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REPUBLIQUE DU BENIN

M I N I STE R E DE L EN SE I GN E MEN T S U PE RI E U R ET D E L A RE CH E RC H E SC I ENT I FI Q U E

UNIVERSITE DABOMEY- CALAVI (U A C)


Ecole Doctorale de la Facult de Droit et de Sciences Politiques

Mmoire pour lobtention du Diplme dEtudes Approfondies (D.E.A)

OPTION : Droit Public Fondamental

THEME :
LES POUVOIRS FINANCIERS DU PARLEMENT AU BENIN DE 1990 A NOS JOURS

Ralis et soutenu publiquement par : Alex ATIOUKPE

Sous La direction de : Professeur Nicaise MEDE Agrg de Droit Public. Universit dAbomey-Calavi

Anne Acadmique 2009-2010

Introduction
Les attributions financires sont lorigine du pouvoir des Parlements. 1 Ceux-ci sont ns des finances publiques et du consentement l'impt entendu comme l'un des fondements de la dmocratie. Larticle 14 de la Dclaration des Droits de lHomme et du Citoyen (DDHC) franais du 26 aot 1789 dispose : Tous les citoyens ont le droit de constater, par eux-mmes ou par leurs reprsentants, la ncessit de la contribution publique, de la consentir librement, den suivre lemploi, et den dterminer la quotit, lassiette, le recouvrement et la dure . Le principe du consentement limpt traduit les tentatives du Parlement de saffirmer face lExcutif. Sa conscration en tant que droit naturel,

inalinable et sacr 2, clef de vote de la dmocratie reprsentative 3 est laffirmation de la libert politique 4 dont la mise en uvre est assure aujourdhui par lexamen des lois de Finances. La thorie financire classique hrite du constitutionnalisme occidental, attribuait le pouvoir de dcision en matire financire aux assembles lues au suffrage direct des citoyens. Ce principe de consentement limpt, qui pose la rgle de lexigence du peuple, ne payer limpt quaprs lavoir consenti au travers de ses reprsentants, reste laffirmation la plus nette des liberts politiques et le fondement le plus essentiel des dmocraties reprsentatives 5. Mais, force est de constater que les pouvoirs financiers des Parlements ont connu durant ce dernier sicle de considrables restrictions.

P. PACTET, Institutions Politiques. Droit Constitutionnel, Paris, Armand Colin, 18 d, 1999, p. 449. P. BELTRAME, Le consentement de limpt. Devenir dun grand principe , in RFFP, n 51, 1995, pp. 81-89. X. CABANNES, LEtat, le Parlement et le consentement limpt , in RFFP, n 77, 2002, p. 227. Id., LEtat, le Parlement et le consentement limpt , ibid., p. 228. K. SOMALI, Le Parlement dans le nouveau Constitutionalisme en Afrique : Essai danalyse compare partir des exemples du

Bnin, du Burkina Faso et du Togo thse de droit public soutenue Lille en 2008, p. 273.

Au Bnin, ces pouvoirs souffrent dune vritable visibilit depuis le retour la dmocratie, aussi bien dans le droit que dans les faits; au point de conduire leur vanescence au sein du rgime prsidentiel tabli, par la Constitution du 11 dcembre 1990. Au vu de lusage des pouvoirs exceptionnels du Chef de lEtat6 dans le domaine de la loi de Finances et qui vide les articles 967 et 1108 de la Constitution de leur substance, il est vident que, tant au niveau du domaine de la loi qu'au niveau du contrle que peut exercer le Parlement sur le Gouvernement, le Parlement perd une partie de ses prrogatives9. Ce phnomne pourrait tre un des traits caractristiques des systmes politiques actuels dans lesquels l'Excutif tend accrotre ses prrogatives 10 depuis le retour la dmocratie au Bnin. Les liens entre le pouvoir financier et le pouvoir politique ne sont plus dmontrer car, les phnomnes financiers publics sont avant tout des phnomnes politiques11, les premiers tant troitement imbriqus dans les seconds 12. Les
6

Voir article 68 de la Constitution bninoise du 11dcembre 1990. Lorsque les institutions de la Rpublique, lindpendance de

la Nation, lintgrit du territoire national ou lexcution des engagements internationaux sont menacs de manire grave et immdiate et que le fonctionnement rgulier des pouvoirs publics et constitutionnels est menac ou interrompu, le Prsident de la Rpublique, aprs consultation du Prsident de lAssemble nationale et du Prsident de la Cour constitutionnelle, prend en conseil des ministr es des mesures exceptionnelles exiges par les circonstances sans que les droits des citoyens garantis par la Constitution ne soient suspendus. Il en informe la nation par un message. LAssemble nationale se runit de plein droit en session extraordinaire.
7

LAssemble nationale vote la loi et consent limpt . LAssemble nationale vote le budget en quilibre. Si lAssemble nationale ne sest pas prononce, la date du 31 dcembre, les du projet de loi de Finances peuvent tre mises en vigueur par Ordonnance.

dispositions

Le Gouvernement saisit, pour ratification, lAssemble nationale convoque en session extraordinaire dans un dlai de quinze jours. Si lAssemble nationale na pas vot le budget la fin de cette session extraordinaire, le budget est tabli dfinitivement par Ordonnance .
9

En ce qui concerne les commissions denqute parlementaire, les parlementaires narrivent pas toujours aller au bout de

leur mission de contrle avec lusage des dispositions de larticle 115 du rglement intrieur de lAssemble nationale. 115. Le dpt d'une proposition de rsolution tendant la cration d'une commission est notifi par le Prsident de l'Assemble au Garde des Sceaux, ministre de la justice. Si le garde des Sceaux fait connatre que des poursuites judiciaires sont en cours sur les faits ayant motiv le dpt de la proposition, celle-ci ne peut tre mise en discussion. Si la discussion a dj commenc, elle est immdiatement interrompue.- Lorsqu'une information judiciaire est ouverte aprs la cration de la commission, le Prsident de l'Assemble nationale, saisi par le Garde des Sceaux, en informe le Prsident de la commission. Celle-ci met immdiatement fin ses travaux. Son usage chaque fois quune commission denqute parlementaire se met sur pied rend difficile lexercice du pouvoir de contrle .
10

P. GEORGE, Droit Public, 10ime Ed. SIREY, 2010, p. 94. M. BOUVIER, Mutations des finances publiques et crise du pouvoir politique? , in RFFP, n 79, 2002, p. 241.

11

finances publiques fondent la substance des pouvoirs politiques et constituent en cela un instrument privilgi danalyse et de cration des institutions 13. Les rapports entre les pouvoirs, traditionnellement prsents travers lExcutif et le Lgislatif Gouvernement et Parlement , sanalysent de manire satisfaisante dans les mcanismes des finances publiques, et principalement la procdure budgtaire 14. Dans lactivit du Parlement, les problmes financiers, au premier rang desquels figure lexamen du budget de lEtat, occupent une place de choix, qui rsulte essentiellement de lvolution historique du rle du Parlement15. Cest en brandissant le refus de limpt quon avait transform des rgimes, ctait en refusant ouvertement quon avait fait des rvolutions, ctait en associant politique et finances publiques quon avait, non sans peine, construit les mcanismes de contrle parlementaire 16. Le Parlement trouve ses origines en Grande-Bretagne avec la Grande

Charte (la Magna Carta) issue de la dfaite des Bouvines 17 en 1215 et complte par le Bill of Rights de 168818 puis de la DDHC qui vient consacrer en son article 14,

12

Id., Editorial : les dcideurs politiques au cur de la nouvelle gouvernance financire publique , in RFFP, n 94, 2006, p.

3.
13

M. BOUVIER, R. HERTZOG, Rforme des finances publiques : rforme de lEtat , in RFFP, n 73, 2001, p. 3. J.-P. CAMBY, Cavaliers , in L. FAVOREU, R. HERTZOG, A. ROUX (dir.), Constitution et Finances publiques, Etudes en

14

lhonneur de Loc PHILIP, Paris, Economica, 2005, p. 319.


15

F. MENDEL et V. HERMAN Les Parlements dans le monde in Union Interparlementaire, PUF, 1977 p. 653. BELTRAME, Le consentement de limpt. Devenir dun grand principe , in RFFP, n 51, 1995, p. 80.

16P.

17

F. CHOUVEL, Finances publiques 2007, Paris, 10e d Gualino diteur, 2007, p. 17. JF. PICARD, Finances Publiques, Paris, d Litec, 1989, pp. 3, 4. La Grande charte qui avait t impose Jean SANS TERRE

18

par ses barons rvolts pose le principe du consentement limpt qui est la raison dtre initiale des premires assembles parlementaires : aucun revenu ne sera lev dans le royaume si ce nest par le conseil commun du royaume . Aprs une srie de dissolution successive des Parlements qui nont pas voulu cder aux tentatives de la Couronne qui sefforcera ds le dbut de violer ou de dtourner la rgle du vote de limpt par les reprsentants de la nation, le troisime Parlement finira par imposer au roi en 1628 la Petition of Right qui complta la Grande Charte en tendant lautorisation parlementaire toutes les recettes fiscales. Aprs sa dissolution, le conflit entre Parlement et roi se termina par lexcution du roi en 1649. Ce triomphe du Parlement lui permis en 1688 dimposer la nouvelle dynastie des Hanovre trois principes fondamentaux du

le principe du consentement limpt comme un droit naturel, inalinable et sacr19 . Cest dans ce mme esprit que le constituant bninois inscrit les articles 96 et 98 alina 720 de la Constitution et raffirm par la dcision DCC 06-108 du 11 aot 2006 de la Cour constitutionnelle du Bnin. Les Parlements disposent de comptences qui leur sont expressment confres par la Constitution. Ils exercent des attributions en matire lgislative, en matire financire et de contrle 21. Ltude des pouvoirs financiers du Parlement en Rpublique du Bnin depuis 1990 peut se faire de plusieurs manires car, tant situe dans lancrage des finances publiques, elle peut tre aborde sous diffrents angles. Certains auteurs font une place importante la sociologie (LALUMIERE), dautres traitent surtout dconomie publique ou de politique conomique, dautres encore sintressent lhistoire des finances publiques. Dans le cadre de cette tude, seul langle juridique sera envisag. Sous cet angle, il savre inluctable dlucider les termes et expressions constituant le thme de ce travail, savoir : les pouvoirs financiers du Parlement . Que dsigne le mot pouvoir ? Selon le Vocabulaire juridique publi sous la direction de Grard CORNU, le pouvoir sentend au sens gnral comme tant, matrise de fait, force, puissance. Prrogative juridique (pouvoir de droit, fond en droit). Voire, fonction, mission, autorit, comptence, vocation, aptitude, capacit, investiture, devoir, attribut . Il sentend au sens constitutionnel chez lauteur comme lensemble des comptences juridiques et des capacits matrielles de lEtat< . Cest
droit budgtaire : lautorisation des recettes, lautorisation des dpenses ainsi que le renouvellement priodique de ces autorisations.
19

P. BELTRAME, Le consentement de limpt. Devenir dun grand principe , ibid, pp. 81-89. Sont du domaine de la loi les rgles concernant : ... L'assiette, le taux et les modalits du recouvrement des impositions de toute

20

nature ....

21

P. FOILLARD, Droit Constitutionnel et Institutions Politiques, d, Paradigme, 2008, P. 299.

aussi, laptitude dorigine lgale, judiciaire ou conventionnelle exercer les droits dautrui et agir pour le compte de cette personne dans les limites de linvestiture reue22. Loin dtre labri des controverses doctrinales, le pouvoir sentend chez Max WEBER, selon une perspective interactionniste comme une relation qui se caractrise par la mobilisation des ressources pour obtenir dun tiers quil adopte un comportement auquel il ne se serait pas rsolu en dehors de cette relation . Il rsume sa dfinition du pouvoir en ces termes : Toute chance de faire triompher, au sein dune relation sociale, sa propre volont, mme contre des rsistances 23. Le Parlement, quant lui, dsigne une institution qui assure une fonction dcisive au sein dun rgime politique. Il sinscrit dans une logique de reprsentation. Quil sagisse de permettre la confrontation dopinions diverses en vue dobtenir, par un procd dlibratif, lexpression de la volont gnrale ou dexprimer lunit du peuple autour des dirigeants, limagination humaine na pas encore trouv dautres solutions que celle dune assemble parlementaire24. Considr dans son sens gnrique, le Parlement dsigne une instance reprsentative compose d'individus qui le peuple a confi la responsabilit de le reprsenter en vue de dfinir le cadre lgal dans lequel la socit sera gouverne et de veiller ce que ces prescriptions lgales soient mises en uvre de manire responsable par le pouvoir Excutif25 . Au sens moderne, le Parlement vient dAngleterre o, ds le XIIIe sicle, il dsigne les deux chambres qui affirment leur pouvoir face au roi Jean SANS TERRE (Magna Carta, 1215)< Aujourdhui, sous des noms parfois diffrents, presque tous les Etats ont un Parlement, gnralement compos de deux
22

Vocabulaire juridique, sous la direction de Grard CORNU, Paris, PUF, 2007, pp, 614-615. B. BADIE, G. HERMET, P. BIRNBAUM, P. BRAUD, Dictionnaire de la science politique et des institutions politiques, d,

23

Armand Colin, 1994, pp. 220-221.


24

Selon le dictionnaire constitutionnel dOlivier DUHAMEL et dYves MENY. A. COLY, Diplomatie parlementaire , Mmoire de fin de Cycle Normal, ENA (Rabat), 2007, p. 6.

25

Chambres, dont lune au moins (la Chambre basse ou Assemble nationale) est lue au suffrage universel direct< Dans la tradition franaise, reprise par de nombreux Etats, la Chambre basse, seule lue au suffrage universel, tait considre comme dpositaire de la souverainet populaire et, ce titre, investie du pouvoir dimposer sa volont en dernier ressort en matire de loi, en tant quexpression de la volont gnrale 26. Avec lavnement de la Constitution franaise de la V Rpublique, le Parlement devient un organe reprsentatif au mme titre que le Prsident de la Rpublique, autre organe de lEtat issu du suffrage universel direct. Corollaire : les textes quil adopte peuvent tre dfrs un contrle de constitutionnalit. Il est investi dune triple fonction : reprsenter le peuple et adopter le budget, laborer la loi et contrler laction de lExcutif. A cette triple fonction sajoute celle de lvaluation des politiques publiques. Ces comptences sexercent selon les modalits inhrentes la nature du rgime politique. Dans les dmocraties librales actuelles, le Parlement, a une ou deux chambres, (monocamrale ou bicamrale), conserve ses prrogatives

traditionnelles (vote de la loi et du budget, contrle de l'Excutif). Il porte diffrentes terminologies selon les Etats: Aux Etats-Unis d'Amrique, c'est le Congrs, au Japon la Dite, en Chine l'Assemble populaire nationale et au Bnin, lAssemble nationale. Le Parlement sentendra dans le cadre de ce travail comme tant une institution destine par la Constitution donner son accord des mesures de politique publique excutoires, accord donn au nom dune communaut politique qui va au-del de llite gouvernementale responsable de la formation de telles mesures. Cest le pouvoir de donner son accord qui dfinit un Parlement 27. Les Parlements, sont des organismes

26

B. BADIE, G. HERMET, P. BRAUD, P. BIRNBAUM, Dictionnaire de la science politique et des institutions politiques, Armand

Colin, 1994, pp. 191-192.


27

P. NORTON, La nature du contrle parlementaire , in Pouvoirs, n134, d. seuil, 2010, p. 7.

aux fonctions multiples et fonctionnellement adaptables qui assurent plusieurs tches ou fonctions et, ces tches peuvent voluer dans le temps en rponse aux changements constitutionnels et politiques. Lexpression pouvoirs financiers du Parlement 28 est synonyme de la fonction financire du Parlement 29 chez Pierre ASTIE et consiste voter tous les ans le budget de lEtat qui prvoit les recettes et les dpenses de celui-ci pour lanne venir. Elle sentend chez Katia BLAIRON de la Constitution financire . Elle dsigne lensemble des normes du bloc de constitutionnalit qui

sappliquent aux finances publiques : les dispositions de la Constitution ellemme, les prambules de 1946 et de 1958, la Dclaration des Droits de lHomme et du Citoyen de 1789, lordonnance de 1959, les rgles dgages par la jurisprudence du Conseil constitutionnel30. Lordonnance de 195931, laquelle a succd la Loi Organique relative aux Lois de Finances (LOLF)32, constitue ainsi un pilier du parlementarisme rationalis.33 La Constitution financire, dans un sens troit, est constitue par des dispositions du bloc de constitutionnalit qui ont un objet financier. Elle concerne lensemble des finances publiques, quelles soient celles de lEtat, des collectivits locales ou de la scurit sociale 34. On retiendra dans le contexte de cette tude que lexpression les pouvoirs financiers du Parlement signifie la lgitimit confre par lensemble des normes juridiques permettant
L. PHILIP, Introduction , in L. PHILIP (dir.), Lexercice du pouvoir financier du Parlement. Thorie, pratique et volution,

28

Paris, Aix-en-Provence, Economica, Presses Universitaires dAix-Marseille, 1996.


29

P. ASTIE, La Constitution du 04 octobre 1958 et le systme politique de la Ve Rpublique , in J. MOREAU, (dir), Droit

Public, Tome1, Economica, 3 d., 1995, p. 159. R. HERTZOG, Une grande premire : la rforme du droit budgtaire de lEtat par le Parlement , in RFFP, n 73, 2001, p. 13.
30 31Ordonnance

n 59-2 du 2 janvier 1959 portant loi organique relative aux lois de Finances.

32

Loi organique n 2001-692 relative aux lois de Finances ( LOLF ) du 1er aot 2001. S. MAHIEUX, La loi organique relative aux lois de Finances du 1er aot 2001 , in RFFP, n 76, 2001, pp. 33-50. R. PELLET, Rformer la Constitution financire : pour de nouveaux principes budgtaires , in RDP, N , L.G.D.J,

33

34

2002, p. 313.

lAssemble nationale damender, de voter et de contrler lusage fait par le Gouvernement des autorisations lui accorder par la loi de Finances de lanne ( lexpression synthtique et oprationnelle de lordre financier pour une anne 35). Au vu des diverses crises qui rodent le pouvoir lgislatif des Parlements partout dans le monde comme le constatent de nombreux rapports de chercheurs qui, depuis 1921 o Lord BRYCE crivit Modern Democracies, Le dclin des Parlements , les Parlements africains nont pas chapp ce problme et, cest ce qui justifie dailleurs lintrt scientifique et pratique de ce thme qui porte sur lexamen des pouvoirs financiers du Parlement bninois la lumire des instruments juridiques qui les fondent et encadrent leur exercice. On est en droit de se demander ce que deviennent les pouvoirs financiers du Parlement entre leur affirmation et leur effectivit; de savoir ce que vaut encore ce pouvoir sil arrivait que lExcutif fasse recours larticle 68 36 pour la mise en excution de la loi de Finances de lanne par ordonnance. Que dire de la systmatisation de lusage de larticle 115 du rglement intrieur de lAssemble nationale chaque fois quune commission denqute parlementaire est mise sur pied? Serait-il devenu une simple caisse de rsonance de la Rpublique ? Que devient le principe du consentement limpt si on met mal leffectivit des articles 96 et 98 de la Constitution ? Que reste t-il alors des pouvoirs financiers du Parlement ? Est-ce dsormais une notion devenue juste une fiction suranne? Dans un environnement tatique marqu par les phnomnes de la modernisation des finances publiques, inspire par la doctrine du new public management 37 et du parlementarisme rationalis 38 qui affectent les pouvoirs

35

R. HERTZOG, Lavenir du pouvoir financier du Parlement : miroir des ombres ou garant de lquilibre du

gouvernement gnral , in L. PHILIP (dir.), Lexercice du pouvoir financier du Parlement. Thorie, pratique et volution, op. Cit., p. 136.
36

Cf. note 6. J. MEKHANTAR, Finances Publiques de lEtat, LA LOLF et le Nouveau droit Budgtaire de la France , Paris, d Hachette

37

Suprieur, 2007, p. 5. Notion transdisciplinaire par essence, le New Public Management est un paradigme gnrique sous lequel, les no-zlandais et les britanniques rassemblent les aspects administratifs, financiers, organisationnels de la gestion

financiers des Parlements au point o Parlement et Gouvernement ne sont plus les seuls dterminer le contenu des finances publiques. Ils doivent dsormais

prendre en compte une srie de contraintes issues de normes externes ; consquence de leur participation des organisations internationales dotes pour certaines, dun pouvoir contraignant en matire budgtaire et financire 39 comme, les directives communautaires40 de lUnion Economique et Montaire Ouest Africaine (UEMOA) sur la transparence budgtaire et les directives encadrant les processus budgtaires dans le cadre de la mise en uvre du pacte de convergence, de croissance et de stabilit dans la zone et les directives de lUEMOA portant loi organique de finances. Le parlementarisme rationalis semble domestiquer le Parlement en le transformant en une chambre denregistrement des dcisions financires du Gouvernement. Mais, comme cest laune de manuvre constitutionnelle du Parlement que se mesure sa capacit damender le texte initial du projet de loi de

Finances 41, ce travail nous permettra danalyser les pouvoirs financiers de lAssemble nationale du Bnin, de leur effectivit et de leur efficacit ; si besoin il y a, les redfinir afin de permettre au dput et au Parlement, de mieux jouer leurs rles de veille dans le processus budgtaire. Aussi fictifs quils peuvent paratre, mme si ces pouvoirs ne peuvent pas sexercer normalement et compltement, ils sont loin dtre devenus de simples
publique. Voir, N. MEDE, Rflexion sur le cadre harmonise des finances publiques dans lespace UEMOA in Afrilex, Juin 2012, p. 6

38

Cf. O. DUHAMEL et Y. MENY, Dictionnaire constitutionnel, expression, forge par le doyen Boris MIRKINE-

GUETZEVITCH et qui dsigne une modalit contemporaine apparue, en 1919, avec la Constitution allemande de Weimar qui possdait, cet gard, tout le confort moderne (J.-J. CHEVALLIER). De ce fait, le rgime parlementaire sy trouve codifi, ses rgles systmatises et des dispositions interprtes, en tant que de besoin< M. BOUVIER, Mutations des finances publiques et crise du pouvoir politique ? , ibid., p. 255. Ces contraintes rsultent aussi de la dpendance de lEtat et des autres personnes publiques par rapport aux marchs financiers voque par R. HERTZOG, La mutation des finances publiques : manifeste pour une discipline rajeunie ! , in RFFP, n 79, 2002, p. 270.
39 40

Code sur la transparence et des directives encadrant les processus budgtaires dans le cadre de la mise en uvre du pacte

de convergence, de croissance et de stabilit dans la zone UEMOA (Union Economique et Montaire Ouest Africaine).
41

R. CHINAUD, Quelle marge de manuvre pour le Parlement ? , in Pouvoirs, n64, 1993, p. 103.

10

formalits. La soumission du budget au vote du Parlement reste ainsi une formule privilgie et irremplaable de rapport et de dialogue entre les pouvoirs publics 42. Pour rpondre aux questions ci-dessus souleves, ce travail essayera dans sa premire partie danalyser la conscration des pouvoirs financiers du Parlement dans le contexte juridique bninois (Partie I). Dans une deuxime partie, il parat idoine dattirer lattention sur labaissement du Parlement dans le droit et dans les faits de ses pouvoirs financiers constitutionnellement reconnus (Partie II).

42

P. AMSELEK, Le budget de lEtat et le Parlement sous la Ve Rpublique ,

in RDP, n 5/6, 1998, p. 1453.

11

PREMIERE PARTIE : LA CONSECRATION DU ROLE DU PARLEMENT EN MATIERE FINANCIERE.

Si par hommage un effet de mode, nombre de pays africains sont redevenus dinspiration librale, depuis le 11 dcembre 1990, lEtat bninois dispose dune Constitution linstar des dmocraties occidentales. Le rgime politique tabli est le rgime prsidentiel, mme si dans sa pratique il est beaucoup plus assimilable au prsidentialisme 43, caractristique de la plupart des Etats dAmrique latine et dAfrique noire 44. Longtemps ignor et asservi, relgu dans une position dinfriorit, le pouvoir lgislatif serait-il appel assumer dans le cadre des nouvelles rgles constitutionnelles labores au dbut des annes 1990 son rle au point de devenir un vritable centre du pouvoir politique en Afrique et plus particulirement au Bnin? Le souci majeur des pouvoirs constituants nest plus essentiellement de protger le principe de consentement populaire limpt, lequel devrait tre considr comme un acquis dmocratique. Ils leur semblent au contraire tout fait justifi de rompre avec le traumatisme des rgimes prcdents en encadrant les pouvoirs des Parlements de manire garantir lefficacit budgtaire45. Les deux

43

Le prsidentialisme demeure un rgime autoritaire du fait que linstitution sefface devant lhomme. Fondamentalement,

lautoritarisme est le rgne du chef. Sa forme la plus parfaite apparat dans le cadre du pouvoir individualis o, prcisment, tout lordre politique repose sur la volont personnelle de lindividu qui gouverne. En ce sens, on peut dire quil est dans lesprit du rgime autoritaire de tendre vers lindividualisation du pouvoir. Cependant, le pouvoir institutionnalis nexclut pas ncessairement lautoritarisme ; il existe des pouvoirs tatiques dont, lexercice a t historiquement, ou est encore, assur selon la formule autoritaire. On distinguera trois catgories de rgime autoritaire : csarisme empirique (les gouvernements dAmrique latine, le pronisme), le csarisme en Europe entre les deux guerres (csarisme en Pologne selon la Constitution du 23 avril 1935, le csarisme monarchique institu par la Constitution yougoslave du 6 janvier 1929), le csarisme dans le cadre formel du parlementarisme avec le rgime politique de la Turquie ; dictature idologique (Salazar et Franco) ; rgime du pouvoir individualis (HITLER et les rgimes politiques africains davant 1990, in Georges BURDEAU, Trait de Science politique, Tome V, Les rgimes politiques, LGDJ, 1952, pp. 365-440.
44

C. LECLERCQ, Droit Constitutionnel et institutions politiques, d, Litec, 9me , 1995, p. 226.

Sous les Troisime et Quatrime Rpubliques, laccroissement des pouvoirs de la Chambre des dputs sest traduit par exemple, par un accroissement des prrogatives de la commission des finances, dtentrice de moyens politiques et surtout juridiques tendus pour limiter linitiative budgtaire gouvernementale. Cette commission avait le droit et le pouvoir de modifier substantiellement le projet de budget labor par le gouvernement. Lon SAY dnonait ce propos une commission agissant la place de ladministration et prparant le budget elle-mme au lieu de se contenter de le recevoir tout prpar pour le contrler . Sur le sujet, voir la thse de A. MAUCOUR-ISABELLE, La rnovation des pouvoirs budgtaires du Parlement sous la Cinquime Rpublique, Dalloz, 2005, p. 7 et s.
45

12

premiers chapitres de la premire partie de ce travail nous renseignent respectivement sur la conscration avre (Chapitre I) et lattnuation des pouvoirs financiers du Parlement bninois (Chapitre II) travers son halo normatif.

13

CHAPITRE I : UNE CONSECRATION AVEREE

Le cadre juridique bninois contient les textes qui encadrent gnralement la gestion des finances publiques, savoir: la Constitution et ses dispositions relatives aux finances publiques, la loi n 86-021 du 26 septembre 1986 portant loi organique relative aux lois de Finances, les directives et rglements concernant

communautaires relatives aux finances

publiques,

les codes

notamment les impts, les douanes et les marchs publics et enfin les actes rglementaires (dcrets, arrts, circulaires et instructions). Ce corpus de textes couvre le systme de gestion des finances des organismes publics: lEtat, les Collectivits locales et les tablissements publics nationaux ou locaux46. Mme si la recherche de leur effectivit peut conduire parfois lvanescence, les pouvoirs financiers du Parlement sont de vritables affirmations dans le droit positif du Bnin (section I), malgr, la rationalisation des mcanismes (section II) de mise en uvre dont ils sont sujets.

SECTION I : LAFFIRMATION NORMATIVE DU ROLE DU PARLEMENT EN


MATIERE FINANCIERE

Le droit financier bninois comme celui de lensemble des pays de lUEMOA se trouve dfinit par la matrice compose des normes internes et des normes conventionnelles et communautaires. La prsente section nous renseigne sur les fondements constitutionnels et conventionnels (paragraphe 1) des pouvoirs financiers du Parlement de mme que les dispositions lgislatives et

rglementaires (paragraphe 2) qui les soutiennent.

A. ACHOUR, S. BRIGNONEN et M. ZOUNON, Evaluation des finances publiques selon la mthodologie PEFA en Rpublique du Bnin, Programme FED de lUnion Europenne pour le Bnin, Rapport final, 2007, p. 27.
46

14

Paragraphe

1:

Les

pouvoirs

financiers

du

Parlement

dans

la

Constitution et les conventions internationales

Les Etats africains dexpression franaise comme le Bnin ont tous hrit aprs les indpendances, du systme financier et budgtaire mis en place en France par la Constitution de 1958 et lordonnance organique du 2 janvier 1959 relative aux lois de Finances 47. Du fait de limportance des finances publiques, aux dispositifs constitutionnels (A) sajoutent les sources conventionnelles (B) qui sinvitent dans les dispositifs normatifs de lEtat bninois en matire budgtaire.

A- Des normes Constitutionnelles

Selon

Jean-Michel

BLANQUER,

il

faut

distinguer

dans

l'ordre

constitutionnel, les normes constitutionnelles proprement dites, des normes " dduites ". Cette distinction s'applique particulirement en droit budgtaire puisque, au bloc de constitutionnalit tel qu'il est dfini par le Conseil constitutionnel franais s'est intgre comme norme de rfrence la loi organique relative aux lois de Finances48. Le Professeur Thierry DEBARD entend, par bloc de constitutionnalit une expression doctrinale dsignant lensemble des normes qui fondent le contrle de constitutionnalit opr par le Conseil constitutionnel. Ce bloc inclut naturellement le dispositif constitutionnel, mais englobe galement le prambule de la Constitution,<.. Ds sa dcision des 17, 18 et 24 juin 1959 (rglement de lAssemble nationale ) <. , il ntablit pas de hirarchie entre les

47

Voir, S.T. BATOUN-BA-NGOUE, dans Dmocratisation et processus budgtaire dans les Etats de la communaut

conomique et montaire de lAfrique centrale : le cas du Cameroun , il nest nul besoin dintenter une action en recherche de paternit pour connatre lorigine franaise des lois organiques relative aux lois de Finances en Afrique, in Afrilex n4, Les finances publiques africaines, Bordeaux, 2005, p. 11.
48

J.-M. BLANQUER, Bloc de Constitutionnalit ou ordre Constitutionnel , in Mlanges J. Robert, Paris, Montchrestien,

1998, p. 227.

15

divers lments du bloc de constitutionnalit49. Au Bnin, le rglement intrieur de lAssemble nationale fait partie du bloc de constitutionnalit. Les normes constitutionnelles proprement dites Aux termes de la loi n 90-032 du 11 dcembre 1990 portant Constitution de la Rpublique du Bnin, il est tabli la sparation des pouvoirs lgislatif, Excutif et judiciaire. Elle dfinit les matires relevant du domaine de la loi (articles 96 50, 9851 au sujet, entre autres, de la fiscalit, de la monnaie, de la cration des tablissements publics). Elle inclut les lois de rglement budgtaire comme le dispose larticle 99 : Les lois de Finances dterminent les recettes et les dpenses de lEtat. Les lois de rglement contrlent lexcution des lois de Finances, sous rserve de lapurement ultrieur des Comptes de la Nation par la Chambre des Comptes de la Cour suprme. Les lois de programme fixent les objectifs de laction conomique et sociale de lEtat . Elle consacre et fixe les principes gnraux relatifs au pouvoir damendement des dputs aux articles 10352 et 10753. Larticle 105

dispose : Linitiative des lois appartient concurremment au Prsident de la Rpublique et aux membres de lAssemble nationale. Les projets de loi sont dlibrs en Conseil des ministres, aprs avis motiv de la Cour suprme saisie conformment larticle 132 de la prsente Constitution, et dposs sur le Bureau de lAssemble nationale. Les projets et propositions de loi sont envoys avant dlibration en sance plnire, la commission comptente de lAssemble nationale pour examen. Le projet du budget de lAssemble nationale peut tre examin en commission ou en sance plnire sans avoir t au pralable soumis au Bureau de ladite Assemble .
49

T. DEBARD, Dictionnaire de droit Constitutionnel, 2me dition, Ellipses, 2007, pp. 40-41. LAssemble nationale vote la loi et consent l'impt . Sont du domaine de la loi les rgles concernant : ... l'assiette, le taux et les modalits du recouvrement des impositions de toute

50

51

nature< .
52

Les dputs ont le droit damendement . Les propositions et amendements dposs par les dputs ne sont pas recevables lorsque leur adoption aurait pour consquence soit

53

une diminution des ressources publiques, soit la cration ou laggravation dune charge publique, moins quils ne soient accompagns dune proposition daugmentation de recettes ou dconomies quivalentes .

16

Elle dtermine le contenu, le dlai de dpt et la procdure de vote du projet de loi de Finances initiale en son article 109 : lAssemble nationale vote le projet de loi de Finances dans les conditions dtermines par la loi. LAssemble nationale est saisie du projet de loi de Finances au plus tard une semaine avant louverture de la session doctobre. Le projet de loi de Finances doit prvoir les recettes ncessaires la couverture intgrale des dpenses . Elle dtermine les circonstances particulires dtablissement du budget par voie dordonnance ou dautorisation de douzimes provisoires en ses articles 11054 et 11155. Elle fixe les rgles concernant les moyens Parlementaires de contrler le Gouvernement et de rglementer les comptes de la Nation avec lassistance de la Chambre des Comptes de la Cour suprme aux articles 11256, 11357 et 13158. La loi organique n 86-021 du 26 septembre 1986 relative aux lois de Finances. Elle est compose de 62 articles, rpartis en cinq titres et en trois chapitres. Elle dtermine en son chapitre premier les ressources de lEtat. Elle dfinit en ses articles 1 et 2 la loi de Finances et les trois catgories de lois de Finances. Elle numre les ressources de lEtat, affirme le principe de lautorisation de la
54

LAssemble nationale vote le budget en quilibre. Si lAssemble nationale ne sest pas prononce la date du 31 dcembre, les

dispositions du projet de loi de finances peuvent tre mises en vigueur par ordonnance. Le Gouvernement saisit, pour ratifica tion, lAssemble nationale convoque en session extraordinaire dans un dlai, de quinze jours. Si lAssemble nationale na pas vot le budget la fin de cette session extraordinaire, le budget est tabli dfinitivement par ordonnance . Si le projet de loi de finances n'a pu tre dpos en temps utile pour tre promulgu avant le dbut de l'exercice, le Prsident de la Rpublique demande d'urgence l'Assemble nationale l'autorisation d'excuter les recettes et les dpenses par douzimes provisoires. .
55 56

LAssemble nationale rgle les comptes de la Nation selon les modalits prvues par la loi organique de finances. Elle est, cet effet,

assiste de la Chambre des Comptes de la Cour suprme, quelle charge de toutes enqutes et tudes se rapportant lexcution des recettes et des dpenses publiques, ou la gestion de la trsorerie nationale, des collectivits territoriales, des administrations ou institutions relevant de lEtat ou son contrle .
57

Le Gouvernement est tenu de fournir lAssemble nationale toutes explications qui lui seront demandes sur sa gestion et sur ses

activits. Les moyens dinformations et de contrle de lAssemble nationale sur laction du gouvernement sont : linterpellation conformment larticle 71 ; la question crite ; la question orale avec ou sans dbat, non suivie de vote ; la commission parlementaire denqute. Ces moyens sexercent dans les conditions dtermines par le rglement intrieur de lAssemble nationale . La Cour suprme est la plus haute juridiction de l'Etat en matire administrative, judiciaire et des comptes de lEtat. Elle est galement comptente en ce qui concerne le contentieux des lections locales. Les dcisions de la Cour suprme ne sont suscep tibles d'aucun recours. Elles s'imposent au pouvoir Excutif, au pouvoir Lgislatif, ainsi qu' toutes les juridictions .
58

17

perception des impts par le consentement du peuple travers ses reprsentants, confirme le principe de lannualit budgtaire, le principe de lunit, le principe de luniversalit, la rgle de non affectation et la rgle du produit brut et, le principe de la spcialit. Elle dtermine aussi la nomenclature du budget. Elle dicte les rgles applicables la dtermination des ressources et des charges de lEtat, la prsentation et au vote des projets de loi de Finances et pose les rgles devant rgir leur gestion59. Elle statue sur llaboration et le vote des lois de Finances. Elle limite les actions du Parlement dans un dlai de soixante jours. A ces normes, sajoutent la jurisprudence constitutionnelle sur les lois de Finances ainsi que la jurisprudence de la Chambre des Comptes de la Cour suprme sans oublier le rglement intrieur de lAssemble nationale. Il est important dobserver que ces dispositions de la Constitution, de la loi organique relative la loi de Finances et le rglement intrieur de lAssemble nationale 60 de mme que la jurisprudence constitutionnelle et financire fondent la majeure partie des rgles du droit budgtaire bninois auquel sajoutent certaines normes conventionnelles.

B- Des normes conventionnelles.

Linternalisation des normes communautaires et internationales

vient

sajouter au droit interne par sa transposition. Ainsi, au nombre des normes juridiques encadrant les pouvoirs financiers du Parlement bninois au plan interne, il y a certaines normes contraignantes comme celles issues des directives
Voir les articles 3 51 et 52 60 de loi organique n 86-021 du 26 septembre 1986 relative aux lois de Finances lannexe n 2.
59 60

La formule employe par les dcisions de la Cour constitutionnelle est le plus souvent celle-ci : les dispositions des

rglements qui ne sont pas lapplication ncessaire dune disposition constitutionnelle nont pas valeur constitutionnelle on peut citer comme exemple les dcisions DCC 98-068 du 19/08/1998, DCC 00-058 du 10/10/00, DC 00-078 du 07/12/2000 in Cour constitutionnelle du Bnin, Recueil des dcisions et avis 1998, p. 333 et 2000, p. 287.

18

et rglements communautaires de lUEMOA, de la Communaut Economique Des Etats de lAfrique de lOuest (CEDEAO) et de lOrganisation pour

lHarmonisation en Afrique du Droit des Affaires (OHADA), visant harmoniser la lgislation fiscale dans lespace sous rgional et rgional. On peut aussi voquer les accords des institutions de Bretton Woods et la Dclaration de Paris en 2005 qui dfinissent les conditionnalits de laide publique au dveloppement. Les normes communautaires, dans le souci dharmoniser au sein de leur espace rgional les normes juridiques afin de pouvoir mieux faire face aux enjeux de linternationalisation des marchs financiers, bon nombre de pays connaissaient le dveloppement du droit communautaire dans leur espace. Cest ainsi que les Etats de lAfrique de lOuest runis au sein de lUEMOA font de considrables efforts pour amliorer et harmoniser leur lgislation fiscale et leur systme de gestion des finances publiques depuis les annes 1994. Cest ce titre que les directives de lUEMOA viennent sintgrer au droit financier bninois. Nous pouvons citer comme exemples: la directive n 05/97/CM/UEMOA du 16 dcembre 1997 relative aux lois de Finances ; la directive n 06/2009/CM/UEMOA du 26 juin 2009 portant lois de Finances au sein de lUEMOA ; larticle 67 du Trait de lUnion Economique et Montaire Ouest Africaine relatif lHarmonisation des lgislations et procdures budgtaires, des lois de Finances et des comptabilits publiques ; la Dclaration de la confrence des chefs dEtat et de Gouvernement du 28 janvier 1999 sur le renforcement de la convergence et lacclration de la croissance conomique dans les Etats membres de lUEMOA ; la directive n 02/99/CM/UEMOA du 21 dcembre 1999 portant amendement de la directive n 05/97/CM/UEMOA relative aux lois de Finances ; la directive n 06/97/CM/UEMOA du 16 dcembre 1997 portant Rglement Gnral sur la Comptabilit Publique et la directive n 05/99/CM/UEMOA du 21 dcembre 1999 qui la modifie ; la directive n 04/98/CM/UEMOA du 13 dcembre 1998 portant nomenclature budgtaire de lEtat ; la directive n 05/98/CM/UEMOA du 19

22 dcembre 1998 portant plan comptable de lEtat (PCE UEMOA) ; la directive n 06/98/CM/UEMOA du 22 dcembre 1998 portant Tableau des Oprations

Financires de lEtat (TOFE UEMOA) ; la directive n 02-2000/CM/UEMOA du 29 juin 2000 portant code de transparence dans la gestion des finances publiques au sein de lUEMOA. La mondialisation et la dfinition de standard budgtaire par le Fonds Montaire International (FMI) dans le cadre de la surveillance multilatrale des finances publiques justifient davantage limportance dacteurs externes lEtat dont les exigences rduisent les pouvoirs financiers de lEtat et plus

particulirement des Parlements. On estimait que lune des raisons de la seconde guerre mondiale avait t le dsordre montaire international. Cest pourquoi, le FMI a t cr pour surveiller les volutions du systme montaire et prvenir les ventuels problmes qui pourraient se poser. On qualifie cette fonction du FMI de surveillance multilatrale internationale. Sa fonction initialement montaire sest tendue rcemment la surveillance des procdures budgtaires des Etats. Cette nouvelle comptence sinscrit dans ce que lon qualifie de la nouvelle gouvernance financire. Elle consiste inciter les Etats mettre en place des dispositifs destins mieux grer les finances publiques, tre plus responsables en matire budgtaire et cela sur la base dune plus grande transparence des finances publiques. Le FMI se donne alors pour projet de faire en sorte que les Etats rorganisent leur dispositif de gestion et va jusqu leur proposer ce quil appelle un code de transparence budgtaire qui regroupe un certain nombre de standard de bonne gestion budgtaire. Il a t publi en 1998 et a t rvis en 2007. Il prsente ce que lon appelle les meilleures pratiques qui sont utilises en matire budgtaire dans diffrents Etats. Sans simposer aux Etats, le FMI leur propose de sengager sur ce quil appelle la charte de bonne conduite et ainsi, de transcrire dans leur lgislation les prconisations quil dveloppe dans son code qui, conditionne laide au

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dveloppement. La dfinition de la transparence61 des finances publiques constitue la base du code du FMI. Cest un principe de garantie dintgrit : ce principe concerne la qualit des informations budgtaires, elles doivent tre sincres. Ce qui fait appel au principe de la sincrit budgtaire qui vient complter les autres principes. Les mcanismes de leur mise en application des pouvoirs financiers du Parlement doublement consacr dans la Constitution et les conventions internationales se trouvent contenus dans la loi et les rglements.

Paragraphe 2 : Les pouvoirs financiers du Parlement dans la loi et les


rglements

En labsence des lois et des rglements, les pouvoirs financiers du Parlement inscrits dans la Constitution et les conventions internationales ne seraient que lettres mortes. Les dispositifs lgislatifs (A) et rglementaires (B) constituent les vritables outils de leur mise en application.

A- Des dispositions lgislatives.

Il sagit des lois telles que prvues par les articles 96 et 98 de la Constitution et des ordonnances portant codes respectivement des impts (loi n 64-35 du 31 dcembre 1964 et ordonnance n 2/PR/MFAE de mars 1966), des douanes (ordonnance n 54/PR/MFAE du 21 novembre 1966) et des marchs publics (loi n 2009-02 du 17 aot 2009 portant code des Marchs Publiques en Rpublique du
61

Elle est dfinie : la transparence, cest linformation sans rserve du citoyen sur la structure et les fonctions des

administrations publiques, galement sur les objectifs de la politique des finances publiques et sur les comptes du secteur public. Cette transparence permet que le dbat public ait lieu sur la base dinformation fiable . Il y a 4 grands principes de base dans ce code : Une dfinition claire des fonctions et des responsabilits : cela signifie que doit exister une diffrence trs nette entre le secteur public et le secteur priv. Au sein du secteur public, la rpartition des fonctions dune part de dci sion et dautre part de gestion doit tre clairement dfinie. Les procdures budgtaires doivent tre parfaitement transparentes. Les informations doivent tre prsentes de faon faciliter lanalyse et les documents budgtaires doivent prciser les objectifs de la politique budgtaire. Le public, le citoyen doivent avoir accs linformation. Autrement dit, les informations doivent tre publies.

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Bnin), la loi n 2008-07 du 28 fvrier 2011 portant code de procdure civile, commerciale, administrative, sociale et des comptes, lordonnance n 69-5/PR/MF du 13 fvrier 1969 portant statut des comptables publics. En ce qui concerne les tablissements publics, ils sont rgis par la loi n 88-005 du 26 avril 1988 relative aux entreprises publiques et semi-publiques et la loi n 94-009 du 28 juillet 1994 relative aux offices caractre social, culturel et scientifique qui sont grs comme des tablissements publics administratifs. Bien que les dispositions des lois de finances de lanne naient pas la mme importance que les dispositions des autres lois ordinaires, elles font partie des dispositions lgislatives fondant les pouvoirs financiers du Parlement. Ces textes lgislatifs jouent un rle trs important dans le processus budgtaire au Bnin. La loi de Finances de lanne vient souvent complter le code gnral des impts qui est le document de rfrence dans lequel se trouvent dfinis les

diffrents impts et taxes en vigueur. On peut relever, par exemple, que la loi de Finances exercice 2010 a modifi et mme abrog certains articles du Code

Gnral des Impts62 (CGI). Laspect dynamique des finances publiques laisse une marge de manuvre par voie rglementaire au Gouvernement dans le droit financier bninois.

B- Des dispositions rglementaires.

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Modification des dispositions des articles 1016, 1029, et 1084-14 nouveau du CGI relatif au paiement de la Taxe

Professionnelle Unique (TPU), modifications des dispositions des articles 996 et 1038 du CGI en vue dtendre la sanction prvue lencontre des contribuables qui ne respectent pas leurs obligations de paiement des droits dus dans les dlais lgaux aux redevables de la patente et de la contribution foncire des proprits bties et non bties. Abrogation des dispositions du CGI (articles 962-1 962-11) instituant la taxe de dveloppement local (TDL) en tant qu impt direct local en vue de lui substituer une nouvelle TDL (articles 1084 quinter 1 1084 quinter 10) conue comme un impt indirect local et modification des dispositions de larticle 10 de la loi portant rgime financier des Communes en Rpublique du Bnin.

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Les rgles rgissant la comptabilit publique sont fixes par voie rglementaire: dcrets, arrts et par supplance des circulaires ou instructions comportant des dispositions dordre rglementaire. Les dcrets portent sur la nomenclature budgtaire de lEtat (dcret n 199958 du 22 septembre 1999), le dcret n 2000-601 du 29 novembre 2000 portant sur la rforme des procdures dexcution du budget (dcret n2000-601 du 29 novembre 2000), sur le rglement gnral de la comptabilit publique (dcret n 2001-039 du 15 fvrier 2001), sur les attributions, organisation et fonctionnement de la Commission nationale de rgulation des marchs publics (dcret n 2004-562 du 1er octobre 2004), de la direction nationale des marchs publics (dcret n 2004563 du 1er octobre 2004), des cellules de passation des marchs publics (dcret n 2004-564 du 1er octobre 2004) et sur les seuils de passation des marchs publics ainsi que sur la limite de comptence des organes chargs de la passation des marchs publics (dcret n 2004-565 du 1er octobre 2004). Deux arrts portant lun, sur la mise en vigueur du manuel de procdures dexcution des dpenses publiques et de la nomenclature des pices justificatives des dpenses de lEtat (arrt n 1264/MF/DC/CTF du 30 dcembre 1997) lautre, sur ladoption du plan comptable de lEtat (arrt n 2000/1430 du 29 dcembre 2000). Les circulaires et instructions qui sont les divers documents concernant la prparation, lexcution et le contrle des lois de Finances et du budget gnral de lEtat comportant des dispositions de porte rglementaire. Il en est ainsi de la circulaire de notification des crdits qui rappelle chaque anne les principales dispositions rgissant lexcution et la clture des oprations du budget gnral de lEtat. Cest par le pouvoir rglementaire que lExcutif assure une matrise du processus budgtaire. Par voie de rglement, il arrive oprer les modifications ncessaires et en temps utile, pour adapter la loi de Finances de lanne aux influents du march conomique et des ventuelles

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conjonctures. Le souci dempcher le blocage du fonctionnement de lEtat a fini par aboutir la rationalisation des procdures budgtaires.

Section II : LA RATIONALISATION DES PROCEDURES BUDGETAIRES

Lencadrement juridique de lexercice des pouvoirs financiers des Parlements traduit la volont des constituants originaires dans le nouveau constitutionalisme africain de rationnaliser les fonctions lgales de lAssemble nationale. Ainsi, le chapitre II du titre IV de la Constitution bninoise par ses dispositions vient encadrer la procdure budgtaire travers les rapports quil dfinit entre lAssemble nationale et le Gouvernement. Ne pouvant parler du droit budgtaire sans voquer ses principes sacro-saint, ce travail aborde successivement les grands principes budgtaires (paragraphe 1) et la marge de manuvre laisse au dput par le biais du droit damendement (paragraphe 2).

Paragraphe 1 : Du respect des grands principes budgtaires

Qualifis de jus cogens budgtaire, c'est--dire, les normes impratives du droit budgtaire gnral, acceptes et reconnues par la communaut des Etats dans son ensemble 63, les principes budgtaires sont des principes juridiques de droit public qui gouvernent la vie dun budget pris au sens juridique du terme. Ils concernent aussi bien lEtat, les collectivits territoriales et les tablissements publics

administratifs64. Comme cest lexception qui confirme la rgle , les grands principes budgtaires (A) admettent tous des limites pratiques(B).
A- Les grands principes budgtaires

63

Pour paraphraser larticle 53 de la Convention de Vienne sur le droit des traits. P. LOC, Dictionnaire encyclopdique de finances publiques, Economica, Paris, 1991.

64

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Les principes dannualit, duniversalit, dunit et de spcialit, ont une triple justification : dfinir les rgles de prsentation du budget de lEtat, assurer que les comptes soient tablis avec rigueur et objectivit, rendre oprationnel le contrle du Parlement sur lactivit de lExcutif en garantissant la nondissimulation des oprations budgtaires. Mais, remis en cause par lvolution des structures conomiques et surtout par les modalits de linterventionnisme tatique qui leur ont fait subir dimportants inflchissements, les principes budgtaires sont loin dtre archaques mme sils connaissent des drogations importantes, destines prendre en compte les ncessits pratiques de la gestion budgtaire axe sur les rsultats en donnant lAdministration une plus grande souplesse de gestion. Le droit budgtaire bninois na pas su, ni voulu sen

dbarrasser et ils restent aujourdhui encore insparables des finances publiques de lEtat. Le principe de lannualit budgtaire Il suppose que le budget est tabli chaque anne pour un an. Pour la majorit des Etats dAfrique de louest dont le Bnin, la priode dexercice est lanne civile qui court du 1er janvier au 31 dcembre. Larticle 4 de la directive n 05/97/CM/UEMOA relative aux lois de Finances dispose : la loi de Finances prvoit et autorise, pour chaque anne civile, lensemble des ressources et des charges de lEtat . Tout en restant obligatoire, le principe de lannualit qui dtermine la dure des autorisations pralables la perception des impts et lengagement des dpenses savre incompatible avec les exigences du bon fonctionnement de lEtat et en particulier, la programmation de ses activits, mais galement avec le rle des finances publiques dans une conomie moderne comme la soulign Paul AMSELEK65. Pour permettre la continuit de la gestion des services, tout budget labor annuellement sexcute au- del du cadre de lanne en raison de la longueur du processus financier entre une dcision et son excution. Il est
65

P. AMSELEK, Le budget de lEtat et le Parlement sous la Ve Rpublique , ibid., p. 657.

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pratiquement impossible dimposer une date couperet au 31 dcembre de chaque anne pour la clture des comptes66 selon quil sagisse de la rgle dite de la gestion67 ou celle dite de lexercice68. Le principe de lunit budgtaire Rgle de forme et de prsentation double dimpratifs la fois technique et politique, le principe de lunit budgtaire implique la fusion dans un document unique des prvisions des recettes et des dpenses. Ainsi, lensemble des recettes et des dpenses figurent dans un document unique. Il interdit les dpenses et les recettes hors budget ou la multiplication des budgets, et donc leur morcellement et leur dmembrement des comptes spars. Ce principe implique aussi, que tous les programmes gouvernementaux soient soumis aux procdures budgtaires, que toutes les dpenses et les recettes rsultant des activits de lEtat puissent figurer au budget gnral. Selon Gaston JEZE69, cette prsentation revt lintrt pratique, dune part, dobtenir le total des dpenses et des recettes en effectuant deux additions, dautre part, savoir si le budget est en quilibre, en excdant ou en dficit, par une soustraction. Lors du vote du budget par le Parlement, ce principe lui permet davoir une vision globale et complte des prvisions budgtaires. Les amnagements au principe dunit sont les budgets annexes et les Comptes Spciaux du Trsor70 (CST).

66

J. MEKHANTAR, Finances publiques de lEtat. LA LOLF ET LE NOUVEAU DROIT BUDGETAIRE DE LA FRANCE, op. cit., p

16.
67

Selon ce systme, on ne rattache au budget annuel que les oprations effectivement payes ou encaisses avant le 31

dcembre de lanne considre. Ce systme est celui en vigueur dans lUEMOA ; mais il est un peu hybride. Lire LESSENTIEL SUR LE BUDGET GENERAL DE LETAT, Manuel lusage des dputs, Cellule dAnalyse des Politiques de dveloppement de lAssemble nationale (CAPAN), page 20.
68

Avec le systme de lexercice, les oprations excutes sont rattaches lexercice budgtaire pour lequel elles ont t

autorises. Ces oprations peuvent tre engages jusquau 31 dcembre et mme au-del.
69

G. JEZE, Trait de science des finances, V. Giard & E. Brire, 1910, p. 231. Les budgets autonomes des collectivits locales et des entreprises quant eux, de vritables drogations au principe de

70

lunit budgtaire. Ils sont les rsultats des dmembrements de lEtat et qui se traduisent par une dbudgtisation du maximum des dpenses publiques. Cette dbudgtisation nest pas le seul apanage des Etats africains, mais selon les mots de P. LALUMIERE, Une tentation permanente laquelle succombent tous les gouvernements V. M. EL KACEM, Loi de Finances au Maroc, Thse de droit public, 1998, p. 220.

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Le principe de luniversalit budgtaire Comme le soulignent MM LLAU et GAUCHER, Le principe duniversalit (ou danalyse), inspir par la volont de prsenter une analyse exhaustive du budget, implique que toutes les recettes et toutes les dpenses soient rassembles au sein des documents budgtaires dans leur intgralit, cest--dire sans compensation comptable . Ce principe est exprim dans larticle 18 de lordonnance du 2 janvier1959 : Il est fait recette du montant intgral des produits, sans contraction entre les recettes et les dpenses. L'ensemble des recettes assurant l'excution de l'ensemble des dpenses, toutes les recettes et toutes les dpenses sont imputes un compte unique, intitul budget gnral 71. Prsentant devant la commission des finances de lAssemble nationale, le 10 octobre 2000, le projet de loi de Finances pour 2001, le ministre bninois de lEconomie et des Finances dclarait : < nous nous sommes efforcs de faire des budgets de vrit. Luniversalit budgtaire avait t quelque peu mise mal au cours des annes passes, en consquence de quoi le budget refltait de moins en moins la ralit des recettes et des dpenses de lEtat. Cest pourquoi, le Gouvernement a rintgr dans le budget, qui retrouve ainsi clart et transparence, un montant de recettes et de dpenses qui en avait abusivement t soustrait de manire minorer artificiellement les masses budgtaires 72. Dans le prolongement de cette prsentation du ministre et dans les documents accompagnant le projet de loi de Finances, un paragraphe intitul des mesures dans le sens dun plus grand respect du principe de luniversalit budgtaire , souvre ainsi quil suit : toutes les recettes et toutes les dpenses doivent figurer au budget de lEtat 73. Pour tre complmentaires dans leurs finalits, les notions dunit et duniversalit nen sont pas moins distinctes dans leur contenu 74. Luniversalit et

71

Note de cours de finances publiques de R. FERRETTI, Universit de Metz, anne acadmique 2003-2004. La Nation, hebdomadaire bninois dinformation, 11 octobre 2000, p. 5. Projet de loi de Finances, 2001. J. MOLINIER, Luniversalit budgtaire , Les cahiers de la comptabilit publique, 2001, p. 50.

72

73

74

27

lunit budgtaire sont parfois trs difficiles distinguer 75. De ce principe dcoulent deux rgles importantes du droit budgtaire : la rgle du produit brut et la rgle de la non affectation des recettes. Le principe de spcialit budgtaire La spcialisation des crdits permet de respecter lautorisation dtaille donne par les Parlementaires. Elle facilite son contrle. Supposons la situation inverse : un Parlement qui donnerait une autorisation globale de dpenses sans aucune prcision sur la destination des dpenses ; les parlementaires nauraient aucun moyen de contrle. Cela explique que trs tt le principe de la spcialisation des crdits, notamment par chapitre a t consacr pour permettre un contrle dtaill de lutilisation des crdits 76. La rgle de la spcialit est inscrite larticle 7 de lordonnance de 1959 relative la loi de Finances. Le mme principe a t retenu par larticle 9 de la directive n 05/97/CM/UEMOA relative aux lois de Finances et larticle 52 de la loi organique n 86-021 du 26 septembre 1986 en prcisant que les crdits ouverts par les lois de Finances sont spcialiss par chapitre sous rserve des dispositions de larticle 12 de la directive communautaire. Chaque chapitre ne contient que des dpenses homognes se rapportant un objet dtermin. La structure des chapitres est fixe par lautorit budgtaire en fonction de ses proccupations. Ce principe restreint donc la porte de lautorisation budgtaire chaque poste du budget et interdit quun crdit prvu pour une

75

Le risque de confusion est excusable puisque toutes les deux exigent que toutes les dpenses et toutes les recettes de lEtat

figurent dans le mme budget. Ils ont pour consquence dinterdire la multiplicit des budgets et dviter que certaines dpenses ou recettes de lEtat ne soient faites hors budget et par l mme soustraites lautorisation parlementaire. Le principe de luniversalit est plus subtile, car elle vise le contenu mme de lautorisation parlementaire et implique que chaque opration y soit prise en compte en tenant compte de sa fongible avec lensemble des autres. Lalina 1 de larticle 19 de la directive n 05/97/CM/UEMOA, relative aux lois de Finances dans les Etats de la communaut dispose : il est fait recette du montant intgral des produits, sans contraction entre les recettes et les dpenses. Lensemble des recettes assurant lexcution de lensemble des dpenses, toutes les recettes et toutes les dpenses sont imputes un compte unique, intitul budget gn ral .
76

Note de cours de finances publiques du Professeur Carole MONIOLLE, Matre de confrences lUniversit de Paris X,

2010-2011.

28

dpense soit employ pour un autre objet77. Grce la spcialit budgtaire, les dpenses publiques doivent tre examines par les dputs, non pas regroupes par grandes masses, mais de faon dtaille. A cet effet, lautorisation parlementaire doit porter sur des units relativement rduites de crdits permettant un contrle parlementaire efficace et accordant dans le mme temps une certaine latitude lAdministration. Benjamin CONSTANT la prsente comme un instrument essentiel du contrle Parlementaire et donc de lquilibre des pouvoirs. Sans elle, la reprsentation nationale ne connatrait jamais lemploi des deniers publics 78. Le principe de lquilibre budgtaire. Consacr doublement au Bnin, larticle 110 de la Constitution du 11 dcembre 1990 dispose : lAssemble nationale vote le budget en quilibre . Larticle 38 alina 1 de la loi organique n 86-021 du 26 septembre 1986 relative aux lois de Finances dispose : la premire partie de la loi de Finances arrte les donnes gnrales de

lquilibre financier ou budgtaire . Lquilibre financier tel que dfinit par Maurice DUVERGER est la cl de vote des finances publiques. A la diffrence des autres principes, la rgle de lquilibre budgtaire ne constitue pas une obligation juridique mme si la dfinition de la loi de Finances fait rfrence cette rgle : les lois de Finances dterminent la nature, le montant de laffectation des ressources et des charges de lEtat compte tenu dun quilibre conomique et financier quelles dfinissent . Il dcoule de cette dfinition une consquence importante qui consiste subordonner la discussion de la deuxime partie de la loi de Finances au vote de la premire qui autorise et value les recettes. Cet quilibre conomique et financier ne doit pas tre assimil lquilibre budgtaire dans le sens strict. Effectivement la dfinition de la loi de Finances ne
77

La nouvelle approche des budgets programmes suggre, pour chaque programme, lidentification dun responsable et des

ressources affectes ; ce qui induit lamnagement dune double spcialit : une spcialit institutionnelle et une spcialit financire .
78

N. MEDE, La nouvelle gestion budgtaire : lexprience des budgets de programme au Bnin , in Afrilex, n 04,

dcembre 2004, p. 70.

29

prescrit pas lquivalence entre les ressources et les charges. Mais, quil soit tenu compte dun quilibre densemble conomique et financier de manire souligner le lien entre politique budgtaire et politique de croissance 79. Le principe de la sincrit Le principe de sincrit budgtaire est dapparition plus rcente et repose sur lide que la sincrit des prvisions budgtaires, en recettes comme en dpenses, conditionne le respect du principe du consentement limpt inscrit larticle 14 de la Dclaration des Droits de lHomme et du Citoyen de 178980. Ce qui est principalement recherch, cest dabord la clart des documents budgtaires afin que la prise de dcision par les parlementaires soit fonde sur des informations prcises, exactes et en nombre suffisant. Le principe de la sincrit budgtaire est un principe nouveau81 selon lequel les prvisions budgtaires doivent tre values et prsentes de faon sincre82. La nouvelle directive de l'UEMOA relative aux lois de Finances83 consacre doublement l'introduction du principe de sincrit. Dans son article 30, la directive rige la sincrit en principe budgtaire en nonant : les prvisions des ressources et des charges de l'Etat doivent tre sincres tandis que l'article 72 dispose dans son dernier alina que elle [la comptabilit gnrale de l'Etat] doit tre sincre et reflter une image fidle de la situation
79

Il y a lieu de distinguer les oprations caractre dfinitif et les oprations caractre temporaire qui donne nt lieu deux

soldes dont la signification est diffrente. Solde des oprations caractre dfinitif, c'est--dire, quilibre de tout solde donnant lquilibre au dessus de la ligne. Lorsque le solde est ngatif, on parle de dficit budgtaire et lorsquil est positif, on parle dexcdent. Le solde des oprations retrac par la loi de finances (les oprations dfinitives et les oprations temporaires) est appel le grand quilibre en dessous de la ligne. Lorsque ce solde est ngatif on utilise le terme dimpasse budgtaire.
80

La doctrine considre parfois que lorigine du principe de sincrit se trouve, non pas dans lordonnance du 2 janvier

1959, mais dans larticle XIV de la Dclaration des droits de lHomme et du citoyen de 1789. Par exemple, Hlne MANCIAUX, De lorigine du principe de sincrit des lois de Finances et des lois de financement de la scurit sociale , in Revue du droit public, n 4-2005, pp. 979-989.
81

Dans sa dcision n 97-395 DC du 30 dcembre 1997 sur la loi de Finances pour 1998, le Conseil constitutionnel franais a

reconnu lexistence dune atteinte la sincrit de la loi de Finances.


82

J. MEKHANTAR, Finances publiques de lEtat. LA LOLF ET LE NOUVEAU DROIT BUDGETAIRE DE LA FRANCE, op. Cit.,

p. 23.
83

Directive n 06/2009/CM/UEMOA.

30

financire de l'Etat 84.

Le principe de sincrit peut tre dfini comme l'obligation

de prsenter des comptes ou un budget refltant une image sincre et fidle de la situation et des perspectives conomiques et patrimoniales nationales au regard des informations dont dispose le Gouvernement au moment de leur laboration. Il interdit de sous-estimer les charges ou de surestimer les ressources prsentes dans la loi de Finances et fait obligation de ne pas dissimuler des lments financiers ou patrimoniaux. Deux corollaires s'attachent ce principe : l'inclusion effective de l'ensemble des ressources et des charges (en ce sens, le principe de sincrit rejoint les obligations dcoulant du principe d'universalit85) au sein du budget ou des comptes de l'Etat ainsi que la cohrence des informations fournies. Pour ne pas devenir utopique et obsolte, ces grands principes budgtaires admettent des limites pratiques.

B- Les limites pratiques aux principes budgtaires

Compte tenu de la complexit et de la technicit des finances publiques, de nombreuses attnuations viennent pondrer chacun des principes budgtaires afin quils ne deviennent trop rigides et inoprants au vu de lvolution des finances publiques. Plus particulirement au Bnin, depuis la mise en pratique des budgets programmes86, on note de nombreuses inflexions aux principes budgtaires. Au principe de lannualit, les drogations tiennent essentiellement aux raisons

conomiques (les cycles croissance, rcession). Il nest point raliste de sen tenir la priodicit annuelle qui ne permet pas de juguler le court terme, encore moins
84

PNUD, Les notes du pole, la rnovation des procdures budgtaires en zone UEMOA : Analyse des objectifs et des impacts de la n o v e m b r e 2009.

rforme de la directive relative aux lois de finances , Note n 2,


85

Le respect du principe d'universalit impose de rassembler au sein d'un document unique l'ensemble des informations

relatives aux recettes et aux dpenses sans contraction (toutes les recettes et toutes les dpenses sont inscrites sans compensation entre elles) ni affectation (toutes les recettes financent toutes les dpenses).
86

Voir Nicaise MEDE, La nouvelle gestion budgtaire : lexprience des budgets de programme au Bnin , in Afrilex n

04. La nouvelle approche budgtaire ne remet pas en cause formellement les rgles et les techniques en vigueur, mais elle induit linflchissement de lannualit et linflexion de la spcialit .

31

le moyen, ni le long terme. Tout en restant obligatoire, le principe de lannualit, qui dtermine la dure des autorisations pralables la perception des impts et lengagement des dpenses, savre incompatible avec les exigences du bon fonctionnement de lEtat et, en particulier, la programmation de ses activits, mais galement avec le rle des finances publiques dans une conomie moderne comme la soulign Paul AMSELEK. Lanne nest plus aujourdhui le seul cadre de la prvision du budget. Dune part, un retard dans la prparation du budget entrane loctroi immdiat des crdits, soit sur les mmes bases que lanne prcdente, soit, sur des dispositions totalement nouvelles, ncessaires la continuit de laction gouvernementale 87. De mme, lorsque les prvisions budgtaires se rvlent insuffisantes ou sousvalues, des crdits supplmentaires sont vots. Dautre part, les crdits inutiliss peuvent tre annuls ou les dpenses survalues rvises la baisse. Le principe dannualit est trs attnu en matire de dpenses dinvestissement88. Divers mcanismes financiers permettent dchapper la rigidit du cadre annuel dans lexcution des budgets publics. On peut citer comme exemples, les reports de crdit 89, les engagements par anticipation90, les ordonnances de larticle 110 de la Constitution du 11 dcembre 1990, les lois de Finances rectificatives91, les autorisations de programme et les modifications rglementaires manant du

pouvoir rglementaire. Les modifications quantitatives ( la hausse ou la baisse)

87

La douzime provisoire : possibilit prvue larticle 39-5 de la directive n 05/97/CM/UEMOA relative aux lois de

Finances.
88

Il faut distinguer les autorisations de programme dont la validit stend au-del de lanne et les crdits de paiement qui

permettent de raliser effectivement le programme et qui ont eux une validit annuelle.
89Technique

faisant exception la rgle de l'annualit budgtaire et permettant de prolonger, dans certains cas, la validit

d'un crdit budgtaire non consomm pendant l'exercice pour lequel il avait t vot. Une autorisation exceptionnelle permettant dutiliser lanne suivante, les crdits du budget de lanne prcdente
90

Possibilit de dcider une dpense en fin dexercice et de la payer sur le budget lanne suivante. Procd lgislatif par lequel le Parlement vote des modifications du budget en cours danne.

91

32

par deux types de dcrets : dcrets dannulation de crdits et dcrets davance92 et les modifications de la nature des dpenses. Il existe deux instruments juridiques que sont les dcrets de transfert et les dcrets de virement, qui consistent

changer laffectation des crdits, cest--dire les passer dun programme un autre, et ceci au sein dune mme mission93. Grce au mcanisme des budgets annexes94, des CST95 et la

dbudgtisation, le principe de lunit budgtaire subit quelques attnuations. Au Bnin, nous navons quun seul budget annexe qui est celui du Fonds National des Retraits du Bnin ; en abrg FNRB. Les budgets annexes96 , figurent gnralement dans la loi de Finances et sont donc autoriss par le Parlement. Lunit budgtaire est remise en cause lorsque lEtat, en plus de ses fonctions traditionnelles, entreprend, soit directement, soit par lintermdiaire de services concessionnaires, des activits caractre industriel et commercial 97. Les CST ont un caractre drogatoire plus vident par rapport la rgle de la non affectation. Ils permettent de suivre une srie doprations qui sont isoles du budget gnral en raison des conditions particulires de leur financement ou de leur
92

Procdure durgence, en tant normal il na pas le droit. La situation durgence doit se justifier, le Conseil d'Etat en assure

le contrle. Ces deux instruments sont utiliss des fins de rgulation budgtaire, cest--dire pour intervenir rapidement dans la conjoncture conomique.
93

Une mission comprend un ensemble de programmes concourant une politique publique dfinie. Seule une disposition

de loi de finances dinitiative gouvernementale peut crer une mission. En droit budgtaire franais, cest un ensemble de programmes concourant une politique publique dfinie. Elle regroupe un ensemble de crdits vots en loi de finances et attribus un ou plusieurs services d'un ou plusieurs ministres.
94

Article 22 de la directive n 05/97/CM/UEMOA du 16 dcembre 1997 relative aux lois de Finances : les budgets annexes

comprennent, dune part, les recettes et les dpenses dexploitation, dautre part, les dpenses dinvestissements et les ressources spciales affectes ces dpenses <
95

Voir article 27 de la loi organique n 86-021 du 26 septembre 1986, article 24 de la directive n 05/97/CM/UEMOA du 16

dcembre 1997 relative aux lois de Finances et larticle 36 de la directive n 06/2009/CM/UEMOA portant lois de Finances au sein de LUEMOA.
96

Entendus comme des documents retraant part, les dpenses et recettes de certains services de ltat qui disposent ainsi

dune certaine personnalit financire et administrative sans avoir une autonomie juridique.
97

Lire LESSENTIEL SUR LE BUDGET GENERAL DE LETAT, Manuel lusage des dputs, Cellule dAnalyse des

Politiques de Dveloppement de lAssemble nationale, CAPAN, pp. 53-54.

33

caractre provisoire 98. Il existe actuellement aux termes de larticle 36 de la directive n 06/2009/CM/UEMOA portant lois de Finances au sein de lUEMOA, six CST et sept selon larticle 24 de la directive n 05/97/CM/UEMOA du 16 dcembre 1997 relative aux lois de Finances. La dbudgtisation est aussi un moyen de contournement du principe de lunit budgtaire. Elle consiste pour lEtat reporter sur dautres personnes morales le financement de certaines actions quil assumait auparavant 99. Selon le Dictionnaire encyclopdique de finances publiques, elle est une opration consistant retirer une dpense d'un budget public et la mettre la charge d'un organisme public ou priv plac sous le contrle d'une autorit publique. Le terme est surtout utilis propos de dpenses de l'Etat. ce niveau, la dbudgtisation peut revtir deux formes: soit celle d'un transfert dune dpense du budget gnral de l'tat un budget annexe ou un compte spcial, et, dans ce dernier cas, la dpense publique reste inscrite dans la loi de Finances et demeure soumise au contrle du Parlement mais, elle n'est plus finance par des ressources fiscales ; soit le transfert s'opre sur un autre budget public ou sur un organisme public. Tout comme les deux prcdents principes, le principe de luniversalit budgtaire et ses deux rgles (la rgle du produit brut et la rgle de la non affectation) admettent quelques inflexions 100. Au Bnin, selon le manuel lusage des dputs, LESSENTIEL SUR LE BUDGET GENERAL DE LETAT, le principe de la spcialit budgtaire connat quelques adoucissements dont les principaux sont les crdits globaux et les virements de crdits. Logiquement, les transferts ne peuvent entraner une augmentation du volume des crdits globaux et exigent quune contrepartie gale soit trouve linscription budgtaire nouvelle. En effet,
98

A. EUZEBY, J. ABEN, J. PERCEBOIS, Dictionnaire de finances publiques, op. Cit., p. 45. J. MEKHANTAR, Finances publiques de lEtat. LA LOLF ET LE NOUVEAU DROIT BUDGETAIRE DE LA FRANCE, op.

99

Cit, 2007, p. 19.


100

Certaines recettes peuvent tre directement affectes certaines dpenses. La majeure partie des affectations spciales

prend la forme des budgets annexes et des CST. On peut aussi voquer la question des fonds de concours, les taxes parafiscales et la procdure de rtablissement des crdits.

34

les transferts oprent un changement dans la rpartition des crdits entre les services. Suite, par exemple, leur organisation, restructuration, il peut arriver quils modifient la nature des dpenses prvues originellement et mme quils substituent une dpense nouvelle une dpense autorise ou bien une dpense dinvestissement une dpense de fonctionnement101. La relativit du principe de lquilibre nous permet de justifier sa flexibilit. La pratique du dficit budgtaire public est aujourdhui systmatiquement condamne pour tre instrument de politique conomique au mieux, inefficace au pire, nuisible. Ce rejet du dficit participe, en effet, dune vision ou lEtat comme tout mnage ne doit pas vivre au dessus de ses moyens. Cette analogie implique que le dcideur public doit veiller linstar dun bon pre de famille la mise en place dune gestion saine des finances publiques qui assure la croissance et qui nhypothque pas lavenir des gnrations futures. Le rejet du dficit budgtaire participe, en effet, dune vision macroconomique ou le march possde un caractre autorgulateur de sorte que les interventions de lEtat constituent une entrave au plein emploi des ressources, lEtat doit tre lordre interne un Etat gendarme charg de la scurit des biens et des citoyens. Sur le plan conomique, lEtat doit tre neutre et viter que la libre concurrence soit entrave. Or, le principe de lquilibre sinscrit dans le cadre de lquilibre budgtaire et apparat comme le moyen de limitation du budget en dficit. LEtat ne devrait pas rechercher dexcdent budgtaire, qui pourrait

signifier que lEtat possde plus dargent quil ne lui est ncessaire pour accomplir sa mission. Une telle situation peut conduire accepter certaines dpenses dont lutilit est discutable. Cependant, avec le dveloppement des missions de lEtat, le recours lemprunt pourrait apparatre comme ayant des effets positifs. Dans ces conditions, le recours au dficit budgtaire pourrait tre utilis pour relancer lconomie par laugmentation des dpenses sans que la pression fiscale sen

101

F. J. FABRE, Le contrle des finances publiques, PUF, Paris, 1968, p. 69.

35

trouve augmente. De la mme manire, lexcdent budgtaire pourrait tre utilis en phase dexpansion conomique, pongeant ainsi les liquidits excdentaires. Par cette manipulation du dficit et de lexcdent, le point de rfrence nest plus lquilibre du budget, mais lquilibre conomique en gnral. Ainsi, on est pass dune notion purement comptable, voire, arithmtique une vision plus globale et un ordre conomique satisfaisant. Selon Pierre LLAU, le concept de la sincrit se rapporte la crdibilit, pour les conomistes, des politiques conomiques des Etats. Il sagit de savoir si on peut croire ce qui est dans les projets de lois de Finances. Le vritable problme de la sincrit provient de la prvision annuelle des budgets qui va en contradiction selon les conomistes avec les variances du march conomique. Selon LLAU, une prvision conomique sincre ne peut tre qu court terme, denviron trois mois. Linterdpendance entre les prvisions conomiques et les prvisions budgtaires est justement la source des difficults que connaissent les lois de finances lors de leur ralisation 102. Il ressort clairement des lois organiques qui rgissent le droit budgtaire bninois que, seul lExcutif est investi de la mission de prparer les textes budgtaires. Le Parlement ne participe son laboration que par le droit damendement. Paragraphe 2 : Du pouvoir damendement des Parlementaires

Le pouvoir damendement des parlementaires est dfini comme une proposition de modification dun texte prexistant dont sont saisies les assembles parlementaires et qui est formul par les titulaires du droit damendement dsigns par la Constitution ou les rglements des assembles Parlementaires 103 . Ce pouvoir, englobe dans les faits, de dposer des articles additionnels ou des sous-amendements au
102

P.LLAU, Prvisions conomiques et prvisions budgtaires , in L. PHILIP (dir.), Lexercice du pouvoir financier du

Parlement. Thorie, pratique et volution, op. Cit., p. 15.


103

V. OGIER-BERNAUD, L'volution dcisive de la jurisprudence constitutionnelle relative l'exercice du droit

d'amendement en cours de navette parlementaire , in RFDC, 2006/3 n 67, pp. 589-607.

36

projet de loi de Finances. Il revt une importance particulire pour les dputs. Corollaire du pouvoir dinitiation en matire lgislative, le pouvoir damendement des parlementaires traduit leur capacit pouvoir modifier les textes des propositions ou projets de lois qui lui sont soumis. Linitiative parlementaire en matire lgislative sexerce sous autre forme : le droit damendement. Il est la forme principale de linitiative parlementaire 104. Ce droit permet aux membres du Parlement, individuellement ou dans le cadre des commissions, non pas de proposer des lois, mais de modifier les projets manant du Gouvernement. Cette initiative limite ne sexerce que dans le cadre dun projet de loi. Par des

dispositions juridiques, lexercice du droit damendement est doublement encadr travers la Constitution et le rglement intrieur de lAssemble nationale (A) et fini par limiter la porte de ce droit (B).

A- Des encadrements du droit damendement

Inspirs du concept du droit public franais de parlementarisme rationalis, les pouvoirs du Parlement du Bnin, en matire budgtaire, subissent une double limitation par la technique de lamendement gag et par lhabilitation constitutionnelle du Prsident de la Rpublique mettre en vigueur par ordonnance les textes portant loi de Finances de lanne 105. La Constitution bninoise encadre lexercice du droit damendement travers ses articles 104106 et 107107 qui dfinissent respectivement les conditions de

104

P. AVRIL, Droit parlementaire, Paris, Montchrestien, 2004, p. 182. N. MEDE, La Nouvelle Gestion Budgtaire : lexprience des budgets de programme au Bnin , Ibid. Les propositions, projets et amendements qui ne sont pas du domaine de la loi sont irrecevables. L'irrecevabilit est

105

106

prononce par le Prsident de l'Assemble nationale aprs dlibration du Bureau. S'il apparat que la proposition ou l'amendement sont contraires une dlgation accorde en vertu de l'Article 102 de la prsente Constitution, le Gouvernement peut opposer l'irrecevabilit. En cas de contestation sur les alinas 1 et 3 du prsent article, la Cour constitutionnelle, saisie par le Prsident de l'Assemble nationale ou le Gouvernement, statue dans un dlai de huit jours. Voir note n 51.

107

37

recevabilit des amendements. Ces dispositions sont compltes dans le rglement intrieur de lAssemble nationale. La phase dexamen des amendements suscite le plus dintrt aussi bien chez les dputs qui peuvent profiter de cette occasion pour imprimer leur

marque ou une nouvelle orientation conomique au projet de budget en discussion que chez les membres du Gouvernement qui, le plus souvent, usent de leur majorit au Parlement pour rejeter certaines propositions venant des dputs de lopposition. Le principe dans le droit budgtaire bninois, est la limitation du droit damendement en matire budgtaire. Le rgime juridique des irrecevabilits financires est prvu par les textes constitutionnels eux-mmes. Ces articles ont incontestablement une porte politique. Ils concernent, en effet, toutes les formes dinitiative lgislative lorsquelles mettent en cause les ressources et les charges publiques, mme sil sagit dun texte de porte gnrale. Interprts stricto sensu, ils aboutissent supprimer presque totalement linitiative des parlementaires en matire lgislative. Toutes rformes tant susceptibles daggraver les obligations financires de lEtat ou de diminuer ses ressources. Larticle 40 de la directive n 05/1997/CM/UEMOA du 16 dcembre 1997 relative aux lois de Finances dispose : aucun article additionnel, aucun amendement un projet de loi de Finances ne peut tre propos par la reprsentation nationale, sauf sil tend supprimer ou accrotre une recette. Tout article additionnel et tout amendement doit tre motiv et accompagn des dveloppements des moyens qui le justifient . Il rsulte de cette directive, une rglementation beaucoup plus rigoureuse du droit damendement. Larticle 59 de la nouvelle directive (directive n

06/2009/CM/UEMOA portant lois de Finances au sein de lUEMOA), dispose : les amendements formuls par les membres du Parlement ne sont pas recevables quand leur adoption aurait pour, consquence soit une diminution des ressources publiques, soit la cration ou laggravation dune charge publique . La marge de manuvre est troite.

38

Toutefois, cette directive a considrablement largi le droit damendement des parlementaires108. En effet, si en matire de dpenses, les contraintes demeurent strictes, en matire de recettes en revanche, les amendements parlementaires sont gnralement admis lorsquils ne remettent pas en cause lquilibre gnral du budget. Tout dpend des rapports des forces politiques reprsents au sein de lhmicycle et de la volont douverture et de dialogue du Gouvernement dans ses rapports avec les dputs, en particulier ceux de lopposition. On se souvient encore que lors du dbat budgtaire pour lexercice 2001 au Bnin, des amendements non ngligeables ont t apports au projet de loi de Finances. On peut citer, entre autres, la rduction du taux de la taxe sur lassurance-vie 1% au lieu de 6% prvu par le projet de loi de Finances du Gouvernement et de celui de la taxe sur lassurance maritime de 6% au lieu de 8% ; lalourdissement des sanctions appliques aux infractions commises dans le domaine de la pche maritime, la fixation du plafond de la cotisation minimale au titre de limpt sur les socits 500.000 FCFA au lieu de 1.000.000 FCFA. Tout compte fait, les amendements proposs par les parlementaires et accepts par le Gouvernement restent exceptionnels, compte tenu des limitations constitutionnelles et rglementaires, qui restreignent considrablement la marge de manuvre des parlementaires109 ainsi que nous le montre le tableau110.

108

Lapplication de larticle 59 est limite aux missions. Par consquent, le plafond de dpense de la mission ne peut pas

tre dpass. Mais, les parlementaires ont la possibilit de modifier les programmes leur gr. Les parlementaires ont la possibilit de transfrer des crdits dun programme un autre programme sil le juge utile. Ils peuvent aussi supprimer un programme et de rpartir les crdits de ce programme dans les autres programmes. Ils peuvent aussi utiliser les crdits des autres programmes pour crer un nouveau programme. Cette possibilit damender le texte du Gouvernement nest possible qu lintrieur dune mme mission. Il est interdit de transfrer les crdits du programme dune mission pour augmenter les crdits dune autre mission. On ne peut pas transfrer les crdits de la mission vers une autre mission. Cest un pouvoir norme des parlementaires. Cependant, dans la pratique, les dispositions constitutionnelles et rglementaires qui limitent le droit damendement des parlementaires dans le domaine financier sont appliques avec une certaine souplesse au Parlement.
109

Des voix slvent de plus en plus aussi bien dans les parlements que dans la doctrine africaniste pour dnoncer le dbat

budgtaire sous lempire de la directive de lUEMOA qui reprend lordonnance franaise de 1959. Larticle 40 de cette directive interdit aux parlementaires de proposer la cration ou la majoration dune charge publique. Le Professeur Fidle ENGOUANG MENGUE dans, Le nouveau Parlement gabonais , Afrique juridique et politique, Janvier-juin 2002, pp. 5-28, estime qu lexemple de la France avec la loi organique du 1er aot 2001, la directive ou en tout cas une nouvelle loi

39

B- Les limites du droit damendement

Laspect lgislatif du projet de la loi de Finances nexiste plus. Le budget nest plus une loi, mais un instrument de laction du Gouvernement. Son importance ne <vient pas de lonction du Parlement, mais du fait quelle est lexpression synthtique et oprationnelle de lordre financier pour une anne 111. Traduit en termes de cot financier, ce sont donc des politiques gouvernementales qui sont soumises lapprobation parlementaire et non plus vritablement une loi de Finances. Le budget est une construction conomique dune telle complexit que, dplacer un seul chiffre et lon va vers lamoindrissement, dplacer un seul crdit et lon voit la structure seffondrer 112. La loi de Finances est dsormais comme une loi dadhsion o le Parlement a le choix de ratifier ou non ; il na pas le pouvoir damender. De ce point de vue, il faut que tout rdacteur damendements soit averti suffisamment tt pour que les modifications quil apporte ne bouleversent pas la structure de la loi. Larticle 107 de la Constitution limite la capacit des parlementaires formuler des amendements recevables. Interdiction est aussi faite aux cavaliers budgtaires113. Cette limitation sest impose ds lors que les parlementaires, comme dailleurs le Gouvernement luimme, encourags par la rapidit dans laquelle se passe ladoption des lois de Finances, ont pris lhabitude dajouter aux dispositions en discussion, des mesures qui nont aucun caractre financier114. Ont t ainsi sanctionns par le Conseil
financire doit autoriser en Afrique, une interprtation plus souple de larticle 40. Le droit damendement des parlementaires, dit-il, sera facilit par labsence dobligation pour eux de les assortir de recettes compensatrices .
110

Voir lannexe n 3. M. LASCOMBE, Le Parlement et la loi de Finances , in Mlanges en lhonneur de Robert HERTZOG, Paris, Economica,

111

2011, p. 324.
112

Id., Le Parlement et la loi de Finances , ibid., p. 324. Linterdiction des cavaliers budgtaires consiste limiter le contenu des lois de Finances aux seules dispositions

113

financires, (Dictionnaire de Finances publiques)


114

En France, la pratique des cavaliers budgtaires a t interdite ds la Troisime Rpublique par une loi du 30 juillet 1913,

puis sous la Quatrime Rpublique par le texte de la Constitution et du dcret du 19 juin 1956. Sous la Cinquime

40

constitutionnel comme prsentant le caractre de cavalier budgtaire, des amendements traitant des modalits de rpartition dune dotation entre les communes, des modifications de la composition de la commission de la concurrence, de lorganisation des rgles spcifiques la gestion des crdits de la ville de Paris par les questeurs du conseil de cette ville, ou encore, des modalits de couverture financire dun rgime de scurit sociale115. Ces limitations juridiques du pouvoir financier du Parlement ont un seul et unique but : assurer la prminence du Gouvernement dans le processus dadoption des lois de Finances. Elles sont dailleurs considres aujourdhui comme incontournables mme dans les rgimes les plus dmocratiques du monde occidental. La technicit de plus en plus grande des questions financires nationales et internationales et le peu dintrt que suscite le dbat budgtaire chez les parlementaires est aussi un facteur de limitation. Les limitations pratiques du pouvoir financier du Parlement rsultent essentiellement du faible intrt que portent les dputs la discussion budgtaire, mais aussi aux considrations politiques qui entourent la pratique parlementaire du vote du budget et finissent par attnuer ce pouvoir juridiquement consacr.

Rpublique, larticle 1 er de lordonnance organique de 1959, prcis par ses articles 31 et 42 qui dfinit le domaine de la loi de Finances aboutit interdire les cavaliers, sous le contrle bien entendu du Conseil constitutionnel.
115D.

MEUNIER et J-P. CAMBY, Cavalier budgtaire, dictionnaire encyclopdique de finances publiques, 1991, p. 264.

41

CHAPITRE II : UNE CONSECRATION ATTENUEE

Nous vivons avec une contradiction fondamentale entre la doctrine de la primaut du Parlement et linfirmit naturelle des assembles en matire de finances publiques. LAssemble nationale ne dtient plus lessentiel du pouvoir normatif en matire budgtaire. Les rgles dterminant les recettes et les dpenses sont fixes ailleurs. LAssemble nationale est mal arme pour examiner et discuter des recettes et des dpenses, pour contrler les documents budgtaires et pour en proposer des amliorations judicieuses. Son infirmit structurelle en matire de finances publiques le rend dpendant des informations qui lui sont fournies par lExcutif. La prminence de lExcutif dans la procdure budgtaire a conduit au dprissement des pouvoirs proprement juridiques du Parlement dans la dtermination du rgime des ressources et des dpenses de lEtat. Les montants inscrire dans les budgets relvent de moins en moins de la loi de Finances. Ce qui, amne constater lors des discussions de la loi de Finances que les dputs nont presque pas demprise sur les chiffres contenus dans les projets de lois de Finances. Ce qui laisse entrevoir une attnuation des autorisations parlementaires (section I) et rduit le rle du Parlement en la matire au point de les rendre utopique (section II).

SECTION I : LES AUTORISATIONS PARLEMENTAIRES COMME ELEMENTS


DATTENUATION DU ROLE DU PARLEMENT EN MATIERE FINANCIERE.

La loi de Finances vote est excutoire : elle simpose aux administrations. Elle a une diffrence de porte sagissant des charges pour lesquelles il y a autorisation, mais non obligation de dpense ; des recettes pour lesquelles il y a obligation de recouvrir. Il est important de souligner que les autres dispositions

42

non financires contenues dans la loi de Finances (mesures fiscales, demande dannexes explicatives) incluses dans les dispositions dordre permanent sont excutoires au mme titre quune loi ordinaire. Un bon processus budgtaire implique des freins et des contrepoids permettant de garantir lintgrit du budget et sa bonne excution. Dans cette section, on essayera de voir, si dans la pratique, le Parlement bninois dtient rellement le pouvoir dautorisation des recettes et des dpenses de lEtat malgr les multiples moyens laisss lExcutif de modifier par voie rglementaire et par la pratique le montant des recettes et des dpenses. Lautorisation budgtaire donne par le Parlement sapproche dsormais de lapprobation dune dclaration de politique gnrale 116 ; ce qui du reste justifie le traitement particulier que cette loi reoit dans la procdure lgislative. La faible porte des autorisations des recettes et des dpenses (paragraphe 1) et lefficacit peu remarquable des contrles institus (paragraphe 2) confirment, en partie, la thse de labaissement des pouvoirs financiers du Parlement.

Paragraphe 1 : Des recettes et des dpenses de lEtat

La prise de dcision dfinitive dans le processus dlaboration du projet de loi de Finances appartient traditionnellement au Parlement. Cette prise de dcision appele autorisation porte sur les dpenses et les recettes de lEtat et constitue le feu vert donn au Gouvernement pour excuter les dispositions financires votes (pouvoir donn au Gouvernement de percevoir les recettes publiques et deffectuer les dpenses publiques). Larticle 99 de la Constitution bninoise du 11 dcembre 1990 dispose : les lois de Finances dterminent les recettes et les dpenses de lEtat . Les recettes et les dpenses de lEtat font partie intgrante de la premire partie de la loi de Finances qui autorise la perception des ressources publiques et
116

Voir A. QUINT, Lautorisation de dpenses de lEtat, une procdure du contrle parlementaire, thse Lille2, soutenue en octobre

2005. p. 127.

43

comporte les voies et moyens qui assurent lquilibre financier puis fixe les plafonds des grandes catgories de dpenses en tenant compte dun quilibre financier117. Ces autorisations induisent-elles une obligation pour lExcutif tant au niveau des recettes de lEtat (A) quau niveau de ses dpenses (B) ?
A- Des recettes de lEtat

Le budget de lEtat bninois est essentiellement fiscal. Ses ressources proviennent pour la grande partie des recettes fiscales et parafiscales. La

dtermination des ressources de lEtat fait lobjet du titre II de la loi organique n 86-021 du 26 septembre 1986 relative aux lois de Finances. Elles comprennent conformment son article 3, les impts et taxes, le produit des amendes, les rmunrations des services rendus, les redevances, les fonds de concours, les dons et legs, les revenus de domaines et des participations financires, la part de lEtat dans les bnfices des entreprises nationales et aux cas prvus par leurs statuts, les tablissements publics et les produits divers, les remboursements des prts et avances, toutes autres ressources spciales 118, accidentelles ou exceptionnelles. Les recettes de lEtat font lobjet dune autorisation donne par le Parlement au Gouvernement dappliquer un rgime fiscal tel quil est prvu par une loi de Finances. Si dans la Constitution du 11 dcembre 1990, larticle 98 dispose : sont du domaine de la loi, les rgles concernant : lassiette, le taux et les modalits de recouvrement des impositions de toute nature ; le rgime de la monnaie<. , il nen est pas de mme dans la ralit. On ne peut pas donner limpression de croire que la lgislation fiscale mane effectivement du Parlement alors que les textes sont rdigs par les services administratifs en charge des finances de lEtat. Lautorisation des recettes se donne chaque anne.
117

Par cette autorisation, le

Article 38 de la loi organique n 86-021 du 26 septembre 1986 relative aux lois de Finances, article 45 de la directive n

06/2009/CM/UEMOA portant loi de Finances au sein de LUEMOA.


118

Larticle 4 de la mme loi dfinit les ressources spciales de lEtat. Elles sont : les prts et dons des gouvernements

trangers ; les prts et dons des organisations internationales qui participent laide au dveloppement.

44

Parlement se prononce sur le systme fiscal faire prvaloir en votant la loi de Finances, donnant ainsi au Gouvernement le droit de percevoir les impts correspondant au barme fiscal prvu dans la loi de Finances. Les recettes autorises nont quun caractre estimatif et varient selon la conjoncture conomique. Concrtement, ce que vote le Parlement, cest lautorisation

dappliquer le barme fiscal, tout prlvement et toute exonration autres que ceux prvus par la loi de Finances, sont formellement interdits. Les prvisions de recettes budgtaires sont faites laide du Modle de Simulation et dAnalyse des Rformes Economiques (MOSARE). Le MOSARE est un modle de type keynsien. Il est destin au cadrage macroconomique de la loi de Finances. C'est un instrument au service des techniciens de l'Administration qui leur permet de mieux clairer les choix des dcideurs. La fonction essentielle de cet outil statistique est de raliser des projections court terme (de un trois ans) de lconomie bninoise de manire tablir un programme soutenable de dpenses et de recettes. Pour raliser les projections, le modle utilise plusieurs types dhypothses dont notamment : les hypothses de la conjoncture internationale (le cours du ptrole, du coton, du dollar, etc.), les hypothses de la conjoncture sous-rgionale (taux de croissance du Nigeria et des pays de la zone UEMOA), les hypothses de la conjoncture nationale et de politique conomique (production cotonnire, taux dimposition apparents, etc.). Le calcul des recettes de lEtat seffectue en appliquant un taux dimposition apparent sur lassiette correspondante. Les assiettes relles ne sont pas

disponibles dans un modle aussi agrg que le MOSARE. On utilise donc des assiettes de substitution, cest--dire des variables dont les variations sont supposes proches de celles de lassiette relle. Les assiettes de substitution sont projetes par le modle sur la base des hypothses mises. Toutefois, il faut souligner que les projections du MOSARE ne tiennent pas compte des recettes additionnelles dues aux nouvelles mesures. Ces recettes viennent donc en

45

complment de ce qui est projet par le modle. Les valuations de recettes font lobjet dun vote densemble pour le budget gnral. Les autorisations peuvent toutefois subir des modifications par voie rglementaire par dcret dapplication. Le taux des taxes parafiscales caractre conomique est fix par voie rglementaire par dcret pris sur le rapport du ministre charg des finances et du ministre intress 119. Il en est de mme pour les recettes issues de la rmunration des services rendus par lEtat qui ne peuvent tre tablies et perues que si elle est institue par dcret pris sur le rapport du ministre charg des finances et du ministre intress 120. Par ailleurs, la disposition qui, dans chaque loi de Finances autorise le Gouvernement procder lmission demprunts nimplique pas une obligation, mais une simple habilitation du Gouvernement lancer, sil lestime ncessaire, un emprunt au moment quil juge opportun et selon un montant qui nest pas indiqu dans la loi de Finances. Compte tenu de la sensibilit de lEtat aux variations des conjonctures conomiques et financires, la prcision dans la prvision dans le domaine de lassiette conomique des impts de lEtat devient difficile. Lautorisation

parlementaire des recettes publiques reste simplement valuative121 ; juste des estimations. Les autorisations de dpenses quant elles ont aussi une porte limite.

119

Article 5 de la loi organique n 86-021 du 26 septembre 1986 relative aux lois de Finances, article 6 de la directive n

05/97/CM/UEMOA du 16 dcembre 1997 relative aux lois de Finances.


120

Article 6 de la loi organique n 86-021 du 26 septembre 1986 relative aux lois de Finances, article 7 de la directive n

05/97/CM/UEMOA du 16 dcembre 1997 relative aux lois de Finances.


121

C. BIGAUT, Finances publiques droit budgtaire, le budget de lEtat, ellipses, 1995, p. 149.

46

B- Des dpenses publiques

Les dispositions contenues dans la Constitution financire du Bnin et qui restreignent le pouvoir damendement du Parlement ne constituent pas lobstacle majeur son intervention plus active dans le chiffrage des dpenses. Ils tiennent la nature mme de lopration. Les crdits sont une valuation des besoins des administrations, assimilables, dans une forte proportion, des dpenses obligatoires122. Incapables de mesurer exactement les besoins, les lus ont les plus grandes difficults trouver des conomies que lon pourrait faire. Cest avec les yeux presque ferms que les lus autorisent les dpenses publiques. Lautorisation de dpenses nest pas une obligation de dpenses, mais plutt une permission. Autoriser ne veut pas dire obliger : les ministres peuvent ne pas puiser la totalit des crdits qui leur sont allous 123. Il ne fait aucun doute que la complexit du Budget des dpenses incite les parlementaires et mme les ministres viter den faire une analyse en profondeur rgulire 124. La nomenclature budgtaire en vigueur prescrit que les dpenses soient classes par destination (ministre ou institution) et par nature (dpenses de personnel, dpenses de fonctionnement, dpenses en capital <). Elles sont regroupes en sept (7) titres et les titres sont ventils en sections125, chapitres126 et articles127. Les dpenses de lEtat sont ses charges telles que dfinies par larticle 10 de la loi organique n 86-021 du 26 septembre 1986 relative aux lois de Finances. Les
122

R. HERTZOG, Lavenir du pouvoir financier du Parlement : miroir des ombres ou garant de lquilibre du

gouvernement gnral , ibid., p. 130.


123

A. MAURIN, Droit public, Sirey, 1995, p. 171. A. DAVID, Le Parlement et lexamen des dpenses publiques : acteurs et gendarmes , Revue parlementaire canadienne,

124

printemps 2005, p. 20.


125

La section identifie le ministre ou linstitution destinataire ou gestionnaire de la dpense. Le chapitre identifie le service destinataire pour les dpenses ordinaires et le programme en ce qui concerne les dpenses

126

en capital.
127

Larticle et le paragraphe identifient la nature de la dpense.

47

charges permanentes de lEtat comprennent : la dette publique 128 ; les dpenses ordinaires ; les dpenses en capital ; les prts et avances. En matire de dpenses, les contraintes rsultent du principe de la spcialit et du caractre limitatif des crdits inscrits un chapitre 129. Une dpense doit tre engage et ordonnance seulement dans la limite des crdits autoriss par la loi de Finances de lanne. Les crdits valuatifs130 qui servent acquitter des dettes de lEtat de nature

particulire comme les frais de justice, les comptes davance aux collectivits locales simputent, au besoin, au-del du chiffre indiqu dans le chapitre (l autorisation porte sur la nature de la dpense et non sur son montant) tout comme les crdits prvisionnels131 dont le montant des dpenses ne peut tre exactement chiffr (secours durgence en faveur des victimes de calamits publiques) en sont des exceptions132. Lautorisation des dpenses est spciale, limitative, temporaire et nentrane pas lobligation de dpenser. Elle est spciale parce quelle est donne au cours dune dpense dtermine ou au niveau du chapitre qui constitue lunit de base. Cette rgle de spcialisation est introduite de sorte ce que les crdits ouverts ne soient pas globaliss, mais rpartis par division ou subdivision dans le budget. Les crdits affects un chapitre ne peuvent pas tre affects dautres chapitres, sauf autorisation pralable du Parlement. Lautorisation est temporaire, car les crdits

128

La dette publique est constitue par la charge des emprunts ventuellement contracts au titre des dpenses ordinaires

ou des dpenses en capital, ainsi que la dette viagre et les dpenses en attnuation de recette s.
129

C. BIGAUT, Finances publiques droit budgtaire, le budget de lEtat, op. Cit., p. 149. Les crdits valuatifs servent acquitter les dettes de lEtat rsultant de dispositions lgislatives spciales ou de

130

conventions permanentes approuves par la loi. Ils sappliquent la dette publique, la dette viagre, aux frais de justice et aux restitutions ainsi quaux dpenses imputables sur les chapitres dont lnumration figure un tat spcial annex la loi de Finances. Les dpenses auxquelles sappliquent les crdits valuatifs simputent, au besoin, au-del de la dotation inscrite aux chapitres qui les concernent.
131

Les crdits sont dits provisionnels lorsquils sappliquent aux dpenses dont le montant ne peut correspondre exactement

la dotation inscrite dans la loi de Finances parce que les dpenses affrentes ces crdits sont engages en vertu dune loi ou dun dcret<
132

A. MAURIN, Droit public, op. Cit., p. 171.

48

accords doivent tre consomms pendant la priode durant laquelle ils ont t vots. Lautorisation est limitative, le Gouvernement na pas le droit de modifier la dpense des crdits qui lui sont allous, sauf autorisation pralable du Parlement except dans le cadre dune loi de Finances rectificative. Lautorisation nentrane pas lobligation de dpenser ; si, le Gouvernement peut faire des conomies, il est libre de supprimer les dpenses devenues inutiles. Certains crdits peuvent tre annuls au cours de lanne par un arrt du ministre des finances aprs accord du ministre concern133. En vertu mme du droit budgtaire, le Gouvernement chappe pour une large part lobligation de se conformer aux dispositions votes. Il bnficie de nombreux procds pour modifier par voie rglementaire les autorisations figurant dans les lois de Finances ( transferts, virements, reports, dcrets davances, etc ), sans compter le caractre de simples prvisions des chiffres de recettes ainsi que dimportants volumes de dpenses figurant dans les chapitres crdits valuatifs134. Le pouvoir du Parlement dautorisation des recettes et des dpenses de lEtat lui donne deux occasions principales de demander des comptes au Gouvernement concernant ses orientations et ses performances budgtaires. Tout dabord, par le contrle pralable qui consiste examiner les projets de dpenses et de recettes soumis par le Gouvernement lors de ltape lgislative du processus budgtaire et lexamen a posteriori qui porte sur lexcution du budget la lumire des conclusions de la vrification. L, le but est de dterminer si le budget tel quapprouv par le Parlement a t bien excut et si le contribuable en a eu pour

133

ZBADI, Cours dEconomie des Finances Publiques, Universit HASSAN II 2006, p. 13. R. HERTZOG, Lavenir du pouvoir financier du Parlement : miroir des ombres ou garant de lquilibre du

134

gouvernement gnral , ibid., p. 133.

49

son argent 135 . Le vote par le Parlement de la loi de Finances lui donne le droit de contrler lusage que lExcutif fait de son autorisation.

Paragraphe 2 : Des contrles institus

Cest un vritable truisme que de dire du terme contrle quil est protiforme. Comme lindiquait Didier MIGAUD, ce terme de contrle est ambigu, car il recoupe, en ralit, deux fonctions distinctes, comme la soulign, devant le groupe de travail, M. Loc PHILIP, Professeur de droit public. Il renvoie, dune part, un exercice de suivi des crdits budgtaires, afin de contrler la rgularit et leffectivit de la dpense publique. Il ouvre la voie, dautre part, un exercice dvaluation de la dpense publique, afin de dterminer si celle-ci a atteint les objectifs qui lui taient assigns et, dans laffirmative, sil est possible dobtenir des rsultats identiques un moindre cot *...+ Lvaluation se diffrencie des diverses formes existantes de contrle et de laudit organisationnel, par le type de point de vue adopt pour apprcier laction publique. Le contrle et laudit se rfrent des normes internes au systme analys (rgles comptables, juridiques ou normes fonctionnelles), tandis que lvaluation essaye dapprhender dun point de vue principalement externe les effets et/ou la valeur de laction considre 136. Le contrle est pour le Parlement au cur mme de son existence, de sa lgitimit et de sa vocation de reprsentation des citoyens. Il est, sous cet angle, linstrument dmocratique dun contre-pouvoir dautant plus indispensable dans le domaine financier que lintervention lgislative du Parlement consiste principalement dlguer des moyens un Gouvernement et, de fait, des administrations, qui

135

J. WEHNER, W. BYANYIMA, Parlement, budget et genre, Guide pratique lusage des parlementaires, n 6, SADAG S.A,

France, 2004, p. 46.


136

Rapport du Groupe de travail sur lefficacit de la dpense publique et le contrle parlementaire, Prsident, M. Laurent

FABIUS, rapporteur, M. Didier MIGAUD, Contrler rellement, pour dpenser mieux et prlever moins, janvier 1999.

50

disposent de trs larges marges de manuvre dans leur utilisation137. Comme le note le Professeur R. HERTZOG, le Parlement pourrait donc sauver son pouvoir en matire financire par sa fonction de contrle, qui est sans doute la moins contestable de ses missions et celle dont on saccorde considrer quelle a la plus grande vocation tre dveloppe et amliore 138. Le droit financier du Bnin dispose, cet effet, de plusieurs mcanismes afin de permettre son Parlement dassumer sa fonction de contrle. Les contrles peuvent tre appliqus a priori, en cours dexcution (A) comme a postriori (B). Ce qui manque lAssemble nationale, ce ne sont pas les pouvoirs, mais les dputs pour les exercer139.

A- Les contrles en cours dexcution.

La fourniture dune masse de documents lappui du projet de loi de Finances nest pas, par elle-mme, garante de lexercice dun contrle, car lessentiel nest pas ce qui se dit ou scrit, mais ce que lon fait des observations 140. Doctrine et praticiens sont lunisson convaincus que le vritable pouvoir du Parlement nest pas de dcider, mais plutt de contrler141. La notion de contrle est au cur mme du fonctionnement de ltat : la multiplication des structures dvaluation indpendantes, paralllement aux structures traditionnelles de contrle, atteste de la ncessit dune expertise extrieure et critique. Aussi, de manire ne pas tre

137

M. LASCOMBE et X. VANDENDRIESSCHE, La loi organique relative aux lois de Finances (LOLF) et le contrle des

finances publiques , in RFAP, 2006/1 n 117, pp. 131-148.


138

R. HERTZOG, Les pouvoirs financiers du Parlement , in RDP., n 1-2, numro spcial : La Vie Rpublique, 2002, p. 311. P. AVRIL, Lintrouvable contrle parlementaire , in Jus Politicum - Autour de la notion de Constitution - n 3 2009,

139

p.1.
140

R. HERTZOG, Les pouvoirs financiers du Parlement , ibid., p. 311. Id., Lavenir du pouvoir financier du Parlement : miroir des ombres ou garant de lquilibre du gouvernement gnral

141

, ibid., p. 130.

51

tributaire de linformation dispense par le Gouvernement, les Assembles parlementaires ont acquis le droit de mener des enqutes142. Pour avoir de vritables informations pouvant leur permettre un contrle, les parlementaires disposent de manire lgale de toute une varit de moyens pouvant leur permettre dobtenir les informations qui leur sont ncessaires en dehors de lexamen des lois de Finances initiales et rectificatives. Lexercice du contrle sur les finances publiques sexprime, dabord, par linformation des parlementaires. Le contrle par linformation des parlementaires garanti un meilleur contrle du Parlement et lessor des pouvoirs reconnus aux commissions des finances. Le contrle parlementaire sur les finances publiques est une ardente obligation sans laquelle les fonctions du Parlement ne sauraient tre rellement exerces 143. Les commissions denqute et de contrle parlementaire bien qutant le reflet de la rationalisation du Parlement 144 dont lappellation a t unifie sous le seul vocable de commission denqute par la loi n 91-698 du 20 juillet 1991145, rpondent au souci deffectivit du contrle quexerce le peuple, par ses reprsentants, sur le Gouvernement, son administration et lensemble des questions intressant la Nation. Elles diffrent galement des missions dinformations qui manent des commissions permanentes et sont dpourvues des

142

E VALLET, Les commissions d'enqute parlementaires sous la Cinquime Rpublique , in RFDC, 2003/2 n 54, pp.

249-278. Lassise des premires commissions denqutes tait purement coutumire : cest sur ce fondement quest mise sur pied la premire commission denqute parlementaire sur le rgime des sucres en 1828, de mme que pour la commission cre en 1832 sur laffaire du dficit Kesner. La loi du 23 mars 1914 relative aux tmoignages reus par les commissions denqute parlementaires vient remdier cet tat de fait sans parvenir dfinir un cadre prcis.
143

A. LAMBERT, Rapport dinformation n 37 (2000-2001), fait au nom de la commission des finances du Snat, dpos le 19

octobre 2000.
144

E. VALLET, Les commissions d'enqute parlementaires sous la Cinquime Rpublique , op.cit, pp. 249-278. JORF, 23 juillet 1991, p. 9727. Une appellation unifie permet dviter de longs et striles dbats sur la qualification

145

(enqute ou contrle) employer, comme par exemple dans le cas de la discussion de la proposition de rsolution tendant crer une commission de contrle de lensemble des services publics qui ont eu ou qui ont connatre des vnement s intervenus en Nouvelle-Caldonie. Voir sur ce point P. AVRIL et J. GICQUEL, Chronique Constitutionnelle , Pouvoirs, n 32, 1985, p. 55.

52

moyens coercitifs des commissions denqute146. Elles sont en cela le fer de lance de la fonction de contrle du Parlement. A loccasion de la discussion de la loi de Finances initiale et de la loi de Finances rectificative, les parlementaires multiplient la recherche des sources dinformations afin de porter en toute connaissance de cause un jugement sur le projet de loi de Finances. En dehors des documents de prsentation des budgets sectoriels des institutions, les parlementaires ont cette occasion, la possibilit de commettre des experts en la matire afin dobtenir des informations savantes sur le budget de chaque institution de la Rpublique. Le Parlement dispose, en outre, de quatre grands moyens dinformation que sont : la situation des dpenses engages, la gestion des autorisations budgtaires, les travaux des commissions ad hoc et lassistance de la Cour des comptes. Le contrle politique des finances publiques sexerce en cours dexcution par le biais des commissions parlementaires et notamment par les commissions de finances147 travers les rapporteurs spciaux et le rapporteur gnral. Elles disposent pour cela de moyens dinformation comme : demander la ralisation denqutes par la Chambre des comptes ; les rapports des contrleurs financiers.

Quoiquinsuffisantes divers points de vue, les informations souvent incompltes des commissions et leur contrle souvent limit sur les oprations de recettes et de trsorerie concernant surtout lexcution du budget de lEtat reste malgr tout un instrument important pour le Parlement148. Sil est, certes affaibli par le fait majoritaire, il existe nanmoins. Mme si le contrle a posteriori est aussi affaibli, il ne reste pas inoprant.
B- des contrles a postriori
146

Les auditions ne se font pas sous serment et les rapporteurs nont pas la possibilit de contraindre leurs interlocuteurs

leur remettre les pices ncessaires au contrle. Voir J.-C. VIDELIN, La mission dinformation parlementaire, n 40, 1999, pp. 699-723.
147

B. PLAGNET, Droit public droit financier, droit fiscal, Paris, Dalloz-Sirey, 1992, p. 143. Id., Droit public droit financier, droit fiscal, op. Cit, p. 143.

148

53

Lalternative consiste clairement admettre que le Parlement dispose essentiellement dune fonction de contrle, qui ne peut, pour lessentiel, tre valablement mise en uvre qua posteriori149. En matire budgtaire, le besoin de disposer dun bras sculier pour rcolter, analyser et *<+ communiquer linformation ncessaire 150 fait que, le Parlement sappuie principalement sur la Chambre des Comptes de la Cour suprme bien que le profil des magistrats de cette Chambre souffre parfois de certaines carences comme le souligne le Professeur MEDE151 . Les parlementaires se dsintressent de plus en plus du contrle a postriori pour des raisons de laugmentation croissante des prrogatives de lExcutif en matire budgtaire et de la complexit croissante des questions budgtaires. Lautre raison qui semble justifier le manque dintrt des Parlementaires est relative au dlai souvent long, voire, parfois trop long qui scoule entre la fin dune gestion budgtaire et le vote de la loi de rglement 152. Le contrle a postriori se rvle inefficace parce quil conduit le plus souvent discuter du rglement dun budget vot souvent par un Gouvernement autre que celui qui le rgle par la suite153. Bien que la directive n 05/97/CM/UEMOA relative aux lois de Finances dispose en son article 44 que < Les projets de lois de Finances initiales venir ne pourraient tre soumis au Parlement tant que le projet de loi de rglement en cause naura

149

X. VANDENDRIESSCHE, Le Parlement entre dclin et modernit , in Pouvoirs, n 99, 2001/4, pp. 59-70. C. BAZY-MALAURIE, Les rapports de la Cour des comptes au Parlement : synthse , in RFFP, n 99, septembre 2007,

150

p. 55.
151

Le profil du magistrat financier nest pas le mme que celui du juge administratif ou du juge judiciaire. Le premier valorise le savoir

et le savoir-faire en finances publiques, en comptabilit et en gestion ; ce qui, dans les offres de formation des magistrats de lordre judiciaire ou administratif, au mieux des matires rsiduelles, au pire, des matires inexistantes . Voir le Professeur Nicaise MEDE dans les actes du Colloque International sur le thme : le contrle des finances publiques dans les pays de lUEMOA : quelle contribution pour la juridiction financire ?, rapport introductif : la juridiction financire dhier demain et <aprs demain , in R.B.S.J.A. n 24, 2011, p. 12.
152

R. ADJAHO, La faillite du contrle des finances publiques au Bnin (1960-1990), Ed, Flamboyant, 1991, p. 166. L. SADJ, La loi de rglement et le dveloppement du contrle parlementaire de la restauration nos jours , in RFFP,

153

n 51, 1995.

54

pas t dpos , ce nest quen 2009 que lAssemble nationale a vot les lois de rglement des exercices budgtaires 2001, 2002 et 2003. Au demeurant, les parlementaires ont peu le got de contrler lexcution rgulire du budget, ainsi que le montre leur intrt assez tide et variable pour les lois de rglement154. Les moyens propres au Parlement (questions crites ou orales, avec ou sans dbat, commissions denqutes) adapts lexamen daffaires ponctuelles, malgr leur quelque peu de succs ne permettent pas de conduire une analyse approfondie de la politique budgtaire suivie par lEtat. Si le contrle est juridiquement possible, force est de reconnatre quil est rest longtemps inadapt et en ralit peu efficace 155. Le Parlement na pas un rel pouvoir de sanction dans le systme financier

du Bnin. Sur la base de fondement juridique, la loi de rglement vise six finalits fondamentales savoir : le contrle de lexcution de la loi de Finances ; la constatation et larrt du montant dfinitif des ralisations de recettes et de dpenses se rapportant sa gestion ; la constatation et la ratification des ouvertures complmentaires de crdits par dcrets davances ; lapprobation des dpassements de crdits ; la constatation des disponibilits de crdits et lautorisation des annulations ou reports de crdits et lautorisation du transfert du rsultat de lanne financire au compte permanent des dcouverts du Trsor. A travers ces finalits, elle rpond trois catgories de proccupations que sont le contrle de laction gouvernementale, la constatation de larrt comptable des montants des ralisations des recettes et des dpenses et la ratification des ouvertures complmentaires de crdits par dcrets davances 156.

154

Selon Robert HERTZOG, malgr les moyens dinformation presque illimits dont disposent notamment les commissions

des finances, on constate un intrt rduit des parlementaires pour le contrle en cours dexcution .
155

J. MEKHANTAR, Finances publiques de lEtat. LA LOLF ET LE NOUVEAU DROIT BUDGETAIRE DE LA FRANCE, op.

Cit., p. 182.
156

UNACEB, Guide de procdures, de lecture et danalyse des projets de lois de Finances, document de travail lusage des

dputs, novembre 2008, p. 26.

55

Le Parlement ntant gure outill pour faire lui-mme des investigations, se fie aux rapports de la Chambre des Comptes de la Cour suprme qui lassiste dans le domaine de la loi de rglement conformment larticle 112 de la

Constitution de 1990 qui dispose : lAssemble nationale rgle les comptes de la nation selon les modalits prvues par la loi organique des finances. Elle est, cet effet, assiste de la Chambre des Comptes de la Cour suprme, quelle charge de toutes enqutes et tudes se rapportant lexcution des recettes et des dpenses publiques, ou la gestion de la trsorerie nationale, des collectivits territoriales, des administrations ou institutions relevant de lEtat ou soumises son contrle . Cest gnralement dans un hmicycle moiti vide et sans grand enthousiasme que les dputs votent, voire expdient la loi de rglement au point de rendre utopique la porte des autorisations parlementaires.

SECTION II : LUTOPIE DES AUTORISATIONS PARLEMENTAIRES

Le vote du budget est le substrat des autorisations parlementaires. Les phases prparatoires du vote relvent plus dun formalisme juridique que dautre chose. Le caractre marchand des autorisations parlementaires accordes au Gouvernement tend rsumer les dbats budgtaires en un thtre des parlementaires (paragraphe 1) mise en scne par un Excutif omnipotent dans la procdure dadoption des lois de Finances (paragraphe 2). Paragraphe 1 : Le thtre des Parlementaires et les dbats budgtaires

La marchandisation et la montarisation 157 du dbat budgtaire tendent le vider de sa substance dans la pratique parlementaire bninoise. La discussion et ladoption du budget sont de bons rvlateurs des rapports de forces entre la

157

J. F. AVO, Parlement bninois sous le renouveau dmocratique : Russites et checs , in 50 ans de vie parlementaire au

Bnin, CAPAN, Assemble nationale, Juin 2011, p. 159.

56

majorit et lopposition et galement entre le Gouvernement et sa majorit. Elle se manifeste lors de la discussion en commission du projet de loi de Finances (A) et de sa discussion en assemble plnire (B).

A- La discussion en commission du projet de loi de Finances

Au Bnin, lusage tabli depuis la premire lgislature est que le projet de loi de Finances et les Programmes dInvestissements Publics (PIP) soient affects la commission des finances et des changes quant au fond et la commission du plan, de lquipement et de la production pour avis. Les deux commissions examinent ensemble le projet de loi de Finances et font un rapport conjoint quelles soutiennent en sance plnire. Charge dexaminer en premier le projet de loi de Finances, mais aussi den contrler lapplication, la commission des finances dsigne en son sein un rapporteur gnral assist de plusieurs rapporteurs spciaux, choisis dans la majorit comme dans lopposition conformment aux dispositions de lArticle 31158 du rglement intrieur de lAssemble nationale. Leurs pouvoirs sont importants. Ces rapporteurs peuvent mener des investigations sur pices et sur place, dans les ministres et obtenir des informations sur la situation conomique et financire de lEtat. Ils peuvent interroger directement le ministre charg du budget et faire appel des organismes publics de prvision et solliciter lassistance de la Chambre des Comptes si ncessaire. Au cours des discussions en commission, le ministre des finances et les autres ministres sont entendus.
158

Chaque groupe parlementaire prsente au Bureau la liste de ses candidats aux diffrentes commissions en veillant ce

qu'elle soit proportionnelle la reprsentativit du groupe au sein de l'Assemble. Les dputs non inscrits prsentent au Bureau, leur candidature la commission de leur choix. Le Bureau tablit la liste dfinitive aprs consultation des Prsidents de groupe. La liste ainsi tablie est soumise la ratification de l'Assemble. La liste des membres des commissions est publie au Journal Officiel. L'inscription dans les commissions permanentes est obligatoire pour tous les dputs sous rserve des dispositions de l'alina5.

57

Lexamen du projet de loi de Finances se droule en deux phases savoir : laudition des ministres et des Prsidents des institutions ayant un budget autonome lors de la prsentation de leur budget sectoriel et la rdaction dun rapport permettant au rapporteur spcial de prsenter en plnire les observations et recommandations faites par les membres de sa commission. Les amendements sont dposs la commission de finances pour examen. La discussion en commission nest pas publique. La commission des finances et des changes, ainsi que les rapporteurs spciaux quelle dsigne pour chaque dpartement ministriel ou institution, sont les organes privilgis de la conduite des enqutes et du contrle de lexcution du budget. Conformment larticle 119.1 du rglement intrieur, les documents et les renseignements destins permettre lexercice du contrle du budget gnral de ltat et des budgets autonomes ou la vrification des comptes des entreprises publiques et des socits dconomie mixte sont communiqus par les autorits comptentes au Prsident de lAssemble nationale, lattention du Prsident de la commission des finances et du rapporteur spcial dsign. En son alina 3, les travaux des rapporteurs sont utiliss dans le cadre des rapports des commissions sur la loi de Finances. Les commissions ont un pouvoir largi sur toute question relative aux finances publiques ; cet effet, elle est informe au pralable des dcrets davance ou dannulation de crdits, des virements et transferts de crdits pris par le Gouvernement. Aujourdhui, la prparation du budget de lEtat fait intervenir des lments de calcul conomique qui rendent la tche du parlementaire dlicate. Car un contrle efficace suppose une matrise des donnes conomiques utilises par le Gouvernement. Ce handicap des parlementaires est perceptible lors des dbats conomiques. Ces services fournissent au Parlement les

58

renseignements dont il a besoin sur la gestion administrative, comme le souligne Pierre LALUMIERE le contrl renseigne le contrleur 159. Malgr cela, les discussions en commission du projet de loi de Finances exercice 2010 ont fait lobjet de 106 questions poses aux membres du Gouvernement selon le rapport gnral de la commission. Au Bnin, tout finit par se monnayer en argent ou en promesse politique et la discussion en commission prend fin par lapprobation du budget sectoriel du ministre ou de linstitution. La discussion en commission sachve avec ladoption des rapports spciaux tablis sur la base des documents dposs par le Gouvernement et par les institutions. Ils font le compte rendu des dbats qui ont eu lieu en commission. La discussion se poursuit en plnire sur la base des rapports spciaux et du rapport gnral du rapporteur de la commission des finances et des changes.

B- La discussion en plnire du projet de la loi de Finances

Ds que la commission des finances a achev son travail dexamen du projet de loi de Finances, son rapport, est soumis la discussion de lAssemble nationale. Le rapporteur gnral de la commission des finances labore un rapport qui, comme les rapports spciaux, est dabord discut puis adopt en commission, puis imprim et remis au Prsident de lAssemble nationale aux fins de multiplication et de distribution aux dputs pour les discussions en sance plnire. Le rapport de la commission comporte en gnral cinq points : le premier point restitue le projet de loi de Finances dans son contexte conomique, national, rgional et international ; le deuxime point retrace les grandes orientations en matire de politique de dveloppement et les objectifs gnraux du budget ; quant au troisime point, il examine les contraintes dordre conomique et institutionnel

159

Sur ce point on peut convenir avec Andr PAYSANT que : ladoption du budget nest plus un moyen pour le Parlement de

contraindre le Gouvernement mriter sa confiance, mais de plus en plus un moyen pour le Gouvernement de contraindre le Parlement lui accorder sa confiance, Finances publiques, Armand COLIN, 5e dition, 1999, p. 169.

59

qui ont sous-tendu llaboration du budget et enfin les quatrime et cinquime points sont consacrs aux deux parties du projet de loi de Finances et au dbat gnral qui a eu lieu en commission entre le Gouvernement, les reprsentants des institutions et les Parlementaires ayant pris part aux travaux en commission. Ce dbat a pour objet de permettre aux diffrentes parties en prsence (Gouvernement, Prsidents et rapporteurs de commissions saisies au fond et pour avis, groupes politiques), de faire connatre leurs positions et arguments respectifs et dclairer ainsi le futur vote des parlementaires. La sance plnire souvre, en gnral, par le discours du ministre des finances et par la lecture du rapport de la commission. La discussion du projet de loi de Finances, porte devant lAssemble nationale, se fait sur la base du texte amend. La dimension technique de la loi de Finances pse lourdement sur le dbat budgtaire. Seuls quelques dputs, spcialistes des questions financires prennent part aux dbats. Beaucoup dentre eux, lorsquils sont prsents, jouent simplement un rle de figurants et sont souvent pris dans la tourmente des chiffres et autres difficults qui entourent lexamen du projet de loi de Finances. Mme les dputs qui prennent part aux dbats, limitent souvent leur intervention des points de dtail du projet de loi de Finances, certaines corrections smantiques ou lexicales, au "pourquoi" ou au "comment" de telle ou telle ligne budgtaire. A cet effet, Moctar TALL a crit: le dbat ne dpasse pas souvent certains points de rapport du ministre des finances, en faisant prvaloir parfois des intrts personnels ou ceux de certains groupes de pression fortuns dfendant leurs privilges irraisonnables 160. Le dbat budgtaire bien plus que le dbat lgislatif classique, reste le plus contest de tous les dbats parlementaires. Sa longueur, sa concentration sur une courte priode, sa monotonie, le dsemparement des dputs face ce grand document fait de tableaux chiffrs et de termes

160

M. TALL, Le Parlement dans les Etats dAfrique noire francophone. Essai sur le Burkina Faso, la Cte dIvoire, le Sngal et le Togo,

Thse droit public, Poitiers, 1986 p. 234.

60

conomiques et financiers difficilement matrisables, se font chaque anne et dune faon tout aussi rituelle que son droulement, fait lobjet de critiques rptes qui, dfaut de renouveler lanalyse, confortent ses dtracteurs. Personne ou presque ne remet en cause le bien fond de lexistence dans les Constitutions africaines de lautorisation budgtaire, premire raison dtre des Parlements. Mais, chacun saccorde reconnatre que la formule dj ancienne et clbre dEdgar FAURE, liturgie, lthargie, litanie , trouve bien son terrain de prdilection au Bnin et colle fort bien avec la ralit bninoise pour apparatre aujourdhui dpasse. La discussion budgtaire, crivait le Prsident Edgar FAURE en 1975, est devenue, au fil des annes, un acte de routine qui se droule selon une procdure dsute 161. Le jour de lexamen et du vote en sance publique, de part son intensit, sa gnralit et sa mdiatisation, le dbat budgtaire de lanne attire dans lopinion publique nationale, une attention particulire. Les interventions du ministre des finances et celles des principaux orateurs des groupes politiques tant de la majorit que de lopposition reprsents lAssemble nationale sont retransmises sur les chanes de tlvision. La discussion prend lallure dun grand spectacle o rgnent les tensions idologiques et des conflits dintrts. Majorit et opposition utilisent donc la tribune de la discussion budgtaire pour exposer leurs choix politiques, lopposition critiquant la politique conomique et financire du Gouvernement, la majorit, soutenant le projet prsent par le Gouvernement. Cest ce que souligne Gilbert ORSONI, lorsquil affirme : le travail en sance plnire est plus spectaculaire que lobscur travail en commission, car, elle revt en ralit, une importance formelle o lapparence constitue lessentiel 162. Le dbat budgtaire sillustre bien par Jean Pierre FOURCADE quand il dclarait en 1989 que nous devons la vrit de dire

161

M. BOUVIER, M-C ESCLASSAN, J-P LASSALE, Finances publiques, LGDJ, 6me dition, 2002, p. 309. G. ORSONI, Finances publiques, Paris, Ed, Publisud, 1989, p. 159.

162

61

que la discussion budgtaire est devenue un rite annuel 163. Jean Claude MARTINEZ et Pierre Di MALTA pour leur part, estimaient dans leur manuel commun de droit budgtaire que la discussion budgtaire tient plus du sacrifice une mystique que dune institution ayant une relle porte pratique 164 du fait de lomnipotence de lExcutif. Paragraphe 2 : Lomnipotence de lExcutif dans la procdure dadoption
des lois de finances

Le Gouvernement domine toutes les phases de llaboration de la loi de Finances, de la phase de prparation administrative celle de ladoption dfinitive par le Parlement. Cette prpondrance non conteste de lExcutif (A) trouve son fondement dans le droit budgtaire bninois et conduit lvanescence des pouvoirs financiers du Parlement (B).

A- Une prpondrance non conteste de lExcutif Il ressort clairement des lois organiques qui rgissent le droit budgtaire en Afrique et la directive de lUEMOA que seul lExcutif est investi de la mission de prparer les textes budgtaires. La Cour constitutionnelle du Bnin, tirant les enseignements de la jurisprudence du Conseil constitutionnel franais a estim, dans une dcision DCC 30-94 du 1er octobre 1994 que les lois de finances ne peuvent tre prsentes que par le Gouvernement. Bien plus qu'un simple instrument technique de prsentation des recettes et des dpenses de l'Etat, le budget est le plus important texte d'orientation annuel du Gouvernement. Il reflte les valeurs fondamentales sur lesquelles reposent les grands choix politiques du Gouvernement et traduit les vues de celui-ci sur la
163M.

BOUVIER, M-C ESCLASSAN, J-P LASSALE, Finances publiques, op. Cit., p. 309.

.
164

J-C. MARTINEZ et P. DI MALTA, Droit budgtaire, 3me dition, 1999, p. 254.

62

situation socio-conomique de la nation. Il est une vritable dclaration des objectifs du Gouvernement en matire budgtaire, financire et conomique. Il est donc lgitime quil labore ce texte. Le Gouvernement grce sa technostructure et avec lappui dcisionnel du Chef de lEtat influence toute la procdure dlaboration des lois de Finances depuis la phase des valuations administratives jusquau calendrier budgtaire. Le travail prliminaire llaboration de la loi de Finances, se fait par budget. La Rationalisation des Choix Budgtaires (RCB) apparat comme un des lments essentiels de la multitude de moyens dont dispose un Gouvernement pour connatre plus scientifiquement les objectifs quil sest fix. Aujourdhui plus quhier, dans la logique de la nouvelle gouvernance financire et de gestion budgtaire axe sur les rsultats, MOSARE est devenu un outil indispensable pendant la phase de llaboration des budgets. Les procdures dlaboration des projets de loi de Finances de lanne et de la loi de Finances rectificative sont identiques165. Dans le processus de son laboration, le travail repose essentiellement sur la Direction Gnrale du Budget (DGB) et le ministre des finances. De la lettre de cadrage jusquau dcret de transmission, le Parlement na pas son mot dire. Le cadre macroconomique qui sous-tend les prvisions budgtaires ne fait lobjet daucun dbat avec la reprsentation nationale. Or, les agrgats macroconomiques comme le taux de croissance du Produit Intrieur Brut (PIB), lhypothse sur le dficit budgtaire souhait et soutenable, la pression fiscale atteindre, les projections commerciales et la balance de paiement courant, la gestion de la dette publique pour ne citer que ceux-l ne font lobjet daucun examen de la part du Parlement. Ce nest quaprs tre saisi conformment aux les services administratifs chargs de llaboration du

165

UNACEB, Guide de procdures, de lecture et danalyse des projets de lois de Finances, op. Cit, p. 15.

63

dispositions de larticle 109 de la Constitution166 pour examiner le texte de la loi de Finances que commence le travail parlementaire. De faon schmatique, le calendrier de prparation du projet de loi de Finances de la gestion de lanne N se prsente comme le dcrit le tableau prsent lannexe n 4. Tel que prsent, ce tableau ne fait figure de lintervention du Parlement quau mois doctobre. Lessentiel de la loi de Finances se droule pendant la phase prparatoire du projet. Labsence du Parlement le long de cette phase tend affirmer la ngation de ses pouvoirs financiers du moment o le droit damendement et le pouvoir de contrle sont fortement endigus.

B- Lintrouvable pouvoir financier du Parlement

Le Parlement nest plus le lieu o scrit le droit financier ni celui o se dcident les contenus des budgets. Sil ne la jamais t compltement, il la certainement t davantage dans le pass 167. Techniquement, il nest pas vident pour les parlementaires de remettre en cause les choix de politique conomique retenus par le Gouvernement. Aujourdhui, il faut bien convenir quavec linterdpendance des conomies, les impratifs de dveloppement conomique, la recherche dune stabilit

conomique et financire voire politique, rendent difficile le rle du Parlement. De plus, il faut reconnatre que le Gouvernement a pour lui lavantage de possder la technostructure (grandes administrations en charge des questions conomiques et financires) lui permettant de saffirmer tout le long de la procdure budgtaire. Le contenu des lois de Finances est donc lune des raisons du dclin du rle du Parlement (technicit du budget). Lappui technique aux membres de la Commission des Finances se rsume lassistance de la Cellule dAnalyse des
166

<.LAssemble nationale est saisie du projet de loi de Finances au plus tard une semaine avant louverture de la session

doctobre<
167

R. HERTZOG, Lavenir du pouvoir financier du Parlement : miroir des ombres ou garant de lquilibre du

gouvernement gnral, ibid., p. 121.

64

Politiques de dveloppement de lAssemble nationale (CAPAN), de lUnit dAnalyse de Contrle et dEvaluation du Budget de lEtat (UNACEB) et les assistants de la commission permanente des finances et des changes ne suffisent pas pour les parlementaires mener un dbat de fond sur les questions concernant les finances publiques. Malgr ces appuis techniques, le pouvoir de modification des parlementaires ne change pas pour autant. Les dbats techniques sur la question budgtaire chappent, en grande partie, aux dputs cause de leur confort intellectuel dans la matire. Ils nont aucune apprhension sur le budget conomique. Les agrgats macroconomiques, la production des normes fiscales (les assiettes et les taux dimposition sont labores et fixes par lExcutif)

noffrent pas souvent une grande place de manuvre aux amendements des dputs : ils ladoptent ou le rejettent. La loi de Finances tant la traduction chiffre de la politique du Gouvernement pour une anne, il peut arriver que le Chef de lEtat le prenne par ordonnance lorsqu la date du 31 dcembre, le Parlement ne se prononce pas sur celle-ci. Lorsquon arrive cette mesure, le projet de loi de Finances est mis en application tel transmis au Parlement sans prendre en compte les observations, recommandations et amendements proposs par les dputs lors de son tude. Lusage de cette possibilit combin avec les encadrements restrictifs des

pouvoirs financiers du Parlement semblent conforter les thses de son abaissement, en matire financire.

65

DEUXIEME PARTIE : LABAISSEMENT DU ROLE DU PARLEMENT EN MATIERE FINANCIERE.

Quelque soit le rgime politique considr, la prparation du projet de loi de Finances relve presque toujours au pouvoir Excutif. Les Etats africains ne drogent pas cette rgle. Au Bnin, plusieurs lments justifient ce monopole de lExcutif. Dabord, la nouvelle Constitution adopte le 11 dcembre 1990 ne fait rfrence quaux projets de loi de Finances et ne parlent jamais de propositions de lois pour dsigner son origine. Ensuite, des lments jurisprudentiels sont venus corroborer la mainmise du Gouvernement sur la prparation des lois de Finances. La Cour constitutionnelle du Bnin, tirant les enseignements de la jurisprudence du Conseil constitutionnel franais, a estim dans une dcision CC 30-94 du 1er octobre 1994 que les lois de Finances ne peuvent tre prsentes que par le Gouvernement . Enfin, les lois de Finances sont la traduction financire de la politique du Gouvernement qui, par ailleurs, assume seul la responsabilit de son excution. Instrument technique de prsentation des recettes et des dpenses de l'Etat, le budget est le plus important texte d'orientation annuel du Gouvernement. Il reflte les valeurs fondamentales sur lesquelles reposent les grands choix politiques du Gouvernement et traduit les vues de celui-ci sur la situation socioconomique de la Nation. Il est subsquemment normal quil prpare ce texte. Le fait majoritaire, souvent en faveur du lExcutif atrophie le fonctionnement de linstitution parlementaire en mettant mal lexercice des fonctions lui dvou par la Constitution. Leffacement du Parlement dans la procdure budgtaire (chapitre I) et la mauvaise exploitation faite par le Parlement de sa fonction de contrleur en matire financire (chapitre II) semblent corroborer la thse de labaissement de son rle en la matire.

66

CHAPITRE

I:

LEFFACEMENT

DU

PARLEMENT

DANS

LA

PROCEDURE BUDGETAIRE

La transposition dans les Constitutions des techniques du parlementarisme rationalis, la fonction lgislative ordinaire des Parlements se voit claustre dans dtroites limites : les Parlements ne matrisent plus le domaine de la loi, pas plus que tout le processus dlaboration et dadoption des lois et plus particulirement les lois de Finances. La pratique politique en limite davantage les fonctions du lAssemble nationale. La volont de plus en plus affirme des autorits en place dinstrumentaliser la reprsentation nationale ainsi que toutes les autres institutions en vue davoir un pouvoir absolu participent aussi ce processus de dilution des pouvoirs financiers du Parlement. Lemprise du Gouvernement aussi bien dans la phase de prparation, de discussion que du vote final des projets de lois de Finances justifie la primaut de lExcutif dans la procdure budgtaire (section I) et la perte par le Parlement de ses pouvoirs fiscaux (section II).

SECTION I : LA PRIMAUTE DE LEXECUTIF DANS LA PROCEDURE


BUDGETAIRE

Sous lautorit du Chef du Gouvernement, le ministre des finances prpare en liaison avec les autres ministres, les projets de loi de Finances qui sont arrts en conseil des ministres. Les seules limitations restent aujourdhui pour le Gouvernement, le respect des dlais constitutionnels pour le dpt du projet de loi de Finances. Il est apparu dans les Constitutions des Etats modernes quau cours des discussions et des votes du projet de loi de Finances, le Gouvernement disposait de multiples procdures lui permettant de guider le dbat budgtaire affirmant ainsi le monople de lExcutif en matire financire (paragraphe 1) par rapport au Parlement devenu un acteur secondaire voire facultatif (paragraphe 2).

67

La rationalisation du dbat budgtaire conduit la matrise par le Gouvernement du processus parlementaire168.

Paragraphe 1 : Le monople non contest de lExcutif en matire


financire.

Lanalyse des textes rgissant le droit financier bninois montre que, grce la technostructure de lExcutif et lappui dcisionnel du Chef de lEtat, toute la procdure dlaboration des lois de Finances depuis la phase initiative (A) jusquau calendrier de dbats budgtaires (B) sont domins par le Gouvernement.

A- Linitiative budgtaire, la chasse garde de lExcutif.

Le pouvoir Excutif exerce deux fonctions de premire importance dans la procdure budgtaire. Tout dabord, il lui appartient dlaborer chaque anne un projet de loi de Finances. Pour respecter le principe de stabilit, ce projet doit sinsrer dans le cadre dune stratgie moyen terme cohrente pour les finances publiques. Ensuite, lExcutif est responsable de lexcution de la loi de Finances annuelle et doit rendre compte au lgislateur des conditions dapplication et des rsultats. Le projet de loi de Finances de lanne est arrt par le Gouvernement en Conseil des ministres. Et dans toutes ses dispositions, la Constitution financire du Bnin fait tat de projet de loi de Finances et non de proposition. En effet, larticle 20 de la Constitution franaise et larticle 54 de la Constitution bninoise du 11 dcembre 1990 sont trs significatifs. Ce nest pas le Parlement qui dtermine la politique nationale, mais le Gouvernement (le Chef de lEtat, Chef du Gouvernement) politiquement responsable devant lui. Cela signifie trs clairement que le Parlement a perdu sa facult dinitiative au profit du Chef du
168

En France par exemple ; Articles 40, 42, 44 alina 2 et 3, 49 alina 3 de la Constitution de 1958 ((limitation du droit

damendement, systme du vote bloqu, mcanisme de la question de confiance) et article 42 de lordonnance du 2 janvier 1959 (limitation du droit damendement). Ces deux textes ont toujours inspir la pratique bninoise en la matire.

68

Gouvernement, le Chef de lEtat, seul mme par la capacit dexpertise dont il est porteur, de fixer les grandes lignes dune politique que le Parlement se contentera dapprouver169. Ces dispositions portent en germe toutes les difficults du Parlement sous la Ve Rpublique en France et sous le renouveau dmocratique au Bnin, car tous les instruments du Parlementarisme rationalis nen sont que la consquence directe. Il faut donc en tirer toutes les consquences en admettant que le rle

essentiel du Parlement moderne nest plus de lgifrer, mais de porter une apprciation claire dans la mesure du possible sur les conditions mmes de mise en uvre des politiques dtermines par le Gouvernement. Si lon smeut des restrictions apportes, par exemple, aux pouvoirs des commissions parlementaires, lexercice du droit damendement ou la capacit de proposition lgislative, on oublie trop souvent que ces mcanismes ne sont que la consquence de cette capacit confie au Gouvernement responsable de concevoir la politique nationale. Techniquement, cette mission sexprime, pour lessentiel, par llaboration des projets de loi dont il est alors parfaitement logique dexiger quils puissent tre inscrits prioritairement lordre du jour, et surtout discuts et adopts sans tre fondamentalement modifis, au risque de mettre en pril la politique voulue par le Gouvernement avec laccord de sa majorit 170. La phase parlementaire qui permettra lAssemble nationale dadopter les dpenses et les recettes qui seront ultrieurement excutes, ne verra pas lExcutif tre cart, loin sen faut, il y jouera mme un rle prpondrant.

169 170

X. VANDENDRIESSCHE, Le Parlement entre dclin et modernit , ibid., pp. 59-70. Idem.

69

B- La perte par le Parlement du calendrier du dbat budgtaire.

En rationalisant les procdures budgtaires on a vassalis le Parlement lExcutif. Linscription lordre du jour du projet de loi de Finances se fait conformment la disposition de larticle 94171 du rglement intrieur de lAssemble nationale. Conformment larticle 35 de son rglement intrieur, le Chef de lEtat a le droit dinformation sur lordre du jour de lAssemble. Cet article dispose : Le Prsident de la Rpublique doit tre tenu inform de l'ordre du jour des travaux des commissions de l'Assemble nationale. Cet ordre du jour lui est communiqu en principe deux jours au moins avant la runion des commissions. Les membres du Gouvernement sont entendus par les commissions sur la demande de ces dernires; ils peuvent se faire assister ou reprsenter . Le calendrier budgtaire nappartient pas au Parlement, il est dfini dans la loi. Il court de louverture de la session doctobre au 31 dcembre de lanne. Linscription de lexamen du projet de loi de Finances lordre du jour des Assembles obit des conditions particulires. Larticle 84 du rglement intrieur de lAssemble nationale dispose : Les projets et les propositions de lois sont inscrits l'ordre du jour de l'Assemble dans les conditions fixes par l'article 38 172 du prsent rglement intrieur. Les demandes d'inscription prioritaires du Gouvernement sont adresses au Prsident de l'Assemble nationale qui en informe les Prsidents des commissions comptentes et les transmet pour avis la plus prochaine confrence des Prsidents. Si, titre exceptionnel, le Gouvernement demande une modification de l'ordre du jour par adjonction, retrait ou inversion d'un ou de plusieurs textes prioritaires, le Prsident en donne immdiatement connaissance l'Assemble. Les demandes d'inscription d'une proposition complmentaire

171

<. Le dpt du projet sur le bureau de l'Assemble et son inscription l'ordre du jour sont fixs par les dispositions des articles 77

et suivants du prsent rglement intrieur .


172

La Confrence des Prsidents met un avis sur l'ordre du jour des travaux de l'Assemble nationale propos par son Prsident. Elle

peut tre consulte sur tout autre sujet par tout membre de ladite Confrence.

70

l'ordre du jour sont adresses au Prsident de l'Assemble nationale par le Prsident de la commission saisie au fond ou par un Prsident de groupe parlementaire . Le temps consacr par le Parlement la discussion du projet de loi de Finances est encadr. En France comme au Bnin, il est restreint par des dispositions normatives. Sil nest pas respect, les dispositions du projet peuvent tre mises en vigueur par ordonnance 173, ce qui reprsente une forte sanction du Parlement, bien quelle ne soit quune simple facult laisse au Gouvernement. Elle dcoule cependant de la ncessit dassurer la continuit de la vie nationale. On ne compte plus les propositions ou projets visant assurer une revalorisation du rle du Parlement qui serait devenu "le parent pauvre de nos institutions dmocratiques" ; relguant ainsi linstitution au rang dun acteur secondaire dans le processus budgtaire.

Paragraphe 2 : Le Parlement, un acteur secondaire ou facultatif

Mme sil a t peu de fois utilis, les ordonnances de larticle 68 de la Constitution, en matire financire tendent minimiser limportance du vote par le Parlement de la loi de Finances. Cet tat de chose laisse penser dans lopinion comme dans la doctrine que le Parlement serait devenu un acteur secondaire (A) dans le processus budgtaire. Mais, sa place, quoique facultatif, reste ncessaire (B) dans le bon fonctionnement dun Etat de droit.

173

Article 110 de la Constitution du 11 dcembre 1990 dispose : <. Si l'Assemble nationale ne s'est pas prononce, la date du

31 dcembre, les dispositions du projet de loi de Finances peuvent tre mises en vigueur par ordonnance. Le Gouvernement saisit pour ratification, l'Assemble nationale convoque en session extraordinaire dans un dlai de quinze jours. Si l'Assemble nationale n'a pas vot le budget la fin de cette session extraordinaire, le budget est tabli dfinitivement par ordonnance .

71

A- Un acteur secondaire

Tous les Etat dmocratiques font figurer dans leur lgislation le principe de la suprmatie budgtaire du Parlement, prvoyant notamment, que seule la loi (cest--dire le lgislateur) peut autoriser limpt ou la dpense publique ; mais, le degr dintervention de la loi dans les autres aspects de la procdure budgtaire varie en fonction notamment de limportance accorde au fondement lgal des divers stades dapprobation de la loi de Finances174. Si cest seulement aux reprsentants du peuple et eux seuls que revient le pouvoir de donner au Gouvernement lautorisation pour percevoir des recettes et effectuer des dpenses ncessaires pour le bon fonctionnement de lEtat et de ses services, il nest donc pas possible pour le Gouvernement de procder des perceptions dune recette ou la ralisation dune dpense qui na pas t pralablement admise par la loi de Finances vote par le Parlement. Tout le problme est de savoir si les Parlements disposent vraiment de marge de manuvre suffisante dans la production du consentement. Les conditions de recevabilit 175 et de discussion176 des amendements, les manuvres politiques, le dlai de la discussion du projet de loi de Finances et les possibilits dordonnance quoffrent les articles 68 et 110 de la Constitution

tendent confirmer le rle secondaire du Parlement dans le processus. Dj quil

174

Revue de lOCDE sur la gestion budgtaire Le cadre juridique des systmes budgtaires : une comparaison

internationale , volume 4 numro 3, OCDE 2004, p. 71.


175

Tout article ou amendement contenant des dispositions autres que celles prvues par la loi organique de finances doit

tre retir du projet de la loi de Finances et faire l'objet d'un dbat distinct, si la commission permanente qui aurait t comptente pour en connatre au fond, le demande, et si le prsident ou le rapporteur ou un membre du bureau de la commission des finances spcialement dsign cet effet l'accepte. Ce dbat est inscrit d'office l'ordre du jour de l'Assemble la suite de la discussion du projet de la loi de Finances, s'il s'agit d'un article de ce projet de loi. Les articles additionnels et amendements contraires aux dispositions de la loi organique des finances sont dclars irrecevables dans les conditions fixes par les articles 107 de la Constitution et 74 du rglement intrieur.
176

La discussion des projets de lois de Finances s'effectue conformment aux dispositions particulires de la Constitution,

notamment des articles 96, 99, 109, 110 et 112, des lois applicables et la procdure relative aux lois de Finances du prsent rglement intrieur.

72

nest pas associ la phase de la rdaction des articles du projet de la loi de Finances, les marges de manuvre dont il dispose peuvent tre mises mal par la possibilit dordonnance. Le dlai global de 60 jours dont il dispose pour se prononcer sur le budget est insuffisant par rapport au volume du travail que reprsente ltude du projet de la loi de Finances ; en cas de non respect, le Gouvernement peut user de larticle 110 de la Constitution pour mettre en excution son budget. Les possibilits laisses au Gouvernement de pouvoir contourner lavis du Parlement dans le processus budgtaire dmontre que son rle dans le processus budgtaire tient plus dune symbolique que dun rel pouvoir. Mais, cette position de linstitution ne lui te pas son rle dacteur indispensable, ncessaire pour le bon fonctionnement dune dmocratie, mme si ce rle peut sapparenter une comdie tragique.

B- Un acteur facultatif, mais ncessaire.

Si le Gouvernement dispose dune suprmatie incontestable en matire budgtaire sur le Parlement pour plusieurs raisons, ce dernier, bien que parfois concurrenc , nest pas pour autant exclu du processus budgtaire. Au contraire : le constituant a tent dlaborer un compromis entre la ncessaire et lefficacit de laction politique, qui tend maximiser les pouvoirs et les comptences du Gouvernement, et lindispensable lgitimit qui doit porter cette action : le Chef du Gouvernement dtermine, mais avec laccord du Parlement reprsentant de la Nation177. Le rle du Parlement demeure essentiel : reprsentant la nation et les contribuables, il consent toujours limpt, mais dans le cadre particulier fix par la Constitution. Mme si les textes tent au Parlement toute matrise du processus budgtaire qui revient principalement au Gouvernement, dont lensemble de la prparation du budget, le Parlement est encore cit en exemple malgr ses

177

X. VANDENDRISSCHE, Le Parlement entre dclin et modernit , ibid., p. 61.

73

difficults comme un acteur essentiel dans le jeu dmocratique car , son importance nest pas due son rle de lgislateur, mais sa nouvelle capacit dorientation et de contrle de lactivit gouvernementale dans le sens voulu par lopinion nationale 178. De manire plus spcifique, la Constitution limite le pouvoir du Parlement de deux points de vue : dune part, elle impose des contraintes de dlais trs strictes ; dautre part, le droit damendement des parlementaires au projet de loi de Finances est encadr. Le Parlement doit, dabord, attendre le dpt du projet de loi de Finances qui ne peut tre une proposition : seul le Gouvernement en a linitiative avant quil ne joue sa "partition", bmolis pendant la phase lgislative. Linutilisation de certaines procdures de contrle qui peuvent seffectuer pendant la phase lgislative de la loi de Finances 179, participe au renforcement de la thse de son dclin , voire, de inutilit . Mais, cela ne veut pas dire que ces pouvoirs sont pour autant insignifiants. Il ne faut pas mlanger le fond mme des comptences budgtaires des assembles avec la faon dont elles sont exerces en pratique180. Loin dtre devenue de "simple formalit", la soumission du budget au vote du Parlement reste une formule privilgie et irremplaable de rapport et de dialogue entre les pouvoirs publics181. Les assembles ayant toujours une mission de protection des intrts des contribuables et bien que donnant chaque anne leur consentement, ce dernier est, cependant, devenu automatique car, entre la prennit de lEtat et le droit de refuser la perception de limpt, les parlementaires nont

178

G. BURDEAU, Trait de science politique, Tome 9, p. 173. Il sagit des contrles sur place et sur pice que peuvent effectuer les diffrentes commissions spciales lors de laudition

179

des prsentations des budgets sectoriels des diffrentes institutions de la Rpublique.


180

P. AMSELEK, Le budget de lEtat et le Parlement sous la Ve Rpublique , ibid., p. 1453. Ibidem., p. 1458.

181

74

pas, dans les faits, de libert de choix 182. Son incapacit influencer les agrgats financiers de lEtat semble fonder la perte de ses pouvoirs fiscaux. SECTION II : LA PERTE DES POUVOIRS FISCAUX DU PARLEMENT

Les pratiques politico-administratives ont conduits au contournement des pouvoirs fiscaux du Parlement par l'Excutif, et l'abdication par le Parlement de ses propres pouvoirs. Linstitution parlementaire est concurrence par lExcutif, les lus locaux et les contraintes extrieures lies des obligations

communautaires ou internationales, le poids des droits acquis et des engagements pris, (dette, accords issus des discussions avec les reprsentants syndicaux) rduisent le champ de la discussion des dispositions fiscales du budget et rendent troite la marge de manuvre des dputs 183. Ainsi, le principe du consentement limpt et les limites de manuvre du Parlement (paragraphe 1) semblent restreindre la porte relle dun principe traditionnellement consacr dans le droit budgtaire. A ces restrictions sajoutent celles dues au dveloppement du droit communautaire en matire fiscale (paragraphe 2).

Paragraphe 1 : Du principe du consentement limpt et des limites du


Parlement

Historiquement fondateur de linstitution parlementaire, force est de constater, de nos jours la rgression palpable des pouvoirs fiscaux des Parlements au regard de ce quils furent. Par la proclamation de larticle 14 de la DDHC, il est affirm solennellement le principe du consentement limpt comme source du

182

X. CABANNES, LEtat, le Parlement et le consentement limpt , in RFFP, n 77, 2002, pp. 240-242. R. HERTZOG, Lavenir du pouvoir financier du Parlement : miroir des ombres ou garant de lquilibre du

183

gouvernement gnral, in L. PHILIP (dir.), Lexercice du pouvoir financier du Parlement. Thorie, pratique et volution, op. Cit., p. 136, J.L. PAIN, La politique budgtaire : un degr de flexibilit , in RFFP, n 46, 1994, p. 65.

75

pouvoir fiscal du Parlement 184. Pas plus que nagure le pouvoir fiscal royal ne fut absolu, pas plus celui du Parlement ne semble absolu. Lexamen du principe juridique (A) du consentement limpt laisse apparatre des limites pratiques (B) montrent que le pouvoir fiscal du Parlement contrebalance le pouvoir fiscal du Gouvernement en occurrence celui de son chef.

A- Du principe juridique

La thorie financire classique hrite du constitutionnalisme occidental, attribuait le pouvoir de dcision en matire financire aux assembles lues au suffrage direct des citoyens. Les nouvelles Constitutions africaines retiennent galement le principe du consentement populaire limpt. La lgalit de ce principe rsulte de deux sources : la Constitution et la DDHC. Larticle 96 dispose : lAssemble nationale vote la loi et consent limpt et larticle 98 nonce : la loi fixe les rgles relatives lassiette, au taux, et aux modalits de recouvrement des impositions de toute nature . Quant larticle 110, il dispose : lAssemble nationale vote le projet de loi de Finances dans les conditions prvues par la loi organique . Larticle 14 de la DDHC prvoit : tous les citoyens ont le droit de constater par eux-mmes ou par leurs reprsentants la ncessit de la contribution publique, de la consentir librement, den suivre lemploi et den dterminer la quotit, lassiette, le recouvrement et la dure . Le principe cl est celui du consentement de limpt par les citoyens ou par leurs reprsentants. Pour tre lgitime, limpt doit avoir t consenti par les citoyens ou leurs reprsentants. Ce principe de consentement de limpt exprim dans la DDHC est le fondement du principe de lgalit de limpt. Par consquent, le principe de lgalit exige, dune part, une comptence du lgislateur dans la cration des

184

P. M. GAUDEMET, Le pouvoir fiscal du Parlement , in L. PHILIP (dir.), Lexercice du pouvoir financier du Parlement.

Thorie, pratique et volution, op. Cit., p. 41.

76

normes fiscales, non seulement, exclusives, mais aussi, extrmement tendues. Dautre part, cette comptence exclusive et tendue du lgislateur ninterdit pas le dmembrement du pouvoir fiscal ou son partage entre lEtat et les collectivits territoriales. Les collectivits territoriales ont le droit de lever leurs propres impts, cependant elles nont ni la comptence ncessaire la cration de leurs propres impts, ni pour la dtermination de lassiette, du mode de recouvrement et du taux des impts. Le partage de comptence signifie que normalement seul le Parlement est comptent pour la cration de normes fiscales contenant les rgles de cration de limpt et de fixation des modalits de recouvrement, de lassiette et du taux de limpt. Pourtant, le rgime de vastes secteurs de dpenses chappe au Parlement, soit parce que celui-ci y a perdu toute comptence, soit en raison des conditions dans lesquelles il sexerce 185. En ce qui concerne par exemple, les dpenses sociales, les droits concrets qui, donnent leurs mesures effectives figurent dans des dcrets, arrts et

instructions ministriels186. Les rmunrations verses aux agents publics ne relvent de la loi que pour des principes forts gnraux. Dans la ralit, toutes les dispositions qui se traduisent par des dpenses figurent dans des actes administratifs souvent pris par lExcutif aprs concertation avec les organisations syndicales reprsentatives. Le Parlement na pratiquement aucune prise sur cette masse de dpenses obligatoires et automatiques 187. Il en est de mme en ce qui concerne la dette publique, car le rgime juridique des emprunts est contenu dans les dcrets et arrts. La limitation des pouvoirs financiers du Parlement se traduit par le souci des constituants prserver lExcutif des crises financires pouvant provenir du refus du Parlement autoriser certaines dpenses et certaines recettes

185R.

HERTZOG, Lavenir du pouvoir financier du Parlement : miroir des ombres ou garant de lquilibre du

gouvernement gnral, ibid., p. 125.


186

Idem. Il suffit de se rappeler des grves des fonctionnaires de lEtat qui ont fini par dboucher sur des accords qui ont conduit

187

le Gouvernement prendre des dcrets accordant des augmentations de salaires ou des indemnits lies la fonction.

77

inluctables. Une large manuvre est laisse lExcutif principalement au chef de lEtat et au ministre en charge des finances et de lconomie de pouvoir, par voie rglementaire, modifier selon les effets de la conjoncture certaines dispositions de la loi de Finances. Le consentement limpt se caractrise par lautorisation donne par le vote du Parlement de la loi de Finances, et traduit son accord par rapport toutes les mesures fiscales contenues dans la loi. Par voie rglementaire, le Gouvernement peut modifier des taux dimposition, voire, mme annuler certains impts, certaines recettes budgtaires ayant un caractre fiscal et consenties par le Parlement. Ce qui frappe lil cest lusage que le Parlement fait de son droit de consentir limpt. Le problme ne vient pas du fait que ce droit est entam ou non, mais plutt de ce quil est exerc avec bnignit. De manire prsquaxiomatique le Parlement consent aux augmentations dimpt avec une tonnante facilit, avec une extraordinaire facilit 188 et qui justifie le fait que le Bnin fasse partie des Etats ayant le plus grand nombre dimpts. Le consentement limpt est devenu une sorte de fiction malmene par les ncessits des finances publiques, malmene par certaines formes de brutalit gouvernementale, malmene encore par lalination dune majorit parlementaire au nom de la solidarit politique 189 et de la discipline du groupe pour finir par limiter pratiquement la porte du principe.

b- Des limites pratiques

En matire fiscale, les faits dominent la fiction juridique. Pour le projet de loi de Finances de 2010, le rapport gnral de la commission

des finances et des changes faisait tat des propositions de la Direction Gnrale

188

R. HERTZOG, Lavenir du pouvoir financier du Parlement : miroir des ombres ou garant de lquilibre du

gouvernement gnral , ibid., p. 45.


189

Idem.

78

des Douanes et Droits Indirects (DGDDI) comportant des mesures reconduites et de nouvelles mesures. Parmi les mesures reconduites, il y a les exonrations sur le matriel informatique 190, les exonrations sur les bus neufs, lexonration des droits et taxes de douane sur les quipements des stations services 191. Parmi les nouvelles mesures, nous avons dabord la rduction de la taxe spciale de rexportation 4%, mesure qui intervient pour lutter contre le dtournement du trafic destination du Nigria vers les pays de lhinterland qui eux, bnficient de la suspension de la perception de la taxe de voirie (TV) et les mesures dictes par la Direction Gnrale des Impts et des Domaines (DGID) telles que la modification de larticle 6, paragraphe 4 du CGI en vue de prciser les conditions gnrales des charges. Ensuite, nous avons la modification des articles 47 alina 3 du CGI en vue dapporter les prcisions sur limmatriculation des entreprises au sujet de lacompte sur impts assis sur les bnfices (AIB) ; la modification de larticle 47 quater II nouveau du CGI en vue de mettre en conformit les taux de limpt BIC des prestataires trangers ceux des prestataires nationaux. Cette modification traduit lgalit de tous devant limpt ; la modification des dispositions de larticle 226 du CGI afin de lgitimer la particularit propos de leur imposition la TVA faite aux Agences de voyages ; la modification des dispositions de larticle 246 nouveau paragraphe 4 du CGI en vue de garantir la neutralit de la TVA bninoise (larticle comportait 4 alinas. Un 5 alina a t donc ajout pour permettre aux bnficiaires de remboursement de TVA de recevoir 75% de leur prtention dans les quinze jours aprs le dpt de
190

Lire le rapport gnral de la commission des finances et des changes de 2009, pour le budget 2010. Lexonration sur le

matriel informatique concerne galement les logiciels, les imprimantes et pices dtaches mme prsents isolment. Cette mesure, instaure depuis la loi de Finances 2000, vise promouvoir au Bnin les nouvelles technologies de linformation et lutilisation des ordinateurs. Elle est reconduite selon le Gouvernement eu gard ses effets bnfiques sur le dveloppement des entreprises .
191

Lire le rapport gnral de la commission des finances et des changes. Cette mesure dj contenue dans la loi de

Finances, gestion 2009 a t reconduite pour lanne 2010 en vue de lradication dfinitive du trafic illicite des produits ptroliers.

79

leur rclamation) ; la modification des dispositions des articles 335, 337, 390, 397 399 et 404 409, 470 et 472 475 du CGI en vue de faciliter la mise en uvre des rvisions de tarifs sur les droits denregistrement par la loi de Finances 2007 ; la modification de larticle 525 du CGI afin de le rendre conforme aux ralits conomiques actuelles (les droits des annes 60 qui taient de 100F, 50F et 1000F ont t multiplis par 5 en tenant compte de lrosion montaire) ; la modification des dispositions des articles 326 et 573 du CGI afin dassujettir les marchs relatifs aux prestations de services la formalit de lenregistrement. Enfin, nous avons labrogation des dispositions du CGI (articles 962-1 96211) instituant la taxe de dveloppement local (TDL) en tant que impt direct local en vue de lui substituer une nouvelle TDL (articles 1084 quinter 1 1084 quinter 10) conue comme un impt indirect local et modification des dispositions de larticle 10 de la loi portant rgime financier des Communes en Rpublique du Bnin ; la modification des dispositions des articles 996 et 1038 du CGI en vue dtendre la sanction prvue lencontre des contribuables qui ne respectent pas leurs obligations de paiement des droits dus dans les dlais lgaux aux redevables de la patente et de la contribution foncire des proprits bties et non bties ; la modification des articles 251, 255, 256, 1018 et 1084-16 du CGI afin de les rendre conformes au dcret 2006-201 du 08 mai 2006 portant cration dun numro didentifiant unique et de rpertoire des personnes, institutions et associations 192 ; la modification des dispositions des articles 1016, 1029, et 1084-14 nouveau du CGI relatif au paiement de la Taxe Professionnelle Unique (TPU). La technicit fiscale qui chappe la majeure partie des dputs les rend impuissants devant les connaissances savantes des technostructures charges de llaboration du CGI. Mme si la majorit le voulait, et si lopposition le pouvait, ni lune, ni lautre na en ralit le pouvoir Constitutionnel, la volont politique et
192

Il sagit dune mise en conformit au dcret n 2006-201 du 08 mai 2006 portant cration dun numro didentifiant fiscal

unique.

80

surtout la connaissance technique pour influer sur les choix budgtaires du Gouvernement dans le sens de la dfense des intrts globaux des populations dont ils sont les reprsentants. Bien souvent, face aux argumentations denses et solides ponctues de rfrences chiffres tires de lenvironnement conomique national et international prsentes par les ministres qui dfilent devant le Parlement pour soutenir leurs enveloppes budgtaires, les dputs sont contraints la dmission intellectuelle, les seules observations Parlementaires possibles ont gnralement trait lorthographe de tel ou tel mot, au pourquoi ou au comment de telle ou telle ligne budgtaire. Face ce pugilat intellectuel et politique entre membres du Gouvernement et membres du Parlement, le dsquilibre est perceptible ds la phase administrative de llaboration des lois de Finances193. Jusqu son examen et adoption, le consentement limpt serait devenu un consentement par dfaut 194, ngatif ou un consensus apparent 195. Lapparence tmoignerait davantage des difficults formuler une critique envers le Gouvernement, ne pouvant argumenter armes gales 196. La dure des dbats parlementaires ou la date dadoption du budget font donc parfois lobjet de contraintes particulires qui limitent lanalyse des documents budgtaires une analyse superficielle. Par ailleurs, dans la pratique parlementaire au Bnin, la priode dtude et dadoption du projet de loi de Finances correspond la priode de soixante jours de manipulation politique de lExcutif confort par sa majorit parlementaire tendant dtourner lattention des dputs du projet de loi. Cette priode correspond aussi celle qui fait apparatre de nombreux accords ratifier ou de lois querelles par lopposition voter.

193

K. SOMALI, Le Parlement dans le nouveau constitutionnalisme en Afrique : Essai danalyse compare partir des exemples du

Bnin, du Burkina Faso et du Togo, op. Cit, p. 273.


194

P. ROSANVALLON, La contre-dmocratie. La politique lge de la dfiance, Paris, Ed. Seuil, 2006, p. 187. Ibidem., p. 188. Ibidem., p. 189.

195 196

81

Il est aujourdhui impossible de parler des facteurs limitant des pouvoirs financiers des Parlements sans faire allusion lenvironnement international et plus spcifiquement au dveloppement du droit communautaire. Paragraphe 2 : Des limitations dues au dveloppement du droit
communautaire en matire fiscale

La souverainet du Parlement dans la cration des normes fiscales nest pas aussi effective que pourrait laisser le supposer la lecture des articles 96 et 98. Deux types de limites viennent attnuer ce principe de souverainet : dune part, les limites externes, dautre part, les limites internes. Le pouvoir financier sest tabli au niveau de lEtat central, entre pouvoir lgislatif et Excutif, pour se prolonger dans la dcentralisation territoriale et fonctionnelle (les finances sociales) 197. Cette dernire en particulier met en prsence des acteurs de plus en plus nombreux et divers, publics, mais galement issus de la socit civile (partenaires sociaux par exemple). Les limites externes rsultent du dveloppement dun droit externe en matire fiscale. Il sagit notamment du dveloppement des conventions fiscales internationales (A) et du dveloppement du droit communautaire (B).

A- Le dveloppement des conventions fiscales internationales

Les rgles tablies dans la Constitution bninoise du 11 dcembre 1990 et la loi organique n 86-021 du 26 septembre 1986 relative aux lois de Finances nont pas pour autant amoindri le rle politique du Parlement dans les dbats

budgtaires qui demeure toujours aussi essentiel. Les deux corps de rgles, constitutionnelles et organiques, sont cependant confronts aux enjeux et pressions externes leur ordre juridique. Les conventions fiscales internationales sont des accords ou traits bilatraux entre des Etats. Ces accords ont un objet

197

R. HERTZOG, Une grande premire : la rforme du droit budgtaire de lEtat par le Parlement , in RFFP, n73, 2001, p.

17.

82

prcis : viter le phnomne de double imposition (par exemple une entreprise qui a plusieurs domiciles dans des Etats diffrents). Le droit fiscal ignore la nationalit du contribuable qui est tax automatiquement ds lors quil se trouve sur le territoire national ; par consquent une personne peut tre soumise aux exigences fiscales de plusieurs Etats simultanment, et un de ces Etats devra consentir un abandon de crance pour viter le phnomne de double imposition. Parlement et Gouvernement ne sont plus seuls dterminer le contenu des finances publiques et doivent prendre en compte une srie de contraintes et de normes externes. Il sagit le plus souvent de la consquence de leur participation des organisations internationales (UE, FMI, OCDE, CEDEAO, UA, UEMOA, OHADA) dotes pour certaines dun pouvoir contraignant en matire budgtaire et financire 198. Le droit fiscal bninois se trouve confront avec des normes provenant non pas du Parlement, mais de sources extrieures rsultant du dveloppement des conventions fiscales internationales et du droit communautaire en matire fiscale. La discipline budgtaire tant lordre du jour dans les systmes financiers des Etats africains199, les conventions internationales restreignent donc le pouvoir du Parlement. Dans le cas des conventions, le Parlement ne conserve quun rle formel en ratifiant le trait. Son pouvoir dapprciation effectif est limit car il nest pas lorigine de la convention qui a t conue de Gouvernement Gouvernement, et il ne peut pratiquement pas refuser de ratifier le trait (pour la scurit des relations internationales). Dans le contexte de la hirarchie des normes, et selon le principe tablissant que les dispositions internationales rsultant dun trait ratifi ont une valeur suprieure au droit interne, les

198

M. BOUVIER, Mutations des finances publiques et crise du pouvoir politique ? , ibid., p. 255. Ces contraintes rsultent

aussi de la dpendance de lEtat et des autres personnes publiques par rapport aux marchs financiers voque par R. HERTZOG, La mutation des finances publiques : manifeste pour une discipline rajeunie ! , ibid., p. 270.
199

S. YONABA, Le systme financier des Etats africains francophones lpreuve de limpratif de discipline

budgtaire , in Mlange en lhonneur de Robert HERTZOG, Rformes des finances publiques et modernisation de ladministration, Economica, 2011, p. 621.

83

conventions supplanteront les normes fiscales internes, restreignant ainsi le rle du Parlement.

B- Le dveloppement du droit communautaire en matire fiscale

Le droit fiscal communautaire ne concerne pas tous les impts. Le processus dharmonisation fiscale communautaire ne concerne pour linstant que ceux inscrits au Tarif Extrieur Commun (T.E.C). Lobjectif de cette harmonisation est de rapprocher les lgislations nationales en matire de Droit de douane, de redevance statistique, de prlvement communautaire de solidarit, de la taxe conjoncturelle limportation, de la taxe dgressive de protection, pour faciliter la libre concurrence lchelle rgionale, et en rduisant les disparits entre les Etats en matire de rgles dassiette et de taux dimposition en matire dimportation. Lharmonisation ne signifie pas luniformisation des lgislations nationales. Le droit fiscal communautaire se matrialise par la transposition de directives de lUEMOA dans les lgislations internes des Etats membres. Le Gouvernement par voie lgislative va donc transposer une directive quil na pas labore lui mme : les grandes lignes lui ont t imposes. En matire du T.E.C, les rgles relatives au taux et lassiette rsultent des obligations tablies par les directives. Au plan interne, le Parlement, mme sil est officiellement souverain en matire fiscale, ne lest souvent que formellement : cest le phnomne d rosion de la fonction lgislative . On peut dceler dans le contenu des lois fiscales aussi bien que dans leur origine que le Parlement nest que formellement leur crateur. Dans le systme constitutionnel, lExcutif a un droit dinitiative en matire lgislative (projets de loi). Linitiative en matire lgislative est partage entre lExcutif et le Lgislatif, sauf en matire budgtaire (le budget de lEtat est une loi rserve la comptence du Gouvernement). Compte tenu du phnomne majoritaire, les projets de loi ont toutes les chances dtre approuvs par le

84

Parlement. La rdaction des projets de loi en matire fiscale provient la plupart du temps de ladministration fiscale. Les normes fiscales se caractrisent par un contenu souvent extrmement gnral. Le contenu trs gnral de la loi fiscale permet au pouvoir rglementaire de se dployer trs largement. L opposabilit de la doctrine administrative en droit fiscal reprsente un cas extrme dans lequel le Parlement a renonc ce que la loi soit la norme suprieure en matire fiscale. La doctrine administrative est ici un commentaire des textes par ladministration fiscale lintention de ses agents et des contribuables. Les contribuables peuvent se conformer la doctrine administrative ; ce qui pose un problme dans le cas o un agent de ladministration fiscale interprte la loi de manire diffrente. Lharmonisation des politiques conomiques de la communaut

europenne postule une limitation ou un transfert de la comptence normative nationale200. La politique agricole commune repose sur le principe de lunit de prix, par produit, dans lensemble de la communaut. Cette tendance de lUnion Europenne et de lUEMOA conduit la dduction dune invitable rduction des pouvoirs financiers des Parlements des Etats. Les objectifs long terme de lUEMOA, de la CEDEAO, de lOHADA et de lUA sont des facteurs de rduction des pouvoirs financiers du Parlement bninois. Au nombre de tous ces facteurs, il vient sajouter, dans les pratiques parlementaires le phnomne du fait majoritaire qui, son tour vient mettre mal lexploitation par le Parlement de sa fonction de contrleur financier.

200

D.LINOTTE et R. ROMI, Services publics et droit public conomique, Paris, Litec, 2001, p. 102.

85

CHAPITRE II : LE CONTROLE PARLEMENTAIRE EN MATIERE FINANCIERE,


LULTIME POUVOIR MAL EXPLOITE DU PARLEMENT.

Si les pouvoirs de contrle des parlementaires sont certes limits, ils nen demeurent pas moins rels. Mais, il faudra dabord voir si dans

linstitutionnalisation des mcanismes de contrle, aussi bien sur lactivit du Gouvernement que, sur la gestion des finances publiques, on note une volution significative du rle des assembles parlementaires africaines et en particulier celui du Bnin linstar de ce qui se passe dans certains pays occidentaux o le contrle est plus ou moins effectif. On peut en douter pour plusieurs raisons. En ralit, bien que les nouveaux textes constitutionnels qui rgissent le

fonctionnement des Etats en Afrique depuis 1990, ouvrent formellement, pour la premire fois depuis les indpendances, la voie ce type de contrle, sa porte relle est considrablement rduite du fait dune rationalisation excessive ainsi qu une absence totale de volont politique qui trouve sa source dans une culture politique qui accorde plus dimportance au pouvoir Excutif quaux reprsentants du peuple. Cest dans cet environnement min par le fait majoritaire que

sexercice le contrle politique de lexcution des finances publiques (section I) compltement annihil par des entraves politiques, techniques et au muslement du rle de lopposition parlementaire (section II) qui rendent difficile la mise en jeu de la responsabilit politique du Chef de lEtat et de son Gouvernement.

86

SECTION I : DU CONTROLE POLITIQUE ET LE FAIT MAJORITAIRE

Depuis que Lord BRYCE a crit Modern Democraties, le dclin des Parlements , les positions nont plus cess dans la doctrine de stigmatiser les Parlements qui seraient devenus vassaux de lExcutif cause du fait majoritaire. Le souci de la rnovation des Parlements tend rechercher une opposition au sein des institutions parlementaires pour rellement assumer le rle du contrleur que devrait tre celui des Parlements au sein desquels les commissions denqute sont enrhumes par le fait majoritaire (paragraphe 1) et o le rglement des comptes de lEtat (paragraphe 2) se fait de manire dsintress.

Paragraphe 1 : Des commissions denqute Parlementaire et le fait


majoritaire

Si les commissions denqute parlementaire ont des pouvoirs tendus, le fait majoritaire, sil narrive lannuler entame au moins ses pouvoirs. Le fait majoritaire se manifeste aussi bien au sein de la commission des finances (A) que des commissions denqute parlementaire (B).
A- La Commission des Finances et le fait majoritaire.

Les commissions permanentes examinent les budgets sectoriels des dpartements relevant de leur comptence. Les diffrentes commissions font leurs rapports la commission mre, qui est la commission des finances et des changes de lAssemble nationale. Elles peuvent galement enquter sur tout problme. Les commissions permanentes constituent les structures de base de lorganisation parlementaire. La coopration de la commission des finances est une ncessit, pour tout ministre des finances dsireux dassurer ladoption de son budget. Cette commission joue ainsi un rle trs important dans la procdure budgtaire et mme pendant lexamen de la loi de rglement qui permet lAssemble nationale 87

de sassurer de lexcution du budget vot par elle 201. Le contrle budgtaire sappuie sur les pouvoirs propres des rapporteurs spciaux des commissions des finances qui peuvent faire des contrles sur pices et sur place 202. La commission des finances et des changes exerce le contrle parlementaire des finances

publiques et le contrle parlementaire de laction gouvernementale. Le pouvoir de contrle des finances publiques reconnu lAssemble nationale fait, du Prsident de la commission des finances et de son rapporteur, les agents de renseignement du Parlement sur la gestion budgtaire de lEtat. Conscient de cela, ds la mise sur pied de ces commissions, la majorit soutenant les actions du Gouvernement sarrange pour ne pas laisser les places importantes de ces commissions aux dputs de lopposition. Le fait majoritaire poserait surtout le problme de la collaboration entre parlementaires : il demeurerait trs difficile de dpasser les clivages partisans, alors mme que le contrle et lvaluation devraient tre accomplis en commun par lensemble des lus203. Malgr son pouvoir dinvestigation et de contrle pouss de laction gouvernementale, la commission des finances nest pas non plus labri du fait majoritaire, rendant plus dlicate la mission du rapporteur spcial, en particulier sil appartient la majorit qui doit assumer politiquement les difficults que son contrle peut soulever 204. Lattribution de la prsidence de la commission des finances de lAssemble nationale un membre de lopposition est, cet gard, intressante. Elle permettra damliorer laccs linformation de

201

G. NINGATA, Dput, 1er Vice-prsident de lAssemble nationale de la Rpublique Centrafricaine, Rle et

fonctionnement des Parlements en Afrique , Symposium international de Bamako, 2001, p. 86.


202

A. DELCAMP, La perception du contrle parlementaire. Comment le rendre plus attractif ? , in Pouvoirs n 134, 2010,

p. 112.
203

J. GICQUEL, Le contrle parlementaire , in Sminaire du Groupe dEtudes sur la vie et les institutions parlementaires

(GEVIPAR), lundi 11 octobre 2010, p.3.


204

Ph. DAUTRY, Ph. LAMY, Le contrle de la gestion publique par la Cour des comptes et par le Parlement : concurrence

ou complmentarit ? , in RFFP, n 80, dcembre 2002, p. 138.

88

lopposition afin de mieux jouer son rle face la majorit et au gouvernement, en renforant le contrle de ce dernier205. Le fait majoritaire tel quil est pratiqu au Bnin constitue lune des meilleures garanties de la stabilit de notre jeune dmocratie. Il convient donc dimaginer un systme qui puisse combiner les indniables avantages du fait majoritaire et le respect d lopposition parlementaire, facteur, quelle que soit sa couleur, de vitalit des Assembles. Ce mariage dit de la carpe et du lapin peut tre envisag au sein du Parlement et en particulier au sein de la commission des finances pour ne pas faire de la dmocratie, la dictature de la majorit206. La majorit parlementaire peut tre une majorit au Parlement, mais tre opposition par rapport la mouvance prsidentielle ; de mme la minorit parlementaire peut tre dans la mouvance prsidentielle ; la distinction majorit/minorit doit donc tre comprise intra muros cest--dire au sein de lAssemble nationale sans contingence ni lien avec lExcutif 207. Il est donc facile de dterminer la majorit et la minorit au sein dune Assemble, par le comportement et le vote des dputs. Une fois identifi, il deviendra ais den tenir compte dans la constitution des commissions denqute parlementaire au fin du respect du principe valeur constitutionnelle de la reprsentation proportionnelle consacr par la Cour Robert DOSSOU dans sa dcision DCC 11-047 du 21 juillet 2011208. Ainsi, les commissions denqute parlementaires, dans leurs missions, se conforment dans leur composition au respect du principe de la reprsentation proportionnelle.

205

P. AVRIL, Limprobable statut de lopposition , in LPA 2006, n 138, p. 7. K. SOMALI, Le parlement dans le nouveau Constitutionnalisme en Afrique : Essai danalyse compare partir des exemples du

206

Bnin, du Burkina Faso et du Togo, op. Cit, p. 306.


207

A. KPODAR, DECISION DE LA COUR CONSTITUTIONNELLE. DCC 09-002 du 08 janvier 2009. Une bonne anne

la dmocratie pluraliste , sur http://www.ddata.over-blog.cour/xxxyyy/1/35/48/78/Benin/commentaire-KPODAR-DCC09-002doc, consult en juillet 2011 (7 p.)


208

H. AKEREKORO, Entrer dans la joie de la dmocratie librale, propos de la dcision DCC 11-047 du 21 juillet 2011 de

la Cour constitutionnelle du Bnin , commentaire de dcision, in droit & lois, Revue Trimestrielle dInformation Juridiques et Judiciaires, n 28, p. 81.

89

B- Des commissions denqute Parlementaire

La cration dune commission denqute est une opration difficile. Cette difficult ne tient pas linitiative de cette opration puisquun ou plusieurs dputs peuvent demander par le biais dune rsolution, la cration dune commission denqute209. La vraie difficult rside dans lordre procdural de mise en uvre de ce procd dinformation. Les textes en vigueur soumettent la cration et la composition des commissions denqute ou de contrle la stricte rgle de la majorit. Ainsi, toute initiative denqute se trouve rejete si elle nest pas cautionne par la majorit parlementaire. La configuration politique des commissions et le Bureau de lAssemble nationale qui participe la confrence des Prsidents est dterminant. Au sein de ces organes, la majorit parlementaire soutenant laction gouvernementale crase lopposition et lempche de

dclencher sa guise, tout processus denqute qui ne jouit pas de lapprobation de la majorit. Le fait majoritaire pourrait empcher lopposition dabuser de cette

procdure, mais elle ne doit pas pour autant constituer une entrave dirimante la facult de contrler le Gouvernement et sacrifier les droits de lopposition. Le rglement intrieur de lAssemble nationale retient la procdure minutieuse et solennelle des propositions de rsolution pour les dcisions de cration des commissions denqute. La proposition est, dabord, examine par une commission comptente qui doit dposer son rapport dans le mois de la session ordinaire suivant laffectation de cette proposition210 ; ensuite, ont lieu la discussion en sance plnire et le vote. Le Gouvernement a dans la pratique une matrise de lordre du jour par le biais du soutien des fidles allis quil dispose au
114 du rglement intrieur de lAssemble nationale du Bnin. Larticle 114-2 du rglement intrieur de lAssemble nationale du Bnin.

209

210

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sein des commissions et de la confrence des Prsidents. Il sen suit que la procdure retenue pour la cration des commissions denqute ou de contrle ressemble fort bien une course dobstacles o les nerfs des opposants sont mis rudes preuves. Le rglement intrieur de lAssemble donne lExcutif les moyens de sopposer une curiosit excessive des parlementaires. En premier lieu, lenqute ne doit porter que sur des faits. Cette notion de faits reste incertaine puisquon nexige pas que ces faits soient des faits matriels. En deuxime lieu, le dclenchement de poursuites judiciaires limite un peu plus les pouvoirs dinvestigation des commissions. Lorsque la justice est saisie, ni la commission denqute parlementaire, ni le Gouvernement ne doit troubler ses investigations ou empiter sur la mission de la justice. Le pouvoir Excutif, notamment le Garde des Sceaux, ministre de la justice se sert de cette rgle de la sparation des pouvoirs pour juguler la cration des commissions denqute aussitt quune commission est cre au Parlement pour faire la lumire sur une affaire de mauvaise gestion ou de corruption. Le mme problme est dfr la justice par lExcutif. La commission devient alors caduque, parce que considre comme sub judice. Sagissant de la cration des commissions denqute ou de contrle, les pouvoirs du Parlement en la matire sont juridiquement limits dans leur objet. Et si la commission arrive franchir ses diffrentes tapes mines dobstacles, elle va sorganiser, faire les investigations ncessaires et tablir un rapport. L encore, le couple Excutif-majorit peut bloquer srieusement lexercice du pouvoir de contrle en refusant daccorder aux commissions les moyens dont elles ont besoin dans lexercice de leurs missions. Le droulement de lenqute reste largement tributaire de la bonne volont du Gouvernement. Cest ce dernier qui est en position de force par rapport au contrleur. On aboutit ainsi une investigation dpendance . Sentinelle de lorthodoxie et de la transparence des politiques publiques , les commissions denqute parlementaire font tat dune inefficacit dans les mcanismes de 91

contrle du Parlement. Des 34 commissions parlementaires d'information, d'enqute et de contrle cres de la premire lgislature la cinquime, trs peu ont vu leur rapport aboutir211. Le fait majoritaire et le contrle parlementaire qui a fait lobjet du colloque rgional sur le Parlement et la bonne gouvernance dans lespace UEMOA, a montr que le fait majoritaire empche le pouvoir lgislatif dexercer son rle de contrleur. Le dput sngalais Seydou DIOUF, rapporteur gnral de la commission de lEconomie gnrale, des Finances, du Plan et de la Coopration note que les dputs de la majorit parlementaire fltrissent souvent la prgnance des partis politiques sur le fonctionnement de lAssemble nationale. La ralit des majorits confortables acquises sous la bannire des partis politiques, la personnalisation du pouvoir exacerbe par les mdias, tendent promouvoir la primaut prsidentielle sur toutes les autres institutions . Cette situation affaiblit selon lui linstitution parlementaire qui peine saffranchir du diktat de lExcutif qui, au terme de la Constitution est pourtant comptable de ses actes devant les dputs. Si, le contrle parlementaire nest effectivement jamais spectaculaire, lensemble des procdures de contrle ou dvaluation, une fois mises bout bout, constitueraient tout de mme une contribution considrable aux politiques publiques. Le rle de lopposition est videmment fondamental, parce quune majorit est toujours encline soutenir le Gouvernement. Au Bnin comme sur le continent africain, linformation parlementaire est largement insuffisante puisque, dune part, le Gouvernement rpond aux demandes dinformation quand il veut, dautre part, le processus des commissions denqute et de contrle se droule sous le poids de limprialisme majoritaire 212 qui cherche touffer tout ce qui pourrait nuire laction du pouvoir Excutif. Le contrle parlementaire des finances publiques serait incomplet sans lassurance que le budget tel quapprouv a t correctement excut. A cette fin,
211

Voir annexe n 1 C. BIDEGARAY et C. EMERI, Le contrle parlementaire , in RDP, 1973, p. 1719.

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un organisme national, au Bnin la Chambre des Compte de la Cour suprme est charge de vrifier et dinformer le Parlement sur la sincrit des comptes ainsi que sur lefficience et lefficacit des dpenses publiques. Sans cette vrification finale dans le processus du contrle financier, les organismes dpensiers ne seraient pas incits se conformer aux souhaits du Parlement tels quexprims dans le budget approuv.

Paragraphe 2 : Le rglement des comptes de lEtat par le Parlement

Le contrle du pouvoir est inhrent au systme dmocratique parce quil permet de modrer le pouvoir en vue dviter larbitraire. La proccupation damnager des modalits de lexercice du contrle se retrouve dans tous les domaines de la vie institutionnelle des Etats modernes et demeure encadre et rgie par le droit. A lexigence de lexercice du contrle financier considre comme fondamentale au point que les auteurs de la DDHC du 26 aot 1789 lont proclam larticle 14 de ladite Dclaration : les citoyens ont le droit de constater, par eux-mmes ou par leurs reprsentants, la ncessit de la contribution publique, de la consentir librement, den suivre lemploi, et den dterminer la quotit, lassiette, le recouvrement et la dure , sajoute des dispositions juridiques interne et communautaire qui font de cette affirmation la ncessit de vrification de la mobilisation et de lemploi des ressources publiques, lun des principes fondateurs des finances publiques modernes. Autrefois appel loi des comptes en France, la loi de rglement du budget et des comptes de lEtat a t institue par la loi du 15 mai 1818 qui linstaure comme le principe de lapurement lgislatif des comptes budgtaires de lEtat . Si, une place importante est faite pour les instances suprmes de contrle comme la Chambre des comptes de la Cour suprme du Bnin, le rle primordial incombe lAssemble nationale qui constitutionnellement rgle les

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comptes de lEtat. Le retard traditionnellement observ dans le vote des lois de rglement (A) montre quelle est une modalit de contrle nglige (B) par lEtat bninois.
A- De La loi de rglement.

L'article 2 de l'ordonnance organique franaise de 1959 donne la loi de rglement le caractre de loi de Finances. Il en est de mme dans la disposition de larticle 48213 de la loi organique n 86-021 du 26 septembre 1986 relative aux lois de Finances au Bnin. Elle a un double objet : constater les rsultats (...) et

approuver les diffrences entre les rsultats et les prvisions (...). Texte de constatation et d'ajustement, le projet de loi de rglement se distingue radicalement des autres projets de loi de Finances, qui sont des textes de prvision et d'autorisation. Le processus administratif dlaboration de la loi de rglement dbute ds larrt dfinitif des comptes. Les comptes de gestion des comptables principaux de lEtat sont dposs in fine la Chambre des Comptes pour son contrle juridictionnel. Il est accompagn dun rapport de prsentation, qui indique notamment les changements des mthodes et des rgles comptables appliques au cours de lexercice. La discussion du projet de loi de rglement est loccasion pour le Parlement dapprcier la porte des autorisations budgtaires par rapport aux ralisations constates. Dans lapprciation des rsultats gnraux de lexcution de la loi de Finances, les rapports de la Chambre des Comptes dclent souvent un catalogue dinfractions la rglementation comptable mais, laspect politique des choses qui considrablement contribu affadir lclat de lAssemble nationale et par l celui des pouvoirs financiers quelle dtient 214 conduit approuver mcaniquement les lois de rglement au Bnin. Le projet de
213

Voir annexe n 2 J.F. AVO, Parlement bninois sous le renouveau dmocratique : Russites et checs , in 50 ans de vie parlementaire au

214

Bnin, op. Cit., p. 159.

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loi de rglement est prpar, partir des donnes du Compte Gnral de lEtat et des comptes certifis des ministres. Lensemble (projet de loi de rglement plus les donnes du Compte Gnral de lEtat) est ensuite transmis la Chambre des Comptes qui a une double mission : procder la certification des comptes et produire son rapport annuel sur lexcution des lois de Finances. Le Projet de loi de rglement est ensuite valid en Conseil des ministres puis transmis au Parlement. La directive n 05/97/CM/UEMOA du 16 dcembre 1997 relative aux lois de Finances dispose en son article 44 : le projet de loi de rglement doit tre dpos et distribu au plus tard la fin de lanne dexcution du budget . En outre, ce mme article interdit de mettre en discussion le Projet de loi de Finances de lanne n+1 devant lAssemble nationale avant le vote par celle-ci, du projet de loi de rglement de lanne n-1. Le texte de la loi de rglement devrait tre examin au cours de l'anne qui suit l'excution du budget. Par son vote, lAssemble nationale donne quitus au Gouvernement pour la gestion de lexercice budgtaire concern, avalise les carts constats entre les encaissements des recettes et les ordonnancements des dpenses et autorise le report du dficit ou de lexcdent constat sur lexercice suivant. Pour ce faire, elle est aide par la Chambre des Comptes qui produit lappui du projet de loi de rglement, dune part, la dclaration gnrale de conformit entre les comptes individuels des comptables et le compte de lordonnateur, dautre part, un rapport sur lexcution de la loi des Finances concerne. Les dputs devraient se garder de le voter mcaniquement. Il est lune des phases des contrles de lexcution du budget ; cest lultime tape de la procdure budgtaire et comptable qui permet dapprcier laction

gouvernementale et les rsultats des prvisions. La loi de rglement apparat selon le propos de Moussa ZAKI comme un instrument de rvlation de la vrit budgtaire . Ses rsultats sont importants pour lapprciation de laction gouvernementale sur le plan financier et comptable. Aprs avoir procd toutes

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ses investigations et vrifications des actes de la comptabilit publique, le Parlement doit exercer une double mission de rglement des comptes et de rglement rtroactif du budget. La loi de rglement permet au Parlement de modifier les comptes en procdant des rgularisations des irrgularits ou les sanctionner par un vote ngatif. Le vote de la loi de rglement a ainsi pour finalit comptable de dlivrer un quitus la gestion des oprations budgtaires et de rgulariser des oprations budgtaires qui nont pas t respectueuses de la lgalit budgtaire en couvrant leurs responsables. Cest pour cela que F.J. FABRE crit : les lois de rglement couvrent (<) de leur autorit lensemble des actes dexcution du budget, soustrayant ceux-ci tout contrle contentieux . Ce qui veut dire qua contrario, le refus de voter la loi de rglement pourrait constituer la base juridique dactions en justice visant lannulation des oprations de dpenses et de recettes excutes au titre de la loi de Finances de lanne et des lois de finances rectificatives. Le refus du vote de la loi de rglement expose les agents responsables de lexcution (ordonnateurs et les comptables) du budget des poursuites devant les juridictions comptentes. La loi de rglement se vote conformment larticle 99215 de la Constitution, des articles 48 et 49 de la loi organique n 86-021 du 26 septembre 1986 relative aux lois de Finances et aux articles 44 et 90 de la directive n 05/97/CM/UEMOA du 16 dcembre 1997. Le Parlement ne peut pas et ne doit pas renoncer exercer son contrle politique loccasion du vote de la loi de rglement, qui est et demeure le seul vrai instrument lui permettant dapprcier partir des informations financires vrais instruments de mesure selon la formule Paul Marie GAUDEMET de laction du Gouvernement dans tous les domaines de la vie politique, conomique et sociale. Limportance du contrle politique sexplique par la nature de lorgane habilit cet effet : le Parlement, incarnation de la reprsentation nationale, qui exerce en
. Les lois de rglement contrlent l'excution des lois de finances, sous rserve de l'apurement ultrieur des comptes de la

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Nation par la Chambre des Comptes de la Cour suprme .

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loccurrence un contrle dmocratique de la gestion des finances publiques. Contrle dont leffectivit correspond lidal dmocratique ayant prsid la naissance de lesprit du droit budgtaire qui postule la perception des impts et la ralisation des dpenses dans le sens de lautorisation des reprsentants du peuple . Pour lauteur Luc SADJ ce contrle devrait tre le plus important car lautorit dlibrante serait la premire intresse lexcution du budget quelle a vot et son contrle manant dune autorit politique, peut porter sur tous les aspects y compris lopportunit de la gestion ainsi que sur toute personne participant aux oprations financires . Le vote de la loi de rglement est une sorte de sanction pouvant tre positive ou ngative. Le vote positif consiste en une ratification de la gestion budgtaire du Parlement alors que le vote ngatif est une dsapprobation de la gestion budgtaire et un dsaveu de la politique du Gouvernement. La loi de rglement constitue une modalit importante de contrle de lexcution du budget nglige dans la pratique et que les textes communautaires essayent de rhabiliter.

B- Une modalit de contrle nglige en voie de rhabilitation

Mme si limportance du contrle parlementaire a posteriori de lexcution du budget est avre dans le droit financier bninois, force est de constater dans la pratique quil sagit dune modalit de contrle nglige. Sous la houlette de lmergence de nouvelles exigences financires exprimes tant au niveau national quau niveau communautaire et international, des initiatives normatives et pratiques ont t prises dans le sens de la rhabilitation de la loi de rglement. Il parat trivial que de rappeler que lespoir plac au contrle parlementaire de lexcution du budget nest pas la hauteur des rsultats souhaits. Le premier constat qui simpose dans les systmes financiers africains en gnral et dans le droit financier bninois en particulier est que le contrle par la loi de rglement a une porte pratique faible voire inexistante. Les facteurs dexplication sont nombreux mais peuvent se ramener essentiellement deux : le caractre technique

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marqu du contenu de la loi de rglement et le grand retard qui sobserve entre la fin dun exercice budgtaire et sa loi de rglement. Par son contenu, la loi de rglement est un document technique comportant des concepts, des chiffres et tableaux dont la comprhension nest pas toujours laisse la porte de la connaissance de nos parlementaires dont le confort intellectuel en matire financire fait douter lopinion publique sur leur capacit pouvoir rellement apprcier le contenu. Raymond MUZELLEC crit dans ce sens : le caractre technique du contrle est indiscut . La lecture des lois de rglements montre un contenu empreint dune forte aridit et dune complexit comptables. La prparation du projet de loi de rglement par le ministre des finances fait que le projet porte la marque du ministre des finances. Mme lexpos des motifs, cens tre en gnral une prsentation simplifie des dispositifs dune loi, est en loccurrence chiffr. La technicit inhrente, pour lessentiel, aux lois de Finances contribue diminuer lintrt des parlementaires pour les questions financires dont le traitement demeure pour une large part laffaire des adeptes. Il est donc difficile aux parlementaires non initis dapprcier les informations contenues dans la loi de rglement et donc dexercer un contrle domin finalement par une logique financire et comptable tant occulte que rbarbative. La technicit de la loi de rglement serait donc la premire cause de son dlaissement par les parlementaires dpourvus de lassistance dexperts pouvant leur expliquer les questions de finances publiques. Le contrle effectu par le juge des comptes tant essentiellement un contrle de stricte rgularit budgtaire avec une argumentation purement comptable nest pas susceptible dclairer les dlibrations et dcisions des parlementaires proccups par lexercice dun contrle de nature politique qui transcende les lments dordre comptable pour embrasser des aspects defficacit et dquit. Il est vident qu travers le rapport sur lexcution de la loi de Finances et la dclaration de conformit, la Chambre des Comptes joue un rle d informateur du Parlement . La pratique montre que dsarms face larsenal 98

dexplications comptables et financires contenues dans le projet de loi de rglement, confortes par les rapports de la Chambre des Comptes, les parlementaires ne peuvent que se fier qu la prsentation cense plus simplifie que dresse leur intention la Chambre des Comptes dont les connaissances en matire de finances publiques laisse dsirer. Par ailleurs, les rapports labors par la commission des finances de lAssemble nationale sont rarement critiques et se bornent plutt reprendre de faon furtive dans leurs grandes lignes lconomie gnrale des projets de loi de rglement tels quils arrivent du ministre de lconomie et des finances. Les parlementaires adoptent lunanimit et sans rserve les lois de rglement en faisant totalement confiance au juge des comptes qui leur fait savoir traditionnellement par une formule qui outrepasse, que rien ne soppose au vote de la loi de rglement . Lexamen trs dcal dans le temps du projet de loi de rglement par les dputs lui fait perdre tout son intrt et toute sa pertinence. Le contrle perd en actualit et en porte pratique car un tel contrle ne peut tre efficace que sil intervient dans un laps de temps suffisamment rapproch de lexcution du budget concern. Mais intervenant des annes dintervalle du budget dont il est charg dapurer les comptes, la loi de rglement perd son actualit et de sa porte car les donnes financires dont il est question ont perdu leur fracheur et leur pertinence. Raymond MUZELLEC crit fort justement ce propos : un budget rgl dix ans aprs la ralisation de ses recettes et ses dpenses nest quun passe temps inoffensif. Seuls les savants peuvent y prendre plaisir mais autant sintresser quelque tombeau mgalithique . Ce contrle posthume savre dautant plus inefficace quil ne fait pas lobjet de dbats et de sanctions si ncessaire et annihile limpact de la loi de rglement sur lamlioration de la gestion budgtaire. Cette renonciation des parlementaires leur pouvoir de contrle disqualifie la porte de lautorisation budgtaire et montre merveille que le Parlement nest plus le titulaire du pouvoir financier obvenu dans la pratique budgtaire contemporaine lExcutif. 99

Bien que la directive n 05/97/CM/UEMOA du 16 dcembre 1997 relative aux lois de Finances, procde une dfinition claire de la loi de rglement et, met fin lincertitude lie au dlai de dpt du projet de loi de rglement des comptes en prvoyant en son article 44 alina 1er que le projet de loi de rglement est dpos au plus tard la fin de lanne qui suit lanne dexcution du budget , on constate encore du retard dans le vote des lois de rglement. De ce fait, il savre donc important de renforcer le rle de lopposition parlementaire au sein de linstitution afin de lui permettre pendant ltude des autres lois de Finances elle puisse contribuer lamlioration de nos finances publiques.

SECTION II : LE ROLE DE LOPPOSITION PARLEMENTAIRE DANS LE


CONTROLE PARLEMENTAIRE

A louverture de la session budgtaire, le Prsident de lAssemble nationale du Bnin reconnat la constitution rcente dune majorit parlementaire soutenant laction gouvernementale travers le groupe parlementaire Le renouveau . Tout en flicitant les collgues rests dans lopposition malgr, ajoutera-t-il, le vent du large qui pousse imperceptiblement aux dlices supposs du pouvoir, qui ne sert en ralit que les rivages du monolithisme , il adresse subrepticement une critique au Gouvernement en voquant les questions de politique conomique 216. Cette reconnaissance du rle de lopposition dans le contrle financier de lEtat est une preuve qui tmoigne que lassainissement des finances publiques et, le vritable contrle parlementaire ne peuvent se faire sans la participation de lopposition dans les organes directeurs de lAssemble nationale et dans la commission des finances (paragraphe 1). Une telle

216

F. AKINDES, et V. TOPANOU, Le contrle parlementaire de laction gouvernementale en Rpublique du Bnin :

Une lecture sociologique , Dmocratie, gouvernance et droits de lhomme, Document du programme no. 18 octobre 2005, p. 30.

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organisation pourrait contribuer une meilleure participation du Parlement dans la procdure des contrles budgtaires (paragraphe 2) au Bnin.

Paragraphe 1 : Du rle de lopposition dans les organes directeurs de


l'Assemble nationale et dans les commissions des finances.

Sil est vrai que les organes directeurs du Parlement ne sont pas proprement parler des organes de contrle, il nen demeure pas moins quils peuvent influencer, voire orienter les travaux au sein des instances de travail de lAssemble nationale en fonction des proportions quoccupe la majorit/minorit (mouvance ou opposition) en leur sein. En matire du contrle financier, une place importante est faite la commission des finances et des changes en particulier, son Prsident, son Rapporteur Gnral, ses rapporteurs spciaux ainsi qu ses assistants. Une forte prsence de lopposition dans ces instances pourrait contribuer la rnovation du Parlement qui semble souffrir dune anorexie en matire du contrle des finances publiques. Pour ce faire, la redistribution des postes dans les organes directeurs de lAssemble nationale (A) et la commission des finances (B) entre mouvance et opposition savre indispensable.

A- Dans les organes directeurs de l'Assemble nationale.

Le rglement intrieur de lAssemble nationale encadre juridiquement la formation et le fonctionnement des organes directeurs du Parlement bninois. Son article 14 dispose : L'Assemble nationale est dirige par un Prsident assist d'un Bureau. Le Bureau de l'Assemble nationale, outre le Prsident se compose de : un premier Vice-prsident un deuxime Vice-Prsident un premier Questeur un deuxime Questeur un premier Secrtaire parlementaire un deuxime Secrtaire parlementaire .

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Le Prsident dirige l'Assemble nationale 217. Il prside les sances plnires de l'Assemble nationale, les runions du Bureau et de la confrence des Prsidents. Il a la haute direction des dbats. Il est le chef de l'administration de l'Assemble nationale et l'ordonnateur du budget 218. Il prononce l'irrecevabilit des projets, propositions de loi et amendements qui ne sont pas du domaine de la loi, aprs dlibration du Bureau 219. Le Bureau de l'Assemble nationale assiste le Prsident dans sa fonction de direction de l'Assemble 220. Il dlibre sur l'irrecevabilit des projets et propositions de loi, d'amendements qui ne sont pas du domaine de la loi 221. Il fixe l'ordre du jour de l'Assemble nationale, en tenant compte des dispositions de l'article 76.2 du prsent rglement intrieur 222. Larticle 19.2 dispose que le Bureau organise les travaux de l'Assemble nationale et de ses commissions. A cet effet, il dtermine notamment: l'ordre du jour de chaque session, sur proposition de son Prsident, aprs consultation de la Confrence des Prsidents; la dure de chaque session ; la dure des interventions, la limitation du nombre des orateurs, leur rpartition entre diffrents groupes et le temps de parole attribu chacun d'eux ; la constitution de groupes de travail s'il y a lieu . Conformment larticle 15 alina 2 b du rglement intrieur de lAssemble nationale, llection des deux vice-prsidents, des deux questeurs et des deux secrtaires parlementaires tient compte autant que possible de la ncessit de reproduire au sein du Bureau la configuration politique de linstitution parlementaire. La prsence de lopposition au sein du Bureau de lAssemble nationale est une simple facult et les parlementaires bninois, toutes tendances confondues, nacceptent gnralement pas que des lus dune autre
217

Article17.1-a du rglement intrieur de lAssemble nationale du Bnin Article17.1-c du rglement intrieur de lAssemble nationale du Bnin Article17.1-i du rglement intrieur de lAssemble nationale du Bnin Article17.2-a du rglement intrieur de lAssemble nationale du Bnin Article17.2-d du rglement intrieur de lAssemble nationale du Bnin Article17.2-e du rglement intrieur de lAssemble nationale du Bnin

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222

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tendance sigent au sein du Bureau avec ceux qui ont remport les lections lgislatives. La pratique avait t plutt, chaque fois, de partager les postes de responsabilit au sein du Bureau de lAssemble nationale entre les diffrents partis appartenant, selon les rsultats de llection, au groupe majoritaire qui est, tantt la majorit prsidentielle, tantt, lopposition non encore dclare. Pour mettre fin cet tat de chose, la Cour constitutionnelle a rig en principe valeur constitutionnelle la reprsentation proportionnelle majorit-minorit au sein des organes de gestion ou dautres institutions de lEtat o les dputs sont appels siger223. La Cour Robert DOSSOU dans sa dcision DCC 11-047 du 21 juillet 2011 oblige lAssemble nationale sy conformer dans le cadre de llection tant des membres du Bureau de lAssemble nationale que des membres des Bureaux des commissions permanentes 224. Ainsi, la Cour considre que la composition du Bureau de lAssemble nationale lu le 21 mai 2011 reflte autant que possible la configuration politique de lAssemble nationale 225, mais que celui des quatre autres membres des Bureaux des commissions permanentes ne refltent pas la configuration politique de lAssemble nationale<que ces lections sont contraires la Constitution et doivent tre reprises sans dlai selon le principe valeur constitutionnelle de la reprsentation proportionnelle majorit/minorit 226. La place de lopposition doit, tre prserve dans le cadre dun Parlement aux pouvoirs encadrs, quil sagisse des fonctions lgislatives et de contrle, par la rationalisation des mcanismes de fonctionnement, voulus par les constituants et amplifis par le fait majoritaire dans les dmocraties pluralises fondes

223

Voir dcision DCC 09-002 du 08 janvier 2009. Cette position de la Cour constitutionnelle a t confirme dans la dcision

DCC 11-047 du 21 juillet 2011. Lire, H. AKEREKORO, Entrer dans la joie de la dmocratie librale, propos de la dcision DCC 11-047 du 21 juillet 2011 de la Cour constitutionnelle du Bnin , ibid., pp. 78-84.
224

H. AKEREKORO, Entrer dans la joie de la dmocratie librale, propos de la dcision DCC 11-047 du 21 juillet 2011 de

la Cour constitutionnelle du Bnin , ibid., p. 81.


225

Cf. le dix-septime Considrant de la Dcision DCC 11-047 du 21 juillet 2011, ibid., p. 10. Cf. le vingt-et-unime Considrant de la Dcision DCC 11-047 du 21 juillet 2011, ibidem.

226

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essentiellement sur la philosophie politique de la dialectique constructive affuble par la doctrine juridique et science politiste 227. lAssemble nationale, lexercice de la fonction dinformation et de contrle se fait plus par les lus de lopposition dans les structures de lAssemble. Ainsi, lopposition participant, par le biais de son ou ses groupes politiques, aux structures et au fonctionnement de lAssemble joue sa partition au sein de linstitution. Sans toujours russir surmonter son caractre minoritaire, trouver une place au sein du bureau politique de lAssemble lui permettra, au fil des lgislatures, damliorer sa position dans le cadre du contrle de laction du Gouvernement. Si la place de la prsidence du Bureau revenait lopposition parlementaire, on pourrait peut tre voir moins apparatre lide ngative dun Parlement vassalis lExcutif. Au vu de la pratique parlementaire au Bnin, il savre indispensable dassocier lopposition la dtermination de lordre du jour de lAssemble et aux activs des commissions. La prsence effective de lopposition rationalise est souhaitable dans le contexte politique bninois au sein des organes directeurs de lAssemble nationale. Au vu des prrogatives ci-dessus nonces du Prsident et du Bureau, cet organe principal, est le lieu o se jouent tous les enjeux des pouvoirs du Parlement. Lappartenance de la majorit de ses membres la majorit parlementaire soutenant laction du Gouvernement, facilite le phagocytage des pouvoirs financiers du Parlement par lExcutif ce qui justifie le souhait de faire participer lopposition dans les structures fonctionnelles de la commission des finances.

227

A. KPODAR, DECISION DE LA COUR CONSTITUTIONNELLE. DCC 09-002 du 08 janvier 2009. Une bonne anne

la dmocratie pluraliste , sur http://www.ddata.over-blog.cour/xxxyyy/1/35/48/78/Benin/commentaire-KPODAR-DCC09-002doc, consult en juillet 2011 (7 p.), p. 2.

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B- Dans les commissions des finances.

La commission des finances est cheville ouvrire du contrle financier de lEtat par lAssemble nationale. La preuve est quen 2009, pendant la priode de lexamen de la loi de Finances de 2010, le Rapporteur Gnral de la commission des finances faisait noter dans le rapport quau total, au 30 juin 2009, les ralisations de recettes du budget gnral de lEtat sont de 372 993,3 millions de FCFA sur une prvision rvise de 1 102 891 millions de FCFA correspondant un taux de ralisation de 33,8% or ; il ny avait pas eu de collectif budgtaire au cours de lanne 2009. Les dpenses quant elles ont t engages hauteur de 446 103 millions de FCFA sur une prvision annuelle de 1 076 786 millions de FCFA, soit un taux dengagement de 41,4 %, ce qui fait douter de la sincrit des prvisions de lanne. Selon le Gouvernement, la cause fondamentale des difficults conomiques que connat notre pays est la crise financire et conomique internationale. Or, le rapporteur notait quil tait ais de constater que des dpenses improductives ont t engages sur le budget national ; le non respect de lorthodoxie budgtaire travers une frquence leve de dpenses

extrabudgtaires, un recours exagr aux Ordres de Paiement (OP) et aux dcharges provisoires rgulariser, ont affect les finances publiques ; dimportantes subventions et exonrations fiscales et douanires allant jusquen 2010 ont t octroyes souvent anormalement au dtriment du Trsor Public. Toutes ces observations contenues dans son rapport montrent son importance et le rle primordial quest celui du Rapporteur Gnral de la commission des finances. Sur la base de ce travail de la commission, le poids de lopposition parlementaire a permis de rejeter le projet de loi de Finances exercice 2010. En ralit, le vritable travail danalyse du projet de loi de Finances se ferait au sein de la commission des finances si le fait majoritaire le permettait et que lopposition pouvait. Cest lintrieur des commissions que les partis politiques,

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par lentremise de leurs groupes tentent dinfluer sur le travail lgislatif. Aprs lexamen en commission, le texte est soumis en sance publique pour discussion. A ce niveau, le Gouvernement sur sa propre initiative ou par lentremise de sa majorit oriente le dbat dans le sens quil veut, soit par des moyens juridiques tirs de la Constitution, soit par des moyens partisans dont le fondement principal doit tre recherch dans la pression morale quexerce le Chef de lEtat sur les parlementaires. Cest dans cette commission que la loi de Finances sexamine dans le fond. Cest elle qui mne, tudie, critique, discute et amende le texte du projet de loi ; place doit tre faite lopposition au sein de cette commission. Le poids des critiques de lopposition ont t dterminantes lors du dbat budgtaire de 2009 et a conduit au rejet par lAssemble du budget gnral de lEtat exercice 2010. Ce rejet naurait pas eu lieu si les parlementaires de lopposition navaient pas jou pleinement leur partition dans la procdure budgtaire.

Paragraphe 2 : Pour une meilleure participation du Parlement dans la


procdure des contrles budgtaires.

Au vu de la pratique du fait majoritaire soutenant laction du Gouvernement, les dputs qui salignent derrire laction gouvernementale

nusent plus souvent de leur pouvoir de contrle. La persistance de ces pratiques pousse considrer le lgislatif comme un organe de dcor charg dentriner simplement leurs dcisions et non comme un interlocuteur valable. Dj que les parlementaires manquent daudace politique et psychologique pour assumer pleinement leurs fonctions de lgislateur. Politiquement, leur statut et les conditions de leurs lections, leur interdisent dobserver une attitude critique et encore moins de contester laction du Gouvernement qupousent certains. Psychologiquement, la crainte de lexclusion ou du non renouvellement du mandat et par consquent la perte des avantages et privilges qui sy rattachent, les poussent la complaisance et labandon des missions pour lesquelles ils sont

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lus. Les espoirs de la rnovation des pouvoirs financiers de nos Parlements semblent tre dans les mains de lopposition. Ce qui laisse penser que pour une meilleure participation du Parlement dans les procdures des contrles financiers, il faudrait, dune part, revaloriser lopposition parlementaire lAssemble nationale (A), dautre part, rviser les normes fondatrices des pouvoirs financiers du Parlement (B).

A- la revalorisation nationale.

de lopposition Parlementaire lAssemble

La volont daccorder des droits spcifiques lopposition bute dabord sur sa dfinition. Selon le dictionnaire du droit constitutionnel, il existe plusieurs sortes doppositions : opposition au rgime, opposition lensemble des forces politiques, opposition au pouvoir en place 228. La loi n 2001-36 du 14 octobre 2002 portant Statut de lopposition au Bnin dfinit en son article 2 que Lopposition est constitue de lensemble des partis, alliances de partis ou groupes de partis politiques qui, dans le cadre juridique existant, ont choisi de professer pour lessentiel, des opinions diffrentes de celles du Gouvernement en place et de donner une expression concrte leurs ides dans la perspective dune alternance dmocratique . La loi portant statut de lopposition fait rfrence aux critres dappartenance lopposition et non aux critres dappartenance la minorit ou la majorit parlementaire. Lopposition ici est analyse par rapport lExcutif. Pour peut tre plus defficacit, la majorit parlementaire doit pouvoir tre soumise au respect de principes suprieurs qui incarnent le consensus national approuv par le peuple lors de la confrence des forces vives de la nation. Renforcer le rle de linstitution parlementaire passe aujourdhui par un substantiel accroissement des droits et prrogatives reconnus lopposition, tant
228

M. DE VILLIERS, Dictionnaire du Droit Constitutionnel, Armand Colin, 2005.

107

en matire lgislative que dans le domaine du contrle. Il serait par consquent souhaitable que lopposition puisse bnficier dune partie de lordre du jour parlementaire, voire mme dterminer lordre du jour de la plnire, ceci ne manquerait pas de concourir lamlioration du dbat dmocratique. Il apparat ncessaire de permettre lopposition parlementaire de susciter la cration de commissions denqute sans que les membres de lorgane principal directeur de lAssemble ne sy opposent. Lopposition peut apparatre ici comme le porteparole de linstitution parlementaire elle-mme en suscitant un dveloppement de ses instruments de contrle. En ltat actuel du droit, quelques exceptions prs, les organes internes aux Assembles reprsentent la composition politique de lAssemble elle-mme. Par consquent, la confrence des Prsidents, le bureau ou les commissions permanentes, en un mot les organes directeurs des Parlements sont le reflet de la majorit parlementaire. Ces organes ne sont donc pas naturellement ports faire vivre linstitution parlementaire contre le Gouvernement. Il conviendrait ds lors dy associer statutairement lopposition en envisageant, une prsidence tournante. Dans la configuration actuelle de lAssemble nationale, lalignement de la majorit Parlementaire derrire lExcutif carte lopposition parlementaire de linformation rgulire et lgitime sur lexcution du budget. Compte tenu du caractre instable de lopposition parlementaire et de la transhumance politique au Bnin, il serait intressant de mener une rflexion approfondie sur le statut que devra avoir lopposition parlementaire pour mieux exercer les pouvoirs financiers du Parlement. Il faudrait bien rflchir trouver dans quel couvert prsenter ce menu o renard et cigogne se trouvent convier. La rponse une telle nigme ouvre la porte rvision de certaines normes fondant les pouvoirs financiers du Parlement.

108

B- La rvision des normes fondant les pouvoirs financiers du Parlement.

Lintrt du dbat budgtaire, il faut le reconnatre, sest rod au fil du temps. Son formalisme excessif le fait bien souvent sombrer dans la routine. La nouvelle loi organique relative aux lois de Finances pourrait contribuer redynamiser la discussion du projet de loi de Finances en lui donnant un caractre contradictoire229. Cette loi devra galement permettre au Parlement de participer aux dbats dorientation budgtaire ou aux dbats sur les prlvements fiscaux afin de permettre une meilleure valuation par le Parlement du cap fix par le Chef du Gouvernement et qui, est traduit dans la loi de Finances. Offrir au Parlement la possibilit de crer des programmes, de faire des arbitrages entre programmes relevant dune mme mission, romprerait avec lexamen actuel des textes budgtaires enferr dans une nomenclature et procdure bridant lexcs linitiative des parlementaires. Ainsi, le Parlement pourra faire valoir sa vision des priorits de laction publique, sans que cette libert lui offerte, ne conduise remettre en cause le principe fondamental sur lequel repose larchitecture de nos institutions, et selon lequel, le Chef du Gouvernement, le Chef de lEtat dtermine et conduit la politique de la nation. Redonner vie au dbat budgtaire, mieux contrler la dpense publique et mieux valuer les politiques, tels devront tre les deux axes dune reforme capitale, quil nous faudra mettre en uvre230. La russite dune telle entreprise suppose que lAssemble nationale soit pleinement associe en amont la dfinition des missions, des programmes et des indicateurs de performance. La qualit du travail de chaque parlementaire est en jeu et celle des relations entre lExcutif et le lgislatif, en cause. La dfinition des missions, des programmes et des indicateurs ne doit pas tre un exercice technique consistant reconduire,

229

J-L DEBRE, Une reforme capitale mettre en uvre , in RFFP n 82, juin 2003, p. 14. Idem

230

109

peu de chose prs, les agrgats budgtaires et indicateurs actuels. Dans ce cas, lesprit de la nouvelle loi organique serait lvidence compromise 231. Un autre axe de la rforme qui serait souhaitable dans la nouvelle loi organique concerne lvaluation et le contrle qui, jusquici, occuperait une place centrale dans lactivit du Parlement. En contrepartie dune plus grande souplesse quon devra accorder au Gouvernement dans la gestion de la dpense publique, gage dune efficacit accrue, le contrle exerc par la reprsentation nationale doit tre renforc. Il devra pouvoir dboucher sur des sanctions aussi bien pnale, civile, quadministrative des responsables identifis, auteurs de la faute. Bien que les prrogatives actuelles dont disposent le Prsident de la commission des finances, son rapporteur gnral et les rapporteurs spciaux constituent un atout majeur dans leurs mains pour assurer au plus prs le contrle de la dpense publique, il est encore possible daller plus loin la double condition de conforter la place des rapporteurs spciaux qui, au-del du rle quils jouent pendant la dure de lexamen du projet de loi de Finances, quils soient investis dune mission de contrle permanente des administrations, et de dvelopper une collaboration plus troite entre la Chambre des Comptes ou la Cour des Comptes et lAssemble nationale. Le Parlement aurait tout gagner en sinvestissant dans lvaluation des politiques publiques en crant une commission permanente qui servira de mission permanente dvaluation et de contrle des politiques publiques. Cette nouvelle commission devra avoir sa tte un dput de lopposition parlementaire, place quil perdra sil devenait membre de la majorit/minorit parlementaire soutenant laction gouvernementale. Le rquilibrage des pouvoirs financiers du Parlement passe

ncessairement par une rnovation du droit damendement. Pour le faire, on pourrait donner une place importante larticle 103 de la Constitution qui dispose que les dputs ont droit d'amendement et ne faire aucune restriction comme le

231Ibidem.,

p 20.

110

fait la disposition de larticle 107 de la Constitution. Il faudrait aussi peut tre pens revoir le contexte de larticle 54 de la Constitution qui dispose que le Prsident de la Rpublique est le dtenteur du pouvoir Excutif. Il est le chef du Gouvernement, et ce titre, il dtermine et conduit la politique de la Nation . Il faudra aussi empcher le Chef de lEtat duser de ses pouvoirs exceptionnels dans le domaine des finances publiques.

111

CONCLUSION

Les facteurs expliquant le dclin des pouvoirs financiers du Parlement sont le poids des contraintes normatives, le dveloppement du droit communautaire, la complexit et la technicit du budget, linterdpendance du budget et de lconomie, la pratique mercantiliste des dputs. Sinon, loin dtre dpourvu de pouvoirs en matire budgtaire, le fait majoritaire a pouss le Parlement renoncer lusage de ses pouvoirs. Les dputs de lopposition malgr leur volont de jouer pleinement leur rle dans le processus budgtaire, sont confronts de leur ct au jeu politique et aux influences du pouvoir de largent. Entre autre, le mandat du dput devrait tre considr comme un job temps plein et non comme un job temps partiel , telle que la pratique de la chaise vide souvent constate dans lhmicycle la montre. Cet tat de chose peut se justifier par le confort intellectuel des lus qui les tiennent carreaux du caractre technique que revtent les discussions sur les projets de loi de Finances. Malgr lassistance technique que peuvent lui apporter, la Chambre des Comptes, la CAPAN, lUNACEB, et les assistants de la commission des finances et des changes, le Parlement ne se retrouve pas au mme pied dgalit avec lExcutif en matire budgtaire. La technostructure dont mane le projet de loi de Finances est loin dtre concurrence par les appuis techniques que peuvent apporter les structures cidessus cites au Parlement. La dlocalisation de la production normative due au fait du dveloppement du droit communautaire est un facteur justificatif de la perte du pouvoir fiscal des Assembles nationales. Pour bon nombre de pays en voie de dveloppement comme le Bnin, lExcutif et le Lgislatif ne sont plus les seules matrices des finances publiques. La mondialisation et linterdpendance des marchs conomiques accroissent de plus en plus lintervention des acteurs

nouveaux dans la sphre financire de lEtat. Les objectifs dradication de la pauvret dans ces pays posent souvent la problmatique des rformes budgtaires 112

et par l, des Etats. Les aides au dveloppement sont dsormais conditionnes par la modernisation des processus budgtaires, lharmonisation rgionale ou sousrgionale du droit budgtaire. Le pacte de convergence de lUEMOA, la dclaration de Paris de 2005, le consensus de Washington, sont autant dinstruments qui influent sur les finances publiques de nos Etats. La dpendance de nos Etats aux aides au dveloppement, tend lier les mains du Gouvernement et du Parlement en matire financire. Par ailleurs, le fait majoritaire a contribu dans une large mesure labaissement des pouvoirs financiers du Parlement qui, dj, navait aucune emprise sur le contenu chiffr des projets de lois de Finances. Son droit damendement, rigidement encadr aussi bien dans la Constitution que dans le rglement intrieur de lAssemble, ne lui laissait plus que la possibilit dun contrle a priori et a postriori travers les commissions denqute parlementaires aussi vici par le fait majoritaire. Le fait majoritaire tend rendre obsolte ce contrle qui, a proprement parler, est le seul pouvoir non rod de nos Parlements malgr lefficacit peu probant de ce dernier. La discipline du groupe et la configuration politique des commissions denqute tend les rsumer en des miroirs aux alouettes. Les dputs de la majorit soutenant laction gouvernementale, au nom de la discipline du groupe, ont du mal jouer pleinement leur rle de contrle de laction gouvernementale et de lvaluation des politiques publiques, obstruant ainsi les conclusions des commissions denqute o ils sont majoritairement reprsents. La rnovation des pouvoirs financiers du Parlement passe ncessairement par la participation de lopposition parlementaire toutes les structures de dcisions ayant rapport avec le processus budgtaire. Cette place de choix lopposition serait un gage de redynamisation du dbat budgtaire au Bnin. Il serait important denvisager la possibilit dun contrle ex ante du Parlement dans le processus dlaboration de la loi de Finances. Le concept de la gestion axe sur les rsultats, pour prendre corps, ncessite la rvision de la loi 113

organique n 86-021 du 26 septembre 1986 relative aux lois de Finances. Il faudra dsormais intgrer la nouvelle loi organique, les dispositions permettant la cration de la Cour des Comptes, la philosophie de la gestion axe sur les rsultats contenue dans le dcret n2005-789 du 29 dcembre 2005, portant approbation du Cadre de Rforme de la Gestion Budgtaire Axe sur les Rsultats (Car-GBAR) au Bnin, donner plus de flexibilit au pouvoir damendement des lus, mettre jour les grands principes budgtaires en y ajoutant le principe de la sincrit de lvaluation des recettes et des dpenses (les prvisions budgtaires). Renforcer si possible les droits de lopposition parlementaire contenus dans la loi portant statut de lopposition au Bnin et, assurer leur effectivit afin que les critiques et les observations de ses dputs puissent participer lamlioration de la gestion financire de lEtat. Elle doit participer en temps que membre permanent aux travaux de la commission des finances et des changes afin davoir un regard continu sur les documents financiers que le ministre des finances communique tout le long de lanne cette commission. La dmocratie est essentiellement un systme de surveillance et de contrle et, c'est prcisment sur cette fonction de contrle que doivent se recentrer les pouvoirs financiers largis d'un Parlement rnov. Les pouvoirs financiers du Parlement retrouveront tout leur clat si le confort intellectuel des dputs samliorait en matire financire et quil y avait des dputs capables de jouer pleinement leur rle juridiquement consacr dans le droit financier bninois.

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ANNEXES
Annexe n1 : CRATION DE COMMISSIONS PARLEMENTAIRES
D'INFORMATION, D'ENQUETE ET DE CONTROLE.

Premire, deuxime, troisime, quatrime et cinquime lgislatures


Premire lgislature (1991-1995)
1-Cration d'une commission parlementaire d'information, d'enqute et de contrle sur la gestion et les activits du Prsident de l'Assemble nationale (23 dcembre 1992), Prsident : Thophile PAOLETI

Deuxime lgislature (1995-1999)


1- Cration d'une commission parlementaire d'information, d'enqute et de contrle sur les activits du Port Autonome de Cotonou PAC (09/07/1996), Prsident : Abdoulaye Malam IDI 2- Cration d'une commission parlementaire d'information, d'enqute et de contrle sur le projet "SANTE et POPULATION" (23/01/1997), Prsident : Albert SINATOKO 3- Cration d'une commission parlementaire d'information, d'enqute et de contrle sur l'organisation du 6me Prsident : Rmy AHOUADI. 4- Cration d'une commission parlementaire d'information, d'enqute et de contrle sur la rnovation de l'hpital de Porto-Novo (24/01/1997), Emile AHOUANGONOU. Sommet de la Francophonie (24/01/1997),

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5- Cration d'une commission parlementaire d'information, d'enqute et de contrle sur les tentatives vivant a empcher la proclamation des rsultats des lections prsidentielles de mars 2006 (24/01/1997) finalement annule par les mmes dputs ; 6- Cration d'une commission parlementaire d'information, d'enqute et de contrle sur la zone sanitaire de la rgion Nord de l'Atacora (27/01/1997), Prsident : Flix ESSOU DANSOU. 7- Cration d'une commission parlementaire d'information, d'enqute et de contrle sur les prts relatifs a la construction et l'amnagement des routes et pistes de desserte rurale accordes la Rpublique du Benin (27/01/1997), Prsident : 8- Cration d'une commission parlementaire d'information, d'enqute et de contrle sur la SONAPRA (27/01/1997), Prsident : Roger OROU GARBA.

Troisime lgislature (1999-2003)


1- Cration dune commission parlementaire dinformation, denqute et de contrle suite lincident du 15 novembre 1999 dont est victime le Prsident de lAssemble nationale (19/11/1999), Prsident : 2- Cration dune commission parlementaire dinformation, denqute et de contrle pour connatre laffaire de vhicule doccasion (02/12/1999, Prsident : Candide AZANNA. 3- Cration d'une commission parlementaire d'information, d'enqute et de contrle sur le Cabinet BETA (21/02/2000), Prsident : 4- Cration d'une commission parlementaire d'information, d'enqute et de contrle relative l'organisation des coutes tlphoniques au Bnin (21/02/2000), Prsident : Ismal TIDJANI SERPOS

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5- Cration d'une commission parlementaire d'information, d'enqute et de contrle sur les logements sociaux (10/07/2000), Prsident : Lopold FAZOUN 6- Cration d'une commission parlementaire d'information, d'enqute et de contrle sur le point des entreprises d'Etat dnationalises (10/07/2000), Prsident :

Quatrime lgislature (2003 2007)


1- Commission parlementaire d'information, d'enqute et de contrle sur l'acquisition d'une centrale lectrique Tacoradi (cre le 14/07/2004), Prsident : Ismal TIDJANI SERPOS; rapport examin le 10/02/2005) ; 2- Commission parlementaire d'information, d'enqute et de contrle sur la gestion et la survie du commerce de vhicules d'occasion de l'escorte de ces vhicules ainsi que l'impact de la filire sur la vie socio-conomique et environnementale de la Rpublique du Bnin (cre le 14/07/2004), rapport examin les 08 et 10/02/2005) ; Prsident : Isidore TOSSOU ; 3- Commission parlementaire d'information, d'enqute et de contrle sur le plerinage marial a la grotte Arigbo de Dassa-Zoum (14/07/2004), rapport examin le 03/02/2006), Prsident : Thophile NATA . 4- Commission parlementaire d'information, d'enqute et de contrle sur le guichet unique au Port Autonome de Cotonou (14/07/2004), rapport examin les 04 et 07/04/2005Prsident : Domonique HOUNGNINOU. 5- Commission d'information relative aux dclarations de l'ex-Ministre charg des relations avec les institutions, la socit civile et les bninois de l'extrieur sur la ralisation et la confection de la LEPI. (23/12/2004), Rapport examin le 18/04/2006) ; Prsident : Bernard DAVO ;

117

6- Mission d'information sur l'interaction de monsieur Isidore K. TOSSOU, dput l'Assemble nationale, avec certains agents de la Brigade anti-criminalit (dossier confi la C5), rapport examin le 04/08/2005) ; Prsident Bernard DAVO 7- Commission parlementaire d'information, d'enqute et de contrle sur les problmes lis la sous filire intrants agricoles (28/02/2005), rapport examin le 02/05/2006 ; Prsident : Daouda TAKPARA. 8- Sept (07) Commissions parlementaires spciales et temporaires charges de contrler les comptes de l'Assemble nationale des budgets 1999 2005 (cres le 10/07/2006 et examin les 05 et 06 fvrier 2007), Prsident : 9- Commission parlementaire d'information, d'enqute et de contrle sur le complexe cimentier d'Onigbolo (rapport examin le 08/02/2007), Prsident : Andr DASSOUNDO.

Cinquime lgislature (2007-2011)


1- Proposition de rsolution tendant la Constitution d'une commission parlementaire d'enqute sur la situation qui prvaut dans les CAR et URCAR et les actions concrtes que mne le Gouvernement pour la relance de la filire palmier huile( cre le 12/01/09) ; rapport dpos non examin; Prsident : JeanBaptiste EDAYE 2- Proposition de rsolution tendant la Constitution d'une commission parlementaire d'enqute relative la destitution d'un Prsident de la CENA (mise en place de la commission attendue) ; 3- Mission d'information envoye Tchaourou suite au drame survenu dans certains villages ayant pour cause l'intoxication alimentaire des populations ; le point a t fait par le Dput Dominique SOHOUHLOUE lors dune sance plnire.

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4-Mission d'information parlementaire en direction des personnes et structures impliques dans le dmantlement des populations d'Agla Zone "C", Prsident : Epiphane QUENUM. 5-Commission parlementaire denqute charge de vrifier les activits et la gestion du Prsident de lAssemble nationale (00/00/09) rapport dpos non examin ; Prsident : Ismal TIDJANI SERPOS. 6- Commission parlementaire denqute charge de vrifier la gestion des microcrdits aux plus pauvres (23/01/09), rapport non dpos Prsident : Jude LODJOU. 7-Commission parlementaire dinformation, denqute susceptible de dboucher sur ladoption dun projet de loi portant cration, organisation et fonctionnement des Offices caractres social, culturel et scientifique (30/01/09),rapport non dpos ; Prsident : Andr DASSOUNDO. 8-Commission parlementaire dinformation, denqute et de contrle sur la gestion de lescorte des vhicules doccasion (26/05/09), rapport non dpos ; Prsident : 9-Examen du rapport relatif la mise en place dune commission spciale et temporaire sur le contrle annuel de lexamen du budget 2007 de lAssemble nationale (rapport examin le 12/06/09). 10-Examen du rapport relatif la mise en place dune commission spciale et temporaire sur le contrle annuel de lexamen du budget 2008 de lAssemble nationale (rapport examin le 12/06/09. Porto-Novo, le 15 octobre 2009

Source : Service des sances et questions, Transcription et rdaction.

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Annexe n 2 : Loi Organique n 86-021 du 26 Septembre 1986 relative aux


lois de Finances.

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Annexe n 3 : Tableau des amendements (2002-2010)

Assemble nationale du Bnin.


Nombre Annes damendements dposs Nombre damendements accepts

Nombre damendements adopts

2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010

60 45 50 40 Pas disponible Pas disponible Pas disponible 64 38

4 3 1 4

3 3 1 4

7 9

4 0 (loi rejete)

Source : Commission des Finances de lAssemble nationale du Bnin

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Annexe n 4 : Tableau du droulement des grandes phases prparatoires du projet des lois de Finances

PERIODE
Dbut Avril N-1

TRAVAUX A EXECUTER
Demande des propositions budgtaires des ministres, institutions de lEtat et organismes autonomes (demande contenue dans la lettre de cadrage).

Mai et Juin N-1

- Rception des propositions budgtaires des ministres, organismes autonomes ;

institutions et

- Discussions des prvisions de recettes avec les rgles financires.

Juillet Aot N-1 Septembre N-1

Dpouillement, centralisation et synthse des propositions budgtaires. Discussions budgtaires avec les ministres, les institutions de lEtat et

organismes autonomes la Direction Gnrale du Budget ; - Confrences budgtaires ; - Prsentation de lavant-projet de loi de Finances au Gouvernement par le ministre charg des finances, pour adoption.

Octobre N-1

Transmission du projet de loi de Finances au Conseil Economique et Social pour avis consultatif puis lAssemble nationale pour examen et vote.

Source : Guide de procdures, de lecture et danalyse des projets de lois de Finances, document de travail lusage des dputs, novembre 2008, p.25 .

135

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139

- R. HERTZOG, La mutation des finances publiques : manifeste pour une discipline rajeunie ! , RFFP, n 79, 2002. - R. HERTZOG, Une grande premire : la rforme du droit budgtaire de lEtat par le Parlement , RFFP, n 73, 2001. - R. PELLET, Rformer la Constitution financire : pour de nouveaux principes budgtaires , RDP, N , L.G.D.J, 2002, 313 p. - Revue de lOCDE sur la gestion budgtaire Le cadre juridique des systmes budgtaires : une comparaison internationale , OCDE, volume 4 numro 3, 2004. - S. MAHIEUX, La loi organique relative aux lois de Finances du 1er aot 2001 , RFFP, n 76, 2001. - S. YONABA, Le systme financier des Etats africains francophones lpreuve de limpratif de discipline budgtaire , in Mlange en lhonneur de Robert HERTZOG, Rformes des finances publiques et modernisation de ladministration, conomica, 2011, 621 p. - V. OGIER-BERNAUD, L'volution dcisive de la jurisprudence constitutionnelle relative l'exercice du droit d'amendement en cours de navette Parlementaire , RFDC, 2006/3 n 67.
-

X. CABANNES, LEtat, le Parlement et le consentement limpt , RFFP, n 77, 2002, 227 p.

- X. VANDENDRIESSCHE, Le Parlement entre dclin et modernit , Pouvoirs, n 99, 2001/4.

III-

TEXTES JURIDIQUES

- Constitution du 11 dcembre 1990 - Loi organique n86-021 du 26 Septembre 1986 relative aux lois de Finances - Loi organique n 2001-692 relative aux lois de Finances ( LOLF ) du 1er aot 2001. - Rglement Intrieur de lAssemble nationale - Ordonnance n 59-2 du 2 janvier 1959 portant loi organique relative aux lois de Finances - Directive n05/97/CM/UEMOA, relative aux lois de Finances - Directive n06/2009/CM/UEMOA relative aux lois de Finances

140

IV-

Jurisprudence constitutionnelle

- Dcision DCC 06-108 du 11 aot 2006 - DC 00-078 du 07/12/2000 in Cour constitutionnelle du Bnin, Recueil des dcisions et avis 1998, p. 333 et 2000, p. 287 - DCC 00-058 du 10/10/00 - DCC 98-068 du 19/08/1998

V-

Commentaire de la Jurisprudence constitutionnelle

- A. KPODAR, DECISION DE LA COUR CONSTITUTIONNELLE. DCC 09-002 du


08 janvier 2009. Une bonne anne la dmocratie pluraliste , sur http://www.ddata.over-blog.cour/xxxyyy/1/35/48/78/Benin/commentaire-KPODARDCC-09-002doc, consult en juillet 2011 - H. AKEREKORO, Entrer dans la joie de la dmocratie librale, propos de la dcision DCC 11-047 du 21 juillet 2011 de la Cour constitutionnelle du Bnin , commentaire de dcision, in droit & lois, Revue Trimestrielle dInformation Juridiques et Judiciaires, n 28, pp. 78-84.

VI-

RAPPORTS

Rapport gnral de la Commission des Finances et des changes sur le

budget 2010, Assemble nationale.


A. ACHOUR, S. BRIGNONEN et M. ZOUNON, Evaluation des finances publiques la mthodologie PEFA en Rpublique du Bnin, Programme FED de lUnion

selon

Europenne pour le Bnin, Rapport final, 2007.

141

TABLE DES MATIERES

Introduction..........................................................................................................................2 PREMIERE PARTIE : LA CONSECRATION DU ROLE DU PARLEMENT EN MATIERE FINANCIERE. ................................................................................................... 12 SECTION I : LAFFIRMATION NORMATIVE DU ROLE DU PARLEMENT EN MATIERE FINANCIERE................................................................................................. 14 Paragraphe 1 : Les pouvoirs financiers du Parlement dans la Constitution et les conventions internationales ...................................... 15 ABDes normes Constitutionnelles ............................................................ 15 Des normes conventionnelles. .............................................................. 18

Paragraphe 2 : Les pouvoirs financiers du Parlement dans la loi et les rglements ............................................................................................................... 21 ABDes dispositions lgislatives................................................................... 21 Des dispositions rglementaires........................................................... 22

Section II : LA RATIONALISATION DES PROCEDURES BUDGETAIRES . 24 Paragraphe 1 : Du respect des grands principes budgtaires ............. 24 ABLes grands principes budgtaires ........................................................ 24 Les limites pratiques aux principes budgtaires........................... 31

Paragraphe 2 : Du pouvoir damendement des Parlementaires ............ 36

142

AB-

Des encadrements du droit damendement ...................................... 37 Les limites du droit damendement ........................................................ 40

CHAPITRE II : UNE CONSECRATION ATTENUEE ........................................... 42 SECTION I : LES AUTORISATIONS PARLEMENTAIRES COMME ELEMENTS DATTENUATION DU ROLE DU PARLEMENT EN MATIERE FINANCIERE. .................................................................................................................... 42 Paragraphe 1 : Des recettes et des dpenses de lEtat ........................... 43 ABDes recettes de lEtat ................................................................................ 44 Des dpenses publiques .............................................................................. 47

Paragraphe 2 : Des contrles institus ........................................................... 50 ABLes contrles en cours dexcution. .................................................. 51 des contrles a postriori ....................................................................... 53

SECTION II : LUTOPIE DES AUTORISATIONS PARLEMENTAIRES ........... 56 Paragraphe 1 : Le thtre des Parlementaires et les dbats budgtaires ...................................................................................................................... 56 ALa discussion en commission du projet de loi de Finances ....... 57

B- La discussion en plnire du projet de la loi de Finances ............ 59 Paragraphe 2 : Lomnipotence de lExcutif dans la procdure dadoption des lois de finances ............................................................................. 62 AUne prpondrance non conteste de lExcutif ........................ 62

143

B-

Lintrouvable pouvoir financier du Parlement ............................ 64

DEUXIEME PARTIE : LABAISSEMENT DU ROLE DU PARLEMENT EN MATIERE FINANCIERE. ................................................................................................... 66 CHAPITRE I : LEFFACEMENT DU PARLEMENT DANS LA PROCEDURE BUDGETAIRE........................................................................................................................ 67 SECTION I : LA PRIMAUTE DE LEXECUTIF DANS LA PROCEDURE BUDGETAIRE.................................................................................................................... 67 Paragraphe 1 : Le monople non contest de lExcutif en matire financire. ........................................................................................................................ 68 ABLinitiative budgtaire, la chasse garde de lExcutif. ........... 68 La perte par le Parlement du calendrier du dbat

budgtaire. ................................................................................................................... 70 Paragraphe 2 : Le Parlement, un acteur secondaire ou facultatif .. 71 ABUn acteur secondaire ................................................................................. 72 Un acteur facultatif, mais ncessaire............................................... 73

SECTION II : LA PERTE DES POUVOIRS FISCAUX DU PARLEMENT ........ 75 Paragraphe 1 : Du principe du consentement limpt et des limites du Parlement................................................................................................................... 75 ADu principe juridique................................................................................... 76

144

b-

Des limites pratiques ....................................................................................... 78

Paragraphe 2 : Des limitations dues au dveloppement du droit communautaire en matire fiscale ...................................................................... 82 ALe dveloppement des conventions fiscales internationales . ................................................................................................................................. 82 BLe dveloppement du droit communautaire en matire fiscale ................................................................................................................................. 84 CHAPITRE II : LE CONTROLE PARLEMENTAIRE EN MATIERE FINANCIERE, LULTIME POUVOIR MAL EXPLOITE DU PARLEMENT. ........ 86 SECTION I : DU CONTROLE POLITIQUE ET LE FAIT MAJORITAIRE.......... 87 Paragraphe 1 : Des commissions denqute Parlementaire et le fait majoritaire ....................................................................................................................... 87 ABLa Commission des Finances et le fait majoritaire. ..................... 87 Des commissions denqute Parlementaire ...................................... 90

Paragraphe 2 : Le rglement des comptes de lEtat par le Parlement ......................................................................................................................... 93 ABDe La loi de rglement. ............................................................................... 94 Une modalit de contrle nglige en voie de rhabilitation 97

145

SECTION II : LE ROLE DE LOPPOSITION PARLEMENTAIRE DANS LE CONTROLE PARLEMENTAIRE ................................................................................... 100 Paragraphe 1 : Du rle de lopposition dans les organes directeurs de l'Assemble nationale et dans les commissions des finances. ..... 101 ABDans les organes directeurs de l'Assemble nationale. ....... 101 Dans les commissions des finances. ................................................... 105

Paragraphe 2 : Pour une meilleure participation du Parlement dans la procdure des contrles budgtaires. .................................................... 106 Ala revalorisation de lopposition Parlementaire

lAssemble nationale. ........................................................................................ 107 BLa rvision des normes fondant les pouvoirs financiers du

Parlement. .................................................................................................................. 109 CONCLUSION..................................................................................................................... 112

ANNEXES ............................................................................................................................. 115 Annexe n1 : CRATION DE COMMISSIONS PARLEMENTAIRES D'INFORMATION, D'ENQUETE ET DE CONTROLE......................................... 115 Annexe n 2 : Loi Organique n 86-021 du 26 Septembre 1986 relative aux lois de Finances. ................................................................................................. 120 Annexe n 3 : Tableau des amendements (2002-2010) ............................... 134

146

Annexe n 4 : Tableau du droulement des grandes phases prparatoires du projet des lois de Finances ............................................. 135 BIBLIOGRAPHIE................................................................................................................ 136 TABLE DES MATIERES................................................................................................... 142

147