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Comment garantir la stabilit des situations juridiques individuelles sans priver l'autorit administrative de tous moyens d'action et sans transiger sur le respect du principe de lgalit ? Le difficile dilemme du juge administratif
Sophie BOISSARD Cahiers du Conseil constitutionnel n 11 (Dossier : Le principe de scurit juridique) dcembre 2001
Matre des requtes au Conseil d'tat

Dans un environnement marqu par la multiplication des rgles de droit et par l'encadrement croissant, par les autorits publiques, nationales ou communautaires, des activits prives, la scurit juridique, entendue comme la ncessit pour les autorits administratives d'assurer la stabilit des situations juridiques individuelles dans le temps, d'une part, ainsi que de veiller la clart et la prvisibilit des normes d'autre part, jouit depuis quelques annes d'un regain d'intrt en France, comme en tmoigne le grand nombre d'articles, de travaux de recherche et d'ouvrages dont elle fait l'objet 1. Estimant que les rgles de droit positif ne permettent pas aujourd'hui d'en garantir suffisamment l'effectivit, certains plaident pour que les juges, et en particulier le juge administratif, charg de contrler l'activit des autorits administratives, rigent ce concept au rang de principe gnral du droit, l'exemple du juge constitutionnel allemand ou du juge communautaire 2. Jusqu' prsent, le juge administratif est rest sourd ces appels, se bornant faire application du principe de scurit juridique, et de son corollaire, la protection de la confiance lgitime, dans l'ordre communautaire et non dans l'ordre interne. Cela ne signifie pas, pour autant, que la notion de scurit juridique, inhrente l'ide mme de droit, soit absente de la jurisprudence administrative. Elle y est au contraire largement prise en compte, travers un certain nombre de principes drivs plus cibls. Mais elle n'a qu'une valeur relative: elle trouve ses limites dans la ncessit pour le juge de veiller au respect du principe de lgalit et de permettre l'administration d'adapter son action l'environnement social ou conomique. Le point d'quilibre, forcment instable, atteint par le juge administratif entre ces diffrents impratifs fait parfois la part trop belle aux principes de lgalit et de mutabilit. De plus, les instruments dont il disposait jusqu' prsent ne lui ont pas permis de lutter efficacement contre toutes les causes d'inscurit juridique, et en particulier celles qui rsultent de l'action du lgislateur. Sous l'influence du droit communautaire et du droit europen, le juge administratif est aujourd'hui en mesure de renouveler son approche de l'impratif de scurit juridique, d'une part en incitant l'administration mieux protger les situations juridiques individuelles, d'autre part, en veillant prvenir les effets parfois dstabilisateurs que peut avoir sa propre action.

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* I. Si le juge communautaire, s'inspirant du droit allemand, a depuis longtemps lev la scurit juridique au rang de principe gnral du droit communautaire, le juge administratif franais s'est pour l'instant refus s'engager sur cette voie dans l'ordre interne, et ne reconnat l'existence de ce principe que dans l'ordre communautaire. A. La scurit juridique compte au nombre des principes gnraux du droit communautaire dgags par la Cour de justice des Communauts europennes. 1) Le juge communautaire a t amen identifier, partir des rgles crites ou non crites communes aux diffrents tats membres, des principes gnraux du droit communautaires (CJCE, 12 juill. 1957, Algera c/ Assemble commune de la CECA, aff. 7/563 7/57, Rec. p. 81). Parmi ceuxci figure notamment le principe de la scurit juridique (CJCE, 13 juill. 1961, Meroni c/ Haute Autorit de la CECA, aff. 14/60 et s., Rec. p. 319 et 9 juill. 1969, Portelange c/ Smith Corona Marchant international, aff. 10/69, Rec. p. 309), principe inspir du droit allemand qui lui reconnat une valeur constitutionnelle. Toutefois, il n'a jamais donn une dfinition prcise de ce principe, l'utilisant moins comme une norme en soi que comme un impratif ou un " principe matriciel ", pour reprendre l'expression employe par le professeur Mathieu 3, dont il dduit de faon prtorienne un certain nombre de principes drivs ou d'exigences s'imposant aux institutions communautaires ou aux tats membres dans la mise en oeuvre du droit communautaire. Cette dmarche, parfois empirique, et tout le moins peu explicite, rend assez difficile la synthse de sa jurisprudence. Au risque de simplifier exagrment les choses, on peut retenir cinq applications principales du principe de scurit juridique par la Cour de Luxembourg. La premire tend garantir les droits dfinitivement acquis par les particuliers sous l'empire d'une rglementation donne. Elle se concrtise en particulier par l'interdiction faite aux institutions communautaires d'dicter des normes rtroactives (CJCE, 22 fvr. 1984, Kloppenburg, aff. 70/83, Rec. p. 1075) ou de revenir, audel d'un dlai raisonnable, sur des dcisions individuelles favorables illgales (CJCE, 9 mars 1978, Herpels c/ Commission, aff. 54/77, Rec. p. 585). La deuxime, qui prolonge la premire, vise protger " la confiance lgitime " des particuliers l'gard des institutions communautaires, (CJCE, 19 mai 1983, Mavridis c/ Parlement, aff. 289/81, Rec. p. 1731) 4, c'estdire, pour reprendre la dfinition donne par le professeur Fromont 5, " la confiance que les destinataires de rgles ou de dcisions [...] sont normalement en droit d'avoir dans la stabilit, au moins pour un certain temps, des situations tablies sur la base de ces rgles ou de ces dcisions ". Ce principe trouve surtout s'appliquer dans le contentieux conomique ou en matire de fonction publique. Dans certaines hypothses, peu nombreuses, la Cour juge qu'il fait radicalement obstacle la modification pour l'avenir d'un rglement pour de purs motifs d'opportunit, ds lors que les destinataires de l'acte modifi pouvaient compter sur la permanence de ce dernier pendant une priode dtermine l'avance (ainsi, propos d'une dcision du Conseil modifiant les rgles d'volution de la rmunration des agents de la Commission, CJCE, 5 juin 1973, Commission c/ Conseil, aff. 81/72, Rec. p. 575). Il en va de mme pour le retrait, quelques semaines aprs son diction, d'une dcision individuelle favorable illgale mais prsentant aux yeux de son destinataire toutes les apparences de la rgularit (CJCE, 17 avr. 1997, De Compte c/ Parlement, aff. 90/95, Rec. p. I, 1999). Le plus souvent, elle en tire la consquence que la modification, pour l'avenir, d'un rglement doit tre accompagne de mesures d'information permettant aux destinataires de l'acte de prendre leurs dispositions en consquence ainsi que, le cas chant, de mesures transitoires limitant pour ces derniers les effets dfavorables du changement de rglementation. Faute de prendre de telles dispositions, les autorits communautaires s'exposent devoir verser des

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indemnits l'gard des personnes lses par le changement de rglementation (CJCE, 14 mai 1975, CNCTA c/ Commission, aff. 74/74, Rec. p. 533). Mais les cas dans lesquels le juge communautaire estime que le principe de confiance lgitime a t mconnu du fait d'un changement de rglementation sont finalement assez rares. En rgle gnrale, il considre que les personnes concernes devaient s'attendre, eu gard la nature mme de la rglementation en cause et compte tenu de la marge d'apprciation dont jouissent les institutions communautaires, une volution des rgles applicables (CJCE, 14 fvr. 1990, Delacre c/ Commission, aff. 350/88, Rec. p. I395). Audel de ces deux manifestations, les plus notables, du principe de scurit juridique, le juge communautaire en tire aussi des rgles de conduite pour les autorits communautaires ou les tats membres dans l'application du droit communautaire. Au nombre de cellesci figurent le principe de bonne foi ou la rgle selon un tat membre ne peut tre rput s'tre acquitt de ses obligations en matire de transposition que lorsqu'il a abrog les dispositions contraires en droit national, afin de garantir la clart des rgles applicables (cf., s'agissant d'un recours en manquement: CJCE, 4 avr. 1974, Commission c/ France, aff. 167/73, p. 359). L'impratif de scurit juridique fournit encore la Cour de Luxembourg une cl d'interprtation des normes de droit communautaire. Elle juge ainsi qu'une directive ou un rglement ne peuvent tre interprts qu' la lumire de donnes contemporaines leur diction et non la lumire de donnes postrieures (CJCE, 18 mars 1975, Deuka, aff. 78/74, Rec. p. 421 et 18 mars 1986, Ethicon, aff. 58/85, Rec. p. 1131). Enfin, le juge communautaire prend en compte le principe de scurit juridique pour dterminer la porte de ses propres dcisions. Il en dduit par exemple que les dcisions qu'il rend sur renvoi prjudiciel des juridictions nationales ont ncessairement un effet ultra partes, afin d'assurer la mme application du droit communautaire sur tout le territoire de l'Union (CJCE, 13 mai 1981, SPA International Chemical Corporation, aff. 60/80, Rec. p. 1191). Par ailleurs, il peut tre amen, toujours pour des motifs tenant la clart de la rgle de droit et la stabilit des situations individuelles, moduler la porte de ses dcisions dans le temps, audel mme de ce que prvoient les stipulations du trait de Rome, qui ne lui ouvrent explicitement cette possibilit que dans le cadre d'un recours en annulation (art. 174, aujourd'hui repris l'art. 231 du trait CE). Ainsi, dans certaines hypothses, il a dcid de maintenir provisoirement en vigueur une directive reconnue illgale pour des raisons tenant ses modalits d'laboration, dans l'attente de l'laboration d'un nouveau texte (CJCE, 7 juill. 1992, Parlement c/ Conseil, aff. 295/90, Rec. p. 5299) ou de limiter les effets de l'annulation qu'il prononce pour l'avenir (CJCE, 3 juill. 1986, Conseil c/ Parlement, aff. 34/86, Rec. p. 2155), ceci afin d'viter la naissance d'un vide juridique. Par extension, il juge dans certaines hypothses que les dcisions qu'il rend la suite d'un renvoi prjudiciel quant la porte ou la validit d'une rgle communautaire ne valent que pour l'avenir (CJCE, 8 avr. 1976, Defrenne c/ Sabena, aff. 43/75, Rec. p. 454), allant mme jusqu' exclure qu'elles puissent s'appliquer au cas de l'espce (CJCE, 15 oct. 1980, SA Roquette, aff. 145/79, Rec. p. 2948). 2) Toutefois, le respect d au principe de scurit juridique, dans ses diffrentes manifestations, n'est pas absolu. Il est mis en balance avec d'autres impratifs, au premier rang duquel se trouvent l'intrt communautaire et la ncessit pour les autorits d'adapter leur action l'environnement conomique. Il peut ainsi tre drog au principe de nonrtroactivit " titre exceptionnel, lorsque le but atteindre l'exige et que la confiance lgitime des intresss est dment respecte " (CJCE, 25 janv. 1979, A. Racke c/ Hauptzollamt Mainz, aff. 98/78, Rec. p. 69, 20). En pratique, cette double condition se trouve assez souvent remplie: ainsi, la Cour de Luxembourg admet que, eu gard la nature mme du systme des montants compensatoires montaires et l'objectif poursuivi, les rglements instituant ou modifiant ces montants peuvent avoir une porte rtroactive durant une priode limite, ds lors que les oprateurs du secteur ont t avertis en temps utile des intentions de la

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Commission (mme dcision). B. Pour sa part, le juge administratif franais ne reconnat pas l'existence d'un principe de scurit juridique, ou de son corollaire, la protection de la confiance lgitime, dans l'ordre interne. 1) Il accepte de les appliquer dans l'ordre communautaire, en application des stipulations de l'article 6 du trait CE, qui incluent les principes gnraux du droit communautaire au nombre des normes que l'Union doit respecter 6 , c'estdire lorsqu'il a connatre d'une situation juridique directement rgie par le droit communautaire (cf. notamment CE, 30 nov. 1994, SCI Rsidence Dauphine, Rec. Leb. p. 515, Ass. 17 fvr. 1995, Meyet, Rec. Leb. p. 78, concl. H. Toute, AJDA 1995.223, Ass. 5 mars 1999, Rouquette et autres, Rec. Leb. p. 37 et, explicitant pour la premire fois ce raisonnement, CE, 9 mai 2001, Entreprise personnelle Transports Freymuth et Soc. Mosellane de Traction, 2 esp., mentionner aux tables). Il juge ainsi qu'est oprant le moyen tir de l'atteinte au principe de confiance lgitime lorsqu'il est invoqu au soutien d'un recours dirig contre un dcret modifiant le rgime de soutien direct aux agriculteurs franais dans le cadre trac par les rglements rgissant la politique agricole commune (CE, Ass., 5 juill. 2001, FNSEA et autres, paratre au recueil), l'cartant en l'espce comme non fond. Il n'a pas encore eu l'occasion de prciser quelle est la place exacte occupe par ce principe dans la hirarchie des normes. Mais il faut sans doute considrer que les principes gnraux du droit communautaire ont, comme les stipulations des traits et les actes de droit driv, une valeur suprieure celle des lois (cf., implicitement, Meyet, prc.). 2) Dans tous les autres cas de figure, la Haute Assemble estime que les principes de scurit juridique ou de confiance lgitime ne peuvent tre utilement invoqus devant elle, que ce soit en excs de pouvoir ou en plein contentieux, mme lorsque la matire en cause est indirectement rgie par le droit communautaire (Entreprise Freymuth, prc.). Ce faisant, elle n'a suivi aucune des deux voies qu'avaient explores deux juridictions subordonnes, le tribunal administratif de Strasbourg et la Cour administrative d'appel de Nancy. S'inspirant du raisonnement suivi par le juge communautaire, le tribunal administratif de Strasbourg avait, par un jugement remarqu (8 dc. 1994, Entreprise de transports Freymuth, concl. J. Pommier, AJDA 1995.555, note M. Heers, RFD adm. 1995.963) admis l'existence en droit franais d'un principe de " confiance lgitime [des particuliers] dans la clart et la prvisibilit des rgles juridiques et de l'action administrative " et en avait dduit qu'un oprateur conomique tait fond demander rparation l'tat du prjudice anormal rsultant pour lui d'une modification inutilement soudaine des rgles rgissant l'exercice de son activit. Il avait d'ailleurs en l'espce reconnu la responsabilit de l'tat sur ce terrain, la suite de la modification inopine des rgles rgissant l'importation de dchets mnagers. Statuant en appel sur cette affaire par un arrt rendu le 17 juin 1999 (Ministre de l'Environnement c/ Entreprise transports Freymuth, concl. P. Vincent, RFD adm. 2000.254), la Cour administrative d'appel de Nancy a pour sa part retenu une solution plus en retrait, en refusant de reconnatre l'existence d'un principe de droit interne comme le lui proposait pourtant son commissaire du gouvernement, mais en estimant en contrepartie que le principe de droit communautaire pouvait tre invoqu dans un litige indirectement rgi par le droit communautaire comme c'tait le cas en l'espce. En cassation, le Conseil d'tat a cart l'une et l'autre de ces deux solutions. * II. Ce refus de faire de la scurit juridique un principe gnral du droit dans l'ordre interne ne signifie videmment pas que le juge administratif franais ne tient aucun compte de cet impratif dans l'exercice de son contrle. Il le fait

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travers un certain nombre de principes plus cibls, qui ont d'ailleurs inspir la jurisprudence communautaire, comme la prohibition du retrait ou de l'abrogation des dcisions cratrices de droit devenues dfinitives ou la nonrtroactivit des actes administratifs, tout en le conciliant avec le principe de lgalit et en s'efforant d'assurer l'action administrative une certaine souplesse. A. Il a trs tt pris conscience des contrecoups que pouvait avoir l'action des autorits administratives sur la situation juridique des personnes prives en relation avec elles. Il a donc cherch, tant dans le contentieux de la lgalit et notamment de l'excs de pouvoir qu'en plein contentieux, dgager des rgles permettant de circonscrire ou de contrebalancer ces effets. 1) Ainsi, il a pos en principe l'interdiction, pour une autorit administrative, de remettre en cause les actes crateurs de droits, mme lorsqu'ils s'avrent illgaux, une fois qu'ils sont devenus dfinitifs, autrement dit, une fois que le dlai de recours leur encontre a expir sans qu'aucune contestation n'ait t forme. Il juge en effet que le respect des droits acquis par leurs destinataires fait obstacle leur retrait (CE, 3 nov. 1922, Dame Cachet, Rec. Leb. p. 790, GAJA, Dalloz, 13e d., n 40) comme leur abrogation (CE, Sect., 30 nov. 1990, Association Les Verts, Rec. Leb. p. 339) et ce, pendant toute la dure de leur priode de validit, s'il s'agit d'actes ayant des effets continus dans le temps (cf. propos d'un dcret approuvant la concession d'une autoroute CE, 26 mars 2001, Association pour la gratuit de l'autoroute A 8, mentionner aux tables). Plus largement, s'inspirant de la rgle figurant l'article 2 du Code civil, il a pos en principe l'interdiction pour l'administration de prendre des actes rglementaires ou non rglementaires effet rtroactif (CE, Ass., 25 juin 1948, Socit du journal l'Aurore, Rec. Leb. p. 289, GAJA, Dalloz, 13e d., n 64). Cela signifie d'une part qu'un acte administratif ne peut produire effet une date antrieure, selon les cas, sa publication ou sa notification et, d'autre part, que les situations dfinitivement fixes dans le pass ne peuvent tre remises en cause pour l'avenir: ainsi, en matire fiscale, les rgles gouvernant le calcul de la dette des contribuables ne peuvent tre modifies postrieurement la date correspondant au fait gnrateur de l'impt, date laquelle leur situation l'gard du Trsor public est rpute dfinitivement cristallise (CE, Ass., 16 mars 1956, Garrigou, Rec. Leb. p. 121). Audel de ces deux manifestations transversales de l'impratif de scurit juridique, le juge administratif a aussi consacr des principes plus spcialiss. Ainsi, tout rcemment, l'occasion d'un renvoi prjudiciel effectu par la Cour de cassation propos de la lgalit de dispositions figurant dans le rglement du personnel de la SNCF, le Conseil d'tat a reconnu l'existence d'un principe gnral de stabilit du contrat de travail, tir des articles 1134 du Code civil et L. 1211 du Code du travail, principe qui s'applique l'ensemble des salaris de droit priv, y compris ceux qui sont employs dans des entreprises ou tablissements statut, et qui fait obstacle ce qu'une modification du contrat de travail puisse intervenir sans l'accord des deux parties, l'employeur et le salari. Il en a dduit qu'un statut ne pouvait lgalement contenir des dispositions autorisant de faon trs large l'employeur rtrograder ses agents en cas d'chec un examen professionnel (CE, Ass., 29 juin 2001, Berton c/ SNCF, paratre au Rec. Leb., chron. M. Guyomar et P. Collin, AJDA 2001.648). 2) Certaines des solutions retenues en plein contentieux sont par ailleurs dictes par le souci manifest par le juge de rparer, dfaut d'avoir pu les prvenir, les atteintes aux situations individuelles causes par l'action de l'administration. La responsabilit pour faute d'une collectivit publique se trouve engage lorsqu'elle induit en erreur les particuliers, et notamment les oprateurs conomiques sur son comportement futur. Il en va ainsi lorsqu'elle prend leur gard des engagements illgaux ou qu'elle n'est pas en mesure de tenir (ainsi, propos de la promesse d'octroyer une socit un certain contingent d'exportation sur une priode de 10 ans: CE, Sect., 24 avr. 1964, Socit des huileries de Chauny, Rec. Leb. p. 245, concl. G. Braibant, ou encore, propos de l'assurance donne un promoteur immobilier quant la dlivrance d'un permis de construire: 26 oct. 1973, SCI Rsidence Arcole, Rec. p. 601). Il en va

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galement ainsi lorsqu'elle ne donne pas suite un projet aprs avoir ralis un appel d'offres (CE, 10 juin 1970, Mendelssohn, Rec. Leb. p. 495), ou encore lorsque, sans s'engager ellemme, elle donne des renseignements errons et conduit ainsi les personnes qui se sont adresses elle prendre une dcision qui s'avre prjudiciable pour eux (CE, 20 janv. 1988, Aubin, Rec. Leb. p. 19). De plus, la jurisprudence admet, titre exceptionnel il est vrai, que la responsabilit de l'tat puisse tre engage en l'absence de toute faute de sa part, raison du prjudice subi par un particulier la suite d'une modification de la lgislation ou de la rglementation applicable (CE, Ass., 14 janv. 1938, Socit anonyme La Fleurette, Rec. Leb. p. 25, GAJA, Dalloz, 13e d., nos 54 et s.; 27 janv. 1961, Vannier, Rec. Leb. p. 60, concl. J. Kahn). Pour que cette responsabilit puisse jouer, deux sries de conditions doivent tre remplies: d'une part, l'indemnisation ne doit pas avoir t exclue, implicitement ou explicitement, lors du changement de rglementation; d'autre part, le prjudice indemniser doit tre anormalement grave et spcial. Compte tenu de la svrit de ces conditions, cette hypothse de responsabilit sans faute ne trouve en pratique que rarement s'appliquer. B. La scurit juridique n'est toutefois pas le seul ni mme le principal impratif que le juge administratif prend en considration dans l'exercice de son office. Sa premire mission est en effet de veiller au respect du principe de lgalit par les autorits administratives. Par ailleurs, il doit tenir compte de la ncessit, pour l'tat et les diffrentes collectivits publiques, d'adapter leur action en fonction des contraintes conomiques et sociales et donc de faire voluer la rglementation applicable. La conciliation de ces diffrents objectifs, parfois contradictoires, peut conduire des solutions peu respectueuses de la scurit juridique des particuliers. 1) La premire limite rencontre est celle qui rsulte de l'application du principe de lgalit, principe cardinal du droit public. Bien sr, le principe selon lequel l'administration est tenue, sous le contrle du juge, de conformer son action aux rgles de droit n'est pas par luimme inconciliable avec l'impratif de scurit juridique. Il tend au contraire dans la plupart des cas le conforter. Pour reprendre les termes employs par le prsident Labetoulle, " parce qu'il limite l'arbitraire, le principe de lgalit est, tout particulirement en droit public, porteur de scurit " 7. Mais le principe de lgalit ne signifie pas seulement que l'administration est tenue, a priori, de respecter les lois et rglements en vigueur, auquel cas il n'entrerait jamais, ou quasiment jamais en contradiction avec l'impratif de scurit juridique. Il signifie galement qu'elle est tenue, au besoin aprs intervention du juge de l'excs de pouvoir, de remdier a posteriori aux diffrentes illgalits qui ont pu entacher son action normative. Et c'est dans cette mesure qu'il peut tre facteur d'inscurit pour les destinataires des actes de cette dernire. Au nom du principe de lgalit, l'administration doit d'abord remdier aux illgalits qu'elle constate pour l'avenir. Il lui faut ainsi s'abstenir d'appliquer un rglement illgal, mme lorsque cet acte n'a pas t censur par le juge de l'excs de pouvoir et est donc encore en vigueur (CE, Sect., 14 nov. 1958, Ponard, Rec. Leb. p. 554). Plus encore, saisie d'une demande en ce sens, elle est tenue d'abroger un rglement illgal, soit en raison d'un vice originel soit la suite d'un changement dans les circonstances de droit ou de fait (CE, Ass., 3 fvr. 1989, Compagnie Alitalia, Rec. Leb. p. 44). Il en va de mme pour les dcisions non rglementaires qui ne crent pas de droits, catgorie qui recouvre un grand nombre de dcisions (cf. infra). Il en rsulte que les administrs n'ont aucune garantie quant la permanence et la fiabilit des textes de droit positif, y compris lorsque l'autorit administrative ne manifeste aucune intention de les remettre en cause pour des raisons d'opportunit. Plus dlicat au regard de l'impratif de scurit juridique, l'autorit administrative peut aussi tre conduite, toujours pour se conformer au principe de lgalit, remdier l'illgalit constate pour le pass, en drogeant au principe de nonrtroactivit. En effet, un acte administratif illgal peut, et dans certaines hypothses, doit tre retir tant qu'il n'est pas devenu dfinitif, soit parce que le dlai de recours contentieux n'a pas encore expir, soit, par extension, parce qu'un recours, administratif ou contentieux, a t form contre lui. Il en va ainsi quels que soient la nature de l'acte, rglementaire ou non, et ses effets, crateurs de droit ou non (CE, Ass., 6 mai 1966, Ville de Bagneux, Rec.

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Leb. p. 303 et 9 juill. 1997, Commune de ThoulesurMer, Rec. Leb. p. 295). Enfin, l'intervention du juge de l'excs de pouvoir, qui peut tre trs facilement dclenche, compte tenu du libralisme de la jurisprudence en matire d'intrt pour agir, est videmment susceptible d'entraner elle aussi une remise en cause pour le pass de l'ordonnancement juridique. Pour cette raison, alors mme qu'elle vise rtablir le requrant dans ses droits lorsque ceuxci ont t lss et contribue dans cette mesure renforcer la scurit juridique, elle a pour effet de fragiliser indirectement la situation des tiers et peut devenir ainsi facteur d'inscurit. Tout comme un acte retir par l'autorit administrative, un acte annul par le juge administratif est en effet rput n'avoir jamais exist (CE, Ass. 26 dc. 1925, Rodire, Rec. Leb. p. 1025, GAJA, Dalloz, 13e d., n 44). De plus, en excution de la chose juge, les effets de droit qu'il a produits durant le laps de temps pendant lequel il a t appliqu doivent tre entirement effacs, ce qui peut, dans certaines hypothses, dboucher sur la remise en cause d'autres dcisions pourtant devenues dfinitives et fragiliser ainsi gravement la situation de leurs destinataires. Le contentieux de la fonction publique en fournit maints exemples: ainsi, l'annulation de la nomination d'un stagiaire impose l'autorit comptente de revenir sur la dcision de titularisation prise l'issue de la priode de stage, mme si cette dernire dcision, cratrice de droits, n'a pas t attaque (CE, Sect., 3 nov. 1995, Velluet, Rec. Leb. p. 389, concl. R. Schwartz, AJDA 1996, note V. Tchen, D. 1996, J. 433). De mme, l'annulation d'un tableau d'avancement ou d'une liste d'aptitude impose la rvision des mesures de nomination et de promotion incompatibles avec l'annulation contentieuse, alors mme que cellesci sont devenues dfinitives et ont cr des droits au profit des agents qu'elles visent (CE, Sect., 4 fvr. 1955, Sieur Marcotte, Rec. Leb. p. 70, Ass., 10 juin 1970, Puisoye, Rec. Leb. p. 387, 25 mai 1979, Secrtaire d'tat aux universits c/ Mme ToledanoAbitbol, Rec. Leb. p. 228). Enfin, lorsqu'une mesure d'viction d'un agent a t annule, il peut s'avrer ncessaire de remettre en cause la nomination de son successeur. Il en va ainsi lorsque la nature propre des fonctions exerces impose que l'agent illgalement cart soit rintgr dans l'emploi mme qu'il occupait (CE, Ass., 27 mai 1949, VronReville, Rec. Leb. p. 246, GAJA, 13e d., Dalloz, n 65, 1er sept. 1961, Brart de Boisanger, Rec. Leb. p. 676). Il en va de mme en matire de remembrement rural: l'annulation de la dcision de la commission dpartementale d'amnagement foncier en tant qu'elle concerne l'un des propritaires fonciers est susceptible de remettre aussi en cause les dcisions d'attribution visant les autres propritaires concerns par le remembrement (CE, 11 dc. 1970, Schwetzhoff, Rec. p. 765). Conscient qu'une telle solution dbouche sur des situations inextricables, le juge administratif s'efforce cependant de circonscrire au maximum ces effets de dominos. Ainsi, pour ne prendre que des exemples rcents, il a jug, en matire de fonction publique, que l'annulation d'un concours de recrutement tait sans incidence sur les nominations intervenues l'issue de ce concours, ds lors que cellesci n'avaient pas ellesmmes fait l'objet d'un recours contentieux (CE, Sect., 10 oct. 1997, Lugan, Rec. Leb. p. 346, concl. V. Pcresse, chron. D. Chauvaux et T.X. Girardot; AJDA 1997.952, note G. Plissier; Petites Affiches 1998, n 22, p. 10). Dans la mme logique, il a galement jug que l'annulation de la dcision par laquelle l'autorit de rgulation comptente avait refus d'attribuer une frquence une socit de radiodiffusion sonore ne remettait pas en cause les autorisations accordes aux socits concurrentes l'issue du mme appel candidature (CE, Sect., 10 oct. 1997, Socit Strasbourg FM, Rec. Leb. p. 355, concl. V. Pcresse, chron. D. Chauvaux et T.X. Girardot; AJDA 1997.952, note G. Plissier, Petites Affiches 1998, n 22, p. 10). Mais il peut difficilement pousser plus loin cette logique sans priver les dcisions d'annulation qu'il rend de tout effet autre qu'indemnitaire, ce qui aboutirait, au nom de la scurit juridique, bafouer les droits de la partie gagnante. 2) Audel du respect d au principe de lgalit, l'impratif de scurit juridique trouve aussi ses limites dans la ncessit d'assurer l'administration une certaine marge de manoeuvre pour lui permettre de remplir au mieux sa mission de service public. Pousse l'extrme, la logique de l'intangibilit des situations individuelles pourrait la rduire en effet l'immobilisme en rendant trs difficile l'volution des rgles de droit pour l'avenir.

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C'est pour cette raison que le juge administratif consacre le principe selon lequel nul n'a de droit acquis au maintien d'un rglement (CE, 25 juin 1954, Syndicat national de la meunerie seigle, Rec. Leb. p. 379 et s.; 27 janv. 1961, Vannier, prc.) et reconnat l'autorit administrative le pouvoir de modifier tout moment la rglementation en vigueur, y compris lorsque celleci avait t dicte pour une dure dtermine l'avance. La seule limite ce pouvoir d'adaptation tient l'obligation qu'elle a d'assurer l'application de la loi et des textes juridiquement suprieurs (CE, Ass., 27 nov. 1964, Ministre des Finances c/ Dame Veuve Renard, Rec. Leb. p. 590), ce qui fait sans doute obstacle ce qu'elle abroge un texte indispensable leur mise en oeuvre. Le principe de mutabilit vaut galement pour les actes non rglementaires non crateurs de droit, qui peuvent tre abrogs tout moment pour de simples raisons d'opportunit, sauf dispositions lgislatives contraires. De mme, le juge administratif reconnat l'administration le pouvoir d'imposer ses cocontractants des modifications des contrats qu'elle a passs avec eux pour assurer l'excution de ses missions de service public, cartant ainsi tout principe de stabilit des contrats administratifs (CE, 11 mars 1910, Compagnie gnrale franaise des tramways, Rec. p. 216, concl. L. Blum et Sect., 9 dc. 1983, Socit d'tude, de participation et de dveloppement, Rec. Leb. p. concl. B. Genevois, RFD adm. 1984, n 0, p. 39). Le point d'quilibre trouv par le juge entre la ncessit de garantir aux personnes prives en relation avec l'administration une certaine zone de stabilit, celle d'assurer le plein respect du principe de lgalit, et le maintien, au profit des autorits publique, d'une certaine marge de manoeuvre, pour leur permettre d'exercer leurs missions constitue ncessairement un compromis. Comme tel, il n'est pas exempt de critiques. * III. Sur certains points, il semble en effet faire la part trop belle aux principes de lgalit et de mutabilit. Par ailleurs, les solutions dgages jusqu'ici par le juge administratif ne permettent pas de prendre en compte toutes les causes d'inscurit juridique qui affectent aujourd'hui notre systme de droit. A. La zone de stabilit reconnue aux administrs l'gard de l'action administrative s'avre en pratique relativement rduite. 1) Cela tient d'abord la conception relativement stricte de la notion de dcision cratrice de droit dveloppe par la jurisprudence. Sont en effet exclues de cette catgorie un certain nombre de dcisions individuelles qui ont pourtant des incidences directes sur la situation juridique de leurs destinataires et influent sur le comportement qu'ils sont susceptibles d'adopter. C'est le cas par exemple des diffrentes autorisations requises pour l'exercice d'une activit prive. Leurs titulaires ne bnficient d'aucune garantie quant la permanence de ces autorisations dans le temps et sont donc, sauf disposition lgislative contraire, la merci d'un ventuel retrait en cas d'illgalit ou d'une abrogation pour des motifs qui peuvent tre de pure opportunit (CE, Ass., 4 juill. 1958, Graff, Rec. Leb. p. 414 ou Sect., 1er fvr. 1980, Rigal, Rec. Leb. p. 64), ceci alors qu'ils ont t conduits raliser des investissements parfois coteux. Il en va de mme pour les dcisions octroyant leur bnficiaire un avantage pcuniaire. De telles dcisions sont en effet le plus souvent considres comme recognitives, car ne faisant que constater l'existence au profit d'une personne dtermine d'un droit rsultant d'un autre texte 8 . Il en rsulte qu'elles ne sont pas par ellesmmes cratrices de droit et peuvent de ce fait tre abroges voire retires tout moment, mme en l'absence de toute fraude de leur bnficiaire (CE, Sect., 15 oct. 1976, Buissire, Rec. Leb. p. 419, concl. contr. D. Labetoulle). L encore, cette solution peut conduire fragiliser la situation des destinataires de ces dcisions qui ont parfois t conduits faire des choix difficilement rversibles en fonction des droits qu'ils croyaient dtenir et risquent voir leurs prvisions dmenties, comme en tmoigne l'affaire Buissire 9. De plus, moins de dmontrer que l'administration a

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commis une faute leur gard, ce qui n'est pas toujours possible, ils ne sont pas assurs d'obtenir une rparation au moins partielle de leur prjudice devant le juge de plein contentieux La seule limite au pouvoir de rvision dont dispose l'administration l'gard de ces dcisions financires tient l'existence de dlais de prescription. Toutefois, lorsqu'il n'existe pas de dispositions lgislatives spcifiques, comme c'est le cas pour le versement de l'allocation de revenu minimum d'insertion (art. 28 de la loi du 1er dc. 1988 relative au revenu minimum d'insertion), cette garantie est bien thorique. C'est en effet le dlai de droit commun de trente ans qui trouve alors s'appliquer. En tout tat de cause, les dlais de prescription, mme raccourcis, se comptent presque toujours en annes. Si les dcisions octroyant un avantage pcuniaire titre recognitif ne font pas natre de droits, il en va bien sr de mme lorsque l'administration s'abstient de rclamer une somme qu'elle est en droit de recouvrer. Ainsi, en matire de recours en rcupration sur la succession des bnficiaires de l'aide sociale prvu par l'ancien article 146 du Code de la famille et de l'aide sociale, recours qui n'a pas de caractre automatique, la collectivit qui a vers les prestations peut dcider tout moment, dans la limite du dlai de prescription de droit commun, d'exercer un tel recours, alors mme que la succession a dj t liquide et que les ayant droit du dfunt sont entrs en possession de leur hritage, sans avoir t ncessairement eu connaissance des dettes dont il tait susceptible d'tre grev (CE, 25 nov. 1998, Dpartement de la Moselle, Rec. Leb. p. 438). 2) Restreint dans son champ, le rgime des actes crateurs de droit s'avre en outre relativement vulnrable dans les garanties concrtes qu'il offre ses bnficiaires. En effet, si de telles dcisions ne peuvent tre remises en cause, lgislation ou rglementation constante, une fois qu'elles sont devenues dfinitives, les conditions requises pour qu'elles acquirent ce caractre sont extrmement strictes, puisqu'il faut que le dlai de recours ait expir non seulement l'gard de leur destinataire mais aussi l'gard des tiers (CE, Ass., 14 mai 1966, Ville de Bagneux, prc.). Or, faute de mesures d'information adquates, il peut arriver que ce dlai ne commence jamais courir et que les dcisions restent de ce fait durablement fragiles. Le juge s'est efforc de circonscrire ce facteur d'incertitude dans deux hypothses. D'une part il a jug, s'agissant des dcisions tacites d'acceptation, que l'administration se trouvait en principe dessaisie compter de la date laquelle la dcision tait rpute tre ne (CE, Sect., 14 nov. 1969, ve, Rec. Leb. p. 498, concl. Bertrand), sauf mesures particulires de publicit. D'autre part, il a considr qu'elle ne pouvait de son propre chef revenir sur une dcision pass le dlai de deux mois suivant sa notification, mme lorsque le dlai de recours contentieux ouvert au bnficiaire de l'acte ou aux tiers n'avait pas expir (CE, Ass., 24 oct. 1997, de Laubier, Rec. Leb. p. 371, concl. V. Pcresse; RFD adm. 1998.527, chron. AJDA, D. Chauvaux et T.X. Girardot 1997.936). Il reste qu'en l'tat actuel de la jurisprudence, l'intervention d'un tiers, qui sera le plus souvent possible sans condition de dlai en l'absence de publicit de la dcision, est susceptible d'aboutir un retrait immdiat de celleci, quelle que soit la valeur intrinsque du recours de ce tiers, condition bien sr que l'administration estime avoir commis une illgalit. Le bnficiaire de la dcision retire n'aura alors le plus souvent d'autre solution que de saisir le juge de l'excs de pouvoir pour tenter d'obtenir le rtablissement de ses droits. 3) Audel des limites du rgime destin assurer la protection des actes crateurs de droit, les particuliers apparaissent surtout insuffisamment garantis l'gard des changements de rglementation. S'il n'est videmment pas question de contester la ncessit pour l'autorit administrative de pouvoir faire voluer les rgles de droit en fonction des ncessits sociales et conomiques du moment, il faut reconnatre qu' l'heure actuelle, cet impratif prime absolument sur la protection des situations individuelles et que les administrs n'ont que peu de moyens pour se prmunir contre un changement inopin de rglementation qui viendrait interfrer avec leurs projets. Cela tient d'abord la conception stricte de la rtroactivit privilgie par la jurisprudence administrative. Seules se trouvent en effet juridiquement protges contre un ventuel changement des rgles applicables les situations

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considres comme dfinitivement constitues sous l'empire de la rglementation antrieure. En revanche, rien n'interdit qu'un texte puisse attacher des effets de droit nouveaux une situation passe ou modifier une situation en cours. Ainsi, le taux d'une cotisation sociale peut tre modifi en cours d'anne, alors mme qu'une partie des salaires sur lesquels elle est assise ont d'ores et dj t perus, puisque le fait gnrateur de la dette concide avec la fin de l'anne civile (CE, Sect., 7 sept. 1952, Houillres du bassin du Nord et du PasdeCalais, Rec. Leb. p. 501). De mme, un nouveau rgime de scolarit peut tre appliqu des lves en cours d'tudes qui n'ont pas encore obtenu leur diplme (CE, Sect., 19 dc. 1980, Revillod, Rec. Leb. p. 479). Autre exemple, lorsqu'il sollicite la dlivrance d'une autorisation, un administr se voit dans la plupart des cas appliquer la rglementation en vigueur la date laquelle l'administration statue, mme si celleci lui est moins favorable que celle qui tait applicable la date laquelle il a dpos sa demande (CE, Sect., 7 mars 1975, Commune de Bordressurl'chez, Rec. Leb. p. 178) 10 . Le juge administratif n'a pas consacr en effet, mme s'agissant des rgles touchant au domaine des liberts publiques, un mcanisme d'effet de cliquet semblable celui qu'a dgag le Conseil constitutionnel dans sa dcision des 10 et 11 octobre 1984 propos de la loi sur les entreprises de presse (n 84181 DC) 11. Puisque l'administration peut lgalement se saisir des situations en cours, elle n'est pas davantage tenue d'assortir les changements de rglementation de mesures transitoires ou de diffrer leur entre en vigueur afin de permettre aux destinataires des nouveaux textes de s'y prparer. Il en va ainsi mme si la prcdente rglementation avait t dicte pour une dure dtermine l'avance. Par exemple, en matire de scurit sociale, l'autorit ministrielle peut lgalement rviser la baisse les tarifs applicables aux prestations pratiques par les mdecins en cours d'anne, alors que ceuxci ne sont en principe revus qu'une fois par an, sur la base de l'objectif de dpenses dtermin par le Parlement (CE, 7 mai 1999, Fdration des mdecins radiologues et autres, mentionner aux tables). De la mme faon, elle peut renoncer une hausse des tarifs dont le calendrier avait pourtant t prcisment fix par un prcdent arrt (CE, Sect., 29 mars 2000, Confdration nationale des syndicats dentaires, paratre au Rec. Leb., concl. P. Fombeur; RFD adm. 2000.1021). Dans ces diffrentes hypothses, les oprateurs n'ont quasiment aucune chance d'obtenir une indemnit, mme s'ils subissent effectivement un prjudice du fait du changement de rglementation, compte tenu des conditions restrictives gouvernant la mise en cause de la responsabilit sans faute de l'tat du fait des lois. B. La relative fragilit des situations juridiques individuelles l'gard de l'action publique tient pour une part l'orientation de la jurisprudence administrative, centre sur le respect des principes de lgalit ou de mutabilit. Mais elle s'explique aussi, et peuttre surtout, par d'autres facteurs dont le juge administratif n'a pas toujours les moyens de se saisir efficacement. 1) Le premier de ces facteurs tient au fait que le principe de nonrtroactivit n'a pas, sauf en matire pnale, valeur constitutionnelle, ce qui autorise le lgislateur, souvent l'instigation du Gouvernement, adopter des lois ayant une porte rtroactive. La principale catgorie de lois rtroactives correspond celle des lois de validation, c'estdire des lois qui sont destines soit prvenir soit limiter les effets d'une dcision de justice. Certaines de ces lois sont exclusivement dictes par des considrations de scurit juridique. C'est le cas des textes destins valider des dcisions individuelles qui, bien que devenues dfinitives, se trouvent remises en cause la suite de l'annulation contentieuse de l'acte non rglementaire sur le fondement duquel elles ont t prises, par exemple des nominations intervenues la suite d'un concours dont les rsultats ont t annuls. Mais elles servent aussi trop souvent permettre l'tat de sortir victorieux d'un contentieux mal engag pour lui en procdant, avant que le juge n'ait statu dfinitivement, une rcriture a posteriori des rgles contestes, ce qui ne contribue ni la clart du droit, ni la stabilit des situations individuelles, puisque les justiciables peuvent ainsi se voir privs d'un avantage auquel ils avaient pourtant, en l'tat des rgles alors applicables, incontestablement droit 12.

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Confront des dispositions lgislatives rtroactives destines faire chec son action, le juge administratif n'avait jusqu' tout rcemment d'autre choix que de s'incliner et de tenir compte de ces dispositions pour se prononcer, quelles que soient les atteintes portes au droit des parties. Sous l'influence du droit international, ce constat doit aujourd'hui tre nuanc (cf. infra). 2) Un autre facteur d'inscurit juridique, souvent dnonc 13, tient la multiplication des textes normatifs et leur insuffisante clart. Or, si le juge communautaire peut condamner un tat membre qui ne transpose pas avec suffisamment de rigueur les normes de droit communautaire, dans le cadre d'un recours en manquement, le juge administratif n'a quant lui pas de moyens efficaces pour lutter contre la mdiocre qualit de la production normative des autorits administratives. Il ne peut en effet annuler un acte parce qu'il est peu prcis ou prte confusion (CE, Ass., fvr. 1999, Rouquette et autres, Rec. Leb. p. 37), ni, a fortiori, juger que la responsabilit de l'tat se trouve engage du fait de cette imprcision. Son rle consiste au contraire interprter et tenter de donner un sens. Tout juste peutil censurer les rglements qui sont entachs d'une contradiction interne qui les rend inapplicables (cf. concl. J. Rigaud sur CE, Sect., 7 mai 1965, Blanc et Truchet, AJDA 1965.529) ou encore qui sont tellement imprcis qu'ils font obstacle la mise en oeuvre des dispositions lgislatives pour l'application desquelles ils interviennent (CE, 12 juin 1998, Fdration des aveugles et handicaps visuels de France, mentionner aux tables, RFD adm. 1998.902). 3) L'intervention mme du juge administratif ne contribue pas toujours la clart et la stabilit des rgles applicables. C'est d'abord vrai dans le contentieux de l'excs de pouvoir. Par sa nature mme, l'annulation d'un acte administratif par le juge a, comme on l'a vu, des effets perturbateurs sur l'ordonnancement juridique et peut donner lieu, dans certaines hypothses, des problmes d'excution redoutables. Parfois, elle peut mme dboucher sur un vide qu'il est impossible de combler, alors mme que l'illgalit censure tait en ralit mineure. Il arrive ainsi qu'aprs avoir t annule pour un vice de forme, une mesure ne puisse plus, alors mme qu'elle a t entirement excute avant que le juge n'ait statu, tre lgalement reprise par l'autorit administrative parce que les rgles applicables ont t entretemps modifies, situation qui se prsente frquemment dans le contentieux de l'urbanisme. Le bnficiaire de la mesure annule se trouve alors plac dans une situation difficile. De faon plus gnrale, la dcision par laquelle le juge est amen, quel que soit le type de recours dont il est saisi (excs de pouvoir, apprciation de lgalit, responsabilit) constater a posteriori l'illgalit d'un acte administratif, mme sans l'annuler, peut bouleverser l'conomie des rgles applicables. Tout rcemment, le Conseil d'tat a ainsi t amen juger que certaines clauses figurant dans un contrat d'assurance type applicable aux centres de transfusion sanguine, clauses qui avaient t dfinies par un arrt ministriel en date du 27 juin 1980, taient illgales depuis l'origine, remettant ainsi en cause, plus de vingt aprs, l'quilibre financier des contrats passs en application de cet arrt ainsi que celui de nombreux autres contrats construits sur le mme modle (CE, 29 dc. 2000, Consorts Beule et Association pour l'Essor de la transfusion sanguine, paratre au recueil, concl. S. Boissard; Petites Affiches 2001, n 99, p. 14). Imparable en droit, cette dcision a des rpercussions conomiques trs lourdes pour tout le secteur de l'assurance. * IV. Sans aller ncessairement jusqu' riger la scurit juridique en principe gnral du droit, il est souhaitable que le juge administratif s'efforce, en tirant parti des possibilits ouvertes par le droit communautaire et europen, d'une part, et des nouveaux instruments dont il dispose dans l'exercice de sa mission, d'autre part, d'inciter l'administration mieux garantir la stabilit des situations individuelles. Il peut galement utilement s'engager dans une rflexion sur la porte de ses propres dcisions et sur leur contribution la stabilit et la clart de la rgle de droit.

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A. La premire question que l'on peut se poser porte sur la ncessit, pour le juge administratif, comme l'y invite une partie de la doctrine, de faire voluer sa jurisprudence afin de faire une plus large application du principe communautaire de scurit juridique voire de consacrer l'existence d'un principe autonome de scurit juridique en droit interne pour mieux marquer les termes de son contrle. Selon nous, aucune de ces deux solutions ne s'impose l'heure actuelle. 1) Outre que les fondements juridiques d'une telle solution seraient pour le moins incertains, une application plus large, par le juge administratif franais, du principe communautaire de scurit juridique ne dboucherait pas ncessairement sur une amlioration des garanties offertes aux justiciables. Dans certaines hypothses, en effet, compte tenu de l'orientation de la jurisprudence de la Cour de Luxembourg, elle aboutirait paradoxalement des solutions moins favorables que les solutions retenues jusqu'ici par le juge administratif, comme en tmoigne la rcente dcision rendue le 5 juillet dernier par l'Assemble du contentieux (FNSEA, prc.). S'inspirant des solutions retenues par le juge communautaire, celleci a jug qu'un dcret aux effets incontestablement rtroactifs puisque produisant effet une date antrieure de plusieurs semaines sa publication ne mconnaissait pas le principe de confiance lgitime, ds lors que les producteurs concerns par ces dispositions avaient t informs prs d'un an l'avance de l'existence de ce projet. Il est vident qu'une telle solution, qui autorise le Gouvernement faire rtroagir un acte rglementaire la seule condition qu'il ait pris la peine d'informer au pralable les oprateurs du secteur de ses intentions, aurait t difficilement concevable au regard des principes gnraux du droit interne. La situation des destinataires des rgles s'en trouve incontestablement fragilise. Apprendre, par voie de presse ou par l'intermdiaire des organisations professionnelles concernes, qu'une rforme, dont les modalits ne sont pas encore dfinitivement arrtes, est l'tude n'est videmment pas quivalent au fait de prendre connaissance des termes d'un rglement rgulirement sign et publi au Journal officiel. Dans d'autres cas, elle ne changerait pas grand chose l'tat actuel de la jurisprudence, compte tenu de la proximit existant entre le raisonnement suivi par le juge communautaire et celui suivi par le juge franais. En dfinitive, le seul point, certes important, sur lequel le juge administratif franais pourrait utilement tirer profit des solutions dgages par le juge communautaire touche au contrle exerc sur les changements de rglementation. Mais, comme nous essaierons de le montrer un peu plus loin, il dispose, sans ncessairement recourir au principe de confiance lgitime, des moyens de resserrer son contrle sur ce point. 2) La seconde solution laquelle on peut songer riger la scurit juridique en principe gnral du droit franais ne nous parat pas beaucoup plus fructueuse. Bien sr, le juge administratif pourrait certainement trouver dans l'ordonnancement juridique, et en particulier dans l'article 16 de la Dclaration des droits de l'homme et du citoyen relatif la garantie des droits 14 une source d'inspiration lui permettant de consacrer l'existence d'un tel principe. Il pourrait mme se passer de toute rfrence explicite, la reconnaissance de principes gnraux du droit constituant en ralit, pour reprendre les termes employs par le prsident Genevois, " une oeuvre cratrice 15 " laquelle le juge se livre en tenant compte de l'esprit des lois en vigueur et des attentes du corps social. Mais la conscration d'un tel principe ne changerait en pratique pas grand chose aux garanties concrtes apportes aux particuliers. Comme en tmoigne le caractre foisonnant et parfois contradictoire de la jurisprudence communautaire, la notion de scurit juridique est un concept si gnral que l'on peut lui faire dire ce que l'on veut. En tant que tel, il n'est donc pas directement oprationnel pour le juge, notamment dans le contentieux de la lgalit:

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pour lui donner une porte relle, celuici doit ncessairement s'appuyer, pour lui donner sa pleine porte, sur des principes drivs plus cibls, comme il le fait dj l'heure actuelle. Faire du principe de scurit juridique un principe gnral du droit aurait donc une porte symbolique mais ne doterait pas le juge d'instruments nouveaux dans l'exercice de son contrle sur l'action administrative. B. Sans en passer par la reconnaissance d'un nouveau principe gnral du droit, solution qui a d'ailleurs t carte jusqu'ici, nous pensons que le juge administratif franais peut d'ores et dj mieux prendre en compte l'impratif de scurit juridique dans l'exercice de sa mission et remdier aux insuffisances qui affectent aujourd'hui son contrle. Nous voudrions ici voquer quelques unes des voies qui s'ouvrent lui. 1) Il dispose d'ores et dj des moyens, prolongeant le contrle a priori qu'exerce le Conseil constitutionnel 16, de faire chec l'application des lois rtroactives qui porteraient une atteinte trop importante la stabilit des situations juridiques individuelles. L'instrument de ce contrle lui est fourni par les normes de droit international et en particulier par les stipulations de la Convention europenne de sauvegarde des droit de l'homme et des liberts fondamentales. En premier lieu, se fondant sur les stipulations de l'article 6, 1, de ce texte, il peut tre amen carter une disposition lgislative rtroactive qui, intervenant dans un processus juridictionnel en cours dans lequel sont en jeu des " droits et obligations de caractre civil " au sens de cet article et dans lequel l'tat est partie, porterait une atteinte l'galit des armes entre les parties qui ne serait pas justifie par des motifs d'intrt gnral suffisants (CE, Ass., avis, 5 dc. 1997, Ministre de l'ducation nationale, de la Recherche et de la Technologie c/ OGEC de SaintSauveurleVicomte, Rec. Leb. p. 464, concl. L. Touvet). Ce contrle de conventionnalit n'est pas de pure forme: en effet, le Conseil d'tat a d'ores et dj t conduit neutraliser une loi de validation sur ce terrain (CE, 28 juill. 2000, Tte, paratre au Rec. Leb.). En second lieu, il peut galement tre conduit s'assurer qu'une loi remettant rtroactivement en cause des droits patrimoniaux rgulirement acquis ne porte pas, au regard des objectifs qu'elle poursuit, une atteinte disproportionne au droit de toute personne au respect de ses biens, tel qu'il est garanti par l'article 1er du premier protocole additionnel la Convention europenne. Ainsi, tout rcemment, une loi prcisant rtroactivement les modalits d'attribution d'une prime des agents publics, afin de contredire l'interprtation donne par le juge administratif, a t juge incompatible avec ces stipulations (CE, Ass., 5 juill. 2001, Ministre de la Dfense c/ M. Praud, paratre au Rec. Leb.). Cette jurisprudence pourrait connatre une certaine postrit notamment en matire fiscale. L'invocation des stipulations de la Convention europenne de sauvegarde des droits de l'homme et des liberts fondamentales ne conduira pas videmment carter toutes les dispositions lgislatives rtroactives. Il n'en ira ainsi que s'il apparat que de telles dispositions portent effectivement atteinte l'un des droits protgs par ces stipulations (droit au procs quitable dans les litiges portant sur des droits et obligations de caractre civil ou droit au respect des biens) et que cette atteinte n'est pas justifie par des motifs d'intrt gnral suffisants. Mais elle permettra de neutraliser celles de ces dispositions qui ont les effets les plus dstabilisateurs pour les situations individuelles. Par ailleurs, elle exercera ncessairement un effet dissuasif pour le Gouvernement qui hsitera sans doute dornavant recourir la facilit que reprsente souvent pour lui la validation lgislative. 2) Audel des perspectives nouvelles ouvertes par les normes de droit international, le juge administratif dispose aussi des moyens d'adapter ses propres instruments de contrle de l'action administrative. En premier lieu, il serait sans doute opportun qu'il rexamine sa jurisprudence sur les actes crateurs de droit, d'une part en amliorant les garanties existant en matire de retrait ou d'abrogation et d'autre part en tendant le champ d'application de ce rgime d'autres mesures individuelles favorables qui s'en trouvaient jusqu' prsent exclues. Il pourrait tout d'abord, poursuivant dans la voie trace par la dcision Laubier (prc.), dissocier plus nettement les pouvoirs de retrait de l'administration des modalits d'exercice du recours contentieux, soit en interdisant tout retrait d'un acte crateur de droit mme illgal aprs l'expiration d'un dlai de deux mois suivant la notification ou la

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publication de cet acte, soit, solution moins radicale, en n'autorisant le retrait qu'en cas de recours recevable et fond form par un tiers. L'assemble du contentieux du Conseil d'tat devrait tre amene prochainement dbattre de cette question. Par ailleurs, la catgorie des actes crateurs de droit pourrait sans doute tre utilement tendue aux dcisions octroyant un avantage pcuniaire ou autorisant l'exercice d'une activit prive, hors les cas de fraude ou de fausse dclaration de la part de leurs destinataires. En second lieu, il nous semble que le juge de l'excs de pouvoir, sans renoncer bien sr au principe de mutabilit, gagnerait renforcer son contrle sur les dcisions rglementaires par lesquelles l'autorit administrative modifie la rglementation applicable, notamment lorsque celleci a des incidences conomiques, afin d'inciter l'administration mieux prendre les incidences des rformes qu'elle envisage sur la situation des oprateurs concerns. Rappelons en effet que, si l'autorit administrative dispose d'un pouvoir discrtionnaire pour dcider de modifier ou de complter les rglements qu'elle a ellemme dicts, dans le respect de la hirarchie des normes, ce pouvoir est d'ores et dj soumis au contrle du juge de l'excs de pouvoir qui s'assure notamment qu'elle ne commet pas d'erreur manifeste d'apprciation (CE, Sect., 25 avr. 1980, Ministre de l'ducation c/ Institut technique de Dunkerque, Rec. Leb. p. 196 et concl. P. Fombeur sur la dcision Confdration nationale des syndicats dentaires, prc.). Rien n'interdirait donc au juge de prendre explicitement en compte, au titre du contrle qu'il exerce sur les motifs de l'acte, l'ampleur du bouleversement apport aux rgles jusquel applicables et le caractre plus ou moins justifi de ce dernier. Il pourrait ainsi se trouver amen censurer comme entache d'une erreur manifeste d'apprciation une modification inopine qui interviendrait avant une chance dtermine l'avance par le pouvoir rglementaire et qui n'apparatrait pas justifie par des considrations tenant la situation particulire du secteur concern. Audel de ce contrle sur l'ampleur et sur le calendrier de la rforme, contrle qui serait ncessairement manier avec une extrme prcaution, le juge administratif pourrait aussi tre amen porter une attention plus marque aux modalits d'application des textes dans le temps, et notamment la place faite, le cas chant, aux mesures transitoires, prolongeant ainsi l'action des sections administratives du Conseil d'tat, qui font preuve d'ores et dj d'une grande vigilance sur ce point lorsque le Gouvernement les consulte sur des projets de textes lgislatifs ou rglementaires. On pourrait tout fait imaginer qu'il soit ainsi amen, non censurer un rglement modificatif dans son ensemble, mais l'annuler en tant qu'il ne prend pas en compte la situation particulire de telle ou telle catgorie de destinataires ou en tant qu'il fixe une date d'entre en vigueur trop proche et prescrire, au besoin d'office, comme il l'a fait tout rcemment (CE, Ass., 29 juin 2001, Vassilikiotis, paratre au recueil), l'autorit comptente d'y remdier dans un bref dlai. Le dveloppement de ses pouvoirs d'injonction lui permet dsormais de recourir facilement de telles annulations " en tant que ne pas " qui auraient paru dnues de toute porte concrte il y a quelques annes et d'envisager, sans crainte excessive, d'interfrer ainsi dans le processus d'laboration des actes rglementaires. Ajoutons que les destinataires des actes entachs de telles illgalits seraient ensuite fonds, s'ils estimaient avoir subi individuellement un prjudice, recherche la responsabilit pour faute de l'tat. Cette extension du contrle du juge de l'excs de pouvoir permettrait donc d'aboutir, par un raisonnement trs diffrent et plus adapt la structure traditionnelle du contentieux administratif, un rsultat voisin de celui recherch par le juge communautaire travers la protection de confiance lgitime. 3) Enfin, il est sans doute souhaitable que le juge administratif rflchisse aux moyens de contrebalancer les effets ncessairement dstabilisateurs qu'entrane parfois sa propre action, en particulier dans le contentieux de l'excs de pouvoir.

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Certes, ces effets sont pour une large part inhrents la nature mme de la mission qui lui est impartie: le contrle efficace de la lgalit de l'action administrative passe par la remise en cause a posteriori des dcisions qui ont t prises illgalement. Il n'en reste pas moins qu'ils paraissent dans certaines hypothses disproportionns, notamment lorsque le vice dont est entach l'acte attaqu est vniel. Plusieurs voies peuvent tre envisages pour remdier ces inconvnients. En premier lieu, il est indispensable que l'action du juge administratif s'exerce dans le laps de temps le plus bref possible, afin que les actes qu'il est amen annuler n'aient pas eu le temps de produire des effets de droit trop importants. La mise en place, par la loi du 30 juin 2000, d'un rfrsuspension constitue cet gard une avance importante qui devrait contribuer rduire dans nombre de cas les difficults lies l'excution des dcisions des juridictions administratives. Mais, audel du progrs apport par la rforme des procdures d'urgence, il faut aussi que les dlais de jugement au fond se rduisent significativement. La situation s'est nettement amliore devant le Conseil d'tat, qui statue aujourd'hui en premier ressort souvent en moins d'un an. Mais toutes les juridictions administratives ne sont pas dans une situation aussi favorable. En deuxime lieu, il est impratif que le juge administratif dispose, dans le contentieux de la lgalit, d'une panoplie plus tendue que l'alternative habituelle annulationrejet afin de pouvoir le cas chant soit corriger luimme un acte entach d'une illgalit vnielle ou limite, soit ordonner l'administration d'y procder sous son contrle. L'une des solutions pourrait tre d'tendre le plein contentieux dit objectif d'autres pans du contentieux administratifs que ceux pour lequel il existe dj, savoir le contentieux fiscal, celui des installations classes, de l'aide sociale ou des mesures prises par les organismes de rgulation conomique. Toutefois, il n'est pas vident que cela puisse rsulter d'une simple volution jurisprudentielle. De faon plus novatrice, le juge administratif pourrait envisager de modifier la porte des dcisions qu'il rend en matire d'excs de pouvoir, porte qui a t dfinie jusqu'ici exclusivement par voie jurisprudentielle, afin de mieux prendre en compte, au stade de l'annulation, les ventuelles difficults lies l'excution de ses dcisions. C'est dans cette voie que le Conseil d'tat semble s'tre engag par une rcente dcision rendue le 27 juillet 2001, Titran, paratre au recueil Lebon. Saisi d'un recours dirig contre le refus d'un ministre d'abroger deux rglements relatifs au fonctionnement du fichier des procdures pnales, il a constat que ces textes taient effectivement illgaux en ce qu'ils ne prvoyaient pas, en particulier, la suppression des donnes nominatives l'expiration d'un certain dlai, comme l'avait pourtant demand la Commission nationale de l'informatique et des liberts lorsqu'elle avait eu mettre un avis sur ces rglements. Toutefois, aprs avoir relev que ce fichier tait indispensable au bon fonctionnement du service public de la justice, il n'a pas annul le refus oppos par le ministre, comme on pouvait s'y attendre, mais a imparti ce dernier un dlai de deux mois pour corriger ses deux arrts ou prendre un dcret sur avis conforme du Conseil d'tat permettant de passer outre les rserves de la commission nationale de l'informatique et des liberts. Cette dcision, qui fera date, procde du souci de concilier au mieux respect de la lgalit et ncessaire prservation de la stabilit de l'ordonnancement juridique. Elle donne au juge de l'excs de pouvoir la possibilit de doser avec prcision les effets des dcisions qu'il rend. En troisime et dernier lieu, audel de la modulation " dans l'espace " des effets de ses dcisions, dans la logique de l'arrt Titran, le juge de la lgalit pourrait galement envisager de moduler ceuxci dans le temps, en mettant en balance la gravit du vice qui entache l'acte litigieux, d'une part, et les rpercussions qu'auraient son annulation ou le constat de son illgalit sur l'ordonnancement juridique, d'autre part, l'instar de ce que font depuis longtemps certaines juridictions trangres, comme le juge allemand, ou le juge communautaire. Bien sr, c'est une dmarche qui peut sembler premire vue, en l'absence de tout fondement textuel, tout fait trangre la logique objective et binaire qui soustend le contentieux de la lgalit. Mais le juge administratif y a dj eu recours par le pass. Il suffit de penser la thorie du fonctionnaire de fait, labore par voie jurisprudentielle,

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qui permet de cantonner les effets de l'illgalit d'une dcision procdant la nomination d'un agent public la priode postrieure la constatation de cette illgalit afin de ne pas fragiliser les diffrents actes accomplis par cet agent dans l'exercice de ses fonctions 17. Rien n'interdit de reprendre de faon mesure le mme raisonnement dans d'autres cas de figure, afin de limiter les effets inutilement dstabilisateurs des annulations prononces pour de purs motifs de forme. * Entre principe de lgalit et impratif de scurit juridique, la voie est ncessairement troite pour le juge administratif franais. Mais celuici dispose aujourd'hui de moyens renforcs pour conforter le second sans renoncer au premier, condition, il est vrai, qu'il accepte de renouveler la conception qu'il se fait de son rle en tant que juge de la lgalit de l'action administrative. Les avances les plus rcentes de la jurisprudence montrent que cet aggiornamento est dj bien engag.

1. Cf. notamment, et sans garantie d'exhaustivit, M. Fromont, " Le principe de scurit juridique ", AJDA 1996, n spcial, p. 178; D. Labetoulle, " Principe de lgalit et principe de scurit ", Mlanges Guy Braibant, Dalloz 1996, p. 403; B. Mathieu, " La scurit juridique, un principe constitutionnel clandestin mais efficient ", Mlanges Patrice Glard, Montchrestien, 2000, p. 301; B. Pacteau, " La scurit juridique, un principe qui nous manque? ", AJDA 1995, n spcial, p. 151; A.L. Valembois, Le principe de scurit juridique, principe de droit communautaire et de droit constitutionnel, Mmoire de DEA sous la direction du Pr B. Mathieu (Universit de Bourgogne 19961997) et, sur le principe voisin de confiance lgitime: S. Calmes, Du principe de protection de la confiance lgitime en droits allemand, communautaire et franais, Dalloz, Nouvelle bibliothque de thse, 2001; J.P Puissochet, " Vous avez dit confiance lgitime? ", Mlanges Guy Braibant, Dalloz 1996, p. 581. 2. Cf. notamment M. Heers, " La scurit juridique en droit franais: vers une conscration du principe de confiance lgitime? ", RFD adm. 1995.963; C. Lepage, " Le principe de scurit juridique estil devenu un principe de valeur constitutionnelle? ", Gaz. Pal. 1999, nos 178 180, p. 2; L. Varpaille, " Le principe de scurit juridique: ralit et avenir en droit administratif franais ", Petites Affiches 1999, n 158, p. 18 C. 3. Cf. B. Mathieu, Rapport franais, in Constitution et scurit juridique, XVe table ronde internationale de justice constitutionnelle, AIJC 1999, conomica 2000. 4. Cf. J. Boulouis et R.M. Chevallier, Grands arrts de la Cour de justice des Communauts europennes, tome I, Dalloz, 6e d., n 15. 5. Cf. M. Fromont, Le principe de scurit juridique, prc. p. 179. 6. Avant mme l'insertion de ces stipulations dans le trait sur l'Union europenne, la CJCE, avait dj jug que les principes gnraux du droit communautaire qu'elle avait consacrs s'imposaient aux autorits nationales ds lors qu'elle interviennent dans le champ d'application du droit communautaire (CJCE, 13 juill. 1989, Hubert Wachauf c/ Bundesamt fr Ernhrung und Forstwirtschaft, aff. 5/88, Rec. p. 2609). 7. Cf. D. Labetoulle, Principe de lgalit et principe de scurit, prc. p. 404. 8. Cf. R. Odent, Cours de contentieux administratif, tome III, p. 1110, Presses de la Fondation nationale des sciences politiques, 1979. 9. Il s'agissait en l'espce d'un agriculteur qui avait choisi de cesser dfinitivement son activit au profit de son fils, croyant pouvoir bnficier d'une allocation mensuelle; cette allocation lui avait effectivement t verse pendant plusieurs mois, avant que l'administration ne s'aperoive qu'il n'y avait en ralit pas droit. 10. Cf., sur tous ces points, les conclusions de F. Lamy sur la dcision de Sect., 11 dc. 1998, Sieur Angeli, Rec. Leb. p. 462. 11. Cf. B. Genevois, " Les contraintes d'ordre constitutionnel pesant sur l'entre en vigueur des lois ", in Mlanges Pierre Avril, Montchrestien, 2001, pp. 243 264.

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12. Cf. sur les lois de validation en matire fiscale, J. Turot, " Moins de laine ou moins de moutons? ", Dr. fiscal 1996, n 3, p. 107. 13. Cf. Conseil d'tat, La scurit juridique, in " Rapport public 1991 EDCE ", La Documentation franaise, 1992. 14. Cf. B. Mathieu, " Commentaires sur la dcision du Conseil constitutionnel du 18 dcembre 1998, n 98404 DC ", RFD adm. 1999.89. 15. B. Genevois, " Principes gnraux du droit ", RCAD, nos 26 et s. 16. Contrle dont les termes euxmmes se sont nettement renforcs au cours des dernires annes. 17. Cf., pour une application rcente: CE, Sect., 16 mai 2001, Prfet de police c/ M. Mtimet, paratre au recueil, chron. M. Guyomar et P. Collin, AJDA 2001.642.

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