A NATUREZA JURDICA DO PEDGIO THE JUDICIAL NATURE OF PASSAGE MONEY

COLIONE A. T; 2KAZMIERCKZAK, L.F. Curso de Direito - Faculdades Integradas de Ourinhos-FIO/FEMM.

RESUMO
O objetivo deste trabalho trazer a baila as diferentes e possveis classificaes jurdicas acerca da natureza jurdica do pedgio, tentando ao longo de toda a explanao especificar a diferenciao entre exao tributria e administrativa e quais as formas e possibilidades de cobrana do instituto pedgio. Podendo este ao que tudo indica ser cobrado mediante a utilizao de taxas, portanto exao tributria, ou mediante remunerao das concessionrias e permissionrias de servio pblico atravs de tarifas, o que reconheceria a natureza administrativa do instituto. Palavras-chave: Pedgio; Natureza Jurdica; Exao Tributria ou Administrativa; Taxas ou Servios Tarifrios.

ABSTRACT
The objective of this article is to show the different e possible juridical classifications about the passage money, trying over all the explanation to specify the differentiation between tributary exaction and administrative, and what about the forms and possibilities of collect money in this institute called passage money. By the way, everything indicate that the passage money could be collected by the utilization of taxes, so known as tributary exaction, or by administrative acts of firms contracted by the estate to collect the money within the use of fares, act that will consider the judicial nature administrative of the passage money. Keywords: Passage money, Judicial Nature, tributary exaction; administrative exaction; taxes or fares services.

INTRODUO A doutrina tem encontrado problemas na definio jurdica do termo pedgio, bem como da instituio como um todo, entendendo alguns doutrinadores que se trata de modalidade de tributo, como se taxa fosse, outros, porm, o entendem como forma de exao a um preo pblico, como se tarifa fosse. Insta salientar que, referido tema tem trazido diversas discusses doutrinrias, tanto no Brasil, quanto em outros pases. A problemtica na definio baseia-se na premissa que, uma vez entendido o pedgio como exao tributria deve este atentar-se aos princpios, limitaes e obrigaes impostas por esta modalidade jurdica. Uma vez definido o pedgio como tarifa, ou seja, exao administrativa, no encontrar pesente em seu caminhos as amarras destinadas s limitaes constitucionais ao poder de tributar, portanto devendo apenas observar o contrato realizado entre administrao e concessionria de servio pblico. Denote-se que, importante frisar a necessidade de classificao do instituto pedgio, ademais, sua correta classificao auxiliar nas formas de consolidao de seus preos, ideais, bem como nos regramentos que devero ser obedecidos para sua instituio, majorao e necessidade de criao. Desta forma, uma correta classificao do instituto e sua natureza jurdica, impossibilitar a insegurana jurdica em que vive sociedade como um todo, de forma que cada um saber quais so as regras pertinentes ao pedgio e como este se portar perante sociedade. Possivelmente, podero os sditos do Estado se defender de atos autoritrios e contrrios aos seus diretos e deveres perante todos. MOTIVOS ENSEJADORES DO TEMA Insta abrilhantar, as principais divergncias doutrinrias que devero ser consideradas para a classificao da natureza jurdica do pedgio, bem como parmetros ao correto entendimento desta temtica to discutida pelos estudiosos. Nesta linha de raciocnio, observe-se que, o pedgio comumente arrecadado e fiscalizado por entidades de cunho privado, que tem fins lucrativos, conhecidas por concessionrias. Entidades estas que se colocam na funo de sujeito ativo da obrigao, o que seria inconcebvel pelo Direito Tributrio, uma vez que a entidade ativa neste tipo de obrigao deveria ser Pessoa Poltica de Direito Pblico Interno (SABBAG, 2011, p. 258). Ademais, observe-se que atualmente, o pedgio vem sendo institudo e majorado por atos diversos de lei, o que seria uma afronta direta aos princpios da legalidade e anterioridades tributria. Entretanto, conforme se observa do art. 150, inciso V, da Constituio Federal, o pedgio est inserido no campo destinado ao Direito Tributrio de nossa Carta Magna, levando ao intrprete comumente caracteriz-lo como exao tributria, assim, necessrio a observncias das normas atinentes ao tipo de Direito em questo. Sabbag pondera: no havendo a existncia de via alternativa (...), a exao se torna compulsria, sem liberdade de escolha, o que reforaria a feio tributria, prpria da taxa (2011, p. 258). Ainda, em conformidade com a

necessidade de classificao do instituto pedgio tem-se que, como taxa, na forma de pedgiotaxa, no poder-se-ia admitir que o fato gerador de referido instituto fosse baseado na utilizao potencial do servio pblico, haja vista depender o pedgio da utilizao efetiva das vias conservadas pelo Poder Pblico (SABBAG, 2011, p.258). Ainda, em rpidas pinceladas tem-se o art.146, II, da Constituio Federal da Repblica Federativa do Brasil o qual prev que a lei complementar dever dispor sobre normas gerais acerca do Direito Tributrio, especialmente sobre a definio de tributos e suas espcies (SABBAG, 2011, p.258). Destarte, observe-se que sendo assim, h imperiosa necessidade de que haja lei complementar para a instituio, majorao, dentre outras formas de disciplinar a taxa. A EVOLUO HISTRICA DO PEDGIO NO BRASIL O pedgio teve sua primeira apario legal no Brasil com a Constituio de 1946, notadamente no bojo do art.27 de referida Crtula, o qual previa:
Art.27 vedado Unio, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municpios estabelecer limitaes ao trfego de qualquer natureza por meio de tributos interestaduais ou intermunicipais, ressalvada a cobrana de taxas, inclusive pedgio, destinadas exclusivamente indenizao das despesas de construo, conservao e melhoramento de estradas.

Denote-se que, desde a poca era vedado, assim como hoje, a edio de quaisquer formas de intervencionismo no direito de locomoo dos integrantes da sociedade, havendo apenas ressalva ao pedgio, na poca conhecido na modalidade de taxa, conforme o prprio artigo faz questo em demonstrar. Porm, em momento ulterior com o advento da Carta Magna Brasileira de 1967, especificamente no art.20, inciso II, houve uma ratificao quela previso anterior de pedgio, classificando-o sem sombra de dvidas como exao tributria na modalidade de taxa (SABBAG, p. 259) Com a edio da Emenda Constitucional n. 01/69, surgiu uma nova redao ao precitado art.20, inciso II, suprimindo-se do corpo legislativo a previso do pedgio, dando o entendimento de que tal instituto no mais seria tratado como taxa, mas sim como preo pblico ou tarifa, ademais, no mesmo perodo adveio o Decreto-Lei n. 971/69 que definiu o pedgio conforme a conotao acima, tratando-o como exao administrativa contratual. Ento iniciou-se a discusso doutrinria que perdura at os dias de hoje, atinente natureza jurdica do pedgio. Destarte, luz da Carta Magna Brasileira atual (1988), tem-se a meno do pedgio no art. 150, V, incluindoo como ressalva ao princpio tributrio da ilimitabilidade ao trfego de pessoas e bens (SABBAG, p.260). A NATUREZA JURDICA DO INSTITUTO PEDGIO O art. 150, V, da Constituio Federal demonstra o pedgio, conforme previamente mencionado, como uma exceo ao princpio da ilimitabilidade do trfego de pessoas ou bens, incluindo-o no corpo legislativo Tributrio da Carta Magna Brasileira. Referida ressalva indica formalidades tributrias ao instituto em questo, e nesta mesma linha de raciocnio a doutrina vem entendendo que pode o pedgio assumir forma de tributo. Luciano Amaro pondera neste sentido: Essa disposio deu legitimao constitucional expressa ao
pedgio. Alm disso, reconheceu-lhe a natureza tributria (por oposio ideia de que ele traduziria um preo pblico), pois esta disposio est referida num dispositivo de cuida de tributos, e como exceo a um dispositivo que limita a criao de tributos (2011, p. 71).

Destarte, denote-se a conotao dada ao pedgio, como se tributo fosse, para o autor, a incluso deste instituto em corpo legislativo tributrio previsto no Constituio brasileira faz expressa meno sua natureza tributria. De igual maneira Jos Antnio Savaris leciona:
Na atual Constituio, a referncia permisso da cobrana do pedgio se encontra no captulo referente ao Sistema Tributrio Nacional, especificamente na

seo que rege as limitaes constitucionais ao poder de tributar. Em face da acomodao topogrfica do instituto, tem-se sustentado a natureza tributria (2006, p. 88).

Denote-se que, para ambos autores a posio adotada pelo legislador quanto ao pedgio, inserindo-o no corpo tributrio da Carta Magna brasileira, o faz ter natureza de exao tributria, e portanto devendo observar as normas atinentes esta espcie. Neste mesmo sentido o entendimento de Ives Gandra da Silva Martins (SAVARIS. 2006, p. 88). Tal conotao tributria parece ser mais apropriada se levado em considerao que o pedgio encontra ressalva no Ttulo VI (Da Tributao), captulo I (Do Sistema Tributrio Nacional) da Carta Magna brasileira. Luciano Amaro continua a estabelecer critrios ao pedgio afirmando que:
A Constituio, ademais, relaciona o pedgio com uma atuao estatal especfica, j que ele tem por fato gerador a utilizao das vias conservadas pelo Poder Pblico. No a construo de uma estrada, de per si, que embasa a exigncia do pedgio; essa obra pblica pode dar lugar contribuio de melhoria. J o pedgio cobrvel de quem trafegue pela via pblica, e, por isso, frui a utilidade propiciada pela obra do Estado. (2011, p. 71).

De igual maneira, argumenta-se que o pedgio tem feio de tributo, haja vista que sua cobrana se deve utilizao das vias conservadas pelo Poder Pblico, ou seja, sua cobrana dever ser efetuada por quaisquer pessoas que trafeguem nas vias pedagiadas. Em continuidade, conclui Luciano Amaro:
O fundamento da exigncia do pedgio anlogo ao das taxas de servio ou de polcia e da contribuio de melhoria, ou seja, a atuao estatal que possa ser referida a um indivduo ou a um grupo de indivduos deve ser financiada por tributos cobrados desses indivduos e no de toda a coletividade. (2011, p. 71).

Para o autor, o fato de o pedgio ser cobrado mediante a utilizao efetiva do servio disposto sociedade faz com que este caracterize tributo em nossa legislao, uma vez financiado apenas por quem utilize seu servio, o que o faria assemelhar-se a uma forma de taxa ou de contribuio de melhoria. A primeiro plano h indicao bem prxima de que o pedgio trate mesmo de exao tributria, porm, h de se ter claro, que a ideia do presente artigo a de indicar qual a natureza jurdica do instituto, e no analisar cada caso em concreto e demonstrar se taxa ou tarifa. De igual maneira, dando conotao tributria ao pedgio urge observar a Lista de Servios anexa Lei Complementar 116/2003, a qual refora a distino entre tributo e preo pblico, inclusive distinguindo o pedgio deste, observe-se: Item 22.01 Servios de explorao de rodovia mediante cobrana de preo ou pedgio dos usurios, envolvendo execuo de servios de conservao, manuteno, melhoramentos para adequao e capacidade e segurana de trnsito, operao, monitorao, assistncia aos usurios e outros servios definidos em contratos, atos de concesso ou de permisso ou em normas oficiais. Obviamente a legislao faz questo em mencionar a diferena entre o pedgio e o preo, e o faz mais uma vez distinguindo, em legislao complementar, o instituto mencionado do preo pblico. H ainda, conotaes diversas do entendimento acima elencado, assim, Eduardo Sabbag cita em sua obra:
Todavia, seguindo entendimento oposto, Ricardo Lobo Torres v o pedgio como preo pblico, entendendo que a ressalva no dispositivo meramente didtica (2011, p. 262). A primeiro plano os

doutrinadores que entendem o pedgio no se trata de feio administrativa, o fazem afirmando que o modo de instituio dos pedgios atualmente adotados o fazem ter natureza contratual administrativa na modalidade de tarifa ou preo pblico. Em defesa a citada tese, Flvio de Azambuja Berti salienta:
Em nosso modo de ver, a primeira crtica contra a tese que reconhece a natureza tributria do pedgio atualmente cobrado dos usurios de rodovias refere-se ao simples fato de que a conservao, legitimadora da exao, no efetivada pelo Poder Pblico, ao menos no diretamente (2009, p. 177).

Para o autor, bem como para outros estudiosos que seguem esta linha administrativa de raciocnio, o pedgio na forma como institudo hoje, jamais poderia ser considerado tributo, afirmando que o pedgio se tributo fosse, jamais poderia ser cobrado por empresas concessionrias de servio pblico, que o que ocorre. Conforme os entendimentos diversos, o pedgio poderia ter feio tributria ou no, dependendo de cada caso em concreto, donde poderia se observar acerca da compulsoriedade do servio de pedgio ou no. Ainda, no caso do pedgio, diz-se que se o utilizador do servio tem a opo de usar ou no o servio, ou seja, h outro caminho a ser trilhado que evitaria o uso do pedgio, se est diante da modalidade de tarifa ou de preo pblico, inexistindo esta opo, fala-se em taxa, uma vez que caracterstica do tributo ser compulsrio. Entretanto, no se pode ainda olvidar que, houve manifestao do Supremo Tribunal Federal, em sede de Recurso Extraordinrio (194.862/RS) que concluiu pela natureza jurdica tributria do pedgio, observe-se:
O fato de ter sido o pedgio tratado no Sistema Tributrio Nacional exatamente nas limitaes ao poder de tributar CF, art. 150, V, significativo. Ora, includo numa ressalva a uma limitao tributao, se fosse preo, a ressalva no teria sentido. dizer, se est na Constituio tratado de limitaes tributao, no haveria sentido impor limitao a um preo (tarifa), que tem carter contratual, assim includo no regime de direito privado (STF, 2 Turma, Rel. Ministro Carlos Velloso).

Porm o prprio STF j decidiu em sentido contrrio, vide ADIn n 800-5/RS. Assim, de se ressaltar que, o tributo toda prestao pecuniria compulsria, em moeda ou cujo valor nela possa se exprimir, desde que no constitua sano de ato ilcito, e institudo por lei e cobrada mediante atividade administrativa plenamente vinculada (art. 3, do Cdigo Tributrio Nacional). Desta forma, tributo toda prestao feita ao Estado compulsria, em moeda, ou seja, em dinheiro, e que no constitua uma sano contra atos ilcitos praticados pelo contribuinte. Sendo importantssimo enaltecer a necessidade de previso legal do tributo. A taxa em si, merece uma maior profundidade de classificao, destarte, para a doutrina taxa um tributo imediatamente vinculado ao estatal, atrelando-se a atividade pblica e no ao do particular (SABBAG. 2011, p. 413). Porm mais do que isso, as taxas so tributos cujo fato gerador configurado por um autuao estatal especfica, refervel ao contribuinte, que pode consistir: a) no exerccio regular do poder de polcia; ou b) na prestao ao contribuinte, ou colocao disposio deste, de servio pblico especfico e divisvel (Art. 145, II, da CF/88 c\c art. 77, do CTN). Para que seja considerado taxa, deve o Estado prestar ao contribuinte algum servio pblico, especfico e divisvel. O pedgio de certa forma uma prestao de servio pblico especfico, porm quanto a sua divisibilidade no se pode dizer o mesmo, devendo se analisar cada caso em concreto. No h como se especificar quanto cada usurio do servio utilizou deste, afinal a pessoa que passa pelo pedgio pode estar rodando na estrada quilmetros, vindouro de outros estados, tanto como pode acabar de ter sado de sua residncia em uma fazenda pelos arredores, ou uma cidade vizinha. Conforme salienta Luciano Amaro: Servios divisveis,... so aqueles suscetveis de ser frudo isoladamente por cada usurio. Servios indivisveis no comportam taxao (2011, p. 56). De igual maneira salienta Eduardo Sabbag:
Divisvel: aquele (servio) passvel de individualizao ou suscetvel de utilizao individual pelo contribuinte, ou seja, o servio quantificvel, que traz um benefcio individualizado para o destinatrio da ao estatal... Com efeito, a divisibilidade pressupe que o Estado os destaque ou especialize, segregando-os do conjunto de suas tarefas para a eles vincular a cobrana de taxas (2011, p. 421).

Denote-se que se indivisvel o servio no h possibilidade de ser taxado, o que a primeiro plano no edificaria o pedgio como taxa tributria, uma vez que referida instituto conforme j mencionado, no pode ser individualizado, sequer especificado o quantum cada usurio dele se serviu. O que ocorre que, atualmente no h divisibilidade do servio pedgio, o que leva a crer a possibilidade de ser tratado como tarifa ou preo pblico, porm, a natureza jurdica de um instituto deve ser definida pela sua disposio legal.

Nos moldes adotados hoje na instituio dos pedgios encontram-se problemas para utiliz-lo como taxa, vez que so institudos de forma irregular com tal modalidade tributria. Entretanto, uma vez reconhecido o pedgio como taxa, algumas significativas mudanas deveriam ocorrer em sua instituio e manuteno, tais como adoes de medias e parmetros para a cobrana dos veculos, ou seja, o tipo do veculo, peso, capacidade de carga, etc, deveriam ser fatores a ser levado em conta para a individualizao do servio. Porm, h de se ter claro que a utilizao especfica do servio de pedgio deve ser compulsria para que seja reconhecido como taxa, portanto, exao tributria. Denote-se que, o pedgio se cobrado pelos rgos da Administrao Pblica direta (autarquias, ou empresas controladas pelo Estado), se est diante de situao de remunerao mediante taxa, desde que logicamente observada a compulsoriedade do servio, dentre os outros requisitos para a caracterizao de tributos, como a sua instituio atravs de lei e a especificidade do servio. De outra banda, se houver cobrana atravs de empresas permissionrias ou concessionrias, se est diante da natureza jurdica tarifaria do servio pedgio. Alis, a Lei Federal n. 10.233/2001, em diversos dispositivos cita que a explorao pelas concessionrias ou permissionrias se dar mediante a cobrana de tarifas (SABBAG, p. 266). Portanto pode-se considerar o pedgio tanto quanto taxa, se observados os requisitos atinentes esta, quanto como tarifa, dependendo de cada caso em concreto e da maneira como for institudo referido instituto. CONSIDERAES FINAIS Desta forma, conclui-se que o pedgio, instituto de tantas complicaes didticas para sua confeco jurdica, pode ser tanto utilizado na forma de taxa ou de tarifas e preos pblicos. A primeira forma claro desde que seja o pedgio institudo por lei, e seja cobrado pelo uso potencial e efetivo do servio, sempre observada a necessidade de cobrana atravs de ato plenamente vinculado pela Administrao Pblica, e desde que seja compulsrio ao usurio das vias o seu pagamento, no havendo vias alternativas. De segundo plano, poder ser considerado como preo pblico, que o que geralmente ocorre na atualidade, desde que o pedgio seja cobrado por empresas privadas concessionrias ou permissionrias de servio pblico, atravs de um contrato celebrado entre estas empresas e administrao pblica. Assim, para a correta classificao do pedgio h que se analisar cada caso em concreto. REFERNCIAS AMARO, Luciano. Direito Tributrio Brasileiro. 17 Edio. So Paulo: Saraiva, 2011. AZAMBUJA, Flvio Berti. Pedgio Natureza Jurdica, Estado do Paran: Juru Editora, 2008. COSTA, Nelson Nery. Monografia Jurdica Brasileira. Rio de Janeiro: Forense, 2006. SABBAG, Eduardo. Manual de Direito Tributrio. So Paulo, Editora Saraiva, 2011. SAVARIS, Jos Antnio. Pedgio Pressupostos Jurdicos. Estado do Paran: Juru Editora, 2004. SEVERINO, Antonio Joaquim. Metodologia do Trabalho Cientfico. So Paulo: