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Les partenariats public-priv (PPP) : mythes, ralits et enjeux

Notes de recherche sur Les partenariats public-priv (PPP) : mythes, ralits et enjeux

par Gabriel Danis, titulaire dune matrise en science politique de lUniversit de Montral

octobre 2004

Prsentation
Llection du gouvernement libral de Jean Charest, en avril 2003, a provoqu une onde de choc dans la socit qubcoise. Depuis, on assiste un virage important de lidologie de la gouvernance. Celle-ci accorde une prvalence la soumission de laction gouvernementale aux impratifs du march et, au premier chef, ceux de la concurrence et de la comptitivit. Au nom de la modernisation de ltat qubcois, ce gouvernement sest engag dans la rvision de la prestation des services la population et a entrepris de limiter le plus possible lintervention gouvernementale dans le dveloppement conomique du Qubec. Au centre de sa stratgie, les partenariats public-priv (PPP) occupent une place centrale comme en tmoigne le projet de loi no 61, Loi sur lAgence des partenariats public-priv du Qubec dpos en juin 2004. Sans attendre la fin des travaux parlementaires et les tudes de faisabilit prvues au projet de loi, le gouvernement sest engag dans la mise en uvre de projets de PPP. Ce qui se prpare, cest la transformation des biens publics en biens privs. Lducation, la sant et les services sociaux, les services correctionnels et lenvironnement sont particulirement viss. Une appropriation syndicale et sociale des concepts, des enjeux et des consquences pour les travailleuses et les travailleurs et pour la population qubcoise en gnral simpose. Il importe de dbusquer les postulats idologiques sur lesquels sappuient les expriences de partenariat menes ici au Canada, mais aussi ltranger. Il faut prendre la mesure des rsultats des projets implants ailleurs avant de nous engager dans cette voie. Et surtout, nous devons, comme centrale syndicale, jeter les balises dune rflexion syndicale quant la privatisation de plus en plus pousse des services publics au Qubec. Cest dans ce contexte et pour rpondre cette ncessit dune rflexion critique que la Centrale des syndicats du Qubec (CSQ) a command cette note de recherche, ralise par Gabriel Danis, dtenteur dune matrise en science politique de lUniversit de Montral.

Bonne lecture Nicole de Sve, conseillre Hlne Le Brun, conseillre Service de lAction professionnelle et sociale de la CSQ Responsables de la coordination du projet de recherche

TABLE DES MATIRES


INTRODUCTION ..........................................................................................................................3 CHAPITRE 1 1.1 1.2 MISE EN CONTEXTE........................................................................................5

Contexte qubcois .........................................................................................................5 Contexte canadien ...........................................................................................................6 ORIGINES ET DFINITIONS ............................................................................7

CHAPITRE 2 2.1

Origines thoriques..........................................................................................................7 2.1.1 Public choice ...................................................................................................7

2.2 2.3 2.4

Origines pratiques : Angleterre, PFI.................................................................................8 Dfinitions ........................................................................................................................9 Diffrence entre partenariats, PPP, concessions et sous-traitance...............................11 ANCRAGE DES PPP ......................................................................................16

CHAPITRE 3 3.1 3.2 3.3 3.4

En Grande-Bretagne : PFI .............................................................................................16 En France : concessions................................................................................................16 Aux tats-Unis : retour du balancier ..............................................................................17 Au Canada : engagement tardif .....................................................................................17 3.4.1 3.4.2 ducation.......................................................................................................18 Sant .............................................................................................................20

3.5

Qubec : la croise des chemins................................................................................22 3.5.1 3.5.2 3.5.3 Transports .....................................................................................................22 Sant .............................................................................................................22 ducation.......................................................................................................24

3.6

Traits internationaux ....................................................................................................25

3.7. Qui pousse pour les PPP ? : Peoples, Promoting, Privatization !..................................27 3.7.1 3.7.2 Canada : CCPPP...........................................................................................27 Qubec : IPPP...............................................................................................27

3.8. Argumentaire des tenants des PPP...............................................................................28 3.8.1 3.8.2 CHAPITRE 4 4.1 4.2 4.3 4.4 4.5 4.6 Motivation politique........................................................................................28 Le transfert du risque.....................................................................................29 ENJEUX ..........................................................................................................30

Conditions de travail ......................................................................................................30 Cadre lgal : priv ou public ? .......................................................................................31 Perte de mmoire institutionnelle...................................................................................31 Conflit intergnrationnel ...............................................................................................32 Participation dmocratique ............................................................................................32 Identit nationale............................................................................................................33 RSULTATS MITIGS DES EXPRIENCES PPP ........................................34

CHAPITRE 5 5.1

Efficience .......................................................................................................................34 5.1.1 5.1.2 5.1.3 Frais dutilisation............................................................................................34 Cot du financement public par rapport au financement priv ......................34 Cot de surveillance ......................................................................................35

5.2

Efficacit ........................................................................................................................36 5.2.1. 5.2.2 5.2.3 5.2.4 Qualit des services ......................................................................................36 Rgulation .....................................................................................................37 Imputabilit ....................................................................................................38 Concurrence ..................................................................................................39 BALISES POUR UNE RFLEXION SYNDICALE ..........................................41

CHAPITRE 6

6.1 6.2 6.3 6.4 6.5

Recherche et stratgie mdiatique ................................................................................41 Lieu daction...................................................................................................................42 Un choix de socit........................................................................................................42 Contexte gouvernemental qubcois ............................................................................43 Comment valuer les PPP ?..........................................................................................43

CONCLUSION............................................................................................................................45 BIBLIOGRAPHIE .......................................................................................................................46

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Introduction
Depuis la fin des annes 1990, lutilisation du terme partenariat public-priv (PPP) est de plus en plus frquente au Canada. Il ne fait aucun doute que les mdias et les documents gouvernementaux y font de plus en plus rfrence. Les provinces de la Nouvelle-cosse, du Nouveau-Brunswick, de lOntario, et plus rcemment, de la Colombie-Britannique sont les provinces les plus prolifiques ce chapitre. Au Qubec, llection du gouvernement libral de Jean Charest marque un changement idologique se refltant dans la rhtorique gouvernementale. Les documents prlectoraux du Parti libral du Qubec, les orientations et les discours gouvernementaux, notamment le plan daction Briller parmi les meilleurs, pointent tous dans une mme direction : il faut soumettre davantage laction gouvernementale aux impratifs du march. Latteinte de cet objectif passe tout dabord par labolition des contraintes lgislatives qui font obstacle la modernisation de ltat qubcois. Les divers projets de loi entrins lautomne 2003 dmontrent bien que la ringnierie de ltat qubcois entame par lactuel gouvernement nest plus virtuelle. La concomitance du dpt de ces projets de loi nest pas le fruit du hasard. Chacune de ces lois constitue une pice majeure de la ringnierie de ltat qubcois. Au sein de cette mouvance, il ne fait aucun doute que les partenariats public-priv font figure doutils privilgis pour mettre en uvre cette orientation nolibrale. loccasion du congrs 2004 de lAssociation des constructeurs de routes et grands travaux du Qubec, la prsidente du Conseil du trsor, Monique Jrme-Forget, y allait de ces propos : Cest dans ce contexte que jai accept avec empressement votre invitation venir vous entretenir du concept de partenariat public-priv. Il sagit dun des moyens privilgis par notre gouvernement pour moderniser ltat qubcois1. Malgr une certaine volont de cacher son enthousiasme dbrid envers le secteur priv, le biais favorable de la prsidente du Conseil du trsor transpire de ces propos : [...] avant mme dopter pour la formule du partenariat et de choisir son partenaire, il sassurera que le contribuable en sort vritablement gagnant chaque fois, tant au niveau des conomies que de la qualit. Mais je suis convaincue que nous avons tout gagner utiliser davantage cette formule2. Dans la ralit, cette volont dexamen se heurte aux difficults inhrentes des exercices danticipation de rsultats et de mesures de performance. La littrature scientifique et non partisane sur le sujet, fait rarissime, saccorde sur limportance et la prvalence de ces difficults3. En plus de difficults mthodologiques videntes, les chercheurs travaillant sur les questions de privatisation et de partenariats public-priv
Allocution de Monique Jrme-Forget lors du congrs de lACRGTQ, le 23 janvier 2004. Conseil du trsor, Discours [en ligne], 2004. [http://www.tresor.gouv.qc.ca/ministre/discours-acrgtq_2004.htm] (8 avril 2004). 2 Ibid 3 Pauline Vaillancourt Rosenau, The Strengths and Weaknesses of Public-Private Policy Partnerships , The American Behavioral Scientist, 1999.
1

-4soulignent lisolement et le manque de concertation existant entre les chercheurs et le peu de recherches empiriques sur ces questions4. De fait, la rhtorique entourant les notions de privatisation et de partenariat public-priv relve davantage de lidologie et de la profession de foi que sur des donnes exhaustives et empiriques. Lobjet de cette recherche est de dmystifier la notion de partenariat public-priv. Cette recherche vise galement contribuer une analyse critique qubcoise. La bibliographie, prsente la fin du travail, tmoigne du peu de littrature francophone sur le sujet et du nombre trop restreint dtudes qubcoises sur la question. Un effort de clarification simpose en raison de la polysmie du concept et de son utilisation abusive au cours des dernires annes. Le prsent document est divis en six grandes parties. Tout dabord, une mise en contexte du phnomne des PPP est prsente. Les PPP y sont alors mis en relation avec la conjoncture politique actuelle du Qubec et du Canada. Par la suite, la deuxime partie saffaire cerner les origines thoriques et pratiques des PPP ainsi que leurs diffrentes dfinitions, modles et caractristiques. Une troisime partie prsente lancrage actuel des PPP au Qubec et les tendances occidentales. Les partisans des PPP ainsi que leur argumentaire y sont exposs. Une quatrime partie sattaque aux enjeux sous-jacents aux partenariats public-priv. De nombreuses problmatiques seront souleves lors de cette section, notamment les enjeux relatifs la syndicalisation, la privatisation des services publics, aux conditions de travail, la participation publique et la qualit des services. Une cinquime section prsente lanalyse des rsultats des diverses expriences de partenariat public-priv des dernires annes. Les questions defficacit, defficience, de concurrence et de dpendance du secteur public seront notamment abordes. Une dernire section saffaire mettre les balises dune rflexion syndicale sur les partenariats public-priv. Finalement, en guise de conclusion, on sinterroge sur le bien-fond pour le Qubec de sengager de faon dogmatique et idologique sur la voie des PPP.

Propos tenus par Bob Hebdon, professeur de gestion lUniversit McGill, lors dune table ronde du CRIMT, lUniversit de Montral, le 13 fvrier 2004.

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CHAPITRE 1

Mise en contexte

Sans contredit, le terme partenariat public-priv (PPP) est une expression trs en vogue lorsquil vient le temps de traiter de management public et de rformes gouvernementales. En fait, les PPP ont remplac lattention accorde la notion de privatisation au cours des annes 1980 et du dbut des annes 1990. Plus particulirement, le terme partenariat est le nouveau buzzword pour la plupart des projets, non seulement du secteur public, mais aussi du secteur priv5. Il remplace ainsi le terme empowerment (autonomisation) de la fonction publique, si populaire au cours des annes 19906. Pratiquement toutes les initiatives gouvernementales sont maintenant dcrites comme tant des partenariats, ce qui dilue grandement la porte du concept. 1.1 Contexte qubcois

Comme nous lavons mentionn en introduction, le gouvernement actuel fait des partenariats public-priv un outil privilgi pour mettre en uvre sa modernisation de ltat qubcois. lautomne 2003, le sous-secrtariat la ringnierie de ltat lanait une offre de services professionnels pour alimenter la rflexion du rle de ltat sur ses missions essentielles. Le gouvernement comptait ainsi dpenser jusqu 800 000 $ pour se faire conseiller par le secteur priv sur la faon, entre autres, de dvelopper des partenariats... avec le priv ! Parmi les six firmes spcialises consultes par le gouvernement7, on retrouve notamment les firmes comptables PriceWaterhouse Coopers, Samson Blair Deloitte & Touche ainsi que la firme Ernst & Young. Ces firmes doivent faire rapport au gouvernement qubcois sur les meilleures pratiques dans le monde en matire de partenariats public-priv. On ignore si la firme Ernst & Young, lorigine du fiasco de lautoroute ontarienne 407, abordera cet exemple dans son rapport ! Les spcialistes des questions entourant les partenariats public-priv sont rares. Les quelques firmes spcialises soccupent de la grande majorit des contrats au Canada. Cest dire que les effets bnfiques de la concurrence noprent pas, et ce, mme au stade des consultations. Fait encore plus troublant, on apprend de la bouche mme du secrtaire associ aux marchs publics du Conseil du trsor, Jacques Lafrance, que les firmes ayant travaill sur laspect conseil pourront aussi soumissionner pour la ralisation dun projet8. Cette rvlation en dit long sur la pertinence et le caractre intress des conseils de ces firmes au gouvernement. Lopacit des oprations du gouvernement dans loctroi des contrats, nous pose la
5

Roger Wettenhall, The Rethoric and Reality of Public-Private Partnership , Public Organization Review, 2003. 6 Stepen H. Linder, Coming to Terms with the Public-Private Partnership : A Grammar of Multiple Meanings The American Behavioral Scientist, 1999. 7 Les autres firmes sont P3 experts-conseils ; KPMG ; Raymond Chabot, Grant Thornton. 8 K. Lvesque, Le Devoir, 26 fvrier 2004.

-6question du manque de transparence gouvernementale. Dailleurs, par lentremise de la loi laccs linformation, lopposition a tent, sans succs, den savoir plus sur le contenu des contrats, notamment sur les honoraires verss. La prsidente du Conseil du trsor, Monique Jrme-Forget, se dfend de la sorte : titre dexemple, dans le cas de contrats octroys la suite dappels doffres, le fait de dvoiler le taux horaire demand par un contractant pourrait nuire de faon substantielle sa comptitivit9. Plusieurs observations intressantes dcoulent de ce processus de consultation du gouvernement auprs de firmes prives. Ce partenariat public-priv sur le plan consultatif savre tre un microcosme rvlateur des partenariats public-priv dans leur ensemble. Deux faits marquent limaginaire : le peu de concurrence oprant entre les firmes slectionnes et le manque de transparence en matire de modalits des ententes. Ces tats de fait font partie des problmes les plus frquemment rencontrs au niveau international lors dententes PPP. Ces problmes risquent fort de se transposer sur les projets PPP que ces consultations doivent engendrer. 1.2 Contexte canadien

Le premier ministre canadien, Paul Martin, entrane lappareil gouvernemental fdral dans le mme exercice de ringnierie que celui entrepris au Qubec. Un questionnaire circulant au sein des ministres fdraux comporte effectivement sensiblement les mmes questions que celles contenues dans les travaux de rvision du sous-secrtariat la ringnierie qubcoise. Lengouement personnel de Paul Martin pour les PPP nest plus questionner. Ainsi, lors du budget fdral de 2002, il annona la cration de la Fondation de l'infrastructure stratgique. Cette fondation, indpendante du gouvernement, avait comme mission le financement de grands projets dinfrastructures. Les projets accepts devaient faire une large place au priv. Cette fondation ne devenait en fait quun outil institutionnel pour faire la promotion active et directe des partenariats public-priv. Devant le toll de protestations, notamment en ce qui a trait limputabilit de cette fondation indpendante, le gouvernement recula et la Fondation de linfrastructure stratgique ne vit jamais le jour. Rcemment, Paul Martin abondait dans le mme sens en crant un nouveau poste de secrtaire parlementaire du ministre des Finances. Le titulaire, John Mckay, a comme double mandat conflictuel de juger de lopportunit de divers projets de partenariats public-priv, tout en soccupant den faire la promotion titre dlments directeurs des projets gouvernementaux. Ces vises sont rvlatrices des motivations profondes de Paul Martin quant la place du priv, et de sa supriorit intrinsque, dans le financement et la prestation de biens et services publics.

Gilbert Leduc, Le Devoir, 4 fvrier 2004.

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CHAPITRE 2
2.1

Origines et dfinitions

Origines thoriques

La notion intrinsque de partenariat entre le secteur public et le secteur priv nest pas nouvelle en soi. Ltanchit des deux secteurs na jamais compltement exist au sein de nos socits. Depuis quelques annes, le concept reoit toutefois une attention norme. Le renouveau contemporain de lide de partenariat provient de trois sources. un niveau dabstraction lev, plusieurs travaux critiquent et analysent la traditionnelle division binaire entre le secteur public et le secteur priv sur des bases conomiques. Deuximement, sur le plan politique, la monte des forces conservatrices en Occident au cours des annes 1980 a favoris la promotion de solutions de rechange possibles au fonctionnement centriste de laprs-guerre et de son consensus progressiste. Finalement, sur le plan pragmatique, les rformes managriales des annes 1990 ont laiss tomber les principes bhavioraux pour sattarder aux notions dempowerment du nouveau management public (NMP), plus compatible avec les principes du partenariat. 2.1.1 Public choice Lorigine conceptuelle des partenariats public-priv provient du mouvement thorique que lon nomme au sein du champ dtudes de ladministration publique Public choice. Le dsir dappliquer des concepts de la science conomique la science politique est trs prsent au sein de ce courant de pense. Ce dernier postule une rationalit trs forte des activits humaines. Ainsi, lhumain est considr comme un homoeconomicus goste qui ne cherche qu maximiser ses propres intrts personnels. Les activits et les dcisions gouvernementales seraient donc, par nature, inefficaces en raison de la volont de maximisation des intrts personnels des politiciens et des bureaucrates. La seule faon dviter ce pige est de confier le plus grand nombre dactivits gouvernementales aux vertus des marchs et de la concurrence. Ce courant de pense thorique connat beaucoup de succs au sein des socits occidentales au cours des vingt dernires annes et se rpercute travers plusieurs applications : privatisation des socits gouvernementales, rduction de la taille de ltat et privatisation de ltat-providence. Nanmoins, ce courant connat de fortes critiques au sein de la communaut scientifique. Sans contredit, lintrinsque supriorit du secteur priv reste dmontrer. mesure que les annes avancent, on est mme de constater les rsultats mitigs des privatisations des annes 1980 et 1990. De plus, le principal postulat de base, savoir lgocentrisme goste de lhumain, relve davantage du jugement normatif que du constat scientifique.

2.2

Origines pratiques : Angleterre, PFI

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La Grande-Bretagne est une pionnire en matire de partenariats public-priv. La majeure partie des expriences de PPP de seconde gnration proviennent de ce pays. Les projets de PPP sont introduits en Grande-Bretagne par le biais du programme des Private Finance Initiative (PFI), en 1992, par le gouvernement Thatcher. Le programme des PFI avait plusieurs objectifs : construire de nouvelles infrastructures, diminuer lendettement public, accrotre la participation du secteur priv dans la livraison de services publics et faciliter la restructuration du systme de sant (National Health Service, NHS). Sous le PFI, le secteur priv finance, construit, possde et exploite de nouvelles infrastructures comme des coles, des routes et des hpitaux. En change, le secteur public sengage louer linfrastructure au partenaire priv pour une priode variant de 25 35 ans. Trois raisons fondamentales ont pouss le gouvernement Thatcher mettre en place le programme des PFI. Premirement, en vertu du critre de Maastricht de lUnion europenne, les gouvernements signataires ne peuvent plus sendetter au- del dune proportion de 60 % du PIB national. Deuximement, les PFI permettaient au gouvernement Thatcher dajouter de nouvelles infrastructures tout en atteignant leurs objectifs idologiques de rduction de ltat et de privatisation. Finalement, plusieurs observateurs soulignent la pression exerce par le gouvernement sur les administrateurs du rseau de la sant. Ainsi, paralllement au sous-financement chronique du rseau, le gouvernement imposait des critres defficience de plus en plus levs. Pour stabiliser temporairement le rseau, les administrateurs navaient dautres choix que de recourir de plus en plus aux PFI pour la construction de nouvelles installations mdicales. Mais quelles sont les motivations du gouvernement travailliste continuer ce programme conservateur. Encore une fois, trois raisons sous-tendent cette avenue. Premirement, linscurit entourant le Parti travailliste et sa relation avec le milieu des affaires depuis le dbut des annes 1990 engendre une volont de rapprochement du parti avec la communaut des affaires. ce chapitre, les PFI offrent une trs bonne opportunit. La deuxime explication renvoie encore lobsession de la dette publique, qui frappe aussi la totalit des gouvernements provinciaux canadiens et du gouvernement fdral. En dernier lieu, les PFI offrent un excellent avantage lectoraliste en permettant la construction, court terme, de nouvelles infrastructures dans chacune des circonscriptions, tout en relguant les inconvnients moyen et long terme. Cela tant dit, lenthousiasme des gouvernements repose-t-il uniquement sur des avantages comptables et lectoralistes, ou bien est-il aussi le fruit des avantages rels des PFI ? Deux principes majeurs sous-tendent lapprobation de projets PFI : le value for money et le transfert de risque au secteur priv. Le critre de value for money fait rfrence une comparaison des cots entre les options du secteur public et celles du secteur priv. Les difficults entourant lidentification de cots diffus et long terme, comme la participation dmocratique et limputabilit, font en sorte quil est

-9extrmement difficile deffectuer de relles et compltes comparaisons entre un projet financ et sous gestion publique et un projet financ, gr et de proprit prive. De plus, les cots de transaction comme les frais de contrat et de surveillance entre les partenaires sont rarement inclus dans les comparatifs. Cumul des taux demprunt suprieur du secteur priv et des marges de profit dau moins 15 %, le critre de value for money est rarement compltement prsent pour les projets PFI. En fait, de plus en plus de recherches pointent des projets o les cots court terme des PFI sont suprieurs leur quivalent public (Pollock : 1999 ; Cvitovich : 2003). Une analyse plus exhaustive de lefficacit et de lefficience des projets de partenariats public-priv et des projets PFI est prsente au chapitre 5. La question du transfert du risque est le deuxime principe central rgissant les projets PFI. Dailleurs, au Qubec, Monique Jrme-Forget fait du transfert du risque un aspect central de sa lgitimation du concept de PPP. Ce transfert peut soprer sur le plan des risques de construction (les cots et les chances), des risques de demande (lutilisation du service) et des risques de dsutude technologique. Pourtant, en pratique, le transfert du risque est limit pour trois raisons principales. Premirement, le risque ultime incombe toujours au secteur public. De fait, si un projet choue, la responsabilit finale de livrer le service en question retombera toujours sur le secteur public. Deuximement, si un service ou une infrastructure PFI nest plus ncessaire dans lavenir, le secteur public devra tout de mme continuer remplir ses obligations financires envers le partenaire financier pour un service qui ne rpond plus au besoin. La mme logique sapplique au risque technologique. Le partenaire priv du gouvernement, li ce dernier, naura que trs peu de mesures incitatives accrotre sa productivit technologique en raison de la rigidit et de la longvit de lentente avec le partenaire public. ce niveau, une rcente tude de Statistique Canada rvle que le secteur public sadapte plus rapidement que le priv aux nouvelles technologies. Ainsi, de 2000 2002, 82 % des organisations de secteur public ont adopt de nouvelles technologies. Cest prs du double de la proportion de 42 % enregistre parmi les entreprises du secteur priv10. 2.3 Dfinitions

Tout comme son utilisation polysmique, il existe de nombreuses dfinitions des partenariats public-priv. La littrature scientifique entourant les partenariats publicpriv est abondante et diversifie. Lanalyse exhaustive de cette masse dinformation est une tche norme, qui dpasse largement le cadre de notre recherche. Toutefois, il est possible daffirmer quaucune dfinition commune des PPP ne ressort de la littrature. Trois principaux acronymes dfinissent le renouvellement des relations entre les secteurs publics et privs, soit PFI en Grande-Bretagne, Alternative Service Delivery (ASD) aux tats-Unis et PPP ou P3 dans le reste de lOccident. Fait noter, les tats10

Le secteur public sadapte plus rapidement que le priv aux technologies , La Presse canadienne, le 9 mars 2004.

- 10 Unis commencent utiliser le terme Alternative Service Delivery. Avant, le terme plus gnral privatization tait utilis, ce qui dnote soit une incapacit de dceler les diffrences entre les modles ou un incroyable degr dhonntet de la part des Amricains. Au Canada, le principal promoteur des PPP, le Canadian Council for Public-Private Partnerships, prsente la dfinition suivante des PPP : A cooperative venture between the public and private sectors, built on the expertise of each partner, that best meets clearly defined public needs through the appropriate allocation of resources, risks and rewards11. En 1999, au Qubec le Conseil du trsor, par le biais de son sous-secrtariat aux marchs publics, a mis sur pied le Bureau des partenariats daffaires (BPA). Ce dernier fait la promotion active, lintrieur de lappareil public du concept de partenariat daffaires public-priv (PAPP). La dfinition de ce concept de PAPP se rapproche beaucoup de celle des PPP connue de par le monde : Le partenariat daffaires publicpriv (PAPP) permet dtablir une relation daffaires o les risques et les expertises sont partags pour raliser lensemble ou plusieurs lments du projet. Les projets majeurs, complexes ou nouveaux sont les projets privilgis par cette forme dacquisition. (Secrtariat du Conseil du trsor, sous-secrtariat aux marchs publics : 2004). En fait, on se demande la raison motivant lutilisation dun nouvel acronyme pour le Qubec. En plus du questionnement sur lutilisation du terme partenariat, la prsence du terme public porte aussi rflexion. De fait, comment peut-on parler de participation du public alors que les modalits des ententes PPP sont secrtes ? Ces leurres smantiques soulvent lire de plusieurs observateurs et certains nouveaux acronymes font surface. Ainsi, Kenneth Davidson, de lEvatt Institute, propose celui de PIIS, pour Private Involvement in Infrastructure Service. Selon nous, cet acronyme reflte davantage la ralit des projets et des ententes actuellement qualifis de PPP. Malgr labsence de dfinition commune venant des critiques des PPP, celle du Centre canadien de politique alternative (CCPA) nous semble la plus juste : Les PPP fait rfrence la substitution systmatique de fonds, services et livraisons publiques par des fonds, services et livraisons privs. Le but des PPP est de sassurer dun degr illgitime de profit priv, faible risque, de telle manire que les gouvernements en retirent un avantage politique12. Encore une fois, en raison du manque de dfinition commune, le terme partenariat est utilis mauvais escient plusieurs gards. Le concept de partenariat est sduisant puisquil fait rfrence une relation de bnfices mutuels et de coopration. Toutefois, les partenariats public-priv ne sont que trs rarement de vritables partenariats et rapprochent davantage les services publics de la privatisation13.

11 12

The Canadian Council for Public-Private Partnerships, About PPP, [En ligne], [www.pppcouncil.ca] (2004). Sylvia Fuller, Assessing the Record of Public-Private Partnership, Canadian Centre for Policy Alternative, 2003. Traduction libre. 13 SCFP, Rapport annuel sur la privatisation, 2002.

- 11 Dun point de vue organisationnel, deux grands types de relations peuvent merger dans les rapports entre diverses parties : une srie de relations horizontales et une srie de relations verticales. Une relation horizontale renvoie lgalit entre partenaires, aux dcisions prises en consensus et la participation mutuelle laction. Une relation verticale fait davantage rfrence une notion de hirarchie, o lune des parties contrle les orientations. Par consquent, la notion pure de partenariat implique lexistence de relations horizontales entre les parties. Un bon exemple de vritable partenariat russi entre le secteur public et le secteur priv est illustr par lentente survenue entre ladministration Clinton et les grands constructeurs automobiles pour le dveloppement dune nouvelle gnration dautomobiles moins polluantes. loppos, plusieurs exemples de relations verticales entre les parties sont prsents comme tant des partenariats public-priv. Les contrats de sous-traitance et le dveloppement dcoles et dhpitaux PPP en sont de bons exemples. Par consquent, il faut arrter lutilisation abusive du terme partenariats public-priv et appeler les choses comme elles se doivent. Ainsi, toute collaboration entre le secteur public et le secteur priv qui ne stablit pas de faon horizontale ne peut tre dfinie comme un partenariat. 2.4 Diffrence entre partenariats, PPP, concessions et sous-traitance

Dans la recherche dune dfinition claire des partenariats public-priv, il importe de souligner les diffrences entre la sous-traitance, les exemples de PPP et les concessions de services publics. Au mme titre que les PPP, la sous-traitance est un phnomne aux expressions diverses. Ainsi, le Bureau international du travail nous apprend quil nexiste pas de dfinition claire et universelle de lexpression travail en sous-traitance14. Premirement, il est important de faire la distinction entre la soustraitance et les contrats de fournitures entre deux entreprises. Quand il y a soustraitance, le donneur dordres charge la compagnie sous-traitante dune tche que cette dernire doit accomplir selon ses directives15 . Un contrat de fourniture ne constitue quune simple relation dachat et de vente. Dans ce type de contrat, le vendeur ne produit pas spcifiquement pour lacheteur, mais pour tous les acheteurs potentiels. Cela tant dit, il est aussi possible doffrir une certaine catgorisation de la soustraitance. Cette clarification a le mrite de permettre de distinguer la sous-traitance qui est valable de celle qui est plus pernicieuse. Premirement, la sous-traitance peut se faire linterne, soit au sein de lentreprise du donneur douvrage ou lexterne. Deuximement, la sous-traitance peut aussi simplanter pour trois motifs principaux : la sous-traitance dconomie, la sous-traitance pour insuffisance de capacit et la soustraitance de spcialit. Par exemple16, la fabrication dun produit lectronique trs
14

Mona-Jose Gagnon, Pierre Avignon, Thomas Collombant, Lconomie politique de la sous-traitance et les articles 45 et 46 du Code du travail du Qubec, 2003. 15 Y. Martin, La sous-traitance au Qubec, 1992. 16 Les exemples sont tirs de ltude de Mona-Jose Gagnon et al.., 2003.

- 12 spcifique par un sous-traitant, qui na jamais t conu par le donneur douvrage, sera assimilable une sous-traitance de spcialit lexterne. Dun autre ct, la cration dun produit par un sous-traitant dj fabriqu chez le donneur douvrage, alors que lentreprise de ce dernier est au maximum de sa capacit, sera davantage assimile une sous-traitance de capacit lexterne. Enfin, une prestation de services linterne qui serait une sous-traitance dconomie peut sillustrer par la gestion dune caftria dans une entreprise qui exerait cette activit auparavant. Le cas rcent de la sous-traitance de la caftria des usines de Bombardier aronautique par la compagnie de restauration Aramak constitue un exemple concret de ce type de sous-traitance. Il ne fait aucun doute que ce type de sous-traitance est le plus pernicieux et condamnable de tous. Ce mme type de classification peut tre utilis pour tenter de comparer les diffrents projets de partenariats. Ainsi, les projets de partenariats peuvent aussi se distinguer sur le plan interne et externe. Les partenariats entre diffrents ministres, organismes et paliers gouvernementaux constituent des partenariats public-public pouvant tre assimils des ententes internes. loppos, les projets entre un partenaire priv et un partenaire public constituent des ententes externes. De la mme faon, les ententes de partenariats peuvent aussi tre classifies selon leurs motifs, soit de spcialit, dinsuffisance ou dconomie. Les partenariats publicpriv, de nature interne, tendent stablir pour les deux premiers motifs, soit ceux de spcialit et dinsuffisance. Les partenariats public-priv, de nature externe, se dveloppent pour les trois motifs, soit ceux dinsuffisance, de spcialit ou dconomie. Par exemple, lentente de partenariat entre le ministre du Tourisme du Qubec et Bell pour le dveloppement du portail Bonjour Qubec est survenue pour une raison de spcialit. De fait, le Ministre ne possdait pas lexpertise interne pour le dveloppement de ce portail. Un bel exemple dune forme de partenariat public-priv pour des motifs dinsuffisance est illustr par la commande du Conseil du trsor aux firmes spcialises quant lexploration de pistes concernant la ringnierie. Lquipe de vingt-cinq fonctionnaires du Conseil du trsor tant juge insuffisante par sa prsidente, Monique Jrme-Forget, cette dernire eut lide de solliciter le secteur priv pour conseiller le gouvernement sur les faons dtablir des partenariats daffaires entre le gouvernement... et le secteur priv. Troisimement, les partenariats public-priv concernant la construction de nouvelles infrastructures sont souvent voqus pour des motifs dconomie. Ainsi, la construction et la gestion dcoles, dhpitaux, dautoroutes et de ponts sous le mode PPP permettraient principalement un meilleur rendement conomique. Cette classification nous permet de distinguer les diffrents projets de partenariats public-priv et de pouvoir ainsi les juger et les analyser de faon plus prcise. En effet, comme nous lavons mentionn en introduction, la confusion entourant les PPP actuellement fait en sorte que tous les projets sont prsents sous la mme tiquette, particulirement au sein des mdias.

- 13 Diffrence entre premire et deuxime gnration : le financement et la proprit Selon nous, les grandes nouveauts dans les partenariats entre le secteur public et le secteur priv de nouvelle gnration tiennent lintroduction du financement priv et de la proprit prive dinfrastructures autrefois publiques. Ces cas de partenariats public-priv deviennent ds lors davantage des concessions que des PPP. En effet, lintroduction du financement priv, de la proprit prive et, ventuellement, de la tarification lusager prsente des caractristiques propres aux projets de concession ou de privatisation de services publics. Malheureusement, les termes concession et privatisation ont une rsonance beaucoup moins attirante que celui de partenariat public-priv. Lintroduction du financement et de la proprit prive au sein des partenariats public-priv prsente dailleurs les caractristiques engendrant les consquences les plus nfastes. Ces dernires sont exposes au chapitre 5. Les PPP de deuxime gnration se rapprochent davantage des vises de privatisation que de vritables partenariats. En fait, plusieurs observateurs soulignent que la droite nolibrale fait une promotion de plus en plus active des partenariats en partie cause de la perte de popularit de la notion de privatisation (Lindner : 1999 ; Roger Wettenhall : 2003). La figure suivante prsente bien ltendue des champs dactivit des partenariats public-priv, de premire et deuxime gnration.

- 14 Figure 1 Champs dactivit des partenariats public-priv Champs d'activit des partenariats publics-privs

leve

Participation de l'entreprise prive

Basse
Financement Conception Construction Transfert Financement Conception Construction Transfert Gestion Financement Conception Construction Propritaire Gestion Contrat d'opration et de maintenance Conception Construction Maintenance Conception Construction Conception Construction Gestion Construction Location Gestion Transfert
Location Dveloppement Gestion

Ltendue des PPP peut aussi s'analyser en fonction du degr dimplication et du degr de risque assum par le secteur priv dans la livraison de services publics ou la conception et lentretien dinfrastructures publiques. Le graphique suivant illustre bien cette relation. Presse Canadienne Presse Canadienne

Achat actif Propritaire Gestion

- 15 Graphique 1 Le spectre des partenariats public-priv17

Privatisation

Degr du risque assum par le secteur priv

Financement-Construction-possession-gestion opration

Financement-Construction-transfert opration-transfert Design construction Contrat dopration et dentretien

Agence Gouvernement Degr dimplication du secteur priv

17

Modle du Canadian Council for Public-Private Partnerships (CCPPP). Voir les dfinitions en annexe.

- 16 -

CHAPITRE 3

Ancrage des PPP

On comprend, des propos de la prsidente du Conseil du trsor, que le gouvernement qubcois dsire sengager vers la voie des PPP de deuxime gnration : Vous, du secteur priv, particulirement dans le domaine des routes et des infrastructures, avez un rle prpondrant dans lexcution de travaux. Ce rle, nous voulons travailler le bonifier en vous confiant des tches qui pourraient aller au-del de la construction ou de la rfection18. Dailleurs, il nest pas surprenant de constater la frquence des missions gouvernementales qubcoises ce sujet. Le Conseil du trsor pilotera notamment une mission sur les PPP, en avril 2004, dans la capitale britannique. 3.1 En Grande-Bretagne : PFI

Comme nous lavons mentionn auparavant, avec son programme PFI la GrandeBretagne est une pionnire en la matire. Toujours en vigueur malgr le changement de gouvernement en 1997, le programme des PFI, lgrement modifi par les travaillistes, a encadr plus de 600 projets depuis 1992, dont 40 hpitaux, 200 coles, des prisons, des quipements militaires et le traitement de leau. Parmi ces projets, 119 ont t endosss par des lus municipaux, responsables dhpitaux, dcoles et dinstallations diverses pour les dchets. Le reste a t entrin par le gouvernement national. Lenthousiasme du gouvernement travailliste pour les PFI est bien rel. La plupart des ententes PFI, rcemment renommes PPP, ont t signes depuis 1997. Les investissements actuels totalisent 120 milliards de dollars canadiens et les prvisions estiment 206 milliards de dollars canadiens le montant consacr de futures ententes jusquen 2026. Dun autre ct, le gouvernement britannique actuel laisse entrevoir des signes dimpatience quant au principal secteur dactivit touch par les privatisations des annes 1980, le rseau ferroviaire. Ainsi, lors du rcent passage du premier ministre Jean Charest Londres o il dclarait vouloir sinspirer des expriences britanniques de privatisation, le premier ministre Tony Blair voquait, la mme journe, la volont de nationaliser le rseau ferroviaire, fortement amoch depuis sa privatisation. 3.2 En France : concessions

Aprs la Grande-Bretagne, la France est le pays europen o les partenariats publicpriv sont les plus en vogue. Le recours de ltat franais au secteur priv pour le dveloppement dinfrastructures publiques nest pas nouveau. De fait, au XIXe sicle, l'tat franais accordait dj des contrats de concession pour la construction et l'entretien de routes, canaux et chemins de fer. Le modle de concession franaise est trs particulier, notamment sur le plan de limposante rglementation et du respect de lintrt public accompagnant ces ententes. Cet tat de fait, combin au cadre lgal public franais, rend difficiles les comparaisons entre ce pays et le Qubec.

18

Monique Jrme-Forget, op. cit., p.

- 17 La France sengage sur la voie des PPP pour des raisons similaires au cas britannique. Ainsi, la raison premire est le haut niveau dendettement de ltat franais. De fait, le niveau dendettement franais porte le ratio dette/PIB 63 %, ce qui dpasse le ratio de 60 % impos par lUnion europenne19. La manuvre a toutefois ses limites et des voix slvent en France, devant cette attitude comptable enronesque . 3.3 Aux tats-Unis : retour du balancier

premire vue, le cas amricain peut paratre paradoxal. tant donn la ferveur presque religieuse des Amricains dans leur approche avec le secteur priv, on serait port croire que les PPP prolifrent de faon exponentielle en sol amricain. Pourtant, la tendance observe depuis le milieu des annes 1990 est plutt linverse, soit un retour aux services publics et aux appels doffres traditionnels. Les municipalits amricaines sont de plus en plus sceptiques, reprenant leur compte plusieurs services ayant t cds la sous-traitance. Ainsi, de 1992 1997, 88 % des administrations publiques amricaines avaient repris au moins un service auparavant en sous-traitance et 65 % des administrations avaient repris plus de trois services20. 3.4 Au Canada : engagement tardif

Comparativement aux autres pays occidentaux, le Canada sengage relativement tardivement sur la voie des partenariats et de la collaboration public-priv. Au mme titre, les provinces canadiennes ont une longueur davance sur le gouvernement fdral quant la diversification des modes de livraison de services publics21. Les secteurs les plus dynamiques au niveau fdral sont ceux des transports et des questions environnementales, comme le traitement des eaux uses ou la gestion des dchets. La dtermination canadienne sengager formellement sur cette voie se retrouve pour la premire fois formule dans un document officiel lors du discours du Trne de 1997 : Le gouvernement veut sacqurir de ses mandats dans un esprit de collaboration et de partenariat avec tous ses partenaires de la socit canadienne. (Discours du Trne, 24 septembre 1997). Toutefois, louverture une nouvelle gestion publique remonte au discours du Trne de 1996, qui instaurait la cration de trois agences canadiennes : lAgence canadienne dinspection des aliments (ACIA), lAgence des douanes et du revenu du Canada (ADRC), et lAgence des parcs nationaux. Au chapitre de cas concrets de partenariats public-priv cadrant avec la dfinition retenue pour cette recherche, les exemples de lautoroute 407 et du pont de la Confdration sont souvent cits comme tant des russites canadiennes. tout le moins, au sein des documents antrieurs 2003, priode o les problmes entourant lautoroute 407 commenaient apparatre.
19

Nicolas Daniels et Aude Srs, Prisons, hpitaux... le public dlgue le financement au priv , Le Figaro, 3 mars 2004. 20 CUPE Research Branch, The Drive to Privatize. Why Public Is Better for our Communities... and For Local Business, 2002. 21 Lise Pfontaine, et collab., New Models of Collaboration for Public Service Delivery. Worldwide Trends, 2000.

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3.4.1 ducation Au niveau canadien, des partenariats public-priv existent dans lducation principalement en Nouvelle-cosse pour les coles secondaires et en Ontario pour le secteur universitaire. Commenc en 1994 en Nouvelle-cosse, le programme dcoles P3 engendra la construction de prs de 30 coles PPP de deuxime gnration avant la fin de celui-ci en juin 2000. Le programme no-cossais est un excellent laboratoire pour observer les effets pratiques de programmes dinfrastructures PPP de deuxime gnration. Un premier constat semble faire consensus au sein des observateurs : le programme est un chec. Les raisons profondes de lintroduction du programme sont politiques. Selon le vrificateur gnral de la province, le gouvernement voulait soustraire de son budget les cots de construction de nouvelles coles et rduire, en apparence du moins, sa dette. Lhistoire commence bien pour le programme. Le principal promoteur des PPP au Canada, le Canadian Council for Public-Private Partnership, octroya en 1999 son premier prix annuel lcole 3P dHalifax. Cependant en 2001, les tudiants et le personnel de lcole buvaient toujours de leau embouteille, 12 mois aprs la dcouverte darsenic dans le rseau de lcole. Le problme est effectivement difficile rgler en raison du dbat que se livrent la commission scolaire et les propritaires privs de lcole, savoir qui est responsable de fournir de leau propre aux lves. Ce fcheux incident nest que le premier dune longue liste22. Les principaux problmes nous permettant de dceler lexprience pratique du programme no-cossais dcoles 3P se retrouvent sur le plan des frais cachs. Premirement, les coles 3P saccompagnent de perte de revenu fiscal, puisque ces dernires profitent dimportantes rductions fiscales, notamment par le biais du programme fdral dallocation capitale de cot. Deuximement, des frais cachs supplmentaires sajoutent par laddition de fonctionnaires ncessaires la gestion des ententes. Troisimement, les coles 3P tendent tre surquipes. Par exemple, lcole Horton possde un verger, un amphithtre, deux terrains de soccer, lair climatis et des fentres deux teintes23. Pendant ce temps, Kentville, la communaut organise une vente de gteaux afin dacheter des rideaux pour leur cole trop chaude et fissure. Les coles 3P font rapidement des jaloux et les communauts font pression pour en obtenir une. Le surquipement se fait aussi sentir sur le plan des infrastructures technologiques. De fait, les coles 3P sont souvent branches dune manire exagre, ce qui augmente les revenus des fournisseurs de services informatiques. Sur un autre plan, le droit de proprit du partenaire priv comporte des privilges qui sont nfastes pour la communaut. Ainsi, les contrats stipulent que les propritaires
22 23

SCFP, Rapport annuel du SCFP sur la privatisation-2002. Ibid., p. 23.

- 19 peuvent disposer des coles pour leurs activits. Les coles hautement technologiques deviennent rapidement le lieu de cours privs dinformatique le soir et les fins de semaine. Laccs aux locaux devient soit impossible, soit trs dispendieux pour les diffrents groupes de la communaut. Au bout du compte, lensemble des coles PPP de Nouvelle-cosse devraient coter aux contribuables 32 millions de dollars de plus que si elles avaient t construites de manire traditionnelle24. Ces mauvais rsultats ont t relats au sein de plusieurs rapports trs critiques de la part du vrificateur nocossais qui a finalement forc le gouvernement mettre fin ce programme. Cumuls dintenses pressions politiques et publiques (Coyne : 1995 ; Nova Scotia Teacher Union : 1999), ces rsultats ont conduit le gouvernement de lpoque mettre la hache dans le programme et annuler toute nouvelle construction dcoles PPP en juin 2000. Malgr tout, les citoyens de Nouvelle-cosse demeurent lis lentreprise prive pour les coles dj construites pour des priodes allant jusqu 35 ans. LOntario est la seconde province o les PPP prolifrent le plus au sein du secteur de lducation. Contrairement la Nouvelle-cosse, cest au sein du secteur universitaire que les partenariats public-priv prennent davantage dimportance. Les universits nont gure le choix, puisque la part du financement public ne totalise plus que 47,8 % du budget total des universits25. Paralllement, depuis 1995, le gouvernement conservateur fait la promotion active de la privatisation et des partenariats public-priv par le biais de trois principaux programmes ciblant la recherche, le capital humain et les infrastructures. Ds 1997, lOntario Research and Development Challenge Fund (ORDCF) permet aux universits de rcolter une subvention gouvernementale pour de la recherche seulement aprs avoir trouv des partenaires privs intresss par les recherches en question. La contribution du partenaire priv est amoindrie par dimportants crdits fiscaux. En 1998, n des pressions de lindustrie des technologies de linformation (TI) et, notamment, de pressions personnelles du prsident de lpoque de Nortel, John Roth, le Access to Opportunities Fund (ATOP) est cr. Lobjectif est daugmenter la cadence de la formation de diplms des secteurs de linformatique et du gnie. Encore une fois, les subventions sont tributaires de la participation du priv hauteur de un pour un. Le secteur priv peut contribuer par lachat ou le don de matriel informatique, de logiciel et offrir des stages pour les tudiantes et les tudiants. Le partenariat public-priv le plus ambitieux, tant par sa nature que par son ampleur, voit le jour en 1999 avec la cration du programme SuperBuild et de lagence Ontario SuperBuild Corporation (OSBC). Cette agence centrale a dornavant le mandat de consolider et dtudier tous les projets dinvestissements sur le plan des infrastructures. Le programme SuperBuild prvoit une enveloppe de 10 milliards de dollars sur cinq ans, qui devra saccompagner dinvestissements similaires du secteur priv. Les universits ne font pas exception la rgle et doivent avoir des engagements fermes du priv pour tre ligibles au programme SuperBuild. Jusqu prsent, 22 projets ont vu le jour au sein des universits ontariennes. Comme on pouvait sy attendre, la
24 25

Sylvia Fuller, op. cit., p. 12. Heather-jane Robertson, David Mcgrane et Erika Shaker, For Cash and Futur Considerations : Ontario Universities and Public-Private Partnerships, 2003.

- 20 participation du priv au financement engendre plusieurs problmes. Globalement, le financement priv entrane une ingalit des investissements entre les diffrents champs dtudes. Ainsi, alors que les disciplines des sciences, des affaires, de linformatique et du gnie ne reprsentent que 24 % des tudiants inscrits, elles recueillent 62 % des investissements privs et 51 % des investissements SuperBuild. loppos, le secteur des sciences humaines reprsente 40 % des tudiants inscrits, mais ne reoit que 0,8 % des investissements privs et 3 % des investissements SuperBuild. Ces chiffres dmontrent clairement que les investissements privs ne permettent pas une distribution quitable entre les disciplines et sont concentrs vers les secteurs stratgiques permettant un retour rapide sur leurs investissements. En plus de jouir davantages fiscaux pour leurs investissements, les entreprises se voient offrir lopportunit de former, rabais, leurs futurs employs. 3.4.2 Sant Alberta Les Albertains ont pouss le plus loin la logique de la privatisation des hpitaux au Canada. La ville de Calgary possde le seul hpital priv canadien : le Health Ressource Center. Proprit de la socit Health Ressource Group (HRG), cet tablissement est le seul hpital canadien but lucratif offrir des services de remplacement darticulations, comme la hanche, le genou et lpaule, et de chirurgie de la colonne vertbrale exigeant une hospitalisation de plus de 24 heures. Ces services sont facturs la Rgie de la sant de Calgary. Ces intrusions du priv ont t rendues possibles grce la loi 11 du gouvernement Klein. Aprs avoir ferm trois hpitaux dans la rgion de Calgary, le gouvernement Klein affirmait quil y avait un problme daccs, qui ne pouvait maintenant qutre combl par le recours au priv. Les fortes critiques du projet de loi poussrent le gouvernement Klein mettre sur pied un conseil consultatif pour lgitimer son approche. Ce comit accoucha du rapport Mazankowski en 2002. Ce rapport reprend les mmes arguments des partisans de la privatisation : explosion des cots, accessibilit rduite, manque de concurrence. On comprend mieux lorsquon apprend que M. Mazankowski est membre du conseil dadministration de compagnies dassurances relevant de Power Corporation, notamment la Great-West, compagnie dassurance vie et la London Life. Loi canadienne de la sant Cette dynamique de privatisation rencontre ses plus srieux obstacles au niveau lgislatif fdral. La Loi canadienne sur la sant impose effectivement un certain nombre de balises qui restreignent la privatisation des soins de sant. Las de cette intrusion du fdral et de son sous-financement des systmes de soins de sant provinciaux, le premier ministre albertain, Ralph Klein, promet de contester la validit de la loi canadienne de la sant et de permettre une plus grande privatisation des soins de sant albertains. Ainsi, le 19 mars 2004, le premier ministre y allait de ce commentaire :

- 21 Maybe now, weve got to do the un-Canadian thing and take on the Canadian Health Act in order to acheive sustainbility in the health-care system26. Connaissant ses prises de position antrieures, il ne fait aucun doute que sa volont de questionner la Loi canadienne sur la sant rime avec une place plus importante du secteur priv, non seulement pour la construction et le financement dinfrastructures, mais aussi sur le plan de la gestion et de la livraison de services mdicaux. Fait inquitant, la Loi canadienne sur la sant ninterdit daucune faon le dveloppement dhpitaux PPP. En effet, la loi est muette sur les questions de la proprit des hpitaux27. Pour autant que les hpitaux respectent les grands principes de la loi, soit luniversalit, laccessibilit et la non-facturation aux usagers, les hpitaux PPP peuvent voir le jour. Les principes de la Loi canadienne sur la sant peuvent paratre rassurants, mais le dveloppement dhpitaux PPP exercera certes une pression pour une ventuelle modification lgislative. Le litige concernant la hausse de tarification aux usagers de lautoroute ontarienne 407 nous illustre bien la complexit des contrats en place et les risques inhrents lexercice. Les quelques exemples28 suivants de drapage lors de partenariats canadiens sont toutefois suffisants pour conclure quils sont trs risqus, voire inappropris dans les secteurs relevant de la sant publique : les vnements ayant conduit au scandale du sang contamin ; la drglementation et le dsengagement qui ont men la contamination de Walkerton par lEscherichia coli ; le processus dapprobation de mdicaments par Sant Canada financ prsent par les laboratoires pharmaceutiques ; lAgence canadienne dinspection des aliments (ACIA) faisant la promotion de lindustrie alimentaire au lieu de la rglementer. Il est important de porter attention aux diverses expriences de toutes les provinces canadiennes dans lanalyse de la perspective qubcoise. Il faut comprendre quau sein des accords commerciaux, le systme canadien de sant est considr comme un tout unique. Chaque fois quune province ouvrira un segment du march de la sant aux entreprises prives, en vertu de lAccord gnral sur le commerce des services (AGCS), les entreprises dune trentaine de pays auront accs ce march dans toutes les provinces, y compris le Qubec. Ontario Deux projets dhpitaux PPP sont prsentement ltude en Ontario, soit le Royal Ottawa Hospital et le William Osler Hospital. Les libraux de McGuinty staient fait lire
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James Baxter, Time to be un-Canadian. Klein to Fight Election over Challenge to Canada Health Act Edmonton Journal, 2004. 27 Lewis Auerbach, Arthur Donner, Douglas D. Peters, Monica Townson et Armine Yalnizyan, Funding Hospital Infrastructure : Why P3s Dont Work, and What Will, 2003. 28 Les exemples sont tirs dun document de la Coalition canadienne de la sant, Partenariat public-priv ou exploitation du public par le priv, [en ligne], 2003. [http://www.healthcoalition.ca/realitycheck5.html] (4 avril 2004).

- 22 avec la promesse de mettre fin aux projets dhpitaux PPP. Aprs plusieurs mois de valse-hsitation, les Ontariens attendent toujours une prise de position dfinitive de leur gouvernement. 3.5 Qubec : la croise des chemins

Il existe trs peu de vritables partenariats public-priv au Qubec. Le discours gouvernemental et linfluence extrieure nous laissent cependant croire que le Qubec est la croise des chemins ce chapitre. Actuellement, les principaux projets gouvernementaux qubcois de partenariats public-priv concernent le prolongement de lautoroute 30, la construction dun nouvel difice pour lOrchestre symphonique de Montral et la construction de deux mgahpitaux universitaires montralais, soit le Centre hospitalier de l'Universit de Montral (CHUM) et le Centre universitaire de sant de McGill (CUSM). 3.5.1 Transports Le ministre des Transports du Qubec dsire galement sengager dans des projets de partenariats de deuxime gnration. ce chapitre, le ministre, Yvan Marcoux, a annonc rcemment que Qubec tiendra, la fin de lt 2004, une consultation publique sur une incursion du secteur priv dans lexploitation des rseaux dautobus des socits de transport en commun. Le ministre voque les expriences internationales positives : Il y a lieu de voir des avenues exprimentes ailleurs et qui ont t positives sur le plan des cots et de la qualit des services offerts aux citoyens29. De toute vidence, le ministre Marcoux nest pas au courant des rcents dboires du rseau ferroviaire britannique qui, aprs avoir t privatis sans succs depuis quelques annes, risque dtre nationalis par le gouvernement de Tony Blair. 3.5.2 Sant Plusieurs observateurs sentendent pour dire que le secteur de la sant recle le plus fort potentiel de dveloppement de partenariats public-priv. Premirement, cest le secteur dactivit gouvernemental qui recueille le plus de deniers publics. De fait, le budget du ministre de la Sant et des Services sociaux accapare 36 % du budget total de la province. Mathmatiquement, cest le secteur offrant le plus de potentiel de dveloppement. Deuximement, la psychose sociale, fortement exagre, entourant la viabilit du systme de sant public et le vieillissement de la population entrane avec elle un discours qui rend invitable un changement draconien des faons de faire. Les tenants de la privatisation et des partenariats public-priv ont alors beau jeu de souligner et damplifier les travers des systmes de sant publics. Le discours apocalyptique lgitime la recherche de solutions nouvelles et, par ricochet, la rhtorique de la privatisation de la sant. Troisimement, les entreprises prives oprant dans le milieu de la sant sont souvent des multinationales aux ramifications multiples. Les
29

Tommy Chouinard, Qubec consultera les citoyens sur louverture des transports en commun au secteur priv , Le Devoir, 20 fvrier 2004.

- 23 entreprises pharmaceutiques en sont de bons exemples. Ces dernires ont des capacits humaines et financires et possdent une solide expertise de lobbysme auprs des gouvernements. Lunique argument pour justifier un rle accru du secteur priv est que celui-ci cote invariablement moins cher, mme dans le domaine de la sant. Pourtant, depuis 40 ans, toutes les tudes srieuses sur la question ont dmontr que la faon la plus inefficace de grer les soins de sant est de les confier lentreprise prive (New England Journal of Medecine : 1996, 1998, 1999 ). En fait, largument selon lequel le priv cote moins cher que le public doit tre traduit comme suit : pour une certaine catgorie de gens plus fortuns et en relativement bonne sant, il est plus avantageux de bnficier dune baisse dimpt et de se procurer, par leurs propres moyens, les services de sant dont ils jugent avoir besoin que de participer, par le biais de limpt, leffort collectif pour maintenir un systme public accessible toutes et tous et de qualit acceptable. Avec les compagnies dassurances et les fournisseurs de matriel et de services de toutes sortes, il va sans dire quils constituent un lobby trs puissant. Dautant plus puissant que le chaos provoqu par les compressions et les rformes successives jette un discrdit certain sur le systme public. Le Qubec chappe jusqu maintenant aux partenariats public-priv dans le secteur de la sant, comme nous les dfinissons dans ce document. Aucun hpital PPP, comme les projets ontariens et albertains, nexiste encore au Qubec. Nanmoins, le souffle de ces projets est aux portes de la province. Ainsi, la construction des deux mgahpitaux Montral semble vouloir emprunter plusieurs lments de cette logique. La construction de deux centres hospitaliers universitaires Montral passera, elle, par l'examen de la meilleure formule de construction et de financement applicable au projet, soit en mode conventionnel ou de partenariat public-priv30 . Les plans prliminaires pour ces projets, o rien ntait prvu pour des services comme la caftria et la buanderie, nous laissent songeurs. Aussi, les nominations de Brian Mulroney et de Daniel Johnson la direction du Comit de rflexion ne sont pas trangres nos craintes quant une privatisation partielle et graduelle de ces tablissements. Par ailleurs, lorsquon tudie la rcente loi sur les fusions dtablissements de sant et la cration dagences rgionales (projet de loi 25), on ne peut que constater la similitude avec la gouvernance rgionale albertaine. Le ministre Couillard semble avoir appris de ses annes de pratique de la mdecine en Alberta. Indirectement, les hpitaux privs de lAlberta trouvent un certain cho au Qubec avec les projets de mgacliniques, variante des hpitaux privs. Plusieurs projets sont actuellement sur la table. Ces cliniques seront appeles effectuer une srie dexamens et dinterventions actuellement pratiqus en milieu hospitalier. lheure actuelle, les cliniques et les cabinets privs sont financs mme les honoraires professionnels des mdecins, par
30

Lia Lvesque, Brian Mulroney et Daniel Johnson dirigent la commission sur les mga-hpitaux , La Presse canadienne, 3 novembre 2003.

- 24 lintermdiaire de la RAMQ. tant donn le niveau actuel des honoraires, ce mode de financement les situe la limite du seuil de la rentabilit. Pour rduire les cots, un grand nombre de mdecins sont obligs de consacrer une part de plus en plus importante de leurs activits des cliniques sans rendez-vous , dans lesquelles tous les cas suscitant la moindre difficult sont orients vers les salles durgence. Pour augmenter les revenus, une foule dartifices sont utiliss. En plus de services administratifs, on facture prix fort une foule de mdicaments et dexamens. Cest dans ce contexte que lon sengage sur lavenue des mgacliniques. Ces dernires nchapperont pas aux ralits des cliniques prives et useront des mmes stratgies. Ces mgacliniques symbolisent laccession de la sant lre du consumrisme31. Conues limage des centres commerciaux, ces cliniques entendent profiter de leffet dattraction des magasins vedettes. Les centres commerciaux ont gnralement des tablissements de prestige qui attire la clientle et qui fait bnficier les autres commerces de leur achalandage. Grce aux activits couvertes par la RAMQ, les mgacliniques pourront ainsi attirer la clientle vers le monde merveilleux de la consommation de la sant, en offrant une gamme de services non couverts par lassurance maladie : physiothrapie, massothrapie, dentisterie, chirurgie esthtique, laser, etc. 3.5.3 ducation Le Qubec chappe pour linstant aux projets de PPP de deuxime gnration dans le secteur de lducation. Toutefois, des partenariats public-priv existent diffrents niveaux. Toutes les universits et la trs grande majorit des collges sont publics, les autres tant privs, mais but non lucratif. Les botes cours commercialises se consacrent essentiellement la formation des adultes : attestation dtudes collgiales (AEC) et formation sur mesure. Les partenariats public-priv de deuxime gnration ne sont pas lordre du jour de ces ordres denseignement. Toutefois, les collges et les universits utilisent de plus en plus la sous-traitance pour les aspects non directement lis lenseignement : installations sportives et culturelles, services dimprimerie et services de caftria, par exemple. Les services professionnels et denseignement sont toutefois dans la mire de certains collges et universits. Au cours des deux dernires annes, certains dentre eux ont tent de confier des programmes denseignement ou des services professionnels la sous-traitance. Deux tentatives se sont soldes par un chec (les cgeps de la rgion de Montral et lUniversit de Sherbrooke)32. Les partenariats public-priv peuvent aussi prendre la forme de commercialisation de produits. Lentente la plus connue dans le milieu collgial est celle signe entre certains cgeps et la firme multinationale de rseautage Cisco pour le dveloppement dun programme et la commercialisation des produits Cisco. La compagnie sengage fournir le matriel ncessaire, en change de quoi le collge est tenu de faire la
31 32

Paul Lvesque, Les mgacliniques : des supermarchs subventionns Ao! Espaces et paroles, 2000. Vronique Brouillette et Nicole Fortin, La mondialisation nolibrale et lenseignement suprieur. Note de recherche, CSQ, 2004.

- 25 promotion des produits Cisco33. De mme, plusieurs universits qubcoises ont sign des ententes dexclusivit avec de grandes multinationales comme Coke ou Pepsi. Au secondaire et au primaire, le Qubec ne connat pas non plus de PPP de deuxime gnration comme ce fut le cas en Nouvelle-cosse. Toutefois, depuis 1997, le secteur priv sattaque au march qubcois de laide aux devoirs. Cette aide aux devoirs, promise en 2003 par les libraux de Jean Charest lors de la dernire campagne lectorale, est reporte 2005. La demande est donc l et les services spcialiss, lapanage de firmes trangres, connaissent un essor fulgurant. Par exemple, la compagnie prive de tutorat Kumon connat une hausse de 285 % du nombre de ses lves depuis 199734. 3.6 Traits internationaux

Deux traits internationaux constituent des menaces srieuses la privatisation des secteurs publics de lducation et de la sant, soit lAccord gnral sur le commerce des services (AGCS) et lAccord de libre-change nord-amricain (ALENA). Administr par lOrganisation mondiale du commerce (OMC), lAGCS est un accord visant libraliser le commerce des services. La rgle dapplication de lAGCS est la suivante : Sous rserve de larticle 1.3, lAccord ne contient aucune exclusion pour les services publics ou pour protger l'autorit rglementaire gouvernementale associe aux systmes de services publics. Il traite aussi les fournisseurs de services publics et privs comme des gaux. De mme, lAccord considre les fournisseurs de services but lucratif et sans but lucratif comme identiques35. Le terme service inclut tout service dans tout secteur lexception des services fournis dans lexercice de lautorit gouvernementale. Or, un service fourni dans lexercice de lautorit gouvernementale signifie tout service qui est offert ni sur une base commerciale ni en comptition avec un ou plusieurs fournisseurs de services. Pour quun service soit exclu, les deux critres doivent sappliquer. Si le fournisseur est en comptition sans offrir le service sur une base commerciale, ce service nest pas exclu des rgles de lAGCS36. Ces critres font actuellement lobjet de vifs dbats lOMC. Toutefois, ces mcanismes sont rvlateurs de limportance des changements que peut entraner lintroduction de partenariats public-priv. En modifiant le statut dun service public pour loffrir la comptition par le biais des PPP, les gouvernements pourraient ainsi assujettir ces services aux normes de lAGCS. Le chapitre 11 de lALENA est aussi inquitant pour les systmes publics dducation et de sant canadiens. Les principes de la rgle de la nation la plus favorise et du
33 34

Ibid., p. 68. Marie Allard, Le priv sattaque laide aux devoirs , La Presse, 22 mars 2004, pp. A1-A2. 35 Gottlieb et Pearso, GATS Impact on ducation in Canada, 2001. 36 Brouillette et Fortin, op. cit., p. 41.

- 26 traitement national pourraient devoir tre applicables si le secteur priv fait une brche au sein de notre systme de sant public. La rgle de la nation la plus favorise exige que le meilleur traitement accord un pays fournisseur de services ou de biens soit automatiquement et inconditionnellement accord tous les autres membres. Dans le mme esprit, La clause du traitement national fait en sorte que les meilleures conditions consenties par un tat une entreprise de proprit locale deviennent les conditions minimales garantir toute entreprise trangre. De plus, en vertu dune clause antiexpropriation au sens trs large, linvestisseur tranger se voit offrir le droit de poursuivre un gouvernement local pour toute mesure susceptible de limiter la profitabilit de ses investissements37. Les partenariats public-priv dans le secteur de lducation et de la sant pourraient ainsi rendre ces secteurs publics, au mme titre que les autres secteurs, soumis aux rgles de lALENA. Les partisans de ces clauses sorganisent et font dnormes pressions. Actuellement, les gants de linvestissement en sant aux tats-Unis font partie dun groupe de pression, la Coalition of Services Industries, ayant parmi ses nobles objectifs de permettre aux investisseurs amricains de profiter du vieillissement de la population lchelle mondiale38 . Cette coalition fait beaucoup de pression pour inclure, dans les accords en cours de ngociation comme lAGCS et la ZLEA, des clauses obligeant les tats subventionner les tablissements privs sur un mme pied que les tablissements publics. Une dernire menace des traits internationaux sur la prennit des services publics est lirrversibilit des engagements ou leffet de loquet. Ltat qui dcide de reprendre un service libralis doit ddommager les investisseurs ayant profit de louverture du march dans le secteur rvoqu en sengageant ouvrir la concurrence dans un autre secteur o ces derniers, frustrs par des profits ventuels perdus, nourissent des attentes. Dun point de vue plus pragmatique, il ne faut pas oublier non plus que le Canada est un grand exportateur de services de soins de sant. Avec la collaboration dorganismes gouvernementaux canadiens comme Exportation et dveloppement Canada et Commerce international Canada, des socits prives comme Interhealth Canada offrent, lextrieur du pays, des services interdits au Canada. Interhealt Canada met effectivement en place des systmes dassurance maladie privs, comprenant notamment la construction et la gestion dhpitaux et de cliniques. Les clauses lgislatives dcrites plus haut auront tt fait dtre invoques par dautres pays pour obtenir la rciprocit et ainsi ouvrir laccs du march canadien aux services de soins de sant dentreprises trangres. Sans aucun doute, les partenariats public-priv constituent une brche pouvant mener, coup de prcdents, une commercialisation et une privatisation de nos systmes de sant et dducation. Il nest pas anodin non plus de constater que lactuel ministre fdral de la Sant, Pierre Pettigrew, tait ministre du Commerce international depuis 1999.

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Jacques Larochelle, Notre systme public de sant est menac par lALNA, le GATS et la ZLA , Le Devoir, 15 dcembre 2000. 38 Ibid., p. A9.

- 27 3.7 Qui pousse pour les PPP ? Peoples, Promoting, Privatization !

La promotion des PPP aux niveaux national et provincial dcoule dun faire-valoir international important. La Banque mondiale agit comme leader dans la promotion des PPP. Elle prne activement le recours aux partenariats public-priv au sein de ses documents de rflexion. La promotion ne sarrte toutefois pas la rhtorique. De fait, tous les nouveaux projets dinfrastructures dans les pays en voie de dveloppement doivent faire lobjet de partenariats public-priv pour avoir droit aux investissements de la Banque mondiale. Dailleurs, le Nouveau partenariat pour le dveloppement de l'Afrique (NEPAD), soutenu par Jean Chrtien et le G8, fait des partenariats public-priv un lment crucial du plan de dveloppement. Paralllement, lOrganisation de coopration et de dveloppement conomiques (OCDE) et le G8 dfinissent les partenariats public-priv comme tant des outils efficaces de dveloppement pour les pays industrialiss. 3.7.1 Canada : CCPPP Les promoteurs des PPP appuient beaucoup leur argumentation sur les bnfices socitaux quils engendrent. Toutefois, ces derniers nont bien souvent pas lhonntet de reconnatre les immenses gains potentiels que pourraient rapporter les PPP au secteur priv. Par exemple, les diffrents rseaux provinciaux de sant canadiens reprsentent un march de prs de 200 milliards de dollars. Beaucoup dentreprises font du lobby pour avoir accs cet important march. Au Canada, en plus de nombreux organismes de lappareil gouvernemental fdral, le Conseil canadien des socits public-priv, mieux connu sous son appellation anglophone Canadian Council for Public-Private Partnerships (CCPPP), est sans contredit lorganisme de lobby le plus important en la matire. Sur le plan de la recherche, lInstitut Fraser est aussi trs actif dans la promotion et la dmonstration de lefficience comparative du secteur priv.

3.7.2 Qubec : IPPP Le pendant qubcois du CCPPP est l'Institut pour le Partenariat Public-Priv (IPPP). Cet organisme influent organise plusieurs vnements consacrs principalement au secteur de la sant et des transports. Tout comme cest le cas avec lInstitut conomique de Montral (IEDM), lacoquinement de cet organisme avec certains membres du gouvernement actuel nest pas le fruit de limagination. Dans les derniers mois, les confrences de lIPPP ont vu dfiler la ministre dlgue aux Transports, Julie Boulet, le ministre des Transports, Yvan Marcoux, danciens ministres de la Sant, comme Claude Castonguay, et bien sr... Monique Jrme-Forget, une habitue. La promotion des PPP nest pas que lapanage du gouvernement libral actuel. Le travail de dfrichage avait t amorc par le gouvernement pquiste prcdent avec la mise sur pied du comit Arpin sur la complmentarit du secteur priv dans la poursuite des objectifs fondamentaux du systme de sant au Qubec. Par la suite, dans le

- 28 secteur de la sant, la commission Clair a refus dcarter dans la conclusion de ses travaux une plus grande privatisation du systme de sant qubcois. Dautres groupes sont aussi de chauds partisans des PPP : le Conseil du patronat du Qubec et lAssociation des constructeurs de routes et grands travaux du Qubec sont les plus actifs ce chapitre. Dune manire moins organise, les entreprises pharmaceutiques et dassurances prives travaillent aussi en coulisse une plus grande privatisation du systme de sant qubcois. En recherche, lIEDM est aussi actif dans la promotion des privatisations. Toutefois, le peu de rigueur intellectuelle et mthodologique des recherches de lIEDM ainsi que les liens troits existants entre cet institut et le Parti libral du Qubec marginalisent grandement la porte de ces recherches. 3.8 Argumentaire des tenants des PPP

Indissociable de la pense nolibrale, largumentaire des partisans de la privatisation et des partenariats public-priv se rsume bien souvent un mot : fatalisme. Ainsi, lexpression TINA (There Is No Alternative) revient comme un mantra au sein du discours nolibral. Selon eux, les gouvernements, pousss au bord du gouffre financier par une hausse des dpenses vertigineuse et une gestion dficiente, nauraient dautre option que celle de recourir la privatisation et aux partenariats public-priv, sans se questionner vritablement sur les enjeux de ces choix. Lobsession de la dette publique est aussi trs prsente au sein de cet argumentaire. Pourtant, le poids de la dette publique par rapport au produit intrieur brut (PIB) ne cesse de diminuer au Canada et au Qubec depuis une dizaine dannes39. La comptition, fruit de la concurrence du secteur priv, est une autre vertu trs prsente au sein des discours prnant les PPP. Les sections suivantes de cette recherche saffairent, entre autres, dmontrer la non-oprationnalit de cette concurrence. Une des stratgies qui accompagne la promotion de la privatisation consiste favoriser la dgradation des services publics en faisant campagne pour une baisse de linvestissement gouvernemental. Le secteur public ainsi priv des investissements ncessaires son bon fonctionnement, les partisans de la privatisation ont alors beau jeu de promouvoir dautres solutions de rechange tels les PPP. Sappuyant parfois sur des constats vridiques, largumentaire des partisans de la privatisation et des PPP nous propose bien souvent comme solution de jeter le bb avec leau du bain. 3.8.1 Motivation politique Globalement, les partenariats public-priv sont intressants pour les politiciens pour une raison fondamentale : les avantages relatifs se concrtisent court terme, alors que les problmes et les cots se rpercutent davantage long terme. Compte tenu du cycle lectoral court et de la couverture mdiatique phnomnale et de courte vue, les politiciens privilgient davantage les mesures ayant un impact significatif court terme. Ceux-ci se laissent donc aller aux argumentaires de la publicit : Profitez maintenant, payez plus tard ! Les projets de PPP de deuxime gnration visant les
39

Statistique Canada, 2004 [En ligne], [www.statcan.ca] (15 avril 2004).

- 29 infrastructures sinscrivent, sans aucun doute, parfaitement, dans cette dynamique pernicieuse. 3.8.2 Le transfert du risque La prsidente du Conseil du trsor, Monique Jrme-Forget, fait du partage du risque entre le public et le priv un argument majeur en faveur dun plus grand recours aux partenariats public-priv40. Or, un rcent rapport du National Audit Office, lquivalent britannique du vrificateur gnral du Canada, soutient que le programme des PFI peut tre qualifi dchec sur le plan du transfert du risque. Ainsi, bien que certains risques oprationnels soient transfrs, le rapport conclut que les gestionnaires du secteur public demeurent les ultimes responsables de la livraison des services publics. Par consquent, les agences publiques se doivent non seulement de surveiller et de superviser les partenaires privs, mais aussi de conserver une capacit interne de fournir le service en cas dchec du fournisseur. Ce transfert incomplet du risque nest jamais pris en compte dans les calculs comparatifs entre une production publique et une production de prive dun service. En ajoutant ainsi des risques additionnels au sein de ces calculs, la pertinence de futures ententes pourrait tre fortement altre. Lexemple de lAgence des passeports britannique nous offre un cas intressant de transfert de risque rat. tant donn que lAgence doit couvrir ses cots par des frais aux utilisateurs, les cots additionnels ceux projets par lentente retombent sur les paules du public. Le rapport du National Audit Office conclut que le cas de lAgence des passeports nest en fait quun travestissement dun transfert de risque. En effet, au lieu de collectiviser le risque, ce dernier devient une responsabilit individuelle et dune manire socialement rgressive. Ce mme rapport dresse un bilan accablant des hpitaux PPP. Ces derniers engendrent davantage dinflexibilit, de rigidit, diminuent la diversit, diminuent laccs et ne rencontrent pas lattente des citoyens quant leur systme de sant41.

40

Ren Lewandowski, La dame de fer , LActualit vol. 29, no 3, 1er mars 2004. National Audit Office, Public Health Laboratory Service Board Account 1998-99 : Breakdown of Financial Controls Following the Contracting out of Central Finance Functions, 2000.

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- 30 -

CHAPITRE 4

Enjeux

Lavenue des partenariats public-priv nest pas une rforme mineure ou administrative des faons de faire entre le gouvernement et le secteur priv. Les PPP, en raison de leur ampleur, leur tendue, leur porte et les valeurs quils sous-tendent ont la capacit de modifier considrablement les institutions publiques qubcoises. Les enjeux et les consquences que soulvent les PPP pour lensemble de la socit qubcoise sont normes, particulirement dans un horizon moyen et long terme. brve chance, les consquences des PPP sur les travailleuses et les travailleurs se rsument la dtrioration de leurs conditions de travail. 4.1 Conditions de travail

Avec le vieillissement de la population et les nombreux dparts la retraite qui sannoncent, la question des fonds de pension constitue un enjeu majeur des conditions de travail des employes et employs du secteur public. Le litige opposant linvestisseur Victor Li et les employs dAir Canada est frappant cet gard. Air Canada, une entreprise gouvernementale privatise en 1989, sest place sous la protection de la Loi sur les faillites. Le plan de relance concoct par lhomme daffaires chinois comporte une importante restructuration du rgime de fonds de pension des travailleurs du transporteur arien pour faire entirement reposer les risques financiers du rgime sur les paules des travailleurs. Cet exemple illustre bien les risques inhrents de la privatisation pour les travailleurs du secteur public et le flou juridique quant lpineuse question des fonds de pension que peuvent engendrer des partenariats public-priv. La tourmente que connat actuellement Air Canada est aussi rvlatrice de la prvalence idologique du mouvement de privatisation. En effet, qui a soulev sur la place publique lopportunit pour le gouvernement fdral de nationaliser nouveau Air Canada ? peu prs personne. Pourtant, limmensit du territoire canadien devrait faire du transport arien national un lment dintrt public. Pourquoi ne pas reprendre, au cot de 650 millions de dollars, ce qui nous appartenait collectivement ? Actuellement, un des plus importants rgimes de retraite du secteur public participe au financement de projets dhpitaux PPP. Ainsi, lOMERS (Ontario Municipal Employees Retirement System) est un investisseur majeur au sein dun consortium, The Healthcare Infrastructure Company, qui soumissionne actuellement pour la construction de deux hpitaux PPP42. Cette situation illustre bien la prudence avec laquelle les gestionnaires des rgimes de retraite demploys du secteur public doivent conjuguer. Il serait pour le moins paradoxal que ces placements soient utiliss pour privatiser des emplois du secteur public ! Le traitement salarial des employes et employs est lautre enjeu majeur des conditions de travail concernant les ententes de PPP. Dans la plupart des cas, lefficience du priv ne sopre que par lattribution de salaires moindres et de
42

Jane Lethbridge, Health Care Reforms in the Americas, 2003.

- 31 conditions de travail plus prcaires. Lefficience intrinsque que lon prte si facilement au secteur priv nous laisse perplexes. Par exemple, comment un gestionnaire priv pourrait-il diminuer les cots au sein dun systme de sant dj fortement rationalis par moult compressions, mises la retraite, rformes ? Les salaires du personnel reprsentant une importante partie des dpenses de ce secteur, une des faons les plus tentantes damliorer lefficience pour les gestionnaires passe ncessairement par une rduction des conditions salariales. 4.2 Cadre lgal : priv ou public ?

Les partenariats public-priv, par leur nature, soulvent beaucoup de questions quant au cadre lgislatif rgissant ces projets. De fait, les PPP se retrouvent pris entre les modalits de droit public et celles de droit priv. Le choix entourant le cadre lgal des PPP est lourd de consquences. Ainsi, les problmatiques de transparence, de reddition de comptes et dimputabilit sont toutes directement redevables du cadre lgal. Les Britanniques, cause de leur ambitieux programme PFI, offrent une exprience intressante. Chaque entente tant particulire, le vrificateur gnral britannique recense les projets PFI et le cadre lgal dans lequel ils voluent. La grande majorit des projets sont sous lgide du droit priv avec toutes les restrictions concernant laccs linformation que cela implique. Les similitudes entre le droit public canadien et britannique nous laissent prsager que les infrastructures canadiennes de deuxime gnration des PPP pourraient subir le mme sort. Une solution possible cette carence serait damender le droit public pour assujettir le droit priv afin dempcher que lintrt public soit bafou lors dententes de PPP. Il faut reconnatre quon est loin de la coupe aux lvres sur cette question et que cette lourde tche sera difficile concrtiser. 4.3 Perte de mmoire institutionnelle

Le cadre temporel des ententes de partenariats public-priv, particulirement celles de deuxime gnration, lie bien souvent les partenaires publics et privs pour une priode de 25 35 ans. Il devient alors vident quil se cre une certaine dpendance du partenaire public envers son partenaire priv. On peut aussi imaginer facilement le rapport de force important que dtient le partenaire priv lors dune ventuelle reconduction de lentente. Ces ententes de longue dure engendrent aussi dautres effets pernicieux au sein des services publics, notamment la perte de mmoire institutionnelle. Par la sous-traitance accrue et les partenariats public-priv, le secteur public affaiblit son expertise et perd sa capacit de raction et de rsolution de problmes. Par exemple, sur le plan informatique, la sous-traitance des rseaux fait en sorte que lexpertise informatique a disparu des ministres et quon doit faire appel aux techniciens privs, prix fort, ds quun petit problme survient. Sensuit un cercle vicieux important, puisque cette perte de mmoire institutionnelle diminue aussi la capacit des institutions publiques rengocier des contrats avantageux lavenir.

- 32 -

4.4

Conflit intergnrationnel

On reproche souvent aux syndicats de ne dfendre que leurs intrts corporatistes premiers. La rsistance la privatisation et aux PPP du mouvement syndical ne rsulterait que de sa rsistance naturelle aux changements. Cette critique ne peut que difficilement sappliquer la rticence syndicale envers les PPP. En effet, il est permis de croire que lincidence des ententes de PPP risque davoir davantage demprise moyen et long terme. Les conventions collectives actuelles constituent un frein temporaire, affaibli par la rcente modification de larticle 45 du Code du travail, une dgradation rapide des conditions de travail des travailleuses et des travailleurs. Toutefois, lors dententes de 25 ou 30 ans avec un partenaire priv, il est permis de douter de la persistance de ces conditions moyen ou long terme. Ainsi, les PPP devraient davantage affecter les jeunes et les futurs travailleurs. On assisterait donc linstauration dune forme de clause de disparit (clause orphelin) socitale. Ce diagnostic recle le potentiel dun srieux conflit intergnrationnel pour les annes venir. 4.5 Participation dmocratique

La participation dmocratique constitue une problmatique souleve par lintroduction de partenariats public-priv pour deux raisons principales. Premirement, le caractre confidentiel de linformation du secteur priv pose problme lorsque ce dernier effectue des tches du domaine public. La confidentialit de linformation est essentielle pour les entreprises uvrant au sein dun march comptitif. Nanmoins, le droit linformation du citoyen est tout de mme brim. Un bon exemple de cette ralit est illustr par les contrats entre des partenaires privs et le gouvernement amricain dans la mise en place des programmes Medicare et Medicaid 43. Ces entreprises de soins de sant ne sont pas obliges de dvoiler les caractristiques des contrats avec leurs mdecins, notamment celles concernant les modalits avec lesquelles les mdecins doivent traiter les patients. Le secret entourant ces ententes empche ainsi le patient de faire un choix clair. Deuximement, par leur nature, les conseils dadministration des entreprises et consortiums privs sont effectivement... privs. Les citoyennes et les citoyens nont pas accs ces instruments de dcision. Actuellement, les citoyens peuvent siger au sein de conseils dadministration de certaines infrastructures publiques comme les hpitaux et les coles44. Les PPP de deuxime gnration viennent modifier la donne en privatisant les conseils dadministration des tablissements, rduisant du mme coup la participation citoyenne.
T. Bodenheimer et collab., Rebuilding Medicare for the 21st century. A challenge for the Medicare Commission and Congress 1998. 44 Le projet de loi 25 avec sa fusion des tablissements de sant carte la participation citoyenne aux conseils dadministration des CLSC et des CHSLD en raison de la formation dun C.A. unique pour les trois entits (CH, CLSC, CHSLD) dun mme rseau local de services intgrs.
43

- 33 -

4.6

Identit nationale

cause de la participation dmocratique citoyenne, il ne fait aucun doute que ltat social qubcois a particip grandement dvelopper les primtres de lidentit nationale qubcoise. Autrement dit, et contrairement ce que le gouvernement actuel semble penser, ltat social qubcois na pas t que producteur dintrts. Il a aussi t producteur didentit nationale45. Ainsi, vouloir dmanteler les institutions qui ont contribu faonner la diffrence qubcoise revient minimiser loriginalit qubcoise. Les PPP, cause de la faiblesse de leur imputabilit dmocratique et le peu de participation dmocratique leur gouvernance, participent cet lan daplanissement de la particularit qubcoise. Peut-tre plus que partout ailleurs en Amrique du Nord, les services publics dfinissent qui nous sommes et participent une plus grande diversit culturelle. Par consquent, la ncessit de participer dmocratiquement au dveloppement et la livraison de ces services publics est essentielle lessor identitaire qubcois et la prservation dune diversit culturelle. La structure inhrente de fonctionnement des PPP nous loigne de cet idal.

45

Denis Saint-Martin, Ltat social qubcois na pas t que producteurs de corporatismes, mais aussi didentit , Rseaux canadiens de recherche en politiques publiques, 2004.

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CHAPITRE 5
5.1 Efficience

Rsultats mitigs des expriences de PPP

Les expriences internationales, combines une revue de la littrature, nous permettent de conclure que dans la majorit des cas, lorsque lensemble des externalits sont prises en compte, les partenariats public-priv ne sont pas concluants. Toutefois, une analyse troitement conomique des rsultats des PPP peut donner des conclusions diffrentes. Ainsi, plusieurs tudes partisanes effectuent des comparaisons du cot unitaire dun produit ou service effectu par le public, dun ct, et par le priv, de lautre. Ces tudes comportent plusieurs carences mthodologiques. En effet, elles ne prennent pas en compte bon nombre de variables dans leur modle. Ainsi, bien souvent, on se contente de comparer les cots de revient sans inclure les critres concernant la qualit, lquit, limputabilit dmocratique et la participation citoyenne. Labsence de ces critres danalyse sexplique de deux faons : la difficult danticiper et de quantifier ces variables au sein dune analyse cots-bnfices et la volont idologique de promouvoir une plus grande participation du priv dans la livraison des services publics. De plus, les cots de transactions, de surveillance et de llaboration des contrats de partenariat ne sont pratiquement jamais pris en compte dans les analyses cots-bnfices. Plusieurs tudes sur le systme de sant amricain suggrent que lattraction philosophique et intellectuelle du concept de partenariat est telle que, dans le cas o un service rendu par le priv est plus dispendieux que celui rendu par le public, il est tout de mme achet au secteur priv. (Ku & Hoag : 1998 ; Bodenheimer et collab. : 1999). 5.1.1 Frais dutilisation Sans contredit, les ententes de partenariats public-priv concernant des projets dinfrastructure ouvrent la porte lintroduction de multiples frais aux usagers. Les promoteurs des PPP nous rptent que ces frais font lobjet de modalits strictes et quil ne peut survenir de surprises. Le cas de lautoroute 407 suffit nous rendre sceptiques devant ces propos. Les hpitaux PFI de Grande-Bretagne offrent de nombreux exemples loquents des drapages que peuvent entraner les PPP. Par exemple, des hpitaux britanniques en viennent imposer des frais pour lutilisation de vases fleurs ! 5.1.2 Cot du financement public par rapport au financement priv Le taux de financement public par rapport au taux de financement priv est un autre lment venant altrer lefficience des partenariats public-priv de deuxime gnration. De fait, les taux demprunt consentis aux organismes publics sont infrieurs aux taux que lon retrouve dans le secteur priv. cause par leur capacit de percevoir des taxes et des impts, les gouvernements connaissent une capacit de revenu et une stabilit qui nont pas leurs pareilles au sein de la sphre prive. Les gouvernements ne

- 35 pouvant pas faire faillite, les organismes prteurs leur consentent des taux demprunt fort avantageux. Ainsi, ils bnficient de taux pouvant tre de 0,5 2 % infrieurs ceux consentis un consortium priv46. Les partisans des PPP rptent que les PPP sont dynamiques et efficaces puisquils reposent sur les forces de chacun de partenaires. Alors, pourquoi ne pas laisser le financement et la proprit au sein du giron public ? 5.1.3 Cot de surveillance Les cots de surveillance ne sont que trs rarement inclus dans les analyses comparatives de cots-bnfices entre le secteur public et le secteur priv. La difficult rside dans le caractre imprvisible de ces cots. De plus, les cots de rdaction de contrats et dententes entre les partenaires public et priv sont aussi bien souvent exclus du modle de cots-bnfices. Mme lorsque cette variable est prise en compte, elle est le fruit dhypothses incertaines. Ainsi, les cots juridiques auxquels fait face le gouvernement ontarien, en ce qui a trait la rengociation de son entente avec le consortium Highway ETR pour la gestion de lautoroute 407, ne pouvaient tre pressentis et ils remettent en question la pertinence financire long terme de telles ententes entre ltat et les partenaires privs. Fait noter, le gouvernement ontarien est li lgalement au consortium pour la modeste priode de 99 ans ! Qui plus est, les entreprises, souvent multinationales, ayant la capacit de participer aux projets dinfrastructure denvergure, possdent des ressources financires, humaines et juridiques suprieures aux agences et aux ministres gouvernementaux chargs de ngocier les ententes de partenariats public-priv. Sajoute cela lexpertise dententes prcdentes qui favorisent ces entreprises prives au dtriment du partenaire public. Le tout rsulte dans des ententes mal ficeles, contraignantes, qui ne procurent pas de relles conomies, en plus dinstaurer une relation de dpendance entre le secteur public et le partenaire priv slectionn. On comprendra que cette dpendance servira lentreprise prive lors dune rengociation ultrieure. Ainsi, les diverses expriences nous permettent de conclure que les relles consquences long terme de partenariats public-priv ne sont jamais prises en compte lors de la conclusion de telles ententes, ce qui affecte positivement lefficience apprhende de ces partenariats. Lexprience des PFI en Grande-Bretagne et des coles PPP en Nouvelle-cosse nous permet aussi de conclure que les gains defficience du secteur priv, lorsquils sont prsents court terme, proviennent de salaires moins levs, dune rduction de la scurit demploi, des avantages sociaux moindres et dune qualit infrieur de service (Yuri Cvitkovich : 2003 ; SCFP : 2002 ).

5.2

Efficacit

46

Lewis Auerbach et collab., op. cit., p. 3.

- 36 Le succs des partenariats public-priv est tributaire dun certain contexte politique. Ainsi, la performance de ces ententes est meilleure lorsquil existe un consensus social large sur la valeur des buts politiques quelles sous-tendent47. Laccord du secteur priv est tout aussi important que la cohsion sociale et lappui dun gouvernement fort dans la russite dententes de partenariats public-priv. la lumire de ces faits, le contexte qubcois nest pas propice lmergence de partenariats public-priv efficaces et quitables. Avec un taux dinsatisfaction frlant les 70 %, un mode de gouvernance trs peu consensuelle et un net penchant favorable aux intrts du patronat qubcois, les partenariats public-priv que veut instaurer le gouvernement Charest risquent fort bien dtre peu efficaces. Lide nest pas de lgitimer le concept de partenariat public-priv lorsque certains pralables sont runis, mais bien de dterminer les conditions de dveloppement de PPP moins prjudiciables. une chelle plus rduite, la gestion du risque et des imprvus est une tape critique pour le succs dune organisation publique ou prive uvrant au sein dun march concurrentiel. Cette ralit entrane souvent les entreprises prives recourir une stratgie dcrmage (cream skimming) lors dun partenariat public-priv. Par cette stratgie, le partenaire priv cherche viter les clients risque et coteux pour ne choisir que les clients plus faciles servir48. titre dillustration, aux tats-Unis, les cots des soins de sant slvent 48 000 $ US par personne/anne pour les 5 % les plus malades de la population. Ce chiffre nest que de 300 $ US pour les 50 % dindividus en meilleure sant et la moyenne nationale par habitant stablit 4 000 $ US49. Au Qubec, la slection des lves queffectuent les coles prives secondaires au dtriment du secteur public constitue un autre cas patent dune stratgie dcrmage. Claude Ryan abondait dans le mme sens lorsquil affirmait encore rcemment : La logique du profit lincite se dsintresser des clients moins rentables. Mme quand elle russit (lentreprise prive), elle nest pas en mesure doffrir les mmes garanties de qualit et de continuit que le secteur public dans les services aux secteurs moins favoriss50.

5.2.1. Qualit des services La qualit des services publics faisant lobjet dun PPP constitue un enjeu fondamental de lefficacit des PPP. Bien souvent, cette variable est vacue des calculs
47 48

L. M. Mead, Statecraft : The politics of welfare reform in Wisconsin, 1998. P. Vaillancourt Rosenau, op. cit., p. 12. 49 S. Macstravic, Whos your best customer ? , Managed-Care Quaterly, vol. 6, 1998. 50 Claude Ryan, Lautorit politique et les services du bien commun , Le Devoir, 10 fvrier 2004, p. A7.

- 37 comparatifs pour des raisons mthodologiques ou idologiques. Pour illustrer cet enjeu, nous nous rfrerons aux rsultats dun important programme de PPP de deuxime gnration, soit les hpitaux PFI de Grande-Bretagne. Les hpitaux PFI sont lobjet de srieuses critiques sur le plan de la qualit des soins. Le prestigieux British Medical Journal condamne avec rgularit la qualit des soins que lon retrouve au sein des hpitaux PFI depuis 1996. Ainsi, on retrouve 33 % moins de lits dans les hpitaux PFI que dans les hpitaux quils remplacent51. La diminution de lits et de personnel entrana une augmentation des listes dattente52. De plus, dans un effort defficience, les patients sont renvoys la maison trop tt et les standards des soins sont minimes (Light : 1997 ; Morgan : 2001). Les documents gouvernementaux britanniques du ministre de la Sant, le NHS, adoptent un tout autre discours. Ces documents soulignent que les PPP ont rendu possible la construction dun grand nombre dhpitaux, mais ne sattardent jamais aux questions de qualit des soins et de conditions de travail. 5.2.2 Rgulation Il ne fait aucun doute que les partenariats public-priv ne peuvent tre couronns de succs sils produisent des services de moindre qualit et quils ncessitent une plus grande rgulation et surveillance gouvernementales. Lexprience amricaine nous dmontre que les risques et les cots associs une plus grande surveillance gouvernementale la suite dune entente de partenariat sont particulirement probants dans les secteurs des centres dhbergement et dducation (Iglehart : 1996 ; Levin : 1999). Les tudes amricaines nous prviennent des risques que le partenaire priv cherche maximiser ses profits aux dpens du patient et de llve53 . Un des objectifs avous du concept de partenariat public-priv est la rduction de la taille de ltat. Ayant adopt cette voie depuis quelques annes, force est de constater que lEurope et les tats-Unis nont eu que des rsultats mitigs dans leur volont de rduction de ltat. Une voie suivre dans la rduction de ltat passe par une rduction de la rgulation gouvernementale. Ainsi, des partenariats entre les secteurs public et priv peuvent tre utiliss pour remplacer des processus de rgulation rpressifs. Lentente pour une nouvelle gnration de vhicules moins polluants entre ladministration Clinton et les constructeurs automobiles amricains est un bon exemple de partenariat diminuant la rgulation. Au lieu de mettre en place un systme rpressif de contrle et normes en aval, ladministration Clinton russit convaincre, en amont, les constructeurs automobiles de construire une nouvelle gnration de vhicules moins polluants. Le gouvernement amricain utilisa la menace de rgulation pour forcer les constructeurs agir. Voil un exemple de partenariat public-priv qui aurait pu tre bnfique aux deux
51 52

A. Pollock et collab., op.cit, p. 13. D.Light, The Real Ethics of Rationing , British Medical Journal, vol. 315, 1997. 53 P. Vaillancourt Rosenau, The Strehghts and Weaknesses of Public-Private Policy Partnerships , The American Behavioral Scientists, p. 18, 1999.Traduction libre

- 38 parties si les constructeurs automobiles navaient pas par la suite contourn larrangement en maximisant le dveloppement de vhicules utilitaires de plus en plus nergivores. Les rsultats quant une baisse de rgulation dcoulant de PPP sont extrmement variables et dpendent normment du type de relation et du secteur concern. De fait, dans plusieurs domaines, et particulirement dans le secteur de la sant, la rgulation a augment avec le partenariat, tant aux tats-Unis quen Europe (Sparer : 1996, 1998 ; Saltman et Figueras : 1998 ; Supiot : 1996). 5.2.3 Imputabilit Un des principes centraux de la thorie dmocratique est que le gouvernement et les lus sont imputables et redevables de leurs actions. Les partenariats public-priv soulvent plusieurs interrogations ce chapitre. De rcents scandales dcoulant de partenariats public-priv exposent bien les problmes dimputabilit que ces derniers engendrent54. Souvent sous-estime, limportance de limputabilit dmocratique remonte la surface lors de la divulgation de scandales ou lorsque linterruption dun service public cause dimportantes perturbations sociales. Les tenants des partenariats public-priv rptent quen responsabilisant le secteur priv sur les rsultats attendus dun partenariat, ce dernier sera incit rechercher les solutions les plus efficientes dans la livraison de biens et services. Toutefois, la responsabilit finale, limputabilit ultime de la livraison de services publics revient au gouvernement. Ainsi, lorsquun partenariat choue en raison dune faillite ou de rsultats insatisfaisants, le gouvernement doit tout de mme en dernier recours trouver un moyen de fournir le service public55. On convient donc que la responsabilisation du secteur priv lors dun partenariat public-priv est au mieux imparfaite, puisque le secteur public demeure le fournisseur de dernier recours du service public touch. Paralllement aux problmes dimputabilit, les conflits dintrts rsultant de partenariats public-priv viennent miner davantage la transparence dmocratique de ces ententes. Il ne fait aucun doute que la rconciliation des responsabilits du capital priv avec celles qui sontdintrt gnral du secteur public nest pas une mince tche. De tels partenariats obtiennent davantage de succs et les risques de conflits dintrts sont minimiss lorsque les intrts et les objectifs des secteurs priv et public sont prciss et dlimits. Nanmoins, mme lorsquil y a communaut dintrts entre ces deux secteurs, des conflits dintrts peuvent survenir un plus grand cot pour la socit56. Lexemple des prisons amricaines est frappant ce sujet. Dans ce cas-ci, une coalition se forme entre les entreprises correctionnelles voulant grossir leurs
54

Lvasion dune trentaine de dtenus britanniques dune prison PPP en Grande-Bretagne et le scandale de leau contamin de Walkerton sont des bons exemples. 55 P. Vaillancourt Rosenau, op. cit., p. 14. 56 J. E. Stiglitz, Public-Private Technology Partnerships : Promises and Pitfalls , The American Behavioral Scientists, vol. 43, 1999.

- 39 affaires et les politiciens pour qui des projets de prison leur donnent une image de tough-on-crime qui pourrait leur rapporter des votes. Cet alignement dintrts fait en sorte que le cot total de lemprisonnement peut grimper en raison de condamnations dindividus ne ncessitant pas la dtention. Ainsi, mme si le cot per capita est moindre au sein des prisons prives, le cot total pour la socit est plus lev en raison du conflit dintrts entre le partenaire priv et le gouvernement dun ct, et les intrts socitaux, de lautre57. Un bon exemple canadien des possibles conflits dintrts est illustr par les travaux de Gillian Steward, journaliste chevronne de Calgary. Elle y va de ces propos : Loin de se faire concurrence, les centres privs but lucratif de chirurgie de lil de Calgary semblent collaborer entre eux pour fixer les frais dtablissement facturer la Rgie58. Il est nanmoins difficile de vrifier pleinement ces allgations puisque les ententes de la Rgie de la sant de Calgary avec les prestataires du secteur priv sont majoritairement secrtes. On comprend toutefois mieux son scepticisme lorsquon apprend quelle a constat que les directeurs des services mdicaux de la Rgie de la sant possdaient, en tout ou en partie, trois des centres de chirurgie privs but lucratif qui la Rgie avait accord des contrats. De plus, le principal contrat de services chirurgicaux a t attribu des copropritaires dune clinique but lucratif dont lun nest nul autre que le directeur gnral des services mdicaux de la Rgie de la sant de Calgary59. Les conflits dintrts rsultant des PPP peuvent aussi miner la confiance du public quant lindpendance du gouvernement envers le secteur priv. Lexprience de la Nouvelle-Zlande est loquente ce sujet. En 2002, un scandale, qualifi de lAffaire Amstrong par la presse no-zlandaise, secoua le pays. cette poque, on apprit quun ministre, Ross Amstrong, invita la communaut daffaires du pays financer un processus de consultation ministrielle sur le renouvellement des infrastructures publiques. En change, les entreprises participantes taient identifies comme privilgies au cours dventuelles soumissions pour la construction dinfrastructures publiques60. Linvitation stipulait mme que les entreprises participantes pourraient alors tre exemptes des procdures bureaucratiques habituelles dappel doffres.

5.2.4 Concurrence La concurrence est un argument majeur utilis par les partisans des PPP pour illustrer leur supriorit. La concurrence pour la livraison des services publics entranerait ncessairement une meilleure performance pour chaque denier public investi.
57

A. L. Schneider, Public-Private Partnerships in the U.S Prison System , The American Behavioral Scientist, vol. 43, 1999. 58 SCFP, op. cit., p. 16 59 Ibid., p. 17. 60 S. Leitch, et J. Motion, Public-Private Partnerships : Consultation, Cooperation and Collusion , Journal of Public Affairs, vol. 3, no 3, 2003.

- 40 Premirement, il faut comprendre que la concurrence sopre dj avec les appels doffres traditionnels gouvernementaux. Le secteur priv affirme quil faut aller plus loin et faire du partage du risque, notamment par le financement et la proprit prive des infrastructures, un lment additionnel accentuant la concurrence et la recherche defficience. Lenvergure et la complexit des projets pouvant tre soumis au partage du risque et la proprit prive restreignent considrablement le nombre de joueurs pouvant entrer dans la danse. Le plus souvent, seules quelques multinationales possdent les capacits humaines, financires, juridiques pour participer au projet. Leffet bnfique de la concurrence sen voit nettement diminu. De plus, la dure des ententes (de 20 35 ans pour les PPP de deuxime gnration) fait en sorte que la concurrence ne sopre que pour lobtention du contrat. Le partenaire public est alors fig pour une longue priode avec le partenaire priv qui opre dsormais au sein dun monopole priv.

- 41 -

CHAPITRE 6
6.1

Balises pour une rflexion syndicale

Recherche et stratgie dinformation

Le principal dfi auquel fait face le mouvement syndical qubcois en est un dapprhension. Une voie suivre pour faciliter cette apprhension rside dans les liens entre les organisations syndicales dautres rgions ayant connu concrtement lexprience des PPP. Les syndicats qubcois doivent galement acclrer leur collaboration avec la communaut scientifique et les chercheurs qui tudient ces phnomnes. Les promoteurs des PPP dpensent beaucoup dnergie en recherche par lintermdiaire de plusieurs instituts de recherche et think tank. Ces organismes inondent les mdias de leur discours. Les syndicats se doivent de riposter, non seulement par lducation de leurs membres, mais aussi sur la place publique et larne mdiatique. Les recherches syndicales subissent actuellement un prjug dfavorable de la part des mdias. Une stratgie syndicale long terme se doit de faire face cette problmatique et se donner les moyens dy remdier. Des stratgies mdiatiques doivent tre dveloppes afin de permettre une meilleure transmission des positions syndicales par les mdias. Les syndicats doivent continuer se documenter et approfondir la question des partenariats public-priv. Ils doivent tre davantage en mesure de reconnatre ce que sont et ce que ne sont pas les PPP. Bien souvent, la nouveaut du terme est utilise afin de faire passer des projets de privatisation pour des projets de type PPP alors quils nen sont rien. Le dbat tant actuellement essentiellement idologique, le mouvement syndical se doit doccuper le terrain du pragmatisme et dexposer au grand jour des cas concrets de PPP et leurs consquences pour la collectivit. Pour ce faire, le mouvement syndical doit aussi tre au centre dun mouvement citoyen visant la transparence des modalits contenues au sein dententes PPP. La divulgation de ces paramtres est essentielle une analyse rigoureuse des expriences passes. Aussi, une plus grande transparence nous permet de nous loigner de lidologie et dtudier les diverses perspectives de PPP avec davantage de lucidit. Par ailleurs, la mta-analyse et les comparaisons empiriques peuvent tre des avenues de recherche intressantes et efficaces pour affronter le mouvement de privatisation et dconstruire sa logique sous-jacente. Plus largement, la critique des PPP se doit dtre accompagne dune critique positive. Ainsi, les syndicats doivent raffirmer leur attachement un projet de socit o le bien commun constitue une priorit centrale. Les qualits intrinsques des services publics ainsi quun modle de service public viable doivent accompagner la critique des PPP.

6.2

Lieu daction

- 42 -

Il ne fait aucun doute que les municipalits constituent un lieu daction privilgi dans lanalyse et la lutte aux partenariats public-priv. Les villes canadiennes ont t les grandes victimes du dlestage de responsabilits, des compressions budgtaires et des restructurations imposs par les gouvernements fdral et provinciaux. Les villes doivent donc assumer des responsabilits de plus en plus grandes avec des budgets de plus en plus restreints. Profitant de la situation, les entreprises poussent de plus en plus leurs projets de privatisation. Jack Layton, ancien prsident de la Fdration canadienne des municipalits en 2001-2002, illustre la dynamique de cette industrie : Toute lindustrie des partenariats public-priv est faite de lobbyistes et de ngociateurs. Et il y a les investisseurs qui cherchent des occasions dinvestissement, et leurs industries prennent de lexpansion grce leurs activits de prdateurs. Il se trouve que ce sont les services municipaux qui leur permettent de faire de largent. Et, bien sr, les services quils offrent ne possdent aucun des lments galisateurs et communautaires inhrents aux services publics61. Sachant que les gouvernements municipaux canadiens assurent une infrastructure physique et sociale dune valeur de 43 milliards de dollars, on comprend les motivations du secteur priv. En plus de favoriser, de faon indirecte, la privatisation par le sous-financement et le dlestage, certains ministres fdraux travaillent conclure des accords qui ouvrent encore davantage la voie la privatisation. Par exemple, Industrie Canada travaille main dans la main avec le Conseil canadien des socits publiques-prives en faisant la promotion active des PPP auprs des municipalits. Au niveau provincial, lOntario a adopt des lois qui obligent les municipalits ouvrir la porte plus grande au secteur priv. tant des crations juridiques des provinces, les municipalits sont vulnrables aux pressions exerces par les provinces en faveur dun recours accru aux partenariats public-priv. 6.3 Un choix de socit

La cl pour rformer les services publics nest pas lintroduction des impratifs de profits, mais bien une amlioration de la transparence et de laspect dmocratique de ces services. Il ne fait aucun doute quune amlioration de ces deux aspects amne la population se sentir partie prenante du systme. Lorsquon a le sentiment de possder les services publics, la propension les utiliser intelligemment est plus grande. Par exemple, en sant, on remarque que les usagers soccupent davantage de lannulation de leur rendez-vous au sein des pays ayant un systme de sant public et universel62. Sans contredit, lavenue des PPP nous loigne de cet idal. Les choix sous-tendus par lavenue des partenariats public-priv ne sont pas que des questions conomiques et administratives. Ils impliquent aussi des valeurs et des choix de socit importants. Les tenants des PPP et de la privatisation affirment que lavidit est la valeur motrice des socits et quelle engendre lefficience et la productivit. La
61 62

SCFP, op. cit., p. 15. David M. Van Slyke, The Mythology of Privatization in Contracting for Social Services , Public Administration Review, vol. 63, no 3, 2003.

- 43 rflexion entourant la pertinence des partenariats public-priv doit aussi saccompagner dune rflexion normative importante. Malheureusement, jusqu maintenant, aucun dbat de socit na eu cours sur la question, et ce, autant sur la place publique quau sein des institutions dmocratiques qubcoises et canadiennes. 6.4 Contexte gouvernemental qubcois

Un ingrdient majeur de la russite des partenariats public-priv, qui revient constamment au sein de la littrature scientifique, renvoie la ncessit de mettre en place un contexte socio-conomique favorisant la concertation. Sans ce souci constant de valorisation des diffrents partenaires, les ententes PPP sont voues un chec certain. La majorit des observateurs, ditorialistes et universitaires qubcois sentendent sur le peu de souci que le gouvernement libral actuel accorde la concertation. Le recours abusif au billon parlementaire et les commissions parlementaires partielles de lanne 2003 en sont de bons exemples. Lannonce rcente de la tenue de forums sectoriels semble davantage tenir dun exercice pdagogique et mdiatique que dune relle ouverture au dbat. De plus, les volonts du gouvernement actuel de restreindre la fonction publique naugurent rien de bon quant la conclusion dententes PPP profitables. Rduire la capacit de management public non seulement limite la capacit des gouvernements accrotre la comptition, mais limite aussi ces derniers dans leur capacit deffectuer une surveillance efficace, dtre des acheteurs intelligents et de renforcer limputabilit63. Traduction libre.) Andre de Serres, professeure au Dpartement de stratgie des affaires de lUQAM qualifie cette situation d asymtrie de lexpertise . Lorsquun gouvernement ngocie une premire entente de PPP de deuxime gnration pour la construction dun hpital avec un consortium qui a dj conclu plus dune centaine de projets similaires, on parle effectivement dasymtrie de lexpertise ! Cet tat de fait, combin au dogmatisme idologique du gouvernement actuel et son idoltrie du secteur priv, nous invite tre trs prudents et trs consciencieux dans lexamen des projets de PPP. 6.5 Comment valuer les PPP ?

Pour reprendre la typologie concernant les motifs de la sous-traitance que nous avons adapts aux partenariats public-priv, il ne fait aucun doute que le recours au secteur priv peut tre pertinent lorsque lexpertise ne se retrouve que dans le priv et que des procdures, comme les appels doffres, existent pour encadrer le processus. Les partenariats public-priv ayant comme motif les conomies sont teints de dogmatisme, puisque ces conomies ne se ralisent pratiquement jamais moyen terme. Le caractre rcent des PPP de nouvelle gnration ne nous permet pas de conclure sur les conomies long terme, mais les rsultats intermdiaires nous permettent dtre extrmement sceptiques. De plus, lorsque des conomies sont calcules court terme, elles rsultent la plupart du temps de comparaisons mthodologiques boiteuses qui nintgrent pas lensemble des variables et des consquences. En effet, comment calcule-t-on la perte de contrle et dimputabilit dmocratique des citoyens sur le
63

Ibid., p. 306.

- 44 dveloppement des infrastructures ? Comment calcule-t-on la perte de qualit des emplois transfrs ? Et la dpendance future du secteur public envers le partenaire priv ? Comment chiffre-t-on la perte de mmoire institutionnelle dune organisation publique ? La rponse ces questions est souvent la mme : on vacue ces variables de la mthodologie des modles comparatifs, au grand bonheur des partisans des PPP. Une deuxime mthode pour cerner la pertinence des partenariats public-priv concerne le cadre temporel des ententes. On constate en effet que les ententes connaissant le moins de drapage sont celles ayant des consquences limites long terme et celles dont le cadre temporel est court. Un horizon de 5 ans permet de diminuer les effets nfastes de dpendance entre le secteur public et le partenaire priv. De plus, lhorizon de 5 ans diminue les risques de transposer un monopole public en monopole priv et accentue la concurrence par un renouvellement frquent des contrats. Cette courte priode permet aussi au secteur public de maintenir sa capacit de planification et de rajustement des politiques publiques. Finalement, une entente de partenariat public-priv de cette chance permet aussi de limiter les risques pour le partenaire public dtre pris avec une technologie dsute du secteur priv. Ces remarques ne lgitiment en rien le principe mme de partenariat public-priv. Il faut comprendre que les processus actuels dappels doffres fonctionnent et permettent au gouvernement dtre le donneur douvrage et de garder la proprit et la gestion des infrastructures publiques. Troisimement, les questions de financement et de proprit sont cruciales dans lvaluation dune entente de partenariat public-priv64. Les qualits intrinsques du priv dans la gestion dun projet, cest--dire sa rigueur lgard des dpassements de cots, son expertise technique et sa capacit dvaluer les cots avec efficacit, sont souvent cits en exemple pour promouvoir les partenariats public-priv dinfrastructures o le priv saccapare du financement et devient propritaire de ces dernires. Nanmoins, rien nempche le secteur public de profiter de cette expertise et de ce savoir-faire sans ncessairement transfrer le financement et la proprit des infrastructures. Comme nous lavons mentionn au chapitre 5, cet abandon du secteur public entrane davantage dinconvnients que de bnfices pour le public. Toutefois, le secteur priv utilise certains de ces avantages comparatifs comme paravent pour pousser les PPP de deuxime gnration et, par consquent, la privatisation pure et simple des infrastructures publiques.

64

J. Sussex, The Private Finance Initiative and Full Business Cases in the NHS, 2001.

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Conclusion
Les partisans des PPP rptent sur toutes les tribunes que leur approche est essentiellement pragmatique, voire raliste. Le problme rside dans leur conception pour le moins limite et rductrice du pragmatisme et du ralisme. En effet, les rsultats dtudes prsentes pour dmontrer la supriorit des partenariats public-priv ne prennent en compte que quelques variables conomiques. Les cots sociaux, limpact sur les travailleurs, la qualit des services et la participation dmocratique sont vacus du calcul. Comme nous lavons vu prcdemment, les consquences sur les travailleurs, la perte de contrle dmocratique, la dpendance du secteur public, etc., ne figurent jamais au sein des estimations comparatives. De plus, mme en sen tenant une grille de calcul sommaire, bien des projets PPP fournissent des rendements conomiques infrieurs aux projets dinfrastructures effectus sous un modle traditionnel. la lumire de ces donnes, lenttement sengager sur la voie des PPP nest pas le rsultat dune approche pragmatique, mais bien essentiellement idologique. Il ne fait aucun sens dinventer de nouvelles formes de livraison de services publics pour leur nature intrinsque plutt que parce quelles amliorent la performance dune quelconque faon65. (Traduction libre.) De faon gnrale, les partenariats public-priv semblent ntre appropris quen de trs rares occasions. Lavenue des partenariats public-priv est dautant plus nfaste et non indique lorsque limputabilit est critique, que les populations vulnrables sont les cibles des politiques, quil y a un risque dcrmage, et lorsque les choix normatifs socitaux sont plus importants que les cots conomiques. Finalement, la forte prvalence idologique entourant les PPP, leurs rsultats globaux mitigs, leurs consquences long terme importantes, ainsi que limprovisation actuelle du gouvernement qubcois, nous permettent de conclure que pour les annes venir, lacronyme PPP devrait davantage faire rfrence prudence, patience et prennit des services publics.

65

P. Vaillancourt Rosenau, op. cit., p. 3.

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- 52 Privatization.org Public Service International Research Unit : www.psiru.org Rseaux canadiens de recherche en politique publique : www.cprn.com/ Secrtariat du Conseil du trsor du Qubec, Sous-secrtariat aux marchs publics : www.tresor.gouv.qc.ca/marche/marche.htm Statistique Canada : www.statcan.ca Syndicat canadien de la fonction publique : www.scfp.ca The Copenhagen Centre : www.copenhagencentre.org

D11475 Communications Le 19 octobre 2004