcin poco decisiva al respecto), tiene atribuidas importantes facultades de direccin, sobre todo en poltica internacional, y puede bloquear el trabajo del Gobierno no expidiendo sus decretos y ordenanzas. Acaso pueda decirse tambin del Ejecutivo portugus. En los dems casos especialmente en las monarquas la presencia e intervencin del Jefe del Estado en el Gobierno tiene ms carcter simblico y de representacin mayesttica que de poder efectivo. h) Por eso los Jefes de Estado son polticamente irresponsables y sus actos han de ir refrendados por un miembro del Gobierno, el cual asume la responsabilidad. La excepcin es, de nuevo, Francia: hay actos presidenciales de gran alcance poltico no necesitados de refrendo. Se trata de un rasgo heterodoxo -uno ms- del modelo francs. i) Todos los rganos constitucionales participan en la direccin poltica del Estado, pero el rgano propio de dicha funcin, por antonomasia,es el Gobierno. Incluso algunas Constituciones, como la espaola, le atribuyen dicha funcin de manera expresa. j) Dos de las facultades ms importantes de direccin poltica son la elaboracin de los Presupuestos del Estado y la iniciativa legislativa, con lo que el Gobierno incide de modo determinante en el ulterior trabajo parlamentario; y sus miembros -algunos de los cuales tambin lo son del Parlamento- asisten a la Cmara y participan en dicho trabajo. k) Al Parlamento, dada la relacin fiduciaria que lo une con el Gobierno, le corresponde aprobar las leyes necesarias para que ste desarrolle su programa y controlar la poltica gubernamental mediante la llamada actividad rogatoria y las comisiones de investigacin que estime oportuno constituir, amn de poder exigirle su responsabilidad poltica. Con ello legitima la poltica del Gobierno mientras no le retire su confianza por los procedimientos establecidos. l) El Gobierno, como rgano colegiado, responde solidariamente ante el Parlamento. Lo usual 86 de 99
es que tambin cada ministro responda individualmente de la poltica de su Departamento, pero en Espaa es legado por una parte de la doctrina al no haberse establecido todava ningn procedimiento jurdico para sustanciar dicha responsabilidad. m) Como contrapartida, el Gobierno tiene la facultad de disolver el Parlamento (la Constitucin francesa lo ha regulado de modo diferente, como veremos en el prximo subepgrafe). La disolucin es, en ltima instancia, una apelacin al pueblo para que confirme o cambie la Mayora y, con ella, el Gobierno. Por eso dice con razn C. Schmitt que en el sistema parlamentario no hay jerarqua entre los rganos de poder, sino equilibrio: es el pueblo el que los equilibra a travs de las urnas, es decir, de su poder electoral. Aunque las elecciones queden todava lejanas, todos saben que llegarn y actan tenindolo en cuenta. 4.3. Modelos actuales del sistema parlamentario En Europa, el rgimen democrtico ha mostrado neta preferencia por dotarse de un sistema parlamentario de gobierno, tanto en monarquas como en repblicas. Tambin en los pases. de la Commonwealth y Japn. No hay, sin embargo, uniformidad entre ellos. Como hemos visto en el apartado anterior, el sistema parlamentario admite muchas variedades, de las que en est mirada panormica nos fijaremos en cinco: la espaola y otras cuatro prximas a nuestra cultura jurdicopoltica.
a) Reino Unido
Segn A. Bar, la ampliacin del electorado trajo consigo una reduccin del poder regio frente al Parlamento y, por ende, frente al Gabinete y a su Primer Ministro. Determin, adems, el fortalecimiento de los partidos polticos, de manera que el sistema de partidos ha pasado a ser el verdadero eje de la poltica britnica. 1. Los miembros del Gabinete deben serlo tambin de una de las dos Cmaras, y el Premier lo debe ser de la de los Comunes. 2. El Gabinete responde a la lnea de un partido; los ministros han de actuar unitaria y colegiadamente; y es el Premier el que asegura esa unidad de carcter colegial. 3. El Gabinete ha terminado ejerciendo casi totalmente las prerrogativas de la Corona, quedando el Rey como institucin que simboliza la unidad poltica, aconseja, advierte y es consultado. 4. Dentro del Gabinete puede identificarse un Gabinete interior, ms reducido, integrado por varios ministros de la absoluta confianza del Premier; en este ncleo compacto es donde se elabora la lnea poltica del Gabinete y en el cual el Premier decide discrecionalmente. 5. El Premier, que fue en un principio slo un primus nter pares, se ha consolidado como jefe del Gobierno sin necesidad de que una norma escrita as lo establezca. El es el lder del Gabinete y el verdadero motor de la poltica inglesa. El es, adems, el cauce ordinario de comunicacin del Gabinete con la Corona y quien decide la disolucin de la Cmara de los Comunes y la correspondiente convocatoria electoral. 6. Cada ministro es responsable individual de su Ministerio y responsable solidario de la poltica del Gabinete: si se mantiene en el cargo, la hace suya, aunque no est de acuerdo con ella. Como es lgico, la dimisin del Premier comporta la de todo el Gabinete y la del Ministerio entero. 7. El Premier es nombrado por el Rey, pero es la correlacin de fuerzas dentro de la Cmara de los Comunes y del partido mayoritario la determinante de la persona que debe ser nombrada. Esta condicin de lder, tambin, del partido mayoritario lo sita en una posicin de autoridad extensa e intensa. Como dice Finer muy grficamente, el Rey nombra, pero no escoge, y acepta la dimisin, pero no determina sus motivos. 87 de 99
8. Es el pueblo, por tanto, quien elige en realidad al Premier a travs del Parlamento; y ste es quien lo sostiene con su confianza. Pero esta relacin electoral con el pueblo y con su mayora en la Cmara de los Comunes determina que sea el Gabinete el que dirija al Parlamento, no a la inversa. Como ha dicho R. Aron con irona, la Cmara de los Comunes reina pero no gobierna. 9. Por eso, la posicin del Premier depende sobre todo del liderazgo que ejerce dentro de su partido, pues, si no est muy consolidado o ya est declinando, se ver discutido en l y le surgirn rivales que le disputen ambos cargos, el del partido y el gubernamental. En conclusin, actualmente el sistema de gobierno britnico, sin dejar de ser parlamentario, ha evolucionado hacia una de sus variantes, la de sistema de Gabinete, e incluso sistema de Premier, como ha terminado sucediendo en otras latitudes (en Alemania es un sistema de Canciller, y lo mismo sucede en Espaa). Como dice el mismo Finer, el sistema de Gabinete lleva al leadership. Y Jenning, en fin, no vacila en identificar al Premier como clave de la Constitucin: el Premier dirige al Gabinete, el Gabinete dirige al Parlamento y ste registra sus decisiones. La doctrina estima que sta es la evolucin normal del sistema parlamentario en la democracia de partidos: la preeminencia del Gobierno y concretamente de su Presidente; la prctica as lo corrobora.
b) Francia
Por su parte, ms que de modelo francs de. gobierno, hemos de hablar de los dos o incluso los tres modelos que pueden extraerse de la Constitucin francesa vigente; o, acaso mejor, de un modelo abierto y mvil, que se define cada vez en funcin de la correlacin de fuerzas polticas. La reforma constitucional de 1962, que dispuso la eleccin del Presidente de la Repblica por sufragio universal, hizo de ste un lder poltico nacional con un programa popularmente respaldado. Desde entonces hasta 1986 la prctica constitucional se bas en la identidad poltica entre el Jefe del Estado y la mayora de la Asamblea Nacional, lo que determinaba una poltica muy cohesionada. Esta circunstancia depar un modelo que podemos denominar como gobierno del Presidente, en el cual el Gobierno dependa de la doble confianza del Jefe del Estado y de la Asamblea Nacional, de las que la verdaderamente determinante era la primera, puesto que poda contar de antemano con la segunda al tener mayora, aparte de que la Constitucin pone ciertas dificultades para la aprobacin de una mocin de censura; en cambio, el Presidente decida crisis ministeriales sin traba alguna, a lo que se aada la facultad que tiene (art. 12 de la Constitucin) de disolver la Asamblea Nacional, consultados el Primer Ministro y los Presidentes de las dos Cmaras, si bien no puede disolver de nuevo durante un ao, la posibilidad de convocar al pueblo a referendo y otros "actos presidenciales" que no necesitan refrendo del Gobierno. No pocos constitucionalistas han calificado por ello la V Repblica Francesa, con hiprbole pero con una punta de razn, como una monarqua electiva. Las elecciones legislativas de 1986 provocaron un cambio profundo en las relaciones institucionales. El Presidente Mitterrand, del Partido Socialista, ante el revs sufrido por su partido, prefiri no dimitir y nombr Primer Ministro al lder de la coalicin poltica adversaria. Durante dos aos, el Primer Ministro, con el apoyo parlamentario, pas a dirigir la poltica nacional, pero en la internacional hubo de contar con el Presidente. Este presida los Consejos de Ministros, pero, para eludir su protagonismo, el Gobierno celebraba previamente sus reuniones y llevaba al Consejo los asuntos ya decididos. En fin, el Presidente neg su firma a ciertas ordenanzas del Gobierno en materia social y econmica. sta es la variante conocida popularmente y en los medios de comunicacin como cohabitacin. Lo ms sugestivo de esta experiencia es que, acaso medida, puso de relieve el lado positivo de un equilibrio de poderes. 88 de 99
Las elecciones presidenciales y legislativas de 1988 modificaron de nuevo el panorama: un Presidente fuertemente respaldado por el pueblo, pero que, en cambio, slo consigui para su partido la mayor a relativa en la Asamblea Nacional. En estas circunstancias cobraron relieve los resortes que la Constitucin pone en manos del Gobierno (aun minoritario), de nuevo dirigido por el Presidente 1. De un lado, no necesitaba investidura, sino slo no ser derrotado en una mocin de censura o en una cuestin de confianza, lo que estaba a su alcance a pesar de tener nicamente una mayora relativa. 2. De otro lado, tena una potestad reglamentaria amplsima, que reduca el mbito de la ley a materias tasadas (art. 38). Este modelo tenda a parecerse al inicial, bien que acentuando la importancia del control parlamentario, que haba estado bastante mermado en el perodo 1962-1986. Posteriormente se han producido otras dos etapas de cohabitacin, una protagonizada por las mismas personas de la primera (Mitterrand y Chirac).Y la otra, de signo poltico inverso: Chirac como Presidente y Jospin como Primer Ministro. Todo lo cual provoc un cierto cansancio de la ciudadana respecto de tal frmula, producindose una vuelta al gobierno del Presidente. Pero la posibilidad constitucional sigue en pie y es electoralmente probable que se repita.
c) Alemania
En el modelo alemn se aprecia el papel preponderante del Canciller y el carcter meramente representativo del Presidente de la Repblica, que es designado parlamentariamente. El Canciller es propuesto por el Presidente a la Cmara Baja y necesita la investidura por mayora absoluta; de no obtenerla, la Cmara puede investir a su propio candidato. A este amplio respaldo se une el hecho de que la investidura recae sobre el Canciller, no sobre el Gobierno, ni siquiera sobre un programa de gobierno; y es el Canciller el que selecciona libremente a los ministros. De esta manera, su posicin poltica es netamente predominante. Si a ello se suman, de un lado, las dificultades parlamentarias para exigirle responsabilidad poltica, para la que se requiere que la mocin de censura incorpore un candidato alternativo y sea aprobada por mayora absoluta, y, de otro, la posibilidad de disolver la Cmara en caso de perder una cuestin de confianza (por no hablar de la declaracin del estado de emergencia legislativa), puede concluirse que es el Canciller el que desempea la funcin de direccin poltica y es cabeza efectiva del Gobierno. Todo lo cual se ve facilitado por un sistema de partidos muy slido y estable, el cual contribuye decisivamente a la estabilidad gubernamental.
d) Italia
Habiendo optado la Constitucin italiana por el parlamentarismo, la prctica ha deparado un claro perfil partidocrtico. Las propias piezas del sistema admiten una caracterizacin u otra segn quin y en qu condiciones desempee las funciones. Esto sucede claramente con el Presidente de la Repblica. Sus rasgos constitucionales se corresponden con los de un Jefe de Estado con funciones representativas y simblicas pues todos sus actos necesitan refrendo. Este carcter se acenta por el modo de su designacin, que es realizada por un colegio mixto (todos los miembros de las Cmaras ms electores regionales) con neto predominio parlamentario. Pero la acusada personalidad de algunos presidentes los ha hecho muy influyentes en la vida poltica del pas, habiendo provocado alguno de ellos, con sus extralimitaciones, un verdadero problema institucional; as fue en los ltimos aos de la Presidencia de Cossiga. De otro lado, el Gobierno se ve sometido a la confianza de las dos Cmaras, pero la mocin de censura est regulada con ciertas restricciones. Por tanto, sus relaciones con el Parlamento podan 89 de 99
haber conformado un Gobierno fuerte. Por el contrario, la frecuente ausencia de mayora absoluta homognea en las Cmaras depar durante muchos aos continuos Gobiernos de coalicin, muy inestables y netamente dependientes de cada uno de los partidos que la integraban, los cuales provocaban crisis ministeriales (muy pocas a travs de mocin de censura) en funcin de sus expectativas electorales. Esta situacin cambi parcialmente al desaparecer dos de los grandes partidos histricos: el Comunista y la Democracia Cristiana. Despus de un tiempo en que la fragmentacin partidista fue todava mayor, desde principios de los noventa se han ido configurando dos grandes bloques, uno de centro derecha y otro de centro izquierda, que recientemente se han constituido en partidos polticos. Aunque los Gobiernos siguen siendo de coalicin, sta est integrada por menor nmero de formaciones polticas que antes, con lo que ha aumentado la estabilidad del Ejecutivo, aprecindose una creciente preponderancia del Presidente del Consejo de Ministros; incluso se ha llegado a hablar de reformas constitucionales y legales que instauren un sistema presidencialista. Todo ello ha ido acompaado de continuos cambios en el sistema electoral, que cada mayora gubernamental ha intentado reformar en su beneficio. Muchas de estas reformas se han frustrado antes de llegar a aplicarse.
e) Espaa
En el sistema establecido por la Constitucin espaola, como corresponde a una monarqua parlamentaria, el Rey no tiene propiamente poderes, sino ms bien funciones simblicas y representativas que se traducen en actos debidos necesitados de refrendo. El Rey es un rgano constitucional ntidamente diferenciado del Gobierno. El Gobierno espaol se acerca ms al modelo alemn (y tambin, aunque algo menos, al ingls), con la clara primaca del Gobierno sobre el Parlamento y del Presidente del Gobierno sobre los ministros. Esta correlacin se apoya en los siguientes mecanismos constitucionales: 1. Investidura del Presidente del Gobierno, no del Gobierno. 2. Seleccin libre de los ministros por el Presidente. 3. Exigencia de candidato alternativo a la Presidencia en las mociones de censura. Pero, junto a los preceptos constitucionales, existen tambin los elementos de juicio que nos deparan las fuerzas polticas y su respaldo electoral. Los rasgos presidenciales del sistema se robustecen cuando gobierna un partido poltico cohesionado, con un lder respetado y con mayora absoluta en el Congreso de los Diputados. Este esquema refleja el modelo de Gobierno entre 1982 y 1989 y entre 2000 y 2004. En las dems legislaturas, por faltar uno o varios de los elementos indicados, la solidez del Gobierno y de su Presidente se ha resentido. En la legislatura 1989-1993 el partido gobernante obtuvo el 50 por ciento de los escaos, si bien en su transcurso se le adhiri uno ms; el funcionamiento del sistema sigui siendo el mismo, salvo que comenzaron a vislumbrarse algunas grietas en dicho partido. Las legislaturas 1993-1996 y 1996-2000 se parecieron entre s porque no hubo mayora absoluta y el Gobierno (monocolor en ambos casos, pero de signo contrario) tuvo que buscar apoyos parlamentarios externos, lo que debilitaba un tanto su posicin. Y a partir de 2004 se ha vuelto a la mayora relativa. Se puede apreciar as que la forma de gobernar vara sin cambiar el Ordenamiento jurdico.
5. SISTEMA PRESIDENCIALISTA
Obedece a un esquema prctica extrado de la prctica constitucional de Estados Unidos, no establecido por la Constitucin federal de 1787 sino por su evolucin bisecular. Otras constituciones, principalmente en Iberoamrica, s han diseado un sistema presidencialista, sin 90 de 99
resultados satisfactorios. Nos atendremos, pues, al modelo ms consagrado: Estados Unidos. a) El sistema presidencialista tiene dos centros de impulsin poltica de similar legitimidad electoral: el Presidente y el Parlamento (llamado Congreso). Esto fue as en Estados Unidos cuando el sufragio era censitario, lo mismo que en la actualidad, en que es universal. Aunque la eleccin presidencial sigue siendo indirecta (tambin lo fue la del Senado en un principio, pues sus miembros eran designados por los Parlamentos de los entes territoriales) De hecho, el sistema funciona nacionalmente como si fuera una eleccin directa, aunque a veces el resultado final no concuerda con los votos. b) Esta igual legitimidad avala una igualdad de poderes. La Constitucin de Estados Unidos se inclin por una separacin de ambos dotando a cada rgano de un poder estatal esencial y estableciendo que ninguno de los dos puede remover al otro. El poder ejecutivo corresponde al Presidente, no al Gobierno. En realidad, no existe Gobierno, sino secretarios del Presidente designados por l entre personas no pertenecientes a las Cmaras. Estos no tienen acceso a ellas y el Presidente tampoco, salvo para dirigirles mensajes. La separacin de poderes, sin embargo, no es tan radical que no haya relacin alguna entre ellos. La Constitucin prescribe unos mecanismos y la prctica ha propiciado otros que mitigan dicha separacin para facilitar el funcionamiento del sistema. c) As, aunque el Presidente no tiene iniciativa legislativa, los mensajes que dirige al Congreso intentan llamar la atencin de ste sobre la necesidad de legislar sobre determinados problemas y en la direccin desea ble, pero nada puede hacer si el Congreso no secunda sus ideas. d) El Congreso puede conferir una delegacin legislativa al Presidente para la regulacin de materias determinadas, pero el Poder Judicial exige concrecin y lmites a dichas delegaciones y el Congreso siempre puede vetar la legislacin delegada del Presidente, aunque no es frecuente. e) El Presidente tiene derecho de veto sobre las leyes aprobadas por Congreso, que ste no puede superar sino con una mayora de dos tercios, realmente difcil de alcanzar. A veces la mera inhibicin del Presidente en los das finales de una legislatura o de un perodo de sesiones puede significar un veto definitivo. f) El Senado ha de aprobar el nombramiento presidencial de los ms altos cargos pblicos, incluso e l de los magistrados del Tribunal Supremo. En los cargos tiende acatar la voluntad del Presidente, pero en los nombramientos judiciales ofrece resistencias y no es infrecuente rechazos de propuestas. g) El Senado tiene asimismo importantes facultades en poltica internacional, fundamentalmente introducir enmiendas o reservas en los tratados; y al Congreso en su conjunto le corresponde la declaracin de guerra y la conclusin de la paz. De su oposicin deriv la no integracin de Estados Unidos en la Sociedad de Naciones, creada al trmino de la Primera Guerra Mundial. ltimamente los Presidentes evitan tales condicionamientos concluyendo acuerdos internacionales bajo la modalidad de convenios ejecutivos. Y, por lo que se refiere a la guerra, la va es ignorada jurdicamente y, si no hay jurdicamente guerra, no hay paz que firmar. h) El Presidente no puede disolver el Congreso, ni una de sus Cmaras, y stas no pueden exigir responsabilidad poltica a aqul ni a los secretarios. La nica responsabilidad es penal y se sustancia ante el propio Congreso (acusa la Cmara de Representantes y juzga el Senado) mediante el procedimiento de impeachment. En el caso del Presidente es ms pragmtico presionarlo para que dimita, como sucedi con Nixon en 1974, el cual, a cambio, no fue procesado. Curiosamente, esto era lo que suceda en Europa en los sistemas preparlamentarios, de donde se deriv finalmente la responsabilidad poltica. 91 de 99
i) Es frecuente que el Presidente y la mayora parlamentaria sean de diferente partido, e incluso que difieran las mayoras de una y otra Cmara. En ocasiones, como sucedi durante la segunda presidencia de W. Wilson, despus de la Primera Guerra Mundial, el sistema se bloquea. Pero es raro un enfrentamiento tan fuerte. Se prefiere buscar salidas pragmticas, facilitadas por la poco acentuada disciplina de voto de los partidos en las Cmaras. As, pues, stas suelen aprobar las leyes y las medidas financieras necesarias para la poltica presidencial, aunque las examinan minuciosamente y enmiendan a menudo. j) Como podemos observar, la rgida separacin de poderes ha dado paso a una colaboracin entre ellos. El establecimiento del sistema de comisiones parlamentarias, que se corresponden con los departamentos de la Administracin presidencial, ha facilitado un dilogo institucional no previsto por los redactores de la Constitucin. k) Pero las relaciones dependen sobre todo de la personalidad del Presidente, del liderazgo nacional que ejerza y de su capacidad para comunicarse directamente con el electorado y generar una opinin pblica favorable a su poltica. El Congreso no suele oponerse a esa poltica si ha calado en la opinin pblica. La corta duracin del mandato del Presidente y la limitacin de reelecciones es una seria cortapisa de su poder, pero, de igual modo, puede propiciar un ejercicio ms libre del mismo en los segundos mandatos, cuando ya no ha de sufrir el veredicto de una nueva eleccin. A la postre, como suele suceder en poltica, la evolucin del sistema tiene ms que ver con lo pragmtico que con lo terico.
democracias parlamentarias.
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en el cual figuren las medidas polticas y que los del Gobierno queden vinculados a dicho programa. En Portugal en caso de incumplimiento del programa, el Parlamento puede remover el Gobierno mediante una mocin de censura. La posibilidad de mocin en Portugal tambin es posible aun cuando el programa haya sido seguido fielmente.
La iniciativa colectiva para la mocin de censura La fijacin de un plazo entre la presentacin de la mocin y su votacin La exigencia de una mayora absoluta para su aprobacin Las limitaciones temporales para presentar nuevas nociones de censura
Dio paso en el constinente a un modelo de responsabilidad poltica condicionada. Se da a entender que el Parlamento es una asamblea irracional y el Gobierno es en si la encarnacin de la razn. 4.2 Constitucionalismo posterior a la Segunda Guerra Mundial. El Constitucionalismo posterior a la Segunda Guerra Mundial discurri por dos tendencias contrapuestas: Francia e Italia optaron por el sistema Parlamentario Alemania acentu los mecanismos restrictivos de la responsabilidad poltica gubernamental
Durante la 3 y 4 Repblica Francesa, el Gobierno utilizo con demasiada frecuencia la cuestin de confianza. La Ley fundamental de Bonn instaur un nuevo modelo de mocin de censura, el cual tambin fue adoptado por la Constitucin Espaola, dicha mocin debe de incluir un candidato alternativo a Canciller, apoyndose en el argumento de que as no se destruye al Gobierno, sino que se construye uno nuevo (mocin de censura constructiva.)
5. MOCION DE CENSURA
5.1 Derecho comparado Es el procedimiento de exigencia de responsabilidad poltica del Gobierno en el que la iniciativa parte del Parlamento. Tiende a provocar un cambio de equipo de Gobierno, en la actual democracia de partidos, pretende poner en aprieto al Gobierno, obligndole a defender pblicamente su programa y a llamar la atencin del electorado sobre las diferencias de dicho programa. En Francia la mocin de censura se ajusta a las siguientes condiciones: Esta debe ser presentada, al menos por la dcima parte de la Asamblea Nacional No puede ser votada hasta transcurridas 48 horas desde su presentacin Requiere mayora absoluta de la Cmara para su aprobacin Si es rechazada, sus firmantes no pueden suscribir otra mocin igual durante el mismo periodo de sesiones. En caso de ser aprobada, el Primer Ministro debe presentar su dimisin y la del Gobierno al Presidente de la Repblica
5.2 Referencia al modelo Alemn y Espaol La Constitucin Alemana ha establecido la mal llamada mocin de censura constructiva. Dicha mocin debe presentarse en la Cmara Baja, con la firma de, al menos por la cuarta parte de sus miembros. No impide a sus firmantes a presentar otra mocin durante el mismo periodo de sesiones. Ha de incorporar un candidato alternativo, que queda investido como Canciller si la mocin resulta aprobada por la mayora absoluta de la Cmara en votacin que tendr lugar despus
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de 48 horas de haber sido presentada. Adems el Canciller puede anticiparse y plantear en la Cmara Baja una cuestin de confianza y perdindola puede proponer al Presidente de la Repblica su disolucin o declaracin del Estado de emergencia legislativa por un periodo de seis meses, durante el cual interviene en el proceso legislativo nicamente la Cmara Federal (Bundesrat.) Esto solo se podr evitar si antes de votarse la cuestin de confianza la oposicin presenta una mocin de censura que resulte aprobada. Esta formula la acogi la Constitucin Espaola (Art. 113 y 114.2), con dos variantes: La proporcin exigida de diputados firmantes es la dcima parte No cabe la operacin reseada del Canciller
El objetivo es dotar al Gobierno de la mxima estabilidad, puesto que, si ya es difcil la aprobacin de una mocin de censura clsica debido a la disciplina de los grupos parlamentarios, ms improbable an es que acuerden el apoyo a un candidato a la Presidencia. El modelo de censura constructiva produce un verdadero equilibrio de debilidades: un Gobierno minoritario que ejerce el poder en condiciones precarias y un Parlamento adverso incapaz de generar una alternativa viable. An as, ha habido dos mociones de censura en 32 aos de rgimen constitucional. La primera en 1980, del PSOE contra UCD y en 1987 PP contra gobierno socialista.
6. CUESTION DE CONFIANZA
Es un instrumento de control extraordinario del Gobierno por el Parlamento, en el que, es el propio Gobierno el que toma la iniciativa y somete su continuidad a la aprobacin, por parte de aquel, de un proyecto de Ley o de cualquier otra declaracin o decisin Poltica. Es un mecanismo de presin del Gobierno sobre el Parlamento, con el riesgo de un resultado negativo. Cumple la finalidad de que el Gobierno compruebe el respaldo parlamentario que tiene para cumplir su programa, rehacerlo, actualizarlo o sustituirlo. La cuestin de confianza, en caso improbable de ser perdida por el Gobierno, provoca la recomposicin o la alternancia en el equipo gobernante. Su utilizacin es propia de gobiernos de coalicin o minoritarios, no del caso de homogneos que cuentan con mayora absoluta en la cmara. Francia: El primer Ministro Francs puede presentar una cuestin de confianza sobre la votaci n de un proyecto de Ley. Se considera aprobado el texto y concedida la confianza si la Oposicin no presenta dentro de las 24 horas siguientes una mocin de censura. Alemania: El Canciller la presenta sobre un proyecto de Ley, una modificacin de su programa de Gobierno o una declaracin de Poltica General. Para que se otorgada la confianza, se requiere una mayora de los miembros de la Cmara. Si no es aprobada, el Canciller puede dimitir o proponer la disolucin de la Cmara o proponer la declaracin de Estado de emergencia legislativa al Presidente Federal. Espaa: No puede versar sobre un proyecto de Ley sino solo sobre el programa del Gobierno o sobre una declaracin de Poltica General. Se requiere al menos la mayora relativa en el Congreso de los Diputados, si no se consiguiera esa mayora el Gobierno debe dimitir obligatoriamente, sin que este pueda disolver la Cmara para convocar elecciones.
Esta regulacin debilita la naturaleza de la institucin como instrumento de accin recproca entre Parlamento y Gobierno, lo que le merma casi toda su importancia poltica e induce a escasa utilizacin.
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7.2 Significado actual. Actualmente la disolucin, tiene fundamentalmente el significado de un arma en manos del Gobierno para ser estratgicamente utilizada en el momento electoral ms conveniente, tambin sirve para restablecer la representatividad del Parlamento, si se entiende que se ha debilitado. Esto ltimo puede ocurrir: Cuando emergen problemas polticos de importancia no debatidos en elecciones anteriores. Cuando se quiere operar una reforma sustancial del programa de gobierno. Cuando los resultados de elecciones locales y regionales evidencian una prdida de apoyo popular al partido o coalicin del Gobierno.
si pudiera. 8.2. El Parlamentarismo actual frente al decimonnico Los Gobierno actuales en los sistemas Parlamentarios, necesitan de la confianza del Legislativo, pero, el Gobierno dirige e incluso vigila de cerca al que se la otorga, el Parlamento. El Parlamento ha dejado de ser un rgano decisor para ser controlador y legitimador de las decisiones gubernamentales. El Parlamento decimonnico no era elegido por sufragio universal, apenas legislaba, no aprobaba los presupuestos. El Gobierno somete al Parlamento. El Parlamentarismo actual es diferente, pero no peor: El Parlamento es elegido por sufragio universal Las elecciones estn menos viciadas por el caciquismo El Parlamento se rene durante dos periodos de sesiones Hay reservadas ciertas materias al procedimiento legislativo El Gobierno no es el Rey sino que debe su mandato a la confianza del Parlamento
8.3. Publicidad y electoralismo En la actividad rogatoria, la Minora no solo dirige sus crticas contra el Gobierno, sino contra la mayo ra general, poniendo de relieve la existencia de programas alternativos y proponiendo polticas distintas al electorado. En sede Parlamentaria, la Minora es sistemticamente derrotada por la Mayora, sin embargo el destinatario real de su actividad es el elector, para ello es indispensable la Publicidad. La Oposicin aprovecha la publicidad de las sesiones para formular crticas envueltas en preguntas o en interpretaciones. Cuando la Oposicin presenta una mocin de censura busca persuadir el electorado y el desgaste del Gobierno. Actualmente el sistema Parlamentario en las democracias de partidos es electoralista. En el voto del electorado se inicia la legitimidad del Parlamento y del Gobierno. En el voto del electorado se cifra la continuidad y el cambio de la mayora que gobierna y legisla. Es lgico que la actuacin de unos y otros tenga como objetivo la captacin y el mantenimiento de ese electorado.
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