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TRABALHANDO EM REDE NAS POLTICAS SOCIAIS

ELABORAO: Gerncia de Coordenao da Poltica de Assistncia Social Tcnico Responsvel: Maria Thereza N.M. Fonseca

Gerncia de Informao, Monitoramento e Avaliao Tcnico Responsvel: Silvana Garcia Miranda Diniz

Fevereiro de 2002

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SUMRIO

INTRODUO PERSPECTIVAS E DESAFIOS DO TRABALHO EM REDE CONCLUSES BIBLIOGRAFIA

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INTRODUO
O modelo de proviso de polticas sociais em que o Estado desempenhava todas as funes, est, praticamente, superado. Os desafios colocados para o equacionamento dos problemas sociais ultrapassam a atuao do poder estatal. A diversidade do mundo contemporneo coloca em cena novos atores e novas exigncias sociais que vo alm das possibilidades do Estado contempl-las. Isso impe mecanismos de fortalecimento da articulao, no s entre as diferentes agencias estatais, seja no controle das aes estatais, seja na proviso direta de servios sociais. Torna-se cada vez mais claro que a questo social no deve ser resolvida exclusivamente pela ao do poder estatal, no somente pelos limites financeiros, organizacionais e gerencias do Estado, mas tambm pela positividade que a participao da sociedade nos assuntos pblicos representa. Esse apelo cooperao da sociedade pode contribuir para a obteno da cumplicidade desta na legitimao da desresponsabilizao do Estado pelos servios sociais, favorecendo a

materializao do Estado Mnimo1. Por outro lado, esse processo encerra tambm uma grande oportunidade para o fortalecimento da sociedade civil, reforando e legitimando a participao de novos atores na arena pblica no estatal, trazendo uma significativa contribuio para a construo de sua cultura cvica. As organizaes da sociedade civil sem fins lucrativos passam a ocupar o espao pblico, antes considerado esfera reservada ao Estado, o qual, sobretudo no Brasil, no conseguiu garantir, historicamente, o interesse pblico e a democratizao do acesso da populao

Proposta liberal de desresponsabilizar o Estado pela oferta de bens e servios de bem-estar social, priorizando o mercado.

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s polticas sociais. A complexidade dos problemas sociais na atualidade exige que o Estado estimule a sinergia entre os atores sociais e gere espaos de colaborao, mobilizando recursos potencialmente existentes na sociedade, tornando imprescindvel contar com a participao desta em aes integradas, multiplicando seus efeitos e chances de sucesso. Desconhecer a crescente importncia da atuao das organizaes da sociedade nas polticas sociais reproduzir a lgica ineficaz da fragmentao, descoordenao, superposio e isolamento das aes. Produzir esforos para reduzir os ndices de pobreza, desigualdade e excluso social tarefa especfica, mas no exclusiva, da esfera estatal. Mas, somente o Estado dispe de mecanismos mais fortemente estruturados para coordenar aes capazes de catalisar atores sociais em torno de propostas abrangentes, que no percam de vista a universalizao das polticas combinada com a garantia de equidade. Para tanto, a administrao pblica tem que desenvolver habilidades especficas, com destaque para a formao de redes. O conceito de rede vem sendo hoje largamente utilizado nas mais diferentes abordagens disciplinares. Esta inflao da utilizao do termo rede permite que ele adquira um sentido tanto negativo, como rede de prostituio infantil, de violncia, de corrupo, quanto positivo, como rede de solidariedade Diante disso, existem redes que merecem ser ativadas e outras que devem ser desativadas.. Todavia, aqui nos interessa discutir a noo de rede especificamente no contexto das polticas sociais, com um sentido claramente revestido de positividade, associada s possibilidades de sucesso dos servios prestados por estas polticas. Este artigo pretende discutir as perspectivas e os desafios do trabalho em rede nas polticas sociais, com enfoque nas redes scio-governamentais, ou seja, a interconexo entre organismos

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governamentais e no governamentais. Rede nas polticas sociais entendida como estratgia relevante para consagrar os princpios que vem tornando-se muito caros administrao pblica: o controle pblico2, a intersetorialidade3 e a descentralizao4 das aes sociais, considerada em suas trs vertentes: a horizontal (compartilhamento de poder dentro de um mesmo nvel de governo); a vertical ( compartilhamento de poder entre diferentes nveis de governo ); e a extragovernamental (compartilhamento de poder entre Estado e sociedade civil) ( Lobo, 1990).

PERSPECTIVAS E DESAFIOS DO TRABALHO EM REDE

A noo de rede tem se tornado figura obrigatria a todo discurso sobre poltica social. Nos

anos recentes, tem sido proposto o desafio de construir novas formas de organizao e de relacionamento interorganizacional, entre agncias estatais e, sobretudo, entre o Estado e a sociedade civil. Uma das principais formas vem sendo chamada de rede. Rede tem sido compreendida como um espao de convergncia de vrios atores sociais, todos incompletos, que precisam tecer uma articulao de esforos frente a objetivos definidos, ou seja, potencializar recursos com e para um pblico comum. (Amorim e Fonseca, 1999: p.17)Trata-se, portanto, de um espao aberto de complementariedade e cooperao, com regulao autorizada pelos seus integrantes. Rede, entendida como um conjunto de linhas e vias interconectadas de comunicao, envolvendo agentes e instituies, governamentais e no governamentais, responsveis pelos programas sociais

Relativo sociedade civil organizada quanto ao acompanhamento das aes governamentais. Na tradio das Cincias Sociais, esta idia demonstrada controle pblico. No contexto da sociedade brasileira, esta idia foi disseminada, nos tempos, como controle social. 3 Relativo convergncia de polticas sociais, potencializando seus efeitos e mantendo suas especificidades. 4 Deslocamento de funes e poder de nveis centrais para os perifricos.

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( Machado,2000), vem sendo pensada como uma estratgia associada eficcia das polticas sociais. Trata-se, ainda de acordo com esta autora, de um circuito articulado de troca de informaes que tem por objetivo congregar atores sociais em aes conjuntas, divulgar e fornecer informaes de interesse e trocar informaes, criando uma identidade comum no campo das polticas sociais. Constitui, portanto, uma nova forma de gesto social que valoriza o conhecimento de experincias em curso, a necessidade de cooperao recproca e a importncia do compartilhamento de objetivos e recursos. ( Machado,2000, p.280). Trabalhar em rede perceber que todo ator ( individual ou coletivo) est inserido em rede e atuar de modo a mobilizar, em favor das mudanas desejadas, os recursos decorrentes dessa insero, otimizando-os em funo da qualidade dos servios prestados. O trabalho em rede se baseia em uma viso sistmica do mundo, que de uma abordagem que inicialmente focava as relaes intrasistmicas, dando o primeiro salto do elemento para o sistema, passa a enfocar as relaes intersistmicas, dando o segundo salto, do sistema para o ecossistema, num reconhecimento de que no temos o sistema, mas sistemas inseridos em sistemas. O trabalho em rede cria, portanto, contextos de co- participao, em que todos os implicados possam co-construir solues viveis e satisfatrias, assumindo cada qual suas responsabilidades. Esse processo confere rede um carter poltico, pois possibilita o controle social das aes. O imperativo de formar redes em polticas sociais ganha centralidade por duas razes fundamentais. Primeiramente, porque a histria das polticas sociais no Brasil marcada pela incongruncia de programas, projetos e servios. Em segundo lugar, porque as polticas sociais tm carter complementar, o que pressupe o esforo de cada poltica em tornar o seu usurio alcanvel

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pelas demais, na perspectiva de assegurar a integralidade do atendimento. Esse entendimento impe a necessidade de articular e integrar recursos, tanto na relao intrainstitucional como interinstitucional. Segundo Castells (1998), o Estado Moderno, no contexto mundial de transformao da economia, da cultura e da sociedade, nos ltimos tempos, est vivenciando uma crise de poder e de legitimidade. Como meio de reagir a esta situao, est em marcha a

emergncia de uma nova forma de Estado que o autor denomina Estado Rede, entendido como forma institucional mais efetiva para responder operativamente aos desafios da nova era. Ainda de acordo com este autor, est em processo, em escala mundial, um movimento de descentralizao das organizaes do Estado, em parte respondendo a reivindicaes locais e

regionais, a expresses de identidades coletivas, e tambm a um esforo consciente do Estado de encontrar formas alternativas rigidez da centralizao e crise de legitimidade que emana da desconfiana e insatisfao do cidado. Esta descentralizao do Estado, destinada a conectar mais diretamente as identidades dos cidados com as instituies polticas, pode ser considerada o primeiro passo para a articulao de distintos nveis institucionais em uma complexa rede. A interveno estatal, atravs desta ltima, potencializa mecanismos de participao e informao mais prximos aos valores e interesses dos cidados, possibilitando uma re-legitimao do Estado. Como nos fala Castells: o que se faz, quem o faz, para quem o faz e como se faz se converte em critrios relevantes para julgar uma poltica, feita de estratgias mais que de decretos. (1998: p. 205 ). Sendo assim, para este autor, rede, por definio, no possui um centro e sim ns de diferentes dimenses e com relaes inter-nodais, freqentemente assimtricas. Porm, todos os ns so

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absolutamente necessrios para a existncia da rede. Todos devem ter poder de deciso, assim como participar da definio dos objetivos, normas, fluxos, critrios e procedimentos. Alm disso, preciso que todos os participantes estejam comprometidos com um projeto comum. Como

nos fala Guar: o novo conceito de rede ganha complexidade, pois no so suficientes apenas o compartilhamento de objetivos comuns e a adeso a certos procedimentos tecnolgicos, normativos e processuais. H igualmente a exigncia de uma adeso comprometida e de uma sintonia de expectativas e valores culturais entre os agentes e organizaes que a compem, mantendo-se num processo contnuo de busca de legitimao atravs de fluxos ativos de informao e interao. (1998: p. 14 ). Assim, ainda que rede no seja, em si, um dispositivo suficiente para gerar relaes democrticas no contexto das polticas pblicas, ela condio necessria ao processamento do iderio democrtico, constrangendo relaes autoritrias, clientelistas e personalistas. H pressupostos ideolgicos na noo de rede que, como nos aponta Ilse Scherer-Warren (1999), refora os princpios democrticos: traz a possibilidade de uma nova cultura poltica em que as relaes seriam mais horizontalizadas e em que haveria maior reconhecimento e respeito diversidade e pluralismo; traz a possibilidade de conectar o local com o global, articulando interesses locais e especficos em torno de um projeto comum, ou seja, rede uma estratgia poltico-institucional que permite a gesto da tenso local/global. Todavia, no podemos cair na armadilha de, como nos alerta Degenszajn (1997), realizar a perigosa inverso de localizar a linguagem dos direitos na sociedade e a linguagem da solidariedade no Estado. Este processo traz consigo o risco da refilantropizao da questo social e a

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desresponsabilizao estatal, comprometendo sobremaneira a consolidao das polticas sociais, pautadas, portanto, na idia de direito e responsabilizao do Estado. Como argumenta Boaventura Santos (1997), a complementariedade entre a sociedade civil e o Estado no pode ser compreendida como sinnimo de substituio da ao estatal. A idia de substituio, ancorada na distino entre funes exclusivas e funes no exclusivas do Estado, altamente problemtica, pois, como denuncia o autor a exclusividade estatal do exerccio de funes foi sempre o resultado de uma luta poltica. (Santos, 1997: p. 16 ). Ainda conforme este autor, esta nova forma de organizao poltica, a qual denomina Estado Novssimo Movimento Social, pressupe uma articulao privilegiada entre os princpios da comunidade e do Estado, mas sob a gide deste ltimo: sob a mesma designao de Estado, est a emergir uma nova forma de organizao poltica mais vasta que o Estado, de que o Estado o articulador e que integra um conjunto hbrido de fluxos, redes e organizaes em que se combinam e interpretam elementos estatais e no estatais, nacionais, locais e globais. (Santos, 1997: p. 13 ) condio necessria para o trabalho em rede scio-governamental que o Estado seja o

coordenador do processo de articulao e integrao entre ONGs e OGs, em torno de uma situao ou de determinado territrio. Se trata enfim, de uma estratgia poltica estreitamente vinculada

funo de controle que deve ser exercida pelo Estado, ou seja, ao exerccio da responsabilidade estatal de zelar pela observncia do interesse pblico nos servios prestados pelos diferentes componentes da rede. Entretanto, a regulao exercida pelo Estado s pode ser respeitada se contemplar o envolvimento dos demais participantes da rede, mesmo porque o Estado responsvel pela garantia do interesse pblico, mas no detm o monoplio sobre sua definio. O que

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entendido como interesse pblico no pode ser definido unilateralmente pelo Estado, e sim na relao dialgica entre as partes. Assim, as decises que afetam a rede devem ser tomadas por todos aqueles que a compem, pressupondo diagnstico e planejamento compartilhado, compreendendo o estabelecimento comum de fluxos e critrios. E aqui tem lugar no s o consenso como tambm o dissenso. A rede, como estratgia poltico-institucional, se fundamenta na solidariedade de base informal, isto , nos cdigos culturais e simblicos comuns construdos no cotidiano das pessoas e/ou grupos (famlia, amizade, trabalho, associativismo). Todavia, como observa Scherer-Warren (1999), em se tratando de polticas sociais a noo de rede comporta no somente a dimenso de solidariedade, de cooperao, de responsabilidade com o bem comum, como tambm a dimenso de conflito, da diferena, pois seus atores so portadores de identidades diversas, orientados tanto por valores de solidariedade quanto estratgicos. Nas redes scio-governamentais os conflitos so explicitados, interesses so disputados e articulados e projetos estratgicos so construdos. A instaurao de uma arena institucional, a rede, onde os setores interessados possam discutir os seus rumos em fruns com regras claras e transparentes, seguramente faz que as polticas sociais tendam a ter um carter efetivamente pblico, onde cada segmento ser liberado a negociar as suas prioridades. A constituio de rede pressupe a presena do Estado como referncia global para sua consolidao como poltica pblica. Isso supe que o poder estatal seja capaz de fazer com que todos os agentes desta poltica, OG ou ONG, transitem do campo da ajuda, filantropia e benemerncia para o da cidadania e dos direitos. E aqui est um grande desafio a ser enfrentado pois as polticas sociais tm sido produzidas por aes isoladas, iniciativas particulares movidas, muitas vezes, por iderios

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religiosos, mas no pela precedncia de um direito social.( Sposati, 1997). Cabe ao Estado conferir unidade aos esforos sociais a fim de compor uma rede de servios, rompendo com a prtica das ajudas parciais e fragmentadas, caminhando para direitos a serem assegurados de forma integral e com padres de qualidade. Podemos distinguir vrios tipos de redes, que podem se interconectar: - Rede de tomada de deciso: onde organismos pblicos e organizaes da sociedade civil se renem para apresentar propostas e deliberar acerca de polticas pblicas, reforando a dimenso propositiva da sociedade civil. Rede temtica ou setorial: conecta organizaes da sociedade civil e organismos pblicos que atuam num determinado setor como retaguarda aos encaminhamentos. Rede de informao: responsvel pela difuso de informaes para ONGs, OGs, Movimentos Sociais e cidados interessados. Rede de experincias: conecta ONGs locais e OGs, representando questes diversas, que se renem em torno de um projeto comum. Rede de servio e campanhas emergenciais: parcerias entre organismos pblicos de diferentes reas temticas, ONGs e cidados interessados para a proviso de bens e servios pblicos, que se articulam em um mesmo territrio, a fim de otimizar as diferentes capacidades de resposta. - Rede social: relaes sociais travadas por um determinado indivduo ou grupo, que pode ser acionada como um instrumento teraputico no atendimento.

CONCLUSES
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O enfrentamento, por parte das polticas sociais, do desafio do trabalho em rede, participativa e democrtica, decorre da constatao de que estamos num momento histrico onde se busca uma nova viso de mundo, em que as coisas sejam vistas nas suas diversas interaes e trocas constantes e simultneas, passando por permanentes momentos de conflito e de snteses ou acordos provisrios.( Marques,2000;46). O trabalho em rede configura uma estratgia inovadora na construo de espaos cooperativos e democrticos, favorecendo aes intersetoriais e participativas. Trata-se de uma prtica inclusiva, aberta, mas com regulao, pois, um sistema sem regulao parte para a sua destruio. ( Marques,2000). A constituio de espaos participativos engendrados pela noo de rede coloca em cena no s a possibilidade do consenso como tambm do dissenso, respeitando a diversidade e a pluralidade. Portanto, aprender a suportar conflitos, no sentido de sustentar e no meramente tolerar, e aceitar solues provisrias fazem parte da aprendizagem do trabalho em rede. Entretanto, o trabalho em rede, aqui entendida como sistema em movimento, exige um equilbrio entre participao e institucionalizao. Como avalia Immergut, no existe um vnculo direto entre um dado conjunto de instituies polticas e o resultado de um dada poltica pblica. As instituies no permitem prever as solues resultveis de disputas em torno de polticas, mas, ao definir as regras do jogo, elas realmente criam condies que permitem predizer a maneira pela qual esses conflitos devero se desenvolver.( Immergut, 1996:143). Para concluir, podemos afirmar que o trabalho em rede no contexto das polticas sociais vem se tornando, hoje, um imperativo e um desafio que nos coloca instigantes questes que merecem

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ser refletidas pelos agentes envolvidos com os programas sociais: como nos implicamos com aes convergentes, onde se diluem os nveis de poder e deciso? Como nos implicamos com a (re)construo de nossos fazeres, frente ao impacto transformador do outro? Com quais limites de autonomia trabalhamos? Qual a amplitude de nossa incompletude frente s demandas no fragmentadas dos usurios dos nossos servios? Como processamos informao e formao entre ns e com os nossos parceiros? A participao dos diversos atores sociais gera impacto nas diretrizes de nossos servios e no ordenamento financeiro? A territorialidade das aes limita os interesses da municipalidade?

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