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Maroc Projet du Budget citoyen Plate forme pour le dialogue

Azeddine Akesbi

Transparency Maroc
association marocaine de lutte contre la corruption

Sommaire
Introduction 1. Dimension synthtique et hypothses de base du projet de loi de finances 1.1. Hypothses de base utilises dans llaboration du budget 1.2. Lessentiel des donnes du budget : prsentation synthtique 2. Les recettes du budget de ltat 3. Exonrations, subventions et dpenses fiscales 4. Lendettement 5. Mesures dordre social et de lutte contre la pauvret 6. Donnes sectorielles 6.1. Secteur de la sant 6.2. Education 7. Promotions, rmunrations et salaires 8. Le patrimoine de ltat 9. Perspectives : Projet citoyen, projet dalerte ! 4 6 6 7 9 13 15 16 17 17 27 20 21 22

Introduction
Linitiative du budget ouvert vise promouvoir laccs des citoyens et dun large public linformation budgtaire pertinente et temps. Or, dans la situation prsente, la forme du Projet de la Loi de Finances (PLF) et linformation quelle contient est partielle et parpille. Elle noffre pas une prsentation synthtique de linformation budgtaire, les diffrentes parties ne sont pas lies par un fil conducteur ; dune manire gnrale elle ne facilite pas linformation et limplication des citoyens. En particulier, il manque au PLF une prsentation regroupe des crdits de tous les dpartements ainsi quune prsentation fonctionnelle des dpenses publiques. Par ailleurs, le manque dune synthse chiffre et dune vision densemble est frappant1. La matire budgtaire et des finances publiques est souvent daccs non facile pour les citoyens, surtout en labsence dun effort de simplification et de vulgarisation. Llaboration et la prsentation du budget citoyen (BC) vise combler cette grande lacune et se fixe comme objectif doffrir une prsentation synthtique, simplifie et comprhensible des donnes budgtaires pour la majorit de la population. Le budget citoyen (BC) doit galement faciliter la participation du public au processus budgtaire et son association au suivi et au contrle des politiques publiques. Il peut pdagogiquement promouvoir une initiation conomique et financire et engager une meilleure connaissance des citoyens quant aux atouts et faiblesses de lconomie nationale et quant aux moyens de ltat. Et en cela, le (BC) sera inclusif, pas seulement quant aux choix retenus mais, aussi, quant la justification de la dcision prise, tant sur le plan national, sectoriel que rgional. Lobjectif tant dexpliquer, dinformer, de chercher convaincre, dcouter, voire de
1 Le projet de loi de finances 2010 est un texte de 247 pages. A ce projet, il faut ajouter de nombreux documents et rapports annexes.

rectifier sur la base du retour dinformations. Il doit tre saisi par les pouvoirs publics comme une opportunit dassocier de larges couches de la population au processus budgtaire et une occasion douvrir le dbat au niveau de la presse, la radio et la tlvision sur les choix et les priorits budgtaires retenus. Cette dmarche peut ventuellement favoriser ladhsion des citoyens leffort fiscal requis de tous et de contribuer endiguer lvasion fiscale qui rduit considrablement les ressources financires de ltat. En outre, un meilleur accs linformation des citoyens ainsi que la promotion dun contrle social (par laccs linformation) devraient contribuer la rationalisation et lamlioration du rendement des finances publiques. Ainsi, en plus de la satisfaction dun droit citoyen et de lapprofondissement de la participation dmocratique, laccs linformation (devrait) tre considr comme un investissement rentable.2 Le budget citoyen doit tre considr un moment privilgi du dbat public sur les priorits et les dispositions du budget, le rle de la socit civile tant dagir pour largir les opportunits dinformation et dimplication de la population. Le budget citoyen doit prendre la forme dune version simplifie du projet de la loi de finances ou de la loi de finances. La premire possibilit offre plus de chance pour limplication de la socit civile et des possibilits de plaidoyer. La seconde servirait principalement titre informatif. Le souhaitable serait de dvelopper le budget citoyen ces deux moments du cycle du budget. En principe, linformation existe aussi pour la
2 La publication Transparency News de lobservatoire de la corruption, Numro 8, a soulev une question fondamentale relative la non implication des citoyens contribuables au processus budgtaire en disant : Peut-on esprer une adhsion ou acceptation massive et volontaire / de limpt si le contribuable citoyen est totalement cart de la dcision publique et ignore totalement le sort des impts collects ? .

seconde version du budget citoyen, il suffirait dactualiser les donnes selon la version adopte de la loi des finances (par rapport au projet de loi de finances). Il est raisonnable de produire et de disposer de la seconde version du budget citoyen deux trois mois aprs la publication de la loi de finances en cours dexcution ( qui est gnralement publie au bulletin officiel dbut janvier), cest--dire au mois de fvrier ou au mois de mars. Il est important que la concertation puisse se faire suffisamment en avance ou au dbut du dbat parlementaire. Ce qui est tout fait possible. Le fait que dans le cadre de lanne budgtaire 2009, le Ministre des finances a prsent au reprsentants de la CGEM (organisation patronale) les principales donnes du budget 2010, au mois de septembre, montre que sur le plan technique, il est possible de prsenter un budget citoyen de manire simplifie un large public. Dans la situation prsente le plaidoyer dans le cadre du projet de loi de finances se limite un travail de lobbying que mnent quelques groupes parlementaires, de professionnels et lorganisation patronale (CGEM). Le BC doit tre rdig dans un langage et un vocabulaire comprhensible et simple. Lutilisation dun arabe simple et de lamazigh dans le cas du Maroc est indispensable pour assurer une bonne communication avec les citoyens. Lusage des illustrations et des graphiques est susceptible de faciliter la comprhension et la transmission des messages. Le caractre synthtique du document est important, mais le principe de laccessibilit une information budgtaire pertinente plus exhaustive ne doit pas tre sacrifi. Pour satisfaire cette exigence majeure, il est indispensable que le BC puisse fournir des rfrences, des sources et indiquer o trouver linformation recherche : les personnes et ou les services ayant la charge

de fournir les dtails de linformation requise pour les citoyens. Parmi les aspects qui peuvent intresser les contribuables figurent les informations sur les droits et obligations fiscales par catgories ; les procdures pratiques pour rgler des questions en rapport avec les impts et les procdures de rclamations ainsi que les services qui peuvent apporter un soutien. Les contribuables devraient trouver linformation pouvant les orienter pour effectuer des rclamations, des recours en rapport avec les finances publiques. Ces complments dinformations sont essentiels pour concrtiser la volont de ladministration charge des finances publiques de souvrir sur les citoyens et de garantir leur droit linformation. Laccs linformation et sa promotion se heurte des rsistances et des enjeux politiques importants, ce qui ncessite la manifestation dune volont forte et continue des pouvoirs publics et la mise en place dun cadrage juridique par ladoption dune loi sur laccs linformation. Ce cadre juridique est une condition ncessaire, mais non suffisante pour concrtiser ce droit. Le rle de la socit civile engage dans le respect des droits humains et le droit daccs linformation devrait viser : sassurer de la mise en uvre de la loi et promouvoir un large plaidoyer pour laccs linformation tous les citoyens ; identifier et mobiliser des acteurs susceptibles dagir dans le sens de la promotion de linformation budgtaire pour les citoyens ; promouvoir une expertise engage et des structures dintermdiation ayant pour objectif de faciliter la comprhension et laccessibilit des citoyens la matire budgtaire ; proposer des clairages et des explications sur les dispositions budgtaires ;

lancer des dbats sur tel ou tel aspect problmatique ou qui soulvent des problmes sur le plan des priorits ou du ciblage inadquat des bnficiaires des finances publiques. Le contenu du BC devrait aborder notamment : les mesures et disposition nouvelles dans le projet de loi de finances. Par exemple du ct recettes et dpenses prciser les nouveaux impts et taxes, les modifications de taux, la parafiscalit et indiquer les catgories de population ou dentreprises concernes ; les problmes et les difficults rencontres dans lexcution de la loi de finances en cours ; fournir des informations aussi bien sur les prvisions pour T+1 que sur les ralisations en T-1 ; faire apparatre les carts et faciliter les comparaisons ; ce qui a t ralis et ce qui est prvu dans le cadre de la lutte contre la pauvret ; les dispositions de lutte contre le chmage et la promotion de lemploi Dautres aspects importants mritent dtres traits comme la lutte contre lanalphabtisme ou ce qui est prvu pour concrtiser les objectifs du millnaire. La suite du document, sera consacre prciser la dmarche et le contenu souhait du budget citoyen. Les propositions seront illustres par des exemples puiss dans le projet de la loi de Finances. Lobjectif tant dindiquer ce qui devrait figurer dans le BC, mais galement ce qui manque et ce qui devrait tre ajout.

1. Dimension synthtique et hypothses de base du projet de loi de finances


de ce que devrait inclure un projet de budget citoyen (BC), nous allons souligner les parties, les informations, la forme que devrait prendre ce type de document. Le budget citoyen doit prciser et fournir : une prsentation simplifie et illustre de ce quest le budget Gnral de ltat et des collectivits locales ; les hypothses, les orientations et les donnes de base qui fondent la formulation du budget de ltat. 1.1. Hypothses de base utilises dans llaboration du budget Parmi les hypothses expliciter doivent figurer : le taux de croissance conomique ; le taux dinflation ; le taux de croissance des principales matires premires et de lnergie, mais galement les incertitudes qui psent sur ces hypothses devraient tre abordes ; les orientations et les priorits majeures retenues dans le projet de loi de finances ; les priorits sociales devraient tre annonces clairement et la formulation accompagne par des objectifs et indicateurs ainsi que les groupes sociaux cibls3.

3 Vu que les responsables retiennent la gestion base sur les rsultats dans llaboration du budget du moins dans de nombreux dpartements, ces indications ne devraient pas poser de difficults.

Dans le cadre du projet de loi de finances (PLF) 2010, parmi les hypothses et les orientations retenues on trouve les lments suivants : - un taux de croissance de 3,5 pc - un taux dinflation de 2 pc - un dficit budgtaire de 4 pc - un baril de ptrole 75 dollars Les orientations juges fondamentales explicites sont : - la promotion de la croissance conomique ; - lacclration du rythme des rformes et de la mise en uvre des politiques sectorielles ; - le renforcement de la cohsion sociale. Sur le plan du contexte, sont mentionnes : la hausse des prix des matires premires et la crise financire, la rcession observe en 2009. Il est dit que lconomie internationale devrait enregistrer en 2009 un recul de 1,1 pc et que la zone Euro, principale partenaire conomique du Maroc va connatre - 4,2 pc. Source : Projet de LF 2010 Prcisions et articulations avec les priorits Il est souhaitable que le BC puisse prciser les incertitudes qui psent sur les hypothses majeures de llaboration du budget et leurs consquences pour les finances publiques, les citoyens et lconomie dune manire gnrale. Par exemple, quelles sont les incertitudes qui psent sur le prix du ptrole, sur le taux de croissance et leurs incidences notamment sur les impts, le dficit budgtaire, la caisse de compensation, lemploi etc. En ce qui concerne les orientations considres fondamentales : la promotion de la croissance conomique, lacclration du rythme des rformes et la mise en uvre des politiques sectorielles, le renforcement de la cohsion socialedemeurent des expressions trop vagues ; elles devraient tre prcises et dclines sous la forme de priorits sectorielles, spcifiques, conomiques et sociales et accompagnes des budgets correspondants et des indications sur le ciblage.

les deux institutions, le minimum faire est de commenter les carts et leurs implications.

Hypothses (indicateurs) Taux de croissance

Budget exploratoire 2.4

Projet LF 2010 3.5

Activits non agricoles

3.9

4.4

Rcolte cralire

60 Mqx

70 Mqx

Prix du baril de ptrole

62.5 $

75 $

Parit Euro / Dollar

1.26

1.40

Expos de Najib Akesbi dans le cadre dune confrence organise par lAssociation des Sciences Economiques (AMSE).

1.2. Lessentiel des donnes du budget : prsentation synthtique Dans une seconde partie devraient figurer de manire synthtique les donnes chiffres essentielles du budget. Parmi celles-ci, il faudra indiquer les dpenses et les recettes globales du budget gnral, ainsi que les donnes sur lendettement de ltat et le dficit du budget4. Il est important de fournir aussi bien les prvisions et les ralisations de lanne coule et la prvision pour lanne suivante. Le tableau cidessous propose le format que pourrait prendre la prsentation de ces donnes.

Le Haut Commissariat au Plan avance des hypothses qui sont diffrentes de celles du ministre des Finances (voir tableau ci-dessous). A dfaut de coordination et dajustement entre

4 Il est important dindiquer la dfinition du dficit retenue et ce quil englobe ou exclut.

Prvision anne n-1 Ressources du budget gnral de ltat Ressources des services gnrs de manire autonome Ressources des comptes spciaux du trsor Dpenses de fonctionnement du budget gnral de ltat Dpenses du personnel Dpenses de matriel et dpenses diverses Charges communes Dette en intrr et commissions de la dette Dpenses de lexploitations des SEGM Dpenses dexploitation des SEGMA Dpenses dinvestissement du budget gnral Excdent des charges sur les ressources

Ralisation anne n-1 (*)

Prvisions n

Quand les carts des prvisions par rapport aux ralisations sont significatifs, il est requis des responsables de fournir des explications des carts constats. Ce qui devrait tre considr un principe de base dans llaboration du BC. Il est essentiel de fournir les prvisions et les ralisations des mmes chiffres de lanne en cours dans le mme document. Ce qui permettrait davoir les ides claires en ce qui concerne la conformit de la ralisation des dpenses et des recettes votes par le Parlement. Des explications devraient accompagner les changements importants intervenus au cours de lanne.
Dans le projet de loi de finances 2010, le montant total des charges stablit 277 milliards de dirhams dont 229 milliards pour le budget gnral ; Les services de ltat grs de manire autonome (SEGMA) disposent de 2,3 milliards de dirhams et les comptes spciaux du Trsor reoivent 45,76 milliards de dirhams. Le montant total des ressources stablit 264, milliards de dhs dont 216 milliards dirhams pour le budget gnral ; Lexcdent des charges sur les ressources est de 12.9 milliards de dirhams. Les dpenses de fonctionnement se dcomposent en : dpenses de personnel : 80,53 milliards de dirhams (+5,3%) ; dpenses de matriel et dpenses diverses : 27,17 milliards de dirhams ; Le montant des charges communes fonctionnement est de 26,60 milliards de dirhams contre 47,019.203.000 de dirhams pour lanne 2009, soit une baisse de 20.416.203.000 de dirhams ou 43,42 % par rapport 2009.

prvisions n 5 (*) A la date de la publication

5 Lanne du projet de loi de finances soumis

En particulier, des lments dinformation et des prcisions devraient tre fournis sur des postes budgtaires importants qui se trouvent actuellement dans une large zone dopacit. Tel est le cas des Comptes Spciaux du Trsor qui reoivent en gnral un montant considrable. Il est de 45,72 milliards de dirhams dans le projet

lapprobation du parlement 8

Distribution des crdits par dpartements ministriels

Le ministre de lducation dispose de 49,5 milliards de dirhams.

de loi de finances 20106. Comme il est difficile de fournir tous les dtails, il est important dindiquer les documents et les services qui peuvent permettre dobtenir des dtails, un approfondissement des donnes synthtiques et une comprhension fine des donnes. Le cas des comptes spciaux du trsor et des comptes annexes requiert spcialement un effort dans ce sens. Par ailleurs, il est fortement recommand que la prsentation des principales donnes du budget soit accompagne par des illustrations graphiques. Par exemple, des graphiques qui illustrent la rpartition des crdits par Dpartement ministriel, leur progression dune anne lautre et galement selon la prsentation fonctionnelle7 mritent dtre insrs dans le BC.
6 La prsentation faite au sujet des comptes daffectation spciale est trs sommaire. La drogation au principe de la non affectation nest jamais explique ou justifie. Le suivi annuel des ralisations et des flux financiers nest pas prcis. 7 Les enqutes du budget ouvert (openbudget) 2006 et 2008 ont constat et dplor labsence dune prsentation des dpenses publiques selon la prsentation fonctionnelle.

2. Les recettes du budget de ltat


Le dveloppement de la dmocratie parlementaire puise largement sa lgitimit de la relation des contribuables et de leurs rapports avec les pouvoirs lgislatif et excutif. Ces deux pouvoirs ont une responsabilit de rendre compte et de redevabilit vis--vis des deniers collects auprs des citoyens contribuables. De ce fait, sur le plan des recettes, il est important que le BC puisse inclure une explication satisfaisante des sources de financement du budget et la proportion de chaque type de ressource fiscale ou non fiscale : Impt sur les revenus par tranches, Taxe sur la valeur ajoute par taux, Impt sur les socits par secteurs, etc. Les graphiques prsents ci-dessous constitus partir des donnes du PLF 2010 permettent de visualiser les principales sources de financement du budget. Le premier offre une ide sur la structure du financement et le poids de chaque impt et le second indique lvolution des impts dune anne lautre. 9

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La prsentation des ressources de financement du budget devrait tre accompagne par un commentaire sur le poids respectif des diffrents impts et sur leur volution. Par exemple, lopinion publique a besoin dtre claire sur la prvision avance dune baisse trs importante des impts en 2010. Concentration fiscale Les principales dispositions fiscales : augmentation ou diminution des impts et des taux et leurs incidences sur les catgories sociales et agents conomiques devraient tre expliques. Ceci peut prendre la forme dun tableau synthtique qui liste les principaux changements du ct des recettes et des impts :
Dispositions nouvelles affectant les impts, les taxes et les principales sources de financement du budget
Nouvelles dispositions damnagement : impts et taxes 1. 2. 3. 4. Allonger la liste si ncessaire Incidence par catgorie sociale, entreprises, Indications sur les objectifs retenus dans le PLF et leur articulation avec les dispositions prises

Mais ils sont en droit dabord dtre clairement informs, de saisir quelles sont les incidences sur eux et sur le reste des catgories sociales. Les pouvoirs publics sont galement appels fournir des prcisions sur lquit fiscale et la contribution respective des diffrentes catgories sociales et des principaux agents conomiques. Linformation sur les impts et taxes est fondamentale pour les citoyens et les contribuables. Ceci est particulirement requis dans le cas de limpt sur le revenu, de la TVA et de limpt sur les socits. Au-del des lments majeurs et de synthse, il nest pas possible de fournir des indications de dtail dans le cadre du BC8, mais il est essentiel dindiquer les services et les personnes pouvant rpondre ce besoin :
Services chargs de fournir des dtails et des prcisions sur les impts (ex. : IR, IS) __________ ________________________________________

Adresse (s) : ______________________________ _________________________________________ Tlphone, email :__________________________ _________________________________________


Services chargs des rclamations

Adresse (s) : ______________________________ _________________________________________ Tlphone, email :__________________________ _________________________________________

Le tableau qui retrace la rpartition des recettes du budget signale une prvision dune baisse trs importante de la plupart des recettes fiscales en particulier. Les citoyens et les agents conomiques peuvent comprendre quen prsence dune baisse des recettes du budget lie la conjoncture et dautres considrations ltat doit introduire de nouveaux amnagements pour alimenter le budget de ltat et rduire par exemple le dficit. 12

8 Une publication spcialise mrite dtre produite sur les questions qui touchent la fiscalit.

Quelques dispositions prvues dans le projet de la loi de Finances Dans le cadre du projet de loi de finance, il est propos de ramnager le barme de limpt sur le revenu prvu larticle 73-I du Code Gnral des Impts (C.G.I.) en : relevant le seuil exonr de 28 000 30 000 DH ; relevant le plafond dductible au titre des frais professionnels de 28 000 30 000 DH avec maintien du taux de 20% ; modifiant toutes les tranches intermdiaires et les taux correspondants ; rduisant le taux marginal dimposition de 40% 38% applicable aux tranches suprieures 180 000 DH. (voir tableau du barme cidessous) Le nouveau barme de lIR propos dans le PLF 2010 :
Tranches de revenu En Dh 0 30.000 30.001 50.000 50.001 60.000 60.001 80.000 80.001 180.000 Au-del de 180.000 Taux en % 0 10 20 30 34 38

Aussi, il est impratif que le BC puisse contenir des informations sur lquit fiscale et la contribution par catgorie ainsi que des informations sur les incidences des nouveaux amnagements sur les catgories sociales.
IS: Les 100 premiers Gros Contribuables

Source : Najib Akesbi, donnes du budget 2010.

3. Exonrations, subventions et dpenses fiscales9


Les pouvoirs publics accordent de nombreuses exonrations fiscales (partielles ou totales). Ceci fait lobjet partiellement dun rapport sur les dpenses fiscales. Dans ce sens, il est important que le budget citoyen puise clarifier de manire synthtique les avantages accords aux entreprises ou tel ou tel secteur. Un progrs a t fait avec llaboration dun rapport sur les dpenses fiscales (exonrations ...) conu par la direction gnrale des impts du
9 Les dpenses fiscales reprsentent les exonrations fiscales totales ou partielles, les dductions et autres drogations accordes par la loi fiscale et correspondent aux montants des impts qui auraient pu tre collectes en labsence de ces exonrations Transparency News, numro 8, p 14.

Le projet de LF comprend une information importante (et les documents budgtaires dune manire gnrale). Cependant, ce qui lui manque le plus ce sont par exemple des indications sur lquit fiscale, sur le rendement des impts par tranche de revenus, par secteurs pour lIS. 76 % de limpt sur le revenu est compos des revenus salariaux. Au cours des dernires annes, plus de 60% des entreprises dclarent des rsultats dficitaires ou nuls et moins de 20% contribuent 80% des recettes de limpt sur les socits. Ainsi, il y a un nombre trs rduit dentreprises qui paient lessentiel de lIS (voir graphique ci-dessous) et une trs grande majorit qui chappe limpt.

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Ministre des Finances (voir tableau ci-dessous). Il est vrai quil ne couvre pas tous les aspects, il doit tre largi certaines exonrations fiscales et secteurs. En 2009, 135 mesures recenses nont pas fait lobjet dvaluation. Tel est le cas de lexonration fiscale totale dont bnficie le secteur agricole depuis de trs nombreuses annes10.
Dsignation Nb de mesures recenses Nb de mesures values Montant en MdDH 2005 2006 2007 2008 2009

Finances ce sont plus de 28 milliards de dirhams dexonrations qui ont t accordes chaque anne et au cours des cinq dernires annes 118 milliards ont t accords en cumul. Avec ces pertes de ressources fiscales importantes, ltat a une obligation de justifier loctroi de ces faveurs en valuant leur impact et en fournissant linformation requise au public. Le tableau suivant pourrait servir titre indicatif pour prsenter cette information.
Exonrations, subventions et aides accordes

337

405

410

392

393 Entreprises

Subventions Exonrations Total

102

159

178

192

202

ONG Syndicats

15415 21456

23612 28734 28737

Najib Akesbi, op. cit. Les chiffres de 2005 puiss de Transparency News, numro 8, novembre, p. 14, 2009. Publication de lobservatoire de la corruption.

Partis politiques Presse Secteurs spcifiques

Le budget citoyen devrait incorporer une information synthtique sur les exonrations, les dpenses fiscales, les aides et subventions accordes par le BGE par grandes catgories (Entreprises, institutions, ONG) et expliquer ce qui change dune anne lautre. Bien videmment, il est difficile de traiter des dtails mais les responsables devraient fournir des indications sur les services, les personnes et les documents qui peuvent permettre dapprofondir laccs linformation spcifique. Loctroi des exonrations et les dpenses fiscales ou les subventions visent latteinte dobjectifs prcis, ce qui incite les pouvoirs publics fournir des prcisions sur lefficacit et limpact de lallocation (renoncement ses ressources publiques). Au cours des deux dernires Lois de
10 La prorogation de lexonration des revenus agricoles a t adopte par le parlement sans tre discute. Cette exonration profite avant tout aux grands propritaires agricoles qui constituent la base principale du systme politique actuel p2 Edito, Transparency News, numro 8.

Commentaire et prcisions sur le cot efficacit (et leur impact) : _________________________________________ _________________________________________ _________________________________________ _________________________________________ _________________________________________ _________________________________________ _________________________________________ _________________________________________ _________________________________________ Rfrences des tudes dvaluation ou dimpact ralises . Sources dinformation complmentaires pour connaissance du sujet. dtailles approfondir et la

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4. Lendettement
Lendettement des finances publiques engage tout le pays et a des incidences sur lconomie, son financement et sa solvabilit prsente et future. Ce sont des considrations suffisantes pour que les responsables fournissent un maximum dindications sur le niveau dendettement, sa structure, ses modalits, les risques quil fait courir au pays du fait de lvolution des taux de change et des taux dintrts. La situation de lendettement peut tre illustre par un ou des graphiques faisant apparatre la situation de lendettement interne et externe et lendettement par habitant dune manire dynamique.
Indications sur la dette dans le PLF 2010 Dpenses de la dette flottante et de la dette amortissable : Le rglement des intrts et commissions de la dette publique slvent 38,23 milliards de dirhams contre 57, 77 de dirhams pour lanne 2009 (-33,82%). La dette extrieure se chiffre 6.96 milliards de dirhams (-1,61%) dont 4,68 milliards de dhs dirhams pour le capital (+ 6,97 %) et 2.27 milliards de dirhams pour les intrts et commissions (+15,54%). Le montant des charges de la dette intrieure est de 31,27 milliards de dirhams (-38,32%) dont 15,66 pour le capital (-55,55%) et 15,60 milliards de dirhams pour les intrts et commissions (+ 1%).

5. Mesures dordre social et de lutte contre la pauvret


La politique sociale et de lutte contre la pauvret est en principe en tte des priorits du pays. En consquence, il est important que cette orientation puisse avoir une traduction budgtaire concrte. Aussi, le BC est un document privilgi pour annoncer les priorits et les objectifs sociaux spcifiques retenus dans le cadre du PLF et de fournir les indications budgtaires correspondantes. Par exemple, un tableau selon le format suivant peut numrer les principales dispositions de lutte contre la pauvret, les montants correspondants, les incidences /objectifs retenus. :
Explications Principales Incidence par (articulation dispositions Montant catgories/ avec les (modifications dpartement objectifs et les des dpenses) priorits) 1. 2. 3. 4. 5.

Les informations relatives lendettent devraient tre plus dtailles et prcises et englober lendettement des entreprises publiques (ou forte participation publique) qui engage la caution de ltat et devrait galement inclure le potentiel dendettement que constitue des projets importants comme le TGV, Tanger-Med, etc.

INDH et lutte contre la pauvret : extraits du PLF 2010

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LInitiative Nationale pour le Dveloppement Humain a t lance en 2005. Elle a t prsente comme une initiative visant : contribuer lattnuation des disparits sociales entre les citoyens et des disparits spatiales et entre les rgions travers la lutte contre la pauvret, la prcarit et dautres handicaps dans plus de 660 communes rurales et quartiers urbains cibls travers le territoire national. Selon les responsables, laction de lINDH est axe sur les interventions susceptibles davoir un impact tangible immdiat sur les conditions de vie des populations concernes. Entrent dans ce cadre notamment : - lencouragement des activits gnratrices de revenus ; - la ralisation au niveau des zones cibles des quipements de base ; - llargissement de laccs des populations concernes aux infrastructures de base en matire denseignement, de sant, dlectricit, de leau potable Le cot total de lINDH dans toutes ses composantes est estim 10 milliards de dirhams rpartis sur la priode 2006-2010. Financs conjointement par : le Budget Gnral de ltat hauteur de six milliards de dirhams dont 1,4 MMDH au titre de lanne 2010; les Collectivits Locales et la coopration internationale financent sous forme de dons deux milliards de dirhams chacune. Aprs quatre annes de mise en uvre de lInitiative, il y a eu linstallation de lensemble des organes de gestion de linitiative, lexploitation dun systme dinformation propre lInitiative, la production et la diffusion de manuels de procdures. Le PLF indique que, fin Septembre 2009, 18 775 projets ont t raliss au profit de 4,6 millions de bnficiaires directs pour un montant global de 11,3 MMDH dont 6,56 MMDH apports par lINDH. Il est dit galement que des rsultats tangibles ont t enregistrs en ce qui concerne les conditions de vie des populations cibles et de la lutte contre la pauvret dont le taux est pass lchelle nationale de 16,3 % en 1998 9 % en 2008.

4,6 millions de personnes de bnficiaires napporte pas des informations pertinentes. En outre, la baisse suppose de la pauvret porte sur le niveau national et sur une priode qui pour lessentiel ne concerne pas lINDH (celle-ci a dmarr effectivement en 2006) Vu quelle est considre une initiative importante du dispositif officiel de lutte contre la pauvret et des montants relativement importants lui sont consacrs, il est impratif que des dveloppements lui soient rservs dans le BC et que des informations prcises soient prsentes sur le ciblage, les rsultats de lanne en cours et ce qui est projet dans la loi de finances venir.

Autres dispositifs et actions de lutte contre la pauvret et la prcarit


Le PLF mentionne dautres actions de lutte contre la pauvret et la prcarit dont notamment : la mise en uvre du programme du Dfi du Millnaire qui bnficie dun financement du Gouvernement des tats-Unis dun montant de lordre de 700 millions de dollars sur une priode de cinq ans ; la mise en place partir de lanne en cours dun nouveau systme de transferts montaires conditionnels qui portent sur le versement dallocations aux mnages pauvres pour favoriser laccs et le maintien des enfants lcole et lutter contre les dperditions scolaires. Le projet de loi de finances indique que ce mcanisme bnficierait 40 000 familles dans 139 communes rurales. Ces indications sur quelques mesures de lutte contre la pauvret sont intressantes mais restent parcellaires et insuffisantes. Elles devraient tre compltes par des informations sur le ciblage, les critres dligibilit et les procdures mises en place pour en bnficier. Elles devraient aussi tre intgres dans le cadre dune prsentation synthtique des budgets des dpartements ministriels en charge des programmes sociaux. Celle que nous retrouvons dans le cadre du PLF

Les propos et en particulier le dernier paragraphe de lencadr puiss dans le texte du PLF - restent vagues et ne cadrent pas avec les annes budgtaires concernes : la nature des projets, 16

demeure clate, parcellaire et lui manque une mise en cohrence densemble11. En plus dune prsentation synthtique des dispositions sociales et de lutte contre la pauvret, il est important daborder ce qui est envisag dans quelques secteurs importants.

6. Donnes sectorielles
6.1. Secteur de la sant
Les politiques de sant et sa qualit sont extrmement importantes pour la population et en particulier pour les catgories les plus modestes. Aussi, il est trs utile pour les citoyens de connatre ce que prvoit le projet de loi de finances en matire de sant publique, de savoir quels sont les objectifs retenus et les populations cibles, les ralisations de lanne en cours et les prvisions de lanne suivante.
Quelques objectifs Le projet de loi de finances 2010 dans le domaine de la sant publique indique les lments suivants : - rduire la mortalit maternelle 50 pour 100.000 naissances vivantes et la mortalit infantile 15 pour 1.000 naissances vivantes ; - assurer laccs aux soins pour les populations les plus vulnrables en particulier en milieu rural ; - rendre les services publics de sant de qualit et comptitifs avec pour objectif - de relever le taux dhospitalisation 5% de la population lhorizon 2012 ; - contribuer la rduction de la part des dpenses supportes par les mnages dans le financement de la sant moins de 25 % lhorizon 2015 ; - garantir la prise en charge totale des affections de longue dure 11 Le PLF mentionne des documents de rfrence notamment le Plan Stratgique 2008-2012 du Ministre du dveloppement social, de la famille et de la solidarit ; le plan durgence de lEducation Il est essentiel pour la comprhension des orientations des politiques publiques que laccs ces documents soit possible et que, par exemple, le lien qui permet cette accessibilit sur un site web soit prcis.

En fait les objectifs de sant publique inscrits dans des plan ou sur de longues priodes doivent tre lis ce qui est envisag dans le cadre du budget de lanne. En matire de sant publique, il est important de prciser ce qui a t fait au cours de lanne et ce qui est projet pour : mieux couvrir la sant de base, largir et assurer lassurance maladie obligatoire, rattraper et mettre en place le RAMED12, amliorer lencadrement mdical, lutter contre la corruption dans les services de sant publique, etc.

6.2. Education
Autre secteur vital, celui de lducation qui affecte la trs grande majorit de la population et des familles. Cest un secteur sur lequel la population aimerait tre informe, connatre ses problmes, les solutions envisages et les ressources qui lui sont alloues dans le cadre du budget de ltat. Le projet de loi de finances 2010 apporte des informations sur ce secteur qui, renforces et prcises dans le cadre du budget citoyen, devraient permettre un dbat et une implication des parents et des acteurs concerns (voir encadr ci-dessous).
Dans le cadre du PLF 2010, le budget global allou au Ministre de lEducation nationale, de lenseignement scolaire, de la formation des cadres et de la recherche scientifique (MENESFCRS) est de 49,41 milliards de dirhams. Il se rpartit en : - Dpenses de personnel : 36.34 milliards de dirhams. 12 Le RAMED qui devait tre mis en uvre il y a plus de deux annes semble encore au stade de lexprimentation : 60.000 personnes et la dlivrance de plus de 18.300 cartes en 2010.

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- Dpenses de matriel et dpenses diverses avec respectivement 6.78 milliards et 1.72 milliards de dirhams - Dpenses dinvestissement : 6.29 milliards de dirhams Dans lEnseignement Scolaire (primaire, collge et secondaire) le budget se chiffre 40.95 milliards de dirhams (38,348 MMDh en 2009, + 23,46%) Le plan durgence couvre la priode 2009-2012, son cot est de 33.96 MMD Le PLF signale les principales ralisations de lexercice 2009 dont notamment : - la rhabilitation de 2.597 coles primaires, 369 collges, 210 lyces, 103 internats collgiaux et de 115 internats qualifiants; - lextension de 265 tablissements scolaires; 1 380 millions de dirhams. sont consacrs aux soutien social. Ce qui porte notamment sur : - linitiative un million de cartables qui a cibl pour la rentre scolaire 2009-2010, 3,7 millions dlves dont 58 % en milieu rural. Les crdits allous cette opration slvent 437 millions de dirhams ; - lappui direct aux familles Programme Tayssir qui a cibl 79.500 lves et 47.000 familles avec un budget de 70 MDH au titre de la rentre scolaire 2008/2009. Cet appui direct aurait permis dans les rgions cibles une augmentation du nombre des inscrits de 10,5% dans le cycle primaire et de 25,8% dans la premire anne de ce cycle et a permis aussi une baisse du nombre des abondons de 71%. - le renforcement de lappui social travers laugmentation du taux de la bourse de 700 DH 1260 DH par lve et par trimestre. Dans le cas des cantines scolaires, les effectifs ont augment de 10% au primaire et 40% au collgial. Le nombre total de bnficiaires est de 1.024.105 lves. Pour ce qui est des internats, le nombre de bnficiaires a atteint un total de 86.422 lves. Par ailleurs, le PLF 2010 indique quelques objectifs au niveau de lenseignement dont : 1- Assurer lobligation de la scolarit jusqu lge de 15 ans travers lextension de loffre denseignement obligatoire. 2. La mise niveau de loffre du secondaire qualifiant et promotion de lexcellence par la cration de 66 lyces et 19 internats avec une capacit de 2.280 lits en 2010, la construction dun lyce de rfrence par rgion lhorizon

2012 et la cration travers le territoire national de 8 lyces dexcellence, dont 3 ds lanne 2010. 3-La promotion de lgalit des chances daccs lenseignement obligatoire, le but atteindre en 2014-2015 un taux dachvement du primaire de 90% sans redoublement, pour les enfants de la cohorte 2009-2010. De manire spcifique le plan durgence vise atteindre : Le taux net de scolarisation des filles en milieu rural de 92% durant lanne scolaire 2009/2010 et 93% pour lanne scolaire 2010/2011 ; le taux dachvement des filles en milieu rural de 56% en 2010/2011 au lieu de 53% en 2009/2010 ; le taux de redoublement dans le secondaire collgial devra connatre une rduction de 3 points en 2010/2011 passant de 16% en 2009/2010 13% en 2010/2011 ; le taux dabandon en collge passera de 12,8% en 2009/2010 10,3 en 2010/2011. Par ailleurs, il est prvu daugmenter les jours de repas aux internats 230 jours au lieu de 180 initialement, celui des jours de restauration au primaire 180 joursIl est prvu dassurer la distribution de cartables avec un cot global de 500 MDH et les transferts montaires conditionnels profiteront en 2010 plus de 280.000 lves ncessiteux avec un budget de 241 MDH.

Ces donnes prsentes dans lencadr sont utiles et montrent quil est possible de mettre la disposition des citoyens une base de discussion. Cependant, leffort budgtaire trs important consenti lducation nationale doit tre expliqu en indiquant des dtails qui rendent linformation plus intelligible, plus pertinente. Parfois les informations sont fournies de telle manire quil nest pas possible de distinguer leffort de lanne des autres priodes passes ou futures. Dautres fois, les augmentations de capacit ou de ressources (classes, ressources des internats) ne permettent pas de comprendre les rsultats et en quoi la qualit des repas des cantines scolaires ou le rendement sont amliors. Des problmes importants ont t diagnostiqus et identifis dans ce secteur, notamment dans le cadre du bilan fait par le conseil suprieur de lenseignement en 2008. Ces problmes

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ont pour nom un manque trs proccupant de la qualit de lenseignement, des niveaux trs levs de labandon, des dperditions scolaires, de disparits importantes de moyens et au niveau des rsultats entre milieux et entre rgions Les donnes et les rponses budgtaires apportes ces questions doivent tre prcises. Autrement dit, il faut rpondre la question : quest ce qui est fait par le budget et le secteur ducatif pour amliorer la qualit de lducation, laccessibilit, et lquit. Comme il y a un trs srieux problme de faiblesse des rsultats, il est crucial que la question de la rationalit et lefficacit de la dpense ducative soit traite. Lintgration de manire synthtique dans la prsentation du BC de rsultats dtudes dvaluation ou daudit peut donner plus de sens leffort budgtaire consenti. En ce qui concerne les objectifs/actions/activits/ programmes retenus, il est important dindiquer des taux de ralisation ou de couverture atteints mais galement de permettre la comparaison par rapport aux prvisions, Dans le cadre de llaboration du BC, il est souhaitable de fournir les information manquantes (i.m), de lister toutes les actions / mesures importantes (voir tableau ci-dessous).
Informations disponible versus information manquantes dans le PLF
Actions Taux de Anne -1 Anne-1 A couverture prvision ralisation (prvision) ralis 6,2 millions i.m 7,88 millions

Les questions de la qualit et les ralisations effectives ne peuvent tre apprcies avec les informations fournies dans le cadre du PLF 2010. Dans le domaine des uvres universitaires sociales et culturelles sont prvus : une augmentation du nombre total de boursiers qui atteindra 127.764 en 2010 contre 117.419 en 2009; laccroissement du nombre de rsidents dans les cits universitaires, qui passera de 34.744 37.000 ; laccroissement du nombre de repas servis aux tudiants qui passera de 6.200.000 7.882.000 repas. En ce qui concerne lextension et la rhabilitation des infrastructures universitaires, il est prvu le dveloppement de la capacit daccueil universitaire et la maintenance des infrastructures pour rpondre aux flux de bacheliers et la rorientation du plus grand nombre de nouveaux inscrits vers les tablissements accs slectif (13,4% des tudiants concerns) et la licence professionnelle (20% des licencis concerns)

1. Repas universitaire i.m servis aux tudiants 2. Capacit des i.m rsidences universitaires

Avec les acadmies rgionales de lducation et de la formation, une partie importante du budget de lducation est allou dune manire dconcentre. En consquence, le budget citoyen devrait fournir une information sur les parties du budget qui sont alloues des niveaux territoriaux dcentraliss. Ceci sapplique aux communes dont une partie importante de leurs ressources passent par le Ministre de lintrieur.

34744

i.m

37000

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7. Promotions, rmunrations, salaires et pouvoir dachat


Ltat est le premier employeur du pays, il a galement un rle important au niveau de la fixation du salaire minimum ainsi que dans la mise en uvre des rsultats des ngociations et du dialogue social avec les syndicats et les partenaires conomiques. Tous ces volets ont des rpercussions au moins partiellement - au niveau budgtaire. Linformation sur ces aspects mrite une place importante dans le budget citoyen.
Information sur le dialogue social dans le cadre du PLF 2010 (extrait) Le dialogue social est un cadre de concertation entre lAdministration et les diffrents partenaires conomiques et sociaux. Il vise prendre en compte les demandes et amliorer les conditions sociales, matrielles et professionnelles des fonctionnaires et des travailleurs. Les mesures prises dans ce cadre se rsument comme suit : - relvement partir de Juillet 2008 des salaires des fonctionnaires classs aux chelles de rmunration 1 9 et des fonctionnaires classs aux chelles 10 et plus de 10 22 % en moyenne ; - relvement du quota de promotion interne des fonctionnaires de 22 % 25% ; - relvement des allocations familiales de 150 DH 200 DH pour les trois premiers enfants avec lextension de lapplication de ces allocations pour la premire fois aux salaris du secteur agricole et forestier ; - relvement du seuil minimum des pensions 600 DH compter de 2009 ; - relvement du SMIG de 10 %. Les principales mesures prises dans le sens des allgements des charges fiscales sont : - rduction du taux marginal de lIR de 42 % 40 % en 2009 et puis 38 % en 2010 ; - relvement du seuil exonr de 24 000 DH 28 000 DH en 2009 puis 30.000 DH en 2010;

- relvement des dductions au titre des charges familiales de 180 DH 360 DH ; - Relvement du taux des charges professionnelles dductibles au titre des salaires de 17 % 20 %. Lensemble des mesures prises dans ce cadre se traduisent, pour le Budget Gnral, par une moins value de recettes ou dune augmentation des charges salariales de lordre de 16 MMDH.

Linformation fournie en encadr est intressante, mais elle devrait tre prsente de manire homogne en indiquant de manire claire les dispositions qui relvent dautres priodes et celles qui portent sur lanne en cours, ce qui a t concrtis et galement ce qui est prvu pour lanne suivante. Elle devrait aborder de manire synthtique la politique des salaires, de promotion et de valorisation des ressources humaines dans la fonction publique, les changements intervenus par rapport ce qui a t prvu. Lvolution du SMIG et du pouvoir dachat au cours de lanne et ce qui est envisag pour lanne suivante mrite galement dtre trait de manire explicite et prcise. Dans la continuit de ce qui relve du traitement du pouvoir dachat, il est important dindiquer les informations majeures sur la politique des prix, de soutien des prix des produits de base et de la caisse de compensation. Des indications globales comme celles insres dans le PLF ne sont ni suffisantes ni satisfaisantes13.

13 Par ailleurs, la politique de soutien des prix intrieurs des produits de base, en loccurrence la farine nationale, le sucre et les produits ptroliers a t poursuivie. Les charges correspondantes pour le systme de compensation se sont leves 12 MMDH pour lanne 2009 et devraient atteindre 14 MMDH pour lanne 2010. in PLF 2010.

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8. Le patrimoine de ltat
Parmi les parties sur lesquelles les documents budgtaires offrent peu ou pas dinformations, il y a le patrimoine de ltat. Mme si un rapport est publi sur les tablissements publics, linformation sur ce volet important doit tre dveloppe. Les citoyens ont droit de connatre non seulement les recettes et les dpenses mais galement les mouvements qui affectent le patrimoine de ltat notamment au niveau des acquisitions ou la diminution du foncier ou par le biais des programmes de privatisations et des transferts du portefeuille de ltat. Cette information relve des obligations de redevabilit des responsables publics mais aussi elle participe dune dmarche qui renforce et consolide la rigueur dans la gestion du patrimoine de ltat et de la reddition des comptes. Le tableau ci-dessous peut constituer un canevas pour prsenter un bilan synthtique du patrimoine de ltat : il sagit dindiquer les transferts ou acquisitions programmes, les transferts raliss. Un commentaire devrait fournir des explications sur les changements intervenus, les bnficiaires, les conditions et le contexte des mouvements ayant affect le patrimoine de ltat. _________________________________________ _________________________________________ _________________________________________ _________________________________________
Lnigme du patrimoine foncier agricole de ltat au Maroc ! Labsence de donnes sur le patrimoine de ltat peut tre considre un dficit majeur combler et un objectif de plaidoyer pour la socit civile. Les terres agricoles rcupres de la colonisation sont estimes environ 1 millions dhectare. Une trs grande partie de ce patrimoine a t dilapide (donations, occupations) sans aucun mcanisme de traabilit et sans quaucune explication officielle ne soit fournie sur sa considrable rduction.

Intituls rubriques 1. Portefeuille, participation 2. Patrimoine foncier 3. Entreprises 4.

Prvisions (A-1)

Ralisations (A-1)

Prvision A

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9. Perspectives : projet citoyen, projet dalerte !


Il est du devoir des responsables dassurer le droit linformation des citoyens. Ce droit daccs linformation budgtaire et financire se justifie galement au titre du contribuable. La socit civile et celle spcialise dans les questions de finances publiques, de transparence et des droits humains a pour responsabilit de faire le plaidoyer pour que ltat assume ses responsabilits dans ce domaine. Pour assurer un accs linformation diffrentes catgories de la population et un niveau suffisant de dtail, il est souhaitable que ltat (et le ministre des finances en particulier) produise un budget citoyen au cours du mois de septembre et quil mette en place un service central et des structures dcentralises qui devraient : informer les citoyens sur les documents budgtaires et o les trouver ; indiquer les services en charge (et les personnes responsables) de fournir les informations dtailles notamment aux niveaux dcentraliss et des communes ; fournir des adresses sites internet, des rfrences Llaboration du budget citoyen est une opration perfectible. Il revient aux pouvoirs publics en partenariat avec la socit civile de mener des enqutes sur les besoins de la population (et la satisfaction du public) en information (ce qui devrait progressivement affiner et adapter le contenu du BC (et les informations complmentaires mettre la disposition du public). Le dpartement de lEconomie et des Finances et galement les organisations de la socit civile (qui soccupent du droit laccs linformation et de la transparence) doivent se proccuper notamment des difficults de comprhension ou daccs linformation, de la diversit des catgories de population et de leurs besoins en information et des suites donner aux rclamations. 22

Cependant, si les pouvoirs publics ne manifestent pas leur bonne volont pour prparer suffisamment lavance un budget citoyen, la socit civile spcialise devrait prendre linitiative dutiliser les donnes officielles pour prparer un budget dalerte ou de sensibilisation de lopinion publique. La dmarche et le contenu dvelopps dans ce document peuvent tre considrs comme une plateforme perfectible qui vise faciliter cette tche. Dans le cas du Maroc, un deux mois avant le dpt du projet de loi de finances, des donnes quasi-officielles circulent dans la presse et peuvent tre utiliss dans ce sens. Si des donnes manquent, des priorits importantes ne sont pas prises en compte, le budget dalerte devrait poser les questions majeures et pertinentes que se posent les citoyens et interpeller les pouvoirs publics pour apporter des rponses ces questions. Cette dmarche vise limplication des ayant droits (contribuables) et parties concernes et obtenir une information qui permette dinstaurer une obligation de rsultat. La prparation du budget dalerte serait possible et opportune au cours du mois doctobre et la moiti de novembre, ce qui permettrait le lancement dun dbat public avant ladoption de la loi de finances. Vu le manque de connaissances en finances publiques (et limportance de lanalphabtisme parmi la population), il est primordial dagir pour que les pouvoirs publics appuient des structures spcialises de la socit civile, chercheurs et spcialistes pouvant faciliter et rapprocher la comprhension des donnes budgtaires de la population.

Transparency Maroc
association marocaine de lutte contre la corruption

dition : octobre 2010 N de dpt lgal : 2010/MO2559 ISBN N 978-9954-28-934-1