A Consolidao como Objeto da Tcnica Legislativa

Natlia de Miranda Freire Professora de Direito da UFMG

Consideraes preliminares

Ao iniciar o tratamento do tema A Consolidao como Objeto da Tcnica Legislativa, reporto-me s palavras de Trcio Sampaio Ferraz Jr.: Vamos falar do discurso das leis, do discurso dos Cdigos, da norma como discurso. As consideraes que se seguem tm uma correspondncia com o discurso que estabelece a norma, que no deve ser entendido apenas como o discurso legislativo, pois mais amplo. [...]. 1 No Direito brasileiro, a consolidao das leis , sem dvida, objeto da tcnica legislativa, pela razo primeira de estar prevista, no pargrafo nico do art. 59 da Constituio da Repblica, como um dos atos a serem disciplinados na lei complementar nele requerida, que veio a ser a Lei Complementar n 95, de 26 de fevereiro de 1998 resultante do Projeto de Lei Complementar n 123/1989, originrio da Cmara dos Deputados , alterada pela Lei Complementar n 107, de 26 de abril de 2001, que se originou do Projeto de Lei Complementar n 23/1999, de iniciativa presidencial. Com efeito, dispe o pargrafo citado, que se insere no artigo que relaciona as espcies normativas cuja elaborao se compreende no processo legislativo:
1 FERRAZ JNIOR, T. S. Direito, retrica e comunicao: subsdios para uma pragmtica do discurso jurdico. So Paulo: Saraiva, 1973, p. 77.

81

Art. 59. ... Pargrafo nico. Lei complementar dispor sobre a elaborao, redao, alterao e consolidao das leis. (grifo nosso). No decorresse do comando constitucional a caracterizao dos procedimentos de consolidao como afetos tcnica legislativa da mesma forma que os de elaborao, redao e alterao das leis , aquela decorreria do fato de a consolidao, segundo o modelo que veio a ser adotado na legislao brasileira, consistir em exame, triagem, seleo e posterior reunio de leis em coletneas, observados critrios preestabelecidos, com o objetivo de depur-las de disposies no mais vigentes ou de flagrantes impropriedades formais. Alm da consolidao, que tema deste estudo, a Lei Complementar n 95, de 1998, contm normas sobre a elaborao, redao e alterao das leis. A elaborao da lei um processo que se inicia antes mesmo da sua redao e envolve reflexo sobre a matria a ser tratada. A respeito dessa fase de concepo da lei, deve-se assinalar que hoje a doutrina recomenda e a prpria legislao brasileira prev que se leve em considerao a chamada check list, em que so feitas indagaes quanto necessidade do ato normativo, convenincia ou oportunidade de sua elaborao, sua identificao entre as espcies normativas, aos seus resultados ou reflexos na sociedade. Nessa primeira etapa, imprescindvel a participao popular, assegurada na Constituio da Repblica no apenas no que se refere possibilidade de apresentao de projetos de lei, desde que cumpridos os requisitos constitucionais, como nmero de subscritores e percentuais que garantam a representatividade da iniciativa, mas tambm quanto presena dos cidados em audincias pblicas regionais, exteriorizao de suas reivindicaes ou aspiraes, sob a forma de petio, reclamao ou queixa contra ato de autoridade pblica, ou manifestao de sua vontade por outros instrumentos, como o plebiscito e o referendo.
82

A redao a tarefa material de confeco, de montagem, de estruturao do texto legal. No exerccio dessa atividade, o legislador deve-se ocupar do adequado emprego das palavras, da articulao do texto, da sua diviso, da sua sistematizao, cuidando, enfim, de todos os aspectos relacionados com a formalizao da vontade legislativa. A alterao das leis decorrncia da prpria evoluo da sociedade. A lei pode vigorar por muito tempo, mas no imutvel ou eterna, devendo ser modificada segundo a necessidade e observados procedimentos que visem preservar, tanto quanto possvel, a clareza, a preciso e a unidade do seu texto, suprindo lacunas e desfazendo ambigidades que possam comprometer o sentido das suas disposies. Quando o nmero incontrolvel de leis e seu carter fragmentrio, decorrente sobretudo de suas constantes alteraes, passam a representar ameaa prpria segurana jurdica, recorre-se consolidao, o ltimo dos atos previstos no pargrafo nico do art. 59 da Constituio Federal como objeto da lei complementar nele requerida. De fato, a multiplicidade de leis que coexistem no ordenamento jurdico brasileiro, muitas vezes redigidas de forma lacunosa, obscura ou ambgua ou revestidas de carter fragmentrio, em face de sucessivas alteraes que incidem ou repercutem no seu texto, causa apreenso ao jurista e deveria ser alvo de profunda reflexo por parte do legislador. Diz Pinto Ferreira: H mesmo uma inflao legislativa, excesso de leis, que tem aconselhado inclusive o uso da ciberntica jurdica. 2 Quanto ao intrprete, v-se diante de um impasse: Saber qual a [lei] que desapareceu da cena jurdica e qual a que assumiu o papel da que se foi. 3
2 FERREIRA, P. Tcnica legislativa como a arte de redigir leis. Revista de Informao Legislativa, Braslia, v. 23, n. 89, p. 169-198, jan./mar. 1986, p. 170. 3 MORAES, A. de. A m redao de nossas leis. Revista dos Tribunais, So Paulo, n. 762, abr. 1999, p. 778.

83

J na monarquia portuguesa, em razo desse mesmo impasse, foram elaboradas as Ordenaes, a respeito das quais diz Oscar Vieira da Silva: [...] como se sabe, so as compilaes das antigas leis portuguesas, feitas com o objetivo no s de as reunir em um corpo nico, mas tambm de as tornar mais claras, evitando incoerncias e contradies. [...]. Segundo nos informa o prefcio das Ordenaes Afonsinas, a primeira dessas compilaes, as leis portuguesas que vigoravam at o fim do sculo XIV haviam se multiplicado, criando dvidas e embaraos entre advogados e juzes. Por isso, e visando a tornlas mais claras, acessveis e principalmente mais conhecidas, inmeras vezes requereu-se a, diramos hoje, consolidao delas [...].4
Formas de reorganizao das leis no Direito comparado

No Direito comparado, variadas frmulas de limpeza e reorganizao do ordenamento jurdico tm sido adotadas. No Direito Constitucional italiano, prevista delegao legislativa para a redao, em texto nico, de normas contidas em vrios textos da mesma natureza, mas expedidos em momentos diversos. H, entretanto, diferena fundamental entre textos nicos delegados, caso em que existe a faculdade no s de coordenao, mas tambm de modificao, de integrao e, eventualmente, de interpretao autntica, e texto nico de mera coordenao, ou seja, de simples compilao, no qual a fora de lei das normas singulares, nele reunidas, permanece sempre ancorada s leis das quais as mesmas normas so tiradas. 5 Jos Hctor Meehan observa que um dos fatores que incidem de forma decisiva na eficcia dos atos legislativos o grau de conhecimento real, pleno
4 SILVA, O. V. da. Para uma histria da Justia Militar: o crime militar no Regimento da Guerra. Portugal, sc. XIII. O Alferes. v. 12, n. 43, out./dez. 1994, p. 60. 5 PERGOLESI, F. Diritto Costituzionale. 15. ed. Padova: Antonio Milani, 1972, v. 1, p. 317.

84

e seguro que de suas disposies tenham os particulares e os prprios agentes pblicos encarregados de aplic-las e velar por seu cumprimento. Ressalta que, entre os diversos tipos de compilaes ou colees legislativas que se publicam, devem-se distinguir: a) as de carter geral, que tendem a incluir todos os atos legislativos editados, qualquer que seja sua temtica ou matria, das de carter especial, que somente se ocupam dos atos legislativos referentes a determinada matria; b) as que incluem todos os atos legislativos elaborados at determinado momento, estejam ou no em vigor, das que incorporam somente os vigentes a partir da data da sua publicao; c) as efetuadas circunstancialmente, cuja continuidade, por conseguinte, no esteja prevista, das que pretendem assumir um carter permanente, por serem realizadas com a previso de atualizao futura. Estas ltimas, por sua vez, podero ser fechadas, isto , somente passveis de atualizao, posteriormente, por agregao de outros corpos (tomos, fascculos, etc.), ou abertas, quando estiverem elaboradas de tal maneira que sua atualizao possa realizar-se por integrao (introduo do novo material no corpo originrio da compilao).6 Belkys Vethencourt Velazco observa que, por meio da consolidao, podem ser alcanados os seguintes objetivos: 1. Combinar ou refundir todas as leis com suas respectivas alteraes, o que mais importante ainda nos ordenamentos jurdicos em que somente se publica o texto da reforma e, no, o reformado. 2. Renumerar sees, captulos ou artigos e alterar as remisses, quando necessrio. 3. Excluir do texto consolidado as normas que no estejam em vigor por desatualizadas, inconstitucionais ou derrogadas implicitamente, mantendo-se, no entanto, as prescries que no tenham sido aplicadas por inocorrncia, na prtica, dos fatos nelas previstos.

6 MEEHAN, J. H. Teora y tcnica legislativas. Buenos Aires: Depalma, 1976, p. 99.

85

4. Eliminar as disposies transitrias que j no tenham eficcia. 5. Dividir os artigos demasiadamente longos ou estrutur-los em pargrafos, sem alterar a ordem das palavras. 6. Atualizar nomes de departamentos, rgos, instrumentos normativos, etc. 7. Corrigir, quando necessrio e possvel, o modo, o tempo e a voz dos verbos. 8. Reordenar, mediante um sistema de classificao lgica, as leis ou parte de leis que, por similitude de objeto, devam estar reunidas, com o que se eliminam as leis duplicadas. 9. Simplificar leis que tenham sido originalmente redigidas em linguagem obscura. 10. Ajustar os procedimentos de consolidao da legislao aos meios informticos. A autora cita o exemplo do Canad, em que, a cada perodo de dez anos, promovida a fuso de todas as normas referentes ao mesmo assunto. um trabalho feito por funcionrios, que se valem da informtica e preparam o que na Itlia se conhece como texto nico, com proposies de, por exemplo, novas normas para eliminar as lacunas ou as contradies, seguindo-se a apreciao dessa reforma pelo rgo legislativo, como se fosse uma nova lei. 7
Normatizao da tcnica legislativa no Brasil

Anteriormente edio da Lei Complementar n 95, de 1998, a redao de projetos de lei e de outros atos normativos obedecia legislao de mbito restrito ou se regia por normas no escritas ou praxes adotadas em Casas Legislativas.

7 VELAZCO, B. V. Manual de tcnica legislativa. Caracas: Banco Central de Venezuela, 1993, p. 177-181.

86

Registram-se, no Estado de Minas Gerais, o Decreto n 12.602, de 29 de abril de 1970, que estabelece sistemtica para a elaborao de documento normativo do Poder Executivo, e o Decreto n 12.747, de 16 de maio de 1970, que dispe sobre a consolidao da legislao estadual. Consultados os textos constitucionais vigentes nos Estados, verifica-se que a maioria deles prev a edio de lei complementar que discipline a tcnica legislativa e, por conseguinte, a consolidao das leis. Nos Estados que no contm previso de lei complementar relativa matria, entende-se que a tcnica legislativa deva ser objeto de lei ordinria. o caso de Minas Gerais, em que j existe proposta de regulao da matria, consubstanciada no Projeto de Lei n 53/1999, de autoria do Deputado Sebastio Navarro Vieira, o qual, seguindo os parmetros da Lei Complementar n 95, de 1998, mas adequando a matria, quando necessrio ou conveniente, a peculiaridades do processo legislativo estadual, dispe sobre a elaborao, a alterao e a consolidao das leis do Estado de Minas Gerais.8 O Decreto n 4.176, de 28 de maro de 20029 , estabelece normas e diretrizes para a elaborao, a redao, a alterao, a consolidao e o encaminhamento ao presidente da Repblica de projetos de atos normativos de competncia dos rgos do Poder Executivo Federal, e d outras providncias. O mencionado decreto revogou o de n 2.954, de 29 de janeiro de 1999, e os decretos que o alteraram: os de ns 3.495, de 30 de maio de 2000; 3.585, de 5 de setembro de 2000; 3.723, de 10 de janeiro de 2001; e 3.930, de 19 de setembro de 2001.
Codificao e consolidao

Ao lado da consolidao, que se caracteriza pela coleta, conjugao e sistematizao formal das leis em vigor, sem alteraes substanciais, registra-se a
8 MINAS GERAIS. Dirio do Legislativo. Belo Horizonte, 4 mar. 1999, p. 20, col. 1. 9 DIRIO OFICIAL DA UNIO. Braslia, 1. abr. 2002, Seo 1, p. 1.

87

codificao, que consiste na unificao das normas relativas a determinada matria, com reforma substancial da disciplina at ento existente, inovando no ordenamento jurdico. 1 0 O cdigo disciplina, de forma inovadora, matrias que se correlacionam, por pertencerem a uma determinada rea do Direito, e que so organizadas e sistematizadas segundo critrios preestabelecidos, diversos dos observados na elaborao de determinados atos que impropriamente se denominam cdigos. o que assinala Caio Mrio da Silva Pereira: A feitura de um Cdigo no apenas a reunio de disposies legais, relativas a determinado assunto. Exige um trabalho mais amplo, subordinado a uma tcnica mais apurada. Codificar o direito coordenar as regras pertinentes s relaes jurdicas de uma s natureza, criando um corpo de princpios, dotados de unidade e deduzidos sistematicamente. o que se observa no Cdigo Civil, no Cdigo Penal, nos Cdigos de Processo. [...] inexata a expresso para designar a legislao especial sobre guas ou minas (Cdigo de guas, Cdigo de Minas), para denominar as regras regulamentares da caa ou da pesca (Cdigo de Caa, Cdigo de Pesca), para indicar os preceitos especficos do trnsito de veculos motorizados e o trfego pelas estradas (Cdigo Nacional do Trnsito). [...] No h cogitar de Cdigo onde falta esprito de sistema e deduo cientfica e harmnica de princpios. 1 1 Exatamente em razo de o cdigo no se restringir a um nico assunto, mas constituir um corpo de princpios, dotados de unidade e deduzidos
10 PAGANO, R. Notas sobre as formas de simplificao e de reorganizao da legislao em alguns pases europeus. Revista Legislao, n. 18, 1997. Disponvel em: http:// www.planalto.gov.br/ccivil_03/Consolidao/Rel_2.htm. 11 PEREIRA, C. M. da S. Instituies de Direito Civil. Rio de Janeiro: Forense, 1991, v. 1, p. 58.

88

sistematicamente, a Constituio Federal veda, no 4 do art. 64, que ao projeto a ele relativo seja atribuda tramitao em regime de urgncia. Segundo o princpio consignado no inciso I do art. 7 da Lei Complementar n 95, excetuadas as codificaes, cada lei tratar de um nico objeto. O citado princpio no desatendido no procedimento de consolidao pelas seguintes razes: a) cada projeto de lei de consolidao visa integrar, num nico diploma legal, todas as leis pertinentes mesma matria; b) a consolidao da legislao federal, constituda, como resultado do mencionado procedimento, pela reunio de todas as leis federais em codificaes e consolidaes, integradas por volumes contendo matrias conexas ou afins, no estar adstrita a um nico objeto, pois, semelhana dos cdigos, as consolidaes, por sua prpria natureza, no se limitam ao tratamento individualizado ou especial de determinado assunto ou setor de atividade. A modalidade de consolidao de que trata a Lei Complementar n 95, de 1998, com a redao dada pela Lei Complementar n 107, de 2001, no envolve alterao de mrito, obedecendo, portanto, a procedimento distinto do aplicvel codificao.
Alteraes admissveis no procedimento de consolidao

A meno possibilidade de novas divises no texto legal base remetenos aos princpios da prpria Lei Complementar n 95 a respeito da articulao dos textos legais e obteno de ordem lgica na sua redao, considerado o artigo como unidade bsica e, portanto, como o ponto de partida de qualquer diviso ou agrupamento de que se utilize o legislador. Em geral, nos textos de maior extenso e complexidade, como o caso dos textos consolidados ou codificados, a necessidade de sistematizao exige, conforme o caso, que os artigos se agrupem em sees, que podem subdividir-se em subsees; as sees, em captulos; estes, em ttulos; estes,
89

em livros; estes, ainda, em partes (parte geral e parte especial, ou de uso menos freqente parte primeira, parte segunda, etc.). Deve-se observar que, conforme necessrio, a identificao de qualquer dos agrupamentos citados pode ser seguida da denominao disposies preliminares, disposies gerais, disposies finais ou disposies transitrias. Assinala Gilmar Ferreira Mendes: Embora o legislador disponha de uma margem relativamente ampla de discricionariedade para eleger os critrios de sistematizao da lei, no pode subsistir dvida de que esses critrios devem guardar adequao com a matria regulada. [...] A natureza e as peculiaridades de cada disciplina jurdica tm influncia decisiva sobre o modelo de sistematizao a ser adotado [...]1 2 O procedimento de consolidao admite diferente colocao e numerao dos dispositivos consolidados, diversamente do que se verifica no procedimento de alterao das leis quanto numerao de artigo e de unidades superiores a este, dado o disposto no art. 12, III, b, da Lei Complementar n 95, com a redao dada pela Lei Complementar n 107: Art. 12. ... III [...] b) vedada, mesmo quando recomendvel, qualquer renumerao de artigos e de unidades superiores ao artigo, referidas no inciso V do art. 10, devendo ser utilizado o mesmo nmero do artigo ou unidade imediatamente anterior, seguido de letras maisculas, em ordem alfabtica, tantas quantas forem suficientes para identificar os acrscimos. A prpria natureza do procedimento consolidatrio justifica a fuso de disposies repetitivas ou de valor normativo idntico, a atualizao de ter12 MENDES, G. F. Questes fundamentais de tcnica legislativa. Cadernos de Direito Constitucional e Cincia Poltica, v. 1, n. 2, p. 36-52, jan./mar. 1993, p. 41-42.

90

mos, de expresses e de valores monetrios, a eliminao de ambigidades decorrentes do mau uso do vernculo, a homogeneizao terminolgica do texto, a supresso de dispositivos declarados inconstitucionais pelo Supremo Tribunal Federal, ou no recepcionados pela Constituio Federal, e a declarao expressa de revogao de dispositivos implicitamente revogados por leis posteriores. As alteraes que visem eliminao de ambigidades e atualizao e homogeneizao terminolgicas do texto dizem respeito redao das disposies normativas, na qual devem ser atendidas as exigncias de clareza e preciso, segundo as normas estabelecidas no art. 11 da Lei Complementar n 95. A propsito das mencionadas exigncias, lembra-se, a ttulo de ilustrao, proposta de alterao, acompanhada de justificativa, formulada por Rui Barbosa, no Parecer sobre a Redao do Cdigo Civil, quanto redao do inciso II do dispositivo identificado como art. 264: Art. 264. Ter-se- por no escrita a conveno ou a clusula: ... II. Que contrarie qualquer disposio deste Cdigo, rigorosamente obrigatria. Foi a seguinte a redao proposta pelo notvel jurista para o inciso II: Que contravenha disposio absoluta da lei. A justificativa apresentada foi a seguinte: 1 Rigorosamente obrigatria. Toda lei rigorosamente obrigatria, ou no ser lei. [...] No sei, pois, onde se foi buscar a distino, implcita no texto deste artigo, entre leis rigorosamente e leis no rigorosamente obrigatrias. Todas, sendo leis, obrigaro, e com o mesmo rigor. No importa que, a par das leis imperativas, haja as leis permissivas. A distino entre umas e outras puramente exterior, verbal. [...]1 3
13 BARBOSA, R. Parecer sobre a redao do Cdigo Civil. Rio de Janeiro: Ministrio da Educao e Sade, 1949, v. 29, t. 1, p. 121.

91

No h melhor ilustrao do que representa, no texto legal, o uso inadequado ou desnecessrio de termos ou expresses. Segundo prescreve a Lei Complementar n 95, como norma para obteno de clareza, deve-se evitar o uso de adjetivao dispensvel. O mesmo deve ser dito quanto ao emprego de advrbios inteis. H casos em que a prpria natureza da matria exige adjetivao. No Cdigo Penal, por exemplo, nas expresses motivo ftil, motivo torpe, violenta emoo, identificadoras de circunstncias que definem o crime como qualificado ou como privilegiado, os adjetivos ftil, torpe e violenta so indispensveis. preciso saber distinguir, pois, as situaes em que a palavra dispensvel das que a exigem para complementao ou integrao do sentido do texto.
Fundamentao da supresso ou da revogao de dispositivos

A disposio do 3 do art. 13 da Lei Complementar n 95, reproduzida no 1 do art. 27 do Decreto n 4.176, de 2002, exige que sejam expressa e fundadamente justificadas, com indicao precisa das fontes de informao que lhes serviram de base: a) a supresso de dispositivos declarados inconstitucionais pelo Supremo Tribunal Federal; b) a indicao [termo substitudo no Decreto n 4.176, de 2002, por supresso] de dispositivos no recepcionados pela Constituio em vigor; c) a declarao expressa de revogao de dispositivos implicitamente revogados por leis posteriores. A declarao expressa de revogao de dispositivos de leis temporrias cuja vigncia tenha expirado providncia prevista apenas no decreto, sendo, portanto, s por este includa entre as providncias a serem expressamente fundamentadas.
92

O art. 48 do decreto discrimina as espcies de dispositivos ou os atos a serem indicados na justificao bsica das alteraes efetuadas: a) o dispositivo da lei posterior que revogou expressamente a lei anterior; b) o dispositivo da lei posterior que estaria em conflito com a lei anterior, revogando-a implicitamente; c) o dispositivo da Constituio em vigor que estaria em conflito com a lei anterior, revogando-a implicitamente; d) a deciso do Supremo Tribunal Federal que declarou a inconstitucionalidade ou a revogao de dispositivo de lei; e) a resoluo do Senado Federal que suspendeu a execuo de lei na forma do art. 52, X, da Constituio; f) as medidas provisrias ainda no convertidas que tratam da matria consolidada. Verifica-se que, em princpio, a consolidao consiste na reunio de leis em texto nico a matriz de consolidao , sem alterao de mrito. Isso no significa, no entanto, que, no decorrer do trabalho de consolidao, deixe de ocorrer dvida quanto a envolver ou no exame de mrito na modificao de determinados termos ou expresses constantes de dispositivos legais, pois no rara a ocorrncia de situaes em que alteraes efetuadas no texto com o objetivo nico de correo de forma impliquem mudana de contedo. No que se refere admissibilidade de supresso, do texto consolidado, de dispositivos no recepcionados pela Constituio, ou de revogao expressa de dispositivos tacitamente revogados, deve-se considerar a eventualidade de a questo no ser passvel de soluo no mbito poltico-legislativo, mas demandar pronunciamento judicial, por requerer exame jurdico de maior complexidade ou profundidade. Assim, somente quando a questo no ensejar dvida ou polmica, mas se tiver como certo, sem maior indagao, que determinada disposio le93

gal no foi recepcionada pela Constituio ou foi tacitamente revogada por legislao posterior, poder o consolidador proceder sua supresso, fundamentando a providncia adotada.
Continuidade normativa das disposies consolidadas

Extrai-se da exposio de motivos que acompanha o projeto de lei complementar, de iniciativa do presidente da Repblica, do qual resultou a Lei Complementar n 107, de 2001, que veio a alterar a Lei Complementar n 95, de 1998: [...] Adota-se, a esse respeito, a orientao que o Supremo Tribunal Federal traou para a questo da continuidade normativa em matria de medidas provisrias, segundo a qual a reedio de medida provisria que no tenha sido apreciada ainda pelo Congresso no importa em soluo de continuidade dos comandos normativos albergados pela medida (cfr. ADIn 691 TO, Rel. Min. Seplveda Pertence, in DJU de 19/6/92). Assim, no haveria novao normativa com a integrao das leis consolidadas no novo diploma aglutinador dos demais. Na perspectiva estritamente tcnico-jurdica, inexiste bice algum ao reconhecimento da continuidade normativa de dispositivos consolidados. Com efeito, proposio corrente da moderna doutrina constitucional a ausncia de uma identidade entre texto (disposio literal de lei) e norma (sentido ou significado da disposio em que se veicula o comando ou a vontade legislativa) (cfr. Canotilho, op. cit. pp. 211 e s.). Nesse sentido, o enunciado literal de determinada disposio somente aps a mediao da interpretao alcana a condio de norma jurdica e pode vir a ser aplicado na deciso de um caso concreto. Com isso, o cum94

primento da imposio constitucional de consolidao das leis deve ater-se preservao de seu contedo normativo e no antes reproduo literal de seu complexo lexical ou proposicional. Uma vez preservada essa esfera de normatividade por meio da consolidao das normas vigentes (mantendo-se a eficcia da norma e suprimindo apenas a vigncia de seus enunciados literais), o reconhecimento de sua continuidade normativa traduz-se em imposio decorrente do pargrafo nico do art. 59 da Constituio Federal. [...]1 4 Observa-se que, com a nova redao dada ao artigo que normatiza a Consolidao da Legislao Federal, a matria passou a ter tratamento mais adequado e abrangente, uma vez que a Lei Complementar n 95, de 1998, apenas previa critrios, prazos e procedimentos para a efetivao da consolidao, no mencionando as alteraes admitidas nos projetos de lei de consolidao. Essas foram previstas, inicialmente, no Decreto n 2.954, de 1999 que se antecipou, nesse caso, prpria lei para s depois serem relacionadas na Lei Complementar n 107, de 2001, e finalmente, no Decreto n 4.176, de 2002, este revogando o anterior e especificando os novos procedimentos aplicveis consolidao e reviso de atos normativos do Poder Executivo.
Procedimentos de consolidao

O art. 14 da Lei Complementar n 95 prev os seguintes procedimentos de consolidao: a) o Poder Executivo ou o Poder Legislativo proceder ao levantamento da legislao federal em vigor e formular projeto de lei de consolidao de normas que tratem da mesma matria ou de assuntos a ela vinculados, com a indicao precisa dos diplomas legais expressa ou implicitamente revogados;
14 DIRIO DO SENADO FEDERAL. Braslia, 15 ago. 2000, p. 16.861-16.862.

95

b) a apreciao dos projetos de lei de consolidao pelo Poder Legislativo ser feita na forma do Regimento Interno de cada uma de suas Casas, em procedimento simplificado, visando dar celeridade aos trabalhos. A alnea b, supracitada, atribuiu ao Regimento Interno de cada uma das Casas do Congresso a definio do processo legislativo a ser observado em relao aos projetos de lei de consolidao, preestabelecendo, no entanto, a apreciao destes em procedimento simplificado. A respeito da possibilidade de determinadas matrias continuarem a ser disciplinadas pelos regimentos internos das Casas Legislativas, no obstante a crescente constitucionalizao das normas do processo legislativo, observa Raul Machado Horta: A constitucionalizao mais ampla do processo legislativo apenas faz ingressar na hierarquia normativa suprema regras indispensveis eficcia da elaborao legislativa, e que no obteriam o mesmo efeito na rea regimental, mais sensvel s acomodaes de natureza poltica. [...] O Regimento perdeu, em alguns casos, a condio de fonte primria da norma, mas continua sendo o texto responsvel pelo desdobramento das normas constitucionais, na sua funo de relevante fonte do Direito Parlamentar.1 5 Parece-me adequada a atribuio ao regimento de cada Casa Legislativa, pela lei complementar citada, da definio da forma a que obedecer o procedimento simplificado nela previsto, pois, em razo da convenincia da agilizao do trabalho de consolidao e da natureza essencialmente procedimental das normas a ele pertinentes, afetas dinmica do processo legislativo, no seria apropriado o tratamento da matria na lei complementar regulamentadora do pargrafo nico do art. 59 da Constituio da Repblica.
15 HORTA, R. M. Estudos de Direito Constitucional. Belo Horizonte: Del Rey, 1999, p. 532.

96

Por outro lado, no seria plausvel a adoo de outra via, como a da delegao legislativa ao Poder Executivo, para a efetivao do procedimento consolidatrio, dada a vedao constitucional de emendas ao projeto de lei delegada cujo encaminhamento ao Legislativo, para votao nica, fosse previsto na resoluo concessiva da delegao. importante assinalar que, alm do presidente da Repblica, tm a iniciativa de projetos de lei de consolidao, nos termos do 2 do art. 14 da Lei Complementar n 95, com a redao dada pela Lei Complementar n 107, a Mesa Diretora do Congresso Nacional, de qualquer de suas Casas e qualquer membro ou Comisso da Cmara dos Deputados, do Senado Federal ou do Congresso Nacional, o que significa extenso ao caso especfico das leis consolidadas, com algumas excees, da regra geral de iniciativa das leis, expressa no art. 61 da Constituio da Repblica.
Formalizao dos projetos de lei de consolidao

Segundo os parmetros que vm sendo observados para a formalizao dos projetos de lei de consolidao a serem apreciados pelo Poder Legislativo federal, sua apresentao feita em duas verses: uma final, consolidada, e uma explicativa ou justificada. A primeira contm o texto renumerado e consolidado em sua redao final; a segunda, preservando a numerao dos dispositivos da lei bsica, considerada a matriz de consolidao, contm as observaes relativas fundamentao da insero ou da supresso de dispositivos. O dispositivo final da lei consolidada revoga, de forma expressa e especfica, todos os dispositivos legais que tenham servido de base para a consolidao. A alternativa encontrada para se obter a desejvel celeridade da tramitao dos projetos de lei de consolidao foi a previso de emendas de redao, para a correo de possvel erro material, a compatibilizao, a incluso ou a excluso de dispositivos ou outra alterao destinada a aperfeioamento formal do texto.
97

Quanto a emendas de mrito porventura apresentadas, teriam o tratamento aplicvel a projetos de lei independentes, sujeitando-se, portanto, a igual tramitao. Deve-se observar que, nos termos do 6 do art. 43 do citado decreto, uma vez constatada a necessidade de alterao de mrito na legislao vigente, tal alterao s pode ser promovida mediante o encaminhamento de projeto de lei especfico e independente do projeto de consolidao. Segundo prescrio do 3 da Lei Complementar n 95, repetida no art. 28 do Decreto n 4.176, ser tambm admitido projeto de lei de consolidao destinado exclusivamente: a) declarao de revogao de leis e de dispositivos implicitamente revogados ou cuja eficcia ou validade se encontre completamente prejudicada; ou b) incluso de dispositivos ou diplomas esparsos em leis preexistentes, sendo revogadas as disposies assim consolidadas. Estabelece o art. 32 do Decreto n 4.176 que a consolidao dos decretos ser regida pelas normas contidas nos seus arts. 27 e 28. A vedao contida no 1 do art. 14 da Lei Complementar n 95 reproduzida no art. 31 do Decreto: No sero objeto de consolidao as medidas provisrias ainda no convertidas em lei. O decreto trata, no art. 29, da matriz de consolidao, considerando-a como a lei geral bsica, qual se integraro os demais atos normativos de carter extravagante que disponham sobre matrias conexas ou afins quela disciplinada na matriz, e, no art. 30, veda que leis complementares e leis ordinrias sejam consolidadas em uma mesma matriz. O Decreto n 2.954, de 1999, revogado pelo Decreto n 4.176, de 2002, apontava como justificativa dessa ltima vedao a diversidade de qurum de aprovao. conveniente acentuar que, na hiptese de ato recepcionado pela Constituio, sua identificao formal por exemplo, lei complementar ou, simplesmente, lei nem sempre coincide com o novo status jurdico que lhe advm do fenmeno da recepo, e essa circunstncia deve ser considerada pelo consolidador.
98

Consolidao por insero

O art. 25 do Decreto n 4.176, de 2002, contm norma segundo a qual o projeto que alterar significativamente ato normativo em vigor conter, ao final de seu texto, artigo que determine a republicao desse com as modificaes nele efetuadas desde o incio da sua vigncia. Observa-se que a providncia prevista no citado dispositivo j fora adotada, por exemplo, em relao Lei n 8.112, de 11 de dezembro de 1990, que dispe sobre o Regime Jurdico dos Servidores Pblicos Civis da Unio, das autarquias e das fundaes pblicas federais, sucessivamente alterada pelas Leis ns 8.162, 8.216 e 8.270, de 1991; 8.460, de 1992; 8.647, 8.688 e 8.745, de 1993; 9.292, de 1996; 9.515, 9.525 e 9.527, de 1997; e pela Medida Provisria n 1.463-23, de 1998. A publicao consolidada da Lei n 8.112, de 1990, que atendeu ao disposto no art. 13 da Lei n 9.527, de 1997, deu-se no Dirio Oficial da Unio de 18/3/1998, seo 1, p. 1. Trata-se da consolidao por insero, que difere da consolidao por compilao, como se depreende, por exemplo, dos arts. 123 e 127 da Lei Complementar n 13, do Distrito Federal, de 3 de setembro de 1996, cujos termos so, respectivamente: A lei alterada ser republicada com as alteraes inseridas em seu texto; A consolidao por compilao ocorrer pela reunio, em um s texto e de modo sistemtico, de todas as leis esparsas sobre a mesma matria.
Leis no passveis de consolidao

Deve-se assinalar que h leis no passveis de consolidao e nelas se incluem, em princpio, as de efeitos individuais ou concretos, as de carter pessoal, as oramentrias e as temporrias. No obstante sejam leis em sentido formal, por emanarem do Poder Legislativo, as leis de efeito concreto, nestas includas as de carter pessoal, so, em sentido material, atos administrativos, por se destinarem a pessoa deter99

minada. So exemplos de leis dessa natureza as de concesso de penses, prmios, promoes, etc., ou seja, as que concedem determinado benefcio a algum. As leis de carter oramentrio so, entre outras, as de concesso de crditos. So leis de carter temporrio as que tm prazo fixo de vigncia. Considerando-se as leis instituidoras de rgos, por exemplo, observa-se que, por sua prpria natureza, no devem integrar matrizes de consolidao. O que se recomenda, no caso, a meno, feita no artigo inicial do texto consolidado que verse sobre a estrutura e o funcionamento do rgo, lei que o instituiu. No trabalho de consolidao da legislao federal, vislumbrou-se, desde o incio, em relao s leis de carter particular, a possibilidade de as matrias dessa natureza serem aglutinadas em uma nica lei, que revogaria as demais, de forma que todas as pessoas e entidades por elas beneficiadas no perdessem o benefcio recebido. Estabeleceu-se, por outro lado, no mbito federal, que no seriam passveis de consolidao os tratados e acordos internacionais, ainda que, ratificados pelo Congresso Nacional, passassem a integrar o Direito interno.
Dispositivos de leis temporrias

s alteraes admitidas nos projetos de lei de consolidao, nos termos do citado art. 13 da Lei Complementar n 95, com a redao dada pela Lei Complementar n 107, o citado Decreto n 4.176 acrescenta a declarao expressa de revogao de dispositivos de leis temporrias cuja vigncia tenha expirado (inciso XII do art. 27), prescrevendo que os dispositivos de leis temporrias ainda em vigor poca da consolidao sero includos na parte das disposies transitrias ( 2 do art. 27). Deve-se observar que a lei cujo tempo certo de vigncia se exaure, ou cujo objetivo se cumpre, no pode receber o tratamento dado lei de carter permanente, ou seja, quela que ter vigor at que outra a modifi100

que ou revogue, nos termos do art. 2, caput, da Lei de Introduo ao Cdigo Civil (Decreto-Lei n 4.657, de 4 de setembro de 1942).
Consulta pblica e instituio de comisso de especialistas

digna de registro a previso, contida no art. 50 do Decreto n 4.176, de consulta pblica, por meio da Rede Mundial de Computadores, e anlise das sugestes ento recebidas da sociedade, como procedimentos anteriores ao encaminhamento da verso final do projeto de consolidao ao Congresso Nacional. Destaca-se, ainda, a possibilidade, prevista no art. 44 do Decreto n 4.176, de instituio de comisso de especialistas, escolhidos entre juristas de notvel conhecimento sobre determinada rea, para elaborar projetos de consolidao em matrias que exijam maior nvel de especializao.
Concluso

O minucioso tratamento dado pela legislao federal vigente consolidao das leis e de outros atos normativos, e a experincia oferecida, nesse campo, pelo Direito comparado podero servir de parmetro e diretriz para o procedimento de consolidao das leis do Estado de Minas Gerais e certamente havero de contribuir para que os textos legais produzidos no Pas tenham a clareza, a preciso e a objetividade necessrias, permitindo aos rgos incumbidos dessa atividade ao mesmo tempo sistematizadora, racionalizadora e democratizadora o cumprimento de uma exigncia do prprio Estado Democrtico de Direito, no qual, segundo adverte Norberto Bobbio, nada pode permanecer confinado no espao do mistrio, pois ao cidado deve ser assegurada a possibilidade de colocar os prprios olhos nos negcios que lhe dizem respeito e de deixar o mnimo espao ao poder invisvel1 6.

16 BOBBIO, N. O futuro da democracia; uma defesa das regras do jogo. Rio de Janeiro: Paz e Terra, 1986, p. 84-88.

101

Referncias bibliogrficas
BARBOSA, Rui. Parecer sobre a redao do Cdigo Civil. Rio de Janeiro: Ministrio da Educao e Sade, 1949. Obras completas. BOBBIO, Norberto. O futuro da democracia; uma defesa das regras do jogo. Traduo de Marco Aurlio Nogueira. Rio de Janeiro: Paz e Terra, 1986. CANOTILHO, Jos Joaquim Gomes. Direito Constitucional e teoria da constituio. Coimbra: Almedina, 1998. DIRIO DO SENADO FEDERAL. Braslia, 15 ago. 2000. DIRIO OFICIAL DA UNIO. Braslia, 1 abr. 2002. Sesso 1. FERRAZ JNIOR, Trcio Sampaio. Direito, retrica e comunicao: subsdios para uma pragmtica do discurso jurdico. So Paulo: Saraiva, 1973. FERREIRA, Pinto. Tcnica legislativa como a arte de redigir leis. Revista de Informao Legislativa, Braslia, v. 23, n. 89, p. 169-198, jan./mar. 1986. HORTA, Raul Machado. Estudos de Direito Constitucional. Belo Horizonte: Del Rey, 1999. MEEHAN, Jos Hctor. Teora y tcnica legislativas. Buenos Aires: Depalma, 1976. MENDES, Gilmar Ferreira. Questes fundamentais de tcnica legislativa. Cadernos de Direito Constitucional e Cincia Poltica, v. 1, n. 2, p. 6-52, jan./mar. 1993. MINAS GERAIS. Dirio do Legislativo. Belo Horizonte, 4 mar. 1999. MORAES, Anto de. A m redao de nossas leis. Revista dos Tribunais, So Paulo, v. 88, n. 762, p. 777- 783, abr. 1999. PAGANO, Rodolfo. Notas sobre as formas de simplificao e de reorganizao da legislao em alguns pases europeus. Revista Legislao, n. 18, 1997. Disponvel em: http:// www.planalto.gov.br/ccivil_03/Consolidao/Rel_2.htm. PERGOLESI, Ferruccio. Diritto Costituzionale. 15 ed. Padova: Antonio Milani, 1972. PERREIRA, Caio Mrio da Silva. Instituies de Direito Civil. Rio de Janeiro: Forense, 1991. SILVA, Oscar Vieira da. Para uma histria da Justia Militar: o crime militar no Regimento da Guerra. Portugal, sc. XIII. O Alferes, v. 12, n. 43, out./dez. 1994. VELAZCO, Belkys Vethencourt. Manual de tcnica legislativa. Caracas: Banco Central da Venezuela, 1993 (Coleccin de estudios jurdicos).

102