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Jefe de la Oficina Nacional de Procesos Electorales

Artculo 182.- Oficina Nacional de Procesos Electorales

El Jefe de la Oficina Nacional de Procesos Electorales es nombrado por el Consejo Nacional de la Magistratura por un perodo renovable de cuatro aos. Puede ser removido por el propio Consejo por falta grave. Est afecto a las mismas incompatibilidades previstas para los integrantes del Pleno del Jurado Nacional de Elecciones. Le corresponde organizar todos los procesos electorales, de referndum y los de otros tipos de consulta popular, incluido su presupuesto, as como la elaboracin y el diseo de la cdula de sufragio. Le corresponde asimismo la entrega de actas y dems material necesario para los escrutinios y la difusin de sus resultados. Brinda informacin permanente sobre el cmputo desde el inicio del escrutinio en las mesas de sufragio. Ejerce las dems funciones que la ley le seala.

I.

Organizacin del rgimen electoral en la Constitucin de 1993

La Constitucin de 1993 implement un nuevo modelo de rgimen electoral, bajo el cual son tres los rganos constitucionalmente autnomos1 que tiene a cargo el manejo de la funcin y organizacin del rgimen electoral: El Jurado Nacional de Elecciones JNE-, la Oficina Nacional de Procesos Electorales Onpe- y el Registro Nacional de Identificacin y Estado Civil Reniec-. De esta manera la Constitucin ha buscado dividir las funciones jurisdiccionales, administrativas y de registro, respectivamente, haciendo que cada uno de esos rganos asuma una de tales funciones. El cambio con relacin a la Constitucin de 1979 estriba en que sta encargaba de manera exclusiva el desarrollo de los procesos electorales al JNE, sin prever la existencia de rganos como la Reniec y la Onpe. Dicha Constitucin fue la consagracin a nivel constitucional del JNE como rgano electoral nico y excluyente encargado de administrar justicia electoral y, al mismo tiempo, de organizar los procesos electorales, declarar su validez o nulidad, la expedicin de credenciales electorales, el escrutinio de votos, as tener a su cargo el registro electoral y el de partidos polticos2. La actual Constitucin, por su parte, recorta las atribuciones del JNE y encarga a un nuevo rgano, la Onpe, la organizacin de los procesos electorales. Esta divisin no ha estado exenta de polmicas. En la poca en que se proclam esta Constitucin, la novedosa organizacin electoral dividido en tres rganos, fue vista como parte de la sumisin del poder electoral al poder ejecutivo, sobre todo, al gobierno del presidente Fujimori, pues era considerado como un retroceso frente a lo que signific la constitucionalizacin del JNE en 1979. Es por ello, que existen argumentos que
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Actualmente, adems de los tres poderes de la teora clsica de la organizacin del poder del estado poder estatal (legislativo, ejecutivo y judicial), se han ido creando a nivel constitucional, diversos organismos autnomos que desempean competencias especficas que coadyuvan al funcionamiento del Estado, como son el Tribunal Constitucional, la Defensora del Pueblo, el Ministerio Pblico, el Banco Central de Reserva, la Superintendencia de Banca y Seguros, la Contralora General de la Repblica, el Consejo Nacional de la Magistratura y los tres organismos electorales. En lo que respecta a estos ltimos (especficamente, al JNE y a la ONPE), el TC ha sealado que su condicin de rganos constitucionales les dota de independencia estructural y autonoma administrativa, motivo por el cual no tienen superiores jerrquicos a nivel administrativo que puedan conminarlos a adoptar una u otra decisin (STC 0002-2010-CC/TC, f.j. 35). El art. 286 de la derogada Constitucin sealaba que le competa al JNE: () conocer las materias relativas al ejercicio del derecho del sufragio, la validez o nulidad de las elecciones, la proclamacin de los elegidos, la expedicin de credenciales, los procedimientos electorales y las dems sealadas en la ley. Tambin le competa declarar la nulidad de las elecciones (art. 290) y realizar el escrutinio de los votos (art. 291).

sealan que es conveniente volver a la unificacin de a gestin electoral debido, entre otros, a que la divisin que estableci la Constitucin de 1993 podra haberse realizado slo para debilitar el poder electoral y respaldar el fraude, a que la divisin significaba un atentado contra de la denominada Constitucin histrica que desde 1855 centraliz la organizacin electoral en colegios electorales que se conformaban en cada parroquia; a que se aumentaba el presupuesto pblico y distorsionaba el modelo de rgimen electoral al haber atribuido competencias desordenadas a los tres rganos, sobre todo, al JNE y a la Onpe entre s. Los motivos a favor de volver a la unificacin de las funciones en un solo organismo, se vieron reforzados con los sucesos de fraude electoral y corrupcin que se denunciaron en las elecciones del ao 2000, fecha de la segunda reeleccin inconstitucional del entonces presidente Fujimori. No obstante, precisamente a partir de las elecciones generales del ao 2000 a raz de la crisis poltica, durante el gobierno de transicin se dio prioridad a la necesidad de reconstruir la confianza de la poblacin en sus instituciones electorales con el fin de asegurar un gobierno legtimo, en las prximas convocatorias. El JNE puso nfasis en la actividad de fiscalizacin y a que se asignara una suma presupuestal importante para esta actividad. La organizacin y ejecucin del proceso de la Onpe que renov el 78% de su personal en todos los niveles, mientras que la labor de supervisin, la condujo el JNE y la de actualizacin del padrn electoral, el Reniec. Esta renovacin administrativa y funcional, ms el apoyo de especialistas nacionales e internacionales, se organizaron los comicios electorales del ao 2001.3 As, en los ltimos aos, con la prctica democrtica de los procesos electorales generales del 2001, 2006 y 2011, el debate sobre la vuelta a la unificacin electoral casi ha desaparecido. Por el contrario, ahora se discute sobe la correcta distribucin de competencias en materia electoral y en la defensa de la funcin administrativas de la Onpe frente a funcin jurisdiccional en materia electoral de del JNE. Ello, en la medida a que si se ha decido crear dos rganos independientes a cada uno le deben pertenecer las competencias especficas de acuerdo a sus funciones. En este sentido, al JNE le correspondera como funcin electoral impartir justicia electoral, lo cual significa resolver los conflictos de intereses que relacionados con la materia electoral, mientras que a la Onpe le corresponde la funcin administrativa, que incluye planear, organizar y ejecutar los procesos electorales; registrar a las organizaciones polticas; inscribir a los candidatos; elaborar el padrn electoral o la lista de electores; realizar educacin; electoral; realizar fiscalizacin o vigilancia electoral. No obstante, como se observa del art. 178 de la Constitucin, el JNE, un organismo que siendo su funcin central la de impartir justicia electoral, tiene entre sus competencias algunas correspondientes a la funcin administrativa como son registrar a las organizaciones polticas, inscribir a los candidatos a cargos de eleccin popular, aprobar el padrn electoral o realizar fiscalizacin electoral. Atribuciones como sta pueden afectar el principio de divisin de poderes y de imparcialidad propios de la funcin jurisdiccional.

II.

La organizacin de la Oficina Nacional de Procesos Electorales

Como hemos sealado, con la vigencia de la Constitucin de 1993 la institucin encargada de regular el desarrollo de los procesos electorales qued a cargo de la Onpe. De acuerdo al artculo

VILLAREAL DAZ, Mara. Conflictos de competencia en la funcin de fiscalizacin del JNE, Elecciones, No. 1, noviembre, 2002, pg. 225-246.

bajo comentario, la mxima autoridad de dicho organismo es el Jefe de la Oficina Nacional de Procesos Electorales. Esta mxima autoridad, segn lo dispone el art. 182 de la Constitucin, legitima su nombramiento a travs del Consejo Nacional de la Magistratura CNM-, lo cual est en concordancia directa con lo que dispone el artculo 21, inciso e, de la Ley N 26397, Ley Orgnica del Consejo Nacional de la Magistratura, puesto que dicha funcin no est sealada en el artculo 150 de la Constitucin4 que delimita constitucionalmente las competencias del CNM, en el cual slo se menciona que se encarga de nombrar a los jueces y fiscales de la Nacin. El CNM regula el procedimiento de nombramiento y destitucin del Jefe de la Onpe en el denominado Reglamento de Concurso para el Nombramiento del Jefe de la Oficina Nacional de Procesos Electorales. El vigente ha sido aprobado mediante Resolucin No. 328-2004-CNM. En dicho reglamento se desarrollan los requisitos necesarios para postular al cargo, el procedimiento de aprobacin de postulantes; las tachas; la participacin ciudadana, que faculta a todos los ciudadanos a presentar informacin sobre los antecedentes de los postulantes antes de la fecha de la entrevista personal art. 12-; se describen las etapas del concurso que son: la calificacin de la documentacin que sustenta el currculo, la exposicin y sustentacin del plan de trabajo, la entrevista personal, la nota final y el nombramiento; as como de el puntaje que pueden alcanzar los postulantes en cada una de estas etapas y los criterios que se utilizan para dar dichos puntajes. El periodo de duracin del cargo es de 4 aos, el cual se puede renovar por uno similar. Este procedimiento est regulado en la Ley 28733, Ley que Regula el Procedimiento de Renovacin de los Jefes de la Oficina Nacional de Procesos Electorales y del Registro Nacional de Identificacin y Estado Civil y que modifica el artculo 8 de la Ley 26847, Ley Orgnica de la Onpe (LOONPE). Dicha norma dispone principalmente, respecto a la renovacin, que sta se efectuar previa ratificacin del Jefe de la Onpe por el CNM. En caso de que no sea ratificado, no podr postular nuevamente para acceder al cargo. La ratificacin del Jefe de la Onpe a cargo del CNM se encuentra regulada en la Resolucin No. 229-2006-CNM, denominada Reglamento del Proceso de Evaluacin y Ratificacin del Jefe de la Oficina Nacional de Procesos Electorales y del Jefe del Registro Nacional de Identificacin y Estado Civil, en el cual se destaca que la ratificacin es el proceso de evaluacin del resultado de la gestin y de la labor desarrollada por el Jefe de la ONPE y el Jefe del RENIEC, correspondiente al periodo que han desempeado dichos cargos, para efectos de la renovacin en los mismos, por un periodo adicional. A travs de la ratificacin, el CNM le renueva la confianza al Jefe de la Onpe para que siga desempeando el cargo por un periodo adicional. De acuerdo al reglamento, la ratificacin se formaliza previa votacin nominal, en una resolucin motivada, suscrita por los Consejeros que participaron en la sesin correspondiente. En el caso de la ratificacin, el Jefe de la Onpe debe manifestar su voluntad de quedarse en el cargo para que se de inicio al proceso de convocatoria (art. 1). Para que exista ratificacin se requiere el voto conforme de la mayora de los consejeros asistentes y, en caso se produzca empate, se vota una vez ms. Si el empate persiste, se tiene al evaluado por ratificado art. 28-. El reglamento resalta que la decisin de ratificar o no debe estar debidamente motivada y notificada al funcionario en forma escrita y personal art. 29-. A pesar de que el TC no ha tenido oportunidad de pronunciarse sobre la ratificacin del Jefe de la Onpe de manera especfica, existen varias sentencias que tratan sobre la ratificacin de jueces y fiscales y de cmo debe de ser este procedimiento. En este sentido por su similitud y debido a que el encargado es tambin el CNM este rgano revisor
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Art. 150: El Consejo Nacional de la Magistratura se encarga de la seleccin y el nombramiento de los jueces y fiscales, salvo cuando stos provengan de eleccin popular. El Consejo Nacional de la Magistratura es independiente y se rige por su Ley Orgnica.

debe tener en cuenta la jurisprudencia del TC que hacen mencin a las pautas que debe seguir al momento de evaluar las ratificaciones de jueces y fiscales para tutelar debidamente los derechos fundamentales de los evaluados.5 Y las causales de remocin se reducen a la comisin de falta grave que debe ser evaluada por el propio CNM. La Ley 28733, que modific el art. 8 de la LOONPE seala que se considera falta grave, a ttulo enunciativo, la comisin de actos que comprometan la dignidad del cargo o lo desmerezcan con el concepto pblico. Consideramos que esta regulacin imprecisa debera ser profundizada debido a que se trata de causales que deben ameritar la mxima sancin como es la destitucin, razn por la cual dichas causales no pueden ser a ttulo enunciativo y dejar a quin evale la comisin de la falta grave un amplio margen de discrecionalidad al momento de sancionar6. Ms an si la nica regulacin se circunscribe a conceptos como el de dignidad del cargo, que se presta para subjetividades. En lo que respecta a las incompatibilidades del cargo, el Jefe de la Onpe posee las mismas incompatibilidades que tienen los integrantes del Pleno del JNE. Es decir, en concordancia con el artculo 180 de la Constitucin, el cargo de Jefe de la Onpe es incompatible con cualquier otra funcin pblica, salvo la docencia a tiempo parcial. Asimismo, estos son supuestos bsicos impuestos debido a que permiten el desarrollo de la funcin electoral.

III.

Funciones del Jefe de la Oficina Nacional de Procesos Electorales

La ONPE es un rgano constitucional, es decir, un rgano distinto a los tres poderes clsicos como son el legislativo, el ejecutivo y el judicial, pero que tambin posee rango constitucional, y, por lo tanto, es estructural, organizativa y administrativamente independiente y autnomo a los dems rganos. Le han sido confiadas, constitucional y legalmente, funciones fundamentales en el marco de la distribucin del poder dentro del Estado constitucional (STC N. 0002-2011-CC/TC, fundamento jurdico 16), en su caso, la funcin de organizar los procesos electorales que se celebran en desarrollo de la forma democrtica de gobierno. Es as como la propia Constitucin ha considerado otorgarle competencias al Jefe de dicho rgano para que desarrolle su funcin electoral, mencionadas en el art. 182 constitucional que es materia de anlisis, entre las cuales se distinguen:

En la STC N. 3361-2004-AA/TC (Caso lvarez Guilln), el TC estableci por primera vez y como precedente vinculante que las resoluciones del CNM sobre ratificacin de magistrados deban ser motivadas, que deba existir una doble instancia en el CNM, y siguiendo sentencias emitidas con anterioridad en algunos hbeas data, que el sometido a ratificacin podra tener acceso al expediente. Aparte de proscribirse la arbitrariedad en las decisiones administrativas, sino fomentarse la razonabilidad de las medidas adoptadas (Vid. STC N. 0090-2004-AA/TC, Caso Callegari), tambin el TC ha sealado que a la hora de sancionarse debe tomarse en cuenta tanto el principio de legalidad como el de tipicidad. El principio de legalidad en materia sancionatoria impone tres exigencias -la existencia de una ley (lex scripta), que la ley sea anterior al hecho sancionado (lex praevia), y que la ley describa un supuesto de hecho estrictamente determinado (lex certa)- e impide que se pueda atribuir la comisin de una falta si sta no est previamente determinada en la ley, y tambin prohbe que se pueda aplicar una sancin si sta no est tambin determinada por la ley (STC N. 0010-2002-AI/TC, Caso de la Legislacin Antiterrorista). De otro lado, El subprincipio de tipicidad o taxatividad constituye una de las manifestaciones o concreciones del principio de legalidad respecto de los lmites que se imponen al legislador penal o administrativo, a efectos de que las prohibiciones que definen sanciones, sean stas penales o administrativas, estn redactadas con un nivel de precisin suficiente que permita a cualquier ciudadano de formacin bsica, comprender sin dificultad lo que se est proscribiendo bajo amenaza de sancin en una determinada disposicin legal (STC N. 2192-2004-AA/TC).

Organizar todos los procesos electorales, de referndum y los de otros tipos de consulta popular, incluido su presupuesto. Elaborar y disear la cdula de sufragio. Entrega de actas y dems material necesario para los escrutinios. Difusin de los resultados electorales. Brinda informacin permanente sobre el cmputo desde el inicio del escrutinio en las mesas de sufragio. Las dems funciones que la ley le seala.

Estas funciones constitucionales se complementan con aquellas previstas, principalmente, en el artculo 5 de la LOONPE, ya mencionadas. Entre las que destacan: organizar todos los procesos electorales, del referndum y otras consultas populares; disear la cdula de sufragio, actas electorales, formaos y todo otro material en general; planificar, preparar y ejecutar todas las acciones necesarias para el desarrollo de los procesos a su cargo en cumplimiento estricto de la normatividad vigente; preparar y distribuir a las Oficinas Descentralizadas de Procesos Electorales el material necesario para el desarrollo de los procesos a su cargo; brindar, desde el inicio del escrutinio permanente informacin sobre el cmputo en las mesas de sufragio; dictar las instrucciones y disposiciones necesarias para el mantenimiento del orden y la proteccin de la libertad personal durante los comicios; divulgar por todos los medios de publicidad que juzgue necesarios, los fines, procedimientos y formas del acto de eleccin y de los procesos a su cargo en general; garantizar al ciudadano el derecho al ejercicio del sufragio; disear y ejecutar un programa de capacitacin operativa dirigida a los miembros de mesa y ciudadana en general, durante la ejecucin de los procesos electorales; establecer los mecanismos que permitan a los personeros de las organizaciones polticas y de los organismos de observacin hacer el seguimiento de todas las actividades durante los procesos a su cargo, entre otras. No obstante, tal como se afirm supra, las atribuciones entre el JNE y la Onpe no han sido correctamente delimitadas por la Constitucin de tal forma que el JNE tiene competencias nicamente jurisdiccionales sino que tambin se vislumbra en el art. 178 que tambin posee competencias administrativas, lo cual ha ocasionado fricciones y conflictos de competencias. Por ejemplo, en lo que respecta a la funcin de fiscalizacin art. 178.1 de la Constitucin-, en este campo no existen normas especficas sobre el desarrollo de la misma a cargo del JNE, lo que ha dado lugar a que el JNE interprete la fiscalizacin como un una facultad de inspeccionar las actividades de la Onpe. Asimismo, a la Onpe le compete, como hemos sealado, emitir reglamentos para la organizacin y ejecucin del proceso electoral dentro del marco legal. A falta de normas sobre la fiscalizacin electoral, el JNE ha determinado qu actividades comprende esta funcin, de manera que ha incluido entre ellas la de revisar de oficio aquellas normas y procedimientos que la Onpe desarrolla para el cumplimiento de sus funciones. La Onpe interpreta esto como una intromisin en sus facultades, ms an si no existe jerarqua entre los rganos electorales constitucionales, sino relaciones de coordinacin.7 Estos conflictos han llegado al TC quien se ha pronunciado sobre las competencias de la Onpe, en el proceso de conflicto de competencias presentado por la Onpe en contra del JNE, declarando que aqulla tiene la funcin de regular, dentro del marco constitucional y legal, todos los aspectos relacionados con la implementacin y ejecucin de la franja electoral en todo proceso electoral. Ello incluye su distribucin entre las organizaciones polticas, las reglas para su uso, el control del
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VILLAREAL DAZ, Mara. Op cit. Pg.230.

cumplimiento de esas reglas y el procedimiento y ejecucin de la contratacin en los espacios en los medios de comunicacin radial y televisivos (STC N. 0002-2011-CC/TC, punto 2 del fallo). El Tribunal aclar que si bien la Onpe tiene la competencia de control externo de la actividad econmica- financiera de las organizaciones polticas, tambin tienen la obligacin de remitir los informes y documentos sobre la materia al JNE. En este sentido, atendiendo a los problemas que pueden surgir por una inadecuada delimitacin de las facultades entre el JNE y la Onpe, sera adecuada una precisin que consolidara las funciones de cada uno de dichos rganos, a pesar de que la jurisprudencia del TC lo haya estado haciendo en su calidad de supremo intrprete de la Constitucin.