PLANIFICACIN DE SISTEMAS ABIERTOS: ANLISIS PRELIMINAR* Elias R.

Gutirrez, Hermenegildo Ortiz y Jos Villamil

(Puerto Rico)

IMRODUCCIN

Este artculo est basado en los trabajos de un seminario sobre la planificacin en pases pequeos, organizado por los autores, que se llev a cabo en la Escuela Graduada de Planificacin de la Universidad de Puerto Rico durante el ao acadmico 1969-1970. En dicho seminario se discutieron diversos aspectos de la planificacin en pases pequeos: la relacin de escala a los criterios de balance regional, la elaboracin de ndices de homogeneidad interna entre los componentes del sistema social, las relaciones entre distintos aspectos de la planificacin y el tamao y, por supuesto, se discutieron las distintas medidas de tamao que se han utilizado. Este trabajo, sin embargo, se limita a un aspecto relacionado a la problemtica de los pases pequeos, pero que no se limita a stos; los problemas que conlleva para la planificacin un alto grado de apertura en el sistema. El objetivo principal de este trabajo es sentar las bases para el desarrollo de un estilo de planificacin nacional para pases que podran considerarse como sistemas abiertos, segn se define este trmino ms adelante. Nuestro inters radica principalmente en pases en vas de desarrollo. Notas sobre los pases pequeos Conviene sealar, aun cuando sea en forma muy abreviada, un nmero de los hallazgos que el seminario antes mencionado logr puntualizar y algunos aspectos de stos que han sido mencionados en la literatura sobre pases pequeos, Pt>r supuesto, en distintas disciplinas hay literatura que tiene una relacin muy estrecha con el estudio de los pases pequeos como lo son los trabajos sobre dependencia, relaciones centro-periferia e integracin, as como alguna de la literatura sobre las relaciones inter-

* Los autoros son miembros de la facultad de la Kscurla (radiiada dr i'tanit'icacin de la Universidad de Puerto Rico. Agradecen los comentarios y sugerencias de Josc? A. Herrero, Josff lloiiara. Jan Ponoen, Carlos Krankenhoff, Rafael (borrada, luiis (Nieves Kalcn, Max Soto Jimnez, l'homas Keiner y Mximo rame V ivas.

KLTHIMKSTKK KCONMICO

nacionales. Toda esta literatura esl relacionada al estudio (]c pas(\s pequeos.' En trminos generales los trabajos sobre pases pequeos enfatizan su viabilidad precaria en trminos econmicos y polticos, las economas de escala, el grado de apertura y otros aspectos que se ven afeu'tados por la variable tamao. Se presenta el problema de medir *'tamao" y se introducen numerosas variables proxy tales como poblacin, rea, producto bruto o ingreso entre otras. Kuznets no encuentra relacin entre tamao y desarrollo, as como tampoco reconoce la necesidad de un enfoque distinto en la formulacin de poltica para los pases pequeos.^ Svennilson plantea el problema de los pases pequeos como uno de autoridad poltica, donde se manifiestan dos aspectos: el grado de integracin nacional y el nivel de autoridad que tiene un pas en sus actuaciones internacionales.^ V.n relacin a este segundo aspecto, el nivel de autonoma del pas es determinante en cuanto a los parmetros de accin que ste ha de tomar en consideracin en la determinacin de objetivos y en la formulacin de polticas. Iloffman ve la toma de decisiones en los pases pequeos como un proceso que tiende a minimizar riesgos, mientras que los grandes poderes maximizan ganancias, aun cuando esto presenta algjn riesgo para el sistema.'* Dems seala varios problemas que se presentan al estudiar los pases pequeos, as como la imposibilidad de utilizar los esquemas tradicionales de anlisis, por ejemplo, el keynesiano.^ En el caso del modelo keyncsiano, es notable el efecto que tiene un alto grado de apertura sobre el efi'cto multiplicador debido a las filtraciones. Por supuesto, mientras ms pequeo el [)as, mayor la probabilidad de que los eslabones anteriores y posteriores (en la terminologa de Hirschman) surtan su efecto fuera del pas. Hay otros autores que han escrito sobre los pases pequeos subdesarrollados; sin embargo, este trabajo S( limita a sealar en forma de resumtMi algunas de sus caractersticas sobresalientes: I) Eos pases pequeos tienen por lo regular economas relativamente ms abiertas.
' Vas<* rn la bihlio^irala los artiilos t\v Sunkel, Kaplan, Uoffman, Lewis y Singham, (tani'a, \guilar y otros, as romo los escrilcs h- Frebisch y le la (IKI'AL. ^ Ku/.n*ls, .S'i.r f^ecturfs on Kconomic Grototh, < ap. V. ^ Veas" su articulo fti Kohinson, The Economic C.onsequences of the Sise of Nntions, St. Martin s l'nss. ^ Moffman. Tht> State of War, l'raeger. ^ Dems, The Economics of Development in Sniall Countries, McGill IJniversity Press. Otros planteamientos similares se haii hecho en lA.oy^ nternational Trade Problems of Small Nations, Duke IJniversity Press; y Stolper, "Problemas de Desarrollo en Regiones Pequeas", Revista de Ciencias Sociales, septiembre de 1966.

I'LANII ICACIOIN l)K SISTKMAS ABIKU IOS

Ti

2) Sus economas son relativamente menos diversificadas. 3) La oferta agregada es menos diversificada que la demanda agregada. 4) May relativamente poca diversificacin oeupaeional, como resultado de las dos caractersticas anteriores. 5) Existe un alto grado de dependencia (segn se define ms adelante) en varios aspectos: econmico, poltico, cultural, social y tecnolgico. 6) Los ndices de concentracin tienden a ser ms altos y el sector externo est unido al pas o pases dominantes. 7) El sistema social en los pases pequeos es ms homogneo en sus subsistemas y, por lo regular, exhibe un alto grado de centralizacin, lo cual implica que todo el sistema puede af( ctarse manipulando un nmero limitado de variables. La intencin de este trabajo no es analizar estas caractersticas, ni desarrollar ndices para medirlas. Lo que se quiere plantear es (pjc^ el gradcj de apertura es una variable importante para la phuiificacin, no slo en cuanto a las variables utilizadas, sino tambin en trminos de estrategias, de la organizacin de la planificacin y. en fin, de todo el estilo de plailicacin. No por eso se descarta como poco importante el estuflio de otras caractersticas de los pases pequeos y las interrelaciones entre aspectos internos y el nivel dt^ apertura. Sobre estos temas e! seminario seguir profundizando en el futuro. Pases como sistemas abiertos Se define sislenia como un conjunto de objetos o componento organizados en forma especfica y que es identif<able; esto es, que exhibe caractersticas propias. Los s>tcma> pueden ser cerrados o abiertos. Los primeros son aquellos que exhiben un alto grado de autosuficiencia o que operan independientemente de su "entorno". Los sistrnias abiertos son aquellos que tienen intercambios de informacin, energa o materia con otros sistemas o con su "entorno". Estos flujos con el "entorno" u t>tros sistemas son necesarios para el manti'nimiento del sistema. Resulta obvio que en trminos de la planificacin no hay sistemas totalmente cerrathis o completamente abiertos; sin embargo, en algunos casos el nivel de apertura no es determinante para el comportamit nto d<l sistema y, por lo tanto, pueden considerarse como sistemas cerrados. Al resp<'cto,es importante el sealamiento de Buckley de que considerar un sistema como abierto signi-

EL TRIMESTRE ECONMICO

fica mucho ms que meramente la existeticia de interaccin con su "entorno'\*^ Segn Huckley, implica tambin que esta interaccin es un factor esencial en el mantenimiento y adaptacin del sistema. Es en este sentido que en este trabajo se utiliza el trmino sistemas abiertos.^ Tratar a los pases como sistemas abiertos conlleva lo siguiente: primero, es necesario identificar la red de intercambios entre el pas y su "entorno"; segundo, hace necesario definir detalladamente la naturaleza de las relaciones entre el pas y otros pases; tercero, implica un alto grado de exogeneidad en cuanto a las variables crticas en el proceso de planificacin o toma de decisiones. Por exogeneidad debe entenderse que se trata de variables que estn fuera del control del sistema. Se usa este trmino con una definicin un tanto distinta a la utilizada en los trabajos de econometra y poltica econmica, donde se entiende por variables cxgenas aquellas que, conjuntamente con las predeterminadas, no son explicadas en su comportamiento por las relaciones estructurales del modelo y forman el conjunto de variables en trminos de las cuales se expresan las ecuaciones reducidas de esos modelos. Esta condicin de sistema abierto se puede dar bajo condiciones de dependencia o de interdependencia, donde la primera refleja una condicin de dominacin y la segunda de reciprocidad. FJS necesario establecer cul es la diferencia entre estos dos patrones de relacin sistema-"entorno" y sistema-sistema. La apertura en un sistema conlleva un alto grado de dependencia o de dominio por otro pas o sistema distinto si las relaciones del pas son unidireccionales y si estas relaciones no envuelven dualidad en el impacto. Un sistema abierto interdependiente es uno en que las acciones del sistema y de otros sistemas tienen efectos recprocos. En este caso, el efecto de retroalimentacin se hace sentir en todas las direcciones y se tiene que tomar en consideracin por todos los sistemas en la toma de decisiones. Aunque la interdependencia conlleva, igual que una condicin de dependencia, un alto grado de exogeneidad, se trata de una situacin distinta ya que no existe el elemento de dominacin de un sistema por otro. Las causas de una relacin de dependencia o interdependencia son muchas y muy variadas. Podramos sealar, entre otras, las siguientes:
^ W . \^uck\ey, Socinlopy and Modern Systems Theory, Prentice Hall, 1967, p. 50. "^ W. Bufkley ("t.), Modern Systems Research for the Behavioral Scientist, Altline Press, y Bertalanffy, General System Theory. Braziller, proveen una buena introduccin a la teora de sistemas. * Esta tipologa fue sugerida por el profesor Jan Ponsioen, profesor visitante en la Escuela Graduada de Planificacin de la Universidad de Puerto Rico.

PLANIIICACION DE SISTEMAS ABIERTOS

1) Desproporcin entre la capacidad de produccin y mercado. En estos casos, los pases con capacidad productiva relativamente mayor que su mercado buscaran aumentar el grado de apertura; se hace entonces necesario planificar para obtener, por ejemplo, la integracin con otros sistemas bajo condiciones ptimas. 2) Vn pas podra estar en la necesidad de negociar con otros por distintas razones, por ejemplo, para obtener acceso al mar. El caso de Zambia y del Sudn son ejemplos de esto. En esta situacin se hacen necesarias las concesiones de un pas a otro y se busca minimizar el costo de obtener esas concesiones. 3) La dependencia poltica hace necesaria o impone condiciones de dependencia econmica y social. En estos casos, que se aproximan a las condiciones de la planificacin por regiones o unidades subnacionales, existe una jerarqua en trminos del sistema de planificacin y lo ms que se podra hacer es tratar de minimizar los impactos negativos y maximizar los beneficios de la relacin de dependencia, dentro de los lmites que impone el sistema dominante. 4) Por ltimo, hay situaciones donde, por encontrarse en condiciones tan desfavorables, un pas tiene que aceptar ayuda del exterior. En esta situacin la planificacin tendr que determinar el grado de dominacin que es aceptable para el pas y ajustar sus objetivos, digamos en trminos del crecimiento econmico, a los lmites que esto le impone. Podramos pensar en varios ndices que ayuden a medir dependencia o interdependencia. Como un paso inicial, en trminos de exportaciones se podra pensar en los siguientes trminos: Sean "i" y "j" dos sistemas donde:
Xj es igual al prt)du<U) bnito de j; X[ es igual al producto bruto de i; Xji produito exportado de / a i; Xjj producto exportado de ( a j: aij; pji son ndires empricos jue toman en consideracin las elaslicitlades de la denianda con rclut ion a precios e ingresos en los producttKs exporladtw e tni[ (orlados.

EL TRlMtSTRt ECONMICO

Entonces si:
ai]

> <

P/'

donde:
P ( <

A.

Definiendo el primer trmino como Xo > <*' segundo (orno V/ hal)r lominuin de J sobre si x^ es mayor que xi; habr eofnpl<*ta interdepc iideneia si .r^ es igual a x y habr doniiriaein de i sobre j si x es mayor que Xa- Vna alternativa sera en trminos de las importaciones, donde:
A/jj fs iiruiil a lus iiii|(>rla('<>nr.s nj fie / Wjj rs i^niiJ u Lis iin|i(>rla<'<)nrn n i cK- y

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V.i

No se le debe escapar a nadie que lo que se plantea es que si miramos los flujos de exportaciones e importaciones entre pases en trminos de una matriz donde los flujos horizontales son exportaciones y los v( rticah^s importaciotu\s, c\ primer ntliee se refiere a los flujos horizontales y el segundo a los flujos verticales. Ms adelante se sealan condiciones que modifican el significado de estos ndices. Un anlisis similar fu(^ hecho por Ilirschman'' y por Michacly."' ha condicin de flcpendcru-ia n (\v interlependencia (^onlleva una prdida de auloiioma. pero cada una tien^ implicaciones distintas para la planificacin y, en algunos casos, la interdependencia se ha propuesto como alternativa a la dependencia, .^in embargo, Andic y Gutirrez," as como Singham y hewis'^ han concluido que cuando un sistema es dominado por otros, la integracin de los componentes del sistema rlominado se hace muy difcil si no imposible, exe<':pto en base a los criterios del sistema dominante. Por 'jemplo, a l'uerto Rico se le permiti participar en la Organizacin del (laribe siem[)re y cuando su participacin fu< ra en beneficio de los inten^ses de los Kstados Unidos en el rea del Caribe.*^ Rn cierto sentido se podra pensar en estados de d<;pendencia o interdependencia ct>mo estados absorbentes o transitorios, en trminos de los
^ Hirschinaii, !\(itiarul Puwcr and thc Stntclure of Foreign Trade, I . ot' (ialifornia Press. ' *- \]r<-ha<"ty, Conventratinn in International Tradf. Norlli Holland. ' Andic y (utf'rrfz. 'Intra-larihlicad Iradf J'antrns"'. Carihhean Studies, \ ol. > nm. 2. '^ Sirifiham y l.eu is. "lilfiralioM. I )oiiiiiiati<>(i atid llic Small Stali-Sysictn: I lie Carihbcari". fii l.cwis V Mathrws (cds.), Cnribbean Inlcgration, liislliito de Esluilios del (Caribe, I riiversidad d' Puerto Kk o, 1*J67. ' 3 Conffrenria dicha por la profesora Isaliel Pic de HernniJez al Seminario de Planificacin en Pa/sc!^ P<-quenus. ts<uela Graduada tle Planificacin. I niversidad de Puerto Rico, felnero de l)70.

I'l AMI rCACiON K SISTKMAS AHIKIITOS

pro<'eso8 markowianos. El caso dt* dependencia colonial se cataloga como estatlo absorbente ya (]ue se hac" sumamente difcil cambiar (\st^ estado, por lo menos en el corto plazo, medianf<' riedidas inttrnas que (iendan hacia un <\stado v interdependencia o de autonoma. Sin embarco, se podra hac<'r un cl<ulo tic las probabilidades de transicin de un estado a otro utilizando distintas estrategias, y scf^uir aquella estrategia donde los benefi ios, ponderados por las prf)babilidades de transicin, sean mayores. Vn anlisis como <d pr()|uesto fue hecho por Paul E. Smith para (I caso de regiones subnacionales con distintos niveles d(^ desarrollo. En su artculo, .Smith plante a alternativas para el desarrollo regional dentro del contexto del comercio interregional. ''^ ^ '^ El elemento crtico en el anlisis de los sistemi^s abiertos (\s la limitacin (jue conlh va la apertura para la toma de decisiones. Su efecto directo es el de n'fhu ir las variables que pueden ser manipuladas al convertirse las mismas en datos, lo cual ri^duce las alternativas existentes para la planificacin. Hay un nmero de flujos intersistmieos que determinan los grados de libertad de un sistenm en particular para la loma de decisiones, ya que introdut'cn un elemento de exog'neidad en las variables crticas aun cuando no sean cxgenamtite definidos en su tt)talidad. I'ntre estos flujos estn los siguientes: /) 2) .i) 4) .1) flujos de exportaciones c importaciones flujos de capital transferencia y adopcin d( t(cnologa flujos migratorios flujos de informacin que pueden ser manifestaciones de inter<lependencia o dependencia social, cultural o poltica.

Aunque en este trabajo se enfatizan los flujos int^r-sismicos como elementos claves para la planificacin de sistemas abiertos, stos se ven afectados por las estructuras intimas y a la vez las afectan. Por ejemplo, en una situacin de dependencia en el capital extranjero un cambio * ri la composicin sectorial de este capital afectar la < structura de la economa. Igualmente, y como ha sealado Wionczek, muchos pasts han utilizado "su capacidad de end<Hidami<'nto, con la complacencia del exterior, como

' ^ P. V.. Sniilh. "Markow CiKains, Evrhaiifip Matru es ari<l Hejional Development". Journa/ of Regianal Sciencp. vol. 1, ntii. l.SumriiT. 1">6I. ' S l'ln fl S<-ti)inario anlt's rne-ncioiado, el Sr. Max Si>1o hi/> una aplicacin dfl anlisis markowiano a es-tp tipo de problema.

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sustituto de las refonna estructurales internas"".'^ Por otro lad(j. se ha sealado por varios escritores que la dependencia es resultado de deficiencias estructurales internas, tina discusin ms profunda de este punto nos alejara de nuestro tema central: baste con sealar aqu que existe una interrelacin estrecha entre ios flujos y las estructuras de los sistemas. En los prrafos que sig;uen se describen en forma muy abr(wiada algunos flujos y algunas de las implicaciones que conllevan para la planificacin. Exportaciones e importaciones Los pases difieren entre s en cuanto al grado de apertura que tienen sus economas, si se mide sta en trminos de exportaciones c importaciones. Kuznets ha encontrado, por ejemplo, que hay alguna relacin entre tamao y grado de apertura en la economa. Deutsch ha sealado la relacin entre soberana y el grado de apertura para pases en distintos niveles de desarrollo. En promedio, las economas de los pases no scjberanos tenan un quince por ciento ms de apertura que la de los pases soberanos con el mismo nivel de ingreso y caractersticas similares.'^ Quizs de tanta importancia como el nivel de apertura es el grado de concentracin de las exportaciones e importaciones. Esto se refiere al fenmeno que Michaely mide, la concentracin geogrfica de las exportaciones e importaciones.'* Las implicaciones de este tipo de concentracin son similares a la concentracin sectorial que se encuentra en muchos pases subdesarroUados. Sin embargo, parece ser que los factores causantes son distintos. En el caso de la concentracin sectorial se podra sealar como factor determinante la poca diversificacin que pueda tener un pas en su sector proluctivo debido a distintas causas. En el caso de concentracin geogrfica la causante principal parece ser la relacin poltica de un pas con otro. El impacto de un alto nivel de apertura en trminos de exportaciones e importaciones tendr un efecto distinto en la economa del pas dependiendo de una serie de factores. Uno de stos es la capacidad para afectar los precios que reciben sus exportaciones. Lloyd ha definido dependencia en trminos de la influencia que tienen los pases para afectar estos pre-

1^ \\ ioticzek, "ti Endeudamienfo Pblico Externo y los Cambios Sectoriales en la Inversin Privada Extranjera en Amrica Latina", en varios, a Dependencia Poltica-Econmica de Amrica Aitina, Siglo XXI, editores, Mxico, 1969. Kuznets, op.cit. y Deutsch, Bliss iK Eckstein, "Population, Sovereignty and the Share of Koreign l'rade", Kcunomic Development and Cultural Change, J idy, 1962. '* Michaely, Concenroion in International Trade, North Molland.

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li

cios.'^ En algunos casos la determinacin de precios es exgena al sistema y el pas se convierte en lo que Lloyd llama un pnce taker. En otros casos, el pas exportador tiene algn poder de regateo en la determinacin de los precios, poder que aumenta con el grado de monopolio que tiene en la materia que exporta o el poder monopsonista en el caso de importaciones. As, por ejemplo, un pas puede depender de otro para la importacin de una materia critica, pero si el comprador puede influir en forma significativa las condiciones de oferta, no podemos catalogar como dependencia esta relacin. Estas condiciones modifican el significado de los ndices de dependencia e interdependencia utilizados antcriorm-nte. Un aspecto relacionado que se ha discutido en la literatura, y que afecta significativamtnte la naturaleza del sector extt!rno y las relac-iones entre pases, es la elasticidad de; la demanda de las exportaciones e importaciones en trminos de precios e ingresos. Flujos de capital Otra manifestacin de apertura en un sistema es la importancia de los flujos de capital a travs de sus fronteras. Nuevamente se introduce un elemento de cxogeneidad en el sistema ya que las variables que determinan el flujo de capital no siempre son controlables. La importacin de capital plantea una serie de problemas en la planificacin ya que implica, segn seala Patel, un grado de control sobre las decisiones internas por aquellos que proveen el capital.^Por supuesto, la dependencia en capital extranjero introduce tambin un alto grado de incertidumbre. Asumiendo que existen unas relaciones alternas entre inversin externa y crecimiento, donde se sacrifica crecimiento o consumo domstico si se reduce la inversin externa, se hace importante escoger la forma en que se importa el capital. Podramos distinguir entre inversin directa e inversin indirecta, donde la primera deja al inversionista la decisin de dnde invertir y la segunda le permite al organismo planificador del sistema, decidir cmo distribuir la inversin extranjera. Este segundo patrn de inversiones requerira un clculo de cunto capital extranjero es necesario para alcanzar las metas del sistema, la capacidad para obtenerlo en los mercados mundiales y la capacidad para asignarlos de acuerdo a los crite-

'* Lloyd, op. cit., p. 40. -O Patel, 'Toreign Capital and Uomestic Planning", en Adier, Capital Movements, St. Martin's Press.

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KLTKIMKSTKK tCNMlCO

nos del sistema.^* En un sistema abierto, una vez determinada la necesidad de inversin externa requerida, la poltica de capital debe considerar la forma que asumen los flujos financieros dt*l exterior y los canales que se utilizan para convertirlos en inversin real, ya que estos flujos tendrn un impacto sobre la estructura econmica. Por supuesto, sigui<mdo el planteamiento de Wionczek, si se aumenta la capacidad generadora de ahorros del sistema, se podra disminuir la dependencia en el capital del (xtcrior. De ah la importancia de las polticas de ahorro: no slo reducen la dependencia sino que tambin reducen la incertidumbre en el proceso de planificacin. Un posible resultado de una dependencia excesiva en capital externo en el sector de manufactura puede ser que los empresarios locales se concentren en funciones de servicio y en actividades de intermediarios entre el sistema dominante y el dependiente. f'iSte es un fenmeno descrito por Gordon Levvis para el caso de Puerto Rico y refleja la caracterstica sealada anteriormente de que los sistemas abiertos ajustan su estructura cuando ocurren cambios en sus relaciones con el "entorno".^^ En este caso los flujos de capital y exportaciones e importaciones crean una estructura social que a su vez afecta el nivel de dependencia social del sistema y dificulta la modificacin de esta condicin. Transferencias de tecnologa Svennilson ha indicado que la tecnologa es el factor de produccin ms mvil.^^ En los sistemas abiertos la implicacin es que hay exportacin o importacin de tecnologa, aunque en el caso de los pases subdesarrollados se trata casi exclusivamente de importacin. Por esa razn, se puede hablar de una condicin de dependencia tecnolgica.^'* Esta dependencia es resultado de varios factores, entre los cuales podramos sealar la importacin de capital en forma directa, y el desarrollo de las corporaciones multinacionales como un elemento significativo en la economa internacional. Por supuesto, los factores operantes en el desarrollo de la tecnologa afectan tambin. Flesulta obvio que hay otros factores que afectan la dependencia tecnolgica. Por ejemplo, si Amrica Latina adquiriera bienes
2' Vase et articulo por Rosenstein Rodan, "Determining the Need for and Planning Ihe lif of External Resources" en el vol. VIH, Organization, Planning, and Programming for Economic Developmeni, I nited States Papers Prepared for the Mnited Nations Conference on the Application of Science and l'echnology for the Benefit of the Less Developed reas. 22 Lewis, Puerto Rico: Freedom and Power in the Caribbean, Monthly Review Press. 2 3 Svennilson, op. cit. 2^* Aguilar Monteverde, Teora y poltica del desarrollo latinoamericano, UNyiM, cap. 3.

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de capital en China, en vez de los Estados Unidos, estara importando una tecnologa muy distinta. Aun as, hay una posibilidad de escoger aquella tecnologa que resulte en mayores beneficios para el sistema de acuerdo con sus objetivos y dotacin dt^ recursos. Por ejemplo, un problema comn es el que se ha llamado disfuncionalidad tecnolgica, donde la tecnologa utilizada est en oniliclo mn los objetivos del sistema VA caso ms comn de disfun cionalidad ocurre cuando se utiliza tecnologa que ha sido desarrollada en un pas ron escas^z de mano de obra en un pas <londc hay abundanria de mano de obra y el objetivo es <d de maximizar el empleo. VA problema que entonces se presenta es el de modificar la naturaleza de la tecnologa importada o el de desarrollar lo que Schumacher ha caracterizado como una tecnologa intermedia.^^ Por supuesto, este es un problema considerablemente ms complejo de lo que aparenta ser, sobre todo en pases con un alto nivel de dependencia poltica, y que dcp'nden, adems, para sus bienes de capital de otros pases con una dotacin relativa de recursos diferentes a la de ellos. Frecuentemente se habla que los pases subdesarrollados tienen una ventaja en el sentido que pueden importar la tecnologa de los pases industrializados. Este planteamiento est basado en la premisa de que la transmisin y la adopcin de tecnologa no conlleva costos. Como bien ha sealado Nordhaus, esto no es necesariamente cierto, sobre todo para la adopcin.^* Por supuesto, la importacin de tecnologa y la capacidad del sistema para modificar dicha tecnologa depender de la estructura industrial que se tenga como objetivo, ya que hay procesos de produccin con coeficientes tcnicos fijos. Siguiendo la presentacin de Nordhaus, si pensramos en el nivel de tecnologa del pas como a, = af + af , donde el primer trmino se refiere al nivel de tecnologa endgenamente determinado y el segundo al nivel de tecnologa exgenamente determinado, y si quisiramos aumentar la proporcin del primero mediante innovacin y modificacin de la tecnologa importada, entonces una variable sera la estructura industrial, nuevamente evidenciando la relacin entre estructura interna y flujos externos. Especialmente en el caso del cambio tecnolgico es importante que, en los sistemas abiertos, el organismo de planificacin lleve a cabo una funcin de "inhdigencia", con respecto a estos cambios fuera del sistema, ya que stos podran afectar significativamente su comportamiento. Por
25 Schumacher, "Intermedate Technolou:>", coexistence, Januar>, 1968. 2^ \\ . Nordhaus, Invention, Crowth, and Uelfare: ! Thcnreluxti Treatment nf Technolo^ica Change, VIIT l'rcss, 1909. Kste prrafo est basadu en el trabajo de Nordhau,s.

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EL TRIMESTRE ECONMICO

tal razn las tcnicas de proyeccin del cambio tecnolgico adquieren singular importancia para estos sistemas. Flujos migratorios En sistemas abiertos la poblacin deja de ser un dato y se convierte en una variable dependiente, por medio de los lujos migratorios. Aunque este fenmeno se reconoce en el anlisis regional o subnacional, es curioso que no se ha introducido explcitamente en el anlisis de la distribucin de recursos al nivel regional.^^ Los flujos de poblacin introducen varios cambios en las variables que se incluyen en los modelos de sistemas abiertos. Es necesario tratar explcitamente los flujos migratorios en trminos de las variables que influyen sobre stos, de las caractersticas de los migrantes y de su origen y destino. En sistemas altamente integrados hay que introducir el elemento de viajes de trabajo (commuter trips) y el hecho de que produccin e ingreso no son sinnimos. Tambin se hace necesario un anlisis mucho ms detallado de la clientela de distintos programas de carcter social ya que stos actan como influencias en el flujo de poblacin hacia una regin o sistema abierto. El hecho de- que existan flujos migratorios en un sistema conlleva consecuencias significativas. Por ejemplo, se hace necesario tratar con el problema del retorno de emigrantes. I^a migracin puede actuar como "vlvula de escape", y como mecanismo que agudiza movimientos en la economa. Por ejemplo en caso de una recesin, un flujo de emigracin bajo ciertas condiciones desplazara hacia abajo la demanda agregada agudizando as la presin deflacionaria. La discusin hasta este punto plantea la necesidad de introducir en el anlisis para la planificacin de sistemas abiertos los flujos de los factores de produccin. En general, el anlisis econmico tradicional supone que los flujos entre pases son de bienes y servicios y que los factores de produccin son inmviles. Hay excepciones, por supuesto, pero sta ha sido la norma- Sobre este tema quizs la discusin ms detallada de la determinacin de poltica econmica en una economa abierta es la de Tinbergen.^^ Debe mencionar.sc que el anlisis interregional se ha distinguido de la economa internacional en gran medida porque acepta la movilidad interregional de los factores de produccin.

^"^ Villamil, 'Premisas de Migracin en la Planificacin Regional", sin publicar. 28 Tinbergen,/iconomic PoUcy: Principie and Uesign, North Holland. cap. 4.

PLANIFICACIN DK SISTKMAS ABltKTOS

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Flujos (le iiijonnacin Los sistemas abiertos recib<n y envan flujo- de infornuiciii ([iie afeetan en forma sltrnifieativa el comportamiento interno de stos. Kslos flujos puedMi ser manifestaeiones de dependeneia o interdependencia cultural, poltica o social. Quizs el problema ms serio que confronta a los sistemas abiertos es el problema dv la dt pendencia poltica que da margen a la creacin de lo que lrccher lia llamado suhonliidle stalc sysii'ins, estados subordinados.^^ Por supu^sto, bav distintos niveles de dcpendencia poltica y hay que distinguir entre autoridad formal e influencia fie un sistema sobre otro. Una manera de presentar este problema es la siguiente: 7/" ' donde I);
ni X

>

/>'" J

in

> />

ni

implica una relacin de dominacin de i sobre j

cuando se define 1)"' como una decisin en con ni grados de libertad y I>j como una decisin en y tomada con m x grados de libertad. Donde r es un niimero positivo y es una funcin de /),. Mientras mayor sea X mayor ser la dependencia poltica de y. En el caso donde v es igual a m, el sistema es totalmente subordinado, ya que su libertad para la lonia de decisiones se reduce a cero. En el caso en que I)^ es igual a /J . , es decir x = O, no existe dependencia alguna. El caso de interdependencia podra visualizarse como uno en que />"'~^ = D^~* donde y es funcin de Di y, como indicaremos, Y es funcin de D,. Los flujos de informacin pueden generar lo que se ha llamado el efecto demostracin, donde la estructura de consumo domstico responde a influencias externas. Este efecto genera una s(^rie de })resit)nes que tienden a reforzar el patrn de dependencia externa en lo referente a inq)ortaeioncs, sobre todo de bienes de consumo. Un ejemplo adicional de dependencia social o cultural podra ser la implantacin de instrumentos de planificacin y de determinacin de poltica pbli<a rjuc no se ajustan a las necesidades de los pases importadores de stos. Podran itarse varios ejemplos: la utilizacin de mapas de zonificacin en situaciones de crecimiento urbano acelerado donde residan ser inoptTantes; la aplicacin indiscriminada de las conclusiones de poltica econmica que se desprenden de los modelos keynesianos. donde obviamente no son aplicables: la
29 liret-her. "liiUTnationa! Kelations aiiii Asan Stiidifv- ". li nrid Politics. \til- l.l.nm. 2. 19f>;i.

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i;i. [llMKSTKi: ECONMICO

aplicacin do modelos Harrod-Dornar, que presumen crecimiento tecnolgico neutral, entre otras premisas, a pas<>s subdesarrollados. Ksta discusin, que no pr< lend<' ser un anlisis detallado del problema d(" la dependencia social u cultural, plantea la importancia de los medios de (orjuuiicacin v la necesidad de que stos sean objeto^ del sistema de planificacin en sistemas abiertos, sobre todo en vista del impacto que puede tener la existencia del efecto demostracin en un pas subdesarrollado. .Se bacc necesario definir para el sistema el tipo de informacin r( querida, las fuentes, los ranales a travs de los cuales fluye y su impacto. En un sistema abierto los flujos de informacin li(Uien una funcin de especial inq)ortancia, la de reducir la incertidumbre con respecto a los sucesos extrasistmicos. Por supuesto, la depend<;ncia social ^st ntinuimente relacionada no slo a loa flujos de informacin , sino que tambin a los patrones de desarrollo de un sistema. I'ItiniJirdfin de sistemas abiertos l'odo el anlisis antcrir plantea la necesidad de desarrollar un estilo de planificacin distinto para tratar con los sistemas abiertos. ^a condicin determinante de stos es que un nmero (M>nsiderable de las variables .significativas son exgenas al sistema. En trminos de Kaston los elementos extrasistmicos son determinant(*s aunqu<", como ya h<^mos m<*ncionado, existm dibrencias <'nlre un rgimen de d<'pendencia y uno de interdepcnlencia. E.s necesario reconocer i\ue la ruituraleza de la apertura es tan importante como el nivel de upertuia, ya que los dos aspectos afectan el nme^ro y tipo de opciones con que cuentan los pases para la toma de decisiones. Un pas podra mantc:ner el mismo nivel de apertura pero si desoncentra sus exportaci)ncs o importacion(\s en trminos geogrfit^os, puede cambiar de un patrn de depend(;ncia a uno le interdependencia. liO mismo podra plantear.s^ en trminos de que el sistema podra cerrar algunos subsistt'mas y aum<;ntar el grado de apertura en otros. Dependiendo de la importancia de stos, podra as disminuir o aumentar la dep-ntlcnt a. En la lit<'ratura sobre la teora de la planificacin se encuentran un nmero d<' esquemas distintos de planificacin. Estos lian sido descritos en un artculo reeient<; de lolan y en un nmero reciente' del ./ourna/ of the American Inslitule of *lanners.^^ VA esquema tradicional de planificacin
^^ r><)lan, 'KiTKitiim \ icws ot l'lannii^"", Journ/ of the Americait instilute of Phnners, julio. I9(t7. Jaurruil of the AnuTicnn Institute of Planners. .'>eptif (ubre 1969, nmero dedicado al lema, "IVatlual lise^ot Planniif I heory ".

PLANIFICACIN DE SISTEMAS ABIERTOS

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es el que pretende ser integral; donde se presentan unos objetivos para distintas reas o sectores en la forma de un "Plan Maestro". Este modelo, utilizado en la planificacin urbana ba sido criticado por varios escritores pues, entre otras cosas, supone un alto grado de certeza. A medida que el sistema se hace ms complejo, se hace menos posible hacer este tipo de planificacin. Por supuesto, si las influencias externas son importantes se le aade un elemento adicional de incertidumbre y complejidad al sistema. El hecho de que la planificacin inicialmente trataba principalmente con el uso de terrenos puede haber contribuido a crear la impresin de que todas las variables que afectan los objetivos en un plan eran endgenas al sistema. A medida que la planificacin introduce objetivos sociales y econmicos se empiezan a introducir esquemas de planificacin que se apartan del patrn tradicional. Por ejemplo, Friedman introduce el concepto de planificacin adaptiva que plantea el problema de planificar en un sistema urbano o regional sujeto a influencias externas,''Se distingue de un esquema desarrollista donde se asume un nivel ms alto de control sobre las variables crticas. Por supuesto, las reas urbanas y las regiones pueden ser tratadas como sistemas abiertos. De hecho, Hagget describe las condiciones de la economa regional que hacen posible este enfoque.^^ Este trabajo como se ha mencionado, enfatiza el problema de un punto de vista nacional. Es obvio que, con algunas modificaciones, el esquema terico es similar en ambos casos. A nuestro entender la planificacin de sistemas abiertos tiene que tratar con las siguientes condiciones: 1) En sistemas abiertos los flujos intcrsistmicos son variables crticas para la planificacin. Esto no debe interpretarse como que las condiciones intrasistcmicas no son significativas ni tampoco que no exista relacin entre los aspectos internos y externos del sistema, sino que resulta fructfero planificar estos flujos directamente y no tratar tan solo con las entidades o procesos inlrasistmicos. 2) El grado de incertidumbre es mayor que en la planificacin de sistemas con un nivel bajo de apertura, por razones sealadas anteriormente.
^' Friedmann, "Regional eveloprnent in Post-Industrial Society^^, Journal of the American Institute of Planning, mayo, 1964. 32 Hafget, Locationat Analysis in Human Geography, Arnolti, 1965, cap. I, Jos J. \ illamil. en una conferencia .obre planificacin regional dicha en mayo de 1970 en la universidad de Comell, e.sboz un enfoque de sistemas abiertos para este tipo de planificacin.

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KI.TKIMKSTUK KC()\()MIC()

La planificacin tiene cjuc incluir el desarrollo de mecanismos institucionales y de las funciones de "intligerieia" e informacin para mejorar la capacidad del sistema de reaccionar a su "entorno", as como tandnii debe tratar con las estructuras del sistema de modo que stas puedan adaptarse o reaccionar a las inOuencias extrasistmicas, segn s<"a el caso,^^ 4) Se aaden nuevas dmicnsiones y significados a algunas variables y objetivos, tales como el de estabilida<l. Ms adelante sealaremos cmo a la estabilidad en trminos temporales bay que aadirle un elem<*nto deeisionario y espacial para pjd<'r incluir en el anlisis la inestabilidad causada por influencias externas.'"' o) VA alto grado de incertidumbre en los sistemas abiertos introtluce un elemento de riesgo en la planili< acin que afecta la estrategia que se adopte. Mientras mayor sea la apertura del sistema ms necesaria se bace una estrategia de minimizar las prdidas, como ba sealado lloffman. Por supuesto, el nivel de incertidumbre afectar la seleccin de los objetivos re la planificacin, Objetiiuis y vstrale^ias en la plan if ir acin De los planteamientos hecbos anteriormente se desprende la necesidad de modificar las estrategias as como la formulacin de <jbjetivos en la planificacin. Kn ("fecto, hay que adicifjnarh' una S(;rie de elementos (jue comnmetitc no se encuentran en los modelos traciicionales de planificacin al nivel nacional. lUio de stos es la capacidad del sistema para responder a su "(mtorno", lo cual implica la introduccc)n de variables de cambio institucional en la planifica(;in. VA propio nivel le apertura se tiene que introducir <'n los es(pjcmas de planificacin, bien .sea como obj<*tivo o como condicin limitante. El obj(^tivo dt^ un plarTpodra ser maximizar el crecimiento en el producto bruto manteniendo un nivel dado de apertura en el sistema, o podra ser el de minimizar la apertura manteniendo un nivel dado de crecimiento. Se podra ptmsar tambin en trminos de modificar o disminuir el nivel de conc-entracin en la apertura (por ejemplo, reduciendo los ndices (iini de concentracin de las exportaciones). Este
^3 Kl nico traliajo onocido por los aiilores cjut planlea este probletna rs c[ dr Clavel, (Japener y J onc>, Alternative Organiza lio nal Modelx for iJistrict Development, C'ornell liniversity, Deparlmenl <>f l{ural Satioiony. ^^ Keven, "K.stabli.shini; (oals or Kegicjnal Kconornir \'>e\r\o\\^rnC, Journal of the Amerivan Inxtitulc of Planners, mayo. I*J64. Hx|e artnulo de Leven provee iiii buen resumen (le las IM-eiiliaridade.s de la planilieaein para rejiones o sistemas abiertos suhnaeionale.s y ha sido de gran utilidad eti la elalx)raein de este trabajo.

3)

PLANIKICAClN DK SISTKMAS ABItUTOS

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ltimo tipo de objetivo mantendra el mismo nivel de apertura pero reducira la tiepcndencia del sistema, objetivo que podra lograrse de otras formas; por ejemplo, cambiando el patrn de inversiones externas de inversiones dirtMtas a inversiones indirectas. La planificacin en sistemas abicrtoj> se complica considerablemente, ya que la seleccin de un objetivo y de la estrategia para lograrlo tiene una relacin (-stri-cha con el grado de apcrlura. Suponiendo que el objetivo de la planificacin es maximizar la tasa de crecimiento en el producto bruto, la estrategia para lograr este objetivo podra ser la de "sustituir importaciones", la de "balances materiales" o podra estar basado en el principio de ventaja comparativa, (^hcnery ha indicado la descabilidad de utilizar esla ltima estrategia en pases pcqucis donde, por distintas razones, otras estrategias no resultan ser pt>sibles.^^ Sin etnbargo, esla cslrat(;gia y el objetivo fie maximizar la lasa de crciMrniento d(:l producto tienden a aumentar <'l grado de apertura en el sistema y, ceteris parihus, de incertidumbre. Por supuesto, bajo algunas condiciones podra implicar un grado mayor de dependencia. Este anlisis plantea la necesidad de que en la planificacin de sistemas abiertos los t>bjetivos no sean unidimensionales sino ms bien mltiples.^^ Los objetivos deben no slo optimizar en trminos de unas variables econmicas, sino que tambin deben tratar de reducir el grado de incertidumbre de! sistema, sustituyendo donle sea posible variables no controlables por aquellas que lo son. De liecho. Dems define desarrollo precisamente en trminos de aumentar el control del pas sol)re las variables que d(;terminan su crecimiento.^^ Aunque liemos mencionado la existencia de incertidumbre en el sistema, no liemf)S definido las causas de esta incertidumbre, excepto a grandes rasgos. Toda planificacin envuelve un grado de incertidumbre que aumenta con el plazo de tiempo para el cual se est planificando y con la complejidad del sistema. Kn los sistemas abiertos hay que aadirle^ un elemento ali<*ional que es resultado de la aptTtura del sistema. Podemos pensar en incertiflumbre o inestabilidad de los siguientes tipos: I) La que podramos llamar rompelitivd que ocurre debido a la migracin de factores de produccin de un sistema a otro debido a un cambio en la ventaja comparativa de ese sistema.

^^ Chenery, "Coinparative Advanlage aiid Dcvt'lopiiHiil t'oiity"', American Ecanumic Re vieu), mar/.o. 1961. 3* l.evcn, op. cit., pr<)|K)nf una formiila'iri ile un inodflo para la planificacin regional que inrkiye olijfliv<)f. nu'illiplrs. ^"^ l>rmas, op. cit.

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EL TRIMESTRE ECONMICO

2) La que podra catalogarse como decisionaria, que es resultado del hecho que en un sistema abierto liay decisiones que se toman fuera del sistema basndose en criterios ajenos a ste. El caso de la industria petroqumica en Puerto Rico provee un buen ejemplo de lo anterior. Una de las razones por las cuales se enfatiz este sector en el desarrollo industrial era su estabilidad en trminos cclicos y en trminos de posibles cambios en la ventaja comparativa de Puerto Rico vis vis otras regiones de Estados Unidos. Sin embargo, no se consider que este sector padece, en el caso de Puerto Rico, de un alto grado de inestabilidad decisionaria ya que las decisiones claves con respecto a su comportamiento se toman fuera del pas en base a criterios que nada tienen que ver con las necesidades de Puerto Rico. La cuota de importacin de petrleo se determina en Estados Unidos y el petrleo disponible, as como su precio, depende en gran medida de las decisiones tomadas en ese pas y en Venezuela. Por supuesto, en los sistemas abiertos hay inestabilidad como resultado de cambios en las economas de otros sistemas y que se transmiten a stos a travs de los precios, de las exportaciones, e inversiones externas. Algunas variables importantes en la determinacin del grado de estabilidad o inestabilidad son la esctructura de la economa, el nivel de apertura y la concentracin geogrfica y sectorial de las exportaciones. En fin, los objetivos de la planificacin en sistemas abiertos deben tomar en consideracin una serie de factores que la hacen ms compleja. Asimismo, debido al alto grado de incertidumbre, la planificacin tiene que desarrollar la capacidad de responder o reaccionar a su "entorno". Esto hace necesario que los instrumentos de planificacin sean ms flexibles. Dems ha sealado la importancia de que el plan de desarrollo de un sistema abierto se pueda modificar anualmente de modo que sus objetivos puedan ajustarse de acuerdo a los cambios ocurridos durante e.sc periodo.^^ Esto refleja la dificultad de escoger unos obj^tivos a largo o mediano plazo cuando las influencias externas son determinantes. A nuestro entender la planificacin en sistemas abiertos debe organizarse en base al concepto de planificacin de contingencia.^^ Este tipo de planificacin pretende minimizar el costo de algn evento causado por variables exgenas al sistema sobre las cuales hay un alto grado de incertidumbre. En trminos gentrales implica que el proceso <le planificacin
3 8 Ibid. 3^ Kslc contrpto se discule brrvrnipnle en el articula (Je Holn mencionatJo antrriormenle. A nuestro entender ineree mayor anlisis y estudio ya <^ue es poleneiaimentc de "^ran utilidad para la planifieaein en la mayora de los par's<'s subdesarrolla<loh.

PLANIFICACIN DE SISTKMAS ABIKRTOS

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trata con probabilidades y no con datos en trminos de eventos futuros. Como ha seaJado Holn, la planificacin de contingencia plantea algunas dificultades, ya que dificulta la adopcin de criterios de optimizacin en base a un estado futuro deseado y requiere ms informacin sobre las distintas opciones y posibilidades. En gran medida la planificacin de contingencia, al querer minimizar prdidas, hace necesaria una estrategia de planificacin que suboptimiza el funcionamiento del sistema en trminos de objetivos tradicionales tales como la maximizacin del producto bruto. De adoptarse este estilo de planificacin se hace necesario identificar las variables que son significativas en trminos de la relacin lel sistema a su "entorno", su comportamiento en el corto y largo plazo, el impacto que puedan tener (y a la vez desarrollar los lmites permisibles del impacto) y determinar los grados de libertad que tiene el sistema para evitar o controlar el impacto externo. Una caracterstica que resultara significativa en cuanto a este ltimo aspecto sera el tamao del pas y su nivel de desarrollo. Instrumentos y variables Lo dicho anteriormente sobre los objetivos y la estrategia de la planificacin en sistemas abiertos predetermina en gran medifla la seleccin de instrumentos y variables crticas en la planificacin. Por ejemplo, aun cuando se le aade el sector externo al modelo kevnesiano, ste fue diseado por lo menos inicialmente, para economas con el nivel relativamente bajo de apertura, ya que como mencionramo^utiliza mecanismos de ajuste, tales como el efecto multiplicador, que requieren una economa cerrada para su mejor funcionamiento. Si la planificacin ha de ser el elemento directo en un sistema abierto sta tiene que asumir un nmero de las funciones que Miller le atribuye a los subsistemas crticos que forman parte de todo sistema.'**"''** Al menos, la planificacin tiene que ser el mecanismo codificador y canalizador de la informacin que fluye al sistema. Esto requiere de la planificacin una funcin de "inteligencia" adems de las que tradicionalmente se le han asignado, ya que lo que pretende es minimizar el costo debido a la inccrtidumbre, obteniendo y analizando informacin sobre los flujos externos.
*0 Vase el anlisis de B. Gross en The State of the Nation, Ass<jciated look Piibiishers, Londres, 1966. En este trabajo, tambin expresa Cros-s ia.s relarionr.s externan de un sistema en trminos de controladores y controlados, asociados y adverarios y, clientes y suplilores. ^' Miller, "Living Systems: Hasic t'oncepts; Structure and Process; Cross Leve! Hipothesis", Behavioral Science, 1965.

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ELTRIMKSTUK KCONOMICO

Nuevamente Puerto Rico nos sirve de ejemplo. Puerto Rico es un caso extremo de un sistema abierlo. Tiene flujos migratorios de gran magnitud, sus exportaciones son aproximadamente el stsenta y etn< o por ciento de su produccin, y la inversin externa es ms de! cincuj'nta por ciento de la inversin total. Ante esta situacin, la planilicaein no ha desarrollado los instrumentos para ejercer contrtil sobre estos flujos y, <MI gran medida, se ha llevado a cabo como si Puerto Ri<o fuera un sistema cerrado. No hay polticas de estabilizacin vis vis influencias extrasistmicas y no hay )bjetivos explcitos sobre el sector externo. Lo que ha ocurrido ts qu<' los instrumentos de planifit'acin que se han utilizado, tales como, por ejMTiplo, el control del uso dt terrenos, no han sido efeetivos porque los factores determinantes, como la tecnologa, han sido externos. l*'.n parte por no entender la condicin de sistema abierto de Puerto Rico, su Junta de Planificacin se ha reducido a ser un organismo sumamente inefectivo y no el mtcanismo director de su desarrollo. En trminos de las variables crticas en la planificacin, de la discusin anterior se desprende que en sistemas abiertos, estas variables son aquellas que tienen que ver con los flujos intersistmicos. Si descartamos la posibilidad de una planificacin integral debido al alto grado de incertidunihre en un sistema abierto, resulta obvio que la planificacin delx^ ser d<" variables estratgicas o, como la llam Boln, "Cuasikeynesiana", donde se definen aquellas variables que tienen mayor impacto en el sist(;ma. Si se trata de un sistema integrado y con un alto grado de centralizacin esta estrategia es especialmente deseable. Sin pretender que stos son los nicos, ciertamente los aspectos extrasistmicos sern una influencia determinante en la planificacin de los sistemas abiertos y debern ser considerados explcitamente en la formacin de polticas y en la estrategia de la planificacin. Esto incluye no slo aquellos flujos que son ms obvios y que ya, en cierta medida, se han incluido en los esquemas analticos, sino tambin aquellos que, como los flujos de informacin, no han sido objeto de anlisis y no han sido includos en los esquemas de planificacin. En cuanto a los primeros, se requiere un cambio de nfasis en la mayora de los casos, pues aun cuando en la planificacin se consideran variables tales como las exportaciones, stas tienden a ser ms bien variables residuales. En otros casos como la planificacin de recursos humanos se requiere una modificacin en las variables estratgicas. En un sistema abierto habra que incluir en los modelos de planificacin de los recursos humanos variables de migracin, la naturaleza de los migrantes, la transferencia y adquisicin de destrezas, la importacin de tecnologa y otros aspectos.

KLANH: ACIN

K SISTKMAS AHIKRTOS

2.-}

La relacin del sistema de informacin a la planificacin en sistemas abiertos lia sido mencionada como una que tiende a reducir el grado de incertidumhrc. Ivsto se logra, segn llermansen m<Mliante la acumulacin de informacin sobre los procesos extrasistmicos que afectan el funcionamiento del sistema, informacin sobre las tendencias de esos procesos, las rcla'ioncs de estructuras y proct sos internos y externos y los objetivos del sistema."*^ Por supuesto, una manera de aumentar el inventario de informa<in es mediante la investigacin de los asunt)s sealados anteriormente. Segn seala llermansen, adcnuis del tipo de informa<in requerida, un sistema de informacin se puede describir en base a las propiedades del sistema a que sirve, las fuentes de informa'in que utiliza, los canales de informacin, los procesos de anlisis y almacenaje y el producto. Cada uno de estos aspectos conlleva implicaciones en lo que respecta a los sistemas abiertos y el proceso de planificacin. Por supuesto, la adquisicin de informacin supone costos pero tambin puede resultar en beneficios adicionales para el sistema. La relacin de costos a b(*neficios depender de las caractersticas del sistema d<' informacin y del sistMna a que sirve. Sin baccr un anlisis dctalladf) de la literatura sobre <*stc asp'c-to de la teora de informarin, podramos indicar en forma muy brevc^ que. el sistema de informacin debe tener como objetivo maximizar la diferencia entre K la suma de beneficios resultantes de procesos ptimos de toma de dtuisionis sin informacin adicional, y " la suma de los beneficios de estas decisiones con informacin atlicional.'*^ Por ejemplo, en trminos de las exportaciones de un pas, la informacin adicional podra ser aqu<'lla relacionada a las elasticidades de la demanda por sus exportaciones cu distintos mercados, y el beneficio podra ser la diferencia en pn^ios qu* esta informacin permitira cobrar al pas exportador, asumiendo un produ( to en (jue ste tiene algn poder de monopolio. Oiro ejenq)lo d' bcncl icios que provi'ne de ms inforttiacin podra sc^r la diferencia cnlri- la aclivitlad -conmica actual del sistema y lo qu<' sera con ms informacin sobre los ciclos econmicos en el pas dominante y la relacin d(^ la eslruclura (Monmica del sistema dependiente a los ciclos en el sistema dominante, l'n algunt>s casos, el cambio en nfasis va ms all de modificaciones en unas u otras variables. I*or ejcmph>, en el caso dv\ se<tor <'\terno, se podra pensar en cand>iar <'l erd'oque de la planificacin de modo que el
'*2 I . Henriansn, "Information Sysifins for Ketinnal Devclopntrnl i'.nnlToV, Papers of The Regional Science Association, Vol.Wll. I96'>. ^^ Vase, enlrc oros, J.C. blmerv, ih^nnizuliinuil Planning and Control Systenx: Theory and Technology', MacMillan. Londres, 1969.

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EL TRIMESTRE ECONMICO

sector externo, digamos en cuanto a las exportaciones, sea objeto de la planificacin explcitamente y no un residuo de decisiones que se toman con respecto a asuntos intrasistmicos como, por ejemplo, la estructura industrial, en base exclusivamente a criterios propios de stos, tales como la productividad. Esquemas para la toma de decisiones El aspecto fundamental en la planificacin de sistemas abiertos es la dependencia o interdependencia de los objetivos del sistema con los de su "entorno" u otros sistemas. El problema de optimizacin se hace mucho ms complejo ya que, como se ha mencionado, el grado de incerlidunibre aumenta considerablemente. Podemos pensar en un esquema de toma de decisiones que tiene la configuracin que seala el cuadro 1.
CUADRO

1. Esquema de toma de decisiones A 1

ai a4

-..^,^^^ Estrategias

Ambientes y polticas

B 3
^3 ^6

2
32

1
^

3 1
ba

T 11 III

K
'5

as
^8

K
b7

K
b.

a.

ag

El cuadro seala que donde el pas se confronta con dos posibles ambientes en trminos de su "entorno" o en cuanto a los objetivos y decisiones de otros sistemas (A, B)\ donde dependiendo del ambiente futuro que el actor decida va a prevalecer, hay tres alternativas, en cuanto a polticas (1, 2, 3) y en donde hay tres estrategias alternativas (1, 11, 111). Las letras aj ag y b] 69 vienen a ser los "pagos (pay-offs) de las distintas soluciones. Podramos formular las alternativas de la siguiente manera:
(TJI)

= aprr

donde

17 = nmero de soluciones posibles (elementos de la matriz de pagos) 0 = objetivos (T?I0) = nmero de soluciones posibles, dados los objetivos del sistema

PLANIFICACIN DE SISTEMAS ABIERTOS Of = ambientes distintos p = estratef^ias [losibles n = polticas posibles

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El problema de un sistema abierto es que a la vez que se tiene que aumentar el nmero de objetivos, si el pas es dependiente o parte de un sistema interdependiente, el nmero de estrategias y poltieas se puede ver ffcstringido. Esto es lo que plantea Svennilson cuando dice que el problema de los pases pequeos es uno de autoridad poltica. De ser ste el caso, un sistema abierto corre el riesgo de suboptimizar en trminos de sus objetivos por no contar con los instrumentos de poltica necesarios para lograrlos. Es obvio que hay un sin nmero de alternativas en cuanto a las maneras de formular este tipo de esquema. Podemos suponer que en una situacin de dependencia colonial el esquema que ms se ajusta a las condiciones dentro de los cuales el sistema colonial dependiente tiene que tomar decisiones es uno de un juego de suma cero, de dos personas donde lo que es ganancia para uno de los actores, digamos en trminos de control sobre alguna variable, es prdida para el otro. En este tipo de situacin, si lo que planea Hoffman es cierto, que un pas pequeo y dependiente debe tratar de minimizar prdidas, en trminos econmicos o polticos, la estrategia que asumira sera la de "maximim" o sea, la de maximizar entre las alternativas de prdida.*"* Es decir, se escoge aquella estrategia que, en el peor de los casos, resultara en la prdida menor. El pas dominante podra adoptar otras estrategias tales como "minimax" (que sera la que ms convendra al pas dependiente en este caso) o cualquier otra. En un caso no de dependencia, sino de interdependencia, como el que caracteriza a los pases miembros de un mercado comn, las premisas de un juego de suma cero son menos sostcnibles y se podra introducir un esquema de toma de decisiones a base de un juego de suma no constante. En cierto sentido eso es lo que han hecho Isard y Smith en un artculo reciente.'*^ Ellos indican que no todas las situaciones de conflicto implican una ausencia de intereses similares por parte de los actores y que en muchos casos la accin coordinada de las partes puede resultar en mayores beneficios para todos. En el artculo de Tsard y Smith se plantea la alternativa para dos
'*^ Hay muchas descripciones de la Teora de Juegos. El texto clsico es el de Von N'eumann y Morgeristem. The Theory of Carnes and Economic febavior, Wiley. Una introduccin tU es el captulo 18 de Baumol, conomc Theory and Operations Analysis, Prenticc-Hall. '*5 Isard & Smith, "'On the Resolulion of Conflicls Among Regions of a System"',Puperjr o/ tie Regional Science Association, \'ol. 17, 1966.

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EL TKIMESl KK F.CONOMICO

regiones de invertir en infraestrucluia o en la produeciri para la exporlaein, donde los henefieios para uno de !t)S aelores depende de la ai eirj c] otro y donde, si se acta en eoordinaein, puede aurnenlars- el rerulimiento para ambos. En la fase de aeein independit-nle, 1 Irala <le adivinar la reaccin // a una decisin suya y / hace lo misino. .ada cual hace su decisin de invtrtir de acuerdo a cmo cree que el otro va a actuar. En la fase de accin coordinada, los dos actores eslaljleceti una serie de reglas que fijan las condiciones para actuar en forma coorilinada y" maximizar el rendimiento de ambos. No es necesario plantear en detalle el contenido del tral)aj(j de Isard y Smith. En ^an medida su anlisis es similar al de duopolio tralicional y las curvas de reaccin que (*n l se utilizan. Eo qut* s se quiere establecer es que en un sistema abierto la platiificacin se debe enmarcar en un contexto le reaccin al "entorno" y la aclua'in <le oros sistemas, Ivslo conlleva un alto grado de incertidumbre en la toma de decisiones y requiere un enfoque basado en el tipo de esquema decisionario que se ba presentado. Otro aspecto relacionado a la toma de decisiones en la planificacin d(* sistemas abiertos tiene que ver con el nmero de objetivos del sistema y, por lo tanto, con el nmero de variables instrumentales necesarias para poder lograr esos objetivos.Todo economista sabe que se requiebren tantos instrumentos de poltica como hay objetivos en el sistema.'*^ El que un sistema sea abierto conlleva necesariamente un aumento en el nmero de objetivos ya que hay que introducir todos aquellos t>bjetivos relacionados a los flujos intersistmicos y hace necesaria la introduccin <\c variables instrumentales adicionales. Esto de por s complica el proceso d(" planificacin. Pero an habra que aadirle la complicacin que residtii del hecho que en un sistema interdependiente las acciones de algunos componnites pueden influir en forma negativa las de otros. Cooper ha planteado este problema en trminos de que un pas, actuando iiidep<'ndienternente en una situacin de interdependencia, no puede alcanzar sus obj'tivos debido a que otros pases establecen polticas que lo (contrarrestan.'*^Ivsle problema lo que conlleva es que un sistema abicrlo se ve limitado en cuanto a las variables instrumentales que puede utilizar en la formulacin de sus polticas. Esto es as ya que la optimizac-in depende de accin coordinada con otros sistemas. Por supuesto, en (;asos de thcpendncia las opciones se ven an ms limitadas.
''*' Tinbcrgen,op. c. '*'' tJoopT, "Marroeoonomic Policy Adjushtirril in Iriterdepetident Kconomics", Quarlerly Journal of Economics, fetirero, J 969.

PLANIHCACIN DK SISTKMAS AlKUTOS

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1\)(lo lo arcrior plunha lo que quizs es obvio y fs quo la teora de deoisioiies bajo iticcrtidumbrc es de gran utilidad para la planificacin de sistemas abiertos. Una diluiiltad es que las probabilidades que se le asignan a un (;v(*nto extrasistmict) son, en la mayora de los casos, subjetivas en trminos bayesianos. H2sto, por supuesto inlrorluce un el(MTiento adicional de incertidumbn\ El \stilo de planifica(;in que liemos sugerido tit^n dos dimensiones. Por un lado debe tratar de asignar probabilidades a ciertos eventos y por otro debe elaborar alternativas de acxin qu' aseguren un impactt> deseado de estos eventos o que minimicen un impacto negativo. Todo sistema de planificacin debe tratar de reducir el nivel de incrtidumbrc, y lo quv se ha querido desarrollar vn este trabajo es un estilo de planificacin qut* logre ese ol)jetivo cuando el sistema es abierto, mibante lo que se ha llamado la planificacin de contingencia y la utilizacin de un esquilma cuasikeynesiano, donde se enfatizan las variables int(*rsistmicas ct)mo variables crticas <'n la planificacin. La planificacin de contingencia requiere un "margen de seguridad" mayor, mientras ms alto s( a el nivel de inc^rtidumbre y el riesgo de prdida.**^ Una condicin de incertidumbre conlleva la necesidad de escoger los instrumentos de poltica de tal forma que se minimice sta en cuanto a la reaccin de una variable ante la aplicacin de un instrumento de poltica. Con relatin a esto, Hrainerd introduce un elemento interesante y de utilidad en la toma de decisiones bajo incertidumbre, el coeficiente de reaccin a.*^ Si conociramos con algn grado de certeza la reaccin de una variabit d<>.pendient(; ante la aplicaci>n de una variable instrumental, podramos pensar en la utilizacin de una ecuacin de forma ) + M + u. Donde V es la variable d(pen<li<'nte, 1/ la variable instrumental, y u es el error o el trmino csloclico. lrain'rd propone aadir a como un coeficiente de reaccin cuando liay inc;rlidumbre en cuanto a la reaccin d(^ Y a un cambio en M, y la ecuacin se modifica R Y - a^ + u. Como ha mencionado ^ooper, en un sistema interdependente, la reaccin de Y a un cambio en M va a depender de lo que hagan los otros pases. En un (;aso como ste (suponiendo que la colaboracin sea imposible), el pas adoptara una poltica donde J se maximizara. Por supuesto, en sistemas abiertos, el trmino ; adquiere mayor importancia ya que la exogeneidad de las variables nd-pcndientes es mayor.
Sobre el problema de la toma de decisiones bajo incertidumbre, vase el libro de Fierre Mass, Optimal nvestment Decisions: Rules fpr Action and (.riteria for Choice, Prentice-Hall, caps. 5 y 6. ^^ Hrainerd. "I InceriainU cind Ihe L-Ueciiveness of Keonomic Policy", American Ecaiiomic fievietv, mayo. 1967.

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EL TRMKSTHE KCONOMICO

Hay muchos aspectos de la aplicacin de la teora de decisiones bajo ineerlidumhte a la planificacin de sistemas abiertos que no hemos mencionado, F.nlrc stos se encuentra el aspecto de toma de decisiones a travs del tiempo cuando hay un nivel alto de iiicertidumbre. En un trabajo reciente, Dennis Gabor ha escrito sobre el concepto de open-ended planning en el cual el objetivo de la planilicacin en el periodo / es maximizar las opciones del sistema en el periodo de tiempo / + ,',^ Mientras mayor sea la incerlidumbre, mayor la necesidad de mantener las opciones futuras abiertas. En est^ sentido conc^bir la planificacin como un proceso "fijador de ruta en marcha'" donde las decisiones en + / son, en gran medida, determinadas por condiciones fijadas por lo hecho en t resulta til ya que con incertidumbre el proceso de planificacin debe ser uno secuencial donde liaya un grado alto de flexibilidad que permita modificaciones en los objttivt)s, estratt'gias y prtgramas de accin.'51 Conriusionps En resumen, el modelo de planificacin que se propone en este trabajo, podra esbozarse en la siguiente manera:^^ El organismo de planificacin recibe informacin del subsistema interno y del externo, liasndose en ste, determina objetivos, estrategias, polticas e instrumentos para lograr sus objetivos. El producto del proceso de planificacin entonces modifica los subsistemas internos y externos. Por supuesto, el esquema no demuestra la importancia relativa de estos subsistemas, la cual depender del grado de apertura. Igualmente, la influencia del proceso de planificacin sobre el subsistema externo mediante el circuito de retroalimentacin depender del nivel de dependencia del sistema. ha planifica<'in puede afectar las estructuras y los procesos que resultan de stas. En cuanto al subsistema externo, sin embargo, es necesario tratar con los flujos intersistmicos como objetos de la planificacin, (^omo se ha sealado a travs de este trabajo, modificaciones en las estruc5** Gat>or, "Open Ended Ptanning", en Perspectives of Planning, OECD. 5J Nitscti, "Un Motlelo (ieneral de la Planificacin", Revista de la Sf/4P, diciembre de 1968, Se plantea el proceso de planificacin en trminos de un "rbor' de decisiones con una secuencia de decisiones hasta llegar a un estado final deseado. Lo que enfatrza esta manera de visualizar el proceso de planificacin es que tiay un nmero de maneras de llegar a un objetivo y que las rutas pueden variar deludo a cambios cxfjenamente inducidos, y que las decisiones en el periodo t van a predeterminar en gran medida la "ruta" subsiguiente. 52 Un esquema grfico similar fue utilizado por Uavid Easton en su libro: A Framework for Political Analysis, Prentice-Hall. l%r>,p. 110.

PLANIUCACION UK SISTKMAS AIUKUTOS

29

Subsistema interno 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. aspectos aspectos aspectos aspectos aspectos aspectos otros fsicos ecolgicos sociales econmicos polticos culturales

Subsistema interno 1. 2. 3. 4. objetivos estrategias polticas instrumentos

1
1, 2. 3. 4. 5. .

f \

Subsistema externo exportaciones importaciones flujos de capital flujos de te<nolopa flujos de informaci i flujos de poblacin

Subsistema de Planificacin

h,

>"

ProSub^istema externo 1. 2. 3. 4. objetivos eslrateirias polticas instrumentos j

x#

Circuito de Retro alimentac ion

^

turas inlornas pueden causar larnbios on los flujos intersistinicos y viceversa. Hay un sinnmero de aspectos que a nuestro entender merecen mayor estudio y anlisis ms profundo. Kntre stos se encuentran los sifiuientes: 1) Anlisis dv las rvUicioncs enlrc vslru( lura y flujos intersislniicos. Rste anlisis tratara de aclarar el et>nnicto entre el punto de vista que relega la cstruitura socioeconmica a variable dependi(Mit<> de condi'ioncs exlernas y la que propone e! punto d<' vista contrario. Sera conveniente poder medir las eonsecue>i<ias en la estructura del sistema de cambios <"n sus relacionis externas. 2) 'lanificacin del sector extorno. Ks importante el desarrollo de criterio para guiar la planificacin d<d sector externo en cuanto a precios, desconcentracin gt;ogrfica y sectorial y otros aspectos. Sera conveniente estudiar los distintos modelos utilizados en los pases socialistas y evaluar su aplicabilidad a los pases sid)desarrollados."
53 V 'ase, por ejemplo, los siguientes artculos: Pia!r/,yniski & Tr/,e<iakowski, '"Kricicncy Prices and KconoiTiic C.alcitlation in h oreign rra<le" Papers. Regional Scienve Association, 1962. 1

^0

KL TKIMtsrUK KCO^MI(;()

3) Planificavion de la ici iii)U)g. Para los sistemas alnt-rtos t\s necesario desarrollar criterios de seleccin de lecnolt>fa. !a fleternnacin de polticas cientficas v de otros aspectos relacionados a la adopcin de tecnologa \ la adquisicin de destrenzas por parte de los sistemas abiertos.^'' 4) M dependencia sociocultural y In yUtnijieaein. Ks necesario, en casos de dcpenden<:ia sociocultural, desarrollar los criterios para poder (laborar un sistema de planirica<:in scxMal que pueda lojjrar moditicacioncs en esta c)ndicin. 5} Kt sector financiero en los sistemas abiertos. Es necesario disarrollar guas para la formulacin de polticas finaruicras en base a la apertura del sistema. Por ejemplo, se ha st'alado la importancia de polticas d<; ahorro como una manera de re^dueir la dependencia en capital externo. Resulta obvio que la (estructuracin del sistema finan(iero afectar las relaciones ex tiernas del sistema y, por lo tanto, es nec^sario introduir explcitamente esta relacin en el desarrollo de la poltica financiera. 6) Estrategias para la inley:^racin cttmo mecanismo de reducein de la dependencia. La lil<;ratura sobre la intcf^racin es bastante (xt<*nsa, sobre todo para los pastes d<"sarrolla(Jos. Sin embargo, creernos necesario investigar ms delalladamrnle las distintas altf^rnativas en cuanto a la estrategia para la integraci(')n, ya que es de vital importancia, sobre todo para sistunas dependientes. 7) i'lanificncin de sistemas de informacin. Una de las eonelusiones de est< trabajo (\s que; en sistemas abiertos la planificaci(')n del sistema de inl'ormaci(')n es vital. Ks importante ({ue se profundice sobre este aspecto y se elaboren las distintas alternativas en cuanto a ('slos. Ksta lista de temas qu(, a nuestro entender, merecen ms (estudio, es una lista parcial <le lemas de investigacin que sugiere el anlisis luclio. iOS auton s estn llevando a cabo proyectos de investigacin sobre varios de estos temas y sus resultados sern publicados en el futuro.
I'izcciakowski. "A Modcl iti' plimization ol' Korrijin I rae Je in a Plannwl tconoriiy" antl ils AppliTalions". I'aper.s, Regional Science Assnciaion, 1961. (.If>wa(ki, "Opliinizirig th<" Dircclioiis (>f International 1 rade in a Tlanned Kronomy'", Economics of l'lanniig, Vol. (>. 1966. Krons^o, "Itfrative Pri< in for Planninn loreijn I ra(l<"'\ F.conomics of l'lanning, Vol. .5, Aprit, I96.'t. Sacti.s, Obstculos al Desarrollo y Planificacin, Kditorial iNutsIro I i;ri|M. 5^ Hay una literatura exten.sa .sobre proyecrin del eainbio teenoljieo y {ilanificacin <le la tecnologa y un nmero de inslitueione.s qtie se han especializado en este campo. (!ate men'ionar aqu' el Directorio tentifico de la UliCI), Kand Corporation, IK.MIM) y el Harvard I niversity Profram on Technology and .Society, entre otros. Kl trabajo de Nordhaus mencionado anterionnenle provee un anlisi.s terico del ambio tecnolgico.

PLAM I' ICACION DK SISTKMAS AmKRTS

i]

l'-slc trabajo }\a intentado la elaboracin, en forma an muy preliminar, (le un mareo conceptual para la planilieacin de sistemas abiertos. Se lian planteado vari(js aspectos relacionados a sta que re (juiereti anlisis y estudio adicional. Nuestra preocupacin surgi p<)r entendtr <pie los enfoques tradicionales no tienen aplicabilidad a la realilad de la mayora de los pases en vas de d<\sarrollo.^^ Nos sentiramos satisfechos si este trabajo eslinndara a otros a estudiar el problema y desarrollar esquemas de [laruficacin con mayor aplicabilidad a los sistemas abiertos.

lIHIJOGRAFA / Paisns pequeos l>. I'aliissa, "(loiinlry Sizr aiui Trafir l'atterns", American Kconomic Review {Ai;i) .'{/i^*;. [2j \1. rccHT. 'Inlt-rnatiorial Kclalioris and Asiaii ^ludies", H orld Politics. Vol. !.">, m'iin. 2, I%;. [.'{] II. lirewsler 4 (.'.. Tilomas, 77C Dynamics of West ndian ntegration, Instilult- of S<4 ia and iMotunnic Keseanh, l'nivrrsity of ihe \^ est I ndies, jamaica, 1967. [ 1] M. I'ruiio, "A l'rofrramming Model (or Israel'" en Adelman y T\\ur\uckv, I he lieory and Design <>J Econoniic Developnient, Johns tlopkiiiK, Baltitiiort-, 1906. I 1 )

5 5 l^o.s planteamienlos hechos en este trabajo parecen obvios; sin embargo, nnichos de tos es|ueinas tradicionales ie planificacin parten de premisas que se apartan consderablemenle de la realidad que se ha descrito en este arti'iulo COITIO la que correstMjnde a los sistemas abiertos. Por ejemplo, Manfred Nitsch en el artculo citado anteriormente, escribe lo siguiente: "V,n <! sentido Amyi\w. planificacin supoTie tres eletncntos: 1) un sujeto que puede uifhnr la conducta de un objeto: 2) la itiaiien de un estado dc>eado del objeto por parte del sujeto: 3} la definicin de ima li'nea de cotiducla del sujeto frente al objeto.'^ In<lica adems que el proceso de toma de decisiones en l jitanificacin consiste en las elapa^ .siguientes: "El sujeto observa el objeto, siempre a travs de las "gafas" de sus objetivos; en base de la infonnacin nomolgica, es decir de los conocimientos que tiene o cree tener de la conducta espontnea del objeto, forma una proyeccin del *af quo, lo compara con sus objetivos y la situacin final deseada, bosrjneja estrategias de conducta y programas de accin. . ." Aunque en otros esquemas de la planificacin que el autor jjresenta en el mismo arti'culo. se introducen al^ninos elementos fie inc*rtidumbre aunque no explcitamente- este esjuema parece ser el (ue caracteriza a la planificacin tradicional, lis claro que requiere un alto nivel de certeza en la toma de dec.siones y que requiere, adems, un alto grado de control sobre la.s variables independientes, algo que no se encuentra en los sistemas abiertos.

S2

EL TRIMESTRE ECONMICO

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PLANIFICACION m: SISTKMAS ABIKRTOS

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[10
Lii

[12
[I.J

[14
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PLANIFICACIN DK SISTKMAS AIIKKTOS

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EL TRIMESTRE ECONMICO

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