Ernesto Rodrguez

Consultor, Uruguay

Polticas pblicas de juventud en Amrica Latina: experiencias adquiridas y desafos a encarar

Resumen: Las claves del xito en polticas pblicas de juventud radican tanto en enfoques adecuados que consideren el rol protagnico de la juventud en el desarrollo, como en herramientas especializadas que brinden consistencia a las acciones e intervenciones en el campo de las polticas. En este marco, el artculo hace una revisin crtica y una tipologizacin de enfoques y herramientas que han prevalecido en las ltimas dos dcadas en los pases de Amrica Latina, con una mirada sobre errores compartidos y el rescate de algunas buenas prcticas que pueden servir de base para la renovacin de polticas de juventud, sobre todo en el campo de programas puntuales y sistemas rigurosos de informacin y diagnstico. El artculo insta a mejorar sustancialmente la gestin pblica con enfoques actualizados y herramientas ms pertinentes. Entre las principales propuestas destaca la especializacin institucional, mayores recursos y ms concentrados en jvenes que enfrentan mayores dificultades para su integracin social, la promocin de mayor y mejor acceso a servicios, junto con la creacin y ampliacin de canales para la participacin ciudadana de los jvenes. Palabras clave: polticas de juventud, institucionalidad juvenil, gestin pblica, participacin juvenil Abstract: The key to success in youth-targeted public policies rely both in adequate approaches that focus on the central and active role of youth in development, and in specialized tools that provide consistency to actions and interventions in policies. Within this framework, this article presents a critical revision and a classification of predominant approaches and tools within Latin American youth policies during the last two decades. It stresses on shared errors and highlights good practices that may be considered for the improvement and deep renovation of youth policies, mainly in

- 273 -

specific programs and in reliable systems of information and social diagnosis. The article aims at substantially improving public management with updated approaches and relevant policy-making tools. Main recommendations are related to institutional specialization, more resources and concentrated on youngsters facing major social exclusion, promotion of more and better access to services, and the creation and broadening of means for youth participation as full citizens. Key words: youth policies, youth political institutions, public management, youth participation

- 274 -

Ernesto Rodrguez
Consultor, Uruguay

Polticas pblicas de juventud en Amrica Latina: experiencias adquiridas y desafos a encarar

I. Introduccin
Los jvenes estn ms presentes que nunca en la agenda de los organismos internacionales. Baste mencionar que el Banco Mundial ha dedicado el Informe sobre el Desarrollo Mundial 2007 al tema (www.bancomundial.org), al tiempo que la Organizacin de Estados Americanos (OEA) ha centrado su reciente Asamblea General en el anlisis del vnculo entre juventud y valores democrticos (www.oas.org). Adicionalmente, la prxima Cumbre Iberoamericana de Jefes de Estado y de Gobierno estar centrada en el vnculo entre juventud y desarrollo. Otro tanto ocurre con los gobiernos de la regin, que vienen dedicando atencin creciente a la juventud, sobre todo a travs del impulso de programas sectoriales como la capacitacin e insercin laboral de jvenes, la salud adolescente, o la violencia juvenil en el marco de programas de
1

seguridad ciudadana, entre otros. Por otro lado, no obstante, la poltica pblica no brinda mayores espacios a las instituciones gubernamentales de juventud creadas en las ltimas dcadas, sean institutos, ministerios o direcciones nacionales. Respecto de las polticas de juventud, la experiencia de Amrica Latina permite identificar lecciones que se intentan sintetizar en las pginas que siguen y que pueden organizarse en torno a dos ejes, a saber, los enfoques y las herramientas. En relacin con enfoques pertinentes, destacamos aqu algunos puntos en particular: a) tipos de evaluacin y evidencias obtenidas en cada caso; b) enfoques estratgicos predominantes en la accin; c) problemas enfrentados en la gestin operativa; d) oportunidades y desafos del contexto en esta prxima dcada; y e) bases de un posible modelo alternativo a construir colectivamente. En lo

- 275 -

Polticas pblicas de juventud en Amrica Latina: experiencias adquiridas y desafos a encarar

relativo a herramientas se incluyen: a) leyes de juventud; b) encuestas de juventud; c) instituciones gubernamentales de juventud; d) planes integrales o nacionales de juventud; e) centros nacionales y locales de informacin juvenil; y f) observatorios de juventud. Las polticas pblicas de juventud han recorrido en las ltimas dcadas un fecundo itinerario en Amrica Latina. La celebracin del Ao Internacional de la Juventud en 1985, coincidente con la restauracin democrtica en el Cono Sur y el fin de los enfrentamientos armados en Centroamrica, le dio al tema su particular dinmica. La diversidad de situaciones entre pases torna difcil la evaluacin comparada, pero se pueden identificar rasgos en comn, diferenciando algunos tipos bsicos de evaluacin (programtica, institucional, recursos invertidos), caracterizando los principales enfoques existentes (enfoque de riesgo, enfoque de derechos, actores estratgicos del desarrollo), y destacando los principales problemas enfrentados (adultismo, juvenilismo, desarticulacin institucional). En este anlisis asumimos que las polticas pblicas son ms incrementales que racionales. Dicho de otro modo, las cosas no ocurren de manera racional, lo que implicara hacer un diagnstico de situacin, evaluar las estrategias implementadas, definir los desafos futuros y disear alternativas de accin. En contraste, las polticas pblicas en juventud han funcionado por acumulacin, sobre la base de modificacio-

nes en el margen. Se asume, pues, que en polticas pblicas slo existe la reforma (no hay revolucin) por ms que los operadores piensen lo contrario. Adicionalmente, se analiza el contexto en que tendrn que situarse las polticas pblicas de juventud (bono demogrfico, construccin de la sociedad del conocimiento, reforma del Estado), y se describen las bases de un posible modelo alternativo en estos dominios, centrado en la incorporacin de una perspectiva generacional para las polticas pblicas. Esto ltimo puede contribuir a los debates en curso, con vistas al diseo y la implementacin de planes y programas en la prxima dcada. La segunda parte se complementa con la evaluacin de las herramientas ms idneas para avanzar en esta materia.

II. Enfoques pertinentes

1. Rasgos centrales de una evaluacin comparada Antes de intentar una taxonoma de enfoques de polticas de juventud en Amrica Latina quisiera plantear consideraciones crticas respecto de aspectos sectoriales, institucionales y de recursos invertidos en juventud. Desde el punto de vista programtico sectorial, en las ltimas dcadas se observan avances sustanciales en esferas especficas, pero con impacto moderado debido a la falta

- 276 -

Pensamiento Iberoamericano n3

Ernesto Rodrguez

de articulacin de esfuerzos. En educacin se han expandido las matrculas en secundaria y universitaria, pero hay amplios grupos juveniles sin acceso o con acceso a educacin de mala calidad. En la insercin laboral persisten altos niveles de desempleo y subempleo, y en salud los avances se concentran ms en la proteccin infantil que en el desarrollo de estilos saludables de vida en la adolescencia y la juventud. En paralelo, mientras se atiende ms el tema de la violencia, hay pocos avances en el fomento de la participacin ciudadana de los jvenes, esfera en que las convocatorias a la participacin juvenil no se ven correspondidas con espacios efectivos para que dicha participacin se ejerza. Desde el punto de vista institucional, la desarticulacin y superposicin de esfuerzos suele presentarse bajo la forma de una confusin de roles y funciones. Falta distribuir responsabilidades a fin de lograr mayores niveles de eficiencia y eficacia en el desempeo efectivo de las diferentes agencias implicadas en polticas y programas para el desarrollo de la juventud. Los Institutos Gubernamentales de Juventud, con distintas denominaciones segn los pases, tienden a ejecutar actividades sectoriales (educacin, empleo, salud). As, entran en conflicto con los respectivos ministerios y no cumplen con los roles de articulacin y animacin que permitiran potenciar y complementar, desde la institucionalidad juvenil, las polticas sectoriales. Las diferentes Secretaras de Estado,

por su parte, no cuentan con polticas especficas para jvenes, y suelen operar con enfoques universales, pretendidamente vlidos para todos los sectores y edades. Finalmente, las Oficinas Municipales de Juventud, cuyas denominaciones varan entre pases, tienden a concentrarse en el fomento de actividades ldicas y culturales, colmando los vacos que otras instancias dejan pendientes, pero tampoco logran cubrir adecuadamente las funciones de animacin y articulacin en sus espacios locales. En materia de recursos invertidos, desde los organismos especializados en promocin juvenil tiende a primar la impresin de que no hay inversin en juventud. Con ello se desconoce la sustancial inversin sectorial (por ejemplo, en educacin media y superior), y se soslayan los problemas realmente existentes: inversin dispersa y sin criterios racionales de focalizacin, ausencia de priorizaciones estratgicas, y escasa evaluacin del uso efectivo de los recursos invertidos. En general, la inversin se concentra en jvenes integrados, en la esfera educativa y en las principales ciudades, desatendiendo los jvenes socialmente excluidos. Y pocos recursos se invierten en espacios claves de la inclusin como son la insercin laboral, la participacin ciudadana, y la promocin juvenil en ciudades intermedias, pequeas y en comunidades rurales.

- 277 -

Polticas pblicas de juventud en Amrica Latina: experiencias adquiridas y desafos a encarar

2. Enfoques predominantes: semejanzas y diferencias Las polticas pblicas de juventud han funcionado en Amrica Latina bajo la lgica combinada de diversos enfoques estratgicos que se suceden en el tiempo o co-existen de modo ms o menos conflictivo. El ms tradicional es el enfoque de riesgo, que se estructur para reaccionar frente a enfoques clsicos que vean al conjunto de los jvenes como un grupo homogneo que recorre rutinariamente su camino de creciente integracin social, y cuyo recorrido debe ser respaldado por diversas prestaciones y ofertas programticas; pero que desconoce la existencia de un vasto contingente de jvenes excluidos que slo excepcionalmente accede a los mecanismos de integracin efectiva. El enfoque de riesgo, en cambio, asume dichas diferencias sociales y se propone cambiar las polticas universales por polticas focalizadas en los excluidos. Pero aunque ostente avances respecto a los enfoques clsicos, evidencia limitaciones en la medida que se concentra exclusivamente en el fomento del acceso a servicios, sin considerar la promocin de la ciudadana juvenil. Ante tales limitaciones, y con base en los precedentes de Convencin Internacional de los Derechos del Nio, comenz a forjarse un enfoque alternativo centrado en el joven como sujeto de derechos. Desde esta ptica se asume que los jvenes son ciudadanos y tienen, en condicin de tales, un conjunto de derechos

cuya vigencia debe ser asegurada. El cambio de paradigma es relevante en la medida que se distancia crticamente de las seculares prcticas paternalistas y clientelistas que persistieron al interior del enfoque de riesgo. Sin embargo, el enfoque de derechos tampoco recoge en todo su potencial la participacin juvenil, al concebirla como un derecho entre otros, pero omitiendo la contribucin sustancial de la juventud a la construccin y renovacin de la sociedad. El enfoque que s asume esta ltima dimensin es el de la juventud como actor, donde el punto de base es entender que los jvenes son actores estratgicos del desarrollo (Rodrguez 2002; IMJ, 2002 y Chvez, 2006). Desde este ngulo las polticas pblicas de juventud procuran articular iniciativas programticas relacionadas con el mejoramiento de las condiciones de vida de los jvenes, con otras centradas en el fomento de su participacin activa en todas las esferas de la sociedad. Bajo tal ptica, la participacin juvenil no slo es un derecho a asegurar, sino tambin y sobre todo una herramienta til para el propio desarrollo humano. El enfoque prioriza, por tanto, la participacin juvenil en polticas y movilizaciones pblicas, tales como campaas de alfabetizacin, iniciativas de combate a la pobreza, construccin de viviendas sociales, entre otros. Finalmente, un cuarto enfoque vigente se construye en torno a la nocin de capital social, enfatizando el empoderamiento juvenil como principal herramienta promocio-

- 278 -

Pensamiento Iberoamericano n3

Ernesto Rodrguez

nal (ver Arriagada y Miranda (coord.), 2003; Dvila (coords.), 2004 y Rodrguez, 2005). Lo central en esta perspectiva es crear el poder juvenil que permita negociar ms y mejor con los tomadores de decisiones, emulando el trabajo de los movimientos de mujeres. Hasta la fecha su aplicacin efectiva no ha logrado impactos significativos, dado que los movimientos juveniles funcionan con otras lgicas. 3. Dos falsas construcciones en el discurso dominante Entre los problemas que enfrentan las polticas pblicas de juventud, el ms generalizado es la construccin imaginaria de los jvenes como problema. Con la frecuente complicidad de las cadenas mediticas, se enfatizan las conductas desviadas de un sector de jvenes. Actos de violencia, conductas de riesgo, consumo de drogas, sexualidad irresponsable y otros problemas se convierten en rtulos para estigmatizar a la juventud. Aunque el enfoque es simplista se aplica en diversas esferas. Muchos adultos lo adoptan como sentido comn y provoca serias limitaciones en el trabajo promocional. Al punto que condenan a las polticas de juventud a un diseo y una implementacin abocados a solucionar dichos problemas, renunciando a una lgica de la promocin juvenil integral. Junto a esta seria limitacin se dan otros problemas relevantes. Uno es el adultismo, muchas veces acompaado de juvenilismo.

Mientras el primero funciona sobre la base de la estructuracin de respuestas a los problemas de la juventud, diseadas e implementadas desde el mundo adulto y desconociendo las culturas juveniles, el segundo funciona con base a la idea de que las polticas de juventud son asunto exclusivo de los jvenes. Ambos sesgos tienen vigencia. Mientras el primero prevalece en muchas entidades pblicas, el segundo lo hace en una amplia gama de movimientos juveniles. Ambos complican la dinmica de las polticas pblicas de juventud, que deben funcionar sustentadas en la co-participacin de adultos y jvenes. 4. Siglo XXI: oportunidades y desafos Cmo promover un enfoque alternativo y qu viabilidad tiene? Para responder a estas dos preguntas importa proyectar las prximas dcadas en Amrica Latina, ponderando oportunidades y desafos. Tal proyeccin permite discernir pertinencia y prioridades en la agenda de polticas de juventud. Desde el punto de vista de las oportunidades y desafos en un escenario de cambios intensivos, al menos tres aspectos merecen especial consideracin, a saber: la fase demogrfica en la que nos encontramos, el proceso de reforma del Estado actualmente en marcha, y la construccin de la sociedad del conocimiento como proyecto central de sociedad. En la actual etapa de la transicin demogrfica nacen menos nios pero todava no

- 279 -

Polticas pblicas de juventud en Amrica Latina: experiencias adquiridas y desafos a encarar

enfrentamos un envejecimiento de la sociedad con peso relativo fuerte de la poblacin de adultos mayores (a diferencia de la Pennsula Ibrica). Vivimos una inflexin favorable, pero con fecha de vencimiento, en la relacin entre poblacin activa e inactiva. Esto plantea una gran oportunidad histrica para el desarrollo, si se logra incorporar dinmicamente a las generaciones jvenes en el empleo y el pleno ejercicio de la ciudadana. De lo contrario este bono demogrfico se puede transformar en un problema presente (muchos jvenes excluidos del mundo productivo y sin canales de participacin), y en un problema futuro (alta proporcin de poblacin envejecida que implica costes sin precedentes en salud y seguridad social para toda la sociedad). En cuanto a las reformas del Estado, stas implican hoy la modernizacin y el fortalecimiento institucional en todos los niveles, lo que ofrece una gran oportunidad para replantear la dinmica de los sistemas institucionales que debern hacerse cargo de las futuras polticas pblicas de juventud. Tal oportunidad debe aprovecharse estableciendo clara distribucin de roles y funciones, con enfoques focalizados, descentralizados y participativos, que cuenten con estilos modernos de gestin, financiamiento de la demanda, control social de las polticas pblicas y evaluacin de resultados. Y que coloquen como eje fundamental la igualdad de oportunidades de todos los grupos juveniles.

En cuanto a la construccin de la sociedad del conocimiento, los jvenes cuentan con los mejores activos para ser protagonistas, dadas sus capacidades de incorporacin de tecnologas de informacin y conocimiento a sus diversos mbitos de vida, su mayor capital humano reflejado en mayores logros educacionales, y su mayor adaptabilidad a las nuevas formas de organizacin que requiere la entrada a la sociedad del conocimiento. Corresponde a las polticas pblicas promover y facilitar dicha participacin, involucrando a las nuevas generaciones en la implementacin de transformaciones profundas, tales como el gobierno electrnic+o, que se apoyan en nuevas tecnologas de la informacin y la comunicacin. 5. Una perspectiva generacional para las polticas pblicas Una perspectiva generacional para las polticas pblicas debe considerar ciertas especificidades juveniles. En primer lugar, la transitoriedad: la condicin juvenil se pierde con el paso de los aos, y adems, cambia constantemente a lo largo del ciclo juvenil. Por ello, los intereses y las expectativas de los jvenes son dinmicos, por lo que resulta difcil dar perspectivas de largo plazo a la labor promocional. Adems, en contraste con otros actores y grupos sociales, la juventud otorga mayor peso relativo a las dimensiones y demandas simblicas. Esto se ve en su mayor participacin en las movilizaciones por la paz,

- 280 -

Pensamiento Iberoamericano n3

Ernesto Rodrguez

la democracia, la libertad, el medioambiente, y el menor peso relativo en sus demandas por empleo, ingresos y seguridad social. Este rasgo hace ms difcil a la juventud estructurarse en movimientos corporativos, como pueden serlo los sindicatos y los gremios. En el nivel de las polticas pblicas no hay perspectiva generacional. Incluso el sistema educativo es impermeable a la sensibilidad de sus usuarios jvenes, priorizando la e n s e a nza (oferta de los docentes) sobre los a p r e n d izajes (procesados por los alumnos), y desvinculando la cultura escolar de la cultura juvenil. Adems, las polticas pblicas no siguen a las personas a lo largo de su ciclo de vida, por lo cual los eslabones entre etapas se convierten en hiatos que las separan. La continuidad estudio-trabajo, heteronoma-autonoma, condicin de hijos y condicin de padres, no tiene hoy en la poltica pblica un correlato que haga ms fluidos los trnsitos. Qu prioridades se plantean en este sentido? En primer lugar, invertir ms y mejor en educacin y salud, como claves para la formacin de capital humano. En segundo lugar, fomentar la integracin social de los jvenes, como clave para la emancipacin juvenil. En tercer lugar, incentivar la prevencin de la violencia juvenil, como clave de la convivencia pacfica. Y en cuarto lugar, fomentar la participacin ciudadana de las y los jvenes como clave del fortalecimiento democrtico de la sociedad.

6. Algo para el debate sobre el horizonte estratgico En torno a un objetivo compartido se pueden plantear diversas estrategias. Aqu queremos proponer las siguientes: a) ms que concentrarse en la construccin de espacios especficos para la participacin juvenil (Casas de la Juventud, Clubes Juveniles, Parlamento Joven, etc.), importa fomentar la participacin de los jvenes en espacios de participacin ciudadana (presupuesto participativo, control social de polticas pblicas, desarrollo local); b) los Institutos Gubernamentales de Juventud (sea cual sea su nivel especfico) debieran concentrarse en desarrollar funciones de animacin de procesos y de articulacin de esfuerzos, con enfoques integrales e integrados, ms que ejecutar directamente acciones especficas de promocin juvenil; c) el empoderamiento juvenil es fundamental, pero debe ir acompaado de un trabajo sistemtico con los adultos que tienen contacto cotidiano con jvenes (profesores, polica, personal de salud, y otros) procurando cambiar las imgenes reduccionistas sobre la juventud que tienen buena parte de estos equipos; d) la elaboracin de planes integrales de juventud debe ser ambiciosa y realista a la vez, evitando los sesgos tecnocrticos y asegurando que tales planes sean asumidos como propios por todos los actores involucrados en su implementacin efectiva, con recursos que viabilicen dicha implementacin; e) ms que preocuparse por

- 281 -

Polticas pblicas de juventud en Amrica Latina: experiencias adquiridas y desafos a encarar

la aprobacin de una Ley de Juventud, importa concentrarse en el anlisis del impacto que las leyes que se aprueban en los Parlamentos pueden tener en los jvenes. Mientras aqulla tiende a ser una expresin sistematizada de deseos, stas afectan fuertemente a las nuevas generaciones; y f) si bien la conduccin poltica y estratgica general es fundamental, las posibilidades de xito se juegan bsicamente en la propia gestin operativa, que tiene que ser eficaz, eficiente, relevante, pertinente y sostenible.

informacin juvenil y portales en internet (para procesar y difundir informacin sobre y para la juventud). El desarrollo de las mismas es diverso en rasgos y progresividad. Hay pases de Amrica Latina donde estas herramientas ya estn consolidadas y realizan aportes regulares en sus respectivos mbitos, mientras en otros su desarrollo es incipiente y sus aportes ms relativos. En muchos pases se cuenta con algunas herramientas y no con otras, dependiendo de prioridades establecidas. Las diferencias son tanto en niveles de desarrollo como en enfoques. As, mientras algunos pases han preferi-

III. Herramientas pertinentes

1. Visin de conjunto En los ltimos veinte aos se han forjado muchas herramientas de trabajo en el dominio de las polticas pblicas de juventud, incluyendo la aprobacin de leyes de juventud (para ordenar y modernizar las normas vigentes en estos dominios), la realizacin de encuestas nacionales de juventud (para alimentar los diagnsticos de situacin), la creacin de organismos gubernamentales de juventud (para articular y dinamizar acciones), el diseo de planes integrales de juventud (para contar con visiones de conjunto y prioridades claras en el dominio de la accin programtica), la instalacin de observatorios de juventud (para sistematizar el monitoreo y la evaluacin de planes y programas), y el desarrollo de centros de

do trabajar con leyes acotadas a la creacin de instituciones especializadas, otros optan por promover y aprobar leyes integrales; y mientras algunas encuestas de juventud han sido realizadas con enfoques integrales, otras se han concentrado en algunos temas en particular. Algunos pases han preferido contar con Secretaras de Juventud, mientras otros optaron por constituir Institutos o Direcciones de Juventud. En materia de planes y programas, algunos han sido construidos desde el enfoque de riesgo, al tiempo que otros desde el enfoque de derechos, y an otros diseados desde el enfoque de jvenes como actores estratgicos del desarrollo (o combinaciones de estos y otros enfoques). Qu lecciones se pueden extraer de las diferentes experiencias? Es mejor contar con leyes acotadas o con leyes integrales? Son ms poten-

- 282 -

Pensamiento Iberoamericano n3

Ernesto Rodrguez

tes las Secretaras o los Institutos de Juventud? Son ms pertinentes los planes con enfoques restrictivos o los que cuentan con enfoques mixtos? Qu roles y funciones deberan priorizar los organismos gubernamentales de juventud? Cmo se podran consolidar los Observatorios de Juventud? De qu modo se podran potenciar los Centros de Informacin Juvenil? Preguntas que la experiencia no responde linealmente. 2. Leyes de Juventud: para qu sirven? Aunque existen antecedentes, lo que hoy conocemos como leyes de juventud en Amrica Latina es un conjunto de instrumentos legales que comenzaron a aprobarse en los aos noventa del siglo pasado. La primera de ellas, aprobada en 1991, fue la ley que cre el Instituto Nacional de la Juventud (INJ) de Chile, acotada a dicha funcin y emulada luego por la ley que cre el Instituto Mexicano de la Juventud (IMJ) en 1999, y el Consejo Nacional de la Juventud de Per (CONAJU) en 2002, igualmente acotadas. Con la aprobacin de la Ley de Juventud de Colombia en 1997 se abri un proceso distinto, seguido por otros pases de la regin (Repblica Dominicana en 2000; Nicaragua, Costa Rica y la Repblica Bolivariana de Venezuela en 2002), con pretensiones ms abarcadoras e integrales, pensadas como leyes que abordaban todos los temas relacionados con la juventud, y centradas en los derechos de los jvenes. El tiempo transcurrido ha mostrado

el escaso efecto de estas leyes, pues casi todo lo que tratan de regular ya est regulado en leyes ms generales destinadas a todos los mayores de edad (incluyendo a los jvenes). Dos leyes en particular (las de Ecuador de 2001 y Honduras de 2005) podran ser consideradas ilegales, en la medida en que incorporan la figura de instancias colectivas decisorias en el dominio de las polticas de juventud, compuestas por organizaciones de la sociedad civil. Puede entenderse as que un conjunto de personas designadas por un abanico de instituciones, organizaciones y espacios del gobierno y la sociedad civil, determinan los rumbos y controlan el funcionamiento de un organismo estrictamente gubernamental, cuyas autoridades han sido designadas por el Presidente de la Repblica, que a su vez ha sido elegido por votacin popular. Complementariamente estn hoy en estudio en los respectivos Parlamentos otros proyectos de ley, con enfoques parecidos a los ya aprobados. En el caso de Paraguay, el proyecto se acerca ms a la lgica de las leyes acotadas, mientras en el de Bolivia y El Salvador los proyectos parecen ms integrales, y en el de Guatemala se parece ms a los modelos ilegales de Ecuador y Honduras. Si a esto se agrega que hay varios pases que no cuentan con este tipo de leyes, pero que desarrollan polticas pblicas de juventud (Argentina, Brasil, Panam y Uruguay), se infiere que existe fuerte heterogeneidad institucional en la

- 283 -

Polticas pblicas de juventud en Amrica Latina: experiencias adquiridas y desafos a encarar

materia. Poco se hace, no obstante, para que la juventud sea considerada en una diversidad de leyes que s afectan, y negativamente, a los jvenes, tales como de la precarizacin del empleo o la privatizacin de servicios y prestaciones en condiciones desventajosas para la poblacin joven. 3. Encuestas de Juventud: relevancia, pertinencia y comparabilidad Desde que en 1990 la Oficina de Montevideo de la CEPAL realiz la Primera Encuesta Nacional de Juventud del Uruguay, buena parte de los pases de Amrica Latina han procurado instituir encuestas que den mayor fundamento de conocimiento a sus polticas pblicas de juventud. Esfuerzos similares se han realizado hasta ahora en Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, El Salvador, Guatemala, Mxico, Panam, Repblica Dominicana y la Repblica Bolivariana de Venezuela, pero se trata de productos muy dismiles y de difcil comparabilidad. Las encuestas ms exhaustivas y rigurosas se han realizado en Mxico (en 2000 y 2005), mientras que las ms tiles para el diseo y la implementacin de polticas pblicas son las efectuadas en Chile (en 1994, 1997, 2000, 2003 y 2006). Las ms concentradas en temas especficos son las de Bolivia (salud reproductiva) y Repblica Dominicana (recreacin y salud); y hay encuestas que son parte de esfuerzos ms amplios y sistemticos de gene-

racin de conocimiento, como en Panam, en el contexto del Informe sobre Desarrollo Humano 2004 por el PNUD. Las encuestas mencionadas han sido impulsadas (y en varios casos, tambin implementadas) desde los gobiernos, con claro protagonismo de organismos oficiales de juventud. Pero en paralelo se han conocido varias encuestas (en Argentina y en Brasil, fundamentalmente) impulsadas desde la sociedad civil y desde empresas privadas, lo cual marca diferencias importantes al momento de identificar actores que pueden cumplir roles centrales en estas herramientas. En la mayor parte de los casos se han realizado una sola vez (o a lo sumo, en dos ocasiones) siendo excepcionales casos como el de Chile, donde la Encuesta de Juventud est institucionalizada y se realiza regularmente cada tres aos. La relevancia de este dato es evidente, en la medida en que slo en los casos en que el mismo cuestionario se aplica peridicamente puede construirse una visin dinmica sobre la situacin de los jvenes. En materia de difusin tambin hay diferencias. Mientras algunas son analizadas con gran rigurosidad (como en Mxico) o sirven de base para una amplia gama de estudios especficos (como en Chile), en general los informes slo son lecturas de cuadros estadsticos. De este modo se sub-utiliza la informacin primaria para cuya recoleccin se invirtieron importantes recursos.

- 284 -

Pensamiento Iberoamericano n3

Ernesto Rodrguez

Un desafo futuro es contar con formatos comunes que faciliten la comparabilidad entre pases, con marcos tericos slidos para evitar el simple anecdotario, aplicar cuestionarios regularmente para hacer comparaciones en el tiempo, explotar la informacin de manera ms intensiva en el marco de programas de investigacin sistemticos, e incluir muestras de adultos para facilitar comparaciones intergeneracionales. 4. Instituciones Gubernamentales de Juventud: ejecucin o articulacin? Durante la preparacin y celebracin del Ao Internacional de la Juventud, en la primera mitad de los aos ochenta, slo existan tres pases con instituciones gubernamentales especializadas en promocin juvenil en Amrica Latina, a saber, Costa Rica, Mxico y la Repblica Bolivariana de Venezuela. Desde entonces se han creado instituciones de este tipo en todos los pases de regin, lo que evidencia avances en este sentido. Como se dijo, se trata de instituciones muy diversas entre s: mientras algunas son Institutos Nacionales que gozan de cierta autonoma de funcionamiento, otras son Direcciones de algn ministerio, otras Programas Presidenciales y algunas ostentan rango ministerial (Secretaras de Estado). Pero en general han contado con escasos recursos y han tenido poca incidencia en la dinmica de las polticas de juventud.

En la mayora de los casos, en las leyes y decretos que las han creado se han asignado toda clase de roles y funciones a desempear, pero se han priorizado los relacionados con la articulacin interinstitucional, el monitoreo y la evaluacin de planes y programas. Al tiempo que se han restringido los roles ligados a la ejecucin directa de planes y programas destinados a la juventud. En la prctica, sin embargo, muchas de estas instituciones han ejecutado diversos programas directamente, entrando en conflicto con otras instancias institucionales. En general, junto a las instituciones gubernamentales de alcance nacional o federal (segn sea la organizacin institucional del Estado en cada pas), existen instancias institucionales estaduales o departamentales (regionales, provinciales), y municipales o locales de juventud. Paralelamente, en varios casos se cuenta con Comisiones de Juventud en los Poderes Legislativos, y con instancias especializadas en niez y adolescencia en los Poderes Judiciales. Pese a la profusa malla institucional, la articulacin de esfuerzos programticos efectivos entre todas estas instancias institucionales es muy escasa. La falta de ingerencia no responde, al menos principalmente, a problemas de jerarqua institucional. As, las Secretaras de Estado o Viceministerios no han mostrado ventajas frente a otros modelos; del mismo modo que los Institutos Nacionales de Juventud tampoco han logrado forjar mayor autonoma relativa.

- 285 -

Polticas pblicas de juventud en Amrica Latina: experiencias adquiridas y desafos a encarar

En rigor, el xito parece ms relacionado con el estilo de gestin y con los roles y funciones que efectivamente cumplen, pues quienes se han concentrado en animacin y articulacin han tendido a mejores resultados que los organismos de juventud ms abocados a la ejecucin directa de planes, programas y proyectos. Por ltimo, un problema que los afecta a todos, independientemente de su modelo institucional, es el aislamiento en el que trabajan, desarticulados respecto de dependencias sectoriales (ministerios) o territoriales (municipios), lo cual, como se dijo, obedece a un enfoque estratgico predominante que prioriza la construccin de espacios especficos (Casas de la Juventud, Parlamento Joven, Tarjeta Joven, etc.) y no una perspectiva generacional para todas las polticas pblicas. 5. Planes Integrales de Juventud: limitaciones, potenciales y desafos Otra herramienta con presencia creciente en Amrica Latina es el diseo de propuestas de Planes Integrales de Juventud, labor que ha sido encarada desde enfoques estratgicos y lgicas operativas diversas. Una revisin documental sugiere que la mayor parte de los pases de la regin han trabajado en esta direccin, con niveles dispares de xito. Mientras algunos ejercicios nacionales, como los realizados en Costa Rica, Nicaragua y Panam, se han dado desde el enfoque de derechos, otros, como los casos de Mxico y El Salvador han avanzado

desde la lgica de jvenes como actores estratgicos del desarrollo. En Colombia y Per se han realizado combinaciones dinmicas de ambos enfoques, agregando otros, como el enfoque de capacidades. Hay tambin avances en lo programtico que no tienen la forma de planes integrales, pero que s muestran incidencia en la dinmica de las polticas pblicas. Tal es el caso del Programa PROJOVEM de Brasil y el Programa INCLUIR de Argentina, ambos centrados en capacitacin e insercin laboral de jvenes, diseados desde el enfoque de riesgo. Otros pases, en cambio, carecen absolutamente de planes de esta ndole. Otros esfuerzos se distancian de los planes integrales y se disean con la lgica de planes de accin, ms acotados en medidas y tiempos de implementacin pero de aplicacin ms efectiva (como en el caso de Chile). En este caso los planes se formulan con clara asignacin de responsabilidades institucionales y asignaciones presupuestales para darle viabilidad a la implementacin. Esto hace que sea el caso chileno prcticamente el nico en que estas experiencias de programas ha tenido aplicacin efectiva y algn xito (caso de Chile se Compromete con los Jvenes, ver INJUV, 2004). Los otros han resultado poco operativos (para el caso mexicano, ver UNESCO, 2006). Adems, no han contado con el grado necesario de legitimidad poltica y social. En la mayor parte de los casos, en el diseo de estos planes participaron algunos jvenes, tildados siempre

- 286 -

Pensamiento Iberoamericano n3

Ernesto Rodrguez

de no representativos, pero no se realizaron esfuerzos sistemticos por incidir en los tomadores de decisiones ni en la opinin pblica. 6. Centros de Informacin Juvenil: exclusivos o compartidos? Habilitar Centros de Informacin Juvenil (CIJ) fue desde la partida una prioridad en las polticas de juventud en los aos ochenta, y una de las principales lneas de accin impulsadas en la prctica. Al punto que mucho antes de hablarse de encuestas y planes integrales se estaban creando en igual medida las instituciones gubernamentales y los centros de informacin. En ello incidi seguramente el modelo de polticas pblicas, que se vena implementando en Espaa con el respaldo de la cooperacin alemana, y que tuvo y tiene gran influencia en Amrica Latina. Pesaron, adems, cuestiones ms sustantivas que afectaban a la propia lgica con la que se conceban las polticas de juventud en aquella poca, muy centradas en el acceso de los jvenes a diferentes servicios pblicos. Para lo cual deban estar informados. Los primeros esfuerzos se impulsaron para habilitar espacios fsicos a los que los jvenes podan concurrir procurando las informaciones de su inters. En general estos espacios se conceban como propios de las instituciones gubernamentales, lo que restaba impacto en cobertura. Pero paulatinamente los CIJ se fueron informatizando, al tiempo que comenzaron a concretarse acuerdos institucionales, asocian-

do municipios y centros educativos (entre otros) a las redes de centros de informacin que se fueron generando y expandiendo. Este modelo inicial se vio impactado por el desarrollo de internet, de modo que en aos recientes se trabaja con menos referencia a los lugares fsicos y ms atencin a los sitios en red. En esta lgica se han generalizado y mejorado los sitios web de las instituciones gubernamentales, aunque varias todava no tienen o las tienen en situacin incipiente. Y se han comenzado a desarrollar portales de juventud, como el que impulsan el CELAJU y la UNESCO (www.joveneslac.org y www.youthlac.org) en espaol e ingls. Esto ha permitido ampliar sustancialmente los impactos efectivos, pues las nuevas generaciones, ms habituadas a las nuevas tecnologas de informacin y comunicacin, hacen uso intensivo de estas nuevas oportunidades informativas. De este modo las instituciones gubernamentales se ven interpeladas por las nuevas necesidades de los propios actores, lo que insta a instalar servicios de orientacin y de bsqueda de informacin. 7. Observatorios de Juventud: qu habra que evaluar? En varios pases se han comenzado a poner en funcionamiento los Observatorios de Juventud, con formatos y lgicas variadas. En lnea con observatorios en otros temas y sectores que se han ido constituyendo en Amrica Latina, los de juventud se concentran, por lo general, en diag-

- 287 -

Polticas pblicas de juventud en Amrica Latina: experiencias adquiridas y desafos a encarar

nsticos de situacin, en la evaluacin de diferentes programas y proyectos y, en algunos casos, en el seguimiento de medios masivos de comunicacin. Una experiencia destacable es la del Observatorio de la Juventud de Chile. Se trata de una instancia tcnica que define lneas prioritarias de investigacin y luego contrata (o acuerda con) otras instancias institucionales, habitualmente acadmicas, para la realizacin efectiva de los estudios y las investigaciones priorizadas. Esto incluye hasta la realizacin de la Encuesta Nacional de la Juventud, que se lleva a cabo cada tres aos bajo esta misma lgica. Otra experiencia relevante es la de Mxico, impulsada por el Centro de Investigaciones y Estudios de Juventud (CIEJUV) del Instituto Mexicano de la Juventud (IMJ), que aunque no se denomina observatorio, trabaja en buena medida en la lgica de observatorio. En este caso, el modelo de gestin se sustenta en el rol animador y articulador del CIEJUV, conjugado con una ejecucin descentralizada pero articulada, desde la Red de Investigadores en Juventud que anima y coordina el CIEJUV. Un importante esfuerzo de difusin, sobre todo mediante libros y una revista especializada, complementa estos esfuerzos y le brinda gran visibilidad y legitimidad a los mismos. En Colombia, por su parte, existe un esfuerzo importante ms amplio, el Observatorio de Infancia y Juventud, que se implementa en base a un

acuerdo entre varias instituciones gubernamentales y no gubernamentales, mientras paralelamente varias universidades han montado sus propios observatorios de juventud. No hay antecedentes suficientes para evaluar las modalidades de gestin en este caso, pero pareciera que los esfuerzos se superponen ms de lo que se complementan. En casi todos los casos el grueso del esfuerzo se invierte en diagnsticos de situacin ms que en evaluacin de planes, programas y proyectos. An cuando esto ltimo se contempla suele tratarse de evaluaciones generales, de escaso arraigo institucional, lo que inhibe la posibilidad de contar con anlisis de la propia gestin operativa, que muchas veces es decisiva para explicar xitos y fracasos concretos.

IV. Sntesis y conclusiones: los puntos para debatir sobre estrategias

A la luz de este itinerario de enfoques y herramientas cabe identificar algunos puntos de debate. En la perspectiva analtica aqu planteada pueden destacarse los siguientes: a) La dinmica de las polticas pblicas en su conjunto ha mostrado un aislamiento agudo en casi todas las esferas de trabajo. Leyes especficas, encuestas especficas, planes especficos, entre otros, y la articula-

- 288 -

Pensamiento Iberoamericano n3

Ernesto Rodrguez

cin con otros espacios tendra efectos sensibles en impacto y trascendencia. b) Los esfuerzos han ocurrido en niveles excesivamente generales (diagnsticos globales de situacin, evaluacin de grandes programas, etc.), y sera recomendable circunscribirse a espacios ms especficos, haciendo un particular hincapi en la propia gestin operativa a nivel micro. c) Se ha operado casi exclusivamente con jvenes, tratando de asegurar la efectiva participacin juvenil como respuesta al paternalismo y al adultismo histricos, pero ello ha impedido trabajar ms y mejor con tomadores de decisiones y con la opinin pblica. d) Se ha priorizado en exceso el rol de ejecucin en el desarrollo efectivo de las diferentes herramientas construidas, descuidando en buena medida otros roles fundamentales, como la animacin de procesos y la articulacin de esfuerzos. Por lo anterior es necesario priorizar acciones hasta ahora soslayadas, entre las que destacan: a) el anlisis de las percepciones adultas en relacin a los jvenes, teniendo en cuenta especialmente a aquellos adultos que tienen un vnculo particular con los jvenes, tales como profesores, familiares y policas; b) la incidencia en la opinin pblica, a travs de los medios masivos de comunicacin y de los tomadores de decisiones (mediante campaas

especficas), procurando modificar sus percepciones relacionadas con los jvenes para revertir los estigmas; c) la concertacin efectiva de acciones programticas entre todas aquellas instituciones que operan en el dominio de las polticas pblicas de juventud, para potenciar la construccin de herramientas comunes a partir de una eficiente y efectiva articulacin; y d) la evaluacin pormenorizada de prcticas promocionales en el vnculo profesores-alumnos en la enseanza media y en enfoques de trabajo del personal de salud que atiende a adolescentes, entre otros.

- 289 -

Polticas pblicas de juventud en Amrica Latina: experiencias adquiridas y desafos a encarar

Referencias bibliogrficas

ARRIAGADA, Irma. y MIRANDA, Francisca. (comp.) (2003). Capital social de los y las jvenes: propuestas para programas y proyectos. Serie Polticas Sociales n 74, Santiago de Chile (dos volmenes). CEPAL. BALARDINI, Sergio (comp.) (2000). La participacin social y poltica de los jvenes en el horizonte del nuevo siglo. Buenos Aires. CLACSO. BANCO MUNDIAL (2007). El potencial de la juventud: polticas para jvenes en situacin de riesgo en Amrica Latina y el Caribe. Washington. CAPRIO, G. y RODRIGUEZ, E. (2008). Programa de Apoyo a las Polticas de Juventud de Guatemala, para el periodo 2009-2012, bajo la modalidad de Apoyo Presupuestario Sectorial. Guatemala, SEGEPLAN-Unin Europea. CHAVEZ, Patricio (2006) (coord.). Anlisis de situacin del Programa Nacional de Juventud 2002-2006. Mxico. UNESCO-IMJ (Projuventud). DAACD-CIDER (2003). Poltica pblica de juventud de Bogot: escenarios y estrategias para el prximo decenio. Bogot. Departamento Administrativo de Accin Comunal DistritalCentro Interdisciplinario de Estudios Regionales. DAVILA, Oscar (coord.) (2003). Polticas pblicas de juventud en Amrica Latina: polticas nacionales. Via del Mar. CIDPA. IMJ (2002). Programa Nacional de Juventud 20022006. Jvenes, actores estratgicos del desarrollo nacional. Mxico. Instituto Mexicano de la Juventud (Projuventud). INJUV (2004). Chile se Compromete con los Jvenes: Plan de Accin en Juventud. Santiago de Chile. Instituto Nacional de la Juventud. RODRIGUEZ, Ernesto (2002). Actores estratgicos del desarrollo: polticas de juventud para el siglo XXI. Mxico. Instituto Mexicano de la Juventud.

RODRIGUEZ, Ernesto (coord.) (2005). Organizaciones y movimientos juveniles en Amrica del Sur: estado de situacin y bases para un programa de fortalecimiento institucional. Montevideo. CELAJU-UNESCOBanco Mundial. RORIGUEZ, Ernesto (2007). Leyes de juventud en Amrica Latina: para qu sirven? Montevideo. CELAJU. RODRIGUEZ, Ernesto (2007). Encuestas de Juventud en Amrica Latina: relevancia, pertinencia y comparabilidad. Montevideo. CELAJU. RODRIGUEZ, Ernesto (2007). Instituciones gubernamentales de juventud en Amrica Latina: rectora y ejecucin o animacin y articulacin? Montevideo CELAJU. RODRIGUEZ, Ernesto (2007). Observatorios de Juventud en Amrica Latina: estilos de gestin y prioridades para la evaluacin. Montevideo. CELAJU. UNESCO (2006). Anlisis de situacin del Programa Nacional de Juventud 2002-2006. Mxico. (Projuventud).

- 290 -

Pensamiento Iberoamericano n3

Ernesto Rodrguez

Notas

En la edicin del artculo se ha optado, para facilitar la fluidez de la lectura, utilizar el masculino los jvenes para referirse a jvenes de ambos sexos. (Nota de los editores.)

- 291 -