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REPUBLIQUE DU BENIN

MINISTERE DE LENSEIGNEMENT SUPERIEUR ET DE LA RECHERCHE SCIENTIFIQUE

UNIVERSITE DABOMEY CALAVI (UAC)

ECOLE NATIONALE DADMINISTRATION ET DE MAGISTRATURE

MEMOIRE DE FIN DE FORMATION POUR LOBTENTION DU

DIPLOME DE CYCLE I
ANNEE ACADEMIQUE : 2010-2011

OPTION : ADMINISTRATION

DES

FINANCES

FILIERE : GESTION DES MARCHES PUBLICS (GMP)

Ralis par : KINSOU Alihod Olia Sous la direction de : Matre de stage :


M. Marion Vern V. AYINON Ingnieur des Services Techniques des travaux publics la CCMP

Matre de mmoire : CLEDJO AlvinBenjamin AVAMASSE M. & Maryse Chef Cellule de Contrle des Vanessa
MP au MEF

Avril 2012

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IDENTIFICATION DU JURY

Prsident(e) :

Vice-prsident(e) :

Membre :

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DECLARATION DENGAGEMENT

LECOLE NATIONALE DADMINISTRATION ET DE MAGISTRATURE NENTEND DONNER AUCUNE APPROBATION NI IMPROBATION AUX OPINIONS EMISES DANS CE MEMOIRE. CES OPINIONS DOIVENT ETRE CONSIDEREES COMME PROPRES A LEUR AUTEUR.

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DEDICACES
A vous mon pre KINSOU Enagnon Marc pour votre amour, vos efforts, et votre patience. Ce travail est le signe de votre

rcompense.

A vous, ma mre Germaine DOSSA pour votre dvouement maternel. Recevez ici lexpression de ma profonde gratitude.

A vous, M. Dsir KINSOU et votre femme Ester KOUTON pour tous vos soutiens au cours de ma scolarit.

A vous, mes frres et surs. Ce travail est un signe de reconnaissance, de sympathie et des instants partags.

A vous mes proches amis et sympathisants .Ce chef duvre est le fruit de vos apports aussi bien matriels que moraux.

Alihod Olia KINSOU


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REMERCIEMENTS LISTE DES SIGLES ET ABREVIATIONS


Nos remerciements vont { lendroit de :
Monsieur AVAMASSE Benjamin pour avoir accept diriger

dans la patience et la rigueur, malgr ses multiples occupations les


travaux de nos recherches.

Monsieur AYINON Marion Vern Vinagbon, pour sa disponibilit et sa collaboration permanente.

Messieurs GNANSSOUNOU Simon et NOUATIN Nestor pour les

soins nul autre pareil que vous avez apportez notre formation.

Monsieur Horace ADOUKONOU qui a montr sans retenue un fort esprit de solidarit, sans oublier tout le personnel de la CCMP.

MEDENOU Baudouin, GNANVI Luc, YAPKE Albert, Alvin CLEDJOC, KOUTCHIKA Dagbegnon pour les prcieux conseils et les soutiens matriels.

Alihod Olia KINSOU

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AC: AOF : ARMP : BP: CCAP : CCAG : CCMP : CF : CPMP : CPMP : DAO : DGB : DGR :

Autorit Contractante Attribution, Organisation et Fonctionnement Autorit de Rgulation des Marchs Publics Budget Programme Cahier de Clause Administrative Particulire Cahier de Clause Administrative Gnral Cellule de Contrle des Marchs Publics Contrle Financier Cellule de Passation des Marchs Publics Commission de Passation des Marchs Publics Dossier dAppel dOffre Direction Gnrale du Budget Direction Gnrale des Ressources

DNCMP : Direction Nationale de Contrle des Marchs Publics DPP : ENAM : JMP : MEF : Direction de la Programmation et Prospective Ecole Nationale dAdministration et de Magistrature Journal des Marchs Publics Ministre de lEconomie et des Finances

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PCC : PPMP : PRMP : PTA : PTF :

Plan de Consommation de Crdit Plan de passation des marchs publics Personne Responsable des Marchs Publics Plan de Travail Annuel Partenaire Technique Financire

UEMOA : Union Montaire Ouest Africain

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LISTE DES TABLEAUX


Tableau N 1 : regroupement des problmes spcifiques ..................... 33 Tableau N 2 : Tableau de bord de ltude ........................................... 45 Tableau N 3 : Rpartition des donnes de lenqute par rapport au problme spcifique n1 ...................................................................................... 68 Tableau N 4 : analyse des donnes lies au retard dans la dfinition des besoins ........................................................................................................... 69 Tableau N 5 : analyse des donnes relative au dphasage dans

llaboration du plan de passation et le plan de travail annuel ........................... 70 Tableau N 6 : Tableau de synthse de ltude..................................... 78

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LISTE DES ANNEXES


Annexe N 1 ........................................................................................... 79 Annexe N 2 ........................................................................................... 79 Annexe N 3 ........................................................................................... 79 Annexe N 4 ........................................................................................... 79

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GLOSSAIRE DE LETUDE
Appel Offre : Cest un mode de passation des marchs publics par lequel ladministration choisit librement son cocontractant aprs une mise en concurrence pralable des candidats. March : cest le contrat conclu entre le matre douvrage et lentrepreneur pour excuter les travaux, livrer des fournitures et raliser les prestations Plan de passation des marchs publics : cest un document qui donne le planning de tous les marchs passer dans le cadre de lexcution des diffrents travaux et acquisition des biens et service inscrits au titre de lanne budgtaire. Il permet davoir une vision globale de lensemble des marchs passer par lAutorit Contractante Plan de travail annuel : Cest un document qui rend plus oprationnelle la tranche annuelle correspondante lexercice de base ; il est une dclinaison des activits de la premire anne de budget-programme en sous activit pour faciliter sa mise en uvre. Le PTA est assorti des ressources, des priodes dexcution, des structures responsables, des activits, sous-activits et tches programmes pour lanne de base. Plan de consommation de crdit : Cest un document qui prsente le bilan financier rel de lexcution des activits par rapport au plan prvisionnel des consommations de crdit. Il donne le plan de dcaissement ou dengagement financier effectuer sur chaque projet/programme par priode de lanne.

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RESUME
Les marchs publics constituent les moyens les plus efficaces par lequel lEtat atteint ses objectifs dacquisition de biens, service et la ralisation des travaux. Une planification de ces marchs garantit une scurisation des budgets allous ses marchs. Cependant, la Cellule de Contrle des Marchs Publics nous a servi de cadre notre stage de fin de formation du cycle 1 lEcole Nationale dAdministration et de Magistrature. Au cours dudit stage, nous nous sommes intresss llaboration du plan de passation des marchs au MEF. De nos observations de stage, il est ressorti le problme gnral de llaboration tardive du plan de passation au MEF. Ce problme se manifeste par trois problmes spcifiques que sont : - le dphasage dans llaboration du plan de travail annuel et le plan de passation des marchs publics ; - le retard dans la dfinition des besoins ; - la non-matrise des ressources financires alloues aux marchs. - Pour contribuer la rsolution de ces problmes, nous nous sommes fixs des objectifs. Lobjectif gnral de notre tude est de contribuer llaboration bonne date du plan de passation des marchs publics au MEF. Les objectifs spcifiques qui en dcoulent sont : envisager les moyens pour une laboration cohrente du plan de passation des marchs publics et du plan de travail annuel. - suggrer des stratgies pour une dfinition temps des besoins ; - proposer des mesures efficaces pour une prvision raliste du budget des marchs lors de llaboration du PPMP.

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Dans le but datteindre efficacement ces objectifs, nous avons ralis une enqute partir dun questionnaire que nous avons adress au personnel de la DNCMP, de la CCMP, et de la DPP. Mais avant, nous avons formul des hypothses : - linsuffisance des textes dans la fixation de la priode dlaboration du plan de travail annuel explique le dphasage dans llaboration du plan de passation et du plan de travail annuel ; labsence de guide de dfinition des besoins explique le retard dans la dfinition des besoins ; - lobligation du respect du principe de lautorisation budgtaire explique la non maitrise des ressources alloues aux marchs.

Les rponses de nos enqutes ont confirm toutes nos hypothses de recherche. Nous avons, pour finir, propos des mesures dradication des causes qui sont la base des diffrents problmes spcifiques.

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SOMMAIRE
INTRODUCTION______________________________________________________ 1 CHAPITRE PRELIMINAIRE : _____________________________________________ 4 CADRE INSTITUTIONNEL DE LETUDE, OBSERVATIONS DE STAGE, ET CIBLAGE DE LA PROBLEMATIQUE. ___________________________________________________________ 4

Section 1 / Le cadre de ltude ______________________________________ 5 Section 2 / Ciblage de la problmatique _____________________________ 31


CHAPITRE PREMIER : CADRE THEORIQUE ET METHODOLOGIQUE RETENU POUR LELABORATION A BONNE DATE DU PLAN DE PASSATION DES MARCHES PUBLICS AU MINISTERE DE LECONOMIE ET DES FINANCES. ___________________________________ 39

Section 1 / Cadre thorique et mthodologie de recherche pour llaboration


du plan de passation des marchs publics du MEF. _______________________________ 40

Section 2 / Revue de littrature et mthodologie de recherche adopte. ___ 47


CHAPITRE DEUXIEME : _______________________________________________ 65 COLLECTES DES DONNEES, APPROCHE DE SOLUTIONS ET CONDITIONS DE MISE EN UVRE POUR LELABORATION A BONNE DATE DU PLAN DE PASSATION DES MARCHES PUBLICS AU MEF. __________________________________________________________ 65

Section 1 / COLLECTE DES DONNEES ET ETABLISSEMENT DU DIAGNOSTIC __ 66 Section 2 / SYNTHESE DE LETUDE, APPROCHE DE SOLUTIONS ET CONDITIONS
DE MISE EN UVRE DES SOLUTIONS ___________________________________________ 74 CONCLUSION _______________________________________________________ 79 BILBIOGRAPHIE _____________________________________________________ 79 ANNEXES __________________________________________________________ 79

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INTRODUCTION

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Dans le cadre de la satisfaction des besoins dintrt gnral et de lexcution de sa mission, ladministration se procure des biens et services et ralise des travaux. Pour ce faire, les pouvoirs publics disposent ou utilisent les procdures de passation de marchs publics. Rgis par la loi n2009-20 du 07 aot 2009 portant code des marchs publics et des dlgations de services publics, les marchs publics occupent une part importante dans le budget de lEtat. La transparence dans la gestion des Finances Publique tant une condition sine qua none de la gouvernance lapplication et le respect des rgles relatives la passation des marchs publics et aux dlgations de services publics sont devenus un impratif catgorique. Ainsi, la planification des marchs publics constitue un maillon essentiel de gestion des Finances Publiques. De mme, loutil pratique qui permet de planifier lesdits marchs est le plan de passation des marchs publics. Plus quun instrument de gestion, le plan de passation des marchs publics est un outil de dialogue entre la demande provenant des administrations publiques et les offres faites par le secteur priv de production de biens, et services. Il en est de mme pour la ralisation des travaux qui reprsente un carnet de route sur le chemin des activits de passation et de suivi de lexcution des marchs publics. En dpit de son utilit, le processus dlaboration du plan de passation des marchs publics est jalonn de dysfonctionnement. A quoi est d ce dysfonctionnement ? Procde-t-il dune volont des acteurs de ne pas se conformer aux rgles dictes ? Sont-ce les mcanismes du systme qui prsentent de dfaillance ? le cas chant, quel niveau ? Ces interrogations poignantes qui constituent la source premire de nos propres questionnements sur llaboration du plan de passation des marchs publics par les Autorit Contractantes.

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Dans la voie de recherche de rponse toutes ces interrogations, nous avons t conduits tablir un diagnostic sur ltat des lieux des activits de passation des marchs publics. Ledit diagnostic nous a permis de mettre en exergue les problmes spcifiques ci-aprs : le dphasage dans llaboration du plan de passation des marchs publics et du plan de travail annuel ; le retard dans la dfinition des besoins ; la non-matrise des ressources financires alloues au march. Ces trois problmes spcifiques constituent les manifestations dun problme plus gnral qui est " llaboration tardive du plan de passation des marchs publics". Pour satisfaire aux obligations acadmiques induites par lENAM, nous avons choisi de rflchir sur le thme " contribution llaboration bonne date du plan de passation des marchs publics au MEF" pour proposer des solutions ces problmes. Au vu de limportance du plan de passation des marchs publics, lobjectif gnral vis est dapporter notre modeste contribution pour llaboration bonne date du plan de passation des marchs publics.

Dans cette optique, nous proposerons des approches de solution pour la rsolution des problmes spcifiques identifis (deuxime chapitre). Mais avant, il nous a fallu fixer les objectifs, les hypothses et faire la revue de littrature ainsi que la prsentation de la mthodologie de recherche (premier chapitre). Bien entendu, tout ceci sera chapeaut par un chapitre prliminaire relatif au cadre institutionnel de ltude, aux observations de stage et au ciblage de la problmatique.

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CHAPITRE PRELIMINAIRE : CADRE INSTITUTIONNEL DE LETUDE, OBSERVATIONS DE STAGE, ET CIBLAGE

DE LA PROBLEMATIQUE.

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Dans ce chapitre, il sagit dune part, de prsenter de faon gnrale le Ministre de LEconomie des Finances et plus particulirement la Personne Responsable des Marchs Publics (PRMP), la Cellule de Contrle des Marchs Publics (CCMP), la Direction Nationale de Contrle des Marchs Publics (DNCMP), et dcrire nos observations de stage dautre part.

Section 1 /
I/

Le cadre de ltude

Prsentation du Ministre de lEconomie et des

Finances (MEF), de la Personne Responsable des Marchs Publics (PRMP), la Cellule de Contrle des Marchs publics (CCMP), de la Direction Nationale de Contrle des Marchs Publics(DNCMP).
I/ Prsentation du Ministre de lEconomie des Finances.
A/ Missions du Ministre de lEconomie des Finances

Conformment aux dispositions du dcret n2008-111 du 12 Mars 2008 portant attributions, organisation et fonctionnement du Ministre de lconomie et des Finances, le Ministre de lEconomie et des Finances a pour mission de proposer et de mettre en uvre la politique conomique et financire du gouvernement et de lEtat. A ce titre, il est charg notamment de la prparation du Budget Gnral de lEtat, de llaboration des projets de loi des Finances, du suivi de lexcution des dpenses en capital et de la gestion des domaines publics et privs de lEtat.

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B/

Organisation du Ministre de lEconomie des Finances

Le Ministre de lEconomie et des Finances est compos du Cabinet du ministre, des structures directement rattaches au ministre, du Secrtariat Gnral du Ministre, des Directions Centrales et des Organismes sous tutelle. Dans le cadre de cette tude, nous nous intressons au MEF dans le rle quil joue dans la procdure de passation des marchs publics II/ Prsentation de lorgane de passation et de lorgane de contrle des

marchs publics du MEF.

A/

Prsentation des organes de passation des marchs publics

(1)

Prsentation de la Personne Responsable des Marchs

Publics
Nous allons prsenter dans cette partie la mission de la Personne

Responsable des Marchs Publics et son mode de fonctionnement.

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(a)
Publics

Mission de la Personne Responsable des Marchs

Conformment au dcret n2010-496 du 26 novembre 2010 portant attributions, organisation et fonctionnement de la Personne Responsable des Marchs Publics, des Commissions de Passation et des Cellules de Contrle des Marchs Publics, la Personne Responsable des Marchs Publics (PRMP) est charge au titre du mandat qui lui est donn, de conduire la procdure de passation, depuis le choix de cette dernire jusqu la dsignation de lattributaire et lapprobation dfinitive du march ou de dlgation de service public. Elle est habilite, sous dlgation de lAutorit Contractante, signer le march ou la convention de dlgation de service public au nom et sous le contrle de ce dernier.

A ce titre, elle est charge entre autres de : - la planification des marchs publics et des dlgations de service public ; - llaboration des Dossiers dAppel dOffres et de consultation en collaboration avec les services techniques comptents ; - le lancement des appels la concurrence ; - la dtermination de la procdure et du type de march.

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(b)

Mode de fonctionnement

La Personne Responsable des Marchs Publics (PRMP) est assiste par la Commission de Passation des Marchs Publics (CPMP), la Cellule de Contrle des Marchs Publics (CCMP) et travaille en collaboration avec les directions techniques dans le cadre de : - la planification et la programmation des marchs ; - la prparation des Dossiers dAppel dOffres et le lancement de la procdure de passation ; - le suivi de lexcution des marchs et des dlgations ; - la rception des ouvrages, fournitures et des services. La PRMP dispose dun secrtariat compos de cadres dont un juriste ou spcialiste des marchs publics (Article 10 du dcret n2010 -496 du 26 novembre 2010 portant attributions, organisation et fonctionnement de la Personne Responsable des Marchs Publics. (2) Prsentation des commissions de passation des marchs

publics Ces commissions ne ferons pas objet de prsentation puisquau cours de notre stage nous avons remarqu que les commissions de passation des marchs publics et mme les commissions spcialises ne sont pas encore installes.

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(3)

Prsentation de la Cellule de Contrle des Marchs Public

Elle a t cre par arrt 2011-N2816/MEF/DC/SGM/CPMP/SP portant cration, attributions, organisation et fonctionnement de la cellule de contrle des marchs publics du ministre de lEconomie et des Finances.

Les oprations de passation de marchs sont soumises au contrle priori de cette cellule de contrle des marchs publics (CCMP) pour les marchs dun montant infrieur au seuil fix comme suit :

Marchs de travaux : soixante millions (60.000.000) de francs CFA.

Marchs de fournitures (20.000.000) de francs CFA.

ou de services :

vingt

millions

Marchs de prestations intellectuelles : dix millions (10.000.000) francs CFA. Conformment larticle 31 du dcret n2010-496 du 26 novembre 2010, La cellule de contrle des marchs publics(CCMP) est compose de : - un chef cellule ; - un juriste ou spcialiste des marchs publics ; - un ingnieur des travaux publics ; - deux cadres de catgorie A1 ; - toute personne dont la comptence serait juge ncessaire.

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La cellule de contrle des marchs publics (CCMP) est charge de : -

procder la validation du plan de passation des marchs publics

(PPMP) de lautorit contractante et des Dossiers dAppel dOffres (DAO) avant le lancement de lappel la concurrence ; accorder les autorisations et drogations ncessaires la demande assister aux oprations douverture de plis ; procder la validation provisoire du rapport danalyse de lautorit contractante ;

comparative des propositions et du procs-verbal dattribution provisoire du march approuv par la cellule de passation des marchs ; procder un examen juridique et technique du dossier du march avant son approbation et au besoin, adresser lautorit contractante toute demande dclaircissement et de modification ; de nature garantir la conformit du march avec le DAO et la rglementation en vigueur ; procder, en cas de besoin, un appui technique lautorit

contractante ; tablir lattention de lautorit contractante un rapport annuel dactivit (art.30 du dcret n 2010-496) portant attributions, organisation et fonctionnement de la Personne Responsable des Marchs Publics (PRMP) , des Commissions de Passation et des Cellules de Contrle des Marchs Publics.

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(4)

La Direction Nationale de Contrle des Marchs Publics

(DNCMP) Nous prsenterons la Direction Nationale de Contrle des Marchs Publics sur la base du dcret n2010-495 du 26 novembre 2011 portant attributions, organisation, et fonctionnement de la Direction Nationale de Contrle des Marchs publics (DNCMP) .Elle a une organisation et des missions bien dfinies. La Direction Nationale de Contrle des Marchs Publics est lorgane central de contrle des marchs publics et des dlgations de service public. Elle est place sous lautorit directe du ministre en charge des finances. La Direction Nationale de Contrle des Marchs Publics est compose de : - un Secrtariat Particulier ; - une Direction de la Gestion des Ressources et des Archives. - une Direction de la Rglementation et de la Formation ; - une Direction du Suivi de lExcution des Marchs ; - une Direction de lInformation, de lAssistance et des Statistiques ; - les Dlgations Dpartementales. La DNCMP a pour mission d effectuer un contrle priori sur la procdure de passation des marchs publics dun montant suprieur ou gal au seuil marquant la limite de comptence des cellules de contrle des marchs publics fix par dcret comme suit :

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Pour les administrations publiques et Organismes publics : - (200.000.000) deux cent millions de Francs CFA pour les marchs de travaux ; - (80.000.000) quatre-vingt millions de Francs CFA pour les marchs de fournitures et services ; - (60.000.000) soixante millions de Francs CFA pour les marchs de prestations confies des bureaux de consultants ; - (40.000.000) quarante millions de Francs CFA pour les prestations intellectuelles confies des consultants individuels.

Elle exerce aussi un contrle postriori sur les procdures de passation des marchs en dessous desdits seuil ainsi que les modalits dexcution des marchs et dlgation de service public.

A ce titre elle est charge entre autre : dmettre un avis de non objection sur les Dossiers dAppel

dOffres et avis dappel doffres, avant tout appel la concurrence et la publication correspondante ainsi que sur leurs modifications ventuelles ; daccorder, la demande des autorits contractantes, les

autorisations et drogations ncessaires, prvues par le code des marchs publics ; dmettre un avis de non objection sur le rapport danalyse comparative des offres et le procs-verbal dattribution provisoire du march, labors par la commission de passation du march.

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II/

Observations de stage sur les oprations de

passation des marchs publics.


Nous essaierons ici, de restituer ltat des lieux sur les activits de la passation des marchs publics en rapport avec les normes, de dgager les atouts (forces et opportunits) et les problmes (faiblesses et menaces).

La passation des marchs publics suit un processus que nous rsumons travers ce schma :
ETAPE 1 : Dfinition des besoins

ETAPE N2 : laboration du plan de passation des marchs publics

ETAPE 10 : Excution du march

ETAPE 3 : Elaboration des Dossiers dAppel dOffres

ETAPE 9 : notification du march

ETAPE 4 : Publication des DAO aprs avis de la DNCMP

ETAPE 8 : signature et approbation

ETAPE 5 : Rception et ouverture des offres ETAPE 6 : Dpouillement et analyse des offres

ETAPE 7 : Attribution et notification de lattribution

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I/

Etat

des lieux sur

llaboration du plan de

passation des marchs publics et sa publication au Ministre de lEconomie et des Finances


A/ Etat des lieux sur llaboration du PPMP

Avant la modification de lordonnance de 1996 par la loi 2004-018 du 27 aot 2004, le Ministre de lEconomie et des Finances ne se dotait pas pour chaque exercice budgtaire dun plan de passation des marchs publics. Mme aprs lintervention de cette loi, le MEF narrivais pas toujours se doter dans la pratique un plan de passation malgr les dispositions du dcret n2004-564 du 1er octobre 2004 portant attributions, organisation et fonctionnement des

cellules de passation des marchs publics. Ainsi, pour passer les marchs, les structures bnficiaires sous tutelle de lAutorit Contractante exprimaient leurs besoins. Une fois les besoins exprims, elles se rapprochaient de la cellule de passation des marchs publics qui prenait en compte les spcifications techniques en vue de rdiger le DAO. En collaboration avec lautorit contractante, la Direction Gnrale du Budget (DGB) procde lidentification de limputation budgtaire, la rservation de crdit et au lancement de lavis dappel doffres. Ce procd ne garantissait pas une transparence dans lacquisition des biens et services et lutilisation judicieuse des deniers publics.

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Le

dcret n2011-480 du 08 juillet 2011 portant procdures

dlaboration des plans de passation de marchs a apport des changements notables lancienne pratique. Ainsi, larticle 4 de ce dcret dispose : "Aprs la dfinition des objectifs globaux et spcifiques, llaboration du programme dactivit de lautorit contractante, le plan prvisionnel de passation des marchs publics de lanne n, est tabli en anne n-1, au plus tard, au premier mois suivant le premier trimestre de lanne". En dautres termes, les dispositions de cet article exigent que les Autorits Contractantes laborent leur plan de passation au plus tard au cours mois dAvril. Il faut dsormais

constater que la nouvelle lgislation a confr au PPMP un caractre doutil de gestion des marchs publics. Mais force est de constater quau sein du MEF, la date dchance de llaboration nest pas respecte par consquent on note un retard dans llaboration du plan de passation, ce qui prive la gestion des MP dun instrument prvisionnel. Le fait que le plan de passation des marchs publics nest pas prt avant llaboration du budget gnral de lEtat est un obstacle la prise en compte des besoins rels de ce ministre. Normalement, ce plan prvisionnel est transmis aux autorits en charge de llaboration du budget gnral de lEtat aprs arbitrage et consolidation. Cest par le biais du budget que les administrations connaissent leurs autorisations de dpense afin de pouvoir rserver les ressources financires un projet de plan de passation de marchs. De faon lgale, le budget doit tre vot aprs llaboration du PPMP, ce qui pose le problme de la matrise des ressources disponibles affecter au march retenu aprs la dfinition des besoins.

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Il est vrai que le dcret n2011- 480 du 08 juillet 2011 portant procdure dlaboration du plan de passation des marchs publics a retenu que le plan pourra tre ramnag aprs le vote du budget. Mais le problme de la nonmaitrise des ressources financires allouer avant llaboration du plan de passation demeure une difficult rsoudre. Llaboration du plan de passation des marchs publics se fait en plusieurs tapes et se rsume comme suit :

Etape n1 : la dfinition des besoins Au regard de larticle 22 de la loi n2009-02 du 07 Aot 2009 portant code des marchs publics et des dlgations de service publics en Rpublique du Bnin, la nature et ltendue des besoins doivent tre dtermines avec prcision par lautorit contractante avant tout appel la concurrence ou toute procdure de ngociation par entente directe. Le march public ou la dlgation de service public conclu par lautorit contractante doit avoir pour objet exclusif de rpondre ces besoins .

La dfinition des besoins est la premire tape dans la chaine des oprations de passation des marchs publics.

Avec la mise en place progressive du nouveau cadre institutionnel au MEF, la PRMP assiste par la cellule de contrle des marchs publics a demand plusieurs reprises aux directions techniques et centrales lexpression de leurs besoins en vue de llaboration du plan de passation annuel.

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Il a t constat que cest seulement quelques directions qui ont rpondu la requte de la Personne Responsable des Marchs Publics (PRMP). Certains besoins ne sont-ils pas accompagns du chapitre dimputation budgtaire ou du montant prvisionnel de lacquisition. Dans ces conditions, il tait difficile la CCMP dlaborer le plan de passation annuel. Les lettres de relance envoyes par la CCMP sont restes sans suite. En fait, lexpression des besoins se fait sur la base du plan de travail de chaque structure, partir duquel se dgagent les acquisitions de biens et services ncessaires latteinte des objectifs. En outre, des directions, notamment les Directions de Gestion de Ressources (DGR) auprs de chaque direction gnrale font linventaire de stock et linventaire physique afin de dterminer les quantits manquantes et qui pourraient faire objet de march. De faon gnrale, linventaire de stock dmarre partir du mois de juillet et permet aux structures de tenir leur comptabilit matire.

En dbut de gestion, il doit tre tabli un Plan de Travail Annuel (PTA) suivi dun Plan de Consommation de Crdit (PCC) en ce qui concerne lexcution des dpenses sur crdits de subventions et de transferts. Aprs la signature du gestionnaire de crdit et de lordonnateur dlgu, le PTA doit tre transmis au dlgu du Contrleur Financier pour visa et suivi. (Lettre de notification de crdit : gestion 2012).Notons que le PTA est un document de programmation des activits mener sur une anne. Il renferme des activits et des actions, chaque activit et chaque action est assortie du cot et de la priode de leur excution, de la structure responsable de la mise en uvre de leur excution, et du mode dexcution de chaque activit.

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Le PTA est souvent disponible au MEF dans le mois de Janvier. Avant llaboration du Plan de Travail de lanne n+1, la Direction de la Programmation et de la Prospective adresse en novembre de lanne n une demande de projet de plan de travail toutes les structures sous tutelle. Ces projets de plans sont centraliss par la Cellule de Suivi-Evaluation de la DPP qui vrifie la conformit par rapport au budget programme avant dlaborer le plan de travail annuel (PTA). Le budget programme du MEF couvre la priode 2012 2015 (03 ans). Cest normalement aprs la finalisation du PTA que les structures prennent connaissance de leurs besoins dachat de biens et services retenus et crdits par le budget national. Les besoins pour les plans de passation de lanne sont alors exprims sur la base du PTA. Mais, dans la pratique, nous constatons que le plan de passation qui devait sinspirer du plan de travail annuel est labor antrieurement au PTA soit au mois dAvril alors que le PTA nest finalis quen janvier n+1. Dans ces conditions, lordre chronologique dlaboration des deux plans nest plus respect conformment larticle 4 du dcret portant procdure dlaboration du plan de passation. On note ce niveau un dphasage dans llaboration des deux plans. Aprs lexpression des besoins, la cellule de contrle des marchs (CCMP) procde la centralisation des besoins exprims par les structures, puis organise en son sein des groupes de travail pour lanalyse et le regroupement de ces besoins par types de marchs.

De mme, au cours de notre stage, nous avons remarqu que pour la dfinition des besoins, la CCMP a adress une lettre toutes les structures pour dfinir leurs besoins pour laborer le PPMP. Mais forces est de constater que les structures nont pas vite envoy leurs besoins. Nous notons ainsi un retard dans la dfinition des besoins.

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La dfinition des besoins est suivie par la dtermination du montant prvisionnel qui, entre autres critres, conditionne le mode de passation choisir.

Etape : 2 Etablissement du montant prvisionnel Lestimation du montant

prvisionnel des marchs par les structures

bnficiaires est obtenue, entre autres, partir du rpertoire des prix. Le montant contenu dans le rpertoire des prix est donc obtenu de la manire suivante : le rpertoire des prix est labor pour une priode dun an par le contrle financier (CF) en collaboration avec lINSAE qui, pour llaboration, envoie sur le march ses agents qui prennent contact avec trois (03) prestataires pour

collecter le prix le plus bas des diffrents articles . Ce sont les prix obtenus aprs ce travail qui sont reports dans le rpertoire des prix et utiliss par les

acheteurs publics. Il est galement important de noter que les prix contenus dans ce rpertoire ne sont que des prix indicatifs.

Etapes n 3 : choix du mode de passation des marchs (Articles 28 51) Aprs lanalyse des besoins et ltablissement du budget prvisionnel, vient le choix du mode de passation des marchs pour lacquisition des biens et services et la ralisation des travaux. Avec lordonnance de 1996, lappel doffre, ladjudication publique et le gr gr taient les modes de passation utiliss pour lacquisition des biens, et services et la ralisation des travaux. Linnovation du nouveau code nous a permis didentifier plusieurs modes de passation.

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Au nombre de ces modes, nous avons : lappel doffres ouvert, lappel doffres restreint, lappel doffres en deux tapes, demande de cotation, le march commandes, march de clientle, marchs de prestation intellectuelles, lappel doffres avec pr qualification, le gr gr.

Etape n3 : Identification de la source de financement Elle consiste identifier le moyen par lequel les marchs seront financs cest--dire que les marchs peuvent tre passs sur financement du budget national, du budget autonome, financement extrieur ou sur financement mixte. Etape n4 : Regroupement les besoins par chapitre dimputation budgtaire Etape n5 : Prvision de la priode dlaboration, de transmission et de lancement de lAvis dAppel dOffres. Cette opration tre conforme la lettre de notification de crdits allous au ministre. Notons que toutes ces tapes seront rsumes dans un tableau selon un modle type de plan de passation des marchs publics. Aprs son laboration, le plan de passation des marchs publics envoy la Cellule de Contrle de Marchs Publics cre est

par arrt

n2816/MEF/DC/SGM/CPMP/SP du 08 novembre 2011 pour la validation. Cependant, au cours de notre stage nous avons remarqu que la CCMP soccupe non seulement de la validation du plan de passation mais aussi de son laboration. Dans ces conditions, il serait difficile la CCMP de mener son action de contrle sur les diffrentes oprations de passation.

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Par consquent nous notons comme insuffisance un cas dincompatibilit de fonction aux termes de larticle 14 du code des marchs qui dispose : la fonction de membres des organes de contrle des marchs publics, est incompatible avec la fonction de membres des structures de passation des marchs publics . La CCMP joue dans ce cas le rle de juge et parti. A lissue du contrle du PPMP, le plan de passation est transmis la DNCMP pour la publication. B/La publication du plan de passation Il est fait obligation aux autorits contractantes denvoyer leurs plans de passation appuys de lextrait des crdits ouverts au titre du budget de lanne N la Direction Nationale de Contrle des Marchs Publics au plus tard le 31 Janvier de lanne N. Le dossier valid est finalement transmis la DNCMP sous la forme de plan annuel de passation pour publication. La DNCMP est donc tenu de publier le plan au moyen dun avis gnral de passation des marchs insr dans le JMP indiquant les caractristiques essentielles des marchs de travaux, de fournitures et de services quune autorit contractante entend passer et dont les montants sont gaux ou suprieurs au seuil de passation des marchs publics en dbut danne budgtaire. Ceci devrait permettre une pr-information des candidats et donc daccrotre la concurrence (un des objectifs importants des PTF). Toute personne intresse peut donc dj, en achetant ce journal, avoir une ide des achats publics effectuer au cours de lanne. Mais malheureusement, depuis longtemps, aucun PPMP na t labor au sein du MEF voire publi au JMP. On note alors labsence de publication des PPMP.

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Le schma ci- aprs rsume le parcours du plan de passation des marchs publics.
DEFINITION DES BESOINS CONTROLE ET VALIDATION DU PLAN DE PASSATION
PUBLICATION DU PLAN DE PASSATION

PTA

PPMP

DPP

DIRECTIONS

PRMP

DNCMP

CCMP

II/

Llaboration des Dossiers dAppel { Concurrence et

la publication de lavis dappel doffres


Suite llaboration du plan de passation, lAutorit Contractante procde la rdaction du Dossier dAppel dOffres. Le Dossier dAppel dOffres est un document comprenant les renseignements ncessaires pour llaboration de la soumission, lattribution du march et son excution. Elle comprend les lments ci aprs : lavis dappel doffres ; les Cahiers de Clauses Administratives Gnrales (CCAG) ; les Cahiers de Clauses Administratives Particulires (CCAP) ; le Rglement Particulier de lAppel dOffres(RPAO) ; les cahiers de Clauses Techniques Particulires (CCTP) ; les Cahiers de Clauses Techniques Gnrales (CCTG) ; les cahiers de clauses environnementales (CCE) ; les Termes de Rfrences (TDR) ou le Descriptif de fourniture ;

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le cadre du bordereau des prix unitaires ; le cadre du dtail estimatif comprenant les Quantits excuter (QDE) ; le cadre du sous-dtail des prix ; les formulaires types relatifs notamment la soumission et aux cautions Aprs llaboration du projet de Dossier dAppel dOffres

par la

Personne Responsable des Marchs Publics en collaboration avec les directions techniques et les directions centrales, il est transmis lorgane de contrle comptent (la CCMP pour les marchs infrieurs aux limites de comptence et la DNCMP pour les montants suprieurs ou gaux) qui doit procder la validation des Dossiers dAppel dOffres avant le lancement de lappel concurrence. Elle procde ltude du DAO en vrifiant conformit du DAO par rapport aux textes en vigueur pour viter que le DAO ne viole les principes de transparence. En cas dobservations, le DAO est retourn la PRMP. La personne responsable des marchs publics procde la publication. Cependant, il a t remarqu que lAutorit Contractante procde la publication des avis dappel doffres dans dautres organes de presse autres que le journal des marchs publics. Le journal des marchs publics parat alors tardivement pendant que les autres organes de presse ont dj publis lavis dappel doffres. Il est ainsi remarqu quil y a une parution diffre des Avis dAppel dOffres publis dans le JMP

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Larticle 52 alina 2 de la loi N2009-02 du 07 Aot portant code des marchs publics et des dlgations de service publics en Rpublique du Bnin dispose : les marchs publics sont passs sur la base des DAO-types labors par lAutorit de Rgulation des Marchs Publics .Durant notre stage, les DAO types ntaient pas encore disponibles. III/ La rception des offres { louverture des plis. Selon les dispositions du dcret N2004-564 du 1er octobre 2004 portant attributions, organisation et fonctionnement des cellules de passation des Marchs Publics louverture, le dpouillement, lanalyse et le jugement des offres sont assurs par la Cellule de Passation des Marchs Publics . Elle est aussi charge de la rdaction des procsverbaux douverture, danalyse, de dpouillement et de jugement des offres. Avec linnovation de la nouvelle loi,

nous avons remarqu une

dissolution de la Cellule de Passation des Marchs Publics et une mise en place de la Cellule de Contrle des Marchs Publics pour des rles de contrle et non de passation. La Personne Responsable des Marchs Publics mandate par lAutorit Contractante est charg de mener les oprations de passation .La Cellule de Contrle des Marchs Publics , aprs le lancement de lappel concurrence, rceptionne par secrtariat de la rception des offres des soumissionnaires quelle consigne dans lordre darrive dans un registre mentionnant le numro dordre, lobjet du dossier, la date et lheure de dpt, les noms et prnoms du dposant, la signature et les observations du dposant. Ce qui est nest pas compatible avec la norme. A lheure limite du dpt des offres, le secrtariat de la CCMP arrte la rception des offres conformment la prescription du DAO.
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Louverture des plis a lieu lheure et la date indique dans le Dossier dAppel dOffres en prsence des candidats ou de leurs reprsentants. Avant de passer louverture des plis, le prsident de la sance procde la lecture des diffrentes dispositions qui rgissent louverture des plis, vrifie la prsence des soumissionnaires ou de leurs reprsentants, sassure que si le quorum est atteint pour que les dcisions de la cellule soient valides, vrifie lintgrit physique des plis, lanonymat de lenveloppe extrieure, fait tablir une liste de prsence. Les plis reus sont ouverts par ordre chronologique darrive. Louverture des plis a lieu en sance publique et consiste ouvrir premirement lenveloppe extrieure qui contient une enveloppe intrieure renfermant loffre financire et technique. Une fois lenveloppe ouverte, il est donn lecture de lidentit des soumissionnaires, des diffrentes pices qui constituent chaque offre et du montant de la soumission. Il est lu haute voix le montant de caution de soumission et le nom de la banque qui la dlivre. A Lissue de louverture des plis, il est pris note des ventuelles dclarations des soumissionnaires ou de leurs reprsentants prsents la sance. On note une transparence dans louverture des plis. Pour les marchs de prestations intellectuelles, loffre technique est contenue dans une enveloppe et loffre financire aussi dans une autre enveloppe. Les deux sont contenues dans une troisime enveloppe. A la fin de louverture des plis le prsident de la sance invite les soumissionnaires ou leurs reprsentants se retirer pour permettre aux membres de la commission de poursuivre ses travaux.

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La sance douverture des plis est sanctionne par un procs- verbal douverture des plis dans lequel sont mentionnes toutes les informations lies au droulement de la sance par exemple la liste des soumissionnaires dont les pices sont au complet et la liste de ceux qui ont t limins pour navoir pas fourni les pices caractre liminatoire. Conformment larticle 76 de la loi n2009-02 du 07 Aot 2009 louverture des plis a lieu la date et lheure fixes dans le dossier dappel doffres en prsence des candidats ou de leurs reprsentants qui souhaitent tre prsents ainsi quen prsence dun observateur indpendant ce qui nest pas respect lors de la sance douverture des plis. On peut noter ce niveau labsence dobservateur indpendant. IV/ Lanalyse des offres et lattribution dfinitive du

march
Aprs louverture des offres, la commission de passation des marchs publics tablit une sous-commission des marchs compte tenu de la spcificit du march pour poursuivre le processus de passation. Larticle 59 de la directive n04/2005/CM/UEMOA portant procdures de passation, dexcution et de rglement des marchs publics et des dlgations de service public dans lUEMOA dispose que : la commission dvaluation des offres procde, de manire strictement confidentielle et dans le dlai compatible avec le dlai de validit des offres, une analyse technique et financire et un classement des offres suivant les critres dicts dans le dossier dappel doffres .

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Les dispositions de cet article ont t reprises par La loi n2009-02 du 07 Aot 2009 portant code des marchs publics et des dlgations du service public en Rpublique du Bnin en son article 78 qui dispose : " les copies des offres reues sont confies une sous-commission danalyse dsigne par le prsident de la commission de passation des marchs, comptente pour lvaluation et le classement ". Labsence dinstallation des commissions a fait que lon a confi sa mission la Cellule de Contrle des Marchs Publics. Ainsi, cette dernire forme une commission compose du Chef de la Cellule de contrle des Marchs Publics(le prsident de ladite commission) de ses collaborateurs et des reprsentants dautre structures telle que la Direction Gnrale du Budget , du contrle Financier (CF) de la Direction Gnrale du Matriel et de la Logistique de Direction Gnrale des Impt et des Domaines, la de Direction Gnrale du Domaine et des Droits Indirectes la Direction de la Programmation et de Prospection et dautres directions techniques , le cas chant. La commission dvaluation des offres procde lanalyse de celles-ci selon les prescriptions et le mode de jugement prcis dans le DAO. Elle vrifie la prsence et contrle la conformit des pices. Les offres qui ne contiennent pas les pices caractre liminatoire sont rejetes et par consquent le soumissionnaire concern est limin. Puis, elle vrifie les spcifications techniques base des prescriptions du DAO et ceux qui rpondent lessentiel de ces spcifications sont retenus. Aprs lvaluation des offres techniques, les soumissionnaires dont les offres sont juges conformes sont retenues pour lanalyse des offres financires. Lanalyse des offres financires consiste :

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vrifier la conformit entre les prix en lettres et ceux en chiffres du bordereau des prix unitaires. En cas de contradiction, les prix en lettres font foi ; vrifier la concordance entre les prix unitaires du bordereau des prix unitaires et les prix unitaires appliqus dans le devis quantitatif et estimatif. En cas de contradiction, les prix du bordereau des prix unitaires font foi ; vrifier les calculs horizontaux et verticaux du devis quantitatif et estimatif. A cette tape, conformment au DAO, loffre conomiquement la plus avantageuse obtient la totalit des points attribus loffre financire en gnral lorsquil sagit de la mthode de notation pour les marchs de prestations intellectuelles. Mieux, au titre des attributions de la Cellule de contrle, il revient encore la mme commission deffectuer ltude et la vrification, en vue de choisir lattributaire dfinitif lorsque lon est en dessous de la limite de comptence. Au vu de tout ce qui prcde, la cellule joue le rle de juge et partie. Cette remarque nest que thorique. En ralit la CCMP, mme dans ses comptences de contrle a priori, soumet les rsultats du jugement des offres la DNCMP pour avis afin dviter de jouer le rle de cellule de passation et de contrle la fois. Notons qutant dans la limite de comptence, tous les dossiers de jugement provisoire sont envoys la DNCMP pour le choix dfinitif de lattributaire. Cette dernire effectue une tude et donne son avis. Pour ce faire, les cadres chargs du traitement des dossiers ont pour tche de vrifier lexactitude, la conformit et lauthenticit des rsultats conformment au DAO.

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A la suite de la tenue de la sance de validation, les rsultats de jugement provisoire sont : soit confirms, auquel cas le dossier est retourn lAutorit Contractante pour conclure la procdure de passation ; soit la rejet. Dans ce cas, le dossier peut tre retourn lAutorit Contractante pour la prise en compte des observations et si possible la reprise de lvaluation. La DNCMP peut galement demander une annulation pure et simple de la procdure de jugement provisoire et la reprise de lappel concurrence si les crdits sont toujours disponibles. V/

L approbation et la notification du contrat.

Aprs la notification dattribution au soumissionnaire retenu, la CCMP dispose dun dlai minimum de quinze (15) jours pour permettre dventuels recours avant de procder la signature du march et de le soumettre lapprobation de lautorit comptente. Lapprobation dun march est la reconnaissance de sa lgalit par lautorit comptente qui est ici le Ministre de lEconomie et des Finances pour les marchs du MEF financs sur le budget national. Elle intervient aprs le visa de la Direction Nationale de Contrle des Marchs Public, si le march est sur financement du Budget Autonome, par la Caisse Autonome dAmortissement, si le march est sur financement extrieur, par le Contrle Financier si le march est sur financement du Budget National. Il convient de signaler que lapprobation de march doit intervenir pendant le dlai de validit des offres dont la dure ne peut excder quatrevingt-dix (90) jours compter de la date de dpt des soumissions. Le march approuv est notifi au titulaire du march par lAutorit Contractante.

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Le dlai de notification est de trois (03) jours calendaires suivant la date de son approbation par lautorit comptente (article 92 al.2 la loi n2009-02 du 07 Aot 2009 portant code des marchs publics et des dlgations du service public en Rpublique du Bnin). Mais force est de constater que le dlai prvu pour lapprobation du march nest pas respect. On note une lenteur dans le processus dapprobation des marchs publics.

Le march, aprs son approbation, est envoy la DNCMP

pour

authentification au niveau de la Direction de lInformation de lAssistance et des Statistiques (DIAS). Le reste des exemplaires du march est retourn lAutorit Contractante qui procde la Notification du March au titulaire. Le titulaire du march, aprs avoir reu le march approuv, procde son enregistrement la DGID. En dehors des activits relatives la passation des marchs publics, il est trs important de mettre un accent particulier sur lorganisation de la Cellule de Contrle des Marchs Publics. Elle est confronte plusieurs insuffisances dans lexercice de ses attributions. Cependant, nous pouvons noter : linsuffisance quantitative et qualitative de ressources humaines, de ressources financires pouvant couvrir les besoins de la CCMP et linsuffisance de ressources matrielles.

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Section 2 /

Ciblage de la problmatique la liste des forces et des

A travers cette section, nous prsentons

faiblesses releves au cours de notre stage. Nous procderons dabord au regroupement par centre dintrt, des problmes identifis en vue davoir des problmatiques. Ensuite, nous choisirons celle qui est la plus indique. Enfin, nous annoncerons la dmarche mthodologique adopter pour rsoudre les divers problmes mentionns.

I/

Choix de la problmatique et justification du sujet.

Le dveloppement de cette partie consistera faire linventaire des forces et faiblesses et procder au regroupement des problmes par centre dintrt (I), choisir la problmatique la plus indique (II). I/

Inventaire des forces et faiblesses et Regroupement

par centre dintrt des problmatiques.


A/ des lieux Inventaires des forces et faiblesses sur les lments de ltat

(1)

Inventaire des forces.

Ltat des lieux nous a permis de relever les forces ci-aprs : - la transparence dans louverture des offres ; - linstauration du plan de passation des marchs comme un outil de gestion des marchs publics ;

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(2)

Inventaire des faiblesses

Au nombre des faiblesses constates, nous retiendrons : - le dphasage dans llaboration du plan de passation des marchs publics et le plan de travail annuel ; - la non-maitrise des ressources financires alloues aux marchs - linsuffisance quantitative et qualitative de ressources humaines ; - linsuffisance de ressources financires et matrielles ; - le retard dans la dfinition des besoins ; - labsence de DAO-type - la lenteur dans le processus dapprobation des marchs publics ; - labsence dobservateur indpendant ; - la parution diffre des Avis dAppel dOffres publis dans le journal des marchs publics ; - le rle de la cellule de contrle en tant que juge et partie pour les activits de contrle et de passation.

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Tableau N 1 : regroupement des problmes spcifiques

Centre dintrt Problmes Spcifiques

Problme Gnral

Libell de la Problmatique

Elaboration du plan de passation des marchs publics

labsence de publication du plan de passation ; laboration dphas du plan de travail annuel et du plan de passation des marchs publics ;

Elaboration tardive du plan de passation des marchs publics

Problmatique de llaboration bonne date du plan de passation des marchs publics

le retard dans la dfinition des besoins ; non maitrise des ressources financires alloues chaque objet de march.

Organisation de la Cellule de Contrle de passation des Marchs Publics

insuffisance quantitative et qualitative de ressources humaines;

Dfaillance dans lorganisation de la CCMP

Problmatique dune meilleure organisation de la cellule de contrle des marchs publics

insuffisance de ressources financires ; insuffisance de ressources matrielles.

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Respect des dispositions lgales

absence de DAO type ; la parution diffre des avis dappel doffres publi dans la passation des marchs publics ;

Non-respect des dispositions lgales

Problmatique lie au respect des dispositions lgales

la lenteur dans le processus dapprobation du contrat ; absence dobservateur indpendant ;

le rle de la cellule en tant que juge et partie pour les activits de contrle et de passation;

Source : synthse des lments de ltat des lieux.

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II/

Choix de la problmatique.

Les dysfonctionnements numrs ci-dessus reprsentent des problmes spcifiques regroups en trois problmatiques que sont : - Problmatique lie llaboration bonne date du plan de passation des marchs publics au Ministre de lEconomie des Finances ; - Problmatique dune meilleure organisation de la cellule de contrle des marchs publics ; - Problmatique lie au respect des dispositions lgales ; Ces diffrentes problmatiques sont toutes importantes et mritent dtre traites minutieusement afin de trouver des solutions aux problmes lis la procdure de passation des marchs publics. Ainsi, la problmatique dune meilleure organisation de la Cellule de Contrle des Marchs Publics nous parat importante parce que lorganisation est le maillon indispensable tout systme de gestion. Mieux, lefficacit du fonctionnement, du point de vue organisationnel, est reconnue comme modle de comptitivit des organisations. Mais sa rsolution relve des spcialistes ayant des comptences en organisation. Nous ne traiterons pas cette problmatique parce quelle ncessite des comptences en gestion des organisations.

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Quant la problmatique relative au respect des dispositions lgales, elle concerne plusieurs acteurs de la chane de passation. Elle ne relve pas totalement de la dfaillance de la CCMP. Etant donn que notre tude ne peut que se baser sur une seule problmatique et que notre objectif est de proposer des moyens pour le respect de lchance de llaboration du plan de passation des marchs publics ( PPMP) conformment aux dispositions lgales, nous avons jug utile daxer notre rflexion sur la problmatique de llaboration bonne date du plan de passation des marchs publics au Ministre de lEconomie des Finances. Les problmes spcifiques suivants sont retenus : Labsence de publication du plan de passation ; le dphasage dans llaboration du plan de passation des marchs publics et le plan de travail annuel ; la non-maitrise des ressources financires alloues chaque objet de march ; Le retard dans la dfinition des besoins ; Le rle de la cellule en tant que juge et partie pour les activits de contrle et de passation.

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II/

Spcification et squences de rsolution de la

problmatique dtude.
I/

Spcification de la problmatique de ltude.

La rsolution de ces problmes spcifiques nous permettra de doter le MEF dun outil de gestion efficace en vue de la planification des marchs

publics et de la bonne utilisation des deniers publics. Il alors de bon sens que tous les problmes spcifiques sont tous pertinents. Cependant nous nous contenterons den slectionner les plus significatifs qui feront lobjet de notre tude. Le problme relatif au rle de la CCMP en tant que juge et partie pour les activits de contrle et de passation peut trouver sa rsolution lorsque les commissions de passation seront installes au sein de lAutorit Contractante. Quant celui Le problme relatif labsence de publication, il sera rsolu une fois que les plans de passation seront labors temps. Donc, une attention particulire sera porte sur les problmes spcifiques retenus ci-aprs: - retard dans la dfinition des besoins ; - le dphasage dans llaboration du plan de passation et du plan de travail ; - la non-maitrise des ressources financires affecter pour chaque objet de march. Lintrt de cette tude est de proposer au MEF, des leviers daction pour amener les diffrents acteurs qui interviennent dans llaboration du plan annuel prvisionnel de passation des marchs publics se conformer au dlai dtablissement du PPMP.

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II/

Squence de rsolution de la problmatique

spcifie.
Cette problmatique peut tre rsolue travers douze tapes savoir : - lObjectif de ltude ; - lIdentification des causes supposes tre la base des diffrents problmes en rsolution ; - la formulation des hypothses ; - la Construction de tableau de bord dtude ; - la Revue de littrature ; - le Choix de loutil de mobilisation des donnes ; - la Collecte et traitement des donnes ; - ltablissement du diagnostic ; - lApproche de solutions ; - les recommandations ; - la construction du tableau de synthse de ltude : TSE.

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CHAPITRE PREMIER : CADRE THEORIQUE ET METHODOLOGIQUE RETENU

POUR LELABORATION A BONNE


DATE DU PLAN DE PASSATION

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Contribution llaboration bonne date du plan de passation des marchs publics au MEF

Dans ce chapitre, nous aborderons dabord le cadre thorique et la mthodologie de recherche adopte pour llaboration bonne date du plan de passation des marchs publics au MEF(I) et ensuite, les modes de la collecte et danalyse des donnes relatives llaboration bonne date du plan de passation des marchs publics au Ministre de lEconomie et des Finances.

Section 1 /
MEF.

Cadre thorique et mthodologie de recherche

pour llaboration du plan de passation des marchs publics du

Dans cette section nous tenterons dans un premier paragraphe de prsenter les objectifs, les la hypothses et revue de littrature pour llaboration bonne date du plan de passation des marchs publics et, dans un deuxime paragraphe, nous traiterons de la mthode empirique et des approches thoriques.

I/
I/

Objectifs, hypothses, et revue de littrature. Objectifs de ltude


A/ Objectif gnral

Lobjectif gnral de cette tude est de contribuer llaboration bonne date du plan de passation des marchs publics au Ministre de lEconomie et des Finances.

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Contribution llaboration bonne date du plan de passation des marchs publics au MEF

B/

Objectifs spcifiques

De faon spcifique, le travail poursuit les objectifs suivants : - proposer des mesures efficaces pour une prvision raliste du budget des marchs publics, au moment de llaboration du PPMP - suggrer des stratgies pour une dfinition temps des besoins - envisager les moyens pour une laboration cohrente du PPMP et du PTA

Pour atteindre ces objectifs il est important de cerner les causes relatives aux problmes spcifiques. II/

Hypothses

Pour conduire de faon rationnelle le travail, nous partirons des causes et hypothses suivants : Causes et hypothses lies la non-maitrise des ressources financires alloues chaque objet de march.

Les causes ci-aprs expliquent la non maitrise des ressources financires alloues chaque objet de marchs avant llaboration du plan de passation : - le vote du budget aprs llaboration du plan de passation - lobligation du respect de la rgle du principe dautorisation pralable de dpenses

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- le retard dans la signature des accords de financement qui ne permet pas de connatre le crdit allou aux marchs financs sur ressources extrieurs. Le vote du budget aprs llaboration du plan de passation pourrait justifier la non matrise des ressources financires alloues chaque objet de march. Le budget permet chaque administration de connatre la dotation relle qui lui est octroye dans le cadre de ces dpenses annuelles. Son vote aprs llaboration du plan de passation ne garantit pas une dotation relle des dpenses. Nanmoins, elle ne sera pas retenue comme tant la cause relle.

Celui relatif au retard dans la signature des accords de financement qui ne permet pas de connatre le crdit allou aux marchs financs sur ressources extrieurs ne saurait expliquer fond le problme de la non-maitrise des ressources alloues car dans un premier temps, le nombre de march sur

financement extrieur ne serait aussi important que les marchs sur financement du budget de lEtat. Mme si le march est sur financement extrieur, lorsque les bailleurs de fond dcaissent les fonds il faut que les administrations obtiennent une autorisation des dpenses. Mais elle ne pourra pas tre retenue comme une cause relle. Quant la cause relative lobligation du respect de la rgle du principe dautorisation budgtaire pralable des dpenses, elle est la plus importante des causes puisque lorsque le budget est vot il faut une autorisation budgtaire. Alors le plan de passation des marchs publics doit attendre cette autorisation avant dtre ramnag ce qui contribue toujours au retard dans llaboration du plan de passation des marchs publics.

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Contribution llaboration bonne date du plan de passation des marchs publics au MEF

Par consquent, elle est retenue comme la cause la plus plausible. Notre hypothse sera formule de la manire suivante : lobligation du respect du principe dautorisation pralable des dpenses explique la non maitrise des ressources alloues chaque objet du march Causes et hypothses lies au retard dans la dfinition des besoins

Les causes ci-aprs expliquent le retard dans la dfinition des besoins - la non-maitrise de la dfinition des besoins ; - absence de guide de procdure de dfinition des besoins ; - la lenteur administrative ; La lenteur administrative ne saurait expliquer fond le problme de retard, en ce sens que si les structures reoivent lautorisation de dfinir leurs besoins et nont aucune ide de cela faut mettre, ce qui veut dire que la cause nest pas soutenue. Cette cause ne peut tre retenue.

La dernire cause quant elle, nous semble la plus indique. Une bonne dfinition des besoins permet une bonne laboration du plan de passation. Pour dfinir avec efficacit et si possible dans le temps il faut un document pratique dans lequel nous aurons toutes les activits pralables faire pour dfinir les besoins, dans quelles conditions et les mesures prendre pour y arriver dans le temps. Il est donc souhaitable davoir un guide de procdure de dfinition des besoins. A dfaut lacheteur mettra trop de temps pour y arriver.

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Par consquent, labsence de guide de procdure de dfinition des besoins constitue ici la cause la plus plausible. Notre hypothse sera formule de cette manire : labsence de guide de procdure de dfinition des besoins explique le retard dans la dfinition des besoins. Causes et hypothses lies au dphasage dans llaboration du plan de passation et du plan de travail annuel

Nous avons identifi galement trois causes pouvant tre la base des problmes spcifiques lis au non-respect de la priode llaboration du plan de passation : - linsuffisance des textes dans la fixation de la priode dlaboration du plan de travail annuel - labsence de collaboration entre les structures charges de llaboration des deux plans. Labsence de collaboration entre les deux structures ne saurait expliquer fond ce problme spcifique. Notre hypothse sera formule de cette manire : linsuffisance des textes dans la fixation de la date dlaboration du plan de travail explique le dphasage dans llaboration du plan de passation des marchs publics et dans celle du plan de travail annuel. rglementaire de

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II/

Tableau de bord de llaboration bonne date du

plan de passation des marchs publics au Ministre de lEconomie et des Finance


Tableau N 2 : Tableau de bord de ltude

Problmatique

Objectifs

Causes supposes

Hypothses

Gnrale

Problme gnral : Elaboration tardive du PPMP

Objectif gnrale Contribuer llaboration bonne date du plan de passation des marchs publics au Ministre de lEconomie et des Finance

Cause gnrale

Hypothse

Spcifiques 1

Problme spcifique n1 : Non-maitrise des ressources financires alloues chaque objet de marchs

Objectif spcifique n1 : proposer des

Cause spcifique n1 :

Lobligation du respect du principe de lautorisation des dpenses explique la non maitrise des ressources financires alloues chaque objet de march

mesures efficaces pour Lobligation du une prvision raliste du budget des marchs publics au moment de llaboration du plan de passation des marchs publics. respect du principe de lautorisation pralable des dpenses

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Problme spcifique n2 : Le retard dans la dfinition des besoins

Objectif n2 :

spcifique Cause

La non maitrise

spcifique n2 : de la dfinition besoins le

Suggrer des stratgies Le non maitrise des

pour la dfinition des de la dfinition explique besoins des besoins

retard dans la dfinition besoins des

Problme spcifique n3 : llaboration du PPMP et le PTA

Objectif spcifique n3 Cause

Insuffisance

Envisager les moyens spcifique n3 : dans la fixation de la priode cohrente du plan de des textes dans dlaboration travail annuel et du la fixation de la du pan de passation des priode marchs publics. dlaboration du plan plan de

Le dphasage dans pour une laboration Insuffisance

travail explique

annuel le

de dphasage dans llaboration du plan de

travail annuel

travail

annuel

et le plan de passation marchs Source : Rsultats de nos investigations des

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Contribution llaboration bonne date du plan de passation des marchs publics au MEF

Section 2 /
recherche adopte.

Revue

de

littrature

et

mthodologie

de

I/

Revue de littrature

Il sagira pour nous dans cette rubrique de nous interroger sur ltat des connaissances acquises sur les problmes identifis. Ainsi, nous exposerons le point des connaissances sous deux angles savoir : les problmes lis au retard dans lexcution des marchs publics ; les problmes lis certaines formes de dysfonctionnement dans lesdits marchs I/

Les problmes lis au retard dans lexcution des

marchs publics
A/ Contributions antrieures au problme gnral relatif

llaboration tardive du plan de passation des marchs publics au MEF

Quel que soit leur montant, les marchs publics respectent les principes de libert daccs la commande publique, dgalit de traitement des candidats et de transparence des procdures. Ces principes permettent dassurer lefficience de la commande publique et la bonne utilisation des deniers publics. Ils exigent une dfinition pralable des besoins de lacheteur public, une planification rigoureuse des oprations de mise en concurrence et le choix de loffre value la moins disante ou la proposition value la plus avantageuse.

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Contribution llaboration bonne date du plan de passation des marchs publics au MEF

Ces principes gnraux sont mis en uvre conformment aux rgles fixes par le prsent code (code des marchs publics Malgache ; article 4 : principes gnraux rgissant les marchs publics).Ce code exige de lacheteur public une certaine qualit en mettant laccent sur les principes relatifs aux marchs publics. La consquence de ces principes amne lacheteur public faire un planning des marchs publics quel que soit leur montant aprs avoir dfini leurs besoins. Pour Youssouf DIARRA, le plan de passation des marchs publics est en effet, un instrument prcieux. Il permet aux diffrents ministres davoir une vue sur leurs dpenses de lanne. Il tablit un lien avec le budget et la trsorerie et constitue un instrument de budgtisation sr. A ce titre, il fait viter les pertes de crdits et assure une gestion rationnelle des achats publics. Le plus souvent, vers la fin de lanne, les services techniques chargs de la passation des marchs publics, notamment les directions administratives et financires des dpartements ministriels et les services dapprovisionnement des tablissements publics, sont confronts des risques de perte de crdits budgtaires non encore utiliss. Cette situation les amne recourir toutes sortes de solutions palliatives de dernire minute qui ne sont pas souvent en harmonie avec lorthodoxie budgtaire et les rgles de la comptabilit publique. En effet, la plupart du temps, lurgence voque dcoule dune absence de planification des marchs publics et dune mauvaise organisation du travail de la part des services techniques chargs de la passation des marchs. Par ailleurs , les directions administratives et financires ne font pas rgulirement laborer, au dbut de lanne, un plan de passation des marchs. Dans le meilleur cas, ces plans ne font pas objet dun suivi rgulier.

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Contribution llaboration bonne date du plan de passation des marchs publics au MEF

Il y a alors un "pilotage vue" qui a parfois pour consquence la non utilisation dune bonne partie des crdits budgtaires qui leur sont allous par le budget dEtat. De mme, dans le cadre des projets financs sur ressources extrieures, labsence de planification fait souvent que certains projets arrivent terme alors que lensemble des ressources qui y sont affectes nont pas t utilises. Cette situation entrane des retards importants dans latteinte des objectifs de dveloppement. Il convient de rappeler quen raison du principe de lannualit budgtaire, sauf dans quelques cas exceptionnels prvus par la rglementation, les marchs doivent tre conclus, excuts et pays sur le budget dune seule anne. Le respect de ce principe exige une planification rigoureuse temps des diffrents marchs qui doivent passer au cours de lanne. Loutil de travail qui permet daboutir cet objectif est le plan de passation des marchs qui nest rien dautre quun tableau synoptique de lensemble des marchs que se propose de passer un acheteur public, au cours dun anne en tenant compte, dune part, du montant des crdits qui lui sont allous par le budget dEtat et , des besoins de ses services satisfaire dautre part . Cet auteur a abord la question de llaboration du plan de passation des marchs publics. Dans son expos, il a fait remarquer effectivement que les directions nlaboraient pas du tout ou temps le plan de passation des marchs publics, mais na pas propos une mthode itrative dlaboration bonne date du plan de passation.

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Contribution llaboration bonne date du plan de passation des marchs publics au MEF

La planification des marchs publics et des dpenses correspondantes est essentielle pour traduire une vision stratgique long terme des besoins des bnficiaires. Aussi dans le cadre du projet, le document dvaluation du projet et la manuel des procdures administratives rendent-ils obligatoire la planification de la passation des marchs, ltablissement du budget et le contrle budgtaire sur une base annuelle. Il faut noter que le budget est tabli pour toutes les activits des composantes, avec des dtails suffisants pour constituer un instrument fiable permettant par la suite de surveiller la

performance. Il faut noter que le budget constitue la traduction chiffre du plan de travail annuel des agences de mise en uvre technique. Il en est de mme du plan de passation des marchs qui constitue la programmation des activits dacquisition des biens et services ncessaires pour la ralisation du projet. Les projets de plan de passation des marchs et du budget sont dabord transmis pour avis de non objection de la banque mondiale avant leur validation par le comit de pilotage du projet. Dans la pratique, lon constate que les projets de plan de passation des marchs et du budget sont transmis avec beaucoup de retard pour leur approbation par le bailleur de fond. Cela peut se traduire au niveau budgtaire par des dpenses sintensifiant vers la fin de lanne budgtaire et, aura pour consquence des retards dans les paiements des factures faute des ressources disponibles. M. Haoussia TCHAOUSSALA, Mai 2009, RAPPORT N1 DU CONTROLE DE LA BONNE GOUVERNANCE.

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B/Contributions antrieures au retard dans la dfinition des besoins Lefficacit de la commande publique et la bonne utilisation des deniers publics sont garanties par la dfinition pralable des besoins et la mise en uvre de la procdure approprie. Cest pourquoi, la personne publique qui organise la consultation a dabord lobligation de dterminer avec prcision la nature et ltendue des besoins quelle a satisfaire avant lallotissement le cas chant. En dautres termes, il est ncessaire de dterminer avec prcision la nature et ltendue des besoins avant denclencher toute procdure dacquisition. Les auteurs comme Cyrille Emery et Christophe LAJOY et les rglements franais, sngalais accordent une importance particulire cette opration. Au Sngal, avant tout appel concurrence ,toute consultation ou ngociation, lAutorit Contractante est tenue de dterminer aussi exactement que possible la nature et ltendue des besoins satisfaire. Les fournitures, services ou travaux qui font lobjet des marchs doivent rpondre exclusivement ces besoins. Mieux, les documents constitutifs des projets de marchs sont prpars par les services comptents de lautorit contractante, sous la responsabilit de la personne responsable du march. Pour la ralisation des tudes pralables et ltablissement des projets de marchs, il peut tre fait appel la collaboration de services techniques dpendant dautres administrations ou dhommes de lart.

Selon Cyrille EMERY, la dtermination des besoins doit tre pralable lengagement de la procdure de passation et elle doit tre aussi prcise que possible. Larticle 1er du code des marchs publics rappelle que les principes de libert daccs la commande publique, dgalit de traitement et de transparence exigent une dfinition pralable des besoins .

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Contribution llaboration bonne date du plan de passation des marchs publics au MEF

Labsence de dfinition

pralable des besoins est susceptible de

constituer une irrgularit au regard des rgles budgtaires, en ne permettant pas de rattacher les dpenses engages au titre du march lautorisation accorde par lassemble dlibrante lors du vote du budget. La loi sngalaise et le concept de EMERY se rejoignent en ce quils ont mis laccent sur lobligation de dfinition des besoins mais la question dune amlioration dans la dfinition des besoins est reste pendante. Mais la loi Franaise nous difie sur lefficacit de lexpression des besoins en nous proposant des considrations principales. Une bonne dfinition des besoins nest pas simplement une exigence juridique mais dabord une condition imprative pour que lachat soit ralis dans les meilleures conditions conomiques. Le pouvoir adjudicateur dtermine le niveau auquel les besoins sont valus. Ce choix ne doit pas avoir pour effet de soustraire des marchs aux rgles qui leur sont applicables en vertu du prsent code. Pour tre efficace, lexpression des besoins fait appel quatre considrations principales : - Lanalyse des besoins fonctionnels des services sur la base, par exemple dtat de consommation ; - La connaissance aussi approfondie que possible des marchs fournisseurs, participation des salons professionnels, documentation technique ; - La distinction, y compris au sein dune mme catgorie de biens ou dquipement, entre achats standards et achats spcifiques ; Et enfin, lorsquelle est possible, ladoption dune dmarche en cot global prenant en compte non seulement le prix lachat, mais aussi les cots de fonctionnement et de maintenance qui seront associs lusage du bien ou de lquipement achet.

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Contribution llaboration bonne date du plan de passation des marchs publics au MEF

Il peut y arriver que lacheteur ait des difficults dterminer son besoin. Lorsque lincertitude porte la fois sur les objectifs atteindre et sur les moyens dy parvenir, lacheteur peut recourir soit la procdure des marchs de dfinition, soit la procdure de dialogue comptitif ; - Lorsque lincertitude porte sur la quantit ou ltendue des besoins satisfaire, et quafin de planifier ceux-ci dans le temps les besoins satisfaire ou dtaler lachat dans le mme esprit, lacheteur peut faire usage du march bons de commande, ou du march tranches.

Christophe LAJOYE met un accent particulier sur les spcifications techniques, une dfinition prcise des besoins satisfaire, comprenant une valuation de leur montant, est essentielle et doit prcder le commencement de la procdure. Lvaluation financire des besoins doit tre sincre et raliste cest--dire quelle doit se fonder sur des niveaux de prix habituellement pratiqus dans le secteur conomique concern par la prestation projete. Ainsi larticle 5.1 dispose : la nature et ltendue des besoins satisfaire sont dtermines avec prcision avant tout appel concurrence ou toute ngociation non prcde dun appel concurrence en prenant en compte des objectifs de dveloppement durable .

Certes, les besoins doivent tre prcisment analyss et dgags par les services utilisateurs. La dtermination des besoins est fondamentale, elle

conditionne le choix de la procdure et sa russite ainsi que la bonne utilisation des deniers publics. Cette bonne apprciation des besoins de la personne publique acheteuse est non seulement une ncessit conomique mais aussi une obligation juridique.

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Contribution llaboration bonne date du plan de passation des marchs publics au MEF

Ces besoins constituent lobjet de lobligation. A cet gard, une dtermination trop vague de lobjet du march dans lavis dappel la concurrence peut entraner une nullit du march public. La dfinition des besoins satisfaire qui font lobjet du march est dtermine dans les documents de consultation, en vertu de larticle 6 du nouveau code des marchs publics, en ayant recours des spcifications techniques. Ces dernires permettent au pouvoir adjudicateur de prciser les caractristiques de la prestation ou du bien quil considre comme indispensable pour rpondre ses besoins. Ces spcifications techniques sont formules de la manire suivante : - Soit par rfrence des normes ou dautres documents quivalents accessibles aux candidats. Ces documents de rfrence sont prtablis par des organes reconnus en particulier par des instances professionnelles en concertation avec les autorits publiques nationales ou les organes communautaires comptents ; - Soit en terme de performance ou dexigence fonctionnelle suffisamment prcise pour permettre aux candidats de bien connatre lobjet du march et au pouvoir adjudicateur ou lentit adjudicatrice dattribuer le march la meilleure offre ; - Soit en combinant les deux prcdents procds.

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Contribution llaboration bonne date du plan de passation des marchs publics au MEF

Catherine RIBOT va encore plus loin dans son dveloppement. Elle dit : le code des marchs publics donne en 2002, 2004 et en, 2006, accorde une grande importance lobligation de dfinition pralable des besoins. Celleci devient un vritable principe fondamental de lachat public.

Il en rsulte une tendance, terme pour la quasi-totalit des collectivits locales et des tablissements publics, crer de vritables services dachats capables de dfinir pralablement les besoins et de motiver les choix oprs. En effet, des besoins mal dfinis peuvent conduire la conclusion dun march ne rpondant que de manire insatisfaisante ses objectifs. Cela peut obliger lacheteur public des modifications du cahier de charges en cours de consultation, avec de possibles atteintes aux conditions de mise en concurrence et de prolongation des dlais. En outre, le risque est daboutir ladoption davenants ou la passation des marchs complmentaires dans des conditions de rgularit parfois douteuses.

La dtermination pralable des besoins est indispensable et raffirme par larticle 5 du code des marchs publics : la nature et ltendue des besoins satisfaire sont dtermines avec prcision avant tout appel concurrence ou toute ngociation non prcde dun appel concurrence. Les marchs ou les accords-cadres conclus par le pouvoir adjudicateur doivent avoir pour objet exclusif de rpondre ces besoin .Sur ce point, larticle 272, alina 1 et 2 du code des marchs publics de 1964 prvoyait dj que les prestations qui font lobjet du marchs doivent rpondre exclusivement la nature et ltendue des besoins satisfaire. La collectivit ou ltablissement est tenu de dterminer aussi exactement que possible les spcifications et la consistance de ces prestations avant tout appel la concurrence ou la ngociation.

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Contribution llaboration bonne date du plan de passation des marchs publics au MEF

Entre les deux rdactions, il est possible de noter une plus grande fermet du pouvoir adjudicataire qui apparait travers la substitution de lexpression avec prcision par aussi exactement que possible Le choix de la procdure de passation mettre en uvre dpend largement du montant et des caractristiques du montant raliser. La dfinition des besoins doit tre donc un pralable indispensable qui conditionne le bon droulement ultrieur de la procdure et la bonne excution de march, dans le respect de la bonne utilisation des deniers. Les besoins sont en premier lieu lis au bon fonctionnement propre de la personne publique. Il en rsulte des activits dintrt gnral du service public. La circulaire du 7 janvier 2004, portant manuel dapplication du code des MP, Prcisait que lexpression des besoins fait appel quatre considrations : - lanalyse des besoins fonctionnels des services sur la base, par exemple, dtat de consommation ; la connaissance aussi approfondie que possible des marchs et des fournisseurs, par la participation des salons professionnels ou par la documentation technique, par exemple ; - la distinction, y compris au sein dune mme catgorie dquipement, entre achats standard et spcifiques ; - lorsque cela est possible, ladoption dun dmarche en cot global, prenant en compte non seulement le prix dachat mais aussi les cots de fonctionnement et de maintenance qui seront associs lusage du bien ou de lquipement achet.

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Contribution llaboration bonne date du plan de passation des marchs publics au MEF

- il est admis que la dfinition prcise et pralable des besoins puisse tre source de difficults pour lacheteur public. Elle peut alors recourir, soit la procdure des marchs de dfinition, soit la procdure de dialogue comptitif, moins quelle ne confie les tudes ncessaires un matre duvre. (la passation des marchs publics de RIBOT Catherine) ; - les problmes lis certaines formes de dysfonctionnement dans lesdits marchs II/

les

problmes

lis dans

certaines

formes des

de

dysfonctionnement publics
A/

lexcution

marchs

Contributions antrieurs la non-maitrise des ressources

financires alloues chaque objet de march. Le budget est lacte par lequel sont prvues et autorises les recettes et les dpenses des organismes publics. LEconomiste HOUETOHOSSOU Samson K. dans son rapport final sur le diagnostic du processus de planification-budgtisation au niveau

sectoriel prcise que le processus de programmation dbute au niveau du MDGAAT, au cours du mois de juin par la revue des programmes et projets du Ministre et le compte rendu de lexcution du budget au cours des cinq (05) premiers mois de lanne en cours. Cest bien aprs cette phase que le MEF transmet au Ministre la lettre de cadrage. Par exemple pour lanne 2007, la lettre de cadrage est parvenue en Aot. Dans ces conditions, les directions transmettent leurs besoins au DPP et au DRFM sans avoir une ide claire des ressources disponible pour le Ministre.

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Contribution llaboration bonne date du plan de passation des marchs publics au MEF

On assiste souvent une premire mouture de Budget Programme ou les besoins sont surestims par rapport aux ressources. La mthode dvaluation des cots corrobore cette situation. Lhistorique des prix devient parfois caduc compte tenu de lvolution de la conjoncture conomique. De mme, le rfrentiel des prix dit par le MEF ne couvre pas la totalit des articles ou services recommands par le ministre et ne fait pas objet dvaluation. Do des difficults surviennent lors de lexcution de certaines activits. Lauteur nous fait comprendre que le retard denvoi de la lettre de cadrage par le ministre de le MEF amne les structures ne pas avoir une ide claire de leurs ressources. JOL MEKHANTAR, nous propose les dimensions de la mise en uvre du budget. Elle se fait dans lespace et dans le temps. Ainsi, la mise en uvre des crdits dans lespace consiste ventiler les crdits horizontalement entre les ministres, de les rpartir verticalement, au sein de chaque ministre entre lensemble des services de ladministration dans les diffrents points du territoire.la ventilation des crdits consiste ce que les crdits au ministre soient mis la disposition des ministres par programme par le dcret de rpartition en distinguant les autorisations dengagement ncessaires pour couvrir les engagements juridiques de lEtat et les crdits de paiement pour assurer le paiement effectif des dpenses. En ce qui concerne la mise en uvre de lautorisation budgtaire dans le temps, elle peut donner lieu non seulement des modifications de la ventilation de lautorisation budgtaire en cours dexercice mais aussi des modifications du montant de cette autorisation. "Page 105 et 118 " de " JOL MEKHANTAR".

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Contribution llaboration bonne date du plan de passation des marchs publics au MEF

B/Contributions antrieures au problme li au dphasage

dans

llaboration du plan de passation des marchs et du plan de travail annuel

La planification des activits est une chose primordiale pour llaboration dun plan de travail annuel et la prparation du budget y affrent. Elle doit tre participative et dbuter suffisamment tt pour permettre llaboration du budget consolid avant le dbut dexcution de la priode. En effet, pour la planification des activits, chaque agence de mise en uvre du projet prpare un plan de travail annuel individuel prenant en compte les principaux rsultats quelle est cense atteindre et ses activits y relatives.

Il apparat dans ce plan de travail individuel les chances telles que ltablissement de rapports priodiques et les pralables pour la ralisation desdits activits. Pour lexercice 2008, il faut noter que le choix des activits par composante et le budget y relatif pour leur excution sont trs optimistes.

En outre, le manuel des procdures du projet prcise que sur instructions du coordonnateur du projet, les responsables en charge de la gestion des agences de mise en uvre technique laborent, sur une base annuelle, leur plan de travail annuel et le projet du budget dtaill y relatif. Sur convocation du coordonnateur, le projet de budget dtaill, et ce, pour chaque agence de mise en uvre technique, est soumis larbitrage budgtaire avant leur consolidation par le responsable financier et, leur transmission pour approbation par la banque mondiale.

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Contribution llaboration bonne date du plan de passation des marchs publics au MEF

Le projet de plan de passation des marchs, est une traduction de la programmation des activits dacquisition de biens et services, qui suivent les mmes procdures de validation et dapprobation que celui du budget PAR M. Haoussia TCHAOUSSALA : Evaluateur Indpendant. Mai 2009 .

II/

Mthodologie de recherche adopte

La mthodologie de recherche a pour finalit lobtention des rponses fiables aux questions prcdemment poses. Elment crucial de tout travail scientifique, elle apparat comme un outil dont se sert le chercheur pour mieux identifier loutil danalyse des donnes et produire des informations utiles des analyses subsquentes.

La mthodologie de recherche que nous avons adopte comporte deux approches savoir : lapproche empirique et lapproche thorique. I/

Approche empirique choisie

Lapproche empirique constitue un outil qui facilite la mise en relief de la mthode dinvestigation envisage et qui se fonde sur lexprience. Elle sarticulera autour de plusieurs tapes qui sont : - la dtermination des objectifs de la collecte des donnes ; - le Cadre de lenqute et lidentification de la population mre; - la dtermination de loutil de la collecte des donnes ; - la prsentation des techniques de dpouillement des donnes ; - la prsenter des conditions de ralisation de lenqute.

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Contribution llaboration bonne date du plan de passation des marchs publics au MEF

A/

Objectifs de collecte des donnes, Cadre de lenqute et

identification de la population mre

(1)

Les Objectifs de collecte des donnes

Lobjectif de cette partie est de runir les lments ncessaires la vrification des diffrentes hypothses formules. Ainsi, les donnes recueillies nous permettront de savoir si : - labsence de guide de procdure de dfinition des besoins explique le retard dans la dfinition des besoins ; - linsuffisance dans la fixation de la priode dlaboration du plan de travail annuel explique le dphasage dans llaboration du PPMP et du PTA. - Lobligation du respect du principe dautorisation pralable des dpenses explique la non-matrise des crdits allous aux marchs (2) Cadre de lenqute et identification de la population mre

Le ministre de lEconomie et des Finances a t choisi comme cadre de ralisation de nos enqutes. En ce qui concerne la population-mre elle est compose de la Cellule de Contrle des Marchs Publics, de la Direction Nationale des Marchs Publics et la Direction de la Programmation et de la prospective. Somme toute, la population mre se chiffre un nombre trs important dindividus soit 95.

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B/De lchantillonnage aux outils de prsentation des donnes

Echantillonnage Lchantillonnage tant une portion de la population mre, notre enqute sera ralise sur une partie de cette importante population. Nous avons alors cibl comme chantillon 35 personnes ressources sur 95 rparties comme suit : La DNCMP : il sagit de 12personnes, les Directeurs techniques(02), les chefs services (10) et deux agents ;

La CCMP : le chef Cellule de Contrle et ses collaborateurs soient 12 personnes

La DPP : 11 membres de la Direction de la Programmation et de Prospective Centre dintrt du questionnaire Au cours de notre enqute, nous avons eu adresser un questionnaire cet chantillon dans le but de recueillir des informations pour mieux identifier les causes relles des diffrents problmes numrs. Technique de dpouillement des donnes Les donnes recueillies par questionnaire auprs de notre chantillon sera traites seront traits manuellement.

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Contribution llaboration bonne date du plan de passation des marchs publics au MEF

Outils statistiques de prsentation des donnes Les donnes collectes seront restitues par catgorisation en fonction des problmes spcifiques et notre apprciation des rponses obtenues au cours des entretiens. II/

Approches thoriques retenues

Il sagira pour nous de prsenter les thories et rgles disponible relatives chaque problme spcifique et leur seuil de dcision. A/

Choix thorique li aux problmes spcifiques n1 et n2

(1)

Problme spcifique n1

(a)

Choix thorique retenu

La thorie retenue elle celle de JOL MEKHANTAR" qui nous propose des moyens pour une bonne structuration de lautorisation budgtaire. Pour avoir une bonne ide de des ressources il faut fait la mise en uvre dans le temps et dans lespace.

(b)

Seuil de dcision

La mthode que nous proposons est la majorit absolue qui consiste retenir la cause qui aura runi un pourcentage dau moins 50%.

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Contribution llaboration bonne date du plan de passation des marchs publics au MEF

(2)

Problme spcifique n2

(a)

Prsentation de la thorie retenue

Lapproche retenue ce niveau est celle de Catherine RIBOT qui met laccent sur les quatre considrations dont il faut tenir compte pour la dfinition des besoins.

(b)

Seuil de dcision

Les donnes qui permettront de vrifier lhypothse lie au retard dans la dfinition des besoins seront mobilises partir du questionnaire figurant en annexe .Toute cause qui aurait runi au moins 50% des avis mis par les enqutes retiendra notre attention. B/Choix thorique li au problme de dphasage entre llaboration du plan de passation et le plan de travail

(a)

Thorie retenue

La thorie retenue ici est celle de M. Haoussia TCHAOUSSALA qui dans ces propos nous fait connatre que le projet de plan de passation est une traduction du plan de travail annuel

(b)

Seuil de dcision

La cause qui sera retenue est celle qui aura t identifie comme reprsentant au moins 50% de lchantillon interrog sur ce problme.

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CHAPITRE DEUXIEME : COLLECTES DES DONNEES, APPROCHE DE SOLUTIONS ET CONDITIONS DE MISE EN UVRE POUR LELABORATION A BONNE DATE DU PLAN DE PASSATION DES MARCHES PUBLICS AU MEF.

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Contribution llaboration bonne date du plan de passation des marchs publics au MEF

Section 1 /
DU DIAGNOSTIC

COLLECTE DES DONNEES ET ETABLISSEMENT

Cette section est focalise dune part sur la prsentation et la ralisation des enqutes, les difficults rencontres et sur la prsentation et lanalyse des donnes obtenues dautres parts.

I/

Collecte et analyse des donnes

Pour faciliter lanalyse, la vrification des hypothses spcifies et ltablissement du diagnostic de la problmatique choisie, nous avons trouv ncessaire une enqute afin de raliser des donnes dont lanalyse et le rsultat sont prsents dans la suite. I/

Ralisation de lenqute

Nous parlerons de la prparation dune part et de la ralisation proprement dite dautre part A/ Prparation de lenqute

Cet exercice fait suite celui que nous avons effectu au niveau de lapproche empirique. De ce fait, afin dassurer une facilit dans le traitement des informations, la collecte des donnes sest faite sur la base dun questionnaire adress aux acteurs intervenant dans le processus dlaboration du Plan de Passation des Marchs Publics.

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67
Contribution llaboration bonne date du plan de passation des marchs publics au MEF

B/Ralisation proprement dite de lenqute Dans le but dobtenir la fiabilit des rsultats de lenqute, nous avons jug bon dadresser aux cadres des diffrentes directions intervenant dans la passation des marchs plus prcisment dans llaboration du Plan de Passation des Marchs Publics, un questionnaire devant nous permettre de recueillir les avis de ces derniers sur les proccupations qui sont les ntres. Suite la ralisation de cette enqute, nous avons rencontr des difficults qui ont constitu des handicapes pour le bon droulement de ce travail. Les difficults rencontres expliquent la limite de ces informations. II/

Prsentation et analyse des donnes


Prsentation et analyse des donnes relatives la non-

A/

maitrise des ressources financires alloues chaque objet de march

Nous avons recueilli des donnes y relatives en tenant compte des rponses aux questions base du questionnaire. Le tableau suivant fait ressortir les rsultats issus de ces questions.

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Contribution llaboration bonne date du plan de passation des marchs publics au MEF

Tableau N 3 : Rpartition des donnes de lenqute par rapport au problme spcifique n1

Modalits

Effectifs

Frquences en %

Le vote du budget aprs llaboration du plan de passation Lobligation du respect du principe dautorisation des dpenses Le retard dans la signature des accords de

22,9

20

57,1

20

financement TOTAL 35 100

Ce tableau montre que 22,9% des enquts pensent que le vote du budget aprs llaboration du Plan de Passation des Marchs justifie le retard dans llaboration du Plan de Passation des Marchs Publics pendant que 57,1% estiment que lobligation du respect du principe dautorisation budgtaire justifie ce problme et enfin 20% pensent que le retard dans la signature justifie le retard dans la dfinition des besoins.

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Contribution llaboration bonne date du plan de passation des marchs publics au MEF

B/Prsentation et analyse des donnes relatives certaines formes de dysfonctionnement dans lexcution des marchs publics

(1)

Prsentation et analyse des donnes lies au retard dans

la dfinition des besoins


Tableau N 4 : analyse des donnes lies au retard dans la dfinition des besoins

Modalits

Effectifs

Frquences en %

La lenteur administrative Labsence de guide de procdure de dfinition des besoins Le non maitrise de la dfinition des besoins TOTAL

9 23

25,7 65,7

8,6

35

100

Ce tableau montre que 25,7% pensent que la lenteur administrative justifie le retard dans la dfinition des besoins, 65,7% estiment que labsence de guide procdure de dfinition des besoins justifie le retard dans leur dfinition 8,6% pensent que la non maitrise de la dfinition des besoins explique le retard dans la dfinition de ces derniers.

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Contribution llaboration bonne date du plan de passation des marchs publics au MEF

(2)

Prsentation et analyse des donnes relative au

dphasage dans llaboration du plan de passation et le plan de travail annuel


Tableau N 5 : analyse des donnes relative au dphasage dans llaboration du plan de passation et le plan de travail annuel

Modalits Insuffisance des textes dans la fixation de la priode dlaboration des deux plans Labsence de collaboration entre les deux structures charges de llaboration des deux plans Total

Effectifs 24 11 35

Frquence% 68,6 31,4 100

Ce tableau montre que 68,6% pensent que linsuffisance des textes sur la fixation de la priode dlaboration du PTA justifie le dphasage dans llaboration, 31,4% justifient que labsence collaboration entre les structures en charge de llaboration du PTA est la base du dphasage dans llaboration des deux plans.

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Contribution llaboration bonne date du plan de passation des marchs publics au MEF

II/

Vrification des hypothses

Dans cette partie, nous allons procder successivement la vrification des hypothses base des seuils de dcision fixe et la ralisation de la synthse du diagnostic relatif chaque problme spcifique Degr de vrification de lhypothse lie la non -matrise des

ressources financire alloues aux marchs


Le seuil retenu nous permettant didentifier la cause relle de ce problme est la majorit absolue c'est--dire celle qui a un pourcentage au moins gale 50%

Nous avons obtenu les rsultats suivants : 57,1% pour lobligation de respect de lautorisation de crdit 22,9% pour le vote du budget aprs llaboration du PPMP 20% pour le retard dans la signature de laccord de financement pour les marchs financs sur les ressources extrieurs Ceci nous amne conclure que lhypothse selon laquelle lobligation du respect de lautorisation de crdit est la base de la non-maitrise des ressources financire alloues au march est totalement confirme.

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Contribution llaboration bonne date du plan de passation des marchs publics au MEF

Nous en tirons le diagnostic suivant : lobligation du respect du principe de lautorisation des dpenses est la base de la non-matrise des ressources financires alloues chaque march. Degr de vrification de lhypothse lie la mauvaise dfinition des besoins Lanalyse des donnes denqute fait ressortir par rapport ce problme les rsultats suivants : - 25,7% non-maitrise dans la dfinition des besoins - 65,7% pour la non-existence de guide de dfinition des besoins - 8,60% la lenteur administrative On en dduit que lhypothse selon laquelle labsence de guide de dfinition de procdure explique le retard dans la dfinition des besoins est justifi On en dduit le diagnostic suivant : labsence de guide de procdure de dfinition des besoins, explique le retard dans la dfinition est justifi.

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Contribution llaboration bonne date du plan de passation des marchs publics au MEF

Degr de vrification de lhypothse lie llaboration du PPMP et du PTA

au dphasage dans

Daprs le seuil de vrification des hypothses lies ce problme, les causes retenir seront celles qui auront ramass au moins 50% des avis des enquts. Nous avons eu les rsultats suivants : - 68,6 % pour linsuffisance des textes dans la fixation de la priode dlaboration du PTA - 31,4 % pour labsence de collaboration entre les structures charges de leur laboration. On en dduit donc que lhypothse selon laquelle linsuffisance des textes dans la fixation de la priode dlaboration des deux plans est la base du dphasage dans llaboration du PPMP et du PTA. On nen dduit donc que le diagnostic suivant est tabli : linsuffisance des textes dans la fixation de la priode dlaboration du plan est la base de lanachronisme dans llaboration du PPMP et du PTA.

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Contribution llaboration bonne date du plan de passation des marchs publics au MEF

Section 2 /

SYNTHESE

DE

LETUDE,

APPROCHE

DE

SOLUTIONS ET CONDITIONS DE MISE EN UVRE DES SOLUTIONS Le travail ce niveau consistera faire la synthse des lments de diagnostic et, avancer les solutions relatives chaque problme spcifique ainsi que leurs conditions de mise en uvre.

I/

Synthse du diagnostic

La vrification des hypothses nous a permis didentifier les causes relles de nos problmes spcifiques et ainsi dtablir les diagnostics suivants :

Elment de diagnostic li au problme spcifique n1

Nous retenons llment de diagnostic suivant partir de la vrification de lhypothse n1 : lobligation du respect du principe de lautorisation des dpenses est la base de la non maitrise des ressources financires alloues chaque objet de march.

Elment de diagnostic li au problme spcifique n2

Llment de diagnostic suivant est retenu partir de la vrification de lhypothse n2 : labsence de guide de dfinition des besoins est la base du retard dans la dfinition des besoins.

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Contribution llaboration bonne date du plan de passation des marchs publics au MEF

Elment de diagnostic li au problme spcifique n3

Llment de diagnostic suivant est retenu partir de la vrification de lhypothse n3 : linsuffisance des textes dans la fixation de la priode dlaboration des deux plans est la base du dphasage dans llaboration du PPMP et du PTA.

II/ uvre

Approches de solution et conditions de mise en

Nous ne pouvons pas proposer des solutions un problme sans passer par les conditions dradication des causes relles se trouvant la base de ce problme tout en tenant compte des objectifs fixs pralablement. I/

Approches de solution
Approches de solution relative au retard dans la dfinition

des besoins
Pour radiquer la cause relative labsence de guide de dfinition des besoins.il faut que lAutorit de rgulation des Marchs Publics prenne une dcision pour llaboration dun guide dfinition des besoins.

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Contribution llaboration bonne date du plan de passation des marchs publics au MEF

Approche de solution lie au problme spcifique 2

En ce qui concerne lobligation du respect du principe dautorisation des dpenses, elle constitue lun des plus grands principes du budget de lEtat. Cependant, lradication de cette cause consisterait faire en sorte que le budget prvisionnel des marchs soit consolid par le lgislateur lors de lautorisation pralable des dpenses.

Approche de solution lie au problme spcifique n3

Linsuffisance des textes dans la fixation de la priode dlaboration du plan du travail annuel est la cause relle de llaboration dphase du plan de travail annuel et du plan de passation des marchs publics. Nous proposons que le lgislateur fixe clairement la priode de llaboration du PTA de faon ce que cela soit en phase avec llaboration du PPMP. II/

Conditions de mise en uvre des solutions

proposes
Lefficacit des diffrentes solutions proposes ne pourra tre atteinte quaprs la mise en place de certaines conditions favorables leur mise en uvre. Ainsi, les recommandations ci-aprs sont formules lendroit des acteurs de la chane de passation des marchs publics.

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Contribution llaboration bonne date du plan de passation des marchs publics au MEF

Condition de mise en uvre des solutions lies au retard

dans la dfinition des besoins


Recommandations lendroit de lARMP. -

Il doit recruter un cabinet sur appel candidature qui sera charg

de la mise en uvre de llaboration du guide de dfinition des besoins. Le cabinet se chargera de dfinir les besoins en formation de prendre un dcret pour instituer lutilisation du guide ; lARMP doit pouvoir rdiger les termes de rfrence appropris avant de commanditer la mission dlaboration du guide.

Conditions de mise en uvre des solutions lies la nonmaitrise des ressources financires alloues chaque objet de marchs
Ladministration doit initier des projets de loi pour la prise en compte de la consolidation du budget prvisionnel lors de lautorisation pralable des dpenses.

Conditions de mise en uvre

des solutions lies au

dphasage dans llaboration du plan de passation et du plan de travail annuel


Les pouvoirs publics doivent prendre un dcret pour fixer clairement la priode dlaboration du plan de travail annuel.

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Tableau N 6 : Tableau de synthse de ltude


Niveaux d'analyse

Problmatique

Objectifs

Causes

Diagnostic

Approches de solutions

Problme Gnral

Objectif Gnral

Cause Gnrale

Elment de diagnostic Gnral

Solution Gnrale

Gnral Elaboration tardive du plan de passation des marchs publics

Contribuer llaboration bonne date du plan de passation des marchs publics au MEF ----------

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Contribution llaboration bonne date du plan de passation des marchs publics au MEF

Problme Spcifique n1 Dphasage dans llaboration du plan de 1 travail annuel et du plan de passation des marchs publics

Objectif Spcifique n1

Cause Spcifique n1

Elment de diagnostic n1 Insuffisances des textes dans la

Solution n1

Envisager les moyens pour une maitrise des ressources financires alloues chaque objet de marchs

Insuffisance des textes dans la fixation de la priode dlaboration du plan de travail annuel

fixation de la priode dlaboration du plan de travail annuel expliquent le dphasage dans llaboration du plan de travail annuel

Elaboration dun guide de procdure de dfinition des besoins par lAutorit Contractante

Problme Spcifique n2 Spcifiques

Objectif Spcifique n2

Cause Spcifique n2

Elment de diagnostic n2

Solution n2

Faire 2 Retard dans la dfinition des besoins Suggrer les stratgies pour une dfinition temps des besoins Absence de guide de procdure de dfinition des besoins

recours du

aux budget

rgles pour

dlaboration

Labsence de guide de procdure de lradication du cause relative au respect du principe de lautorisation dfinition des besoins explique le retard dans la dfinition des besoins des dpenses

Problme Spcifique n3

Objectif Spcifique n3

Cause Spcifique n3

Elment de diagnostic n3

Solution n3

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Contribution llaboration bonne date du plan de passation des marchs publics au MEF

Non maitrise des ressources financires alloues chaque objet de marchs

Proposer des mesures pour viter le dphasage dans llaboration du plan de passation des marchs et du plan de travail annuel Lobligation du respect du principe de lautorisation budgtaire

Lobligation du respect du principe de lautorisation des dpenses explique la non maitrise des ressources financires alloues chaque objet de marchs

Nous proposons que le lgislateur fixe claire la priode dlaboration du plan annuel de travail pour que cela sert llaboration du plan de passation des marchs

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CONCLUSION

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Contribution llaboration bonne date du plan de passation des marchs publics au MEF

La planification des marchs publics constitue un maillon essentiel de gestion des Finances Publique. Loutil pratique qui permet de planifier les dits marchs est le plan de passation des marchs publics. Limportance de cet outil nest plus dmontrer. Car, au regard de lalina dernier de larticle 20 du code des Marchs Publics et des Dlgations de service publics, les marchs pass par les Autorits Contractantes doivent avoir t inscrits dans le plan prvisionnel de passation des marchs ou rviss sous peine de nullit . Cependant, les difficults lies llaboration du plan de passation des marchs publics dont notre tude fait objet empchent pratiquement ces Autorits Contractantes den disposer pralablement avant de passer leur march. Ainsi, la plupart des Autorits Contractantes se ralisent sans les plans prvisionnels ou rvis des marchs, ce qui entame la validit juridique de ces marchs et entrainerait par consquent lirrgularit de tous les paiements qui seraient effectus par tout comptable public au profit des titulaires de ces marchs. Ces consquences dramatiques sur les Finances Publiques peuvent tre, entre autres diminus par la rsolution des problmes spcifiques que nous avons identifis et traits.

Dans cette optique, nous avons identifi, trois problmes spcifiques : - le retard dans la dfinition des besoins ; - le dphasage dans llaboration du plan de passation et du plan de travail annuel ; - la non-matrise des ressources financires alloues aux marchs.

Face auxquelles nous avons les objectifs

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Contribution llaboration bonne date du plan de passation des marchs publics au MEF

Objectifs spcifique n1 : proposer des mesures efficaces pour une prvision raliste du budget des marchs lors de llaboration du PPMP

Objectif spcifique n2 : Suggrer les stratgies pour une dfinition temps des besoins

Objectif spcifique n3 : envisager les moyens pour une laboration cohrente du plan du PTA et du PPMP. Lors de notre stage, afin daffirmer nos hypothses, nous avons effectu des enqutes grce auxquelles nous avons identifies des causes relles qui sont la base de ces problmes. Le diagnostic ayant t ainsi pos, nous avons alors suggr une thrapie pour rsoudre ces problmes, ce qui nous a conduits proposer des solutions pour une laboration bonne date du plan de passation. Nous navons pas dans notre dmarche occulte les conditions de mise en uvre. Notre conviction est que les recommandations suggres dans le prsent document constituerait nen point douter une avance remarquable dans la chane de passation des marchs publics grce llaboration bonne date du plan de passation des marchs publics, condition indispensable pour une bonne planification des acquisitions et constructions douvrage dune part, et le respect des dispositions de larticle 4 du code des marchs publics et des dlgations de service publics Nous navons pas la prtention davoir puis tous les aspects et cerner tous les contours de llaboration bonne date du plan de passation au MEF. Nanmoins, notre chef duvre constitue un point de dpart dans la rflexion et le combat pour les achats publics de qualit hors de critique.

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BILBIOGRAPHIE
I. OUVRAGES

1.

GUEDEGBE S.I.B (2007) << Gouvernance en Rpublique du

Bnin : Droit et Pratique des marchs publics de lEtat >>, HORIS PRESS ; 2. 3. 4. Cyril Emery << Passer un march public >> Christophe Lajoye << le droit des marchs publics >> JOL MEKHANTAR

II.

MEMOIRES 1. Plagie T.ADADJA (2007) <<Contribution la Modernisation du systme de passation des marchs publics au Bnin >> ENAM, Cycle II, AFT 2. Maixent P.N.AGUEGUE (2007) Contribution une gestion

performante des marchs publics au Bnin ENAM, Cycle II, AFT 3. Abdel-AZIZ CHABY (2010) Contribution lamlioration du suivi

de lexcution des marchs de travaux ENAM, Cycle I, GMP. 4. Olad Sylvie Rosine DONTE(2010) Contribution lapplication

de la GAR au cycle de gestion des marchs publics la CPMP du MEF ENAM Cycle I, GMP.

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Contribution llaboration bonne date du plan de passation des marchs publics au MEF

5.

Melaine LALY <<Contribution la Planification de la passation

des marchs publics en Rpublique du Bnin>> ENAM, Cycle I, AFT.

III.

TEXTES LEGISLATIVES ET REGLEMENTAIRES 1. Arrt n2816/MEF/DC/SGM/CPMP/SP portant cration, attributions, organisation et fonctionnement de la cellule de contrle des marchs publics du Ministre de lEconomie et des Finances. 2. Arrt n2815/MEF/DC/SGM/CPMP/SP portant dlgation de

comptences du Ministre au Secrtariat Gnral du Ministre en qualit de Personne Responsable des Marchs Publics et des Dlgation de service public. 3. Dcret n2008-111 du 12 mars 2008 portant attributions,

organisation et fonctionnement du Ministre de lEconomie et des Finances. 4. Dcret N2011-480 du 08 juillet 2011 portant procdure

dlaboration des plans de passation de marchs. 5. Dcret N2011-479 du 08 juillet 2011 fixant les seuils de passation,

de contrle et dapprobation des marchs publics. 6. Dcret N2010-479 du 26 novembre 2010 portant attributions,

organisation et fonctionnement de la Direction Nationale de Contrle des Marchs Publics. 7. Directive N04/2005/CM/UEMOA portant procdure de passation,

dexcution et de rglement de marchs publics et des dlgations de service public dans lUnion Economique et Montaire Ouest Africaine.

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Contribution llaboration bonne date du plan de passation des marchs publics au MEF

8. 9.

Lettre de notification de crdit : gestion 2012 Dcret N2004-564 du 1er octobre 2004 portant attributions,

organisation et fonctionnement des cellules de passation des marchs publics. 10. Loi N2009-02 du 07 Aot 2009 portant code des marchs publics et des dlgations de service public en Rpublique du Bnin. IV. AUTRES DOCUMENTS SUPPORTS 1. Fatima MAGA (2012) << Expos sur les marchs publics : les

plans de passation son essentiels >>www.essor.ml 2. Youssouf CAMARA :<< Prparation des plans de passation des

marchs publics : la DGMP et les responsables veulent dceler les insuffisances pour la crdibilit des marchs >> 3. DIARRA Youssouf, sous-directeur de la lgislation et du contrle

des services. << Expos sur le plan de passation des marchs, un outil de gestion trs pratique >>.www.dgmp.gov.ml 4. 5. 6. Code des marchs publics malgache Code des marchs publics Franais version consolide 2011 Code des marchs publics sngalais.

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ANNEXES

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Annexe N 1 : Questionnaire

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Monsieur/Madame ;

Dans le cadre de notre tude sur llaboration bonne date du plan de passation des marchs publics, nous vous prions de rpondre aux questions ciaprs afin de nous aider identifier les causes relles se trouvant la base du retard de llaboration du plan de passation des marchs publics.

Nom et Prnoms de lenqut

Qualification de lenqut

1- A votre avis quest-ce qui est la base du non maitrise des ressources financires alloues chaque objet de marchs - Le vote du budget aprs le vote du budget ; - Lobligation du respect du principe de lautorisation des dpenses ; - Le retard dans la signature de laccord de financement pour les marchs financs sur ressources extrieurs. 2- Selon vous quest-ce qui est la base du retard dans la dfinition des besoins ? - La non existence de guide de procdure de dfinition des besoins ; - la non maitrise de la dfiniiton des besoins ; - La lenteur administrative.

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- Autres 3- Daprs vous quest-ce qui est la base du dphasage dans llaboration du plan de passation et du plan de travail annuel ? - llaboration du plan de travail aprs la date prvue pour le plan de passation des marchs publics ; - linexistence de textes prvoyant la date dlaboration du plan de travail annuel ; - labsence de collaboration entre les structures charges de llaboration des deux plans - Autres

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Annexe N 2 : Guide dentretien

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GUIDE DENTRETIEN

Madame, Monsieur ;

Dans le cadre de la rdaction de notre mmoire de fin de formation au cycle I de lEcole Nationale dAdministration et de Magistrature (ENAM), nous avons choisi dorienter nos recherches sur le thme Contribution llaboration bonne date du plan de passation des marchs publics au MEF. Dans ce cadre, nous sollicitons votre contribution en vue de parfaire la ralisation de cette tude en rpondant aux diffrentes questions ci-dessous poses. Merci de nous consacrer une partie de votre prcieux temps pour cet entretien.

1- Comment est labor le plan de travail annuel ? 2- Quelles sont les structures qui sont en charge de son laboration ? 3- Quelles sont les difficults rencontres au cours de llaboration du plan de travail annuel? 4- Selon vous quelle sont les tapes de llaboration du plan de passation des marchs publics? 5- Quelle est la relation entre le plan de passation, la dfinition des besoins des marchs publics, et le plan de travail annuel ? 6- Quelles sont les insuffisances releves lors de llaboration du plan de passation des marchs publics ? 7- Quelles solutions proposes pour les amliorer ? 8- Est-ce que dans les annes antrieures le MEF laborait de plan de passation? 9- Selon vous est-ce que le plan de passation des marchs publics est

labor temps ?

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Contribution llaboration bonne date du plan de passation des marchs publics au MEF

12- 10- Si, oui quelles en sont les causes et les consquences ? 13- Si on vous demandait de proposer des solutions ce problme, que prconiseriez-vous ?

Merci pour votre collaboration

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Annexe N 3 : Canevas type du plan de passation

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Annexe N 4 : Modle cadre de dfinition des besoins

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TABLES DES MATIERES


IDENTIFICATION DU JURY______________________________________________ i DECLARATION DENGAGEMENT ________________________________________ ii DEDICACES ________________________________________________________ iii REMERCIEMENTS ___________________________________________________ iv LISTE DES SIGLES ET ABREVIATIONS ____________________________________ iv LISTE DES TABLEAUX ________________________________________________ vii LISTE DES ANNEXES ________________________________________________ viii GLOSSAIRE DE LETUDE ______________________________________________ ix RESUME____________________________________________________________ x SOMMAIRE ________________________________________________________ xii INTRODUCTION______________________________________________________ 1 CHAPITRE PRELIMINAIRE : _____________________________________________ 4 CADRE INSTITUTIONNEL DE LETUDE, OBSERVATIONS DE STAGE, ET CIBLAGE DE LA PROBLEMATIQUE.___________________________________________________________ 4

Section 1 / Le cadre de ltude ______________________________________ 5


I/ Prsentation du Ministre de lEconomie et des Finances (MEF), de la

Personne Responsable des Marchs Publics (PRMP), la Cellule de Contrle des Marchs publics (CCMP), de la Direction Nationale de Contrle des Marchs Publics(DNCMP). ______________ 5
I/ II/ du MEF. A/ Prsentation du Ministre de lEconomie des Finances. _________________________ 5 Prsentation de lorgane de passation et de lorgane de contrle des marchs publics 6 Prsentation des organes de passation des marchs publics _____________________ 6

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Contribution llaboration bonne date du plan de passation des marchs publics au MEF

II/ I/

Observations de stage sur les oprations de passation des marchs publics. 13 Etat des lieux sur llaboration du plan de passation des marchs publics et sa

publication au Ministre de lEconomie et des Finances _______________________________ 14


A/ B/ Etat des lieux sur llaboration du PPMP ____________________________________ 14 La publication du plan de passation ________________________________________ 21

II/

Llaboration des Dossiers dAppel Concurrence et la publication de lavis

dappel doffres _______________________________________________________________ 22 III/ IV/ V/ La rception des offres louverture des plis. _______________________ 24 Lanalyse des offres et lattribution dfinitive du march ______________ 26 L approbation et la notification du contrat. ____________________________ 29

Section 2 / Ciblage de la problmatique _____________________________ 31


I/ I/ Choix de la problmatique et justification du sujet. ___________________ 31 Inventaire des forces et faiblesses et Regroupement par centre dintrt des

problmatiques. ______________________________________________________________ 31
A/ Inventaires des forces et faiblesses sur les lments de ltat des lieux ____________ 31

II/ II/ I/ II/

Choix de la problmatique. _________________________________________ 35 Spcification et squences de rsolution de la problmatique dtude. ___ 37 Spcification de la problmatique de ltude. __________________________ 37 Squence de rsolution de la problmatique spcifie. __________________ 38

CHAPITRE PREMIER : CADRE THEORIQUE ET METHODOLOGIQUE RETENU POUR LELABORATION A BONNE DATE DU PLAN DE PASSATION DES MARCHES PUBLICS AU MINISTERE DE LECONOMIE ET DES FINANCES. ___________________________________ 39

Section 1 / Cadre thorique et mthodologie de recherche pour llaboration


du plan de passation des marchs publics du MEF. _______________________________ 40
I/ I/
A/ B/

Objectifs, hypothses, et revue de littrature. _______________________ 40 Objectifs de ltude _______________________________________________ 40


Objectif gnral ________________________________________________________ 40 Objectifs spcifiques ____________________________________________________ 41

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Contribution llaboration bonne date du plan de passation des marchs publics au MEF

II/

Hypothses ______________________________________________________ 41
Causes et hypothses lies la non-maitrise des ressources financires alloues

chaque objet de march. _______________________________________________________________ 41 Causes et hypothses lies au retard dans la dfinition des besoins ______________ 43 Causes et hypothses lies au dphasage dans llaboration du plan de passation et du

plan de travail annuel__________________________________________________________________ 44

II/

Tableau de bord de llaboration bonne date du plan de passation des

marchs publics au Ministre de lEconomie et des Finance ___________________________ 45

Section 2 / Revue de littrature et mthodologie de recherche adopte. ___ 47


I/ I/
A/

Revue de littrature ____________________________________________ 47 Les problmes lis au retard dans lexcution des marchs publics _________ 47
Contributions antrieures au problme gnral relatif llaboration tardive du plan de

passation des marchs publics au MEF ____________________________________________________ 47 B/ Contributions antrieures au retard dans la dfinition des besoins _______________ 51

II/

les problmes lis certaines formes de dysfonctionnement dans lexcution

des marchs publics____________________________________________________________ 57


A/ Contributions antrieurs la non-maitrise des ressources financires alloues chaque objet de march. 57 B/ Contributions antrieures au problme li au dphasage dans llaboration du plan de

passation des marchs et du plan de travail annuel __________________________________________ 59

II/ I/
A/ mre B/

Mthodologie de recherche adopte _______________________________ 60 Approche empirique choisie ________________________________________ 60


Objectifs de collecte des donnes, Cadre de lenqute et identification de la population 61 De lchantillonnage aux outils de prsentation des donnes ___________________ 62

II/
A/ B/

Approches thoriques retenues _____________________________________ 63


Choix thorique li aux problmes spcifiques n1 et n2 _______________________ 63 Choix thorique li au problme de dphasage entre llaboration du plan de passation

et le plan de travail ____________________________________________________________________ 64

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Contribution llaboration bonne date du plan de passation des marchs publics au MEF

CHAPITRE DEUXIEME : COLLECTES DES DONNEES, APPROCHE DE SOLUTIONS ET CONDITIONS DE MISE EN UVRE POUR LELABORATION A BONNE DATE DU PLAN DE PASSATION DES MARCHES PUBLICS AU MEF. ____________________________________ 65

Section 1 / COLLECTE DES DONNEES ET ETABLISSEMENT DU DIAGNOSTIC __ 66


I/ I/
A/ B/

Collecte et analyse des donnes __________________________________ 66 Ralisation de lenqute ___________________________________________ 66


Prparation de lenqute ________________________________________________ 66 Ralisation proprement dite de lenqute ___________________________________ 67

II/
A/

Prsentation et analyse des donnes _________________________________ 67


Prsentation et analyse des donnes relatives la non-maitrise des ressources

financires alloues chaque objet de march _____________________________________________ 67 B/ Prsentation et analyse des donnes relatives certaines formes de

dysfonctionnement dans lexcution des marchs publics ____________________________________ 69

II/

Vrification des hypothses ______________________________________ 71


Degr de vrification de lhypothse lie la non -matrise des ressources financire

alloues aux marchs __________________________________________________________________ 71 du PTA Degr de vrification de lhypothse lie la mauvaise dfinition des besoins ______ 72 Degr de vrification de lhypothse lie au dphasage dans llaboration du PPMP et 73

Section 2 / SYNTHESE DE LETUDE, APPROCHE DE SOLUTIONS ET CONDITIONS


DE MISE EN UVRE DES SOLUTIONS ___________________________________________ 74
I/

Synthse du diagnostic __________________________________________ 74


Elment de diagnostic li au problme spcifique n1 _________________________ 74 Elment de diagnostic li au problme spcifique n2 _________________________ 74 Elment de diagnostic li au problme spcifique n3 _________________________ 75

II/ I/

Approches de solution et conditions de mise en uvre ________________ 75 Approches de solution _____________________________________________ 75


Approches de solution relative au retard dans la dfinition des besoins ___________ 75 Approche de solution lie au problme spcifique 2 ___________________________ 76 Approche de solution lie au problme spcifique n3 _________________________ 76

II/

Conditions de mise en uvre des solutions proposes ___________________ 76

Ralise par KINSOU Alihod Olia

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Contribution llaboration bonne date du plan de passation des marchs publics au MEF

Condition de mise en uvre des solutions lies au retard dans la dfinition des besoins 77

Conditions de mise en uvre des solutions lies au dphasage dans llaboration du

plan de passation et du plan de travail annuel _____________________________________________ 77

CONCLUSION _______________________________________________________ 79 BILBIOGRAPHIE _____________________________________________________ 79 ANNEXES __________________________________________________________ 79

Ralise par KINSOU Alihod Olia