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CONVENTION-CADRE DES NATIONS UNIES


SUR LES CHANGEMENTS CLIMATIQUES

Par Laurence Boisson de Chazournes Professeur et directrice du dpartement de droit international public et dorganisation internationale la Facult de droit de luniversit de Genve Limpact humain sur le changement climatique Le rchauffement plantaire, qui est laugmentation de la temprature moyenne lchelle mondiale au cours du XXe sicle, est d principalement laugmentation des concentrations des gaz effet de serre (GES) dans latmosphre suite lactivit humaine ; ces missions anthropiques ont augment de 70 pour cent entre 1970 et 2004 (Groupe intergouvernemental dexperts pour ltude du changement climatique (GEIC), 4e rapport dvaluation). Laction des gaz effet de serre dans latmosphre rgule la temprature globale sur la surface de la terre. Elle est, en principe, un phnomne se produisant de manire naturelle par lequel certains gaz prsents dans latmosphre (par exemple, le dioxyde de carbone, la vapeur deau, le mthane, loxyde dazote et les chlorofluorocarbones) renvoient par rayonnement de la chaleur vers la surface de la terre ; sans lui, la plante serait beaucoup plus froide et trs probablement inhabitable. Vers le milieu des annes 1980, les scientifiques ont lanc un avertissement : le rchauffement plantaire qui se produisait tait suprieur la variabilit naturelle, et cela tait d en grande partie lactivit humaine et laugmentation des missions anthropiques de gaz effet de serre (GES). Les progrs de linformatique avaient permis la mise au point de modles complexes et plus ralistes des relations de cause effet et des risques du changement climatique pour lhumanit et lcosystme. Lors dune confrence en 1985 (Confrence internationale sur lvaluation du rle du dioxyde de carbone et dautres gaz effet de serre dans les variations du climat, et autres consquences connexes), qui sest tenue Villach en Autriche, les scientifiques ont exhort les hommes politiques collaborer en vue dexplorer les politiques possibles pour attnuer le changement climatique anthropique. La dcouverte du trou dans la couche dozone et une vague de chaleur en 1988 ont cr un sentiment supplmentaire durgence en ce qui concerne la ncessit de prendre des mesures. Ngocier un cadre juridique universel On sest rapidement accord, au niveau international, pour dire que les tats devaient galement envisager dlaborer une convention juridiquement contraignante sur les changements climatiques qui traiterait des missions de gaz effet de serre non vises par le rgime de protection de la couche dozone, cest-dire par la Convention de Vienne pour la protection de la couche dozone, de 1985, et par le Protocole de Montral relatif des substances qui appauvrissent la couche dozone, de 1987. Une premire tape fut, en 1988, la mise en place du GEIC par lOrganisation mtorologique mondiale (OMM) et par le Programme des Nations Unies pour lenvironnement (PNUE) en tant quorgane scientifique intergouvernemental destin fournir aux dcideurs une valuation de la recherche

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scientifique la plus rcente et de ses implications sur le plan des politiques dattnuation et dadaptation. En 1990, la deuxime Confrence mondiale sur le climat Genve, il est apparu quil existait un clivage Nord-Sud dans la manire dont les pays dvelopps et les pays en dveloppement considraient le changement climatique. Pour les premiers, il sagissait principalement lpoque dune question scientifique et environnementale, tandis que les seconds mettaient laccent sur les implications pour la pauvret et pour llaboration de tout rgime futur. Ces positions apparemment conjointes du Nord et du Sud reposaient sur des intrts sous-jacents diffrents et souvent divergents en ce qui concerne les obligations. Dans le premier groupe, la majorit des pays de lOrganisation de coopration et de dveloppement conomiques taient favorables ladoption dun accord qui rduirait les missions mondiales de GES, mme sil nexistait pas daccord sur le volume de cette rduction. Les tats-Unis, par contre, tout en convenant en principe de la ncessit dun accord environnemental, ne voulaient tre assujettis aucune obligation en matire de rduction des missions. Le second groupe tait uni autour de largument selon lequel il ne fallait pas que le nouvel instrument politique entrave son dveloppement conomique. En dehors de cette position commune, les intrts taient diviss : les pays exportateurs de ptrole craignaient quun nouvel instrument qui pourrait limiter lutilisation des combustibles fossiles ne porte atteinte leurs flux de revenus, les pays consommateurs de charbon de bois taient proccups par lutilisation de leur principale source dnergie, et les petits tats insulaires et ceux ayant des ctes de faible lvation firent alliance pour se protger contre la menace dune monte des ocans. Les pays en dveloppement avaient le sentiment que leurs proccupations ntaient pas suffisamment prises en compte dans le processus centrage scientifique du GEIC et ont rejet la proposition dun comit de ngociation qui uvrerait sous les auspices de lOMM et du PNUE. Cest ainsi quun Comit intergouvernemental de ngociation pour une Convention cadre sur les changements climatiques (CIN) fut cr sous les auspices de lAssemble gnrale des Nations Unies (rsolution 45/212 du 21 dcembre 1990). Le CIN tait ouvert tous les tats membres des Nations Unies et de ses organismes spcialiss. Son mandat consistait laborer une convention-cadre [] comportant des engagements appropris et [] mettre au point tout autre instrument connexe qui pourrait tre convenu temps pour tre ouvert la signature la Confrence des Nations Unies sur lenvironnement et le dveloppement (CNUED) de 1992 Rio de Janeiro. Dans un effort norme de ngociation auquel ont particip plus de 140 tats et qui a pris moins de dix-sept mois, le Comit de ngociation a rempli son mandat et la Convention-cadre des Nations Unies sur les changements climatiques a t ouverte la signature au CNUED du 4 au 14 juin 1992, puis au sige des Nations Unies New York jusquau 19 juin 1993. cette date, la Convention comptait 165 signataires. Elle est entre en vigueur le 21 mars 1994. Avec 192 instruments de ratification dposs, la Convention-cadre des Nations Unies sur les changements climatiques est presque universelle par le nombre des Parties signataires (situation au 26 aot 2008).

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La Convention-cadre des Nations Unies sur les changements climatiques et ses objectifs Lobjectif long terme de la Convention et de ses instruments juridiques connexes est de stabiliser [] les concentrations de gaz effet de serre dans latmosphre un niveau qui empche toute perturbation anthropique dangereuse du systme climatique (article 2). Les changements climatiques sont dfinis par la Convention comme des changements de climat qui sont attribus directement ou indirectement une activit humaine altrant la composition de latmosphre mondiale et qui viennent sajouter la variabilit naturelle du climat observe au cours de priodes comparables (article 1, paragraphe 2). Notant que la majeure partie des missions a son origine dans les pays dvelopps et tenant compte des craintes des pays en dveloppement en ce qui concerne le dveloppement, la Convention pouse les principes dquit et de dveloppement durable et invite instamment les tats cooprer le plus possible selon leurs responsabilits communes mais diffrencies et leurs capacits respectives. Aux fins de lexcution des engagements, les Parties la Convention doivent tenir compte des besoins et des proccupations spcifiques des groupes de pays particulirement affects, comme les pays qui ont des zones ctires de faible lvation, les pays de transit et les pays sans littoral, les petits tats insulaires, les pays dont lconomie est tributaire des combustibles fossiles et les pays qui ont des zones semi-arides, des zones sujettes la scheresse et la dsertification, des zones de forts, des zones sujettes des catastrophes naturelles, des zones de forte pollution de latmosphre urbaine et des zones dont les cosystmes sont fragiles, ainsi que des pays les moins avancs et des pays qui peuvent tre conomiquement vulnrables aux effets des mesures de riposte aux changements climatiques (article 4, paragraphes 8 10). La Convention dfinit un ensemble dengagements gnraux applicables toutes les parties, tandis que certains engagements particuliers sappliquent uniquement aux pays dvelopps numrs aux annexes I et II. La Convention reconnat lexistence dautres accords internationaux qui rgissent les missions de GES ; en particulier, elle prvoit que les engagements au titre de la Convention ne sappliquent pas aux GES dj rglements par le Protocole de Montral. Le principe des responsabilits communes mais diffrencies est galement le principe qui rgit lexcution des engagements gnraux numrs larticle 4, paragraphe 1. Ltablissement et la mise jour rgulire dinventaires nationaux des missions de GES fournissent une base scientifique pour la planification et la ralisation futures de lobjectif long terme de la Convention. Les autres engagements gnraux concernent la planification nationale long terme et la diffusion de technologies et de procds de matrise des missions, la conservation des puits, la planification concerte de ladaptation, et lajustement des politiques environnementales, lobservation systmatique et la constitution darchives de donnes, lchange dinformations et la promotion de lducation, de la formation et de la sensibilisation du public. Les pays dvelopps numrs lannexe I sengagent respecter lobjectif de limitation des missions anthropiques de GES en vue de ramener individuellement ou conjointement leurs missions leurs niveaux de 1990. Ils sont soumis des obligations en matire de communication dinformations qui sont plus strictes que celles des pays en dveloppement et doivent coordonner les instruments conomiques et administratifs appropris qui contribuent augmenter les missions de GES (par exemple, les subventions et les
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tarifs nergtiques) et revoir rgulirement leurs politiques (article 4, paragraphe 2). Les pays viss lannexe II, qui reprsentent un sous-ensemble plus limit de pays viss lannexe I, ont lobligation de fournir des ressources financires nouvelles et additionnelles aux pays en dveloppement pour leur permettre dexcuter leurs obligations nationales en matire de communication dinformations vises larticle 12, paragraphe 1. Ils fournissent en outre les ressources ncessaires aux pays en dveloppement pour couvrir la totalit des cots supplmentaires pour se conformer aux obligations gnrales et aident les tats particulirement vulnrables faire face au cot de leur adaptation (article 4, paragraphes 3 et 4). Les pays viss lannexe II sont tenus par ailleurs dencourager le transfert ou laccs de technologies cologiquement rationnelles aux autres Parties, plus particulirement aux pays en dveloppement, et de soutenir le renforcement des capacits de celles-ci (article 4, paragraphe 5). Mcanismes institutionnels et financiers La Confrence des Parties (CP) est lorgane suprme de la Convention. La CP prend les dcisions ncessaires pour favoriser lapplication de la Convention et examine priodiquement lapplication effective de la Convention. cet effet, elle est habilite examiner les informations nationales communiques, les obligations des Parties et les arrangements institutionnels dcoulant de la Convention, examiner le caractre adquat des engagements viss larticle 4, paragraphe 2, faciliter, la demande des Parties, la coordination des mesures nationales, et faire des recommandations sur toutes questions ncessaires la ralisation des objectifs de la Convention. Des observateurs sont admis aux runions annuelles de la Confrence (article 7). Outre la CP, la Convention a cr quatre autres organes : un Secrtariat (article 8), qui a dsormais son sige permanent Bonn, en Allemagne ; deux organes subsidiaires, lun pour le conseil scientifique et technique (article 9) et lautre, pour la mise en uvre (article 10) ; et un mcanisme financier (article 11). Les organes subsidiaires sont ouverts tous deux la participation de toutes les Parties et sont composs de reprsentants des gouvernements possdant lexpertise requise. Ils font le point des connaissances scientifiques et des effets des mesures prises par les Parties pour mettre en uvre la Convention. Ils rendent compte uniquement la CP, qui est habilite crer dautres organes subsidiaires jugs ncessaires. Un mcanisme financier est cr en vue de fournir des ressources financires sous forme de dons ou des conditions de faveur, notamment pour le transfert de technologie. Il relve de la CP et son fonctionnement peut tre confi une ou plusieurs entits internationales existantes. La Convention prvoit que le mcanisme financier est constitu sur la base dune reprsentation quitable et quilibre de toutes les Parties, dans le cadre dun systme de gestion transparent (article 11, paragraphe 2). Le Fonds pour lenvironnement mondial du Programme des Nations Unies pour le dveloppement, auquel un mandat provisoire avait t confi initialement (article 21, paragraphe 3), a t restructur en consquence et, par la dcision 3/CP.4 (1998), a t reconnu comme le mcanisme financier de la Convention. Mcanisme dapplication et rglement des diffrends Deux mcanismes complmentaires sont crs pour rsoudre les questions relatives lapplication de la Convention et au rglement des diffrends (articles 13

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et 14). Un processus consultatif multilatral est envisag en vue daider les Parties surmonter les difficults rencontres dans lapplication de la Convention. Il a aussi pour but de faciliter la comprhension de la Convention et dempcher la naissance de diffrends. Les dcisions relatives au fonctionnement du processus et la cration dun Comit consultatif permanent sont laisses la CP. Le Groupe ad hoc pour larticle 13 a termin ses travaux en 1998 sans pouvoir se mettre daccord sur le nombre de membres du Comit consultatif, sur la dure de leur mandat ou sur leur rpartition gographique. Le rapport du Groupe ad hoc, qui a t adopt la quatrime runion de la CP en 1998, dcrit les procdures pour le processus consultatif. Ce processus a pour principe dtre facilitateur, concert et non contradictoire et non judiciaire. Les Parties ont la possibilit daborder avec le Comit leurs propres difficults de mise en uvre ainsi que celles dautres Parties. Si le processus consultatif ne permet pas dviter un diffrend, larticle 14 envisage la possibilit de le rsoudre par des procdures bilatrales plus classiques de rglement des diffrends, par la cration dune commission de conciliation la demande dune des parties au diffrend ou, si les tats concerns lacceptent, par la soumission du diffrend la Cour internationale de Justice ou un arbitrage international. Vers des engagements plus stricts Ds la cration du CIN, lAssemble gnrale a invit instamment le Comit tenir compte des contributions scientifiques du GIEC. La coopration avec le GIEC se poursuit dans le cadre de la Convention, notamment par le biais de la CP et de lOrgane subsidiaire de conseil scientifique et technologique. Si le premier rapport du GIEC sur les changements climatiques de la plante a largement contribu la russite de la ngociation relative la Convention, on peut en dire de mme du deuxime rapport dvaluation de 1995 et de sa contribution au Protocole de Kyoto. Lorsque les gouvernements ont adopt la Convention, ils savaient dj que ses engagements gnraux et particuliers ne suffiraient pas sattaquer srieusement aux changements climatiques. En consquence, la CP a, ds sa premire runion, adopt une dcision relative au lancement dun nouveau cycle de discussions en vue de renforcer les engagements particuliers des pays viss lannexe I au titre de larticle 4, paragraphe 2, alinas a et b, par ladoption dun protocole ou dun autre instrument juridique. Les ngociations ont dbouch sur ladoption du Protocole de Kyoto la troisime runion de la CP en 1997, et de ses procdures de mise en uvre dans le cadre des accords de Marrakech de 2001 (composs de 39 dcisions de la CP). Le Protocole de Kyoto est entr en vigueur le 16 fvrier 2005. Les rapports dvaluation suivants du GIEC ainsi que les preuves scientifiques provenant dautres ressources ont confirm que les engagements dfinis par la Convention et son Protocole ne suffisent sans doute pas attnuer de manire efficace limpact anthropique sur les changements climatiques. En dcembre 2005, un dialogue pour une action concerte destine permettre de faire face aux changements climatiques par un renforcement de lapplication de la Convention a t entam et un nouveau cycle de ngociations en vue dintensifier les efforts internationaux pour lutter contre le changement climatique a t lanc par le Plan daction de Bali, adopt par la CP sa 13e runion en dcembre 2007. Un Groupe de travail ad hoc sur laction concerte au titre de la Convention (AWG-LCA) a t constitu en vue de ngocier un pacte long terme sur le changement climatique traitant de ladaptation, de lattnuation, de la mise au point et du transfert de technologies, du financement et dune vision commune pour laction concerte
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long terme. Le rsultat des ngociations du groupe de travail sera prsent la 15e runion de la CP qui doit avoir lieu Copenhague du 30 novembre au 11 dcembre 2009. Documents connexes A. Instruments juridiques Convention de Vienne pour la protection de la couche dozone, Vienne, 22 mars 1985, Nations Unies, Recueil des traits, vol. 1513, p. 293. Protocole de Montral relatif des substances qui appauvrissent la couche dozone, Montral, 16 septembre 1987, Nations Unies, Recueil des traits, vol. 1522, p. 3. Protocole de Kyoto la Convention-cadre des Nations Unies sur les changements climatiques, Kyoto, 11 dcembre 1997, Nations Unies, Recueil des traits, vol. 2303, p. 162. B. Documents Rapport de la treizime session de la Confrence des Parties tenue Bali du 3 au 15 dcembre 2007. Additif. Deuxime partie : Mesures prises par la Confrence des Parties sa treizime session (Plan daction de Bali) (FCCC/CP/2007/6/Add.1). GIEC, 2007 : Bilan 2007 des changements climatiques : Rapport de synthse. Contribution des Groupes de travail I, II et III au quatrime Rapport dvaluation du Groupe dexperts intergouvernemental sur lvolution du climat [quipe de rdaction principale, Pachauri, R.K. et Reisinger, A. (publi sous la direction de~)]. GIEC, Genve, Suisse, 104 pages. GIEC, 2007. Bilan 2007 des changements climatiques : Les bases scientifiques physiques. Contribution du Groupe de travail I au quatrime Rapport dvaluation du Groupe dexperts intergouvernemental sur lvolution du climat [S. Solomon, D. Qin, M. Manning, Z. Chen, M. Marquis, K.B. Averyt, M. Tignor et H.L. Miller (sous la direction de~)]. Cambridge University Press, Cambridge, Royaume-Uni et New York York, NY, tats-Unis, 996 pages. GIEC, 2007 : Bilan 2007 des changements climatiques : Consquences, adaptation et vulnrabilit. Contribution du Groupe de travail II au quatrime Rapport dvaluation du Groupe dexperts intergouvernemental sur lvolution du climat [M. L. Parry, O. F. Canziani, J. P. Palutikof, P. J. van der Linden et C. E. Hanson (sous la direction de~)], Cambridge University Press, Cambridge, Royaume-Uni, 976 pages. GIEC, 2007: Bilan 2007 des changements climatiques : Attnuation. Contribution du Groupe de travail III au quatrime Rapport dvaluation du Groupe dexperts intergouvernemental sur lvolution du climat [B. Metz, O. R. Davidson, P. R. Bosch, R. Dave, L. A. Meyer (sous la direction de~)], Cambridge University Press, Cambridge, Royaume-Uni et New York, NY, tats-Unis, trente pages. Rapport de la septime session de la Confrence des Parties tenue Marrakech du 29 octobre au 10 novembre 2001. Additif. Deuxime partie : Mesures prises par la Confrence des Parties sa septime session (Accords de Marrakech) (FCCC/CP/2001/13/Add.1). Rapport de la septime session de la Confrence des Parties tenue Buenos Aires du 2 au 14 novembre 1998. Additif. Deuxime partie : Mesures prises par la

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Confrence des Parties sa quatrime session : Dcision 3/CP.4: Examen du fonctionnement du mcanisme financier (FCCC/CP/1998/16/Add.1). Rapport du groupe spcial sur larticle 13 sur sa sixime session, tenue Bonn, du 5 au 11 juin 1998 (FCCC/AG13/1998/2). Rapport de la confrence des parties sur sa premire session, tenue Berlin du 28 mars au 7 avril 1995. Additif. Deuxime partie : Mesures prises par la Confrence des Parties sa premire session : Dcision 1/CP.1 : Mandat de Berlin : Examen des alinas a) et b) du paragraphe 2 de larticle 4 de la Convention afin de dterminer sils sont adquats, propositions de protocole et dcisions touchant le suivi (FCCC/CP/1995/7/Add.1). GEIC, Deuxime document de synthse : Informations scientifiques et techniques relatives linterprtation de larticle 2 de la Convention-cadre des Nations Unies sur les changements climatiques. Premier rapport dvaluation du GIEC.1990 : - Aspects scientifiques du changement climatique Rapport du Groupe de travail I [J. T. Houghton, G. J. Jenkins et J. J. Ephraums (sous la direction de~)], Cambridge, Cambridge University Press, Royaume-Uni, 365 pages. (Rsum pour les responsables de la politique IPCC/WMO/UNEP, UK Meteorological Office, Bracknell, pp. 26.) - Incidences potentielles du changement climatique Rapport du Groupe de travail II [W. J. McG Tegart, G. W. Sheldon et D. C. Griffiths (sous la direction de~)], Australian Government Publishing Service, Australie. (Rsum pour les responsables de la politique IPCC/WMO/UNEP, Australian Government Publishing Service, 32 pages.) - Stratgies dadaptation au changement climatique Rapport du Groupe de travail III, Island Press, tats-Unis, 270 pages. C. Doctrine K. A. Baumert, Participation of Developing Countries in the International Climate Change Regime: Lessons for the Future, The George Washington International Law Review, vol. 38 (2006), pp. 365-407. D. Bodanksy, The United Nations Framework Convention on Climate Change: A Commentary, Yale Journal of International Law, vol. 18 (1993), pp. 451-558. L. Boisson de Chazournes, R. Desgagne, M. Mbengue and C. Romano, Protection internationale de lenvironnement, Paris, Pedone, 2005, pp. 341-434. L. Boisson de Chazournes, De Kyoto La Haye, en passant par Buenos Aires et Bonn : La rgulation de leffet de serre aux forceps, Annuaire franais de relations internationales, vol. 1 (2000), pp. 709-718. L. Boisson de Chazournes, The United Nations Framework Convention on Climate Change: On the Road towards Sustainable Development, in : R. Wolfrum (sous la direction de~), Enforcing Environmental Standards Economic Mechanisms as Viable Means?, Berlin, Beitrge zum Auslndischen ffentlichen Recht und Vlkerrecht, Springer Verlag, 1996, pp. 285-300. M. Bothe, The United Nations Framework Convention on Climate Change an Unprecedented Multilevel Regulatory Challenge, Zeitschrift fr auslndisches ffentliches Recht und Vlkerrecht, vol. 63 (2003), pp. 239-254.
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