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TRANSPARNCIA E CONTROLE DA GESTO FISCAL: A LEI COMPLEMENTAR N 131/09 E SUA REGULAMENTAO Lus Eduardo Pres de Oliveira Vieira*
RESUMO: Por fora constitucional, a administrao pblica deve promover a transparncia de sua gesto fiscal. Nesse sentido, a Lei Complementar n 131/09 acrescentou dispositivos Lei Completar n 101/00 a fim de determinar a disponibilizao, em tempo real, de informaes pormenorizadas sobre a execuo oramentria e financeira da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios. O objetivo deste artigo explicitar sociedade e aos gestores pblicos as principais implicaes da Lei Complementar n131/09 e sua regulamentao na transparncia da gesto fiscal. Para isso, foram evidenciadas as formas de se assegurar a transparncia da gesto fiscal, o padro mnimo de qualidade do sistema integrado de administrao financeira e controle e os seus requisitos mnimos de contabilidade e segurana. Concluiu-se que a Lei Complementar n 131/09 contribuiu para o aumento da transparncia, fiscalizao e controle da gesto governamental. PALAVRAS-CHAVE: Transparncia da Gesto Fiscal. Lei Complementar n 101/00. Lei Complementar n 131/09. Decreto n7.185/10. Portaria n 548/10.

INTRODUO

De acordo com a Constituio Federal, qualquer pessoa que administre dinheiros, bens e valores pblicos dever prestar contas (BRASIL, 1988). Entretanto, para que esse procedimento seja vlido, necessrio que seja publicado oficialmente. A publicidade o princpio constitucional que permite ao cidado e aos rgos de controle fiscalizar os atos de gesto fiscal. Consiste em divulgar oficialmente esses atos, conferindo-lhes a transparncia para o conhecimento do pblico e o incio de seus efeitos jurdicos. Transparncia pblica um conceito mais amplo que o de publicidade, pois a publicao de informaes em linguagem tcnica, como ocorre nos relatrios exigidos pela Lei de Responsabilidade Fiscal (LC n 101/2000) no garante por si s a transparncia se os cidados no interpretarem essas informaes e no puderem utiliz-las para o controle social.

________________ * Analista de Controle Externo do Tribunal de Contas dos Municpios do Estado de Gois. E-mail: ace.luiseduardo@gmail.com.

Sem informao invivel controlar a arrecadao e a aplicao de recursos pblicos. Dessa forma, a transparncia se consagra como uma condio indispensvel para o exerccio da cidadania. Alm disso, ela estimula os administradores a agirem com responsabilidade e zelo na gesto governamental. Assim, o tema vem ganhando destaque no cenrio nacional e internacional exatamente porque fomenta o controle social, constituindo mecanismo de combate corrupo e de fortalecimento da gesto fiscal. Nesse sentido, a Lei Complementar n 131/09 - Lei da Transparncia - acrescentou dispositivos Lei de Responsabilidade Fiscal a fim de determinar a disponibilizao, em tempo real, de informaes pormenorizadas sobre a execuo oramentria e financeira da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios. Entretanto, cumprir essas determinaes tem sido um problema para a maioria dos entes da Federao, pois a Lei da Transparncia promoveu a abertura de uma caixa preta que at ento era protegida pela maioria dos cofres pblicos. Conforme pesquisa realizada pelo Instituto de Estudos Socioeconmico em maro de 2011, mais de 70% das capitais do pas disponibilizam suas informaes oramentrias e financeiras em seus Portais de Transparncia de forma pssima, ruim ou medocre (INESC, 2011). Alm disso, at maio de 2013, todos os municpios brasileiros tero que se adaptar para cumprir as exigncias da LC n131/00 e do Decreto n 7815/10. Para tornar ainda mais crtica essa situao, em novembro de 2010, a Portaria n 548/2010 estabeleceu mais uma srie de exigncias as quais devero ser cumpridas de forma obrigatria pela Unio e pelos estados a partir de 2012 e pelos municpios a partir de 2013. Considerando-se esses prazos, bem como a escassez de bibliografia sobre o tema at o momento, almeja-se que esta pesquisa bibliogrfica seja til para que os interessados compreendam quais so as exigncias de transparncia impostas pela lei. Alm disso, este trabalho poder ser utilizado como fonte de consulta para a realizao de pesquisas de campo que visem aferir o cumprimento dessa legislao pelos entes da federao. Assim, esta pesquisa descritiva tem por objetivo explicitar sociedade e aos gestores pblicos quais as principais implicaes da Lei Complementar n 131/09 e sua regulamentao na transparncia da gesto fiscal. Para isso, evidenciaram-se as formas de se assegurar a transparncia da gesto fiscal estabelecidas pela LC n 131/09, o padro mnimo de qualidade do sistema integrado de administrao financeira e controle definido pelo Decreto n 7.185/10 e os requisitos mnimos de contabilidade e de segurana desse sistema disciplinados pela Portaria n 548/10.

1 REVISO BIBLIOGRFICA

No Brasil, a transparncia pblica constitui-se direito do cidado e dever da Administrao Pblica. Qualquer pessoa tem o direito subjetivo de obter acesso s contas pblicas sem que lhe seja questionada por que e para que ela pretende conhecer essas informaes.

1.1 REFERENCIAL TERICO

Segundo a Constituio Federal, prestar contas qualquer pessoa fsica ou jurdica, pblica ou privada, que utilize, arrecade, guarde, gerencie ou administre dinheiros, bens e valores pblicos (BRASIL, 1988). De acordo com a Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF):
So instrumentos de transparncia da gesto fiscal, aos quais ser dada ampla divulgao, inclusive em meios eletrnicos de acesso pblico: os planos, oramentos e leis de diretrizes oramentrias; as prestaes de contas e o respectivo parecer prvio; o Relatrio Resumido da Execuo Oramentria e o Relatrio de Gesto Fiscal; e as verses simplificadas desses documentos (BRASIL, 2000, grifo nosso).

Dessa forma, verifica-se que a LRF veio determinar que a prestao de contas da gesto fiscal seja feita de forma transparente. Segundo o entendimento de Furtado o qual perfilho:
Prescrever tambm, por via de lei, a transparncia nas contas pblicas algo que deveria ser desnecessrio. O dever de prestar contas de forma transparente da prpria natureza do ato de administrar recursos alheios [...] (FURTADO, 2004, grifo nosso).

Nesse contexto, a Lei Complementar n 131/09 veio reforar a transparncia da gesto fiscal, pois acrescentou dispositivos LRF a fim de determinar a disponibilizao, em tempo real de informaes detalhada sobre a execuo oramentria e financeira dos entes da Federao. Conforme o Manual de Transparncia Fiscal do Fundo Monetrio Internacional, o conceito de transparncia fiscal:
[...] implica o acesso imediato a informaes confiveis, abrangentes, tempestivas, compreensveis sobre as atividades do governo, para que o eleitorado e os mercados financeiros avaliem com preciso a situao financeira do governo e os custos e benefcios efetivos de suas atividades [...] (FUNDO MONETRIO INTERNACIONAL, 2007, p. 139, grifo nosso).

Dessa forma, pode-se definir a transparncia na gesto fiscal como um instrumento de publicidade e controle capaz de permitir o acesso imediato, tempestivo, fidedigno e

compreensivo da prestao de contas dos atos de gesto financeira, oramentria e patrimonial dos administradores de recursos pblicos. Segundo o estudo de Bicalho sobre a Lei Complementar n131/09:
Alm de reafirmar a participao popular no ciclo oramentrio, a Lei diz que todos os gestores pblicos do pas esto obrigados a disponibilizar na internet (em meios eletrnicos de acesso publico) informaes detalhadas e atualizadas para os cidados e cidads, sobre a execuo oramentria (receitas e despesas) de todos os rgos dos poderes Executivo, Judicirio e Legislativo da Unio, Estados, municpios e do Distrito Federal [...] (BICALHO, 2009, grifo nosso).

De acordo com o Instituto de Estudos Socioeconmicos:

[...]. a transparncia do Estado elemento estrutural da democracia porque alimenta a confiana do povo em seus representantes. A transparncia estatal indispensvel democracia, pois viabiliza o monitoramento entre os Poderes e, portanto, o devido equilbrio entre eles, aferindo assim o quanto eles esto sendo exercidos em prol dos legtimos interesses da sociedade. Ou seja, a transparncia permite saber se os Poderes trabalham para concretizar os direitos e as garantias fundamentais de um povo (INESC, 2011, p. 3).

Verifica-se, portanto, que a transparncia da gesto fiscal uma das formas de se estimular a participao popular na elaborao, execuo e controle da gesto governamental, fortalecendo-se, por conseguinte, o regime democrtico do Estado.

1.2 FUNDAMENTAO LEGAL

A transparncia fiscal est prevista nos artigos 48, 48-A e 49 da Lei Complementar n. 101, de 4 de maio de 2000 (atualizada pela Lei Complementar n. 131, de 27 de maio de 2009). O artigo 48 regulamentado pelo Decreto n. 7.185 do Presidente da Repblica, de 27 de maio de 2010 e pela Portaria n. 548 do Ministro da Fazenda, de 22 de novembro de 2010. A Lei Complementar n 101/00 estabelece as normas de finanas pblicas voltadas para a responsabilidade na gesto fiscal. Sujeitam-se LRF a Unio, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios no qual esto compreendidos o Poder Executivo, o Poder Legislativo, neste abrangidos os Tribunais de Contas1, o Poder Judicirio e o Ministrio Pblico, bem como as respectivas administraes diretas, fundos, autarquias, fundaes e empresas estatais dependentes. J a Lei da Transparncia acrescentou dispositivos Lei de Responsabilidade Fiscal a fim de determinar a disponibilizao, em tempo real, de informaes pormenorizadas sobre a execuo oramentria e financeira da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios. Todos que se sujeitam LRF devero cumprir as exigncias acrescentadas pela Lei da Transparncia nos seguintes prazos2:

I-

28 de maio de 2010: para a Unio, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios

com mais de 100.000 (cem mil) habitantes;

II-

28 de maio de 2011: para os Municpios que tenham entre 50.000 (cinquenta mil) e

100.000 (cem mil) habitantes;

III- 28

de maio de 2013: para os Municpios que tenham at 50.000 (cinquenta mil)

habitantes. Ressalta-se que os entes que no disponibilizarem suas informaes oramentrias e financeiras nesses prazos estaro proibidos3 de receber transferncias voluntrias enquanto perdurar essa irregularidade4. Essas transferncias5 decorrem da celebrao de convnios, acordos, ajustes ou outros instrumentos similares, cuja finalidade seja a realizao de obras e servios de interesse comum. Em relao aos convnios, somente no ms de maro de 2011, por exemplo, a Unio transferiu mais de 53 (cinquenta e trs) milhes6 para o municpio de Goinia-GO. Considerando-se o montante desse valor, possvel dimensionar o impacto dessa sano institucional. Segundo Lambranho:
O presidente da Associao Nacional do Ministrio Pblico de Contas (Ampcon), Jos Gustavo Athayde, afirmou que vai pedir que os tribunais de contas dos estados fiscalizem o cumprimento da lei. Segundo ele, o Tribunal de Contas da Unio tambm ser provocado a cortar as transferncias voluntrias para as cidades que no possuem portais da transparncia (LAMBRANHO, 2010, grifo nosso).

Alm disso, os agentes responsveis que no cumprirem as exigncias impostas pela LC n131/09 e sua regulamentao podero sofrer aes de improbidade administrativa por atentarem contra o princpio da publicidade7. Dentre essas sanes8, pode-se citar a perda da funo pblica, a suspenso dos direitos polticos de trs a cinco anos e o pagamento de multa civil de at cem vezes o valor da remunerao percebida pelo agente. Conforme estabelecido na LRF9, o Decreto n 7.185/10 definiu o padro mnimo de qualidade do sistema integrado de administrao financeira e controle no mbito de cada ente da Federao10. J a Portaria n 548/2010 estabeleceu os requisitos mnimos de contabilidade e de segurana do sistema integrado de administrao financeira e controle utilizado no mbito de cada ente da Federao, adicionais aos previstos no referido decreto. Entretanto, apesar dessa Portaria estar em vigor desde 2010, esses requisitos mnimos somente devero ser implementados nos prazos aprovados pela STN11 para a implantao do Plano de Contas Aplicado ao Setor Pblico (PCASP). De acordo a STN, o PCASP dever ser adotado da seguinte forma12: I-facultativamente, por qualquer ente a partir de 2011 e II- de

forma obrigatria pela Unio, pelos Estados e Distrito Federal a partir de 2012 e pelos Municpios a partir de 2013.

2 FORMAS DE SE ASSEGURAR A TRANSPARNCIA DA GESTO FISCAL

Com o advento da Lei Complementar n131/09 e do Decreto n 7.185/10, as formas de se assegurar a transparncia na gesto fiscal evoluram significativamente. Para facilitar o entendimento do tema, os dispositivos da lei complementar que disciplinam o assunto sero analisados conjuntamente com os artigos do decreto que o regulamentam. 2.1 TRANSPARNCIA EM TEMPO REAL A transparncia ser assegurada13 mediante a liberao ao pleno conhecimento e acompanhamento da sociedade, em tempo real, de informaes pormenorizadas sobre a execuo oramentria e financeira, em meios eletrnicos de acesso pblico (BRASIL, 2009). Sem dvida esse artigo representa o principal impacto da LC n 131/09 na evoluo da transparncia na gesto fiscal. Dessa forma, ressalvadas as despesas de carter sigiloso 14, os entes devero permitir em seus Portais de Transparncia o pleno conhecimento e acompanhamento da sociedade de informaes pormenorizadas e tempestivas sobre sua execuo oramentria e financeira. A gesto oramentria refere-se arrecadao da receita e execuo da despesa fixada na Lei Oramentria Anual. J a gesto financeira refere-se ao fluxo de recebimentos e pagamentos constantes da programao financeira do ente. O responsvel que realiza atos de gesto oramentria e financeira definido como o titular de unidade gestora15. O conceito de tempo real corresponde disponibilizao das informaes oramentrias e financeiras at o primeiro dia til subsequente data do registro contbil no respectivo sistema16. Ressalta-se que as Normas Brasileiras de Contabilidade Aplicadas ao Setor Pblico17 determinam que:
As transaes no setor pblico devem ser contabilizadas e os seus efeitos evidenciados nas demonstraes contbeis dos exerccios financeiros com os quais se relacionam, reconhecidas, portanto, pelos respectivos fatos geradores (CFC, NBC T 16-5 DO REGISTRO CONTBIL, 2008, p. 5)

Destaca-se que essa norma veio reafirmar a questo do registro contbil pelo enfoque patrimonial (regime de competncia). Assim, as receitas e as despesas devem ser registradas no sistema no momento da ocorrncia de seu fato gerador, independentemente de seu pagamento ou recebimento18.

2.2 SISTEMA INTEGRADO DE ADMINISTRAO FINANCEIRA E CONTROLE A transparncia tambm ser assegurada mediante19 a adoo de sistema integrado de administrao financeira e controle que atenda ao padro mnimo de qualidade estabelecido pelo Poder Executivo da Unio (BRASIL, 2009). Ressalta-se que esse sistema dever ser integrado com os respectivos Portais de Transparncia de forma que sejam disponibilizadas para a sociedade, no mnimo, as informaes oramentrias e financeiras exigidas pela lei. Entende-se por sistema integrado20: as solues de tecnologia da informao que funcionando em conjunto suportam a execuo oramentria, financeira e contbil do ente da Federao, bem como a gerao dos relatrios e demonstrativos previstos na legislao. Os principais sistemas governamentais so o Sistema Integrado de Administrao Financeira do Governo Federal (SIAFI)21, o Sistema Integrado de Administrao Financeira dos Estados e Municpios (SIAFEM)22, o Sistema PREFEITURA LIVRE e o Sistema ECIDADE23. O padro mnimo de qualidade do sistema integrado de administrao financeira e controle regulamentado24 da seguinte forma:
Art. 4o [...] consistem requisitos tecnolgicos do padro mnimo de qualidade do SISTEMA: I - disponibilizar ao cidado informaes de todos os Poderes e rgos do ente da Federao de modo consolidado; II - permitir o armazenamento, a importao e a exportao de dados; e III - possuir mecanismos que possibilitem a integridade, confiabilidade e disponibilidade da informao registrada e exportada. Art. 5o O SISTEMA atender, preferencialmente, aos padres de arquitetura e-PING Padres de Interoperabilidade de Governo Eletrnico [...] (BRASIL, 2010, grifo nosso).

Verifica-se nesse dispositivo que os padres mnimos de qualidade exigidos inviabilizam a administrao de adotar qualquer sistema desprovido de competncia para possibilitar a transparncia da gesto fiscal. Pelo contrrio, o sistema dever possuir elevado desempenho operacional para ser capaz de disponibilizar as informaes exigidas nos respectivos Portais de Transparncia. Todavia, at o momento, o legislador no definiu expressamente de quem ser a competncia para certificar se os sistemas utilizados esto atendendo ou no o padro mnimo de qualidade exigido. De acordo com as recentes discusses travadas no Grupo

Tcnico de Padronizao e Procedimentos Contbeis da Secretaria do Tesouro Nacional, essa competncia de certificao dever ser atribuda expressamente aos Tribunais de Contas (BORGES, 2011)25.

2.3 INFORMAES MNIMAS QUANTO DESPESA Quanto s informaes mnimas das despesas, a LRF define que:
Art. 48-A [...] os entes da Federao disponibilizaro a qualquer pessoa fsica ou jurdica o acesso a informaes referentes a: I quanto despesa: todos os atos praticados pelas unidades gestoras no decorrer da execuo da despesa, no momento de sua realizao, com a disponibilizao mnima dos dados referentes ao nmero do correspondente processo, ao bem fornecido ou ao servio prestado, pessoa fsica ou jurdica beneficiria do pagamento e, quando for o caso, ao procedimento licitatrio realizado (BRASIL, 2009, grifo nosso).

Regulamentando esse inciso, o Decreto n 7.185/10 dispe que:

Art. 7o [...] o SISTEMA26 dever gerar, para disponibilizao em meio eletrnico que possibilite amplo acesso pblico, pelo menos, as seguintes informaes [...]: I - quanto despesa: a) o valor do empenho, liquidao e pagamento; b) o nmero do correspondente processo da execuo, quando for o caso; c) a classificao oramentria, especificando a unidade oramentria, funo, subfuno, natureza da despesa e a fonte dos recursos que financiaram o gasto (BRASIL, 2010, grifo nosso).

Empenho27 a reserva de dotao oramentria para uma determinada despesa o qual cria para o Estado obrigao de pagamento aps sua regular liquidao. A liquidao consiste na verificao do direito adquirido pelo credor tendo por base os documentos comprobatrios da respectiva despesa28. J o pagamento consiste na entrega de numerrio ao credor por meio de cheque ou depsito em conta e s pode ser efetuado aps a regular liquidao da despesa.

O nmero do processo de execuo da despesa possibilita a consulta dos documentos comprobatrios que fundamentaram sua execuo, tais como notas fiscais, atestados de liquidaes e ordens de pagamentos. A classificao oramentria29 composta, dentre outras, pela classificao institucional, funcional, por natureza de despesa e por fonte de recursos. A classificao institucional reflete a estrutura de alocao dos crditos oramentrios e est estruturada em dois nveis hierrquicos: rgo oramentrio e unidade oramentria. Os rgos oramentrios correspondem aos agrupamentos de unidades. As unidades oramentrias representam o agrupamento de servios aos quais sero consignadas dotaes30 prprias para a realizao das aes previstas no oramento. Dessa forma, o rgo

oramentrio Ministrio da Educao poderia consignar, por exemplo, dotaes oramentrias para a unidade Universidade Federal de Gois contratar servios de terceiros. A classificao funcional31 segrega as dotaes oramentrias em funes e subfunes, buscando responder basicamente indagao em que rea de ao governamental a despesa ser realizada. Por exemplo, se uma universidade adquirisse material escolar essa despesa seria classificada na funo educao e na subfuno ensino superior. A classificao por natureza de despesa32 desdobra-se em categoria econmica, grupo natureza de despesa e elemento de despesa. A categoria econmica discrimina a despesa em corrente ou de capital. As despesas de capital33 contribuem, diretamente, para a formao ou aquisio de um bem de capital, como por exemplo, a construo de uma ponte. J, as despesas correntes so aquelas que no contribuem para a formao ou aquisio de um bem de capital, como por exemplo, os gastos com pagamento de pessoal. O grupo de natureza da despesa um agregador de elementos34 de despesa com as mesmas caractersticas quanto ao objeto de gasto. O elemento de despesa visa identificar objeto do gasto. Por exemplo, um gasto com a aquisio de um imvel (elemento de despesa) seria enquadrado no grupo investimentos. A classificao por fonte ou destinao de recursos (ordinria ou vinculada) visa demonstrar qual fonte est financiando determinada despesa. A destinao ordinria representa o processo de livre alocao das receitas (origem) s despesas (aplicao), para atender a quaisquer finalidades. Por exemplo, ao arrecadar um imposto, o ente poder utilizar essa receita para realizar qualquer despesa, afinal, a Constituio Federal estabelece o princpio da no vinculao da receita de impostos35. J a destinao vinculada, o processo de vinculao entre a origem e a aplicao de recursos, em atendimento s finalidades especficas estabelecidas pela legislao. Quando um Municpio, por exemplo, celebra um convnio para realizar a construo de uma escola, todos os recursos recebidos devem ser aplicados exclusivamente para a construo do objeto do convnio, no podendo, em nenhuma hiptese, serem utilizados para finalidade diversa.
Art. 7o [...] o SISTEMA36 dever gerar: [...] d) a pessoa fsica ou jurdica beneficiria do pagamento, inclusive nos desembolsos de operaes independentes da execuo oramentria, exceto no caso de folha de pagamento de pessoal e de benefcios previdencirios (Ibid., grifo nosso).

Depreende-se que dever ser informado quem o fornecedor ou prestador de servio que estar se beneficiando com os pagamentos da administrao, bem como qual o valor

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empenhado para esse beneficirio37 e quanto ele estar recebendo por cada bem fornecido ou servio prestado. Supondo que seja empenhado para a empresa Alfa o montante R$ 150,00 para a aquisio dos seguintes objetos de despesa: item 1: resma de papel A4, quantidade: 10, valor unitrio: R$ 10,00; item 2: cartucho de tinta, quantidade: 2, valor unitrio: R$ 25,00. De acordo com a norma, no basta que a administrao informe que comprou R$ 150,00 da empresa Alfa. necessrio que seja informado o que foi comprado e quanto isso custou aos cofres pblicos. Apesar de no expresso na norma, recomenda-se que seja disponibilizado o edital de licitao e informado qual a marca do bem adquirido para que seja possvel verificar se os preos contratados esto compatveis com os praticados no mercado, bem como se houve qualquer tipo de economia ou superfaturamento. Destaca-se ainda que, devero ser informados todos os desembolsos financeiros do ente, mesmo aqueles que no estavam fixados no oramento.
Art. 7o [...] o SISTEMA dever gerar [...] e) o procedimento licitatrio realizado, bem como sua dispensa ou inexigibilidade, quando for o caso, com o nmero do correspondente processo; f) o bem fornecido ou servio prestado, quando for o caso (Ibid., grifo nosso).

Esse nmero de processo permite o controle de legalidade do procedimento licitatrio ou do ato de dispensa ou inexigibilidade de licitao que fundamentou a realizao da despesa, ou seja, possibilita saber qual o amparo legal para a execuo daquela despesa. Apesar de o Decreto n 7.185/10 facultar ao administrador informar o item de despesa somente quando for o caso; a Lei Complementar n 131/09 determina que, no tocante despesa, dever ser informado, no mnimo, o bem ou servio prestado38. Verifica-se, portanto, que essa informao obrigatria nos Portais de Transparncia.

2.4 INFORMAES MNIMAS QUANTO RECEITA

A Lei de Responsabilidade Fiscal define que:

Art. 48-A [...] os entes da Federao disponibilizaro a qualquer pessoa fsica ou jurdica o acesso a informaes referentes a: [...] II quanto receita: o lanamento e o recebimento de toda a receita das unidades gestoras, inclusive referente a recursos extraordinrios (BRASIL, 2009, grifo nosso).

J o Decreto 7.185/10 estabelece que:

Art. 7o [...] o SISTEMA dever gerar: [...] pelo menos, as seguintes informaes [...] II - quanto receita, os valores de todas as receitas da unidade gestora,

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compreendendo no mnimo sua natureza, relativas a: a) previso; b) lanamento, quando for o caso; c) arrecadao, inclusive referente a recursos extraordinrios (BRASIL, 2010, grifo nosso).

Essa previso corresponde estimativa de arrecadao da receita constante da LOA, resultante de metodologias de projeo estatstica39. O lanamento um ato administrativo que

visa liquidar a obrigao tributria, por meio da identificao do fato gerador, determinao do sujeito passivo, mensurao da base de clculo e aplicao da respectiva alquota. Tendo ocorrido o fato gerador, possvel proceder ao registro contbil do direito da fazenda pblica. Entretanto, algumas receitas no percorrem o estgio do lanamento, por isso a norma usa a expresso quando for o caso. Apenas so objeto de lanamento os impostos diretos e outras rendas com vencimento determinado em lei, regulamento ou contrato, como ocorre, por exemplo, com o lanamento do Imposto Predial e Territorial Urbano. A arrecadao corresponde entrega dos recursos pelos contribuintes ou devedores aos agentes arrecadadores do ente. J as receitas representam os ingressos financeiros recebidos pelo ente, mas que no40 so considerados receitas oramentrias, pois representam entradas compensatrias41 no ativo e passivo financeiro, tais como, as operaes de credito por antecipao da receita e os caues em dinheiro para garantia de contratos.

3 REQUISITOS MNIMOS DE CONTABILIDADE E DE SEGURANA DO SISTEMA INTEGRADO DE ADMINISTRAO FINANCEIRA E CONTROLE

A Portaria n 548/10 estabelece os requisitos mnimos de contabilidade e de segurana do sistema integrado de administrao financeira e controle, adicionais aos do previsto no Decreto n 7.185/10. Conforme mencionado, esse regulamento somente surtir efeitos para a Unio, os Estados e o Distrito Federal a partir de 2012 e para os Municpios a partir de 2013. Por fora da Lei Complementar n 131/09, aps esses prazos os sistemas que no atenderem ao padro mnimo42 estabelecido estaro sujeitos a sanes.

3.1 REQUISITOS MNIMOS DE CONTABILIDADE DO SISTEMA

Segundo a Portaria n 548/10:

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Art. 7 O SISTEMA43 dever ser desenvolvido em conformidade com as normas gerais para consolidao das contas pblicas editadas pelo rgo central de contabilidade da Unio, relativas contabilidade aplicada ao setor pblico e elaborao dos relatrios e demonstrativos fiscais e permitir: I - compatibilizar, integrar e consolidar as informaes disponveis nos diversos Poderes, rgos e entidades de cada ente da Federao [...] (BRASIL, 2010, grifo nosso).

Depreende-se da norma que o sistema no necessitar ser nico, porm ele dever ser plenamente integrado no mbito do ente da Federao. Destaca-se que essa integrao muito importante para fortalecimento do respectivo Sistema de Controle Interno44. No municpio de Goinia, por exemplo, o sistema do Poder Executivo poder ser diferente do sistema do Poder Legislativo, entretanto, eles devero ser integrados. Diante da dificuldade de integrao entre esses sistemas, sugere-se a adoo de um sistema nico. Em regra, isso j acontece na Unio e nos Estados por meio do SIAFI e do SIAFEM, respectivamente. Alm disso, esses sistemas devero ser capazes de permitir 45 a consolidao das contas pblicas.
Art. 7 O SISTEMA [...] dever permitir: [...] II registrar e evidenciar todas as informaes referidas no art. 7 do Decreto n 7.185, de 27 de maio de 2010; III elaborar e divulgar as demonstraes contbeis e os relatrios e demonstrativos fiscais [...] (Ibid., grifo nosso).

Os Demonstrativos Contbeis Aplicados ao Setor Pblico so: Balano Oramentrio, Balano Financeiro, Demonstraes das Variaes Patrimoniais, Balano Patrimonial, Demonstrao do Fluxo de Caixa, Demonstrao do Resultado Econmico e Demonstrao das Mutaes do Patrimnio Lquido. J os Demonstrativos Fiscais so: Anexo de Riscos Fiscais, Anexo de Metas Fiscais, Relatrio Resumido da Execuo Oramentria e o Relatrio de Gesto Fiscal.
Art. 7 O SISTEMA [...] dever permitir: [...] IV - a identificao das operaes intragovernamentais, para fins de excluso de duplicidades [...] na consolidao das contas pblicas; V - a evidenciao da origem e a destinao dos recursos legalmente vinculados finalidade especfica (Ibid., grifo nosso).

As operaes intra-oramentrias46 so aquelas realizadas entre rgos e demais entidades da Administrao Pblica integrantes do oramento fiscal e do oramento da seguridade social do mesmo ente federativo. Dessa forma, elas no representam novas entradas de recursos nos cofres pblicos do ente, mas apenas movimentao de receitas entre seus rgos. Por esse motivo essas operaes devem ser evidenciadas para que se evite a dupla contagem de receitas no ente.
Conforme mencionado, essa metodologia de destinao de recursos constitui

instrumento que interliga todo o processo oramentrio-financeiro, desde a previso da receita at a execuo da despesa. Esse mecanismo possibilita o controle das fontes de financiamento

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das despesas. Dessa forma possvel saber exatamente quanto que determinado municpio gastou com educao, sade etc. O SISTEMA dever47 permitir o registro, de forma individualizada, dos fatos contbeis que afetem ou os atos que possam afetar a gesto fiscal (BRASIL, 2010). De acordo com o princpio da competncia, os efeitos de transaes e outros eventos que afetem a entidade devero ser reconhecidos nos perodos a que se referem, independentemente do recebimento ou pagamento de recursos. J em relao aos atos que podem afetar a gesto fiscal, verifica-se que todos os atos cujos efeitos possam produzir modificaes no patrimnio devero ser registrados 48, como por exemplo, os contratos firmados pela administrao.
Art. 10. O SISTEMA, a partir dos registros contbeis, dever: I - gerar, em conformidade com o Plano de Contas Aplicado ao Setor Pblico aprovado pela Secretaria do Tesouro Nacional, o Dirio, o Razo, e o Balancete Contbil; II permitir a elaborao das demonstraes contbeis, dos relatrios e demonstrativos fiscais, do demonstrativo de estatstica de finanas pblicas e a consolidao das contas pblicas (Ibid., grifo nosso).

Os entes da Federao devero elaborar seus livros contbeis e os respectivos balancetes em conformidade com as contas definidas no Plano de Contas Aplicado ao Setor Pblico. O livro dirio registra todos os fatos contbeis em ordem cronolgica. J livro razo tambm registra todos os fatos, porm no em ordem cronolgica, mas sim por espcie, ou seja, por tipo de conta contbil. J o balancete contbil, consiste basicamente numa relao de contas extradas do livro razo com seus respectivos saldos credores ou devedores.

Conforme abordado, o sistema dever ser capaz de elaborar as demonstraes contbeis exigidas pela norma e permitir a consolidao das contas pblicas. Dessa forma, ser possvel elaborar o Demonstrativo de Estatsticas de Finanas Pblicas49.

3.2 REQUISITOS MNIMOS DE SEGURANA DO SISTEMA

Art. 9 O SISTEMA dever conter rotinas para a realizao de correes ou anulaes por meio de novos registros, assegurando a inalterabilidade das informaes originais includas aps sua contabilizao, de forma a preservar o registro histrico de todos os atos (Ibid., grifo nosso).

Esta norma visa impedir que sejam realizadas manipulaes das informaes originais registradas no sistema. Caso seja necessrio realizar qualquer correo ou anulao, devero ser realizados novos registros contbeis por meio de estornos, transferncias e complementaes.

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Art. 11 [...] o SISTEMA ficar disponvel: I - at 31 de dezembro, para registro de atos de gesto oramentria, financeira e patrimonial relativos ao exerccio financeiro; II at o ltimo dia do ms para ajustes necessrios elaborao dos balancetes do ms imediatamente anterior; III at 30 de janeiro, para ajustes necessrios elaborao das demonstraes contbeis do exerccio imediatamente anterior. 1 Ressalvado o disposto no art. 9 desta Portaria, o SISTEMA dever impedir registros contbeis aps o balancete encerrado (Ibid., grifo nosso).

Esse artigo almeja impedir registros contbeis aps o encerramento dos prazos estipulados, respeitando-se assim, os princpios contbeis da competncia e da oportunidade. Esse dispositivo extremamente importante para estabelecer segurana jurdica aos usurios dos portais, pois todas as informaes disponibilizadas podero instruir processos judiciais e administrativos que causarem dano ao errio. Em consequncia, aps o prazo determinado, os dados relativos quele perodo no podero ser alterados, a no ser em casos excepcionais50 para sanar incorrees decorrentes de erros ou mau funcionamento do SISTEMA, mediante expressa autorizao do responsvel pela execuo financeira e oramentria. Constata-se, portanto, que a Portaria n 548/10 visa garantir a confiabilidade, tempestividade e integridade as informaes geradas pelo sistema.

4 TRANSPARNCIA, FISCALIZAO E CONTROLE DA GESTO FISCAL

Uma administrao transparente aquela que funciona de maneira aberta, sem nada s escondidas, baseada em princpios ticos e democrticos. Assim, mesmo que no exista nenhuma imposio legal, cabe a administrao informar todas as informaes pertinentes sua gesto oramentria e financeira. Caso essas informaes sejam disponibilizadas adequadamente, o controle social poder ser eficaz. Partidos polticos, por exemplo, podero fiscalizar os gestores de partidos da oposio com o objetivo de encontrar irregularidades que os comprometero nas prximas eleies. Jornalistas podero fundamentar melhor suas denncias de fraudes. Enfim, as

possibilidades de controle so ilimitadas. Nesse contexto de fortalecimento do controle social, destaca-se a relevncia do portal www.indicedetransparencia.org.br. O ndice de transparncia da gesto fiscal foi criado por um comit de especialistas com o objetivo de evidenciar um ranking que elenca os sites governamentais com maior ou menor grau de transparncia.

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Destacam-se ainda, a importncia do trabalho efetuado pelas organizaes nogovernamentais denominadas Contas Abertas e Transparncia Brasil. A primeira uma entidade sem fins lucrativos que rene lideranas sociais, empresrios, estudantes e jornalistas interessados em conhecer em contribuir para o aprimoramento da gesto fiscal. J a segunda uma organizao independente e autnoma comprometida com o combate corrupo. Ressalta-se qualquer cidado, partido poltico, associao ou sindicato parte legtima para denunciar ao respectivo Tribunal de Contas e ao rgo competente do Ministrio Pblico o descumprimento das prescries estabelecidas na Lei da Transparncia51. Alm disso, destaca-se a importncia do controle institucional. No mbito federal, os principais rgos de controle governamental so o Tribunal de Contas da Unio, a Controladoria-Geral da Unio, o Ministrio Pblico da Unio e a Advocacia-Geral da Unio. J nos governos estaduais e municipais, destacam-se os respectivos Tribunais de Contas, os rgos de Controle Interno e os Ministrios Pblicos. No Estado de Gois, por exemplo:
A Procuradoria da Unio no Estado de Gois (PU/GO) com o apoio da Controladoria-Geral da Unio iniciou, no final de 2010, procedimentos para fiscalizar se os municpios goianos com mais de 100 mil habitantes tm cumprido as determinaes da Lei Complementar n. 131/09, que estabeleceu a criao do Portal da Transparncia. A inspeo constatou que os sites dos municpios de Goinia, Luzinia, Trindade e Rio Verde j esto adequados legislao federal (ADVOCACIA GERAL DA UNIO, 2011, grifo nosso).

Dessa forma, verifica-se que a transparncia promove um sentimento de vigilncia permanente sobre os administradores, pois a qualquer momento eles podero ser fiscalizados. Em consequncia, ela estimula os gestores a agirem com mais responsabilidade e zelo na gesto de recursos pblicos. Desde o dia 28 de maio de 2010, a Unio, os Estados e os Municpios com mais de 100 mil habitantes tiveram divulgar em seus respectivos portais sua execuo oramentria e financeira em tempo real. Entretanto, de acordo com pesquisa realizada pelo Instituto de Estudos Socioeconmicos entre dezembro de 2010 e fevereiro de 2011:
Das 27 capitais, nenhuma alcanou um posicionamento no ndice considerado ideal. Curitiba (75,9), Porto Alegre (75) e Braslia (62,9) conseguiram os melhores lugares no ndice de transparncia, mas foram classificadas como razoveis. Enquanto Teresina (0), Macap (0) e Boa Vista (10,3) conquistaram os ltimos lugares e ficaram com a categoria pssima. [...] A soma das capitais nas categorias pssima, ruim, medocre representou 70,4% dos resultados (INESC, 2011, grifo nosso).

Alm disso, at determinados rgos de controle ainda no cumprem a Lei da Transparncia:

rgos criados justamente para fiscalizar o cumprimento da lei e coibir abusos cometidos por entes pblicos, os ministrios pblicos estaduais e do Distrito

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Federal fazem feio quando so convocados a tornar transparentes seus prprios gastos. Levantamento feito pelo GLOBO nos 27 portais da transparncia, mantidos desde 2009 por esses rgos, mostra que o detalhamento de gastos com dirias, carto corporativo e contratao de terceirizados ainda uma verdadeira caixapreta da instituio, apesar de haver uma resoluo do Conselho Nacional do Ministrio Pblico (CNMP) que obriga a divulgao desses dados na internet (O GLOBO, 2011).

No dia 28 de maio de 2011, completa-se 1 (um) ano de implantao dos Portais de Transparncia dos Estados e dos Municpios com mais de 100.000 (cem mil) habitantes. Alm disso, a partir desta data, todos os municpios que tenham entre 50.000 (cinquenta mil) e 100.000 (cem mil) habitantes tambm devero disponibilizar seus respectivos portais. Considerando o transcurso desses prazos e a baixa qualidade dos Portais de Transparncia apresentados at o momento, o Procurador Geral do Ministrio Pblico junto ao Tribunal de Contas dos Municpios do Estado de Gois afirmou que a partir do dia 28 de maio de 2011 as fiscalizaes dos Portais de Transparncia devero ser mais rigorosas, principalmente no caso dos Estados e dos Municpios com mais de 100.000 habitantes (ATHAYDE, 2011).52 Verifica-se, portanto, que a efetiva transparncia da gesto fiscal ainda tem um longo caminho a ser percorrido. Apesar da dificuldade da quebra de paradigma, a legislao determina que at 28 de maio de 2013 todos os municpios com menos de 50.000 habitantes providenciem seus respectivos portais de transparncia dentro padres mnimos de qualidade exigidos. Caso isso realmente ocorra, qualquer pessoa poder saber detalhadamente onde, como e com qual finalidade o dinheiro pblico estar sendo gasto por qualquer rgo ou entidade governamental.

5 CONSIDERAES FINAIS

Esta pesquisa buscou explicitar aos gestores e sociedade quais so as principais implicaes da Lei Complementar n 131/09 e sua respectiva regulamentao sobre a transparncia da gesto fiscal. Dessa forma, foram evidenciadas as formas de se assegurar a transparncia da gesto fiscal, o padro mnimo de qualidade do sistema integrado de administrao financeira e controle e os seus requisitos mnimos de contabilidade e de segurana.

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Considerando a relevncia dessas implicaes, o estudo revela que a Lei Complementar n 131/09 contribuiu significativamente para aumentar o grau de transparncia, fiscalizao e controle da gesto governamental. Apesar de a transparncia em tempo real ser uma experincia nova, verifica-se, que o Brasil no carece de legislao que regulamente o assunto, mas sim de administradores que cumpram as disposies legais e permitam que qualquer pessoa saiba onde, quanto e como o dinheiro pblico est sendo arrecadado e gasto. Entretanto, percebe-se que a maioria dos entes da Federao no vem cumprindo satisfatoriamente as exigncias da Lei da Transparncia nem tampouco esto preparados para atender as exigncias do Decreto n 7.185/10 e da Portaria n 548/11. Considerando que a maior parte dos rgos e entidades brasileiros contratam sistemas de terceiros, recomenda-se que sejam exigidos nos editais de licitaes que os sistemas integrados de administrao financeira e controle ofertados sejam capazes de atender as exigncias estabelecidas nessa legislao. Sugere-se que os rgos governamentais elaborem e publiquem cartilhas com linguagem acessvel aos interessados sobre os principais conceitos dessa legislao, bem como criem canais de recebimento de crticas e sugestes sobre seus respectivos Portais de Transparncia. Recomenda-se, ainda, que sejam realizadas pesquisas de campo com o objetivo de fiscalizar e aperfeioar a Transparncia da Gesto Fiscal nos diversos entes da Federao. Por fim, apela-se para que os rgos de controle institucional fiscalizem de forma mais intensa e rigorosa as prescries estabelecidas na Lei Complementar n 131/09 e na sua regulamentao.

6 NOTAS

No conceito de Tribunais de Contas esto includos: Tribunal de Contas da Unio, Tribunal de Contas do Estado e, quando houver, Tribunal de Contas dos Municpios e Tribunal de Contas do Municpio. 2 Art. 73-B, da LC n 131/09, publicada em 28 de maio de 2009. 3 Exceto para as aes relativas educao, sade e assistncia social (art. 25, 3 , da LC n 101/00). 4 Art. 73-C, da LC n 131/09.

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Transferncia Voluntria a entrega de recursos a outro ente da Federao, a ttulo de cooperao, auxlio ou assistncia financeira, que no decorra de determinao constitucional, legal ou os destinados ao Sistema nico de Sade (art. 25, LC n 101/00). 6 Portal da Transparncia do Governo Federal: R$ 53.270.548,56. 7 Art. 11, IV, da Lei n 8429/92. 8 Art. 12, III, da Lei n 8429/92. 9 Art. 48, III, da LC n 101/00. 10 Art. 48, pargrafo nico, inciso III, da LC n 101/00. 11 Art. 12 da Port. n 548/10. 12 Art. 7 da Port. n 664/10. 13 Pargrafo nico do art. 48 da LC n 101/00. 14 As despesas de carter sigiloso so disciplinadas por lei no mbito de cada ente da federao. 15 Unidade gestora a unidade oramentria ou administrativa que realiza atos de gesto oramentria, financeira ou patrimonial, cujo titular, em conseqncia, est sujeito tomada de contas anual (art. 2, 2o, IV, Dec. n 7.185/10) 16 Art. 2, 2o, II, do Dec. n 7.185/10. 17 As Normas Brasileiras de Contabilidade Aplicadas ao Setor Pblico foram publicadas pelo Conselho Federal de Contabilidade em 2008, porm somente tiveram que ser cumpridas de forma obrigatria pelos contabilistas a partir de 1o de janeiro de 2010. 18 Art. 100, da Lei n 4320/64. 19 Pargrafo nico do art. 48 da LC n 101/00. 20 Art. 2, 2o, I, do Dec. n 7.185/10. 21 O SIAFI o principal instrumento utilizado para registro, acompanhamento e controle da execuo oramentria, financeira e patrimonial do Governo Federal. 22 O SIAFEM desenvolvido com base no SIAFI para simplificar e uniformizar a execuo oramentria, financeira e contbil dos estados e municpios de forma integrada. 23 O E-CIDADE e o PREFEITURA LIVRE so softwares gratuitos de gesto municipal apoiados pelo Programa Software Pblico Brasileiro sob superviso da Secretria de Logstica e Tecnologia da Informao do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto (http://www.softwarepublico.gov.br/). Ressalta-se que, alm da economicidade obtida, a principal vantagem do uso de softwares pblicos a garantia da integridade das informaes armazenadas mesmo aps a eventual troca dos gestores do rgo por motivos diversos. 24 Dec. n 7.185/10 25 Conforme entrevista com o Dr. Marcos Antnio Borges, integrante do Grupo Tcnico de Padronizao e procedimentos Contbeis da Secretaria do Tesouro Nacional, em 18 de abril de 2011. 26 Sistema Integrado de Administrao Financeira e Controle. 27 Art. 58 da Lei n 4.320/64. 28 Art. 58, Lei n 4.320/64. 29 Manual de Contabilidade Aplicada ao Setor Pblico da STN. 30 A dotao corresponde ao crdito fixado na LOA para a realizao de determinada despesa. 31 Trata-se de classificao de aplicao comum e obrigatria, no mbito da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios, visando permitir a consolidao nacional dos gastos do setor pblico. 32 A classificao por natureza de despesa est prevista na Portaria Interministerial n. 163, de 4 de maio de 2001. 33 Despesa de capital so realizadas com o objetivo de formar ou adquirir ativos, como por exemplo, o planejamento e a execuo de obras, a compra de instalaes, equipamentos, material permanente, ttulos representativos do capital de empresas, bem como as amortizaes de dvida e concesses de emprstimos. 34 Os elementos de despesa esto expressos na Portaria Interministerial. n. 163/2001. 35 Art. 167, IV, da Constituio Federal. 36 Sistema Integrado de Administrao Financeira e Controle. 37 Art. 7, I, a, do Dec. n 7.185/10.

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Art. 48-A, I, da LC n 131/09. Art. 12 da LC n 101/00. 40 Pargrafo nico do artigo 3 da Lei n 4320/64. 41 Como exemplo, podem- se citar os caues em dinheiro para garantia de contratos, as consignaes a pagar e as retenes de obrigaes de terceiros a recolher. 42 Art. 73-C da Lei Complementar n 131/10. 43 Sistema integrado de administrao financeira e controle. 44 Os Poderes Legislativo, Executivo e Judicirio mantero, de forma integrada, sistema de controle interno com a finalidade de: I - avaliar o cumprimento das metas previstas no plano plurianual, a execuo dos programas de governo e dos oramentos da Unio; II - comprovar a legalidade e avaliar os resultados, quanto eficcia e eficincia, da gesto oramentria, financeira e patrimonial nos rgos e entidades da administrao federal [...] (art. 74, CF/1988). 45 Art. 10, II, da Port. n 548/10. 46 Segundo o Manual de Contabilidade Aplicada ao Setor Pblico (2010, p.15). 47 Art. 8 Port. n 548/10. 48 De acordo com subsistema de compensao previsto no art. 105, 5, da Lei n 4320/64. 49 Conforme o art. 7 da Portaria Conjunta n. 4, de 30 de novembro 2010 este demonstrativo ser elaborado pela STN/MF para a Unio a partir de 2012; para os Estados, Distrito Federal e Municpios a partir de 2013 e para todo o setor pblico de forma consolidada a partir de 2014. 50 Art. 5, III, da Port. n 548/10. 51 Art. 73-C, LC n 131/09. 52 Conforme entrevista com o Dr. Jos Gustavo Athayde, Procurador Geral do Ministrio Pblico junto ao Tribunal de Contas dos Municpios do Estado de Gois, em 04 de maio de 2011.

7 REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS

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