ISSN 1415-4765

TEXTO PARA DISCUSSO N 958

CRIMINALIDADE: SOCIAL VERSUS POLCIA*

Daniel Cerqueira** Waldir Lobo***

Rio de Janeiro, junho de 2003

* Os autores agradecem a Sergei Soares pelos muitos comentrios e sugestes. ** Da Diretoria de Estudos Sociais do IPEA. dcerqueira@ipea.gov.br ***Pesquisador visitante do IPEA e Professor da Ence/IBGE. lobao@ipea.gov.br lobao@ibge.gov.br

Governo Federal Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto

Ministro Guido Mantega Secretrio Executivo Nelson Machado

TEXTO PARA DISCUSSO

Uma publicao que tem o objetivo de divulgar resultados de estudos desenvolvidos, direta ou indiretamente, pelo IPEA e trabalhos que, por sua relevncia, levam informaes para profissionais especializados e estabelecem um espao para sugestes.

Fundao pblica vinculada ao Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto, o IPEA fornece suporte tcnico e institucional s aes governamentais, possibilitando a formulao de inmeras polticas pblicas e programas de desenvolvimento brasileiro, e disponibiliza, para a sociedade, pesquisas e estudos realizados por seus tcnicos.

As opinies emitidas nesta publicao so de exclusiva e inteira responsabilidade dos autores, no exprimindo, necessariamente, o ponto de vista do Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada ou do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto. permitida a reproduo deste texto e dos dados contidos, desde que citada a fonte. Reprodues para fins comerciais so proibidas.

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SUMRIO

SINOPSE ABSTRACT 1 INTRODUO

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2 O DEBATE DA SEGURANA PBLICA NO BRASIL: SOCIAL VERSUS POLCIA 3 HOMICDIOS, CONDICIONANTES SOCIAIS E POLCIA NO RIO DE JANEIRO E SO PAULO 2 4 CENRIOS DE HOMICDIOS PARA O RIO DE JANEIRO E SO PAULO: SOCIAL VERSUS POLCIA 8 5 CONCLUSES BIBLIOGRAFIA

13 14

SINOPSE
Conforme apontou Soares (2000), o debate acerca das polticas de segurana pblica no Brasil quase sempre foi orientado por vises extremas, em que a raiz da criminalidade situar-se-ia ou nas condies sociais ou na inexistncia de uma polcia dura. Cerqueira e Lobo (2003b) calcularam as elasticidades dos homicdios em relao a alguns indicadores sociais e em relao s despesas reais com a polcia, no que diz respeito aos Estados de So Paulo e Rio de Janeiro. Neste texto, com base naquelas elasticidades, foram elaborados alguns cenrios em que a nfase da poltica governamental recairia em cada um dos extremos mencionados, a fim de procurar antever os seus resultados em termos da trajetria dos homicdios para os prximos quatro anos, que coincide com os mandatos dos governadores recentemente eleitos. Os resultados so analisados em termos dos desafios e da agenda das polticas de segurana pblica em vista.

ABSTRACT
The debate on public safety in Brazil has been oriented by two opposite points of view. According to the first one, criminality would be a result of the lack of a good and hard police. The opposing point of view suggests that, criminality would be a byproduct of social conditions. Cerqueira and Lobo (2003b) calculate homicide elasticities as a function of some social indicators and police expenditure. In this paper, we used those elasticities in order to make homicides scenarios for the next four years, until 2006, and discuss the impacts of different policy emphasis.

1 INTRODUO
Este texto completa a trilogia 20 Anos de Homicdios no Rio de Janeiro e So Paulo: Social versus Polcia, em que se procurou investigar os determinantes da criminalidade, particularmente dos homicdios ocorridos nas dcadas de 1980 e 1990 no Rio de Janeiro e em So Paulo. No primeiro texto, Determinantes da Criminalidade: Uma Resenha dos Modelos Tericos e Resultados Empricos, se procurou extrair uma sntese das variveis que, segundo as vrias teorias no campo da criminologia, estariam na raiz da delinqncia e criminalidade. No segundo trabalho, Condicionantes Sociais, Poder de Polcia e o Setor de Produo Criminal, se desenvolveu um modelo terico, cuja expresso mais importante, que definia a oferta de produo criminal, foi objeto de exerccios empricos a partir da tcnica de VAR-VEC, de onde se extraram as elasticidades do homicdio com respeito renda domiciliar per capita, desigualdade da renda, ao crescimento populacional e s despesas em segurana pblica diga-se polcia. Neste texto, com base nessas estimaes, elaboraram-se cenrios alternativos acerca da evoluo dos condicionantes sociais, de um lado, e do poder de polcia, de outro, a fim de pautar a discusso acerca das aes e virtuais programas de interveno do Estado para a manuteno da paz social.

2 O DEBATE DA SEGURANA PBLICA NO BRASIL: SOCIAL VERSUS POLCIA

O debate sobre as polticas de segurana pblica, ensejadas meramente pelo vis ideolgico, foi muito bem caracterizado pelo que Soares (2000) chamou de movimento pendular, em que a soluo do endurecimento das aes policiais tambm conhecida como poltica do p-na-porta , propugnada pelos setores mais conservadores, sofria revezamento com a soluo do enfoque total no social, endossada pelos setores mais esquerda da sociedade, j que, segundo essa viso, o aparelho policial seria meramente um instrumento de represso de uma maioria despossuda por uma oligarquia dominante. Desse confronto de vises e inflexes nas polticas de segurana pblica resultou a pior combinao de elementos. No campo das instituies policiais, o encorajamento de uma polcia dura, com licena para matar, suprimiu as condies de necessidade, legitimidade e legalidade para o uso da violncia policial, abrindo o flanco para quaisquer desvios de conduta. Por outro lado, o papel de nulidade conferida a essas instituies pelas esquerdas acabou por sucate-las. A conjuminncia de tais elementos gerou polcias despreparadas tcnica e instrumentalmente, com profissionais desmotivados e desvalorizados no apenas socialmente, mas ainda economicamente (na medida dos seus parcos vencimentos). A inexistncia de mecanismos de controles administrativos, somada ao corporativismo existente nessas instituies, fruto no apenas de razes histricas mas decorrentes ainda do sentimento de pertencimento do grupo, sentimento esse potencializado ante os riscos e mazelas por que passam diariamente tais indivduos, foi a senha para a ruptura, fragmentao de poder de polcia pelos estratos mais inferiores da burocracia pblica e total inoperncia dessas instituies. Por outro lado, os condicionantes sociais no poderiam ensejar melhores resultados. Do ponto de vista macroestrutural, o alto grau de desigualdade econ-

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mica, associado ao pfio crescimento do PIB per capita de 0,5% a.a., desde o comeo da dcada de 1980, devem ter contribudo para a situao atual em que existem cerca de 53 milhes de brasileiros abaixo da linha de pobreza. Some-se a isso o adensamento populacional, que levou mais de 20 milhes de pessoas para as regies metropolitanas, nessas duas ltimas dcadas. J do ponto de vista das aes sociais focalizadas localmente, resta muito pouco a dizer, ante a total inexistncia de microinformaes que possam esclarecer os dramas e as necessidades dessas populaes mais carentes. Para exemplificar, no bastaria apenas saber que na Favela da Mar existem cerca de 130 mil moradores, da mesma forma como simplria a construo de um Batalho da PM naquele local, como soluo para os problemas de criminalidade l existentes. Precisaramos saber muito mais: quais as crianas que esto em idade escolar? Quantas famlias poderiam ter um negcio auto-sustentado, mas necessitam de microcrdito? Existem problemas de direito de propriedade? Quais as dinmicas criminais presentes? Quais os canais de expresso culturais e desportivos existentes, quais os problemas de saneamento? E de sade...? Enfim, o Estado no apenas est ausente das comunidades mais pobres como desconhece quase que completamente as suas realidades, ou pelo menos o suficiente para engendrar aes multidisciplinares e interinstitucionais de forma orgnica, com base em anlises criteriosas e metodologicamente consistentes. Diante desse quadro, fica claro que a tragdia da criminalidade nasce com o empobrecimento do debate acerca da poltica de segurana pblica mais adequada. Por um lado, h a omisso (at recentemente) quanto construo de um modelo policial orientado para a investigao tcnica, integrado com a comunidade e agindo dentro dos limites que a legalidade permite, tendo sido observado o gradiente da fora. Por outro, a adoo de discursos generalistas sobre os condicionantes sociais da criminalidade impossibilitou aes focalizadas nas comunidades mais carentes, amarrando tais dinmicas aos resultados derivados do ambiente macroeconmico. Desde junho de 2000, parece ter havido uma nova inflexo nos debates e responsabilidades em torno da segurana pblica. A novidade se deu com a participao mais incisiva do governo federal, a partir do Plano Nacional de Segurana Pblica (PNSP). A hiptese implcita central parece ser de que o grande problema decorreria da falta de recursos. Cerca de R$ 3,2 bilhes foram destinados aos programas relacionados ao PNSP, entre 2000 e 2002, a despeito de uma prvia discusso sobre diagnsticos precisos, metas, prioridades e indicadores. O corolrio dos resultados das simulaes descritos a seguir sugere que melhor do que se discutir quanto gastar em segurana pblica seria como gastar eficaz e eficientemente; ou seja, discutir qual um modelo de segurana pblica que d resultados efetivos a um menor custo para a sociedade.

3 HOMICDIOS, CONDICIONANTES SOCIAIS E POLCIA NO RIO DE JANEIRO E EM SO PAULO

3.1 EVOLUO DOS HOMICDIOS NOS ANOS 1980 E 1990 Em Cerqueira e Lobo (2003b), com base em uma anlise nos dados de homicdios do SIM/Datasus, cinco concluses foram extradas: a) a taxa de homicdios no Brasil
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cresceu relativamente num ritmo constante de 5,6% a.a. nessas duas ltimas dcadas; b) os Estados do Rio de Janeiro e So Paulo juntos responderam por quase metade do total de homicdios no Brasil, e enquanto o crescimento da taxa de homicdios no Brasil, com exceo desses dois estados, nas duas dcadas foi de 64%, a mesma taxa para o Rio de Janeiro e So Paulo, juntos, foi de 230%; c) trata-se de um problema que, particularmente no Rio de Janeiro e em So Paulo, atinge perempto-riamente os homens, sem instruo ou com o primeiro grau (atual nvel fundamental) e cada vez mais jovens; d) mais de 50% dos bitos de indivduos entre 10 e 29 anos nos dois estados relacionados so resultados de homicdios; e e) a participao da arma de fogo como instrumento de homicdio no Brasil, particularmente no Rio de Janeiro e em So Paulo, tem se dado em patamares sem precedentes em relao comparao com outros pases que no se encontram em situao de guerra declarada. 3.2 CONDIES SOCIAIS NOS ANOS 1980 E 1990 Como se sabe, nessas duas ltimas dcadas o pas sofreu inmeras transformaes e vrios planos econmicos antiinflacionrios. Os anos 1980 iniciaram-se sob os efeitos do segundo choque do petrleo, de 1979, e do choque internacional dos juros, de 1981, que arrastaram muitos pases para a recesso. Os efeitos dessa conjuntura internacional adversa sobre o quadro social brasileiro no permitiram uma melhora nos indicadores de renda, mais particularmente em relao ao Rio de Janeiro e So Paulo. J na segunda metade da dcada de 1980, tais indicadores sociais foram, em grande parte, condicionados pelo Plano Cruzado, de 1986, quando Rio de Janeiro e So Paulo tiveram um movimento anlogo. Inicialmente, a renda domiciliar per capita aumentou, ao passo que o nmero e a proporo de pobres e indigentes diminuram, caminhando o ndice de Gini na mesma direo. Com o fracasso do plano e o retorno da inflao todos esses indicadores passaram a evoluir de forma inversa no sentido de deteriorar as condies sociais nesses estados. Os turbulentos anos 1990 iniciaram-se com o Plano Collor e com um processo de maior abertura da economia brasileira. A recesso ocorrida nesse perodo, que seguiu at 1992, engendrou uma diminuio sistemtica da renda domiciliar per capita e aumento do nmero de pobres e indigentes. Fato interessante observar que, nesse mesmo perodo, o ndice de Gini tambm diminui, apontando para uma diminuio da desigualdade, o que deve estar retratando o fato de que no apenas os mais pobres perderam, mas os estratos sociais mais abastados tambm. Os dois ltimos anos que precederam o Plano Real foram de pequena melhoria nos indicadores sociais analisados, tendo, de modo geral, a renda aumentado, ao passo que diminuam o nmero e a proporo de pobres e indigentes, ainda que a desigualdade tenha aumentado. Com o advento do Plano Real e a queda vertiginosa da inflao, observou-se um aumento inicial da renda domiciliar per capita e diminuio proporcional e absoluta no nmero de pobres, com modesta diminuio da desigualdade. A partir de 1995, contudo, as trajetrias dos indicadores sociais aqui analisados divergem. Enquanto o nmero e a proporo de pobres e indigentes aumentaram gradativamente em So

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Paulo, no Rio de Janeiro essas se mantiveram constantes ou apresentaram mesmo pequena queda. interessante observar a correlao entre os perodos de maior deteriorao dos condicionantes sociais e a trajetria crescente dos homicdios nesses dois estados. Em relao a So Paulo, observou-se uma tendncia de crescimento das taxas de homicdios at 1984, seguida de uma certa estacionariedade at 1994, quando essas taxas voltaram a apresentar uma tendncia crescente. Exatamente nesses dois perodos houve uma deteriorao maior dos indicadores sociais. J o Rio de Janeiro apresentou uma relativa constncia da taxa de homicdios at 1986, quando, a partir da, observou-se uma tendncia crescente (sendo o ano de 1992 atpico) que seguiu at 1995, quando essa taxa pareceu manter-se num mesmo patamar, desde ento. Surpreendentemente, pode-se observar que o perodo de grande deteriorao das condies sociais no Rio de Janeiro, em termos do nmero e proporo de pobres e indigentes e em termos da renda per capita, se deu tambm entre 1986 e 1993. Tendo o nmero de pobres crescido cerca de 1 milho de pessoas (de 0,5 milho para 1,5 milho de indivduos, ou de pouco mais de 2% para pouco mais de 4% da populao). 3.3 POLCIA: BASES INSTITUCIONAIS ANTIGAS, PROBLEMAS ATUAIS 3.3.1 O Modelo Tradicional de Policiamento Orientado para o Incidente Entra em Crise Com os distrbios que agitaram grandes cidades norte-americanas Detroit, Newark, Los Angeles e Nova York na dcada de 1960, ao mesmo tempo em que se assistia ao crescimento dos ndices de criminalidade, percebeu-se a necessidade de se desenvolver um novo modelo de polcia que equacionasse os graves problemas em torno da paz social que estavam em marcha, j que o modelo tradicional de policiamento orientado para o incidente se mostrava ultrapassado. interessante observar que tal movimento de crtica eficcia e truculncia policial no modelo vigente no foi uma prerrogativa apenas dos Estados Unidos. Na Gr-Bretanha, por exemplo outrora conhecida como possuidora de baixas taxas de criminalidade e de uma polcia calma e respeitadora , em vista do aumento da criminalidade nos anos 1970 e das revoltas raciais de Brixton de 1981, as mesmas crticas foram feitas em relao efetividade do modelo tradicional de polcia em vigor. Tal fato se sucedeu em vrios outros pases em conseqncia tambm do aumento de criminalidade, como relatam Skolnick e Bayley (2002, p. 66): [...] aproximadamente no mesmo perodo, houve um aumento de 68% na taxa de criminalidade na Inglaterra e no Pas de Gales, uma duplicao dos crimes relatados para a polcia na Esccia, e um aumento de 80% em Londres. Houve at mesmo um aumento da criminalidade na relativamente pacfica Escandinvia (Dinamarca, Finlndia, Noruega e Sucia), onde o nmero de crimes contra o cdigo penal relatados mais do que triplicou nos ltimos 30 anos.

1. Provavelmente, tal fato tem relao com o processo de desconcentrao regional da indstria que, segundo vrios autores, migrou em certa medida de So Paulo para outros estados do Sul e do Nordeste.

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Um relatrio do governo norte-americano (Report of the National Advisory Commission on Civil Disorders, de 1968), conhecido como Relatrio da Comisso Kerner, apontou as virtuais causas das desordens ocorridas nos Estados Unidos dos anos 1960: [...] A Comisso constatou haver uma hostilidade profunda entre a polcia e as comunidades dos guetos e considerou essas relaes hostis como uma das principais causas das revoltas raciais. [...] a Comisso concluiu que os sentimentos desfavorveis da comunidade no apenas criavam tenses, mais iam alm disso: engendravam aes contra a polcia que, por sua vez, a enervavam e produziam respostas irracionais da sua parte. Os cidados, assim, tornavam-se mais hostis em relao polcia. Em funo da ausncia de apoio pblico, a polcia se tornava menos eficaz e estimulava o crime. Em outras palavras, a polcia fracassava no somente na preveno do crime como podia, inadvertidamente, encorajar seu crescimento [Skolnick e Bayley (2002)]. Esse modelo tradicional de combate ao crime, que inclui estratgias gerais calcadas na deteno, incapacitao e reabilitao do delinqente, tem sido muito questionado e criticado por estudiosos em segurana pblica desde ento, como em Blumstein, Cohen e Nagin (1978) e Blumstein et alii (1986). Por outro lado, vrios autores tambm no tm conseguido reunir evidncias acerca da eficcia do seu modus operandi baseado em patrulhas fortuitas, respostas rpidas e investigaes posteriores. Greenwood, Petersilia e Chaiken (1977), Kelling et alii (1974) e Spelman e Brown (1984), por exemplo, no conseguiram demonstrar que essas prticas levariam ao aumento do aprisionamento e diminuio da criminalidade. O ponto central da questo que o modelo tradicional de policiamento direcionado para o incidente requer que no se pense em problemas persistentes ou padres de incidentes, muito menos que se elabore a respeito das virtuais causas que levariam ao delito. Nesse sentido, a responsabilidade do oficial acaba quando ele responde reclamao do cidado sobre um incidente nico [Bayley (2001)]. Skolnick e Bayley (2002) sintetizaram a crtica do modelo tradicional em torno de sete concluses bsicas: a) o aumento do nmero de policiais ou o aumento do oramento da polcia no reduz, necessariamente, as taxas de criminalidade, nem aumenta a proporo dos crimes resolvidos, que seriam melhores explicados por questes sociais, como renda, desemprego, populao e heterogeneidade social; b) o patrulhamento aleatrio motorizado ou a p no reduz o crime ou aumenta a probabilidade de deteno dos criminosos, embora a ltima reduza o medo do crime pelo cidado; c) no h diferenas entre o policiamento em viaturas com um ou dois policiais, em termos de reduo do crime, deteno do criminoso e vulnerabilidade do policial; d) policiamento mais intenso numa regio, embora possa fazer diminuir a criminalidade na mesma, desloca a dinmica criminal para outra rea; e) o cerco perfeito ao crime um evento raro; f) o tempo de resposta no to fundamental j que passado apenas um minuto de ocorrido o crime a probabilidade de deteno do criminoso inferior a 10%, ao mesmo tempo em que os cidados pareceriam desejar respostas mais previsveis e seguras a respostas rpidas; e g) as investigaes criminais so pouco eficazes na resoluo dos crimes, uma vez que normalmente esses so solucionados ou porque os delinqentes foram presos imediatamente, ou porque algum do pblico identifica o criminoso, fornecendo informaes do endereo, da
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placa do carro, ou de algo do gnero, ou porque algum do pblico colabora posteriormente com alguma informao crucial para a deteno do delinqente. 3.3.2 Antecedentes Histricos da Polcia no Rio de Janeiro e So Paulo A histria das instituies policiais regulares no Brasil se inicia em 1831 [Holloway (1997)]. Em conseqncia de vrios movimentos de insurreio popular existentes nesse perodo de Regncia, havia a necessidade de se criar uma estrutura policial capaz de reprimir e manter sob controle eventuais movimentos populares, quando foi institudo o Corpo de Guardas Municipais Permanentes. Nos primrdios da organizao do sistema de justia criminal no Brasil, a misso do Corpo de Permanentes que passou a se chamar Polcia Militar, a partir de 1920 era inequvoca: a manuteno da ordem pblica e a represso e o controle social 2 de uma enorme maioria pelas oligarquias vigentes. Coube ao seu primeiro comandante, o ento major Lus Alves de Lima e Silva (o futuro Duque de Caxias), a organizao dessa instituio, que lhe imprimiu o perfil militar, com uma hierarquia rgida e profundos laos de solidariedade corporativa, to necessrios para manter os brios da tropa e vencer os sediciosos (potencialmente todos aqueles no-pertencentes oligarquia ou tropa). J a Secretaria de Polcia o embrio do que seria a Polcia Civil foi criada em 1833. O seu titular, o Chefe da Polcia, segundo institudo no cdigo do processo penal de 1832, tinha como objetivo servir de elo entre o governo e os juzes de paz, responsveis em primeira instncia pelas tarefas judiciais, que ficavam subordinados hierarquicamente a esse chefe de polcia. Com isso, nem bem terminava a primeira metade do sculo XIX e praticamente todos os ingredientes que hoje representam as grandes mazelas inerentes ao quadro das instituies policiais atuais j estavam presentes, notadamente quatro delas: duas polcias repartindo o ciclo policial e disputando o poder; o esprito de solidariedade corporativa exacerbado nas instituies policiais (que abre espao para os desvios de conduta); a polcia militarizada (cuja rigidez hierrquica se contrape necessria flexibilidade de uma polcia moderna orientada para a soluo de problemas); e uma imiscvel tomada de posies entre polcia e comunidade. Segundo nos conta Holloway (1997) em seu brilhante trabalho histrico, nem mesmo assassinatos de civis acobertados pelos superiores hierrquicos (que talvez hoje possam responder pelo eufemismo de autos-de-resistncia constantes nos Boletins de Ocorrncia) ou solicitao por melhores salrios faltavam para compor o quadro. Por outro lado, a inteno do governo de manter o controle do judicirio, subordinando os juzes de paz ao chefe de polcia, e conferindo, portanto, autoridade judiciria a esse ltimo, est na raiz de uma questo at hoje problemtica relacionada ao inqurito policial. Desde 1841 os chefes de polcia e seus delegados supervisionavam a operao do sistema policial, investigavam crimes e reuniam provas contra os suspeitos. Outrossim, tinham autoridade para reunir os autos e indiciar os mesmos, alm de passar em julgado e sentenciar os que consideravam culpados de uma ampla
2. Nesse perodo, cerca de 40% da populao eram compostos de escravos.

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gama de ofensas contra a pessoa, a propriedade e a ordem pblica. Tamanha concentrao autoritria de poderes nunca passou despercebida pelos liberais que sempre a denunciavam, quando, finalmente, em 1871, foi concluda uma reforma judicial ironicamente encabeada pelo gabinete conservador, tendo o visconde de Rio Branco frente. Tal reforma ps fim confuso entre as responsabilidades e autoridades policial e judicial [Holloway (1997, p. 227)]. No obstante, o inqurito policial permaneceu como resqucio daquele paradigma autoritrio, j que ao mesmo tempo em que no contempla o princpio do contraditrio, uma vez que no se trata de instncia judicial, por outro lado sua instruo impacta diretamente na capacidade de o judicirio aceitar a denncia e operar a condenao do ru. Desse modo, o inqurito policial, alm de ser perverso sob o ponto de vista da eqidade social posto que, segundo Kant Lima (2000), os mais ricos teriam menores probabilidades de condenao, por meio da conhecida armao do processo , impe indiscutveis bices eficcia da justia criminal (colaborando com a impunidade), uma vez que todos os esforos empreendidos e depoimentos tomados de nada valem do ponto de vista judicial, tendo a investigao de ser novamente efetivada pelo Ministrio Pblico, que a autoridade para dar entrada ao processo judicial. 3.3.3 Problemas Atuais Os anos se passaram, os espaos urbanos foram ficando mais e mais complexos, ao passo que nenhum mecanismo de controle administrativo das instituies policiais foi criado a no ser a j existente rgida hierarquia da Polcia Militar que pune atrasos e coturnos sujos, mas indulgente com os policiais envolvidos em crimes graves como extorses e assassinatos. Chegando aos dias atuais, como observou Soares (2000), a inexistncia de mecanismos eficientes de controle da polcia e de punio dos desvios de conduta permitiram que o poder de polcia fosse retido fragmentariamente por estratos mais inferiores da burocracia pblica, mesmo porque geralmente as informaes quase nunca tornam-se corporativas (ou oficiais), sendo do domnio pessoal do delegado ou do investigador local, que as utiliza, margem da lei, em proveito da extrao de uma quase-renda para si, inviabilizando assim a coproduo dos servios policiais junto s comunidades. No Brasil exceo de pontuais experincias com modelos alternativos de policiamento comunitrio, pouco se discutiu a exausto do modelo de policiamento tradicional, principalmente no que diz respeito sua eficcia. Como se considerou no incio do trabalho, nesse ponto a discusso interna quase sempre descambava para a necessidade de uma polcia dura, com licena para matar, ou para o seu sucateamento. s deficincias ontolgicas inerentes ao modelo tradicional de policiamento orientado para o incidente somam-se outros fatores idiossincrticos relacionados s bases institucionais sobre as quais a polcia foi organizada no Brasil, cujos resultados engendraram seis vicissitudes, conforme observado anteriormente: a) ciclo policial repartido; b) exacerbado corporativismo; c) viso militarizada; d) abismo entre polcia e comunidade; e) funcionamento inercial, sem planejamento e controle gerencial e no-orientado para a investigao tcnica; e f) policiais subvalorizados social e economicamente.

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 uma triste ironia notar que as duas nicas experincias consistentes de reforma da polcia no Rio de Janeiro e em So Paulo, nas dcadas de 1980 e 1990, foram batizadas com o mesmo nome e fracassaram basicamente pelos mesmos motivos. Em 1983, o Governo Franco Montoro iniciou um processo de reforma da polcia, que passaria a ser intitulada de Nova Polcia, cuja orientao procurava corrigir os graves problemas na segurana pblica paulista diagnosticados como sendo conseqncia do aumento da corrupo, violncia arbitrria e rebaixamento da eficincia policial. Segundo Mingardi (1991), o fracasso e o retrocesso nesse processo de reforma policial se deram pela incapacidade do governador e dos seus secretrios de resistir s presses daqueles que no desejavam qualquer alterao no aparelho repressivo [Mingardi (1991, p. 180)]. Em 1999, o Governo Garotinho, no Rio de Janeiro, tambm iniciava um ambicioso projeto de reforma policial, tambm intitulado de Nova Polcia, que incorporava, alm do treinamento e valorizao profissional, uma reforma gerencial com o emprego intensivo da informtica (que possibilitava, entre outras coisas, um maior controle do uso dos recursos policiais) e o rgido controle quanto a desvios de conduta e corrupo policial. Segundo Soares (2000, p. 461), idealizador da proposta: [...] h duas maneiras de combater a corrupo policial. Uma delas o confronto aberto, radical e transparente, que envolve riscos, mas o nico que pode produzir resultados, e finalmente, trazer as mudanas necessrias. Os governadores costumam adotar uma segunda modalidade de enfrentamento: a aliana com os maus policiais, na tentativa de coopt-los e submet-los a um direcionamento construtivo. Esse mtodo nunca funcionou. No entanto, adotado por duas razes: em primeiro lugar os policiais corruptos chantageiam e ameaam a ordem pblica, acuando as autoridades direta ou indiretamente. Uma delas provocar uma onda de seqestros, por exemplo; outra promover chacinas. Em segundo lugar, esses criminosos fantasiados de policiais so sedutores, pois oferecem resultados vistosos, prises importantes, mesmo que inteis. Ora, diante das ameaas e da atrao exercida por resultados fceis, os governantes acabam cedendo e optando pela estratgia da conciliao com esses grupos. um erro. As conseqncias so as que esto a: instituies degradadas e ineficincia.

4 CENRIOS DE HOMICDIOS PARA O RIO DE JANEIRO E SO PAULO: SOCIAL VERSUS POLCIA

4.1 ELASTICIDADE DO HOMICDIO COM RELAO DEMOGRAFIA, DESIGUALDADE, RENDA E DESPESAS EM SEGURANA PBLICA De acordo com as estimaes descritas em Cerqueira e Lobo (2003b), foram obtidas as elasticidades de curto e longo prazo para o Rio de Janeiro e So Paulo, apontadas na Tabela 1. Tais estimativas, bem como os resultados numricos dos exerccios que seguem frente, deveriam ser interpretadas apenas como indicadores estilizados das relaes entre os homicdios, os condicionantes sociais e o poder policial (aproximado aqui pelos gastos em segurana pblica), uma vez que a robustez do modelo emprico ficou limitada diante da curta srie de informaes disponveis.

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TABELA 1

Elasticidades de Curto e Longo Prazo para Rio de Janeiro e So Paulo

Elasticidades Rio de Janeiro Curto prazo Longo prazo So Paulo Curto prazo Longo prazo 0,801 0,940 1,202 3,609 0,195 0,022 0,124 0,145 1,065 1,895 3,431 9,980 0,631 0,486 0,361 0,643 Populao Gini Renda Despesa com segurana

Cinco observaes podem ser feitas em relao a essas elasticidades. Em primeiro lugar, pode-se verificar que todos os sinais esto de acordo com o esperado pelo modelo terico enunciados naquele trabalho. Em segundo lugar, percebe-se que, qualitativamente, os efeitos das variveis discriminadas sobre os homicdios so anlogos para o caso desses dois estados. Ainda, deve-se atentar para o grande efeito (grande elasticidade) da desigualdade da renda sobre o nmero de homicdios. Por outro lado, o efeito de um aumento nas despesas com segurana pblica, ainda que seja no sentido de dissuadir o nmero de homicdios, parece ser limitado. Por fim, interessante notar que, sistematicamente, as variveis supramencionadas possuem maior elasticidade para o Rio de Janeiro em relao a So Paulo. Todavia, como as elasticidades calculadas possuem naturezas muito distintas e s fazem sentido se pensadas conjuntamente, props-se um exerccio para ilustrar os virtuais feitos de distintos enfoques nas polticas de segurana pblica nesses dois estados ou com a nfase no social ou com a nfase no aporte de recursos para o sistema de segurana pblica. 4.2 DESAFIOS PARA O PRXIMO GOVERNO: ENFOQUE NO SOCIAL VERSUS RECURSOS PARA A SEGURANA PBLICA O exerccio ora proposto visa ilustrar o grande desafio que os novos governos eleitos tm pela frente no que diz respeito ao combate aos homicdios. Com base nas elasticidades calculadas, projetou-se o crescimento populacional at o final dos prximos governos (isso , at 2006) e elaboraram-se cinco hipteses alternativas ad hoc em relao evoluo da renda per capita dos residentes desses estados, com relao desigualdade e aos gastos com segurana pblica. Os cenrios propostos foram: C1) Evoluo da renda, da desigualdade e dos gastos reais em segurana pblica iguais ao do ltimo ano disponvel. C2) Diminuio da desigualdade em 2% a.a., ao longo desses quatro anos. C3) Aumento da renda per capita em 4% a cada ano.

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C4) Aumento das despesas em segurana pblica em 10% reais a cada ano. C5) = C2 + C3 +C4. O propsito aqui no o de apontar as possveis polticas ou canais que o Estado poderia lanar mo para obter as trajetrias descritas nas variveis exgenas de C1 a C5, muito menos comparar os custos para o estado da implementao de polticas, ou ainda comparar graus de dificuldades para a consecuo de cada uma daquelas hipteses. As Tabelas 2 e 3 relacionam o nmero e a taxa de homicdios para 100 mil habitantes, respectivamente, para o Rio de Janeiro, de acordo com cada um dos cenrios propostos.
TABELA 2

Cenrios para o Nmero de Homicdios para o Estado do Rio de Janeiro 2000-1-2006-1

HomC1a 2000-1 2001-1 2002-1 2003-1 2004-1 2005-1 2006-1
TABELA 3

HomC2a 7.331 8.270 8.744 8.604 8.203 7.714 7.210

HomC3a 7.331 8.270 9.132 10.134 11.270 12.546 13.972

HomC4a 7.331 8.270 9.365 10.264 11.088 11.904 12.745

HomC5a 7.331 8.270 8.526 7.929 7.048 6.142 5.307

7.331 8.270 9.365 10.624 12.060 13.696 15.555

Cenrios para a Taxa de Homicdios para o Estado do Rio de Janeiro 2000-1-2006-1 TxHomC1
2000-1 2001-1 2002-1 2003-1 2004-1 2005-1 2006-1 53,1 59,3 66,6 74,9 84,2 94,7 106,6

TxHomC2
53,1 59,3 62,2 60,6 57,3 53,4 49,4

TxHomC3
53,1 59,3 64,9 71,4 78,7 86,8 95,8

TxHomC4
53,1 59,3 66,6 72,3 77,4 82,4 87,4

TxHomC5
53,1 59,3 60,6 55,9 49,2 42,5 36,4

O cenrio descrito na primeira coluna, conforme apontado antes, pressupe um quadro de estagnao da renda, de manuteno da desigualdade e dos gastos em segurana pblica. Nessa situao, o crescimento vegetativo da populao projetado seria suficiente para deteriorar sobremaneira as condies de vida no Rio de Janeiro, especificamente, pelo menos, no que se refere ao nmero e taxa de homicdios que sofreriam um crescimento acentuado no estado, conforme tambm ilustrado no Grfico 1. Por outro lado, a Tabela 2 e o mesmo grfico deixam apontados que situaes alternativas de crescimentos anuais acentuados na renda ou nas despesas em

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segurana pblica (colunas 3 e 4) apesar de gerarem algum efeito na diminuio dos homicdios, em relao trajetria original, no so capazes de reverter a tendncia na trajetria dos homicdios, o que seria possvel, apenas, com a diminuio do grau de desigualdade, conforme explicitado na coluna 2 da Tabela 2 e no Grfico 1. Obviamente, ainda, o efeito de todas as hipteses positivas sobre os condicionantes sociais considerados e sobre o aumento das despesas em segurana pblica, conjuntamente, lograria o melhor resultado sobre a diminuio no nmero de homicdios no estado, de modo a alcanar patamares de taxas de homicdios semelhantes quelas que vigoravam na segunda metade dos anos 1980.
GRFICO 1

Cenrios de Homicdios para o Estado do Rio de Janeiro

14.000

HomC1a HomC3a HomC5a

HomC2a HomC4a

12.000

10.000

8.000

6.000

4.000

2.000 1980 1985 1990 1995 2000 2005 2010

Os resultados para o Estado de So Paulo so qualitativamente idnticos aos obtidos para o Rio de Janeiro, conforme pode-se depreender com base nas Tabelas 4 e 5 e no Grfico 2. A diferena entre os dois estados se d mais nas magnitudes das variaes em termos do nmero e da taxa de homicdio, que so inferiores para So Paulo. Tais resultados devem estar refletindo as maiores elasticidades encontradas para o Rio de Janeiro. Desse modo, pode-se imaginar que, caso o quadro social para os prximos anos seja relativamente negativo, a tendncia maior seria de uma deteriorao no quadro da criminalidade carioca vis--vis a paulista. Por outro lado, as estimaes permitem-nos conjecturar que mudanas positivas substantivas no quadro social brasileiro para os prximos anos podem fazer com que a diminuio na criminalidade (ou pelo menos nos crimes fatais contra a pessoa) seja muito maior no Rio de Janeiro.

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TABELA 4

Cenrios para o Nmero de Homicdios para o Estado de So Paulo 2000-1-2006-1 HomC1a

2000-1 2001-1 2002-1 2003-1 2004-1 2005-1 2006-1
TABELA 5

HomC2a
15.632 16.062 16.373 16.112 15.464 14.820 14.201

HomC3a
15.632 16.062 16.886 17.877 18.935 20.057 21.244

HomC4a
15.632 16.062 17.018 17.798 18.598 19.433 20.306

HomC5a
15.632 16.062 16.246 15.749 14.886 14.047 13.255

15.632 16.062 17.018 18.041 19.127 20.278 21.499

Cenrios para a Taxa de Homicdios para o Estado de So Paulo 2000-1-2006-1 TxHomC1a

2000-1 2001-1 2002-1 2003-1 2004-1 2005-1 2006-1 43,0 43,5 45,4 47,4 49,5 51,7 54,0

TxHomC2a
43,0 43,5 43,7 42,4 40,1 37,8 35,7

TxHomC3a
43,0 43,5 45,1 47,0 49,1 51,2 53,4

TxHomC4a
43,0 43,5 45,4 46,8 48,2 49,6 51,0

TxHomC5a
43,0 43,5 43,4 41,4 38,6 35,8 33,3

GRFICO 2

Cenrios de Homicdios para o Estado de So Paulo

20.000 HomC1 HomC5 HomC4 HomC2 HomC3

17.500

15.000

12.500

10.000

7.500

5.000 1980 1985 1990 1995 2000 2005

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De qualquer forma, importante mais uma vez enfatizar que a despeito de os testes estatsticos terem sido significativos ao nvel de 99%, a robustez dos resultados fica, em certa medida, prejudicada em face da curta srie de dados disponvel, cujo alcance estende-se a duas dcadas de dados anuais. Por fim, cabe salientar que a elasticidade dos gastos em segurana pblica poderia se alterar significativamente em poucos anos, no caso em que se venha a pr em curso uma reforma policial que confira maior eficcia e eficincia polcia, situao que poderia vir a representar uma quebra estrutural, alterando completamente o cenrio. Contudo, o que os dados at 1999 informam uma grande limitao na eficcia dos recursos destinados segurana pblica, no sentido de coibir os homicdios, refletida nas baixas elasticidades encontradas.

5 CONCLUSES
As simulaes desenvolvidas na seo anterior ilustram de forma dramtica as concluses sugeridas em Cerqueira e Lobo (2003b), de que: a) no h como equacionar a questo da criminalidade na regio sem que sejam superados os grandes problemas socioeconmicos, particularmente relacionados desigualdade da renda e ao adensamento populacional, que criam um campo frtil para os desajustes sociais; e b) polticas baseadas simplesmente em aportes de recursos financeiros polcia esto fadadas a resultados pfios, a menos que se reformule radicalmente a estrutura de segurana pblica em vigor no Brasil, cujo eixo centrado na polcia, com o modelo de policiamento orientado para o incidente. luz dessas consideraes, fica claro que o bizantino debate reducionista acerca da nfase da poltica de segurana pblica em torno do social ou da polcia deveria ser superado, dando lugar discusso centrada em um modelo integrado. Esse, por sua vez, deveria concatenar um conjunto de aes do Estado focalizadas nos jovens e nas regies mais pobres conforme apontam algumas possibilidades expressas na Tabela 2 em Cerqueira e Lobo (2003a) , de modo que os condicionantes socioeconmicos que colaboram na determinao da criminalidade no resultassem meramente da performance macroeconmica. Por outro lado, a baixa elasticidade das despesas em segurana pblica pode estar sugerindo a exausto do prprio modelo de policiamento orientado para o incidente, que se baseia no trip deteno, incapacitao e reabilitao do delinqente, e que supe uma estrutura gil para combater o crime, por meio de patrulhas fortuitas, 3 respostas rpidas e investigaes posteriores. Atualmente h uma tendncia entre os criminlogos, especialmente entre os estudiosos de polcia, de que esse modelo no responde adequadamente s demandas a favor do controle da criminalidade, principalmente nos grandes centros urbanos, uma vez que sua atuao se d nos efeitos e no nas causas, desprezando a compreenso acerca das complexidades inerentes s interaes sociais, que esto na raiz dos problemas de desordem e desajustes comunitrios, embries dos crimes de maior gravidade. No Brasil, exausto desse prprio modelo de policiamento somam-se outros fatores
3. Vrios estudos no conseguiram atestar a eficcia desse modelo, mesmo nos pases desenvolvidos, como apontam Rosenbaum (2002) e Kelling et alii (1974).

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idiossincrticos relacionados s bases institucionais sobre as quais a polcia foi organizada, cujos resultados engendraram outras seis vicissitudes: a) ciclo policial repartido; b) exacerbado corporativismo; c) viso militarizada; d) abismo entre polcia e comunidade; e) funcionamento inercial, sem planejamento e controle gerencial e no-orientado para a investigao tcnica; e f) policiais subvalorizados social e economicamente. Desse modo, um avano nas discusses se daria com a substituio das infrutferas questes em pauta de quanto gastar, e se o importante para conter a criminalidade o social ou a polcia, para outras reflexes em torno de: 1) qual seria um modelo integrado de segurana pblica (que levasse em conta aes integradas multidisciplinares nas comunidades, cuja polcia orientada para a soluo de problemas seria um dos pilares); 2) como operacionaliz-lo; e 3) a sociedade aceitar pag-lo?

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