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fiscales supplmentaires tout en rtablissant une justice rtablissant fiscale juge mise mal. Lalignement de la fiscalit des mal. revenus du capital sur les revenus du travail fait office de ligne directrice. Cette note tudie lincidence et les consquences redistributives des mesures fiscales annonces, en comparant lvolution des taux dimposition de 2012 2013. Les mesures votes dimposition permettent daugmenter les recettes de limpt sur le revenu de 7 milliards deuros et concentrent une grande part de leffort fiscal sur les Franais les plus aiss. Nanmoins, lalignement de la fiscalit des revenus du capital sur ceux du travail est imparfait revenus et cre mme de nouvelles distorsions, susceptibles de rduire les recettes effectives de limpt et limiter limpact redistributif de
Octobre 2012
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ces rformes. Les modifications apportes limpt sur le revenu depuis 2012 s augmenteraient les recettes de cet impt de 7 milliards deuros en 2013, soit une hausse dimpt de 11%. Leffort fiscal reposera essentiellement sur les trs hauts revenus, mais la moiti des contribuables verra son impt augmenter. Loin duniformiser et de simplifier le barme, les rformes sont susceptibles de crer de nouvelles distorsions distorsions qui risquent de rduire les recettes effectives de limpt et risquent limpt daffaiblir limpact redistributif des rformes.
LInstitut des politiques publiques (IPP) a t dvelopp dans le cadre dun partenariat scientifique entre PSE et le CREST. LIPP vise promouvoir lanalyse et lvaluation quantitatives des politiques publiques en sappuyant sur les mthodes les plus rcentes de la recherche en conomie conomie.
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Parmi les mesures annonces dans le projet de loi de finances (PLF) pour 2013, les plus discutes ont t celles qui concernent limpt sur le revenu (IR). Aprs plusieurs dcennies de dclin, marques par le foisonnement de dispositifs drogatoires au barme de limpt sur le revenu, le budget 2013 semble oprer un changement de cap. En annonant une hausse substantielle des recettes de lIR et la rintgration dune partie des revenus du capital au barme, le gouvernement est-il en train dinitier la grande rforme -il fiscale voque pendant la campagne prsidentielle ? Cette note se propose danalyser limpact des mesures qui ont t annonces concernant limpt sur le revenu et den discuter lefficacit dans le cadre dune rforme plus large de la fiscalit des revenus en France.
Cette note analyse les mesures fiscales concernant limpt sur le revenu annonces depuis 2012, dans les lois de finances (LF) depuis de juillet 2012 et de 2013, en tenant compte des amendements adopts par lAssemble nationale en premire lecture1. La liste des mesures prises en compte est dresse dans lencadr 1 1.
Encadr 1: Les mesures fiscales concernant limpt sur le revenu Mesures modifiant les taux dimposition
Si le gouvernement a annonc dans la LF pour 2013 une hausse dimpt de lIR estime 3,18 milliards deuros (cf. (cf. tableau 1), ce chiffrage nincorpore pas les mesures fiscales 1), votes dans les lois de finances antrieures mais ayant un impact sur le budget 2013. Cest le cas de la refiscalisation des heures supplmentaires vote en juillet 2012 et qui rapportera, daprs Bercy, 500 daprs millions deuros en 2013. Cest aussi le cas du gel du barme, que le gouvernement ne considre pas comme une de ses mesures fiscales. Usuellement, les seuils dimposition du barme de lIR progressent danne en anne. Geler un barme barme consiste ne pas revaloriser les seuils dimposition par rapport lanne passe. Quand les revenus progressent, le gel du barme entrane une augmentation des revenus imposs lIR et donc du montant dimpt acquitt. Le choix de la revalorisation ou non du barme est donc bien une mesure fiscale renouvele chaque loi de finances.
Si geler le barme de lIR est sans conteste une mesure fiscale, le dbat peut porter sur le choix du contrefactuel. Comment auraient t revaloriss les seuils dimposition ? Les valuations des voies et moyens, publies en annexe du PLF, chiffrent 1,5 milliard deuros les recettes de cette mesure. Pour obtenir ce montant, les services de Bercy prennent pour rfrence une revalorisation du barme au rythme de linflation. LIPP juge au juge contraire que la revalorisation du barme doit se faire au rythme de la croissance des revenus, de sorte que les taux effectifs dimposition ne soient pas modifis. Ce choix conduit une estimation du rendement du gel du barme 2,8 milliards deuros. deuros. La diffrence est considre par les services de Bercy comme une hausse de recettes lie la conjoncture. Daprs lIPP, lensemble des mesures fiscales conduit une hausse de limpt sur le revenu denviron 7 milliards deuros. Le rcapitulatif de ces mesures est donn deuros. dans le tableau 1 1.
Tableau 1: Impact pour 2013 des rformes de limpt sur le revenu
Recette estime (en milliards d)
Mesures
Mesures antrieures
>> Limitation du bnfice de la demi-part demi-part des personnes seules avec enfant >> Refiscalisation des heures supplmentaires - Tranche 45% - Contribution exceptionnelle taxe 75% - Rduction du plafond quotient familial - Suppression du prlvement libratoire (dividendes et intrt) - Augmentation du prlvement libratoire sur les plus-values plus-values - Augmentation de la dcote (barme) >> Total des mesures annonces par le gouvernement pour 2013 >> Gel du Barme
0,55
LFR 2012
0,47
3,18
Sources : TAXIPP 0.2
2,81 7,01
Note : ces estimations sont ralises en faisant lhypothse dune absence de ractions comportementales ; elles dpendent aussi des estimations faites par le gouvernement.
Tableau 2 Impact de lensemble des rformes de lIR sur les taux dimposition 2:
Revenu conomique annuel moyen individuel Taux d'imposition de l'IR avant rformes
(en % du revenu conomique)
Sources : TAXIPP 0.2 Variation du montant d'IR pay aprs dduction de linflation
(en %)
Fractile
Champ : Ensemble des individus de plus de 18 ans. Lecture : Les individus sont classs des plus pauvres aux plus riches en fonction de leur revenu conomique secondaire (cf. supra). Le revenu individuel est le revenu propre de chaque individu lexception des revenus du capital qui sont partags entre chaque membre du foyer. Pour faciliter les comparaisons, le revenu mensuel net correspondant mensuel est prcis. Le groupe P0 50 dsigne les 50 % les P0-50 plus pauvres, le groupe P50 80 les 30 % suivants, P50-80 etc. La hausse dimpt est exprime de deux manires. Premirement, elle est calcule comme la diffrence entre le taux dimposition moyen par moyen fractile aprs et avant les rformes. Deuximement, elle sexprime en variation du montant dIR pay avant et aprs les rformes, aprs prise en compte de linflation prvue pour 2012 (chiffre 1,9%).
P 0-50 0 50
11 230
1,45%
730
1,86%
0,04
0,7%
P 5050-80
35 410
2,85%
2 140
3,93%
0,14
3,03%
P 8080-99
75 450
4,99%
4 490
7%
0,36
5,25%
P 99-100 99 100
468 200
8,30%
32 500
9,97%
0,91
9,02%
Le graphique 1 permet dillustrer limpact redistributif de chaque mesure propose par le nouveau gouvernement depuis juillet 2012. Il groupe les contribuables en fonction de leur revenu conomique individuel et calcule ensuite les taux moyens dimposition par groupe de revenu. On peut ainsi comparer au ion contrefactuel (courbe 1), limpact du gel du barme ( ), (courbe 2), puis limpact des mesures classes dans lencadr 1 comme des augmentations de taux (courbe 3) et enfin limpact des mesures ) concernant les revenus du capital (courbe 4). Nous oprons ). dessein un zoom sur les plus hauts revenus afin de mettre en vidence les mesures fiscales qui touchent plus particulirement ce groupe trs htrogne. Au total, on peut contribuables : distinguer quatre groupes de
Ils vont voir leur taux dimposition augmenter en grande partie du fait du gel du barme et de faon moindre par les rformes de taux. Au sein de ce groupe, les 5 % des plus hauts revenus (toujours en excluant les 1 % les plus riches) verront leur impt augmenter plus sensiblement du fait des hausses d taux. de Le dernier groupe rassemble les 1 % des contribuables les plus riches qui sont les plus touchs par les mesures fiscales annonces. En moyenne, limpt augmentera de 9 % entre 2012 et 2013, une fois linflation dduite. Ces 450 000 contribuables au revenu net mensuel suprieur 13 500 venu euros seront pleinement touchs par lintroduction dune nouvelle tranche 45 %. Une petite partie dentre eux sera galement affecte par la cration de la contribution de 75 % sur les revenus dactivit. Par ailleurs, ces contribuables ai disposent essentiellement de revenus du capital. La rintgration dune partie de ces revenus au barme augmentera donc quasi-exclusivement limposition des 1 % des exclusivement contribuables les plus aiss. Au sein de ces revenus, il faut cependant endant distinguer les intrts (qui vont subir une forte hausse dimposition), les dividendes (dont limposition augmentera de faon marginale en raison du maintien de labattement de 40 %) et les plus-values (qui continueront values de bnficier dun dispositif fiscal drogatoire). Si les hauts revenus sont les principaux concerns par les mesures fiscales inscrites dans la LF, la progressivit de limpt sur le revenu dans la partie haute de la distribution des revenus nest pas restaure pour autant. Ce phnomne tient au fait que les plus plus-values, qui reprsentent une part importante des revenus des plus riches (jusqu 20 % du revenu total des 0,01 % des plus riches), ne seront pas intgres au barme de lIR en 2013 et continueront ce titre dtre imposes des taux dimposition plus faibles oses que ceux du barme.
Le premier groupe, qui rassemble les contribuables dont le revenu mensuel est infrieur 1 700 euros nets (50 % des individus), sera en grande partie pargn par les hausses dimpt sur le revenu. Leurs revenus sont en effet trop faibles pour tre concerns par les rformes de taux et laugmentation de la dcote leur permet dchapper aux hausses dimpt induites par le gel du barme. Laugmentation moyenne dimpt ites sur le revenu acquitt par ce groupe sera donc faible : 0,7 % aprs dduction de linflation. Le second groupe, compos des contribuables gagnant entre 1 700 et 3 000 euros nets mensuel (30 % des individus suivants), sera modrment concern par les hausses dimpt sur le revenu. Le gel du barme touchera pleinement ce groupe mais leurs revenus resteront trop faibles pour tre concerns par les rformes de taux (quotient familial, cration du taux 45 %, etc.). Leur impt sur le revenu augmentera x donc en moyenne de 3 % entre 2012 et 2013, une fois linflation prise en compte. Les individus dont les revenus mensuels sont compris entre s 3 000 et 13 500 euros nets (reprsentant les 20 % les plus riches lexception des 1 % les plus riches) forment un troisime groupe. Pour ces contribuables, laugmentation de limpt sur le revenu sera plus consquente (environ 5 % aprs dduction de linflation).
Encadr 2: Comment taxer les plus-values ? loccasion des premiers dbats suscits par la proposition de budget du gouvernement, la question du traitement des plusvalues est apparue comme la plus controverse. Un mouvement de jeunes entrepreneurs (auto-baptis les Pigeons ) a protest contre la taxation des plus-values ralises loccasion de la cession de leurs entreprises. Lintgration des plus-values au barme de lIR pose de fait un problme : une plus-value peut reprsenter le revenu de plusieurs annes, voire dune vie. Imposer une plus-value dun million deuros, qui reprsente parfois le fruit dune vie de travail, comme un gain annuel et rpt pose videmment problme. Un mcanisme de lissage appel systme de ltalement existe ainsi pour certains revenus exceptionnels (indemnits de dpart la retraite, etc.) et permet de rpartir ces revenus sur une priode de quatre ans. partir de 2014, le gouvernement introduira pour les plus-values un systme dabattement dont la valeur dpendra de la dure de dtention mais ne prendra pas en compte le caractre rptitif de ces revenus. Une solution plus efficace pour traiter ce problme consisterait introduire un rel mcanisme de lissage, similaire au systme de ltalement, permettant ceux qui ont ralis des plus-values exceptionnelles de rpartir la charge fiscale sur plusieurs annes (5 ou 10 ans par exemple).
-nant une diminution mcanique des recettes fiscales par rapport aux niveaux prvus. Il faut en effet noter que le chiffrage des mesures propos dans le tableau 1 a t ralis en supposant, comme le font les services fiscaux de Bercy, que les assiettes des revenus imposables ne seront pas modifies par laugmentation de la fiscalit. Or, au vu des multiples possibilits doptimisation qui restent accessibles, il est peu probable que cette hypothse soit vrifie, mme si lampleur des ractions comportementales est, ce stade, difficile chiffrer. Le seul moyen de limiter ces comportements doptimisation fiscale serait dlargir davantage lassiette de lIR.
Tableau 3: Taux dimposition marginaux sur diffrentes catgories de revenus avant et aprs le PLF pour 2013
Aprs
Formes de revenus
Avant Taux marginal 30% Taux marginal 41% 54,4% 38% 39,5% 44% 32% 54,4% 38% 29,2% 15,5% 23% 35,3% 74,1% 40,6% 79,4% 42,5% 81,3% 58,2% 40,2% Taux marginal 45% 58,2% 40,2%
Intrts Dividendes Plus-values mobilires en 2013 Plus-values mobilires en 2014 (titres dtenus depuis moins de 2 ans) Plus-values mobilires en 2014 (dtenues depuis 7 ans et plus) Plus-values immobilires (dtenues depuis 10 ans) Plus-values immobilires (dtenues depuis 30 ans et plus) Assurance-vie Salaires (hors cotisations contributives) Salaires (avec cotisations contributives)
44% 32%
Note : les taux marginaux indiqus dans ce tableau incluent les prlvements sociaux et limpt sur le revenu. Lintgration des intrts au barme nest prvue que pour les intrts suprieurs 2 000 euros annuels. Dtails des calculs : Pour les plus-values immobilires, mobilires (en 2013) et les assurances-vie, le taux dimposition marginal est gal au taux du prlvement libratoire diminu des possibles abattements et additionn des prlvements sociaux de 15,5 %. Pour les intrts, les dividendes et les plus-values mobilires (en 2014), le taux dimposition correspond au taux marginal de lIR diminu des possibles abattements et de la CSG dductible et additionn des prlvements sociaux de 15,5 %. Pour les salaires hors cotisations contributives, le taux dimposition correspond au taux marginal de lIR (diminu de la part des cotisations sociales, de labattement sur les salaires et de la CSG dductible dans le revenu) auquel on ajoute ensuite les cotisations non contributives et la CSG-CRDS. On ajoute les cotisations contributives pour la dernire ligne.
largir lassiette du barme de lIR celle de la CSG a lavantage de limiter au maximum les possibilits doptimisation fiscale, car cette assiette englobe lensemble des revenus du capital3. Les contrats dassurance dassurance-vie et les comptes dpargne bnficiant dune fiscalit avantageuse tant principalement dtenus par les 10 % les plus hauts revenus, la hausse dimpt tenus ne toucherait pas seulement les 1 % les plus riches mais serait plus largement rpartie parmi les 10 % des contribuables les plus aiss. Un tel scnario permettrait daugmenter significativement les recettes fiscales et pourrait saccompagner dune diminution des taux dimposition en fonction du profil de progressivit souhait.
En conclusion
Le PLF pour 2013 conduit bien une hausse substantielle des recettes de limpt sur le revenu, contrecarrant ainsi une tendance longue. Ces hausses dimpt toucheront lensemble des 50 % des individus les plus riches mais ne seront significatives que pour les plus hauts revenus. On est loin dune grande rforme fiscale qui simplifierait le systme actuel et permettrait un traitement homogne des diffrentes formes de revenus. Le risque pour le gouvernement nest pas seulement de recrer les exemptions et dispositifs s drogatoires quil dnonait avant llection, mais galement de compromettre le redressement annonc des finances publiques.
2. Selon les estimations prsentes par le gouvernement lamendement I I-846. 3. Lassiette de la CSG regroupe lensemble des revenus du capital (dividendes, plus plus-values, intrts, assurances-vie) hormis les produits de certains livrets plafonns comme le livret A, le livret jeune, le vie) livret dpargne populaire ou le livret de dveloppement durable. Asseoir le barme de lIR sur lassiette CSG reviendrait rintgrer les produits des assurances Asseoir assurances-vie, des intrts des PEA ou PEL dans le barme de lIR.