LIES POLTICO-INSTITUCIONAIS DO PROGRAMA BOLSA FAMLIA PARA PASES AFRICANOS UMA ANLISE DE MOAMBIQUE

Programas de transferncia condicionada de renda vm sendo crescentemente considerados por agncias doadoras e governos de pases em desenvolvimento um instrumento efetivo na luta contra a pobreza, e o sucesso de tais programas na Amrica Latina tem sucitado interesse em sua replicao para outras regies, notadamente a frica SubSaariana. O Programa Bolsa Famlia (PBF) tem sido visto por agncias doadoras internacionais como um exemplo de programa de sucesso nos objetivos de melhorar indicadores sociais e interromper o ciclo inter-geracional de pobreza no longo prazo. Essa pesquisa visa analisar as lies poltico-institucionais que a experincia brasileira com o Bolsa Famlia pode apresentar a Moambique. Conclui-se que o PBF fornece valiosas lies quanto aos papis do governo na liderana da institucionalizao dos programas, dos doadores na modalidade dos investimentos e da sociedade civil na formao de um contrato social entre sociedade e Estado em torno da luta contra a pobreza.

Palavras-Chave

Programas de Transferncia Condicionada de Renda, Replicao

de Polticas, Aspectos Poltico-Institucionais Comparados Brasil/Moambique

Introduo A implementao dos Programas de Transferncia Condicionada de Renda (TCR) teve incio em alguns pases da Amrica Latina durante os anos 1990. Brasil e Mxico foram os pioneiros, seguidos por Honduras, Nicargua, Colmbia, Chile e vrios outros (HANDA e DAVIS, 2006). A maior parte desses TCRs teve avaliao positiva quanto a melhorias na frequncia escolar e nveis nutricionais, alm de aumentar o consumo por domiclio (SEDLACEK, ILAHI e GUSTAFSSON-WRIGHT, 2000; RAWLINGS e RUBIO, 2003), o que tem contribudo para que esses programas sejam considerados a nova grande soluo para a luta contra a pobreza nos pases em desenvolvimento. O mrito dos TCRs repousa sobre o fato de esses programas no apenas levarem ao aumento imediato da renda dos beneficirios, mas ainda promoverem a quebra do ciclo inter-geracional de pobreza no longo prazo (SOARES, 2004). Assim, um nmero crescente de estudos comea a focar na viabilidade de se replicar as experincias bem-sucedidas de TCRs na Amrica Latina para o contexto da frica Sub-Saariana (KAKWANI, SOARES e SON, 2005; SCHUBERT e SLATER, 2006; GERTLER, 2005). Nesse contexto, teve incio em 2005 um programa de cooperao entre o Brasil e pases africanos na rea de Proteo Social (SOUZA, 2007). A iniciativa envolve o Governo brasileiro, atravs do Ministrio do Desenvovimento Social e Combate Fome (MDS), o Depatamento do Reino Unido para Desenvolvimento Internacional (DFID) e o Centro Internacional de Pobreza (IPC), e demonstra o reconhecimento por parte de agncias internacionais ao Programa Bolsa Famlia (PBF) como exemplo de iniciativa contra a pobreza a ser seguido por outros pases. O intuito dessa pesquisa , nesse sentido, analisar algumas lies poltico-institucionais que podem ser oferecidas pelo PBF a pases africanos na implementao de TCRs. A maior parte dos estudos sobre TCRs tem tido como foco prioritrio os aspectos tcnicos e administrativos de implementao dos programas, bem como avaliaes de impacto dos mesmos sobre indicadores sociais (ZEPEDA, 2008; SOARES, RIBAS e OSRIO, 2007; SAMSON, NIEKERK e MACQUENE, 2006; DFID, 2005; TABOR, 2002). Apenas recentemente alguma ateno comea a ser dada aos aspectos polticos e institucionais do desenho e implementao de tais programas (CPRC, 2008; HICKEY, 2007; HOSSAIN, 2007; DEVEREUX et al, 2005; GRAHAM, 2002). Os aspectos tcnicos de fato apresentam suma importncia, uma vez que TCRs requerem estruturas administrativas capazes de organizar tarefas complexas tais como manter uma base de dados atualizada dos beneficirios, monitorar o cumprimento das condicionalidades e prover boa qualidade e quantidade de servios pblicos de educao e sade (FARRINGTON, HARVEY e SLATER, 2005; STANDING, 2007). Contudo, fundamental tambm levar em

considerao os aspectos polticos e institucionais da implementao de TRCs no intuito de compreender os determinantes de sucesso de tais programas em contextos especficos. Como foi discutido por Hickey (2007, p. 5), a mera presena de capacidade financeira e administrativa no determina o sucesso da proteo social. Mais importantes so a cultura organizacional, o ambiente institucional, o comprometimento poltico e a capacidade poltica dos burocratas no governo em apoiar e implementar iniciativas de proteo social. Moambique foi o pas escolhido para servir de estudo de caso anlise das lies quanto a aspectos polticos e institucionais que o PBF pode passar a uma possvel adoo de programa similar no contexto africano. Existe atualmente um programa de cooperao entre o Ministrio das Relaes Exteriores brasileiro e o Ministrio da Educao moambicano que tem por objetivo implementar um TCR em Moambique com base no modelo brasileiro (MASSINGARELA e NHATE, 2006). Apesar de ser ainda um projeto piloto de pequeno alcance, essa cooperao parece mostrar alguma possibilidade de replicao de TCRs em Moambique, bem como o envolvimento do governo brasileiro na cooperao com o pas africano na rea social. Essa pesquisa est organizada da seguinte maneira: o primeiro captulo apresenta o modelo analtico sobre os aspectos poltico-institucionais das polticas de proteo social e de TCRs que ser usado nesta pesquisa. O segundo aplica o referido modelo no intuito de traar um panorama geral das experincias com polticas sociais no Brasil e em Moambique. Finalmente, o terceiro captulo enumera e analisa as principais lies poltico-institucionais que Moambique poderia aprender com a experincia brasileira para uma possvel futura implementao de um TCR no pas. Conclui-se que algumas caractersticas poltico-institucionais que determinaram o surgimento e o sucesso do Programa Bolsa Famlia deveriam ser observadas no caso de Moambique: a liderana do governo na institucionalizao do programa como parte de uma estratgia nacional de luta contra a pobreza, o uso de modalidades flexveis de investimento por parte das agncias doadoras e a formao de um contrato social entre sociedade e Estado em direo mudana social. 1) Aspectos Poltico-Institucionais das Polticas de Proteo Social e de TCRs Tem sido frequentemente afirmado por vrios autores que os aspectos poltico-institucionais da implementao de programas de proteo social uma importante parte da anlise de seu sucesso. Hossain (2007) traou uma anlise dos aspectos polticos por trs do desenho e implementao de um programa de transferncia de renda de Bangladesh, explorando as ideologias polticas e os atores que modelaram sua origem e evoluo. Hickey (2006)

similarmente considera ideologias, contextos das polticas pblicas e atores politicos ao examinar, em um estudo comparativo de oito pases na sia e frica, quais aspectos foram determinantes na implementao de programas de proteo social de sucesso. Devereux et al (2007, p. 19), em uma compilao de estratgias de proteo social em pases da frica meridional, reconhece que vontade poltica o maior determinante da viabilidade e sustentabilidade de um programa de proteo social. Britto (2005), ao analisar a emergncia de programas de transferncia condicionada de renda na Amrica Latina, menciona aspectos de economia poltica (tais como valores e poder relativo dos atores envolvidos) como um de seus determinantes. Essa pesquisa ter por base o abrangente modelo analtico de Samuel Hickey (2007) sobre a relao entre aspectos poltico-institucionais e polticas proteo social. O modelo identifica quatro principais fatores que ditam a concepo, implementao e sustentabilidade de iniciativas de proteo social na frica. O primeiro grupo de fatores so institucionais e englobam a histria poltica e das polticas pblicas (as instituies polticas formais e informais que definiram as regras do jogo` em uma sociedade). O segundo so os atores que definem a distribuio dos bens pblicos, tais como as agncias governamentais e os partidos polticos. Esses atores definem os conceitos, o discurso ideolgico e as dinmicas de poder presents no processo de criao das polticas pblicas. O terceiro so fatores scio-econmicos, que incluem a fragmentao social, desigualdades econmicas e a organizao da sociedade civil. Finalmente, o quarto fator a poltica global, compreendendo o papel das agncias doadoras. O modelo de Hickey oferece um bom ponto de partida para analisar as lies poltico-institucionais da implementao do Programa Bolsa Famlia no Brasil e como essas podem ser teis para uma possvel futura implementao de programa similar no contexto moambicano. Os quatro fatores principais considerados pelo autor incluem a maioria dos elementos relacionados poltica de proteo social mencionados pelos autores acima citados, alm de elementos de outros conhecidos modelos analticos desenhados para analisar a formao de polticas pblicas voltadas aos menos favorecidos em geral. O influente livro de Grindle e Thomas (1991) sobre os determinantes do processo de formao de polticas pblicas inclui em seu modelo elementos compatveis com o modelo de Hickey, tais como o contexto internacional e histrico, o comprometimento poltico e interesses da sociedade. Da mesma forma, a anlise de Bebbington e McCourt (2007) sobre polticas sociais de sucesso em pases em desenvolvimento possui elementos similares tais como a energia social e os sistemas polticos. Essa pesquisa procura aplicar alguns elementos desses quatro determinantes do modelo de

Hickey (a histria das polticas e instituies, os atores polticos e suas agendas sociais, o papel da sociedade civil e a influncia das agncias doadoras) s realidades do Brasil e de Moambique, no intuito de analisar as lies poltico-institucionais que o PBF pode oferecer a Moambique para a implementao de um TCR de sucesso no pas. 2) Experincias de Brasil e Moambique Um Panorama 2.1) Brasil Histria das polticas e instituies Vrios autores citam a Constituio de 1988 como a base da reorganizao das polticas sociais do Governo brasileiro, devido nfase na justia social e na reduo da pobreza (ALMEIDA, 2005; SUPLICY, 2007; PERO e SZERMAN; 2005). A Constituio de 1988 estipula ao Estado um papel de responsvel pelo alvio da pobreza e possui clusulas de natureza redistributiva, incluindo a equalizao dos benefcios de segurana social rurais e urbanos (MELO, 2007, p. 38). A Constituio consolidou, ainda, vrios direitos, incluindo assistncia social como um direito bsico dos cidados e a proviso de servios pblicos gratuitos de sade e educao como obrigao do Estado (LINDERT et al, 2007). A Constituio representou uma profunda alterao na atitude do Governo na rea social (ANDREWS, 2004). De acordo com Senna et al (2007), durante a ditadura militar, os poucos instrumentos de proteo social existents possuiam falhas como a centralizao de recursos, gastos ineficientes e sobreposio de programas. Nesse sentido, a Constituio tornou possvel uma reforma na rea social, no apenas pela proviso de uma fundao legal para a assistncia social mas tambm por fortalecer o processo de democratizao, de participao da populao nas decises sobre polticas pblicas e por racionalizar e tornar mais eficiente os gastos pblicos (ALMEIDA, 2005). Outro importante elemento a ser considerado como determinante das polticas sociais brasileiras em geral e a implementao de TCRs em particular o sistema federal decentralizado, onde 26 estados e 5.564 municpios possuem grande autonomia e responsabilidades (aqui tambm, a Constituio de 1988 teve um papel importante na ampliao das atribuies de responsabilidades fiscais ao nvel estadual e municipal) (JANVRY et al, 2005). De acordo com Melo (2007) e Lindert et al (2007), o PBF se beneficiou enormemente das caractersticas da decentralizao, por um lado porque o Programa foi construdo sobre as relaes j bem consolidadas e institucionalizadas entre os nveis federal, estadual e municipal, e por outro porque o PBF se beneficiou de diversas experincias anteriores com TCRs no nvel local.

Em 1995, os primeiros dois TCRs foram implementados no Brasil, na cidade de Campinas e no Distrito Federal. O programa consistia em transferncias mensais a domiclios de baixa renda condicionados frequncia escolar das crianas e foi replicado rapidamente por um nmero crescente de municpios e estados em dez anos, apenas 48 dos 5564 municpios no haviam implementado seu prprio TCR (MELO, 2007). Devido ao sucesso da maior parte dessas experincias no nvel local, o governo do presidente Cardoso lanou em 1998 um programa similar no nvel federal, o Bolsa Escola (JANVRY et al, 2005). Outros dois programas de transferncia de renda foram implementados pelo Governo Cardoso nos anos seguintes, Auxlio Gs e Bolsa Alimentao, que foram mais tarde unificados pelo presidente Lula no Programa Bolsa Famlia. Atores polticos e agendas sociais As bases lanadas pela Constituio de 1988 para a elaborao de polticas socias abrangentes no puderam surtir efeito nos primeiros anos que se seguiram. O Presidente Fernando Collor implementou polticas macroeconmicas austeras para controlar o surto inflacionrio e causou uma notvel reduo nos gastos sociais entre 1989 e 1993. (PERO e SZERMAN, 2005). Em seguida, o governo do Presidente Fernando Henrique Cardoso, aps reestabilizar a economia com o Plano Real, retomou os investimentos na rea social e expandiu o acesso a servios pblicos de sade e de educao bsica, alm de implementar diversos programas de assistncia social grupos vulnerveis da populao. O governo Cardoso criou ainda programas de proteo social, notadamente os programas de transferncia de renda mais tarde unificados pelo governo Lula no PBF, como mencionado acima (ALMEIDA, 2005). Para alguns autores (MELO, 2007; ALMEIDA, 2005; BRITTO, 2005), o PBF no representou uma mudana brusca na poltica social do governo Cardoso, uma vez que o programa apenas unificou programas j existentes. Outros autores, porm, afirmam que o PBF constitui uma verdadeira transformao na poltica social do pas, devido ao papel central que ele ganhou no governo Lula, seus novos aranjos institucionais e caractersticas inovadoras (PERO e SZERMAN, 2005). De acordo com Lindert (2006), os programas sociais do governo Cardoso eram marcados por uma disperso na sua administrao entre vrios Ministrios e agncias, o que os tornava redundantes em sua cobertura dos beneficirios e ineficientes nos gastos pblicos, alm de sacrificar oportunidades para sinergias no nvel familiar entre servios de educao, sade, nutrio, entre outros (LINDERT, 2006, p. 2). A autora afirma que sua integrao no Programa Bolsa Famlia pelo governo Lula representou uma melhoria no uso de recursos pblicos, integrou as redes de proteo social verticalmente entre os nveis federal,

estadual e municipal, reduziu a complexidade burocrtica e finalmente integrou o programa como um conceito uma maneira de discutir e planejar iniciativas a favor dos menos desfavorecios no pas atravs da integrao da educao, sade e nutrio. A criao do MDS em 2004 para administrar o PBF e outros programas sociais nas reas de assistncia social, segurana alimentar e transferncia de renda foi outro sinal dessa maior institucionalizao, visibilidade e centralidade dada s polticas sociais no governo Lula (LINDERT, 2006; PERO e SZERMAN, 2005). Sociedade civil A sociedade civil brasileira reconhecidamente organizada e ativa no engajamento e influncia de polticas pblicas. Melo (2007) afirma que a energia social que foi acumulada em diferentes movimentos da sociedade civil no Brasil durante a transio do regime militar democracia foi um importante determinante na criao do Programa Bolsa Famlia. Da mesma forma, de acordo com Pero e Szerman (2005, p.5), a liberalizao poltica do final dos anos 1970 e incio dos 1980 foi acompanhada pelo surgimento de uma gama de atores oganizados e orientados para novas formas de ao poltica. Esses atores (unies sindicais, ativistas da classe mdia, movimentos sociais apoiados pela Igreja Catlica como o Movimento dos Sem-Terra e inclusive o Partido dos Trabalhadores) lutavam por democratizao e decentralizao poltica e se tornaram foras importantes que influenciaram o processo que levou agenda poltica e social contemplada pela Constituio de 1988, a qual por sua vez tornou possvel a implementao de polticas sociais abrangentes nas dcadas seguintes. Agncias doadoras O papel das agncias doadoras no Brasil foi importante no passado, com o ajuste estrutural implementado pelo Banco Mundial e o Fundo Monetrio Internacional (FMI) em meados dos anos 1980. Contudo, como mencionado por Batley, Cabral e Souza (2007), atualmente o Brasil possui o menor nvel de dependncia externa da Amrca Latina, em parte devido a seu relativamente robusto sistema de administrao financeira, somado ao amplo acesso a mercados de capitais, forte capacidade governamental e liquidez de recursos. Isso resulta, segundo os autores, em uma relao de poder mais equilibrada com as agncias doadoras. Em consequncia, a forma como so realizados os investimentos externos pode se adequar melhor aos prrios interesses e polticas do pas. Durante os anos 1990, vrias agncias doadoras tm gradualmente mudado os mecanismos de emprstimo a pases de renda mdia para mecanismos mais flexveis que se adequem melhor

s especificidades de cada pas. O emprstimo do Banco Mundial ao Programa Bolsa Famlia na forma de Sector-Wide Approach (SWAp) um exemplo disto. SWAp um mecanismo que oferece aos governos recipientes maior controle e flexibilidade no acesso aos fundos, alm de apoiar e conferir legitimidade aos prprios programas governamentais e ainda proporcionar acesso experincia tcnica das agncias doadoras no seu desenho e implementao (BATLEY, CABRAL e SOUZA, 2007). 2.2) Moambique Histria das polticas e instituies A implementao de polticas sociais em Moambique foi extremamente afetada pela histria poltica do pas. Moambique passou em menos de duas dcadas por vrias transies. A colonizao portuguesa teve fim em 1975, aps dez anos de guerrilha liderada pela Frente para a Libertao de Moambique (Frelimo). Frelimo declarou independncia e instalou um sistema socialista monopartidrio no pas. Logo em seguida, teve incio uma Guerra civil entre a Frelimo e o grupo de oposio Resistncia Nacional Moambicana (Renamo), que durou 16 anos. Em 1990, foi estabelecida a Constituio institucionalizando o sistema multipartidrio e em 1992 a foi posto um fim Guerra com a assinatura dos Acordos de Paz de Roma. Apesar da criao de vrios partidos aps 1990, incluindo a Renamo, a Frelimo ganhou todas as eleies gerais realizadas at o momento em 1994, 1999 e 2004 (SITOE, MASTIMBE e PEREIRA, 2005). Como mencionado por Waterhouse (2007), a colonizao portuguesa imps um regime extrativo sem nenhum papel social, sendo os servios de sade e educao providos pela Igreja Catlica. O Governo socialista da Frelimo que se seguiu tomou medidas significantes no sentido de extender a proviso de servios sociais bsicos pelo pas, mas a Guerra civil rapidamente destruiu tais esforos. De acordo com Fozzard (2002), a Guerra destruiu profundamente a infra-estrutura social nas reas rurais (60% das escolas primrias e 40% dos centros de sade estavam destrudos em 1994). O colapso econmico que acompanhou a Guerra foi seguido por um movimento em direo economia de Mercado, com retrao nos gastos estatais e na proviso de servios (WATERHOUSE, 2007). Com relao decentralizao, o cenrio em Moambique limitado. O processo teve incio em 1991 e ainda no mostrou grandes avanos (FOZZARD, 2002). As primeiras eleies municipais realizadas em 1998 foram marcadas por um grande boicote dos partidos de oposio, liderados pela Renamo. A oposio criticava a limitao do alcance da decentralizao proposta: a Frelimo havia estabelecido 33 Governos locais independentes apenas nas reas urbanas, enquanto que as reas rurais continuavam sob controle central do

Estado (SOIRI, 1998). Recentemente, o Governo da Frelimo tem implementado certas medidas destinadas ao aprofundamento do processo de decentralizao, mas a oposio ainda possui muito pouco espao nos governos locais (SITOE, MATSIMBE e PEREIRA, 2005). Atores polticos e agendas sociais Moambique possui atualmente 16 partidos politicos legalmente registrados. Frelimo e Renamo so os principais partidos e dominam o Parlamento (Frelimo possui uma maioria de 160 assentos contra 90 da Renamo), e os partidos menores so normalmente politicamente ligados a um dos dois (WATERHOUSE, 2007). Como mencionado por Sitoe, Matsimbe e Pereira (2005), Frelimo e Renamo no so partidos polticos normais, pois foram originados e colocados em oposio durante a guerra civil do pas. Seu antagonismo hitrico e a permanncia da Frelimo no governo desde a independncia do pas em 1975 causa certa tenso entre os partidos. Segundo Waterhouse (2007), apesar da tenso, membros da Frelimo e da Renamo frequentemente possuem interesses mtuos em negcios, o que pode ter contribudo para enfraquecer a oposio poltica ao Governo. O comprometimento do governo Frelimo na rea social pode ser ilustrado em alguns acontecimentos. Em 1990, a Frelimo criou o Gabinete de Assistncia Populao Vulnervel (GAPVU) no mbito do Ministrio das Finanas, com o mandato de implementar um programa de transferncia de renda para reas urbanas, no intuito de lidar com o influxo de populao rural para cidades causado pela guerra. A permanncia do programa aps a transio para a paz e eleies democrticas, e especialmente aps a transferncia de sua administrao para outra agncia governamental em 1996 (o programa continuou com o nome de Programa de Subsdio de Alimentos no Instituto Nacional de Ao Social, sob o Ministrio da Mulher e Ao Social) parece mostrar o comprometimento na rea social por parte do Governo da Frelimo. Por outro lado, o cenrio parece menos positivo ao se considerar que os arranjos institucionais da administrao de programas de proteo social em Moambique possuem estruturas fragmentadas, com cada Ministrio implementando seus prprios programas sem uma estratgia coordenada definida pelo Governo Frelimo (JOHNSON e SELVESTER, 2006). Sociedade civil Moambique um dos pases mais pobres do mundo, ocupando a 172 posio de 177 pases no ndice de Desenvolvimento Humano (PNUD, 2007). O nvel de pobreza absoluta atinge 54% da populao moambicana (WATERHOUSE, 2007). Segundo Mattes e Shenga (2007, p.5), apesar de a pobreza e a falta de infra-estrutura possuirem inmeras consequncias sociais e

polticas, talvez mais importante do ponto de vista do desenvolvimento democrtico do pas sejam as limitaes que esses obstculos apresentam habilidade da populao de agir como cidados plenos. De fato, vrios autores afirmam que a sociedade civil moambicana possui pouca capacidade de se mobilizar e explicitar suas demandas. Mattes e Shenga (2007) apontam como causa dessa fraca sociedade civil a falta de informao e educao formal. Os autores mencionam que a taxa de alfabetismo no pas de apenas 46% e existe limitado acesso a informao como jornal, rdio e televiso. Alm disso, Renzio e Hanlon (2007) apontam para a enorme influncia de agncias doadoras no pas e em consequncia o fato de as decises sobre polticas pblicas sempre serem confinadas ao executivo e doadores, com insignificante participao da sociedade civil ou at mesmo do Parlamento. Finalmente, Hodges e Tibana (2005) afirmam que desde o incio da colonizao portuguesa em 1505 os direitos liberdade de expresso e de associao apenas foram permitidos com a Constituio de 1990, limitando por sculos a formao da sociedade civil. Agncias doadoras Moambique um dos pases mais dependentes de ajuda externa do mundo (HODGES e TIBANA, 2005). Em meados dos anos 1980, com o declnio do Bloco Sovitico que havia apoiado o governo socialista da Frelimo, o pas deu incio a negociaes com os Estados Unidos na tentativa de conseguir apoio para pr fim guerra civil. Nesse intuito e para salvar o pas de uma profunda crise econmica, o Governo realizou uma transio para o regime capitalista com o programa de ajuste estrutural liderado pelo Banco Mundial e FMI em 1987. Aps os acordos de paz em 1992, um amplo envolvimento internacional nos esforos de reconstruo e democratizao do pas deixou Moambique profundamente dependente da ajuda externa, que chegou a beirar 70% do PIB moambicano em meados dos anos 1990 (RENZIO e HANLON, 2007). Esse alto nvel de dependncia externa levou Moambique a uma situao onde as agncias doadoras foram inevitavelmente colocadas na posio de ditar as agendas polticas do pas (SOIRI, 1998, p. 10). Desde a adoo do ajuste estrutural, Moambique no conseguiu desenvolver uma estratgia nacional de desenvolvimento com prioridades polticas definidas internamente (RENZIO e HANLON, 2007). Um dos vrios obstculos para o desenvolvimento de um projeto nacional` o fato de as inmeras agncias doadoras internacionais e bilaterais presents no pas no coordenarem suas atividades. Ao invs disso, existe uma ampla gama de projetos financiados separadamente, diretamente atravs de ministrios ou departamentos

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especficos. Esses financiamentos no so includos no oramento geral do governo, e portanto prejudicam a unidade governamental e sua capacidade de alocar fundos e coordenar polticas pblicas de acordo com um conjunto definido de prioridades (HODGES e TIBANA, 2005). 3) Lies do Prorama Bolsa Famlia: uma Anlise Poltico-Institucional Esta seo pretende analisar as principais lies que Moambique poderia aprender com a experincia brasileira com o Programa Bolsa Famlia. A anlise se baseia nos principais fatores que parecem lanar uma luz sobre uma possvel futura implementao de um TCR no pas africano: o financiamento e o envolvimento de agncias doadoras; a institucionalizao do programa no governo; e o contrato social entre Estado e sociedade. 3.1) Financiamento de TCRs e Envolvimento das Agncias Doadoras Como discutido por Sedlacek, Ilahi e Gustafsson-Wright (2002), TCRs apresentam altos custos, o que suscita a questo de como financiar tais programas: atravs dos prprios fundos governamentais ou por meio de investimentos de agncias doadoras. Os nveis de envolvimento dos doadores na implementao de programas de proteo social levanta questes importantes sobre a transferabilidade de TCRs da Amrica Latina para a frica (HICKEY, 2007). Quando tais programas so financiados prioritariamente pelo governo dos pases, refletiro prioridades domsticas, agendas polticas, noes acerca das causas da pobreza, entre outras caractersticas internas. Por outro lado, quando agncias doadoras so os principais financiadores desses programas, elas acabam por dirigir a agenda e as caractersticas do programa refletem opostamente suas preferncias e idias (DEVEREUX et al, 2007). No caso especfico da comparao entre Brasil e Moambique, as diferenas gritantes entre os dois pases na capacidade fiscal do Estado e dependncia de investimentos externos geram questes importantes. No Brasil, o PBF financiado principalmente atravs do oramento governamental, o que possvel graas ao tamanho da economia do pas e sua elevada capacidade fiscal. Alm disso, como pas de renda mdia, o Brasil possui grande autonomia em relao aos doadores. Em consequncia, os emprstimos do BID e Banco Mundial na forma de SWAPs e outros mecanismos de doao flexveis conferem apoio s polticas nacionais do pas no dizimam o controle do governo brasileiro sobre decises relativas ao desenho e implementao do PBF (BATLEY, CABRAL e SOUZA, 2007; LINDERT, 2006). Por outro lado, Moambique, um pas de renda baixa e baixa capacidade fiscal, enfrenta grande obstculos na implementao de TCRs (o esquema de transferncia incondicionada de renda

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do pas, PSA, cobre apenas 1% da populao devido a dificuldades de financiamento, em comparao a 33% da populao brasileira coberta pelo PBF). Como resultado, para que Moambique consiga implementar um TCR que alcance boa parte da populao de baixa renda seria indispensvel um profundo envolvimento de agncias doadoras na proviso de amplos investimentos. Contudo, necessrio ter cautela para que o envolvimento dos doadores no diminua a liderana do governo sobre TCRs. O envolvimento do governo em cada passo do desenho e implementao desses programas extremamente importante para promover a efetividade e sustentabilidade de TCRs, os tornando parte de uma estratgia mais ampla de reduo da pobreza, nacionalmente construda, institucionalizada nas vrias estruturas administrativas, financeiras e legais do pas, e ainda apoiadas por atores polticos, elites, e o pblio em geral. Nesse sentido, existe o risco de que o financiamento de agncias doadoras possa prejudicar a liderana do Governo sobre o programa, e em consequncia sua sustentabilidade no longo prazo (DEVEREUX et al, 2007). Deveriam ento ser colocados em prtica mecanismos voltados promoo da participao dos Governos na institucionalizao do programa. Nesse contexto, a recente Declarao de Paris sobre a Efetividade da Ajuda Internacional, que possui como um dos princpios um maior controle dos governos recipientes no processo de emprstimos e doaes e instituiu uma mudana na forma como so feitos os investimentos (da assistncia direta a projetos para um apoio mais amplo ao oramento) pode sinalizar uma possibilidade de transformao no cenrio moambicano. Como mencionado, a maior parte dos fluxos de investimento em Moambique so financimentos de projetos realizados fora do oramento e por uma infinidade de agncias doadoras, o que inibe qualquer tipo de controle por parte do Governo e dificulta o desenvolvimento de um plano nacional coerente com prioridades claras e definidas na rea social (HODGES e TIBANA, 2005). Assim, nova modalidade de ajuda Apoio Geral ao Oramento` (General Budget Support - GBS), que tem sido testada em Moambique, poderia significar um incentivo para que o Governo moambicano assuma o controle sobre os processos de formao de polticas pblicas, definio de claras prioridades e planos de ao, e coordenao entre os ministrios da rea social. Tal mudana poderia, por sua vez, representar uma demanda para a melhoria da capacidade tcnica do Governo e treinamento de seus recursos humanos. Todavia, a modalidade de Apoio Geral ao Oramento ainda representa uma pequena parte dos fluxos de ajuda a Moambique, chegando a apenas 20% destes (RENZIO e HANLON, 2007). 3.2) Institucionalizao de TCRs dentro do Governo

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A importncia do controle governamental sobre a implementao de TCRs mencionada acima pode ser explicada pela necessidade de institucionalizao de tais programas em diferentes nveis e agncias do governo. Existe ampla discusso sobre o modelo institucional apropriado para garantir o sucesso do programa. Como foi afirmado por Devereux et al (2007), a administrao de TCRs deveria ser localizada preferencialmente em um Ministrio ou agncia que possua mandato para a reduo da pobreza, pois estes teriam suficiente experincia e conhecimento acumulados na implementao de polticas sociais. Alm disso, uma importante parte do componente condicional dos programas a coordenao inter-ministerial, envolvendo no apenas o Ministrio responsvel pela rea social mas tambm os Ministrios da Sade e da Educao, encarregados da proviso apropriada de servios sociais e do monitoramento do cumprimento das condicionalidades pelos beneficirios. Essa coordenao inter-ministerial essencial para que se consigam as sinergias presents em TCRs entre indicadores de sade, educao e nutrio (KAKWANI, SOARES e SON, 2005). Hickey (2006) afirma ainda que a administrao desses programas deve ser organizada de tal maneira que as responsabilidades sejam compartilhadas com atores polticos de grande influncia e poder no governo, o que normalmente o caso dos Ministrios das finanas e do planejamento. Conseguir apoio para TCRs de agncias centrais no governo importante no sentido de garantir um comprometimento de alto-nvel no governo, bem como assegurar seu financiamento sustentvel, garantindo que o programa esteja dentro do Oramento Nacional (DEVEREUX et al, 2007). Como foi discutido por Low, Garrett e Ginja (1999), essas instituies so mais procias a se comprometer com investimentos estveis em redes de proteo social se a Presidncia apresentar um srio compromisso com a reduo da pobreza e conferir prioriade a problemas sociais na agenda do governo. Alm disso, o estabelecimento de instrumentos legais que garantam direitos sociais em geral e transferncias de renda em particular so importantes na transformao de tais programas em verdadeiras polticas de Estado mais propcias a serem sustentveis no longo prazo, mesmo aps mudanas nos partidos frente do governo (HAILU, MEDEIROS e NONAKA, 2008). Esses elementos so mais facilmente alcanados atravs da elaborao de uma estratgia nacional de reduo da pobreza que o desenho de projetos isolados de um planejamento estratgico mais amplo (DEVEREUX et al, 2007). No Brasil, os ingredientes de sucesso acima citados esto todos presentes. Primeiramente, o Programa Bolsa Famlia o elemento central da Estratgia Fome Zero, carro-chefe do Governo Lula no combate pobreza, fome e desigualdade. Isso d ao programa o apoio de alto nvel necessrio por parte de diferentes agncias governamentais (LINDERT, 2006). Segundo, o PBF

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 administrado pelo Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS), que possui o mandato para implementar todos os programas federais nas reas de assistncia social, segurana alimentar e transferncia de renda. Em terceiro lugar, existe grande coordenao na implementao do PBF com os Ministrio da Sade e da Educao, os quais so responsveis por oferecer servios socias desejveis em quantidade e qualidade, monitorar ocumprimento das condicionalidades atravs de oficiais estatais e municipais e passar essas informaes ao MDS (LINDERT et al, 2007). Finalmente, o PBF financiado diretamente pelo Oramento Geral a Unio e possui seus mecanismos amplamente institucionalizados por uma ampla gama de instrumentos legais (LINDERT et al, 2007). Em Moambique, apesar de no existir uma estratgia nacional de proteo social compreensiva, o Instituto Nacional de Assistncia Social (INAS) implementa um leque de programas de assistncia social tendo como pblico-alvo grupos vulnerveis, com destaque para o programa de transferncia incondicionada de renda PSA (DEVEREUX et al, 2007). De acordo com Low, Garret e Ginja (1999), a administrao do PSA inclui a colaborao dos Ministrios das Finanas, da Ao Social e da Sade. Contudo, a afirmao de Massingarela e Nhates (2006) de que foram necessrios seis anos para que os Ministrios do Planejamento e das Finanas atendessem demanda do INAS de reviso do montante da transferncia do PSA parece indicar que essa colaborao inter-ministerial no resultou necessariamente em amplo apoio governamental ao programa (DEVEREUX, 2006). Portanto, um dos ingredientes necessrios para que Moambique possa implementar um TCR que atinja um nmero abrangente de beneficirios parece ser o desenvolvimento de uma estratgia nacional de reduo da pobreza, liderado pelos altos escales do executivo e envolvendo diferentes Ministrios e agncias governamentais. Moambique deveria, ainda, comear a caminhar na direo da criao de instrumentos legais que garantam a proteo social e a transferncia de renda como um direito de cidadania. Apesar da recente Lei n4/2007 que define as bases da poltica de proteo social no pas, Low, Garret e Ginja (1999) afirmam que os moambicanos ainda percebem a proteo social como uma caridade ao invs de um direito. 3.3) Contrato Social entre Estado e Sociedade O elemento final a ser analisado nessa pesquisa vem sendo crescentemente considerado o elemento mais crtico e multi-dimensional dos aspectos poltico-institucionais da proteo social: um contrato social entre o Estado e seus cidados que apie polticas de proteo social direcionadas aos mais desfavorecidos e as incorpore em um compromisso social de longo

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prazo do pas como um todo (HOSSAIN, 2007; HICKEY, 2006; GRAHAM, 2002; DEVEREUX et al, 2007). O contrato social consistiria em um acordo tcito sobre as responsabilidades do Estado em prover aos cidados pobres e vulnerveis o direito de ter suas necessidades bsicas garantidas e sua cidadania reconhecida (HICKEY, 2006). Vrios estudos concordam quanto importncia do apoio popular s polticas sociais governamentais para que se crie uma constituncia contra a eliminao das mesmas quando das mudana no governo. No Brasil, esse contrato social parece existir. De acordo com Lindert (2006, p. 4), o acordo em torno da consolidao das transferncias de renda (...) abrange partidos polticos, agncias governamentais, crculos acadmicos, sociedade civil e at mesmo a mdia. A presena de instncias de controle social nos mecanismos do PBF, bem como a visibilidade dada ao programa em debates pblicos e seus impactos positivos em indicadores sociais devem ter contribudo para a formao desse contrato social. Alm disso, a idia de que o Estado deve garantir as necessidades bsicas da populao pobre e lidar com a extrema desigualdade tem sido amplamente discutida e difundida no pas desde o retorno democracia em meados dos anos 1980, e vem sendo amparada por vrios instrumentos legais (SUPLICY, 2007; LINDERT et al, 2007). Em Moambique, o contrato social um assunto fundamental a ser considerado, principalmente devido ao alto nvel de dependncia de financiamento externo. Hodges e Tibana (2005) mencionam que o Governo moambicano presta mais contas s agncias doadoras que prpria sociedade, fato que difere amplamente do caso brasileiro. No final de sua anlise, Hodges e Tibana (2005, p. 76) dizem ser essencial o empoderamento de toda a populao, incluindo os pobres, para que eles passem a ter capacidade de acessar informaes e idias, se organizar para lutar por seus direitos e tornar pblicas suas preocupaes, e possam dessa maneira influenciar a poltica e a performance governamental. Os autores afirmam ainda que esse empoderamento da populao como um todo apenas poder ser atingido atravs da reduo da pobreza e vulnerabilidade no pas. Talvez este seja o ponto onde TCRs poderiam exercer um papel importante na melhoria dos nveis de desenvolvimento social de Moambique no longo prazo e, nesse caso, lies importantes podem ser aprendidas com a experincia brasileira com o PBF. Concluso O recente sucesso apresentado por TCRs implementados por toda a Amrica Latina tem levantado a questo sobre se a replicao desse tipo de programa em outras regies do mundo, notadamente na frica Sub-Sahariana, seria vivel e adequada para conseguir resultados

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positivos na melhoria do nvel de vida das populaes. Programas de transferncia condicionada de renda so aclamados por oferecerem incentivos para que as populaes pobres invistam em capital humano e em consequncia promovam a reduo da pobreza no longo prazo (LINDERT et al, 2007). Nesse sentido, essa pesquisa teve por objetivo analisar as lies que poderiam ser aprendidas por outros pases com base na experincia brasileira com o Programa Bolsa Famlia. O sucesso do PBF no Brasil se deveu a uma variedade de fators politico-institucionais tais como uma relao de poder equilibrada com agncias doadoras, a lideranado Governo no desenvolvimento de uma estratgia nacional de reduo da pobreza envolvendo uma coordenao inter-ministerial, a histria poltica e de polticas pblicas do pas e um contrato social firmado tacitamente entre Estado e cidados. Apesar de esses elementos serem enormemente diversos daqueles de Moambique, essa pesquisa pde concluir que a implementao de um TCR no pas africano pode ser possvel, desde que as agncias doadoras envolvidas no processo considerem a importncia da liderana por parte do Governo, que o prprio Governo institucionalize TCRs como parte de uma estratgia mais ampla de luta contra a pobreza e que todos os atores envolvidos (doadores, governo, elites, beneficirios e a sociedade civil em geral) criem um contrato social em torno do TCR que reconhea o programa tanto como um direito de cidadania quanto como uma estratgia eficiente para lutar contra a pobreza. Essas concluses no podem ser automaticamente generalizadas a outros pases africanos pois, como afirmado por Schubert e Slater (2006), inapropriada a transferncia de TCRs como um modelo pronto sem antes uma cuidadosa anlise das especificidades contextuais. Contudo, existem sinergias na comparao de duas realidades distintas de pobreza e de estratgias de luta contra a mesma. Assim, apesar de as lies poltico-institucionais do PBF a Moambique no poderem ser automaticamente passadas a outros pases africanos, elas podem servir de exemplo a futuras pesquisas sobre a poltica de proteo social em geral e de TCRs em particuar em outros pases. finalmente necessrio reconhecer as possveis barreiras que elementos tcnicos podem oferecer implementao de TCRs no contexto moambicano e outros pases da frica Sub-Saariana. Como mencionado, o PBF possui grande complexidade em sua estrutura administrativa, na atualizao do cadastro de beneficirios, transferncia do montante s mos do beneficirio, monitoramento do cumprimento das condicionalidades, proviso de servios de educao e sade de boa qualidade e quantidade, entre outras. Dessa forma, apesar de esta pesquisa ter focado nos determinantes poltico-institucionais do sucesso do PBF no Brasil e as

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lies que os mesmos oferecem ao contexto moambicano (por sua bvia e ainda pouco reconhecida importncia), uma anlise efetiva das lies que o PBF pode oferecer a Moambique e outros pases devem necessariamente incluir um extenso estudo dos fatores tcnicos e administrativos necessrios ao bom funcionamento do programa. Referncias Bibliogrficas ALMEIDA, M. The Social Policies of Lulas Administration. Novos Estudos CEBRAP, n.70, 2005. ANDREWS, C. Anti-Poverty Policies in Brazil: Reviewing the Past Ten Years. International Review of Administrative Sciences, v.70, n.3, 2004. BATLEY R.; CABRAL, L.; SOUZA, C. Aid Effectiveness in Middle-Income Countries: Lessons from Brazil? Draft Paper for Discussion DFID-Brazil, Braslia, 2007. BEBBINGTON, A.; MCCOURT, W. Development Success: Statecraft in the South. Palgrave, London, 2007. BRITTO, T. Recent Trends in the Development Agenda of Latin America: An Analysis of Conditional Cash Transfers. Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome, Braslia, 2005. DEVEREUX, S. Social Protection Mechanisms in Southern Africa. Regional Hunger and Vulnerability Programme, Joanesburgo, 2006. DEVEREUX, S., Marshall, J., MacAskill, J. and Pelham, L. Making Cash Count: Lessons from Cash Transfer Schemes in East and Southern Africa for Supporting the Most Vulnerable Children and Households. Save the Children UK, HelpAge International and Institute of Development Studies. London and Sussex, 2005. DFID Social Transfers and Chronic Poverty: Emerging Evidence and the Challenge Ahead DFID Practice Paper. United Kingdom Department for International Development, London, 2005. FARRINGTON, J.; HARVEY, P.; SLATER, R. Cash Transfers in the Context of Pro-Poor Growth, Discussion paper for OECD/DAC Povnet Risk and Vulnerability Task Group, Overseas Development Institute, London, 2005. FOZZARD, A. How, When and Why does Poverty get Budget Priority Poverty Reduction Strategy and Public Expenditure in Mozambique. ODI Working Paper 167. Overseas Development Institute, London, 2002. GERTLER, P. The Impact of Conditional Cash Transfers on Human Development Outcomes: A review of evidence from PROGRESA in Mexico and some implications for policy debates in South and Southern Africa Southern African Regional Poverty Network, Pretoria, 2005. GRAHAM, C. Public Attitudes Matter: A Conceptual Frame for Accounting for Political Economy.

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