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Vincent Lemieux

Professeur mrite, science politique, Universit Laval

(2001)

Dcentralisation, politiques publiques et relations de pouvoir


Un document produit en version numrique par Rjeanne Toussaint, ouvrire bnvole, Chomedey, Ville Laval, Qubec Courriel: rtoussaint@aei.ca Dans le cadre de la collection: "Les classiques des sciences sociales" Site web: http://www.uqac.uquebec.ca/zone30/Classiques_des_sciences_sociales/index.html Une collection dveloppe en collaboration avec la Bibliothque Paul-mile-Boulet de l'Universit du Qubec Chicoutimi Site web: http://bibliotheque.uqac.uquebec.ca/index.htm

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Cette dition lectronique a t ralise par Rjeanne Toussaint, bnvole,


Courriel: rtoussaint@aei.ca

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Vincent Lemieux, Dcentralisation, politiques publiques et relations de pouvoir. Montral : Les Presses de lUniversit de Montral, 2001, 202 pp. Collection Politique et conomie.
M. Vincent Lemieux a t professeur de science politique de 1960 1992 au dpartement de science politique de l'Universit Laval. Maintenant la retraite de lenseignement. [Autorisation formelle accorde au tlphone le 13 aot 2004 par M. Vincent Lemieux et confirme par crit le 16 aot 2004 de diffuser la totalit de ses uvres : articles et livres. Un grand merci Mme Suzie Robichaud, vice-doyenne la recherche lUniversit du Qubec Chicoutimi pour ses dmarches fructueuses auprs de M. Lemieux : Suzie_Robichaud@uqac.ca] Courriel : vlemieux@sympatico.ca
liste des publications de M. Vincent Lemieux : http://www.pol.ulaval.ca/personnel/professeurs/vincent-lemieux.htm http://www.pol.ulaval.ca/documents/publications/pubLemieux.pdf

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Vincent LEMIEUX
Professeur mrite, science politique, Universit Laval

Dcentralisation, politiques publiques et relations de pouvoir

Montral : Les Presses de lUniversit de Montral, 2001, 202 pp. Collection Politique et conomie.

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Donnes de catalogage avant publication (Canada)

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Lemieux, Vincent, 1933 Dcentralisation, politiques publiques et relations de pouvoir (Politique et conomie) Comprend des rf. bibliogr. ISBN 2-7606-1826-9 I. Dcentralisation administrative - Qubec (Province). 2. Politique publique - Qubec (Province). 3. Pouvoir (Sciences sociales) - Qubec (Province). 4. Relations gouvernement central - collectivits locales - Qubec (Province). 5- Privatisation - Qubec (Province). I. Titre. II. Collection : Politique et conomie (Presses de l'Universit de Montral).

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Table des matires


Donnes de catalogage Quatrime de couverture Avant-propos PREMIRE PARTIE Concepts et dfinitions 1. Les relations de pouvoir dans les politiques publiques 1.1. 1.2. 1.3. 1.4. 2. La rgulation par les politiques publiques Les principales dmarches analytiques Les relations de pouvoir La structuration des relations de pouvoir

Les politiques de dcentralisation 2.1. 2.2. 2.3. 2.4. Les attributions et leurs modalits Les types de dcentralisation Trois aspects politico-socitaux de la dcentralisation Les critres d'valuation de la centra-dcentralisation

3.

Quatre propositions de recherche 3.1. 3.2. 3-3. 3.4. 3.5. Le pouvoir dans l'mergence des politiques Le pouvoir des acteurs priphriques Le pouvoir grce aux coalitions La lgitimation du pouvoir Les liens entre les propositions DEUXIME PARTIE Analyse de quelques politiques

4.

Quelques politiques de dcentralisation administrative 4.1. 4.2. 4.3. 4.4. Le secteur de la sant au Sngal Le secteur de la sant au Royaume-Uni Le secteur de l'information administrative au Qubec Ressemblances et diffrences entre les politiques

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5.

Quelques politiques de dcentralisation fonctionnelle 5.1. 5.2. 5.3. 5.4. Le systme scolaire public Baltimore Le systme scolaire public en Australie Occidentale Les rgies rgionales de la sant et des services sociaux au Qubec Ressemblances et diffrences entre les politiques

6.

Quelques politiques de dcentralisation politique 6.1. 6.2. 6.3. 6.4. La cration des communauts autonomes en Espagne Les lois Defferre en France au dbut des annes 1980 Le secteur du logement aux Pays-Bas Ressemblances et diffrences entre les politiques

7.

Quelques politiques de dcentralisation structurelle 7.1. 7.2. 7.3. 7.4. La privatisation de British Telecom La privatisation de TF1 La sous-traitance dans les prisons du Tennessee Ressemblances et diffrences entre les politiques TROISIME PARTIE Considrations thoriques

8.

Retour sur les propositions de recherche 8.1. 8.2. 8.3. 8.4. La premire proposition de recherche La deuxime proposition de recherche La troisime proposition de recherche La quatrime proposition de recherche

9.

Vers une thorie du pouvoir dans les politiques publiques 9.1. 9.2. 9.3. 9.4. 9.5. Les pralables la construction thorique Un cadre pour la formulation des hypothses Les hypothses relatives aux positions et aux atouts de pouvoir Les hypothses concernant les coalitions Les hypothses relatives au pouvoir normatif, constitutif, prescriptif et allocatif 9.6. Les hypothses portant sur certaines modalits des politiques 9.7. Considrations finales

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Annexe. Une mthode de formalisation des relations de pouvoir dans les politiques publiques A.1. A.2. A.3. A.4. A.5. A.6. A.7. A.8. A.9. A.10. A.11. A.12. A.13. A.14. A.15. Le dcoupage des oprations Dfinition d'une opration Le contrle ou le non-contrle d'une opration Les atouts et les enjeux La formalisation des oprations La traduction en rapports de pouvoir Les oprations de la politique de dcentralisation Baltimore Le graphe et la matrice des relations de pouvoir La structuration des relations de pouvoir Inclusions et intersections La place des coalitions Processus et systme fragmentaire des relations de pouvoir Les enjeux les plus frquents Comment amliorer la mthode L'extension de la mthode d'autres phnomnes politiques

Bibliographie Graphique 1. Exemples de structurations du pouvoir : collgiale (1.1), stratifie (1.2), segmente (1.3) et dsintgre (1.4) Graphique 2 Le graphe des rapports de pouvoir dans la politique de dcentralisation Baltimore Tableau 1. Tableau 2. Tableau 3. Tableau 4. Tableau 5. Tableau 6. Tableau 7. Les caractristiques des attributions des organisations dcentralises Huit critres d'valuation de la dcentralisation, selon le type d'attributions auquel ils se rapportent principalement, et selon leur caractre relativement troit ou large Les deux lments centraux de la premire proposition de recherche Les deux lments centraux de la deuxime proposition de recherche Les deux lments centraux de la troisime proposition de recherche Les deux lments centraux de la quatrime proposition de recherche Les rapports de pouvoir entre deux acteurs

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Tableau 8. Tableau 9.

Matrice des connexions de pouvoir dans la politique de dcentralisation Baltimore Le nombre des enjeux contrls par chacun des acteurs qui ont particip la politique de dcentralisation Baltimore

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QUATRIME DE COUVERTURE

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On peut concevoir les politiques de dcentralisation comme des politiques encadrantes qui transfrent de l'autorit, des comptences ou des sources de financement des organisations dont elles modifient ainsi le statut. Les politiques de dcentralisation font l'objet, comme les autres politiques publiques, de jeux de pouvoir entre les acteurs qui y participent. Des tudes de cas portant sur diffrents pays (France, Qubec, tats-Unis, Sngal, Australie, Pays-Bas) montrent qu'il en est bien ainsi, qu'il s'agisse de politiques de dconcentration, de politiques de dlgation, de politiques de dvolution ou de politiques de privatisation. Les constats tirs de ces tudes conduisent la formulation d'une vingtaine d'hypothses en vue de recherches futures sur les politiques de dcentralisation, et plus gnralement sur les politiques publiques. la fin de l'ouvrage une annexe propose une voie de formalisation et d'analyse structurale des relations de pouvoir inhrentes aux politiques publiques. Vincent Lemieux est professeur mrite au Dpartement de science politique de l'Universit Laval. Il est l'auteur de plusieurs ouvrages sur les partis, les politiques publiques, la dcentralisation, les coalitions et les rseaux sociaux. Il a publi en collaboration avec Andr J. Blanger, Introduction l'analyse politique, paru aux Presses de l'Universit de Montral, en 1996.

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AVANT-PROPOS

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Cet ouvrage, comme son titre l'indique, porte principalement sur les relations de pouvoir dans les politiques publiques et en particulier dans les politiques de dcentralisation. Dans le vaste univers des politiques publiques, les politiques de dcentralisation et de centralisation occupent une place particulire en ce qu'elles sont des politiques encadrant d'autres politiques. Quand des transferts d'attributions se font du centre la priphrie ou de la priphrie au centre, certaines politiques de ces deux paliers en sont modifies subsquemment. Par exemple, si un gouvernement central transfre un gouvernement priphrique plus d'argent des fins de sant ou d'ducation, le gouvernement priphrique pourra consacrer plus de ressources certains services ou certaines organisations qui favorisent ces services. Mme si l'ouvrage se concentre sur les politiques de dcentralisation, il est question l'occasion des politiques de centralisation. Pour dsigner de faon gnrale les politiques appartenant ces deux mouvements, nous utiliserons le terme commode de centra-dcentralisation. Ainsi, on dira que, dans une rforme des attributions d'un gouvernement central et des gouvernements priphriques, des politiques de centra-dcentralisation ont t adoptes, comportant la fois des transferts du centre la priphrie, et de la priphrie au centre. Sans prtendre que les politiques de centra-dcentralisation sont plus importantes que d'autres, elles prsentent suffisamment d'intrt pour qu'on leur consa-

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cre une attention spciale. D'autant plus qu'elles se sont multiplies depuis la fin des annes 1970 et qu'elles ont gnralement t trs discutes dans les collectivits o elles ont pris place. Les politiques de dcentralisation ont des traits propres, dont celui d'impliquer deux paliers de rgulation, un palier central et un palier priphrique, mais elles ont aussi beaucoup de traits plus gnraux qui les assimilent aux autres politiques publiques. Le dernier chapitre de l'ouvrage traitera, entre autres, de l'extension l'ensemble des politiques publiques de certains de nos rsultats de recherche. Dans l'tude des politiques de dcentralisation, nous adoptons une approche centre sur les relations de pouvoir, tout en mettant contribution d'autres approches, dont celle des trois courants de Kingdon et celle des rseaux de politique publique (policy networks). Nous nous expliquons l-dessus dans les deux premiers chapitres de l'ouvrage. Ce choix tient surtout notre conviction que les relations de pouvoir demeurent au centre de la science politique, malgr la difficult qu'il y a les oprationnaliser. L'Annexe de l'ouvrage propose cet gard une voie de formalisation des relations de pouvoir dans les politiques publiques qui montre que cette oprationnalisation est possible. L'ouvrage est divis en quatre parties. Dans la premire partie, trois chapitres portent successivement sur les relations de pouvoir dans les politiques publiques, sur les politiques de dcentralisation et sur quatre propositions appeles guider la recherche sur les douze politiques de dcentralisation retenues. La deuxime Partie prsente nos analyses des politiques de dcentralisation. Elle est divise en quatre chapitres, selon les types de dcentralisation auxquels appartiennent les politiques, soit la dcentralisation administrative, la dcentralisation fonctionnelle, la dcentralisation politique et la dcentralisation dite structurelle, qu'on appelle aussi privatisation. Trois politiques sont tudies l'intrieur de chacun des quatre types. Dans la troisime partie, nous revenons d'abord sur les quatre propositions de recherche appliques aux politiques tudies, de faon dgager les constats de recherche qui dcoulent de ces applications. Nous y ajoutons quelques constats venant d'autres chercheurs qui se sont intresss aux politiques de dcentralisation. Le dernier chapitre de l'ouvrage formule, partir des constats et des quatre propositions de recherche vingt et une hypothses, qui constituent une tentative de

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thorisation des politiques de dcentralisation. Nous montrons que la plupart de ces hypothses peuvent tre appliques aussi, au prix de quelques modifications, aux politiques publiques en gnral. La dernire partie de l'ouvrage consiste en une Annexe qui prsente une voie de formalisation des relations de pouvoir dans les politiques publiques. Cette voie de formalisation est ensuite applique, en guise d'illustration, une des douze politiques tudies dans la deuxime partie. Cet ouvrage a bnfici de l'apport de plusieurs personnes. Andr Larocque, Marc-Urbain Proulx et Jean Turgeon, de l'Universit du Qubec, ont contribu amliorer nos connaissances sur la dcentralisation. Plusieurs tudiants ont travaill avec nous, titre d'assistants de recherche, l'analyse des politiques de dcentralisation. D'abord Patrick Boulanger et Victor Dzomo-Silinou, mais surtout Laurence Bhrer, Nathalie Bolduc et Julie Levasseur, qui ont produit les documents de base qui ont permis l'analyse de la plupart des politiques de dcentralisation prsentes dans la deuxime partie. Quant l'Annexe sur la formalisation des relations de pouvoir dans les politiques publiques, elle est l'aboutissement d'une mthode qui a t propose au dbut des annes 1990 dans un cours de matrise et de doctorat sur les structures du pouvoir. Dans les ditions successives du cours, les tudiants ont appliqu cette mthode des politiques publiques de diffrents secteurs d'activit. Deux tudiants de doctorat, Nelson Michaud et Jean-Franois Tremblay, l'ont utilise dans leur thse, et deux tudiantes de matrise, Nathalie Bolduc et Stphanie YungHing, l'ont utilise dans leur mmoire. L'utilisation que les tudiants ont fait de la mthode a permis de l'amliorer. Qu'ils en soient tous remercis.

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Premire partie

Concepts et dfinitions
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Chapitre 1
Les relations de pouvoir dans les politique publiques

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LES POLITIQUES DE CENTRA-DCENTRALISATION sont certains gards des politiques publiques comme les autres, c'est--dire des tentatives de rgulation de situations qui prsentent des problmes de distribution des ressources. La premire section du chapitre traite de cette faon de voir les politiques publiques, dont celles de centra-dcentralisation. La deuxime section porte sur les principales dmarches de recherche qui ont t appliques l'tude des politiques publiques. Les relations de pouvoir entre les acteurs sont prises en considration dans certaines de ces dmarches, mais elles ne sont au centre d'aucune d'entre elles., Les relations de pouvoir sont dfinies de faon oprationnelle dans la troisime section. Les principaux lments de cette dfinition sont ensuite repris pour tre davantage dvelopps. Il s'agit des acteurs et de leurs alliances, des diffrents types de ressources qui sont les atouts et les enjeux du pouvoir, et du contrle ou non des oprations sur ces ressources, par o s'exprime le pouvoir ou le nonpouvoir des acteurs.

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La dernire section dfinit quatre formes de structuration des relations de pouvoir et distingue les diffrentes positions de pouvoir qui peuvent tre occupes par les acteurs dans ces structurations.

1.1 La rgulation par les politiques publiques


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On peut dfinir les politiques publiques comme des tentatives de rgulation, selon des normes, de situations o sont perus des problmes publics de distribution de ressources, l'intrieur d'une collectivit ou d'une collectivit l'autre (pour d'autres dfinitions, voir entre autres Pal, 1992 ; Howlett et Ramesh, 1995 ; Lemieux, 1995 ; Muller et Surel, 1998). La rgulation se droule en diffrents processus, parmi lesquels on peut distinguer l'mergence, la formulation et la mise en oeuvre. On y ajoute parfois l'valuation, qu'il vaut mieux considrer comme un processus second, ou comme un processus propos des autres processus. La rgulation porte sur l'environnement interne du systme politique ou sur son environnement externe. L'environnement interne reprsente en fait diffrents sous-systmes constitutifs du systme politique : le rgime politique et ses institutions, l'appareil gouvernemental, l'appareil administratif, et les diffrentes instances dcentralises par rapport aux instances centrales. Quant l'environnement externe, il est utile d'y distinguer, la suite d'Easton (1965) et de Lapierre (1973), l'environnement intra-socital, qui rfre diffrents sous-systmes de la collectivit considre, et l'environnement extra-socital, qui rfre d'autres collectivits ou encore aux relations entre la collectivit considre et d'autres collectivits. Les politiques intrieures d'un systme politique concernent le systme politique lui-mme ou son environnement intra-socital, alors que les politi-ques extrieures concernent l'environnement extra-socital, ou encore les relations entre l'environnement intra-socital et l'environnement extra-socital. C'est quand des affaires collectives, internes ou externes, deviennent des affaires publiques que la rgulation par le systme politique est exige, et c'est quand ces affaires qui sont l'ordre du jour public sont portes l'ordre du jour gouvernemental qu'une politique publique merge.

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On peut considrer que les systmes politiques et leur environnement socital forment un systme politico-socital un niveau suprieur de complexit par rapport celui que l'on retrouve dans le systme politique. C'est ce systme qui se manifeste, mme si ce n'est que de faon fragmentaire, dans les processus par lesquels se ralisent les politiques. Nous entendons les systmes politico-socitaux au sens large, sans les restreindre ceux qui sont rguls par les tats officiellement indpendants. Les tats fdrs, les collectivits territoriales ainsi que toutes les autres instances politiques dcentralises peuvent tre considres comme des systmes politicosocitaux, orients vers la rgulation de leurs environnements, internes ou externes. Il en est de mme des universits, des hpitaux, des entreprises, etc. qui peuvent tre vus comme des quasi-systmes politico-socitaux. Comme l'a montr Morgan (1989), c'est une des images qu'on peut se faire de ces organisations. Nous posons que la rgulation et les contrles par lesquels elle se ralise portent d'une faon ou d'une autre sur la distribution des ressources entre les acteurs. C'est par des relations de pouvoir que les processus de rgulation se ralisent, le pouvoir consistant dans le contrle par un acteur d'une opration qui porte sur ses ressources ou sur celles d'autres acteurs. Certaines politiques publiques semblent porter, premire vue, sur la quantit des ressources plutt que sur leur distribution. Par exemple, une politique nataliste cherche augmenter la quantit des ressources humaines dans une collectivit. bien y regarder, cependant, la rgulation de la quantit des ressources comporte toujours un aspect distributif. Ainsi, si on cherche par une politique nataliste augmenter des ressources humaines juges insuffisantes, c'est par comparaison avec les ressources humaines d'autres collectivits, ou encore parce qu'on estime que la pyramide des ges l'intrieur de la collectivit est dfavorable une reproduction satisfaisante des ressources humaines. Dans les deux cas, on le voit, il y a perception d'un problme public dans la distribution des ressources, et non seulement dans la quantit des ressources. Ajoutons que les problmes de distribution des ressources peuvent concerner les relations entre les rgulateurs et les rguls. C'est le cas quand on estime qu'une situation de dcentralisation existante accorde trop de ressources aux acteurs centraux et pas assez aux acteurs priphriques.

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Enfin, il est utile de distinguer les acteurs qui participent aux politiques publiques selon qu'ils occupent des postes de responsables, d'agents, d'intresss ou de particuliers. Les postes de responsables et d'agents appartiennent au systme politique, alors que ceux d'intresss et de particuliers appartiennent l'environnement socital. De plus, alors que les responsables et les particuliers sont des gnralistes, habilits selon les rgles officielles exercer l'autorit ou choisir ceux qui l'exercent, les agents et les intresss sont plutt des spcialistes, qui n'ont gnralement pas une telle habilitation.

1.2 Les principales dmarches analytiques


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Il existe actuellement plusieurs dmarches analytiques dans l'tude des politiques, d'autant plus que de nombreux chercheurs travaillent dans ce domaine. Nous ne cherchons pas tant faire une recension exhaustive de ces dmarches qu' les situer par rapport la dfinition que nous avons propose et souligner les lments de cette dfinition qui ont retenu l'attention des chercheurs (pour une recension des dmarches, voir Parsons, 1995 ; Sabatier, 1996, 1999 ; ainsi que Muller et Surel, 1998). La distinction que nous avons faite entre le systme politique et son environnement externe est prsente dans plusieurs des premiers travaux qui ont port sur les politiques publiques. Les schmas systmiques d'Easton et de Lapierre traitaient des dcisions politiques plutt que des politiques publiques, mais ils sont facilement transposables l'tude du droulement des politiques publiques. Ils ont inspir beaucoup d'tudes, en particulier dans le courant illustr par Dye (1966, 1984), o la principale question de recherche est de savoir lesquels des dterminants conomiques ou des dterminants politiques conditionnent le plus les politiques publiques des tats amricains. Cette question suppose un dcoupage du systme politique qui est diffrent du ntre, puisque le systme des partis est situ dans l'environnement externe, titre de dterminant politique. Chez Dye les politiques publiques sont produites par les tats, considrs comme des entits indivisibles. De plus, cette dmarche, contrai-

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rement celles d'Easton et de Lapierre, ignore la distinction entre les diffrents processus de ralisation des politiques publiques. Un des premiers ouvrages de synthse sur les politiques publiques, celui d'Hofferbert (1974), suit une dmarche voisine, qui appartient elle aussi l'approche des dterminants. Cet auteur propose d'expliquer les politiques publiques par un ensemble de facteurs disposs dans une squence, qui va des conditions historiques et gographiques au comportement des lites, en passant successivement par les facteurs socio-conomiques, le comportement des masses et les institutions gouvernementales. Ce sont l des facteurs htroclites par rapport une dmarche comme la ntre, centre sur les acteurs et leurs relations. Une autre dmarche, qu'on trouve dans les premiers travaux sur les politiques publiques, est celle qui consiste distinguer des tapes des politiques publiques. Il s'agit en fait des sous-processus qu'on peut dcouper dans le droulement temporel des politiques. Beaucoup d'auteurs ont adopt cette dmarche pour prsenter, dans des ouvrages d'introduction, la faon dont se droulent les politiques publiques (voir entre autres Anderson, 1984 ; Jones, 1984 ; Brewer et De Leon, 1983 ; Meny et Thoenig, 1989). Cette dmarche est surtout descriptive, mme si certains auteurs proposent des lments d'explication pour chacune des tapes ou pour l'ensemble de celles-ci. Il arrive aussi que la prsentation des tapes soit l'occasion de faire la critique des politiques publiques (voir en particulier Edwards et Sharkansky, 1978). Les frontires entre les tapes ne sont pas toujours claires et le dcoupage varie, mais on retrouve gnralement les tapes de l'mergence, de la formulation, de la mise en oeuvre et parfois de l'valuation. Il est utile de distinguer ces sous-processus des tapes plus institutionnelles que sont la mise l'ordre du jour, l'adoption et l'excution, qui rfrent des procdures plus ou moins officialises. Quelques auteurs distinguent aussi l'tape de la terminaison des politiques publiques, quand il arrive qu'elles prennent fin. L'tape de l'valuation, qui ne se retrouve pas dans toutes les politiques publiques, a donn lieu des entreprises de recherche autonomes. Elles sont souvent trs loignes des autres dmarches de recherche sur les politiques publiques, non seulement par leurs vises normatives, mais aussi par les mthodes employes. Il n'en sera pas question dans cet ouvrage.

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bien y regarder, les tapes des politiques publiques sont la transposition au niveau collectif du modle de l'action rationnelle, comme Edwards et Sharkansky, entre autres, l'ont not. Dans son analyse clbre de la crise des missiles de Cuba, Allison (1971) a montr les limites de ce modle, qui n'en continue pas moins d'inspirer beaucoup de travaux portant sur les politiques publiques. Le modle de l'action rationnelle a t repris et amlior par celui dit du choix rationnel dans le cadre des institutions (institutional rational choice), qui fait une place importante aux rgles, ou arrangements institutionnels, et au jeu des acteurs la recherche de bnfices personnels (Ostrom, 1986, 1999 et Ostrom et al. 1994 ; ainsi que Scharpf, 1997). Les relations de pouvoir demeurent cependant absentes, ou Presque, de ce modle o les acteurs sont vus comme des calculateurs, sans que leur capacit de contrle soit toujours prise en compte dans ces calculs. John Kindgon (1995) a propos une approche diffrente, dans un ouvrage fond sur une recherche empirique trs pousse, visant expliquer comment il se fait que certaines politiques publiques parviennent l'ordre du jour du gouvernement amricain et commencent tre formules, alors que d'autres politiques n'y parviennent pas. Ce modle, fond sur celui de la garbage can (Cohen, Match et Olsen, 1972 ) prend le contre-pied de celui de l'action rationnelle. L'mergence et la formulation des politiques publiques ne sont pas le rsultat d'une dmarche rationnelle. Elles sont plutt le rsultat de la rencontre de trois courants qui voluent de faon plus ou moins indpendante l'une de l'autre. Il y a d'abord le courant des problmes, o importent particulirement l'existence de crises ou d'informations sur les situations qui font problme, et la visibilit de ces informations. Il y a ensuite le courant de la politique, avec comme lments dterminants les ides qui sont dans l'esprit du temps, les pressions des groupes, ainsi que les changements d'quipes gouvernementales. Il y a enfin le courant des solutions, que Kingdon compare une soupe primitive , o survivent les solutions qui apparaissent suprieures d'autres. Il y a des problmes sans solutions, des solutions la recherche de problmes, des problmes et leurs solutions qui n'ont pas d'appui politique. C'est seulement quand les trois courants se rencontrent et que s'ouvre une fentre, ou opportunit, qui permet de les mler, qu'une politique publique merge par mise l'ordre du jour du gouvernement.

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Kingdon laisse entendre que, dans la phase d'mergence, le courant des problmes et le courant de la politique sont tout particulirement importants. De la mme faon, on pourrait dire (Lemieux, 1995), que, dans la formulation, ce sont les courants de la politique et des solutions qui importent tout particulirement, et que, dans la mise en oeuvre, ce sont plutt les courants des solutions et des problmes. Dans chacun de ces trois sous-processus le troisime courant est aussi prsent, mais il importe moins que les deux autres. Kingdon insiste beaucoup sur l'action des entrepreneurs, dans chacun des trois courants. Il peut s'agir de responsables politiques ou de membres de leur entourage, de lobbyistes, d'experts, de fonctionnaires de carrire. Ils ont un peu tous les mmes qualits. Ils sont couts, ils ont de bons contacts politiques et sont habiles dans la ngociation. De plus, ils sont persistants et ils investissent beaucoup dans l'activit politique. Leur action consiste surtout favoriser le couplage des courants ; c'est pourquoi ils doivent tre prts intervenir quand s'ouvre une fentre politique. Certains auteurs, dont Mucciaroni (1992.) et Zahariadis (1999), ont cherch amliorer ce modle, qui s'est rvl fcond dans la recherche empirique. Ils ont not, en particulier, que les institutions devaient tre prises en compte dans le courant de la politique, soit qu'elles facilitent la mise l'ordre du jour gouvernemental, soit qu'elles la rendent difficile. Par exemple, il sera plus facile de dvelopper une politique dans un secteur o existe un ministre bien tabli que dans un secteur nouveau, o il n'y a pas de tel ministre. Ce sont souvent des tudes comparatives qui rvlent l'importance des institutions, ce qui chappe des auteurs comme Kingdon dont les travaux n'ont port que sur un seul pays. On peut aussi situer dans le courant de la politique les phnomnes auxquels les protagonistes de la deuxime face et de la troisime face du pouvoir ont port attention. Pour Bachrach et Baratz (1970), le pouvoir ne consiste pas seulement contrler les dcisions qui sont prises, il comporte aussi un deuxime aspect qui consiste restreindre le champ des dcisions celles qui ne menacent pas les acteurs dominants. Lukes (1973) ajoute un troisime aspect du pouvoir qui consisterait conditionner les acteurs domins par l'ducation, la socialisation et d'autres transmissions de normes, de faon ce qu'ils ne cherchent pas promouvoir des dcisions qui pourraient tre menaantes pour les acteurs dominants.

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Selon Kingdon, les coalitions sont tout particulirement indiques dans le courant des priorits. D'autres dmarches, dont celle qui traite des communauts de politique publique (policy communities),font des communauts ou des rseaux d'acteurs un concept central (voir Marsh, 1998 ; ainsi que Le Gals et Thatcher, 1995). Quelques auteurs ont mme parl de triangle de fer ou de sous-systme pour dsigner les liens qui existent entre certains acteurs privilgies, qui sont toujours prsents dans un secteur donn des politiques publiques. Il s'agit gnralement de responsables du parti gouvernemental, des principaux agents administratifs et des principaux groupes d'intresss du secteur. Les auteurs qui s'intressent aux rseaux de politique publique n'ont fait jusqu' ce jour qu'un usage analogique de la notion de rseau, qui dans d'autres domaines de recherche a donn lieu des usages plus rigoureux ( ce sujet, voir Lemieux, 1999). Paul Sabatier et ses collaborateurs (Sabatier, 1987, 1999 ; Sabatier et JenkinsSmith, 1993) sont ceux qui ont pouss le plus loin la notion de coalition dans l'tude des politiques publiques. Il y aurait dans un sous-systme donn de politiques publiques un certain nombre de coalitions plaidantes en faveur d'une cause (advocacy coalitions), composes d'acteurs qui sont des responsables, des agents ou des intresss et qui se caractrisent principalement, selon Sabatier, par le fait qu'ils partagent des croyances, qui peuvent tre fondamentales, politiques ou encore tactiques. Ces coalitions entrent gnralement en conflit avec d'autres coalitions, d'o l'importance des mdiateurs politiques (policy brokers) qui sont susceptibles de les rapprocher ou d'arbitrer les conflits entre elles. Sabatier ajoute que ce ne sont pas tous les acteurs d'un secteur donn des politiques publiques qui appartiennent ces coalitions, et que l'action des coalitions, telles qu'il les entend, n'est significative que si on la considre sur une priode de plusieurs annes. Il est sans doute rvlateur que beaucoup de dmarches qui sont utilises actuellement pour l'tude et l'explication des politiques publiques fassent une place importante la notion de coalition ou aux notions voisines de communaut et de rseau. Les politiques publiques sont des processus complexes qui le plus souvent ne peuvent tre domins par des acteurs que s'ils s'allient avec d'autres. Nous allons d'ailleurs reprendre cette faon de voir dans notre tude des relations de pouvoir dans les politiques de centra-dcentralisation.

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1.3 Les relations de pouvoir


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La recension que nous venons de faire des principales dmarches analytiques auxquelles a donn lieu l'tude des politiques publiques montre que dans plusieurs de ces dmarches les relations de pouvoir entre les acteurs politiques sont vises directement ou indirectement. Dans les schmas systmiques d'Easton et de Lapierre, ce sont surtout des processus qui sont mis en place. Mais il est vident que ces processus ne se droulent pas d'eux-mmes ; ils sont mus par des acteurs qui entrent en relation avec d'autres acteurs. Ces relations peuvent tre vues comme des relations de pouvoir, c'est--dire comme des tentatives de contrle par des acteurs d'oprations qui portent sur leurs ressources ou sur celles d'autres acteurs. Il en est de mme des dmarches qui dcoupent des tapes dans le droulement des politiques publiques. Ces tapes sont en quelque sorte des sousprocessus d'un processus plus gnral. Comme dans les schmas systmiques, ces sous-processus sont le fait d'acteurs qui cherchent les mener terme, ou qui, au contraire, cherchent les arrter ou les modifier. Les relations entre ces acteurs peuvent tre considres comme des relations de pouvoir. Par contre, les dmarches qui cherchent expliquer les politiques publiques par des dterminants conomiques, politiques ou autres appartiennent un schme d'explication causal o les relations sont tablies entre des variables plutt qu'entre des acteurs. De plus, le schme d'explication par les dterminants traite des politiques publiques un niveau macroscopique, en se limitant certains de leurs attributs : les dpenses qu'elles entranent, leurs impacts dans la socit. Les modles de l'action rationnelle, quand ils mettent en prsence des acteurs individuels ou coaliss qui cherchent rendre leurs prfrences efficaces, se traduisent facilement dans des modles de relations de pouvoir, mme si les auteurs qui s'intressent cette famille de modles sont gnralement peu attentifs ces relations. Ils s'intressent plutt aux cots et bnfices de l'action, en faisant

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comme si ces cots et bnfices ne rsultaient que de calculs intellectuels, et non de manoeuvres stratgiques avec les jeux de pouvoir qu'elles supposent. Les dmarches de Kingdon et de Sabatier, qui sont davantage fondes sur des observations empiriques, mettent en prsence des acteurs qui cherchent faire triompher leurs points de vue, et qui ont pour cela d'autres ressources que les biens matriels et l'information. Les notions, centrales chez ces auteurs, d'entrepreneur, de coalition plaidante et de mdiateur manifestent bien cette faon de voir, qui peut se traduire aisment en relations de pouvoir. Signalons qu'il en est de mme des dmarches portant sur l'valuation des politiques publiques. Les chargs d'valuation ne sont plus considrs comme des techniciens ou des spcialistes, dtachs des phnomnes politiques qu'ils valuent, mais comme des acteurs parmi d'autres qui participent aux politiques publiques et qui cherchent y exercer du pouvoir (voir en particulier Guba et Lincoln, 1989 ; Monnier, 1992). Mme si la plupart des dmarches descriptives ou explicatives portant sur les politiques publiques peuvent tre traduites en des ensembles de relations de pouvoir, il n'existe pas l'heure actuelle de dfinition oprationnelle de ces relations. Nous allons en proposer une dans le but de traiter de faon rigoureuse des politiques de centra-dcentralisation et des jeux de pouvoir des acteurs dans ces politiques.

Une dfinition oprationnelle du pouvoir


Nous disons du pouvoir d'un acteur en relation avec un autre acteur qu'il consiste dans le contrle, selon ses prfrences, d'une opration concernant ses ressources ou celles de l'autre acteur, et par l sa position dans la structuration des relations de pouvoir. Prcisons que les acteurs peuvent tre individuels ou collectifs. Parmi les acteurs collectifs, les alliances entendues au sens large retiendront tout particulirement notre attention. Prcisons aussi qu'il y a pouvoir ou non-pouvoir des acteurs dans la relation dfinie par l'opration sur des ressources. Il y a non-pouvoir

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quand un acteur ne contrle pas selon ses prfrences l'opration qui porte sur ses ressources ou celles de l'autre acteur. Quatre composantes principales de la dfinition vont faire l'objet des dveloppements qui suivent : les acteurs et leurs alliances, le contrle ou non des oprations sur les ressources, les relations de pouvoir qui en dcoulent, et la position des acteurs dans la structuration des relations de pouvoir. Cette dernire composante fera l'objet d'un dveloppement plus labor dans la dernire section du chapitre.

Les acteurs et leurs alliances


Parmi les acteurs qui participent aux politiques de centra-dcentralisation, il y a des individus, des groupes ou des organisations qui agissent seuls ou s'allient les uns aux autres. On peut dfinir les alliances (Lemieux, 1998) comme des ensembles plus ou moins concerts et plus ou moins temporaires d'acteurs individuels ou collectifs, qui ont la fois des rapports de coopration et de conflit, et dont les actions convergentes leur permettent de contrler des oprations qu'ils n'auraient pas contrles s'il n'avaient pas fait partie de l'alliance. On peut distinguer quatre types d'alliances. En premier lieu, les groupes et les organisations. Ceux-ci, quand ils sont volontaires, peuvent tre considrs comme des alliances. Ces associations sont concertes et durables. C'est le cas des partis politiques et de beaucoup de groupes d'intresss. D'autres alliances sont durables mais non concertes. Il s'agit de tendances, telles qu'on en retrouve l'intrieur des partis, mais aussi dans d'autres organisations ou dans des collectivits. Par exemple, il y aura dans une collectivit donne une tendance centralisatrice et une tendance dcentralisatrice, une tendance l'isolement et une tendance la collaboration. la limite, des alliances peuvent tre non concertes et non durables. C'est le cas des agrgats d'lecteurs qui votent pour le mme parti, ou qui expriment les mmes positions dans les sondages.

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Il y a enfin les coalitions qui sont des alliances non durables mais concertes. Ces alliances sont celles qui ont le plus retenu l'attention des chercheurs. Leur action dans le droulement des politiques publiques est souvent dcisive. Sans ignorer les autres types d'alliances, nous allons nous intresser tout spcialement aux coalitions dans l'tude des politiques de centra-dcentralisation.

Une typologie des ressources


C'est grce des ressources utilises titre d'atouts que les acteurs peuvent participer aux politiques publiques et chercher contrler les distributions de ressources qui en sont les enjeux. Il y a contrle de leur part quand le rsultat des oprations correspond leurs prfrences, ce contrle se traduisant en du pouvoir, partag ou non, par rapport d'autres acteurs. Comme Crozier et Friedberg (1977), nous considrons donc les ressources la fois comme des enjeux et des atouts pour les acteurs qui cherchent contrler les oprations par lesquelles se ralisent les politiques publiques. D'o l'importance d'en proposer une classification adquate qui permette de les traiter la fois comme des enjeux et des atouts dans les oprations par lesquelles se ralisent les politiques publiques, dont celles de centra-dcentralisation. Dans nos travaux antrieurs (voir en particulier Lemieux, 1989, 1991 et 1995), il a t commode d'utiliser une typologie qui a permis de traiter de faon exhaustive des atouts et des enjeux concrets observs dans la recherche empirique. Cette typologie comprend sept types de ressources, que nous allons utiliser systmatiquement dans la suite de l'ouvrage. Nous distinguons :

1) Les ressources normatives, ou normes, fondes sur des rgles ou des valeurs. Dans la centra-dcentralisation, les normes renvoient aux rgles et aux valeurs qui fondent les attributions des acteurs centraux ou priphriques. Les valeurs d'efficacit, d'efficience, etc. peuvent tre considres comme des normes servant valuer les situations de centradcentralisation.

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2) Les ressources statutaires, ou postes, qui renvoient aux positions officielles mais aussi aux positions de prestige occupes par des acteurs individuels ou collectifs. Le statut des instances centradcentralises constitue pour elles des ressources statutaires. 3) Les ressources actionneuses, ou commandes, qui sont en quelque sorte des leviers d'action, que ce soit titre d'atouts ou d'enjeux. Les commandes qui permettent une instance de lever des taxes ou d'assurer la scurit publique sont des exemples de ressources actionneuses. 4) Les ressources relationnelles, ou liens, par lesquels les acteurs s'identifient ou se diffrencient les uns par rapport aux autres. C'est par exemple une alliance entre des acteurs priphriques forme titre d'enjeu puis exploite titre d'atout, dans une politique de centradcentralisation. 5) Les ressources matrielles, ou supports, qu'ils soient d'ordre financier ou non. Par exemple, un acteur central qui a des appuis financiers comme atouts en transmet un acteur priphrique, pour qui ce sont des enjeux, utilisables ensuite comme atouts. 6) Les ressources humaines, ou effectifs. Ces atouts ou enjeux s'appliquent surtout des acteurs collectifs, quand, par exemple, les effectifs d'un service concentr sont transfrs un service dconcentr. Mais ils s'appliquent aussi des acteurs individuels, pour rendre compte des atouts tenant aux qualits personnelles, et des enjeux o il n'y a transfert que d'une seule personne d'un poste l'autre. 7) Les ressources informationnelles, ou informations, qui la diffrence des ressources normatives renvoient de l'information indicative plutt qu' de l'information imprative. Ces ressources peuvent tre utilises titre d'atouts et elles sont transmises ou non titre d'enjeux. Il en est ainsi, par exemple, d'une information confidentielle qu'un acteur utilise face un autre acteur, pour la lui transmettre ou pour l'influencer sans la lui transmettre.

Les quelques exemples que nous venons de donner indiquent que certaines ressources ont un caractre contraignant pour les acteurs susceptibles de les utili-

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ser comme atouts, ou qui elles sont attribues titre d'enjeux. Il en est ainsi dans un affrontement physique, quand un acteur est moins fort qu'un autre, ou dans une ngociation, quand un acteur a une information plus restreinte que celle de son vis--vis. L'acteur le plus fort ou le mieux renseign dispose, l'inverse, de ressources habilitantes. Toutes les ressources que nous avons distingues peuvent tre habilitantes ou contraignantes pour les acteurs. Les ressources contraignantes peuvent tre considres plus simplement comme des contraintes, par opposition aux ressources, qui dsignent alors les ressources habilitantes. Quand un acteur est soumis une norme qui ne lui convient pas, c'est pour lui une contrainte. Il en va de mme s'il occupe un poste infrieur celui d'un autre acteur avec qui il est en relation. Des liens d'hostilit ou de neutralit sont souvent contraignants par rapport des liens d'amiti. Des effectifs et des appuis moins nombreux que ceux de l'adversaire sont des contraintes dans les affrontements entre forces policires et manifestants. Ces exemples montrent le caractre relatif de la distinction entre ce qui est contraignant et ce qui est habilitant. Un poste de ministre est une ressource contraignante par rapport un poste de premier ministre, mais c'est une ressource habilitante par rapport un poste de simple dput. Une dmarche apparente la ntre se trouve dans les travaux de Rhodes (1981) et d'Elander (1991). Elle porte principalement sur les ressources des instances dcentralises qui sont des atouts dans leurs relations de pouvoir avec les instances centrales. Rhodes distingue cinq catgories de ressources, qui sont reprises par Elander. Ce sont les ressources constitutionnelles-lgales qui rfrent aux comptences transfres aux instances locales ; les ressources financires ; les ressources dites politiques, qui rfrent la fois aux institutions locales et la part prise par les leaders locaux dans les structures politiques nationales ; les ressources professionnelles, tenant au caractre professionnel des administrateurs locaux et leur organisation sur une base locale plutt que nationale ; et enfin les ressources hirarchiques, qui rfrent au degr de supervision exerc par les instances centrales sur les instances locales. Dans ce dernier cas, plus les ressources hirarchiques sont petites, plus il y a de chances que le pouvoir des instances locales soit grand.

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Les ressources constitutionnelles-lgales correspondent assez bien aux ressources statutaires de notre typologie. Les ressources financires correspondent aux supports. Quant aux ressources dites politiques et professionnelles, elles rfrent surtout aux ressources humaines et informationnelles. Les ressources hirarchiques, enfin, correspondent aux ressources actionneuses. Les ressources relationnelles ne se retrouvent pas en tant que telles dans la typologie de Rhodes et d'Elander, mais on peut considrer qu'elles sont incluses dans les ressources qu'ils nomment politiques.

Contrle et non-contrle des oprations sur les ressources


Par contrle des oprations concernant les ressources , nous entendons la capacit pour un acteur, grce ses atouts, de faire en sorte que les rsultats des oprations soient conformes ses prfrences. Quand cette capacit n'existe pas, il y a non-contrle. Le contrle ainsi entendu a une face positive et une face ngative. Il y a contrle positif quand un participant prend l'initiative d'une opration ou appuie une opration qui correspond ses prfrences. Il y a contrle ngatif quand il s'oppose avec succs une opration qui ne correspond pas ses prfrences. La notion de prfrence est donc au cur de notre dfinition du contrle. Elle nous semble incontournable. Autrement, il est impossible de distinguer, dans certaines situations tout au moins, entre les ressources qui sont habilitantes et celles qui sont contraignantes. Soit l'lu qui prfre un certain poste de ministre, mais qui s'en voit attribuer un autre par le premier ministre. Si l'on ne tient pas compte de ses prfrences, il n'y a pas de diffrence, d'un point de vue strictement behavioriste, entre le caractre contraignant ou habilitant de tel poste plutt que de tel autre. D'ailleurs les thories actuelles de l'action en sciences sociales, domines par les diffrents modles de l'action rationnelle, supposent toutes que les acteurs ont des prfrences. Reste tablir quelles sont ces prfrences, ce qui ne va pas toujours sans difficults dans la recherche empirique. Il arrive que les prfrences soient facilement observables, mais il arrive aussi qu'elles le soient moins parce qu'elles sont stratgiques, ou calcules, ou tout simplement caches.

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Les acteurs dont les ressources sont l'enjeu d'une opration peuvent participer l'opration, ou encore ils peuvent tre touchs par l'opration sans y avoir particip. Soit un ministre qui verse une subvention une instance dcentralise. Si le ministre dcide seul de la subvention, sans avoir consult l'instance, on peut considrer que le ministre est le seul participant l'opration qui consiste accorder un support financier l'instance, celle-ci n'tant qu'un destinataire qui ne participe pas l'opration. Si, au contraire, le ministre et l'instance s'entendent entre eux sur le montant de la subvention, on peut considrer que les deux acteurs participent l'opration, titre de destinateurs. Qu'un acteur participe une opration n'assure pas pour autant qu'il exerce du contrle. Le contrle peut tre prsent, mais il peut aussi tre absent ou encore mitig. Ainsi, dans notre exemple, l'instance dcentralise, si elle est participante, peut obtenir le plein montant de la subvention demande, elle peut obtenir un montant moindre, ou encore elle peut ne pas obtenir de subvention du tout. Dans le premier cas, il y a contrle ; dans le deuxime, le contrle est mitig ; dans le troisime, il y a non-contrle. Quant au ministre, il exerce du contrle dans tous les cas. On conoit facilement que les prfrences de l'instance dcentralise puissent avoir un caractre stratgique. Elle peut demander un montant suprieur dans le but d'obtenir un montant moindre, correspondant en fait sa prfrence. Dans ce cas, si l'instance obtient ce montant moindre, son contrle est positif plutt que mitig. On conoit aussi l'importance pour l'instance de ne pas rvler le caractre stratgique de ses prfrences. Car si le ministre sait que le montant espr est moindre que celui qui est demand, il pourra fort bien accorder un montant infrieur celui qui est souhait. Notre exemple pose un autre problme, celui des ractions anticipes (voir en particulier Simon, 1953) et des entente tacites (Schelling, 1960). Mme si le ministre ne consulte pas l'organisme dcentralis et est le seul participant l'opration, il peut tenir compte dans sa dcision de ce qu'il sait des besoins de l'instance ou encore de la raction qu'elle aura probablement l'annonce de la dcision. Ne doit-on pas alors considrer que l'instance dcentralise a influenc la dcision du ministre et qu'elle participe pour cela la dcision ?

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Nous ne considrons pas que, dans des situations semblables, un acteur dont les ractions sont anticipes ou avec qui il y a entente tacite est pour autant un participant au contrle. Cependant, il pourra se faire que, dans une opration antrieure, l'instance dcentralise ait transmis de l'information au ministre et qu'elle ait ainsi exerc du contrle sur lui. Il faut gnralement considrer un ensemble d'oprations pour tablir si un acteur donn a exerc ou non du contrle sur un autre acteur.

1-4 La structuration des relations de pouvoir


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Si on tient aux combinaisons lmentaires de contrle et de non-contrle entre deux acteurs dans une opration sur des ressources, les situations suivantes peuvent exister : I) les deux acteurs exercent du contrle ; 2) l'un des acteurs a du contrle et l'autre du non-contrle, ou bien parce qu'il n'est qu'un destinataire de l'opration, ou bien parce que, mme s'il est un destinateur, il ne russit pas rendre ses prfrences efficaces ; 3) les deux acteurs n'exercent pas de contrle. On peut nommer pouvoir conjoint, pouvoir unilatral et pouvoir nul, respectivement, ces trois combinaisons, tant entendu que dans le cas du pouvoir unilatral il peut y avoir pouvoir du premier acteur sur le second, ou du second acteur sur le premier. Il s'agit l des formes lmentaires des relations de pouvoir. Ces formes peuvent se combiner entre elles pour donner des formes plus complexes. Il en est ainsi lorsqu'il y a contrle mitig. Dans l'exemple que nous avons donn du ministre qui accorde une subvention une instance dcentralise, mais moindre que celle demande, on peut estimer qu'il y a la fois pouvoir conjoint et pouvoir unilatral du ministre. Il y a pouvoir conjoint puisque les deux acteurs contrlent selon leurs prfrences l'opration qui consiste accorder une subvention, mais il y a aussi pouvoir unilatral du ministre pour ce qui est du montant de la subven-

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tion. Les quatre relations lmentaires peuvent se combiner entre elles pour donner des relations complexes faites de deux, de trois ou mme de quatre relations lmentaires ( ce sujet, voir Lemieux, 1998, ainsi que l'Annexe du prsent ouvrage). tant donn que les relations de pouvoir, lmentaires ou complexes, sont articules les unes aux autres dans le droulement d'une politique publique, diffrentes structurations de ces relations prennent forme. Elles dfinissent les positions de pouvoir occupes par les acteurs, chacun d'entre eux cherchant occuper, selon les ressources dont il dispose, les positions les plus avantageuses possible dans l'environnement qui est pour lui significatif. C'est le postulat dont nous partons dans notre approche structurale des relations de pouvoir. De faon gnrale, cette recherche de la position la plus avantageuse possible consiste vouloir exercer du pouvoir, directement ou indirectement, sur le plus grand nombre d'acteurs possible et d'tre soumis, directement ou indirectement, au pouvoir du plus petit nombre d'acteurs possible. On peut parler de connexion de pouvoir pour dsigner le pouvoir exerc directement ou indirectement sur un autre acteur, tant entendu que c'est par du pouvoir conjoint ou du pouvoir unilatral, son avantage, qu'un acteur a une connexion de pouvoir avec un autre.

Les positions de pouvoir


Dans un ensemble donn de relations de pouvoir, on peut distinguer six positions de pouvoir : 1) un acteur est en position dominante lorsqu'il a une connexion de pouvoir, directe ou indirecte, sur chacun des autres acteurs ; c'est la position du pouvoir la plus avantageuse de toutes ; 2) un acteur est en position domine lorsque, dans un ensemble o il y a au moins un acteur dominant, il n'a aucune connexion de pouvoir sur les autres acteurs, et qu'au moins un autre acteur a une connexion de pouvoir sur lui ; c'est la position de pouvoir la moins avantageuse ;

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3) un acteur est en position intermdiaire quand, sans tre en position dominante, il a une connexion de pouvoir sur un ou plusieurs acteurs et qu'un ou plusieurs acteurs ont une connexion de pouvoir sur lui ; 4) un acteur est en position sous-dominante, quand, en l'absence d'acteur dominant, et sans qu'il soit en position intermdiaire, il a une connexion de pouvoir sur un ou plusieurs autres acteurs ; 5) un acteur est en position sous-domine, quand, dans un ensemble o il n'y a pas d'acteur en position dominante, il n'a aucune connexion de pouvoir sur les autres acteurs, et qu'au moins un autre acteur a une connexion de pouvoir sur lui ; 6) un acteur est en position isole lorsqu'il n'a aucune connexion de pouvoir et qu'aucun acteur n'a une connexion de pouvoir sur lui.

l'intrieur de certaines de ces catgories de position de pouvoir, un acteur peut se trouver un palier suprieur, moyen ou infrieur, selon la configuration de ses connexions de pouvoir, compare celle des acteurs qui ont la mme position que lui. Ainsi, si A exerce du pouvoir unilatral sur B qui en exerce sur C, qui en exerce sur D, qui en exerce sur E, les acteurs B, C et D sont tous en position intermdiaire de pouvoir, mais la position de B est suprieure, celle de C est moyenne, et celle de D est infrieure.

Les formes de structuration des relations de pouvoir


Ce sont des combinaisons diffrentes de ces positions qui dfinissent les diffrentes formes de structuration des relations de pouvoir (Lemieux, 1989). Quatre formes peuvent tre distingues, dont on trouve des exemples dans le graphique I. Une premire forme qu'on peut dire collgiale, ou coarchique, ne comprend que des acteurs dominants, dont on peut dire qu'ils sont codominants. Chacun des acteurs a une connexion de pouvoir sur chacun des autres, comme le montrent les deux exemples du graphe I. I dans le graphique I. Dans le premier (I. I a), il y a une connexion directe de pouvoir, dans les deux sens, entre chacun des acteurs.

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Dans le deuxime (I. I b), il n'y a pas de connexion directe entre B et C, mais des connexions indirectes en passant par A. On peut considrer que la position dominante de A est suprieure, alors que celle de B et de C est infrieure.

Graphique 1. Exemples de structurations du pouvoir : collgiale (1.1), stratifie (1.2), segmente (1.3) et dsintgre (1.4)
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Dans une deuxime forme, la structuration du pouvoir est stratifie, ou stratarchique. Il y a un ou plusieurs acteurs dominants avec possiblement un acteur domin, et un ou plusieurs acteurs intermdiaires. Dans le graphe I.2a, les acteurs A et B sont codominants et C est un acteur domin. Dans le graphe I.2b, A est un acteur dominant, B un acteur intermdiaire et C un acteur domin. Dans les deux cas, il y a stratification du pouvoir des acteurs. En I.2a, une premire strate est faite de A et B, et une deuxime est faite de C. En I.2b, la premire strate est faite de A, la deuxime est faite de B, et la troisime est faite de C. La troisime forme de structuration du pouvoir est segmente, ou hirarchique. Elle se distingue de la prcdente en ce qu'il y a au moins deux acteurs domins, et donc au moins une paire d'acteurs entre lesquels il n'y a pas de connexion de pouvoir, ni dans un sens ni dans l'autre. Comme dans les structurations stratifies, il y a au moins un acteur dominant, et ventuellement un ou des acteurs intermdiaires. Dans le graphe I.3a, A est un acteur dominant, alors que B et C sont des acteurs domins (on pourrait dire qu'ils sont codomins). Dans le graphe I.3b, A et B sont des acteurs dominants, C est un acteur intermdiaire, alors que D et E sont codomins. La position de A est cependant suprieure celle de B, tant donn la connexion directe qu'il a avec C, la diffrence de A qui n'a pas une telle connexion. Il y a enfin des structurations de pouvoir sans acteur dominant, qui sont dsintgres, ou anarchiques. La modalit extrme de la dsintgration est celle o tous les acteurs sont isols. L o il y a au moins une connexion de pouvoir, diffrentes configurations sont possibles, dont celle du graphe I.4a, o A est un acteur sous-dominant, B un acteur sous-domin, et C un acteur isol, ainsi que celle du graphe I.4b, o A et B sont sous-dominants, et C sous-domin. Mme si certains acteurs apparaissent en meilleure position que d'autres dans les diffrentes modalits des quatre formes de structuration, la matrise des positions de pouvoir fait sens pour chacun, selon la position o il se trouve dans une structuration donne. Ainsi, dans la structuration I.Ia, de nature collgiale, A pourra chercher augmenter son autonomie par rapport B ou C en transformant le pouvoir conjoint en pouvoir unilatral. Dans I.Ib, B et C, qui sont en position dominante, mais infrieure celle de A, pourront chercher tablir du pou-

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voir conjoint entre eux pour amliorer leur position par rapport A. Le pouvoir conjoint entre B et C pourra tre encore plus recherch dans la structuration 1.3a, tant donn que leur dpendance envers A est plus grande. Et ainsi de suite. Ces considrations sur les structurations des relations de pouvoir et sur les positions de pouvoir qu'elles dfinissent seront reprises dans l'Annexe, la fin de l'ouvrage, pour traiter de la formalisation des relations de pouvoir dans une politique concrte de dcentralisation.

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Chapitre 2
Les politiques de dcentralisation

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LES POLITIQUES DE CENTRALISATION et de dcentralisation concernent des situations qui sont plus ou moins centralises ou dcentralises, et ce par des mesures qui portent sur des attributions transfres du centre la priphrie ou de la priphrie au centre. Les attributions sont les enjeux des politiques de centralisation ou de dcentralisation, mais elles sont aussi une partie des atouts que les acteurs utilisent dans les relations de pouvoir o se jouent ces politiques. tant donn que cet ouvrage porte principalement sur les politiques de dcentralisation, nous allons nous intresser surtout aux transferts des ressources du centre la priphrie. Dans la premire section, nous dcrivons les attributions qui caractrisent la dcentralisation, soit le statut des organisations concernes, leurs comptences, leur financement et leur autorit. La deuxime section prsentera les diffrents types de dcentralisation qui peuvent tre distingues partir des modalits de chacune des attributions. C'est ainsi que la distinction sera faite entre la dcentralisation administrative, la dcentralisation fonctionnelle, la dcentralisation politique et la dcentralisation structurelle.

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La troisime section soulignera quelques traits politico-socitaux qui touchent les relations entre le centre et la priphrie. On y traitera des paliers qui sont en position de centre ou de priphrie dans une collectivit. La distinction sera faite cet gard entre les rgimes unitaires et les rgimes fdraux. Le recoupement des publics des instances centrales et des instances priphriques sera aussi soulign, ainsi que certaines variations dues l'environnement. Huit critres d'valuation de la dcentralisation seront prsents dans la quatrime section. Ils permettent d'valuer les avantages et les inconvnients de la centralisation et de la dcentralisation, et en particulier ceux des diffrents types de dcentralisation.

2.1 Les attributions et leurs modalits


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Parmi les attributions des instances dcentralises, on distingue gnralement le statut des instances, leurs comptences, leur financement et leur autorit. Ces attributions sont des atouts qu'utilisent les instances dans leurs oprations sur des ressources considres comme des enjeux. On parle souvent de pouvoirs et de responsabilits pour dsigner ces deux aspects de l'action des instances dcentralises 1 .

Le statut
Le statut des instances dcentralises leur confre des atouts statutaires plus ou moins habilitants dans leurs relations avec le centre. Il s'agit l de l'attribution la plus gnrale. Elle dtermine en partie les autres attributions. On peut dfinir le statut par le degr de dpendance organisationnelle o se trouve l'instance priphrique par rapport l'instance centrale, les transferts consistant diminuer la

Les pouvoirs et responsabilits ainsi entendus ont un sens un peu diffrent des concepts de pouvoir et de responsabilit tels que nous les utilisons dans cet ouvrage.

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dpendance par la dcentralisation, ou l'augmenter par la centralisation. Quatre catgories peuvent tre distingues cet gard, qui correspondent aux quatre types de dcentralisation que nous prsenterons dans la section suivante. Premirement, dans la dcentralisation administrative, l'instance priphrique est une organisation territoriale dconcentre d'une organisation administrative et se trouve ainsi trs dpendante par rapport au centre. Deuximement, dans la dcentralisation fonctionnelle, l'instance priphrique est une organisation dite autonome par rapport au centre. Elle est alors assez dpendante, tant donn que le centre a un pouvoir de tutelle sur elle. Troisimement, dans la dcentralisation politique, l'instance priphrique est assez peu dpendante du centre parce que dirige par des lus, davantage responsables envers leur base lectorale qu'envers le centre. Quatrimement, dans la dcentralisation structurelle, l'instance priphrique est plus ou moins dpendante du centre. Elle l'est peu quand elle appartient au domaine priv, qu'il soit marchand ou communautaire, elle l'est davantage quand elle appartient au domaine public, mais est privatise dans l'une ou l'autre de ses attributions autres que le statut.

Les comptences
Les comptences renvoient aux secteurs d'activit o les instances dcentralises ont des responsabilits propos d'enjeux rfrant diffrentes catgories de ressources. Les comptences peuvent porter sur un seul secteur d'activit ou sur plusieurs secteurs. Il n'existe pas de typologie universellement accepte des secteurs d'activit qui font l'objet des comptences centralises ou dcentralises. titre indicatif, on peut signaler, en la modifiant lgrement, celle qui est adopte par le Fonds montaire international Pour classifier les dpenses gouvernementales. Neuf grands secteurs sont distingus, qui renvoient diffrentes catgories d'enjeux :

1) le secteur de la dfense, de l'ordre et de la scurit publique ; 2) le secteur de l'enseignement ;

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3) le secteur de la sant et des services sociaux ; 4) le secteur de la scurit sociale ; 5) le secteur des loisirs, de la culture et des cultes ; 6) le secteur de l'environnement ; 7) le secteur des transports et des communications ; 8) le secteur du logement et des quipements collectifs ; 9) le secteur des affaires et des services conomiques.

Ces secteurs sont diffrents les uns des autres pour ce qui est de leur impact sur les diffrents publics. Ainsi, le secteur de la sant et des services sociaux touche, un moment ou l'autre, tous les individus ou presque dans le public, alors que le secteur de la scurit sociale en touche une moins grande proportion. Trois traits de ces secteurs semblent pertinents pour ce qui est de leur propension tre centraliss ou dcentraliss (Lemieux, 1997 : 57-60). D'abord, l'existence ou non d'effets de dbordement ou d'extraterritorialit par rapport un territoire donn. Ensuite, la lourdeur ou non du financement requis pour raliser les activits du secteur. Enfin, le caractre plutt technique ou instrumental de ces activits par rapport leur caractre plutt culturel ou expressif. Par exemple, les activits de dfense, parce que trs extraterritoriales, trs coteuses et trs techniques, seront gnralement centralises dans un systme politique tatique, alors que les activits rcratives, culturelles ou religieuses, parce que peu extraterritoriales, peu coteuses et peu techniques, seront gnralement dcentralises. Il y a videmment, en ces matires, des variations d'une socit l'autre, sur lesquelles nous reviendrons dans la dernire section du chapitre. En plus des secteurs d'activit, il faut aussi considrer, l'intrieur des comptences, les fonctions qui sont exerces par les organisations dcentralises. La dcentralisation dans le secteur de la sant n'a pas la mme ampleur selon qu'elle consiste crer des conseils rgionaux chargs de transmettre de l'information en direction du centre, ou selon qu'elle met plutt en place des rgies rgionales qui ont aussi des fonctions d'allocation et de commandement.

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On peut distinguer cet gard les sept fonctions de la clbre liste dite du POSDCORB de Gulick (1937 : 12-15). On aurait ainsi :

1) les fonctions de planification (planning) ; 2) les fonctions d'organisation (organizing) ; 3) les fonctions de recrutement (staffing) ; 4) es fonctions de commandement (directing) ; 5) les fonctions d'interconnexion (co-ordinating) ; 6) les fonctions de renseignement (reporting) ; 7) les fonctions de budgtisation (budgeting).

Gnralement, plusieurs fonctions sont confies aux organisations dconcentres. Il s'agit le plus souvent des fonctions de commandement, d'allocation et d'information. Quand il y a dcentralisation fonctionnelle, une seule fonction peut tre dcentralise. C'est le cas des organisations consultatives, qui n'ont qu'une fonction d'information. Il arrive aussi que plus d'une fonction soit dcentralise, mais toujours les fonctions sont bien dfinies et sont souvent apparentes dans la dnomination mme de l'organisation. C'est pourquoi ce type de dcentralisation est considr comme de la dcentralisation fonctionnelle. Quand il y a dcentralisation politique, toutes les fonctions sont dcentralises, de faon partielle tout au moins. Ainsi, les fonctions d'orientation et d'organisation sont dcentralises, mais pas de faon totale, puisque le centre se garde gnralement la possibilit de commander l'action des collectivits locales ou rgionales qui ont fait l'objet de dcentralisation, ainsi que la possibilit de les rorganiser. Il en est de mme des autres fonctions. Ce ddoublement des fonctions entre le centre et la priphrie est beaucoup plus limit, pour ne pas dire inexistant, dans le cas de la dcentralisation structurelle, du moins quand elle est globale plutt que partielle.

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Le financement
Les transferts en matire de financement peuvent consister ou bien attribuer des leviers de commande aux instances dcentralises, ce qui les autorise prlever elles-mmes de faon autonome des sommes d'argent auprs de leurs contribuables, ou bien leur attribuer des subventions, c'est--dire des supports financiers, conditionnels ou non conditionnels dans leur utilisation. On peut distinguer quelques grandes catgories de sources de financement des instances centrales et des instances priphriques. Ces catgories peuvent faire l'objet de transferts, selon des modalits trs variables. Il y a :

1) les taxes directes imposes aux personnes physiques ou aux personnes dites morales ; 2) les taxes indirectes sur les biens, services ou transactions, dont la tarification ; 3) les taxes foncires sur la proprit immobilire ; 4) les autres taxes (impts de capitation, etc.) ; 5) les autres revenus de nature non fiscale (revenus des entreprises publiques, amendes, confiscations, ventes) ; 6) les subventions et les transferts provenant d'autres paliers de gouvernement, qui sont conditionnels ou non conditionnels.

Comme dans le cas des deux autres attributions, savoir le statut et les comptences, on peut tablir le degr de dpendance des instances priphriques par rapport leur instance centrale. Il est mesur par les sources de financement autonomes dont dispose une instance priphrique. Il y a de grandes diffrences cet gard, les situations extrmes tant celles des services administratifs dconcentrs, financs entirement par le centre, et celle des entreprises privatises dont

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toutes les sources de financement sont autonomes par rapport au centre. Entre ces deux extrmes, on trouve une grande varit de situations.

L'autorit
Il y a lieu de distinguer l'origine de l'autorit et l'exercice de l'autorit. C'est ainsi que les attributions en matire d'autorit concernent d'une part le choix des dirigeants qui sont dtenteurs d'autorit, et d'autre part l'exercice de l'autorit par les dirigeants. Les transferts ont pour objet ou bien des ressources statutaires et actionneuses attribues aux acteurs habilits dsigner les personnes qui occuperont les postes d'autorit, ou bien des leviers de commande attribus aux dtenteurs de ces postes dans leurs relations avec leurs publics. Les dtenteurs d'autorit qui dirigent les instances dcentralises peuvent tre dsigns par le centre ou par la priphrie. Quand ils sont dsigns par la priphrie, ce peut tre par la base des instances concernes, ou encore par le sommet, comme cela arrive, par exemple, dans des entreprises qui ont t privatises. L'autorit peut tre exerce dans l'adoption ou dans l'application des mesures de rgulation. Elle porte sur des lois et des rglements, comme dans les tats fdrs, sur des rglements seulement, comme dans les autres instances dcentralises politiquement, ou sur de simples rsolutions . La dcentralisation de l'exercice de l'autorit se fait selon des combinaisons variables. Ainsi, en Allemagne et en Suisse, contrairement d'autres fdrations, les tats fdrs exercent de l'autorit dans l'application des politiques adoptes par l'tat fdral, en plus d'en exercer dans l'adoption des politiques relevant de leur champ de comptences.

Le pouvoir normatif, constitutif, prescriptif et allocatif


On peut distinguer quatre niveaux de pouvoir selon la nature des ressources qui sont les enjeux des transferts d'attributions : le pouvoir normatif, le pouvoir constitutif, le pouvoir prescriptif et le pouvoir allocatif (Lemieux, 1989), le pre-

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mier niveau tant plus dterminant que le deuxime, et celui-ci tant plus dterminant que le troisime, qui est lui-mme plus dterminant que le quatrime. Le pouvoir normatif porte sur les rgles et valeurs qui orientent les transferts d'attributions, en matire de statut, de financement et d'autorit. cet gard, il dtermine, partiellement tout au moins, le pouvoir exerc sur toutes les autres ressources. La dtermination n'est que partielle parce que le pouvoir sur les autres ressources ne manque pas d'alimenter le pouvoir normatif (Lemieux, 1996). Le pouvoir constitutif porte sur les ressources statutaires. Dans le domaine de la centra-dcentralisation, il s'agit du statut des instances et des postes l'intrieur de ces instances. Le pouvoir constitutif s'exprime par des interventions concernant la dpendance ou l'indpendance organisationnelle des instances centrales et priphriques, les unes par rapport aux autres. Quand, par exemple, la direction d'un ministre dcide de crer des bureaux rgionaux et supprime ou modifie en consquence certains de ses services centraux, elle exerce un pouvoir constitutif. Ce pouvoir suppose toujours des normes, sous-jacentes aux enjeux statutaires. Dans l'exemple que nous venons de donner, les normes peuvent consister dans la responsabilisation des administrations envers leurs publics, dans la recherche d'une plus grande efficacit, etc. Le pouvoir prescriptif, quant lui, porte sur les leviers de commande des acteurs priphriques. Il y a pouvoir prescriptif, de nature habilitante, quand des acteurs centraux accordent des acteurs priphriques la capacit de percevoir des taxes auprs de leurs contribuables ou d'lire leurs dirigeants. De mme, les comptences des acteurs priphriques peuvent faire l'objet du pouvoir prescriptif. Soit les comptences en scurit publique. Quand elles sont dcentralises, des leviers de commande sont attribus aux instances priphriques. Comme pour ce qui est du pouvoir constitutif, des normes sont sous-jacentes au pouvoir prescriptif. Par exemple, la centralisation des commandes en matire de scurit publique sera justifie partir de valeurs de coordination et d'efficience. Il y a, enfin, le niveau allocatif, qui a pour objet des supports, en particulier financiers, des effectifs ou des informations. Il s'exprime par des subventions, par des transferts de ressources humaines, par de la diffusion d'informations dans un sens ou dans l'autre. Des normes diverses inspirent ces transferts, dont celle d'quit.

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On aura not que les ressources relationnelles, ou liens, sont les seules auxquelles nous n'avons pas fait allusion propos des quatre niveaux de pouvoir. Comme les normes et les informations, elles peuvent difficilement tre contrles selon des rgles officielles. Elles n'en demeurent pas moins fort importantes, en particulier dans la formation des alliances, comme nous l'avons vu au chapitre prcdent.

2.2 Les types de dcentralisation

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Nous reprenons, pour tablir les diffrents types de dcentralisation, la typologie propose par l'Organisation mondiale de la sant (Mills et al., 1991) ainsi d'ailleurs que par Rondinelli (1981) : la dcentralisation administrative (ou dconcentration), la dcentralisation fonctionnelle (ou dlgation), la dcentralisation politique (ou dvolution), et la dcentralisation qu'on peut nommer structurelle (ou privatisation). Une politique donne de dcentralisation peut comprendre plus d'un de ces types. Par exemple, il peut y avoir dconcentration et dvolution la fois. On dira alors que cette politique est multidimensionnelle. Quand une politique ne comprend qu'un type, on dira qu'elle est unidimensionnelle. l'inverse, on peut parler de centralisation administrative, de centralisation fonctionnelle, de centralisation politique et de centralisation structurelle, pour dsigner le mouvement contraire, de la priphrie en direction du centre. Les deux mouvements pris ensemble peuvent tre considrs comme des mouvements de centra-dcentralisation. Le terme structurel , qu'on ne trouve pas dans l'ouvrage de Mills, vise distinguer le quatrime type des prcdents, en insistant sur la transformation dans la structure de la centra-dcentralisation qui est introduite par le passage du domaine public au domaine priv.

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La dcentralisation administrative ou dconcentration


La dconcentration, ou dcentralisation administrative, se caractrise par des instances priphriques dont le statut est trs dpendant par rapport celui de leurs instances centrales, l'instance dconcentre faisant partie d'une administration dirige par le centre. tant donn que les organisations administratives sont le plus souvent unisectorielles, les comptences attribues aux instances priphriques ont gnralement cette caractristique. Mais la dconcentration peut tre multisectorielle, comme c'est le cas des prfectures dans le modle franais. Les ressources financires sont entirement fournies par le centre. De mme, la dsignation des dirigeants est une attribution qui demeure centralise, et l'exercice de l'autorit par les instances priphriques se limite l'application des lois et rglements ainsi qu' l'laboration et l'application de rsolutions qui peuvent en dcouler.

La dcentralisation fonctionnelle ou dlgation


Dans la centra-dcentralisation fonctionnelle, ou dlgation, les instances priphriques ne font pas partie de l'organisation laquelle elles sont relies. C'est pourquoi on les dcrit comme des organismes autonomes par comparaison avec les organismes administratifs. Cette autonomie est cependant limite, si bien que ces organisations sont assez dpendantes par rapport au centre. La dcentralisation de ce type est considre comme fonctionnelle parce qu'elle se caractrise principalement par les fonctions qui sont confies aux instances priphriques dans un secteur dtermin. Si on reprend la typologie de Gulick (1937 : 12-15), on peut dire que les organismes consultatifs ont des fonctions de renseignement, que les rgies ont des fonctions de commandement, que les socits ou entreprises d'tat ont des fonctions de budgtisation, etc. Les organismes autonomes, comme les organismes administratifs, peuvent exister dans peu prs

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tous les secteurs d'activit que nous avons distingus. On les trouve au palier national d'une socit politique, ou encore aux paliers rgional ou local. Le financement des instances dcentralises fonctionnellement est trs variable. Il peut provenir entirement du centre ou, dans le cas des entreprises publiques, provenir entirement, ou presque, de la base de l'instance priphrique. Dans d'autres cas, le financement peut provenir en partie du centre et en partie de la base. La dsignation des dirigeants est elle aussi variable. Il arrive que tous les dtenteurs d'autorit soient dsigns par le centre, mais il est frquent aussi que les dirigeants soient dsigns en partie par le centre et en partie par l'instance priphrique, que ce soit par les acteurs du sommet ou de la base. Quant l'exercice de l'autorit, il porte ou bien sur l'application de lois ou de rglements adopts au centre, ou sur l'adoption et l'application de rsolutions propres l'instance priphrique.

La dcentralisation politique, ou dvolution


Il y a lieu de distinguer ds le dpart deux sous-types d'instances dcentralises politiquement. Il y a d'abord les tats fdrs, dont on verra dans la section suivante qu'ils sont des instances la fois priphriques et centrales, habilites adopter des lois dans leurs champs de comptences. Il y a ensuite les autres collectivits territoriales, qui peuvent adopter des rglements, mais pas des lois. Dans les deux cas, et surtout dans le premier, les instances dcentralises politiquement sont assez peu dpendantes par rapport au centre. Contrairement aux deux types de dcentralisation prcdents, qui sont gnralement unisectoriels, la dcentralisation politique est multisectorielle. Elle est aussi multifonctionnelle, car il y a dcentralisation de toutes les fonctions ou de la plupart d'entre elles. Ainsi, les comptences d'un tat fdr ou d'une collectivit territoriale dans le secteur de l'ordre et de la scurit publique supposent la matrise de toutes les fonctions, ou presque, qui sont rattaches ce secteur. Les instances dcentralises politiquement ont gnralement une grande autonomie de financement, mais qui n'est pas totale. Des transferts ou des subven-

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tions, conditionnels ou non conditionnels, viennent des instances suprieures. Ces allocations peuvent mme reprsenter, dans le cas des collectivits territoriales, plus de la moiti de leurs recettes. C'est dans la dvolution que l'autorit est la plus dcentralise. De faon gnrale, les dirigeants sont dsigns par la base et l'exercice de leur autorit porte sur des rglements et parfois mme sur des lois (dans les tats fdrs).

La dcentralisation structurelle, ou privatisation


La dcentralisation structurelle, ou privatisation, consiste transfrer dans le domaine priv des organisations du domaine public, ou encore confier des organisations du domaine priv des fonctions remplies par des organisations du domaine public, que ce soit par le recours des organisations volontaires, par de la sous-traitance, ou par l'allocation de coupons (vouchers) pouvant tre utiliss dans des organisations prives. Dans le premier cas, qui est celui de la privatisation globale, l'instance priphrique acquiert un statut de non-dpendance par rapport ce qui tait son instance centrale. Dans le second cas, qui est celui de la privatisation partielle, la non-dpendance est limite. Les instances privatises ou les associations utilises des fins de privatisation ont gnralement des comptences unisectorielles et disposent de toutes ou d' peu prs toutes les fonctions dans l'usage de leurs comptences. Le financement devient entirement autonome dans le cas de la privatisation globale, mais des subventions tatiques demeurent toujours possibles. Lorsqu'il y a privatisation partielle, l'autonomie du financement n'existe pas ou est trs limite.

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Tableau 1. Les caractristiques des attributions des organisations dcentralises


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Caractristiques Dcentralisation Dcentralisation de l'organisation administrative fonctionnelle dcentralise (dconcentration) (dlgation) Statut organisation trs dpendante par rapport une organisation centrale gnralement unisectorielles, pour plusieurs fonctions les recettes viennent entirement du centre organisation assez dpendante par rapport une organisation centrale unisectorielles, pour des fonctions bien dfinies selon les cas, les recettes viennent surtout du centre ou surtout de la base dsignation par le centre ou par la base, et pouvoirs dans l'adoption (rsolutions) ainsi que dans l'application

Dcentralisation politique (dvolution) organisation assez peu dpendante par rapport une organisation centrale multisectorielles, pour l'ensemble des fonctions les recettes, gnralement, viennent surtout de la base dsignation par la base, et pouvoirs dans l'adoption (lois ou rglements) ainsi que dans l'application

Dcentralisation structurelle (privatisation) organisation plus ou moins dpendante par rapport une organisation centrale unisectorielles, pour l'ensemble des fonctions les recettes viennent du centre (sous-traitance) ou de la base dsignation par le sommet, et pouvoirs dans l'adoption (rsolutions) ainsi que dans l'application

Comptences

Financement

Autorit

dsignation par le centre, et pouvoirs dans l'application (lois ou rglements)

La dsignation des dirigeants des organisations faisant l'objet de privatisation est faite par ces organisations elles-mmes, selon diffrentes modalits. Les organisations privatises n'exercent leur autorit que par des rsolutions. Dans le cas de la privatisation partielle, elles appliquent les lois, rglements ou rsolutions adopts par l'instance centrale laquelle elles sont relies.

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Le Tableau I rsume les caractristiques des quatre types de dcentralisation pour ce qui est de leur statut, de leurs comptences, de leur financement et de leur autorit.

2.3 Trois aspects politico-socitaux de la dcentralisation


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Les relations entre le centre et la priphrie prennent place dans des systmes politico-socitaux, si bien que la dcentralisation y emprunte des modalits particulires qui affectent les relations de pouvoir entre les acteurs. Nous allons signaler trois de ces modalits qui semblent tout particulirement importantes.

Les paliers dans les rgimes fdraux


Dans les rgimes fdraux, les instances qui sont situes immdiatement sous le palier suprieur ne sont pas proprement parler des instances priphriques par rapport une instance centrale. Les tats fdrs sont, comme l'tat fdral, des centres dont les attributions en matire d'autorit comprennent la capacit officielle de lgifrer dans les matires o ils sont souverains, qu'il s'agisse des comptences, du financement ou de l'autorit elle-mme. Dans les rgimes unitaires, les instances situes immdiatement sous l'instance suprieure n'ont pas cette capacit lgislative. Elles n'ont qu'un pouvoir de rglementation, dcoulant de lois adoptes par l'instance suprieure. C'est pourquoi nous avons propos (Lemieux, 1997) de nommer semipriphriques les instances correspondant aux tats fdrs, et semi-centrale l'instance correspondant l'tat fdral. Le terme de semi-central exprime l'ide que l'tat fdral doit composer avec les autres instances que sont les tats fdrs, et le terme de semi-priphrique exprime l'ide que les tats fdrs ne sont pas que priphriques par rapport l'tat fdral.

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En tenant compte de cette diffrence entre les rgimes fdraux et les rgimes unitaires, on peut parler de politiques de centralisation ou de dcentralisation l'intrieur des rgimes fdraux. Il y a politique de centralisation quand des attributions sont dplaces du palier semi-priphrique des tats fdrs au palier semi-central de l'tat fdral, et il y a politique de dcentralisation quand des attributions sont dplaces du palier semi-central de l'tat fdral au palier semipriphrique des tats fdrs. Le secteur de la sant au Canada fournit un exemple d'une situation qui est la fois centralise et dcentralise selon les attributions qui sont considres. Au cours des annes 1960 et 1970, l'tat fdral dfinit ses comptences dans ce secteur, de faon assurer le maintien du systme canadien d'assurance-maladie d'un tat fdr l'autre. Il dfinit cinq principes qui doivent tre respects par les tats fdrs (les provinces), soit la gestion publique du systme des soins de sant, l'intgralit des soins offerts, la couverture universelle auprs des bnficiaires, la transfrabilit d'un tat fdr l'autre et l'accessibilit aux soins. En change de ce pouvoir normatif centralis sur les normes respecter dans l'exercice des comptences par les tats fdrs, l'tat fdral dcentralise certaines attributions en matire de financement. Cette dcentralisation est cependant restreinte, non seulement parce qu'elle consiste en subventions plutt qu'en capacit de prlever des ressources financires, mais aussi en ce que l'utilisation des subventions est elle-mme soumise des normes. En particulier, elles ne peuvent tre utilises pour couvrir certaines dpenses, dont celles lies la surfacturation de la part des mdecins.

Le recoupement des publics


La dcentralisation a ceci de particulier que les publics des instances dcentralises recoupent ceux de l'instance centrale, mme si c'est pour des mesures de rgulation qui sont diffrentes d'un palier l'autre. Dans le cas d'une instance priphrique ou semi-priphrique particulire, le recoupement n'est videmment que partiel, l'ensemble des instances priphriques ou semi-priphriques ayant par contre des publics qui recoupent entirement ceux de l'instance centrale.

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Les recoupements sont encore plus complexes si on considre non pas un des types de dcentralisation existant sur un territoire, mais l'ensemble des types. Ainsi, dans un territoire donn, il y a gnralement des instances dcentralises de nature administrative, de nature fonctionnelle, de nature politique et de nature structurelle. Non seulement les publics de chacun de ces types d'instances dcentralises recoupent ceux de l'instance centrale, mais les publics de chacun des types d'instances dcentralises se recoupent partiellement entre eux. Par exemple, les publics d'un bureau administratif rgional recoupent ceux d'une collectivit locale, ou encore les publics d'un organisme autonome recoupent ceux d'une organisation prive, dcentralise structurellement. Ces recoupements des publics ont des consquences sur les politiques de dcentralisation. Les acteurs les plus actifs dans ces publics se trouvent en effet dans des positions stratgiques d'o ils peuvent exercer un pouvoir dcisif dans les politiques de dcentralisation, surtout si elles sont trs dbattues.

Les vari ations dues l'environnement


Les types et les modalits de dcentralisation varient selon les collectivits o ils prennent place. Il en est de mme des configurations formes par leurs diffrentes combinaisons. Parmi les lments constitutifs des collectivits qui permettent d'expliquer les variations observes, on peut distinguer la taille des collectivits, leur composition sociale, les institutions politiques et la culture, y compris les ides dominantes d'une poque. De Vries (2000) a montr que l'attention porte la dcentralisation tait plus grande, en Europe, dans les pays de grande taille que dans les pays de plus petite taille. Toutefois, la taille explique, en partie seulement, le nombre de paliers de centra-dcentralisation politique. Pour prendre deux cas extrmes dans les rgimes fdraux, on peut comprendre qu'il y ait un palier de plus aux tats-Unis qu'en Suisse. Aux tats-Unis, il y a le palier de l'tat fdral, celui des tats fdrs, celui des comts (qui n'est pas toujours un palier de dcentralisation politique) et celui des municipalits. En Suisse, on n'a que le palier de l'tat fdral, celui des cantons et celui des communes. Il n'y a que deux fois plus d'tats fdrs aux tats-Unis qu'en Suisse, pour une population trente-huit fois plus nombreuse. Du

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ct des rgimes unitaires cette fois, il y a un palier de plus en France qu'au Royaume-Uni, mme si la population est peu prs la mme dans les deux pays. Il y a quatre paliers en France, soit le palier national, le palier rgional, le palier dpartemental et le palier communal, alors qu'au Royaume-Uni il n'y a que le palier national, celui des comts et celui des districts. On pourrait multiplier les exemples qui montrent que la taille de la population ou du territoire n'expliquent que trs peu les variations dans l'organisation de la dcentralisation politique. La composition sociale de la population est associe la nature du rgime politique et aux modalits de la dcentralisation politique qui s'ensuivent. Dans tous les rgimes fdraux, il y a htrognit linguistique, ethnique ou religieuse dans la composition de la population. C'est le cas des tats-Unis, du Canada, de la Suisse, mais aussi de l'Allemagne, de l'Inde et de l'Australie. L'volution de la Belgique vers un rgime fdral s'explique aussi de cette faon. Dans les rgimes unitaires, l'homognit est gnralement plus grande. On pense la France et au Japon. Quand il y a une htrognit tenant des communauts minoritaires bien dcoupes dans l'espace, comme c'est le cas au Royaume-Uni avec l'cosse, le Pays de Galles et l'Irlande du Nord, ou encore en Espagne avec la Catalogne et le Pays Basque, on a souvent des rgions plus ou moins autonomes avec leurs modalits propres de dcentralisation politique. Comme nous l'avons dj not, les rgimes fdraux se distinguent des autres en ce que le palier des tats fdrs n'est que semi-priphrique par rapport au palier de l'tat fdral. De plus, les paliers politiques situs sous celui de l'tat fdr sont toujours dcentraliss par rapport lui et non par rapport l'tat fdral, alors que dans des rgimes unitaires comme celui de la France, tous les paliers politiques sont dcentraliss par rapport au palier suprieur, qui est celui de l'tat. La culture politique peut aussi tre source de variations. Les cultures politiques litistes, comme en France, au Royaume-Uni, en Inde ou au Japon, sont sources de centralisation, que le rgime politique soit unitaire ou fdral, alors que des cultures plus galitaires, comme aux tats-Unis ou dans les pays scandinaves, sont sources de dcentralisation. Les facteurs culturels expliquent galement que, dans certains secteurs comme ceux de l'enseignement et de la sant, des pays aient recours la dcentralisation politique, alors que d'autres ont plutt recours la dcentralisation fonctionnelle.

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En Amrique du Nord, les tats amricains et les provinces canadiennes ont gnralement recours la dcentralisation fonctionnelle, alors qu'en Europe les tats fdrs ou les rgions de certains rgimes unitaires confient plutt les comptences en matire d'enseignement ou de sant des instances de dcentralisation politique. Dans le cas de l'enseignement, les relations entre l'glise et l'tat peuvent expliquer ces diffrences. L o un tat lac a affirm sa supriorit par rapport l'glise ou aux glises, le recours la dcentralisation politique va davantage de soi que l o les glises ou d'autres groupes rsistent la politification de l'enseignement. Tous les facteurs qui viennent d'tre signals se combinent pour donner la dcentralisation une configuration variable d'un pays l'autre. Les politiques de dcentralisation qui agissent sur ces configurations en sont tributaires, non sans qu'elles prsentent des caractristiques particulires par rapport aux autres politiques publiques.

2-4 Les critres d'valuation de la centra-dcentralisation


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Les critres d'valuation de la centra-dcentralisation ne manquent pas (voir en particulier Rondinelli, 1981 : 135-136 ; et De Vries, 2000). Il en existe des listes plus ou moins longues, qui ont le plus souvent un caractre arbitraire, des critres tant ajouts aux autres en l'absence de toute justification thorique. Dans un ouvrage sur la dcentralisation (Lemieux, 1997), nous avons tent de suppler cette carence en proposant six critres qui se rapportent aux trois types d'attributions autres que le statut, soit les comptences, le financement et l'autorit. Nous reprenons ici cette typologie en y ajoutant deux critres se rapportant surtout au statut des instances dcentralises. Les huit critres sont diviss en quatre paires de deux critres. Chacune des paires se rapporte principalement un des quatre types d'attributions. l'intrieur des paires, les deux critres sont plus ou moins opposs, l'un des deux ayant un caractre relativement troit, alors que l'autre a un caractre relativement large. Le

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Tableau 2 prsente les quatre paires de critres, le type d'attributions auquel chacune renvoie principalement et la nature troite ou large du critre.

Tableau 2 Huit critres d'valuation de la dcentralisation, selon le type d'attributions auquel ils se rapportent principalement, et selon leur caractre relativement troit ou large

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Principale attribution concerne Statut Comptences Financement Autorit

Caractre relativement troit imputabilit efficacit efficience participation

Caractre relativement large responsabilit coordination quit reprsentativit

L'imputabilit est un critre qui renvoie la reddition de comptes des instances dcentralises auprs du centre dont elles dpendent plus ou moins. C'est le statut de ces instances qui dfinit l'ampleur de l'imputabilit laquelle elles sont tenues. Ainsi, l'imputabilit est plus grande dans la dcentralisation administrative ou dans la dcentralisation fonctionnelle que dans la dcentralisation politique. l'inverse, la responsabilit renvoie aux rponses donnes la base, dans la priphrie. Elle est plus grande dans la dcentralisation politique que dans la dcentralisation administrative ou dans la dcentralisation fonctionnelle. Ajoutons que, d'un certain point de vue, la responsabilit comprend l'imputabilit, tant donn que les dirigeants du centre sont gnralement dsigns par les lecteurs la base. L'efficacit rfre surtout l'exercice des comptences, et plus prcisment l'atteinte des objectifs viss dans un secteur donn de comptences. Il peut s'agir du dveloppement des loisirs, de l'amlioration de l'tat des rues, d'une scurit publique renforce, etc. L'efficacit renvoie gnralement un exercice sectoriel

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et donc relativement troit des comptences, ce qui laisse entire la question de la coordination horizontale des comptences exerces. Les comptences peuvent tre exerces chacune de faon efficace, sans qu'elles soient suffisamment coordonnes, avec les ddoublements ou, au contraire, la ngligence traiter de problmes intersectoriels que cela entrane. Dans l'ordre du financement, l'efficience est aujourd'hui un critre incontournable. Proche de l'efficacit, elle rfre la minimisation des cots pour une quantit donne de biens ou de services fournis. Par exemple, si on dveloppe les loisirs, qu'on augmente la scurit publique, ou qu'on amliore l'tat des rues, encore faut-il que ce soit au cot le plus bas possible. Comme l'efficacit dont elle est proche, l'efficience a un caractre plutt troit. On lui oppose souvent le critre plus large de l'quit, qui rfre non pas tant des biens et services gaux pour tous qu' un certain quilibre entre les biens et services que les citoyens sont en droit d'attendre et leur capacit de contribuer au financement de ces biens et services. Par rapport l'autorit des instances dcentralises, la participation est un critre souvent invoqu. Il s'agit de la participation au choix des dirigeants, mais aussi aux politiques et autres actions publiques o les instances dcentralises exercent leur autorit. Mme si la participation est relativement leve, il n'est pas assur que les acteurs qui participent aux choix des dirigeants ou la production des politiques publiques soient reprsentatifs de la base. Par exemple, si au moment des lections les jeunes de 18 29 ans ont un taux de participation beaucoup moins lev que leurs ans, la reprsentativit est limite. La reprsentativit a un caractre plus large que la participation, qui peut tre forte dans certains segments de la population, sans qu'elle le soit dans l'ensemble des segments. On verra dans la suite de l'ouvrage que ces critres sont utiliss, de faon plus polmique que scientifique, dans les dbats autour des politiques de centradcentralisation. La valeur de ces critres varie selon les ides dominantes d'une poque et aussi selon les secteurs d'activit qui font l'objet des politiques publiques. Ce sont des atouts souvent indispensables dans les relations de pouvoir auxquelles donnent lieu les politiques de dcentralisation.

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Dcentralisation, politiques publiques et relations de pouvoir

Chapitre 3
Quatre propositions de recherche

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DES FINS HEURISTIQUES, nous allons formuler quatre propositions de recherche qui touchent des aspects caractristiques des politiques de dcentralisation dans l'ensemble des politiques publiques. Ces propositions seront testes dans les quatre chapitres suivants, qui portent sur un certain nombre de politiques de dcentralisation de nature administrative, fonctionnelle, politique et structurelle. Elles seront ensuite reformules dans la dernire partie de l'ouvrage, qui est consacre des considrations thoriques. tant donn que l'ouvrage traite tout particulirement des relations de pouvoir dans les politiques de dcentralisation, les propositions seront formules dans ces termes. Elles rfreront, chacune, un des lments de notre dfinition du pouvoir. La premire portera sur les enjeux des politiques de dcentralisation, la deuxime sur les relations entre acteurs centraux et priphriques, la troisime sur les coalitions, et la quatrime sur les atouts normatifs des acteurs. Dans une dernire section, les quatre propositions seront relies entre elles, de faon montrer qu'elles forment un tout.

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3.1 Le pouvoir dans l'mergence des politiques


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Les politiques publiques de dcentralisation portent sur l'environnement interne du systme politique, et plus particulirement sur son organisation en instances centrales et en instances priphriques. Comme l'a not De Vries (2000), les politiques de dcentralisation prennent souvent origine dans les dficiences des arrangements institutionnels entre le centre et la priphrie. Ces politiques ont pour caractristique d'tre encadrantes d'autres politiques. Ainsi, s'il y a transfert d'attributions de l'instance centrale aux instances priphriques, ou des instances priphriques l'instance centrale, les politiques publiques et les autres mesures encadres de ces instances seront modifies parce que les ressources ne seront plus les mmes. Les problmes publics qui sont l'origine des politiques de dcentralisation peuvent tenir des distributions de ressources juges insatisfaisantes entre les instances centrales et priphriques, mais elles peuvent tenir aussi aux mesures encadres et aux distributions de ressources qu'elles produisent. Les acteurs touchs par ces politiques encadrantes ou encadres sont non seulement les dirigeants des gouvernements concerns, mais aussi les acteurs non gouvernementaux. Toutefois ceux-ci ne sont pas toujours en position de participer l'mergence des politiques de dcentralisation. L'exercice du pouvoir dans les politiques publiques commence par le contrle des oprations par lesquelles sont ports l'ordre du jour gouvernemental les problmes de distribution de ressources devant faire l'objet d'une politique. On peut penser que les transferts prvus dans cette politique auront d'autant plus de chances d'tre adopts que des acteurs non gouvernementaux participeront l'mergence de la politique. Il y a l un double avantage : d'une part, la politique n'apparatra pas comme la seule affaire du gouvernement et, d'autre part, elle tiendra compte d'un plus grand nombre de problmes.

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Nous prsumons donc que plus les acteurs non gouvernementaux exercent du pouvoir dans l'mergence d'une politique de dcentralisation, plus il y a de chances que soient adopts les transferts compris dans cette politique.

3-2 Le pouvoir des acteurs priphriques


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Les politiques de dcentralisation ont ceci de spcifique que les instances qui font l'objet de transferts sont dans un rapport donn de centra-dcentralisation avec celles d'o vient le transfert. Ils sont les uns par rapport aux autres dans des positions d'acteurs dominants, d'intermdiaires ou d'acteurs domins, selon diffrentes modalits dfinies par les structurations concrtes des relations de pouvoir. Ces positions de pouvoir dpendent des atouts de pouvoir dont disposent les acteurs priphriques, comme l'ont montr Rhodes (1981) et Elander (1991) dans des travaux dont nous avons dj fait tat. Une position de pouvoir avantageuse cet gard augmente les chances d'un acteur d'exercer du pouvoir dans une politique de dcentralisation. Par exemple, les positions de pouvoir des acteurs priphriques ne seront pas les mmes si une politique de dcentralisation concerne des organismes autonomes existants plutt que des collectivits territoriales. Le Tableau 1, au chapitre prcdent, indique que les acteurs des instances priphriques seront dans une meilleure position de pouvoir dans la dcentralisation politique que dans la dcentralisation fonctionnelle. Leurs positions de pouvoir seront encore moins bonnes dans la dcentralisation administrative. Nous prsumons pour cela que le pouvoir des acteurs de la priphrie dans le droulement d'une politique de dcentralisation sera d'autant plus grand que sera grande la dcentralisation existante entre le centre et la priphrie.

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3.3 Le pouvoir grce aux coalitions


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Les positions de pouvoir des acteurs dans les politiques de dcentralisation, telles qu'tablies par la centra-dcentralisation existante, sont l'origine des coalitions qui se forment ou non entre eux. Dans certains cas, les acteurs du centre sont ce point dominants que d'ventuelles coalitions entre les acteurs de la priphrie ne leur permettent pas de renverser ou d'attnuer cette dominance. Il peut cependant arriver que les acteurs du centre soient diviss entre eux, qu'ils se regroupent en coalitions opposes, ou encore que leur dominance soit restreinte par rapport aux acteurs de la priphrie. Quand il en est ainsi, les acteurs priphriques ainsi que les acteurs centraux ont intrt former des coalitions qui permettent d'amliorer leurs positions de pouvoir et d'influencer ainsi les politiques de dcentralisation, davantage que s'ils avaient agi de faon isole, ou encore l'intrieur d'une autre coalition (Lemieux, 1998). Les acteurs appartenant aux publics qu'ont en commun les acteurs gouvernementaux des deux paliers sont des participants importants de ces coalitions, surtout si la coopration de ces acteurs de la base est ncessaire aux acteurs gouvernementaux des deux paliers pour se maintenir en position dominante, ou encore pour y parvenir. C'est pourquoi nous prsumons que lorsque les acteurs ont avantage former des coalitions pour augmenter leur pouvoir dans une politique de dcentralisation, plus une coalition comprendra d'acteurs la base des deux paliers concerns, en position de pouvoir favorable par rapport aux acteurs gouvernementaux des deux paliers, plus cette coalition aura de chances de contrler les enjeux qui finalisent son action.

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3.4 La lgitimation du pouvoir


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Les politiques de dcentralisation sont souvent trs dbattues. Non seulement les normes, au sens o nous les entendons, finalisent ces politiques comme d'ailleurs toutes les autres politiques, mais elles sont utilises dans les dbats titre de critres d'valuation de la dcentralisation. Le caractre assez peu scientifique de l'application des critres leur donne un tour polmique, certains critres apparaissent plus plausibles que d'autres, selon les valeurs dominantes qui sont dans l' esprit du temps ( ce sujet, voir Lemieux, 1996 ; et De Vries, 2000). Ashford (1977) a propos ce sujet que les valeurs au nom desquelles les acteurs cherchent exercer du pouvoir doivent tre plausibles, c'est--dire susceptibles d'tre applaudies. C'est ainsi qu'ils lgitiment leur action, en exerant un pouvoir normatif sur les acteurs qu'ils cherchent convaincre. Dans la section 2-4 du chapitre prcdent, huit critres d'valuation ont t distingus, soit l'imputabilit et la responsabilit, l'efficacit et la coordination, l'efficience et l'quit, la participation et la reprsentativit. Il y aurait sans doute lieu de distinguer d'autres critres, mais nous nous en tiendrons ceux-l dans la suite de l'ouvrage. Ils suffiront montrer comment les dbats autour de la dsirabilit ou non de dcentraliser sont marqus par les atouts normatifs des acteurs. Ils s'en servent non seulement pour lgitimer leur action, mais aussi pour tenter de la rendre irrfutable contre des adversaires actuels ou ventuels. Il y a plus. L'accord implicite ou explicite autour de certaines normes est, avec les liens personnels et les avantages recherchs, le ciment des coalitions qui se forment dans les politiques de dcentralisation comme dans les autres. Les normes font gnralement rfrence aux critres valoriss dans l'valuation de la dcentralisation, tant entendu que dans une socit et une poque donnes certaines valeurs sont plus plausibles que d'autres. Les normes utilises doivent aussi tre telles qu'elles soient difficilement contestables par les opposants, actuels ou ventuels.

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Nous prsumons donc que les acteurs responsables d'une politique de dcentralisation russissent d'autant mieux lgitimer leur action par rapport aux problmes et aux solutions qu'ils dfinissent que leurs atouts normatifs se fondent sur des valeurs plausibles et peu contestables par leurs opposants.

3.5 Les liens entre les propositions

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Les quatre propositions ont d'abord cette proprit de se fonder sur des traits caractristiques des politiques de dcentralisation parmi les politiques publiques. Premirement, les politiques de dcentralisation prennent origine, gnralement, dans les problmes que crent les politiques encadrantes et les mesures encadres pour les acteurs gouvernementaux et les acteurs non gouvernementaux, d'o l'importance que ces derniers soient en position de participer l'mergence de ces politiques. Deuximement, les acteurs priphriques qui participent une politique de dcentralisation se trouvent dans des rapports de pouvoir avec les acteurs centraux qui sont dfinis par les politiques de centra-dcentralisation existantes. Troisimement, quand les acteurs qui participent une politique de dcentralisation ont avantage former des coalitions, les acteurs la base, qui sont les publics des dirigeants des instances centrales et des instances priphriques, occupent une position stratgique dcisive condition qu'ils soient en position favorable par rapport aux acteurs gouvernementaux des deux paliers. Quatrimement, tant donn l'importance des critres d'valuation de la dcentralisation dans les politiques de dcentralisation, des atouts normatifs plausibles par rapport la dfinition des problmes et des solutions sont indispensables aux responsables des politiques pour lgitimer leur action de faon la rendre difficilement contestable par leurs adversaires actuels ou ventuels. D'autres traits, sans doute, peuvent tre considrs comme caractristiques des politiques de dcentralisation, mais ceux-l sont suffisamment pertinents, nous semble-t-il, pour guider nos analyses de ces politiques.

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Rappelons enfin que les quatre propositions ne sont que des propositions de dpart, formules en vue de guider la recherche. Il ne s'agit pas tant, dans la suite de l'ouvrage, de les confirmer ou de les infirmer que de les enrichir dans le but de fonder sur elles un dbut de thorie politique de la dcentralisation.

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Dcentralisation, politiques publiques et relations de pouvoir

Deuxime partie

Analyse de quelques politiques


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Dcentralisation, politiques publiques et relations de pouvoir 2e partie : Analyse de quelques politiques

Chapitre 4
Quelques politiques de dcentralisation administrative

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PARMI LES POLITIQUES DE DCENTRALISATION, celles de dconcentration ont peu retenu l'attention des chercheurs. Il y a plusieurs raisons cela. D'abord, elles ont moins de consquences sur les positions de pouvoir des acteurs centraux et des acteurs priphriques que les politiques de dcentralisation fonctionnelle, politique ou structurelle. Ensuite, les politiques de dcentralisation administrative font souvent partie de mesures multidimensionnelles, en ce qu'elles sont lies des politiques de dlgation ou de dvolution, considres comme plus dterminantes. Enfin, dans la mesure o elles se jouent en partie l'intrieur des administrations publiques, qui sont des milieux peu accessibles au chercheur, les politiques de dcentralisation administrative sont plus difficiles tudier que les autres. Dans ce chapitre, nous allons tudier trois politiques dans trois pays diffrents, les deux premires portant sur un mme secteur d'activit. Nous allons commencer par les politiques de dconcentration au Sngal, lies des politiques de dvolution, en nous intressant particulirement au secteur de la sant. Les politi-

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ques de dcentralisation administrative, mais aussi fonctionnelle et structurelle, labores dans le secteur de la sant au Royaume-Uni, seront ensuite examines. Dans ce chapitre comme dans les trois suivants, la troisime politique tudie se situera dans un secteur diffrent de celui o se situent les deux premires. Il s'agira ici de la mise en oeuvre d'une politique de dconcentration de l'information administrative au Qubec, un des tats de la fdration canadienne. Dans la dernire section du chapitre, les trois politiques seront compares entre elles en rapport avec le contenu de chacune des quatre propositions de recherche.

4.1 Le secteur de la sant au Sngal


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Depuis le dbut des annes 1970, le Sngal a promulgu un certain nombre de lois afin de dconcentrer son administration, mais c'est surtout dans les annes1980 que cette dconcen-tration a t accentue (Rondinelli,1990). Ce sont des organi-sations d'aide internationale, dont surtout la Banque mondiale et l'Agence amricaine pour le Dveloppement international, qui sont l'origine de cette accentuation. Ces politiques de dcentralisation administrative sont lies des mesures de dcentralisation politique et sont par l multidimensionnelles. Aux paliers rgional, sous-rgional (les dpartements) et supra-local (les arrondissements), c'est la dconcentration qui est prpondrante. Les gouverneurs rgionaux, les prfets dpartementaux et les sous-prfets d'arrondissement sont tous nomms par le gouvernement national. Ils sont entours, chacun leur palier, par un organe dlibrant, compos de fonctionnaires dsigns par les communes et les communauts rurales. Les politiques des annes 1970 et 1980 ont aussi propos une certaine dcentralisation politique en direction des instances locales que sont les communes et les communauts rurales. Ces instances lisent leur maire et leur conseil communal. Plus rcemment, la fin des annes 1990, des comptences leur ont t re-

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connues dans sept secteurs d'activit, et la possibilit d'un financement autonome a aussi t envisage. Les problmes l'origine des politiques de dconcentration et de dvolution, tels qu'ils ont t dfinis par les experts des organisations d'aide internationale, sont nombreux. La centralisation extrme entrane un excdent de personnel, une sous-productivit et un manque de motivation au palier national (Nellis, 1986). Il y a aussi une forte compartementalisation des administrations ce palier et aux paliers infrieurs. Il en rsulte un manque de coopration et de coordination entre elles. Les politiques conomiques et sociales encadres par cette situation manquent d'efficacit pour ce qui est du dveloppement conomique et social, et ne suscitent gure la participation des entreprises et de la population. Il y a donc problme dans la quantit des ressources mises en place par ces politiques, mais aussi, pour ce qui est des encadrements dans la distribution des ressources, entre le palier national et les paliers infrieurs. Les tentatives faites au cours des annes 1970 et 1980 pour dconcentrer l'administration et procurer de l'autorit aux collectivits locales se sont heurtes la rsistance des administrations centrales. Les ressources financires attribues aux bureaux rgionaux sont maigres, ce qui paralyse leur action. L'intervention des organismes internationaux, au cours des annes 1990, a cependant permis un certain dblocage de la situation. La dcentralisation dans le secteur de la sant s'inscrit l'intrieur de ce mouvement gnral (N'Diaye, 1991). En 1979, le ministre de la Sant publique est organis et, l'anne suivante, des comits sanitaires sont forms dans les collectivits locales, avec pour mission de runir et d'utiliser les ressources ncessaires en vue d'amliorer la qualit des soins dans les tablissements. En 1982, il y a cration, par dcentralisation administrative, de services rgionaux de sant publique dans le but d'organiser tous les services techniques et administratifs ncessaires une politique cohrente de la sant dans chaque rgion. Des services de sant sont rpartis sur cinq paliers, du palier local au palier national. Des comits sanitaires, forms de membres lus, se retrouvent chacun de ces paliers de la dcentralisation administrative.

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Au palier local, il y a des cases de sant o les services sont assurs par des agents de sant communautaire choisis par la population. Au palier supra-local des arrondissements, on a mis en place des antennes sanitaires, sous la direction d'une infirmire. Au palier des dpartements, on trouve des centres de sant administrs par une quipe dirige par un mdecin. L'hpital rgional, qui existe dans chacune des rgions, assure la supervision des trois paliers prcdents. Enfin, les hpitaux nationaux, qui sont les derniers tablissements de recours, relvent directement du ministre de la Sant publique. N'Diaye (1991 : 133) note que la dcentralisation s'est heurte plusieurs obstacles, qui n'taient pas encore surmonts au dbut des annes1990. En plus de l'opposition des professionnels et des autres personnels de la sant, il y a la pnurie de personnes qualifies et l'insuffisance des ressources financires ainsi que l'incapacit des membres des comits de gestion grer convenablement les programmes de soins de sant.

4.2 Le secteur de la sant au Royaume-Uni


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La dcentralisation dans le secteur de la sant au Royaume-Uni est avant tout administrative, mais elle est aussi fonctionnelle en ce qu'elle attribue des comptences, du financement et de l'autorit des professionnels et des gestionnaires qui ne sont pas des fonctionnaires du gouvernement britannique. Dans le cadre de la dcentralisation administrative, les grandes entits du Royaume-Uni que sont l'Angleterre, l'cosse, le Pays de Galles et l'Irlande du Nord jouissent d'une certaine autonomie dans la gestion de leur systme de sant. Les politiques que nous allons prsenter devaient s'appliquer de la, mme faon, ou presque, dans les cinq entits (sur la rforme, voir l'analyse de l'OCDE, 1992 : 121-139) Les services de soins de sant sont financs, au Royaume-Uni, mme les taxes des citoyens. Ils sont grs par le Service national de la sant (National Health System) ainsi que par des administrations sanitaires rgionales et de district, dconcentres sur le territoire. jusqu'en 1982, il existait un palier interm-

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diaire entre les deux, celui des zones. Les prsidents de ces entits administratives sont nomms par le secrtaire d'tat la Sant. Au cours des annes 1980, de nombreux problmes sont identifis dans le fonctionnement du systme de sant, dont celui de la longueur des listes d'attentes, de la qualit des consultations externes, des diffrences de performance entre les hpitaux et entre les mdecins gnralistes. Comme le montre le rapport de l'OCDE, les explications donnes ces problmes sont nombreuses. Il y a d'abord le dsquilibre entre l'offre, qui est rationne, et la demande qui, tant donn la gratuit des soins, est en principe illimite. Ensuite, les patients ne sont pas incits changer de gnraliste ou d'hpital, ce qui rend difficile la mesure de la performance. De plus, la prestation de services par les mdecins rpond davantage aux besoins cliniques tels que perus par eux qu'aux prfrences des consommateurs. Il y a peu d'incitations rduire les dpenses, l'intrieur du cadre de rationnement de l'offre, car ceux qui le font constatent que les sommes pargnes vont d'autres acteurs du systme. Les services hospitaliers sont le lieu d'une gestion fragmente. Les mdecins participent peu la gestion gnrale, tout en tant peu influencs par les gestionnaires. Enfin, les informations sur les cots et les rsultats sont dficientes. Les problmes tiennent donc surtout la quantit des ressources informationnelles et la distribution des ressources financires ainsi que des leviers de commande (les ressources actionneuses) dans le systme. Le gouvernement Thatcher, en place depuis 1979, considre que le systme manque d'efficacit et d'efficience. Il commence par injecter davantage d'argent dans le systme, mais, vers le milieu des annes 1980, il adopte des mesures, dont certaines sont apparentes la dcentralisation structurelle, par l'introduction de mcanismes de march dans la gestion du systme. Il veut ainsi diminuer les cots tout en sauvegardant et en amliorant l'quit. Ds 1982, le gouvernement Thatcher supprime un des trois paliers du Service national de la sant, celui des zones, intermdiaires entre les administrations sanitaires rgionales et les administrations sanitaires de district. Des mesures centralisatrices sont aussi instaures ce moment, dont des examens systmatiques annuels du bilan des administrations sanitaires rgionales et de district. De plus, il y a laboration d'un ensemble d'indicateurs de performance.

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Les administrations sanitaires de district sont obliges d'introduire des appels d'offre pour les services de nettoyage, de blanchisserie et de restauration, ouverts la sous-traitance. C'est surtout aprs la publication d'un Livre blanc, en 1987, que les principales rformes sont enclenches. Il est suivi d'un Examen interne, prsid par Margaret Thatcher elle-mme. Un Livre blanc (Working for Patients) en rsulte, en 1989, qui instaure un nouveau mode de gestion des services de sant. Les administrations de district, qui reoivent leurs enveloppes budgtaires des administrations rgionales, deviennent par dconcentration des acheteurs de services hospitaliers, travers des contrats. Des gnralistes peuvent se porter volontaires pour devenir dtenteurs d'une partie des budgets hospitaliers. Dans ce cas, ils reoivent leur part directement des administrations sanitaires rgionales. De plus, les administrations de district peuvent acheter des services des hpitaux privs ainsi qu' des hpitaux grs par d'autres administrations de district. Les hpitaux sont invits entrer en concurrence avec les districts pour l'obtention des contrats. Il est galement prvu qu'aprs un certain temps les administrations sanitaires de district seront finances en fonction de la population rsidente et non plus en fonction des services offerts. Comme on le voit, ces mesures comprennent de la dconcentration, mais aussi de la dlgation et de la privatisation. La politique a t mise en oeuvre au cours des annes 1990, aprs quelques concessions faites aux opposants. Elle a t remise en question avec l'arrive des travaillistes au gouvernement, en 1997. Smith (1993 : 163-196) a tudi les politiques dans le secteur de la sant pour montrer comment s'tait transforme la communaut de politique publique inhrente au secteur. Avant les rformes des annes 1980, cette communaut tait constitue principalement de dirigeants politiques et administratifs la tte du Service national de la sant et du ministre de la Sant, ainsi que de dirigeants des groupes de mdecins, dont surtout la British Medical Association et les Collges royaux de mdecins. Quand le gouvernement Thatcher entreprend ses rformes de la fin des annes 1980, les groupes de mdecins ne sont plus perus comme des partenaires l'intrieur d'une communaut de politique publique, mais comme des participants ext-

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rieurs dont il faut rduire l'autonomie en les rendant plus imputables auprs des acteurs centraux et plus responsables auprs des publics dans la priphrie. Les rformes ne sont pas prpares avec la collaboration des mdecins, mais plutt en comptant sur l'expertise de think tanks qui partagent les valeurs du gouvernement. Celui-ci choisit de s'appuyer sur les gestionnaires du systme de sant, plutt que sur les mdecins, dfenseurs de l'autonomie clinique. Une fois les rformes annonces, la raction des groupes de mdecins est vive. Elle prend la forme d'une campagne d'opinion publique, de lobbying auprs du gouvernement et de pressions auprs des dputs. Selon Smith, ce n'est pas tant l'opposition des mdecins que celle de l'opinion publique qui aurait amen le gouvernement reculer sur certains points des rformes projetes, dont ceux touchant l'autonomie des mdecins. La collaboration des mdecins tant ncessaire pour la mise en oeuvre, le gouvernement ne pouvait pas se permettre de maintenir la confrontation avec eux.

4.3 Le secteur de l'information administrative au Qubec


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La politique de dconcentration des services d'information administrative, au Qubec, a pris origine dans des activits spcifiques, hors de la capitale provinciale, qui est situe dans la ville de Qubec (sur cette politique, voir en particulier Lemieux et Picard, 1989). Un premier bureau est cr Ottawa, dans la capitale de l'tat fdral, au cours des annes 1960, pour favoriser de meilleurs changes d'information entre le gouvernement fdral et celui du Qubec. Ce premier bureau relve alors non pas d'un ministre, mais d'un organisme autonome, l'Office d'information et de publicit du Qubec. Un deuxime bureau s'installe Montral, au moment de l'Exposition universelle de 1967, de faon mieux coordonner les activits d'information et de relations publiques exiges par cet vnement. Le ministre des Communications est cr en 1969 et hrite des comptences dlgues l'Office d'information et de publicit. Des bureaux rgionaux du ministre sont crs progressivement dans les diffrentes rgions administratives du

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Qubec. Dans un nonc de politique datant de 1971, le ministre des Communications de l'poque dit que les fonctions des bureaux rgionaux sont de diffuser l'information gouvernementale dans leur rgion et de permettre aux citoyens d'exprimer leurs vues sur toute matire d'intrt public. La politique de dcentralisation administrative est aussi justifie par la ncessit pour le ministre de se rapprocher des rgions, de faon viter une centralisation qui ne rponde pas aux besoins propres chacune d'entre elles. Mme si le ministre des Communications n'est pas revenu trs souvent sur les valeurs qui inspiraient la cration et le dveloppement de CommunicationQubec, celle d'quit, en particulier interrgionale, a t souvent souligne. Durant les annes 1980, il s'y est ajout l'efficience alors que les ressources investies augmentaient considrablement. Au cours des annes 1970, la dconcentration territoriale s'tend. Des bureaux sous-rgionaux et mme locaux de ce qu'on appelle dsormais CommunicationQubec sont crs. De plus en plus, c'est la fonction de renseignement, par voie de tlphone, qui prend le dessus, les agents de Communication-Qubec donnant des informations gnrales en orientant les clients vers les ministres et organismes qui peuvent les informer. L'information plus proprement gouvernementale sur les politiques du gouvernement en place est confie aux cabinets politiques des ministres. Il en est de mme de la cueillette d'informations sur les ractions des publics aux politiques du gouvernement. Grce un financement accru, les effectifs et les moyens techniques de Communication-Qubec augmentent. On passe de 140 000 demandes de renseignement en 1973-1974, 400 000 en 1979-1980, et plus d'un million en 1987-1988. Plusieurs donnes sur la mise en oeuvre de la politique ont t recueillies dans une recherche faite au milieu des annes 1970 (Lemieux, 1974, 1975), ainsi que dans de nombreux sondages raliss au cours des annes 1970 et 1980. La recherche du milieu des annes 1970 a t faite auprs de hauts fonctionnaires, de fonctionnaires de contact et de clients. Des interviews de groupe ont port sur Communication-Qubec et plus gnralement sur l'information administrative fournie par les diffrents ministres et organismes de l'tat qubcois. Les rsultats de la recherche ont montr que la dconcentration vers les bureaux locaux d'information de Communication-Qubec n'offre aux publics en qute d'in-

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formation administrative qu'un canal parmi d'autres. Les publics continuent de s'adresser aux autres ministres et organismes pour obtenir de l'information sur les droits, les biens et les services relis l'action gouvernementale. Avec le temps cependant, Communication-Qubec en vient tenir une place de plus en plus importante, pour ce qui est de la fonction du renseignement tout au moins. De faon gnrale, la dconcentration a permis d'augmenter le pouvoir des publics la base de la priphrie, dans leurs relations avec l'appareil administratif sur le territoire et dans la capitale, Qubec. Au milieu des annes 1970, les clients interviews se plaignaient non pas tant de leurs relations avec Communication-Qubec que de celles qu'ils avaient - ou qu'ils ne russissaient pas avoir avec les fonctionnaires Qubec ou sur le territoire. Avec l'expansion de Communication-Qubec, ces rcriminations ont diminu. C'est du moins ce qui se dgage des sondages faits dans la population. Beaucoup de relations de pouvoir conjoint se sont tablies entre les clients et les agents de Communication-Qubec, alors que de telles relations taient plus difficiles tablir, en matire d'information administrative, avec les fonctionnaires de contact et surtout avec leurs suprieurs Qubec. Autrement dit, les publics sont de plus en plus en position d'acteurs intermdiaires et de moins en moins en position d'acteurs domins. Les sondages ont cependant montr que certaines catgories d'acteurs dans les publics profitent plus que d'autres des services dconcentrs de CommunicationQubec. En particulier, les jeunes trs scolarises, qui occupent des emplois, utilisent davantage les services que les personnes plus ges et moins scolarises, surtout si elles sont sans emploi. La recherche et les sondages ont aussi montr le rle important des relayeurs pour ce qui est de l'accs l'information fournie par Communication-Qubec ou par d'autres services gouvernementaux. Des lites locales, politiques ou religieuses, des personnes instruites, des connaissances qui font partie de l'administration publique sont mises contribution par des personnes plus dpourvues, ou encore prennent l'initiative de rendre plus accessible l'information administrative ( ce sujet, voir Lemieux, 1974 ; et Dalphond, 1975).

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4.4 Ressemblances et diffrences entre les politiques


Le pouvoir dans l'mergence des politiques
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Des trois politiques tudies, c'est sans doute celle de dcentralisation administrative au Sngal qui supposait les transferts les plus grands du centre la priphrie. Les organisations d'aide internationale l'origine de cette politique voulaient imposer au gouvernement sngalais des politiques d'ajustement structurel, dont la dcentralisation, afin de stimuler le dveloppement conomique et social. Ces organisations estimaient que ce dveloppement, y compris dans le domaine socio-sanitaire, tait impossible dans la centralisation existante. Nous avons fait tat des rsistances qui s'taient manifestes dans la mise en oeuvre de la politique de dconcentration. Contrairement aux organisations d'aide internationale qui n'avaient rien perdre dans la dcentralisation, le gouvernement sngalais et certains professionnels sur le terrain estimaient que les attributions transfres des fonctionnaires dconcentrs seraient perdues pour eux. Si bien que la mise en oeuvre de la politique n'a pas t conforme ce qu'avait t adopt, situation d'ailleurs assez courante dans les politiques publiques de dcentralisation, comme dans les autres politiques. La politique de dcentralisation dans le secteur de la sant au Royaume-Uni n'a pas pris naissance dans l'action d'acteurs extrieurs, comme au Sngal, mais dans celle des acteurs gouvernementaux, conseills par des think tanks . Cette politique voulait modifier le statut, le financement et l'exercice de l'autorit des instances et des acteurs dcentraliss. Le choix des dirigeants des instances n'tait pas touch, mais le pouvoir des mdecins, la base de la priphrie, tait restreint, ce qui allait susciter leur opposition. La politique de dconcentration des services fournissant de l'information administrative supposait, au Qubec comme au Sngal, la cration de bureaux dconcentrs sur le territoire. Elle tait cependant limite un secteur de moindre

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porte pour les publics que celui de la sant. Cette politique a pris origine chez le ministre et dans son entourage. Les problmes lis la centralisation existante ont t peu soulevs par ces acteurs centraux qui ont exerc le pouvoir menant la dcentralisation. Les deux premiers bureaux crs l'ont t des fins trs particulires, puis Communication-Qubec s'est implant sur le territoire sans rencontrer la rsistance que nous avons observe au Sngal et au Royaume-Uni, dans le secteur de la sant. Des relayeurs ont facilit son action auprs des publics. On voit que, dans les politiques publiques, les secteurs d'activit ont leur particularit, surtout quand il s'agit de secteurs aussi diffrents que celui de la sant et de l'information administrative. Il n'y a pas, dans le secteur de l'information administrative, d'acteurs dont le pouvoir soit comparable celui des mdecins, les populations se souciant davantage de leur sant que de l'information sur ce que leur offrent les gouvernements.

Le pouvoir des acteurs priphriques


De nouveau, nous nous bornerons ici signaler les principales ressemblances et diffrences entre les trois politiques tudies. C'est au Royaume-Uni que la dcentralisation existante tait la plus grande, mme si elle tait limite par beaucoup de centralisation. Au Sngal et au Qubec, il n'y avait pas de dcentralisation relle au moment o les politiques que nous avons tudies ont pris origine. Ces politiques cherchaient mettre en place une dcentralisation administrative inexistante, alors que la politique britannique cherchait augmenter une dconcentration et une dlgation bien en place, tout en y introduisant des lments de privatisation par la constitution de marchs internes. Il est difficile de comparer la situation de dpart au Sngal et au Qubec, d'autant plus que les deux secteurs d'activit touchs par les politiques de dconcentration taient trs diffrents l'un de l'autre. Sans qu'on puisse le dmontrer rigoureusement, il semble que les acteurs la recherche de l'information administrative au Qubec avaient plus d'atouts que ceux du Sngal qui taient la recherche de services socio-sanitaires. Les membres actifs des publics au Qubec

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taient instruits ou encore pouvaient compter sur des relayeurs pour leur faciliter l'accs l'information administrative, les populations sngalaises intresses aux soins de sant tant plus dpourvues cet gard.

Le pouvoir grce aux coalitions


Au Sngal, durant la priode tudie par les auteurs sur lesquels nous nous sommes fond, il n'y a pas eu formation de coalition, sans doute parce que les acteurs centraux, associes ceux qui dirigeaient les instances priphriques, taient trs dominants. La centralisation politique et administrative qu'existait, avant que commence la politique de dcentralisation tait telle qu'il tait impensable de former des coalitions pour s'opposer aux acteurs centraux. Au Qubec, les acteurs participant la politique de dconcencation dans le secteur de l'information administrative n'avaient aucun intrt former des coalitions pour amliorer leur position de pouvoir. Ce que nous savons de la politique indique qu'elle s'est droule la satisfaction de tous les participants, une fois que les instances priphriques de Communication-Qubec se sont spcialises dans le renseignement et ont ainsi amlior l'accs l'information administrative recherche par les publics. La situation est diffrente au Royaume-Uni, quand les mdecins estiment que la reformulation d'une politique de dconcentration porte atteinte leur statut et leurs leviers de commandes et restreint ainsi leur pouvoir. L'Association des mdecins et les collges royaux de mdecins se coalisent alors contre le gouvernement et ses conseillers. De partenaires qu'ils taient sous les gouvernements prcdents, ils deviennent des adversaires. Leur position est d'ailleurs renforce, aux yeux des acteurs gouvernementaux, par des sondages qui montrent que l'alliance (de type agrgat) majoritaire dans le public appuyait les revendications des mdecins.

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La lgitimation du pouvoir
Au Sngal, les organisations d'aide internationale prtendent que la centralisation excessive est un frein au dveloppement conomique et social, y compris dans le secteur de la sant. Elles lgitiment leur action au nom de l'efficacit et de la participation. Au moment o est instaure la rforme, il n'y a pas d'argument valable opposer la dcentralisation, tant donn que la centralisation a fait la preuve de son inefficacit. Au Qubec, la dconcentration des services fournissant de l'information administrative n'a pas donn lieu, l'origine, beaucoup de dbats et elle s'est trouve lgitime une fois qu'elle eut dbut. Dans un document de travail, le ministre du temps note que les services dconcentrs mettent la disposition des citoyens une information coordonne, de nature multisectorielle, et qu'ils leur permettent de faire connatre leur point de vue. Au cours du dveloppement de la politique, les acteurs centraux font valoir qu'ils sont la recherche d'une plus grande efficience et d'une plus grande quit. Il n'en a pas t de mme, au Royaume-Uni, dans la politique de rforme de la dcentralisation dans le secteur de la sant. Les acteurs centraux ont recours plusieurs atouts normatifs pour lgitimer leur action. Non seulement ils prtendent vouloir augmenter l'efficience et l'quit dans la prestation des soins de sant, mais ils cherchent aussi rendre les services dcentraliss et en particulier les mdecins plus imputables envers le centre et plus responsables envers la base, dans la priphrie. Ces valeurs d'imputabilit et de responsabilit sont contestes par les mdecins. Contrairement l'efficience, qui est dans l'esprit du temps depuis le dbut des annes 1980, l'imputabilit et plus encore la responsabilit sont des valeurs plus intemporelles. Elles sont au coeur de la centra-dcentralisation, parce qu'elles ont trait surtout au statut des instances, la principale des attributions. Les mdecins prtendent que les mesures d'imputabilit prvues vont limiter leur autonomie et donc leur efficacit. Quant la responsabilit envers les publics, des son-

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dages montrent que ces derniers appuient davantage les positions des mdecins que celles du gouvernement, ce qui donne de la lgitimit leur action. Comme on le voit, il y a des ressemblances et des diffrences entre les trois politiques de dcentralisation, variables selon les contenus auxquels renvoient nos propositions de recherche. Une bonne part des diffrences tient ce que les politiques se droulent dans trois systmes politico-socitaux diffrents. Il y a aussi le fait que la politique qubcoise n'est qu'une politique unidimensionnelle de dconcentration, alors que la politique sngalaise est la fois une politique de dconcentration et de dvolution, la politique britannique de dcentralisation tant quant elle administrative, fonctionnelle et structurelle tout la fois. De plus, le secteur de la sant est beaucoup plus valoris par les gouvernements et leurs publics que celui de l'information administrative. Les mdecins sont les professionnels les plus puissants dans le secteur de la sant. Les comptences et l'autorit qui leur sont attribues sont de l'ordre de la dlgation, mme quand il y a dcentralisation administrative en direction d'instances priphriques. Cela ne manque pas de marquer les politiques de dcentralisation dans le secteur de la sant.

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Dcentralisation, politiques publiques et relations de pouvoir 2e partie : Analyse de quelques politiques

Chapitre 5
Quelques politiques de dcentralisation fonctionnelle

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Les politiques de dcentralisation fonctionnelle sont trs varies, autant que le sont les organismes dits autonomes et les autres organisations qui font l'objet de ce type de dcentralisation. Il arrive que la dcentralisation fonctionnelle soit de nature mixte, en ce qu'elle est mle de dcentralisation administrative ou de dcentralisation politique, ou mme de dcentralisation structurelle. Lorsque les instances dcentralises fonctionnellement sont entirement finances par le centre, elles ont un des traits propres la dcentralisation administrative. Quand tous les dirigeants ou certains d'entre eux sont lus par les publics, elles s'apparentent des instances dcentralises politiquement. Lorsqu'on leur impose un mode de gestion inspir du domaine priv, elles se rapprochent de la dcentralisation structurelle. C'est leur statut, c'est--dire leur degr de dpendance et d'imputabilit par rapport au centre, qui permet d'tablir le type de dcentralisation auquel elles appartiennent principalement. Dans ce chapitre, nous allons d'abord tudier deux politiques de dcentralisation fonctionnelle dans le secteur de l'ducation. Nous examinerons en premier

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lieu une politique qui fut implante dans la ville de Baltimore, aux tats-Unis. En deuxime lieu, nous verrons comment une politique un peu semblable, labore dans l'tat de l'Australie-Occidentale, a t applique dans une cole de cet tat fdr. Le troisime cas, celui de la politique de mise en place de rgies rgionales, au Qubec, se situe dans le secteur de la sant et au palier rgional plutt que local. Les trois politiques seront compares entre elles dans la dernire section du chapitre, et ce par rapport au contenu de chacune des quatre propositions de recherche.

5.1 Le systme scolaire public Baltimore


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Baltimore, comme ailleurs aux tats-Unis, c'est l'organisation municipale qui supervise le systme scolaire public. Il en confie la gestion un conseil scolaire dont les membres sont nomms par le maire. Le conseil nomme son tour un directeur gnral, charg entre autres de la gestion des budgets accords par les lus municipaux. la fin des annes 1970, le Greater Baltimore Committee (GBC) porte une attention particulire aux coles publiques (Diconti,1996). Ce comit, form de membres de la communaut des affaires, s'inquite du faible taux de diplomation des lves, ce qui a des effets sur le dveloppement conomique de Baltimore. Le GBC tente donc de crer un mouvement de remise en question du systme scolaire, et tablit pour cela des liens avec la communaut noire et les administrateurs du systme scolaire. Ce mouvement est acclr avec la nomination, par le maire, d'un nouveau directeur gnral du conseil scolaire, Alice Pinderhughes. Contrairement son prdcesseur, elle est favorable aux initiatives du GBC et valorise les liens entre les coles et la communaut. Le GBC est d'accord avec Pinderhughes pour dvelopper des partenariats entre le milieu des affaires et les coles, ce qui a, entre autres, pour avantage d'amliorer le financement des coles et de prendre des distances par rapport la bu-

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reaucratie municipale. Le GBC, aprs tude, arrive la conclusion que certaines fonctions, et en particulier les fonctions budgtaires, doivent tre dcentralises du conseil scolaire vers les coles. Il estime que le personnel des coles et les membres de la communaut sont mieux placs que ce conseil pour tablir les besoins combler et grer les budgets. Pinderhughes partage ce point de vue et met de l'avant un projet-pilote de site-based budgeting , qui ne dmarre cependant pas, cause surtout de l'opposition du conseil scolaire. Le mouvement est cependant lanc et fait l'objet de dbats lors des lections de 1983, o le maire sortant est attaqu par son adversaire sur le faible financement et les conditions difficiles des coles publiques. Le maire sortant est rlu, mais doit s'engager amliorer la situation de ces coles De son ct, Pinderhughes tend son alliance avec le PBC au BUILD (Baltimoreans United in Leadership Development), particulirement soucieux du sort des communauts, en particulier afro-amricaines. En 1985, le PBC et le BUILD lancent un programme visant donner aux lves diplms du niveau secondaire de meilleures chances d'obtenir un emploi. Ce nouveau programme, qui connat peu de succs, est remplac par un autre, en 1988, qui offre plus de services sur les emplois, l'intrieur des coles. Pinderhughes en vient tre conteste la fois par le conseil scolaire, qui lui reproche ses vises dcentralisatrices et des dfauts dans sa gestion, et par ses allis de la communaut des affaires, qui critiquent son incapacit s'attaquer la bureaucratie scolaire et formuler un plan d'action en vue de la rforme du systme. Les vnements s'acclrent quand le maire Schaefer devient gouverneur de l'tat du Maryland, en janvier 1987. Lui qui avait montr peu d'intrt pour les problmes des coles publiques, Baltimore, propose que ces problmes soient valus par les fonctionnaires du Maryland. Il critique au passage la gestion de Pinderhughes. Ce qui amne celle-ci formuler avec ses allis un projet de rforme des coles publiques, inspir des principes du schoolbased management . Ces principes veulent que les directeurs, les enseignants, les parents et les membres de la communaut qui gravitent autour des coles soient les personnes les plus aptes prendre les dcisions en matire de financement, de programmation et de projets particuliers propres une cole.

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Le nouveau maire, lu en 1987, est le premier Noir occuper le poste. Sa campagne lectorale a t axe sur le thme de l'ducation et en particulier sur la ncessit de rformer le systme scolaire public. Pour bien marquer la rupture avec l'administration prcdente, il demande Pinderhughes de dmissionner. Elle est remplace par Richard Hunter. Les enseignants mettent du temps s'intresser la rforme, mais finissent par rejoindre, en 1988, la Coalition for School Reform forme, entre autres, des directeurs d'cole et du BUILD. Cette coalition publie un rapport recommandant qu'un projet-pilote inspir du school-based management soit mis en place dans une cole primaire et une cole secondaire. Hunter commence par tre d'accord avec la dcentralisation vers les coles, mais avec le temps il rsiste cette ide et en particulier la participation du milieu des affaires. Aprs avoir accept les projets-pilotes proposs par la Coalition pour la rforme scolaire, il temporise et finit par refuser de les mettre en oeuvre. Le syndicat des enseignants dcide alors de faire de ces projets un des enjeux des ngociations collectives avec la ville. Irrit par l'attitude ngative de Hunter, le maire lui ordonne de trouver un compromis avec le syndicat, ce qu'il fait. Aprs quoi, le syndicat s'emploie convaincre les directeurs d'cole et les administrateurs scolaires du bien-fond du scbool-based management. Un plan de mise en place est labor, qui est contest par les parents et les membres de la communaut parce que, disent-ils, ils n'ont pas t consults. Ce quoi le syndicat des enseignants rplique que des organisations comme le BUILD, qui comprend des parents et des membres de la communaut, ont collabor la prparation du plan. Le conseil scolaire finit par adopter la proposition du syndicat, mais apporte des changements de faon confier un rle plus important aux parents et aux membres de la communaut dans les comits de gestion des coles. Le syndicat accepte ces modifications, si bien que le plan de restructuration est adopt. Les coles qui le dsirent peuvent mettre en oeuvre la formule du school-based management.

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5.2 Le systme scolaire public en Australie-Occidentale


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Alors qu' Baltimore le projet de dcentralisation de la gestion au palier des coles est venu de la communaut et en tout premier lieu du milieu des affaires, le projet australien, de son ct, provient plutt du ministre de l'ducation de l'tat. Il est relay sans plus par les organisations de district, dconcentres sur le territoire. Dellar (1994) a montr dans une monographie comment le projet avait t reu dans une cole secondaire, l'cole Jardine, situe dans la zone portuaire de la ville de Perth, un milieu ouvrier o les immigrants sont nombreux. Le programme adopt par le ministre de l'ducation du gouvernement de l'Australie-Occidentale a pour titre Better Scbools. Il vise, comme Baltimore, la dcentralisation de la prise de dcision au palier des coles de faon ce que le personnel et les reprsentants de la communaut exercent plus d'autorit dans les dcisions qui concernent les politiques scolaires et le dveloppement des coles. Le programme est trs gnral et laisse beaucoup de place aux initiatives locales. Au dbut des annes 1980, les dcisions taient prises, l'cole Jardine, par le directeur de l'cole et quelques membres seniors de l'administration. Parfois, certains enseignants participaient galement la prise de dcision. De plus, une association de parents et de citoyens grait la cantine de l'cole et organisait des campagnes de financement. L'arrive, vers la fin des annes 1980, d'un nouveau directeur, change les relations de pouvoir dans l'cole. Elle permet que soit amorce la mise en application du programme Better Schools Jardine. Pour le nouveau directeur, les changements proposs dans le programme sont invitables. Ils correspondent la tendance mondiale de dcentralisation de la prise de dcision dans le milieu scolaire. Le programme adopt par les autorits australiennes occidentales permet une participation plus active des administrateurs, des enseignants et des parents dans la vie de leur cole.

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Tous les administrateurs de l'cole n'accueillent pas de faon favorable le programme. Certains croient que les changements proposs ne sont pas ncessaires. D'autres membres du personnel de l'cole estiment que le programme menace l'association des parents et des citoyens. De plus, ces personnes ne croient pas que le comit qui doit tre cr l'cole dans le cadre du programme doive avoir une influence sur les programmes scolaires et sur les questions touchant directement l'enseignement. Les enseignants estiment, quant eux, que les changements proposs sont invitables, mais ils ne sont pas intresss participer directement au processus. Malgr ces rticences, le directeur propose la formation du comit charg de l'implantation du programme Better Schools l'cole Jardine. Le comit est form de membres du personnel (administrateurs et enseignants) et de parents. Comme le programme Better Schools n'est pas trs dvelopp, les membres du comit disposent d'une grande marge de manoeuvre pour dterminer la forme et l'tendue des changements dans leur cole. Les connaissances qu'ils ont des caractristiques de l'cole et de la communaut leur servent de guide dans la ralisation de leur mandat. Quelques mois aprs la formation du comit d'implantation, le ministre de l'ducation publie une srie de documents portant sur la mise en oeuvre de son programme. La publication de ces documents retarde le processus amorc l'cole Jardine. Comme le souligne Dellar (1994 : 2-3), la parution de nouveaux documents de discussion et de nouvelles dclarations force le comit revoir et rinterprter les directives qu'il s'tait donnes, pour tenir compte des structures et du fonctionnement requis par le ministre de l'ducation et pour tablir comment le comit, sous sa nouvelle forme, peut tre mis en place l'cole. En 1989, le ministre, appuy par les administrateurs du district scolaire, augmente la pression sur les coles afin qu'elles implantent rapidement le programme Better Schools. Cette intervention du ministre vient restreindre la porte de la dcentralisation propose antrieurement. En fait, selon Dellar (1994 : 2-3), le programme Better Schools parat orient vers la cration d'coles autogres plutt qu'autodtermines. Les directeurs sont encourags agir comme des grants, et on exige des coles qu'elles mettent en place des mcanismes qui leur permettent de devenir des organisations plus efficientes et plus imputables. Lintervention du ministre contribue accorder au directeur de l'cole un rle de plus en plus

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important. En fait, le directeur utilise l'autorit que lui confre les nouveaux documents manant du ministre de l'ducation pour diriger le comit d'implantation. Il refuse continuellement les propositions du personnel et des parents qui composent le comit. Constatant l'importance du rle attribu au directeur d'cole par le ministre, les parents craignent de perdre les acquis de l'association des parents et des citoyens. Ils s'opposent l'adoption du modle propos par le directeur. Par ailleurs, contrairement ce qui est souhait par le programme Better School, les enseignants de l'cole s'impliquent trs peu dans le projet. Ils disent que leur tche consiste enseigner et non pas participer l'administration de l'cole. Pour eux, cette rforme reprsente un cot plutt qu'un bnfice. Ils reoivent l'appui du syndicat des enseignants de l'tat, qui demande ses membres de cesser de participer au processus d'implantation du programme propos par le ministre de l'ducation. Celui-ci aurait refus de consulter le syndicat lors de l'laboration de son programme, il aurait refus galement d'accorder aux enseignants une augmentation de salaire. Mme si elle fut bien amorce, la mise en place du programme Better Schools l'cole secondaire Jardine n'a pas donn les rsultats escompts. Tant que le programme restait flou quant aux procdures d'implantation, tout allait bien, mais les interventions rptes et de plus en plus autoritaires du ministre de l'ducation ont conduit le processus dans une impasse.

5.3 Les rgies rgionales de la sant et des services sociaux au Qubec


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Comme le secteur de l'ducation, celui de la sant et des services sociaux est gnralement dcentralis vers les tats fdrs dans les rgimes fdraux. C'est le cas au Canada, mme si l'tat fdral se rserve le droit d'dicter des normes l'intention des provinces, ou tats fdrs. Le secteur de la sant et des services sociaux, comme celui de l'ducation, est aussi dcentralis l'intrieur des tats

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fdrs, mais il s'agit gnralement de dcentralisation fonctionnelle, alors que la dcentralisation vers les tats fdrs est politique. Dans l'tat fdr du Qubec, le gouvernement cre, au dbut des annes 1970, des conseils rgionaux de la sant et des services sociaux dont les comptences portent sur la planification, la coordination et l'valuation des services de sant et des services sociaux de leur rgion. Le financement est assur entirement par le gouvernement de l'tat fdr, mais la dsignation des membres du conseil d'administration appartient surtout aux tablissements locaux du secteur ainsi qu'aux maires et aux tablissements scolaires de la rgion. Le gouvernement ne nomme que deux membres sur un total de vingt environ (Turgeon et Anctil, 1994). Au milieu des annes 1980, le gouvernement cre une commission d'enqute, dite commission Rochon, du nom de son prsident, qui, dans son rapport, recommande, entre autres, de remplacer les conseils rgionaux par des rgies rgionales. Les pouvoirs des conseils rgionaux, estime la Commission, ont t insuffisants pour en faire des instances rgionales dcisionnelles et responsables. Le rapport de la Commission recommande de donner plus de comptences aux rgies en matire de programmation et d'allocation des budgets, et entrevoit qu' moyenne chance, les membres des conseils d'administration pourraient tre lus au suffrage universel et disposer d'un certain pouvoir de taxation. C'est un gouvernement du Parti libral qui, la fin de 1987, reoit le rapport de la Commission, alors que celle-ci avait t cre par un gouvernement du Parti qubcois. La nouvelle ministre de la Sant et des services sociaux est d'accord avec l'ide d'une plus grande dcentralisation des comptences vers les rgions, mais elle n'accepte pas que les membres des conseils d'administration soient lus au suffrage universel et qu'un ventuel pouvoir de taxation soit accord aux rgies. Les participants au dbat qui s'engage sont plutt d'accord avec elle. Les modifications qu'ils proposent portent surtout sur la composition du conseil d'administration et la dsignation de ses membres. Il est prvu, dans un avant-projet de loi, que les membres du conseil seront lus par des collges lectoraux. Ces collges et les membres qu'ils lisent proviendraient des tablissements de sant et de services sociaux, des organismes communautaires, des municipalits et d'autres secteurs associs la sant et aux

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services sociaux, ainsi que de reprsentants des groupes socio-conomiques. Le prsident et le directeur gnral seraient nomms par le ministre. Les reprsentants des anciens conseils rgionaux et du monde municipal veulent qu'on fasse plus de place aux lus municipaux. Les infirmires et les syndicats s'opposent la cration de collges lectoraux, prtextant qu'ils limitent la participation de la population. Les mdecins, dont les diffrentes fdrations (omnipraticiens, spcialistes, rsidents, tudiants) n'ont pas, ce moment, de position commune, les omnipraticiens et les spcialistes tant les plus actifs dans le dbat. Toutefois, ils craignent de ne pas tre reprsents dans les conseils d'administration et rsistent aux nouvelles comptences prvues pour les rgies. Il y a aussi une opposition trs rpandue ce que le directeur gnral soit nomm par le ministre (sur ces dbats, voir Bolduc, 1999). Le ministre de la Sant et des Services sociaux qui succde sa collgue modifie en consquence l'avant-projet de loi. Il dpose un projet inspir d'un Livre blanc intitul Une rforme axe sur le citoyen, qui repose sur les valeurs de participation et de reprsentation. Dans ce projet de loi, qui est discut en commission parlementaire, de nouvelles comptences sont attribues aux rgies, dont celles d'tablir des priorits de sant et de bien-tre en fonction des besoins de la population et des plans d'organisation des services dans la rgion. Une plus grande place est faite aux lus municipaux dans le conseil d'administration, le directeur gnral sera choisi par le conseil d'administration, une commission mdicale rgionale sera cre qui conseillera les rgies quant l'agrment, au profil de pratique et au mode de rmunration des mdecins. Les mdecins maintiennent leur opposition et dnoncent les vises bureaucratiques du Ministre, qui menacent leur autonomie et par l, disent-ils, l'efficacit de la rforme. Les diffrentes fdrations finissent par s'allier pour s'opposer surtout la rgionalisation des budgets de la sant et des services sociaux, qui restreindrait leur choix de s'installer dans une rgion plutt que dans une autre. Elles s'opposent aussi l'inclusion des cabinets privs dans les plans d'effectifs mdicaux, ce qui suppose que l'ouverture de nouvelles cliniques devrait tre approuve par les rgies. Les mdecins organisent des manifestations publiques et menacent de faire la grve. Le premier ministre se sent oblig d'intervenir pour ngocier avec les mdecins de faon ce qu'ils acceptent le projet de loi. D'autant plus que des sondages montrent que la population appuie davantage les positions des m-

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decins que celles du gouvernement. Le compromis atteint comprend l'abandon par le gouvernement du projet de rgionalisation des budgets de la sant et des services sociaux, des adoucissements apports l'tablissement des plans d'effectifs dans les rgions, ainsi que l'attribution d'un poste aux mdecins dans le conseil d'administration des rgies rgionales. En change, les mdecins acceptent que le projet de loi soit adopt.

5.4 Ressemblances et diffrences entre les politiques


Le pouvoir dans l'mergence des politiques
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La politique de dcentralisation dans le secteur scolaire Baltimore est celle qui illustre le mieux que l'apport des acteurs non gouvernementaux l'mergence d'une politique est un gage de succs dans l'adoption de cette politique. Le milieu des affaires fait valoir que le financement des coles publiques, centralis entre les mains du maire et du conseil scolaire, est insuffisant et qu'il est la cause du faible taux de diplmation dans les coles. Pour corriger cette situation, on veut que les entreprises prives tablissent des partenariats avec les coles. Un peu plus tard, des reprsentants de la communaut afro-amricaine et d'autres minorits ainsi que des administrateurs scolaires attribuent eux aussi la centralisation excessive et au manque de financement la mauvaise performance des coles. Le dbat porte aussi sur la ncessit d'associer davantage les enseignants, les parents et les membres de la communaut la gestion des coles, ce qui suppose plus de dcentralisation. Le directeur gnral du conseil scolaire, des administrateurs scolaires, le maire ainsi que les enseignants se joignent aux instigateurs de la rforme pour la faire adopter aprs beaucoup de dbats. L'adoption par les autorits australiennes du programme Better Schools fait partie d'un mouvement gnral, qu'on retrouve la mme poque aux tats-Unis,

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en Grande-Bretagne et en Nouvelle-Zlande. Il consiste dcentraliser vers les coles des comptences jusque-l centralises et donner aux dirigeants plus de pouvoirs de dcision de faon crer des coles dites autodtermines. L'adoption du programme semble dcouler davantage de ce mouvement que d'une valuation prcise des dfauts dans les mesures encadres, en raison du caractre trop centralisateur des politiques encadrantes. D'o la nature un peu floue du programme ses dbuts. Plus tard, le programme visera surtout donner plus de pouvoir de dcision au directeur et prendra ainsi un tour plus bureaucratique que dmocratique. On peut expliquer, en partie tout au moins, l'chec de la mise en place du programme l'cole secondaire Jardine par le pouvoir insuffisant des acteurs non gouvernementaux en vue d'appliquer les mesures de dcentralisation annonces. cet gard, la situation est diffrente de ce qui s'est produit Baltimore, o les acteurs non gouvernementaux ont maintenu avec succs la pression sur les acteurs centraux et ont russi ce que soit maintenue la formule dcentralisatrice du school-based management. Le projet gouvernemental de remplacer, au Qubec, les conseils rgionaux de la sant et des services sociaux par des rgies rgionales n'est qu'une composante d'une rforme plus gnrale des services de sant et des services sociaux. Ce projet ne rsulte pas d'une valuation trs pousse des conseils rgionaux. Ce ne sont pas tellement les politiques passes des conseils rgionaux, encadres par la centra-dcentralisation existante, qui sont mises en cause, que la capacit des conseils, tant donn la rforme projete, produire des politiques conformes cette rforme. Les acteurs non gouvernementaux ne sont pas l'origine de cette politique, mais certains d'entre eux, dont tout particulirement les mdecins, exercent un pouvoir de veto dans le but de sauvegarder leurs privilges. Sans tre l'origine de la politique, ils influencent suffisamment son adoption pour que certains des transferts prvus soient abandonns, leur avantage.

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Le pouvoir des acteurs priphriques


La situation de dpart o se trouvent les acteurs priphriques dans le secteur scolaire Baltimore et en Australie-Occidentale, ainsi que dans le secteur sociosanitaire au Qubec, comporte quelques diffrences. Le systme scolaire est plus centralis en Australie qu'aux tats-Unis, et parmi les acteurs qui sont la base de la priphrie, les mdecins ont dans l'ensemble une position de pouvoir plus favorable que celle des enseignants. Ces diffrences se manifestent dans les trois politiques tudies. Baltimore, la dcentralisation existant au point de dpart assure, selon les rgles officielles du jeu, des positions avantageuses au maire, au conseil scolaire et son directeur gnral. Les acteurs priphriques au palier des coles et les membres de la communaut qui s'intressent ces coles ne contrlent pas ou peu l'attribution des comptences en matire de programmes scolaires et de projets spciaux, non plus que le financement des coles et la dsignation des directeurs. Ils sont cependant en meilleure position que dans la dcentralisation administrative, tant donn le statut d'organisations en partie autonomes qu'ont les coles, mme si elles sont imputables de leur action envers le conseil et la mairie de Baltimore. De plus, les dirigeants des coles sont plus responsables envers leur base que le sont les administrateurs des services dconcentrs. Compare la situation qui existe Baltimore et plus gnralement aux tatsUnis, la centralisation dans le secteur de l'ducation est plus grande en Australie. Il y a dconcentration des tats fdrs en direction des districts et dlgation des districts aux coles, alors qu'aux tats-Unis les districts sont des organismes autonomes sous l'autorit des organisations municipales. Au niveau des coles, les liens avec la communaut sont moins dvelopps en Australie qu'aux tats-Unis, mme si des associations de parents et de citoyens, comme l'cole jardine, se chargent de certaines tches auxiliaires dans la gestion de l'cole. Cela peut expliquer que les acteurs priphriques, l'exception du directeur, aient exerc peu de pouvoir dans l'implantation rate du programme Better Schools visant donner plus d'autonomie aux coles australiennes.

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Dans le secteur de la sant et des services sociaux, au Qubec, la dcentralisation fonctionnelle existante, en direction des conseils rgionaux, leur assurait une assez grande autonomie dans l'ordre des comptences et de l'autorit. Le projet d'une plus grande dcentralisation fonctionnelle, mme s'il ne vient pas des conseils rgionaux mais du centre, ne peut que convenir aux acteurs associs ces conseils, puisqu'il propose d'augmenter leur pouvoir. La principale opposition ne vient pas d'eux, mais d'acteurs comme ceux du monde municipal qui cherchent tre mieux reprsents dans les conseils d'administration des rgies. Elle vient surtout des mdecins et de leurs organisations qui dtenaient une position de pouvoir avantageuse dans le mode de dcentralisation prcdent. Ils s'lvent principalement contre les nouveaux pouvoirs de dcision des rgies, qui viendraient limiter leur autonomie. Dans la politique de dcentralisation, comme dans d'autres politiques, le pouvoir qu'ils exercent tient aux appuis qu'ils ont auprs de la population, ce que nous avions dj constat au chapitre prcdent pour le secteur de la sant au Royaume-Uni.

Le pouvoir grce aux coalitions


Dans les trois politiques tudies, des coalitions ont t formes, qui comprenaient des acteurs la base des collectivits concernes. Baltimore, non seulement les membres de la communaut se sont coaliss entre eux, mais ils ont aussi trouv des allis chez les acteurs centraux. Le rle de Pinderhughes, la directrice gnrale du conseil scolaire, a t cet gard dterminant. Une fois nomme son poste, elle s'est allie avec le milieu des affaires et a tendu cette alliance une organisation de groupes minoritaires, le BUILD. Aprs qu'elle ait t remplace par Hunter, les enseignants rejoignent la coalition et apportent un appui qui vient renforcer la position du nouveau maire de la ville, favorable une plus grande dcentralisation vers les coles publiques. L'application de la politique Better Schools l'cole jardine suscite la formation d'une coalition qui n'est pas trs durable. Elle est forme de faon autoritaire par le directeur, qui cherche mobiliser le personnel et les parents. Ces derniers appartiennent la base de la priphrie. La coalition dure un certain temps, mais les diffrents partenaires se retirent aprs que le ministre de l'ducation ait redfi-

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ni le programme de faon accorder plus de pouvoirs de dcision au directeur. Notons que ce n'est pas la ncessit pour les partenaires d'augmenter leur pouvoir face des adversaires qui entrane la formation de la coalition, c'est plutt l'application mme du programme, lequel exige que la direction de l'cole, les enseignants et les parents collaborent entre eux. Quand le programme devient plus prcis et centralise les pouvoirs de dcision entre les mains du directeur, les opposants dans la priphrie ne jugent pas bon de se coaliser. Au dbut du processus de cration des rgies rgionales, une alliance prenant davantage la forme d'une tendance que d'une coalition appuie le projet gouvernemental. Elle comprend le gouvernement libral et le parti de l'opposition officielle, le Parti qubcois, qui a cr la commission Rochon, ainsi que la plupart des acteurs associs aux anciens conseils rgionaux. ce moment, les fdrations professionnelles de spcialistes, d'omnipraticiens, de rsidents et d'tudiants agissent de faon non concerte. Mais quand la menace leur autonomie se prcise, les fdrations forment une coalition qui fait front commun contre le gouvernement. Un agrgat statistique majoritaire dans l'opinion publique, mesur par des sondages, soutient cette coalition, celle-ci obtenant des concessions du premier ministre en change d'un appui au projet de loi. Cette volution, on le voit, est trs diffrente de celle qui se produit Baltimore et en Australie-Occidentale. C'est celle d'une coalition qui russit sur le tard, alors que celle de Baltimore est plus constante et que celle de l'Australie-Occidentale s'vanouit rapidement en cours de processus.

La lgitimation du pouvoir
Baltimore, des atouts normatifs relis plusieurs de nos critres sont utiliss par les promoteurs de la rforme, alors que ceux qui y rsistent sont silencieux. Le milieu des affaires, dans sa critique du systme scolaire public, l'estime inefficace produire les diplms ncessaires au dveloppement de la ville. Les groupes minoritaires partagent cette critique et se montrent sensibles aussi aux valeurs d'quit dans le systme scolaire. Plus tard, la coalition qui propose une dcentralisation inspire du mouvement du school-based management insiste sur la participation de tous les intresss la gestion des coles.

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Dans le cas de l'cole jardine, en Australie-Occidentale, les valeurs invoques sont moins nombreuses. Au dbut, c'est la valeur de participation qui sert lgitimer la rforme et mobiliser les diffrentes parties prenantes dans les coles. Plus tard, quand le programme est redfini, l'accent est mis sur l'efficience et l'imputabilit attendue des directeurs d'cole, ce qui est plutt contraire la participation. Comme le dit Dellar, on est pass de l'autodtermination par les diffrents partenaires l'autogestion par le directeur. On peut considrer que les atouts normatifs successifs du ministre de l'ducation lui ont t utiles pour entraner des coles comme l'cole jardine l o il voulait les mener, d'un projet d'autodtermination un projet d'auto-gestion, d'autant plus que les opposants n'taient pas assez motivs pour dfendre jusqu'au bout la valeur de participation. La politique de dcentralisation fonctionnelle ayant abouti la cration de rgies rgionales de la sant et des services sociaux au Qubec n'a pas donn lieu de nombreux recours des atouts normatifs, si on fait exception des mdecins. Tout se passe comme si les acteurs gouvernementaux n'avaient pas lgitimer bien fortement leur projet de rgies rgionales, au dbut du processus, tant donn l'accord quasi unanime dont il faisait l'objet. Il est vaguement question d'une efficacit plus grande des rgies. Ensuite, le ministre fait appel, dans son Livre blanc, la participation, ce qui ouvre la porte au critre de la reprsentativit, utilis en particulier par les lus municipaux, mais aussi par les mdecins. Ceux-ci, quand ils parlent de menace leur autonomie et de bureaucratisation, mettent en question l'efficacit d'une dcentralisation trop contraignante pour les professionnels qui favorisent les services de sant la base et sont responsables face cette base. C'est en utilisant ces atouts normatifs, auxquels la base tait sensible, que les mdecins ont russi ngocier des accommodements avec le ministre et le premier ministre, ce qui leur a permis de sauvegarder une bonne part de leur autonomie. En conclusion, on peut dire que les principales ressemblances et diffrences entre les trois politiques tudies tiennent en bonne partie aux institutions et la culture des trois socits o elles se sont produites. Les tats-Unis sont cet gard le milieu le plus favorable l'intervention des acteurs de la base. Vient ensuite le Qubec, et enfin l'Australie-Occidentale o les acteurs de la base semblent moins favoriss par les institutions et la culture.

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Dcentralisation, politiques publiques et relations de pouvoir 2e partie : Analyse de quelques politiques

Chapitre 6
Quelques politiques de dcentralisation politique

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PARMI LES POLITIQUES DE DCENTRALISATION, celles de dvolution apportent gnralement les transformations les plus importantes dans les rapports entre le centre et la priphrie. Cela s'explique par les attributions qui sont les enjeux de ces politiques. Mises part certaines formes de dcentralisation structurelle, c'est dans la dcentralisation politique que le statut des instances priphriques est le moins dpendant du centre. Parce que les comptences des instances priphriques de nature politique sont multisectorielles, les enjeux, en cette matire, sont plus nombreux que dans la dcentralisation administrative et dans la dcentralisation fonctionnelle. Il en est un peu de mme en matire de financement. Les enjeux y sont plus varis que dans les deux autres types de dcentralisation. Enfin, les modes de dsignation des dirigeants, dans la mesure o ils sont lectifs, reprsentent eux aussi des enjeux importants, la fois pour le centre et la priphrie. La premire politique de dvolution que nous tudions est la plus ample de celles qui font l'objet de ce chapitre. Il s'agit de la politique qui a cr les commu-

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nauts rgionales autonomes, en Espagne, au cours des annes 1970. Nous tudierons ensuite les politiques de dcentralisation adoptes en France au dbut des annes 1980. Elles relvent surtout de la dcentralisation politique, mais elles touchent aussi la dcentralisation administrative. Enfin, comme dans les deux chapitres prcdents, nous prsentons un troisime cas, de nature diffrente des deux premiers. Il s'agit d'une politique de dvolution en direction des provinces et des communes, au Pays-Bas, dans un secteur prcis, celui du logement. nouveau, nous signalerons, dans la dernire section du chapitre, certaines ressemblances et diffrences entre les trois politiques, quand on les rapporte au contenu des quatre propositions de recherche.

6.1 La cration de communauts autonomes en Espagne


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Les politiques de dvolution vers les rgions, en Espagne, du milieu des annes 1970 au dbut des annes 1980, montrent que la dcentralisation concernant le statut des instances dtermine en bonne partie les trois autres catgories d'attributions. C'est pourquoi nous nous concentrerons principalement sur les dbats qui ont concern le statut des instances du palier rgional (sur les politiques de dvolution, voir surtout Coverdale, 1979 ; D'Arcy et Del Alcazar, 1986 ; BonimeBlanc, 1987 ; et Genieys, 1997). Aprs la mort de Franco, en 1975, de nombreuses rformes sont enclenches dans le systme politico-socital de l'Espagne. L'une des principales consiste dans la dcentralisation politique vers les rgions, et en particulier vers deux d'entre elles, la Catalogne et le Pays Basque. La revendication pour une plus grande autonomie se fonde sur l'opposition la centralisation excessive, sous le rgime franquiste, et sur le retour la situation qui existait sous la Rpublique. Elle est porte par les partis politiques basques et catalans, mais aussi par les partis nationaux. Les partis socialiste et communiste sont favorables l'instauration d'un systme fdral, alors que l'Union du centre dmocratique (UCD) propose plutt de donner plus d'autonomie aux rgions.

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Aux lections de 1977, l'UCD remporte le plus grand nombre de siges, soit 166 sur 350. Elle forme le gouvernement, sous la direction du premier ministre Suarez. Les nationalistes basques obtiennent 9 siges, et les nationalistes catalans 12. Dans un premier temps, des institutions dites pr-autonomiques sont cres en Catalogne et au Pays Basque. Il s'agit de conseils dont les comptences sont provisoires. Les ngociations du gouvernement central avec les politiciens catalans dirigs par Taradellas, le prsident du dernier gouvernement autonome de la Catalogne, sont ardues, mais finalement on arrive une entente ratifie par le premier ministre Suarez. Le principe de retour aux institutions politiques traditionnelles des Catalans est accept. Au Pays Basque, les mouvements nationalistes sont plus radicaux. Certains rclament mme l'indpendance complte de la rgion. Il n'y a pas de leader politique disposant d'un soutien semblable celui de Taradellas, en Catalogne. Un climat de violence s'instaure, marqu par des enlvements et des assassinats. Les ngociateurs basques commencent par rclamer la fusion de la Navarre au Pays Basque, ainsi que l'autonomie fiscale du Pays. Mme si le gouvernement central est oppos la premire demande et manifeste peu d'enthousiasme pour la seconde, une premire entente est signe, qui contient la promesse de runir la Navarre et le Pays Basque. Les protestations sont vives en Navarre, ce qui mne un compromis voulant que les lus de la Navarre dcident eux-mmes de la fusion ou non. Le compromis est ensuite officialis dans une entente, ce qui n'empche pas les manifestations et la violence de se poursuivre au Pays Basque. Le statut de prautonomie accord la Catalogne et au Pays Basque dclenche des demandes du mme ordre dans les autres rgions, mme si le sentiment nationaliste y est moins intense. En particulier, les rgions moins dveloppes voient, dans ce statut, une, faon de rsoudre leurs problmes conomiques. Le gouvernement central accorde sans difficult le statut de prautonomie huit autres rgions : les Canaries, la Galice, l'Aragon, la Castille-Lon, les Balares, le Pays Valencien, l'Andalousie et l'Estrmadure. la fin de 1977, ce sont les trois quarts ou presque de la population espagnole qui se trouvent dans des rgions prautonomes. tant donn que l'octroi de la prautonomie aux rgions comporte une reconnaissance du phnomne rgionaliste,

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il ouvre la voie aux discussions sur la place des rgions dans la nouvelle constitution. Les discussions propos de cette nouvelle constitution commencent tout de suite aprs les lections de juin 1977 et deviennent un enjeu majeur jusqu' la fin de 1978. Des comits parlementaires travaillent la prparation de la constitution et des votes sont pris ce sujet aux Cortes (chambre basse) et au Snat. Les partis ou groupes de partis en prsence sont l'Union du centre dmocratique (UCD) du premier ministre Suarez, les socialistes (PSOE), les communistes (PCE), l'Alliance populaire (AP) forme de franquistes, la coalition catalane (MC) et la coalition basque (PNV). Au cours des ngociations, l'UCD et l'AP s'allient pour dfendre la ncessit, selon eux, d'un tat unitaire fort. Les socialistes, les communistes et les deux coalitions rgionalistes (le MC et le PNV) adoptent des attitudes conciliantes pour faire front commun en faveur d'une Espagne plus dcentralise. On arrivera finalement un compromis tel que des rgions seront formes, avec des attributions limites par les prrogatives accordes au centre. Les comptences qu'elles pourront obtenir dpendront des demandes qu'elles formuleront. La publication officielle d'une premire version de la constitution, en novembre 1977, entrane de vives ractions de la part de l'glise, de l'Arme et de beaucoup d'autres groupes. Il y a des manifestations violentes au Pays Basque et dans d'autres rgions. Une nouvelle version est soumise l'assemble des Cortes, qui adopte le projet avec quelques amendements. L'UCD, le PSOE, le PCE et les nationalistes catalans forment une grande coalition favorable au projet, alors que les franquistes s'y opposent et que les nationalistes basques s'abstiennent. Aprs que quelques modifications aient t apportes par le Snat, une commission conjointe des deux Chambres s'entend sur un projet qui est ensuite vot par chacune d'entre elles. Le 6 dcembre 1978, 88% des lecteurs espagnols approuvent la constitution, le taux de participation tant de 68 %. La constitution laisse aux rgions le soin de se constituer ou non en communauts autonomes. Deux voies locales sont prvues cette fin, dont la premire, moins contraignante que la seconde, ne s'applique qu'aux rgions dites histori-

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ques. la Catalogne, au Pays Basque et la Galice se sont ajoutes quatre autres rgions. Dans ces cas, le projet d'autonomie doit tre accept par rfrendum. Quant aux dix autres rgions, elles se voient offrir la seconde voie, qui exige une plus grande participation des communauts locales. Dans les dix-sept communauts autonomes cres, les parlements rgionaux sont faits d'une seule chambre dont les membres sont lus au suffrage universel. Les parlementaires lisent un prsident qui nomme les membres de son gouvernement. Les communauts autonomes sont divises en provinces, gouvernes par des lus locaux provenant du palier infrieur, qui est celui des communes. Les rgions historiques et les autres statut prfrentiel ont revendiqu le maximum des comptences prvues par la constitution, alors que les autres rgions se sont contentes de gains plus limits. Quant aux sources de financement des communauts autonomes, elles consistent, en 1997, pour les deux tiers, en transferts venant du gouvernement central, ce qui limite fortement leur autonomie. Les provinces et les communes sont plus indpendantes cet gard, puisque seulement 30 % de leurs sources de financement proviennent du centre.

6.2 Les lois Defferre en France au dbut des annes 1980


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La dcentralisation politique en France ne survient pas, comme en Espagne, l'occasion d'un changement de rgime mais plutt l'occasion d'un changement de gouvernement (sur la politique de dcentralisation, voir surtout Schmidt, 1990 ; ainsi que Rondin, 1985 ; Colbert et Delcamp, 1993 ; Ohnet, 1996). Pour la premire fois sous la Ve Rpublique, les socialistes dirigent le gouvernement, la suite des lections lgislatives de mai 1981. Ils ont mis la dcentralisation au centre de leur programme, Franois Mitterrand, qui est lu prsident de la Rpublique, la mme anne, ayant promis de faire de la dcentralisation la grande affaire du septennat . Tous les autres partis parlent aussi de dcentralisation. Les lections lgislatives sont d'ailleurs venues interrompre un processus fort avanc en

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vue de l'adoption d'une loi sur la dcentralisation. Les socialistes en reprennent plusieurs lments. Le maire de Marseille, Gaston Defferre, est nomm ministre de l'Intrieur et de la Dcentralisation dans le nouveau gouvernement, dirig par Pierre Maurois. Defferre a appris des tentatives prcdentes de dcentralisation, ainsi que de son exprience politique, que, pour russir une rforme, il faut profiter de l'tat de grce cr par un changement de gouvernement et agir vite de faon dstabiliser l'adversaire. Dans un entretien de 1985 avec Vivien Schmidt, il ajoute qu'il a voulu faire la dcentralisation parce qu' titre de maire il avait souffert de la centralisation, et en particulier de la tutelle des prfets. C'est d'ailleurs cet lment qu'il s'attaque tout d'abord. Il est convaincu que les lus locaux, une fois qu'on les aura responsabiliss en leur transfrant de l'autorit, c'est--dire des pouvoirs de dcision appartenant jusque-l aux prfets, rclameront ensuite des comptences et des sources de financement. Defferre agit vite, quitte bousculer ses collaborateurs au Ministre. Alors que ceux-ci prvoyaient disposer de six mois pour rdiger un document l'intention de l'Assemble nationale, il leur accorde une semaine. Un texte sur le transfert des pouvoirs est dpos l'Assemble en juillet 1981, aprs avoir t approuv par le Conseil des ministres. Defferre prsente son projet aux lus socialistes et rpublicains, il reoit les reprsentants des prsidents des conseils gnraux, des lus locaux et des syndicats. Il runit galement tous les Prfets de la France mtropolitaine et des dpartements d'outremer pour changer avec eux. Quand il prsente le projet de dcentralisation l'Assemble nationale, Defferre dclare : Il est enfin temps de donner aux lus des collectivits territoriales la libert et la responsabilit auxquelles ils ont droit. La rgion devient une collectivit territoriale part entire, un statut qui lui avait t refus auparavant. Au palier des dpartements et des communes, la tutelle administrative de l'tat, par l'intermdiaire du prfet, est supprime. Le prfet perd le contrle sur les projets des collectivits, avant leur mise en oeuvre. Le contrle se fera postriori par le tribunal administratif, la Chambre rgionale des comptes et la Cour de discipline budgtaire.

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Il est aussi prvu que les collectivits territoriales ne seront pas assujetties aux collectivits suprieures. La commune n'est pas assujettie au dpartement ou la rgion, et le dpartement n'est pas assujetti la rgion. Les opposants, droite, font valoir que les logiques politiques risquent de dominer les instances dcentralises, ce qui ouvrirait la voie des dcisions arbitraires, ou encore que la suppression de la tutelle du prfet revient donner une partie de la souverainet nationale aux collectivits locales. Le principal porte-parole de l'opposition, Olivier Guichard, s'en prend aussi la mthode Defferre, qui consiste vouloir rformer les institutions avant qu'il y ait transfert des comptences. Ces arguments auront peu de poids, non seulement parce que les socialistes ont la majorit absolue l'Assemble, mais aussi parce qu'avec le cumul des mandats la plupart des dputs sont aussi des lus locaux, gnralement favorables la plus grande autonomie et la plus grande responsabilisation que leur offre Defferre. Au Snat, tous les membres sont des lus locaux, et c'est d'ailleurs l qu'auront lieu les dbats les plus vifs, d'autant plus que l'opposition y est majoritaire. Les lus des petites communes avaient dvelopp un modus vivendi avec les prfets. Faute de ressources, ils prfrent que leurs actes ne les engagent qu'aprs transmission au prfet, pour une vrification de leur lgalit. Dans les villes, la situation n'est pas la mme, car les maires ont les ressources ncessaires pour se passer des prfets. Le principe de la responsabilit, cher Defferre, est donc remis en question, ce qui l'amne faire des concessions. Il prsente au Snat l'ensemble des projets de loi, l'tat dbauche, dont ceux qui portent sur les comptences qui seront attribues aux lus locaux. Si les snateurs deviennent des allis de la rforme, des oppositions se manifestent l'Assemble, en particulier sur la responsabilit financire des lus. Finalement, aprs un avis favorable du Conseil constitutionnel sur la constitutionnalit de la rforme, la loi est promulgue en mars 1982. Quant la nouvelle rpartition des comptences entre l'tat et les trois paliers de collectivits territoriales, elle fera l'objet de deux lois ultrieures, adoptes en 1983.

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Une des composantes les plus importantes de la rforme consiste dans le statut de collectivit territoriale qui est accord la rgion. Elle avait auparavant le statut d'tablissement public, accord en 1971. l'instar du dpartement, la rgion reoit des pouvoirs officiels de mise en uvre des politiques et autres mesures publiques, dtenus auparavant par le prfet de rgion. Il est aussi prvu que le conseil rgional sera lu au suffrage universel, ce qui se fera seulement en 1986. La rgion a donc t superpose au dpartement, malgr les dpartementalistes, dont le prsident Mitterrand, et les rgionalistes, dont Michel Rocard, qui auraient voulu qu'on opte plus clairement pour un palier contre l'autre. La possibilit que les lus rgionaux appartiennent davantage au Parti socialiste que les lus dpartementaux et locaux, venant majoritairement des Partis de droite, a t un argument de poids en faveur de la superposition d'un palier rgional un palier dpartemental.

6.3 Le secteur du logement aux Pays-Bas


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Contrairement aux politiques de dvolution en Espagne et en France qui ont un caractre globalisant et font partie d'une rforme trs tendue des relations entre le centre et la priphrie, la politique nerlandaise de dvolution dans le secteur du logement est moins ambitieuse (au sujet de cette politique, voir Flynn, 1986). Le secteur du logement a fait l'objet de nombreuses interventions du gouvernement nerlandais suite aux destructions causes par la guerre, mais aussi parce que les Pays-Bas sont trs urbaniss. Toutes sortes de subsides ont t consentis pour favoriser la construction et le financement en matire de logement. Au milieu des annes 1980, il y a 11 provinces et 740 municipalits aux PaysBas. Les membres des conseils provinciaux sont lus au suffrage universel, selon la reprsentation proportionnelle. Ils lisent parmi eux les membres du comit excutif, qui est prsid par un gouverneur dsign par le gouvernement central, ce qui restreint la dcentralisation de l'autorit. Les provinces ont pour fonction de

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faire la planification rgionale du territoire, de surveiller la planification municipale en matire de logement et d'utilisation du sol, et de superviser le financement municipal des diffrents services locaux. Elles emploient pour cela des fonctionnaires qui assistent le comit excutif et le gouverneur En plus des instances rgionales qui sont dcentralises politiquement, il existe des bureaux rgionaux du gouvernement central qui s'occupent de logement et de planification dans chacune des provinces. Enfin, au palier local, les municipalits ont, elles aussi, un conseil lu et un comit excutif, prsids l'un et l'autre par un bourgmestre dsign par le gouvernement central. Elles ont des comptences en de multiples secteurs, dont celui de la planification urbaine, 90 % de leurs recettes provenant du gouvernement central. Les mesures prises aprs la guerre par les diffrents paliers de gouvernement en matire de logement ont t trs controverses, ce qui tient en bonne partie ce qu'on a nomm la pillarisation de la socit nerlandaise. Les quatre piliers corporatistes que sont les tendances et les associations catholiques, protestantes, librales et socialistes ont contribu la controverse dans ce secteur comme en d'autres secteurs. Au cours des annes 1970, le dbat sur la dcentralisation dans le secteur du logement merge sur la place publique. Il fait partie d'un dbat plus englobant sur les avantages de la dcentralisation, mais il est aussi nourri par de nombreuses insatisfactions envers les politiques encadrantes dans le secteur. Les entreprises prives et les municipalits ne peuvent entreprendre des projets qu'au terme de ngociations longues et compliques avec les responsables et les agents des paliers central et rgional. La nomination d'un nouveau directeur gnral au ministre du Logement et de la Planification du territoire est l'origine de la politique de dcentralisation. Profitant d'un intermde entre deux gouvernements de coalition, il prend les premires mesures pour donner aux instances politiques locales plus de pouvoir en matire de logement. Diffrents rapports confirment les problmes dus la centralisation excessive. Le gouvernement dcide d'agir et met son ordre du jour une loi sur la dcentralisation, adopte en 1981. Elle instaure une dvolution des comptences dans le

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secteur du logement, en direction des paliers provincial et municipal. Aprs quelques expriences pilotes, la dcentralisation est gnralise dans tout le pays, au dbut de 1985. Selon la politique encadrante adopte, les municipalits doivent prparer un expos de leurs besoins, un programme de dveloppement et de rnovation d'une dure de cinq ans, et un estim des terres, des cots de construction et des autres cots qui seront requis. Ces programmes municipaux sont ensuite dbattus par les conseils provinciaux qui donnent des avis au ministre sur leurs priorits. Suite cela, le ministre, conseill par ses inspecteurs rgionaux, alloue des sommes d'argent aux provinces, qui les redistribuent sous forme de quotas aux municipalits. Celles-ci sont alors en mesure de s'engager dans les dveloppements et les rnovations qu'elles priorisent. Comme le note Flynn, cette politique de dcentralisation provient d'une initiative purement bureaucratique, un moment o une nouvelle coalition gouvernementale tait en voie de formation. Il n'y avait pas de ministre ce moment, et la politique n'a pas fait l'objet d'un dbat au Parlement. un problme de mauvais fonctionnement bureaucratique et de manque de coordination, on a cherch une solution galement bureaucratique. Il y a apparence de dcentralisation des comptences en direction des municipalits, mais en matire de financement ce sont les provinces et les inspecteurs rgionaux du Ministre qui exercent un pouvoir dterminant dans la formulation et dans l'application des mesures financires. Ce pouvoir s'exerce sur les municipalits, qui, leur tour, contrlent, toute fin pratique, les oprations des corporations locales charges de la mise en oeuvre des mesures en matire de logement. Ces corporations y voient une intrusion inacceptable dans leur autonomie, ce qui est source de mcontentement de leur part. Flynn en conclut que la dcentralisation a surtout profit au palier rgional, c'est--dire aux instances provinciales et aux instances administratives dconcentres du Ministre, bien plus qu'aux instances municipales, mme si, officiellement, on prtendait que la dcentralisation se faisait leur avantage. Il ajoute que, mme si la politique de dcentralisation a pris forme avant les restrictions financires considrables imposes par l'tat nerlandais au dbut des annes 1980, elle a t rattrape par ces restrictions. La dcentralisation a, en

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quelque sorte, lgitim les coupures budgtaires dans l'administration du secteur du logement. Les instances municipales ont t charges de nouvelles fonctions, sans que leurs ressources financires aient t pour autant augmentes. Il en est un peu de mme de l'autorit. Sous le couvert d'une dcentralisation qui prtendait accorder plus d'autorit aux municipalits dans l'laboration des politiques, les responsables et les agents administratifs du palier national et provincial ont consolid leur pouvoir dans le secteur du logement. Ils ont contrl, par le biais des autorits municipales, les corporations locales qui sont les matres d'oeuvre, sur le terrain, de la ralisation des mesures prises dans le secteur du logement. Dans les faits, la politique de dvolution s'est donc double de mesures de recentralisation non prvues par les promoteurs de la politique.

6.4 Ressemblances et diffrences entre les politiques


Le pouvoir dans l'mergence des politiques
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Les trois politiques de dvolution que nous avons tudies se ressemblent en ce qu'elles trouvent leur origine dans un changement de gouvernement. En Espagne, la fin du rgime franquiste, il y a volont de la monarchie de dmocratiser le systme politique espagnol et de lui donner une base populaire. Dans les rgions, et en particulier dans la Catalogne et le Pays Basque, les partis, l'exception de l'Alliance populaire, aspirent retrouver l'autonomie perdue sous le rgime franquiste, considr comme trop centralisateur. Les coalitions de partis et de groupes qui russissent obtenir que les rgions aient le statut de communauts autonomes et les comptences qui en dcoulent fondent leurs revendications non pas tant sur les effets nfastes de politiques encadrantes particulires que sur leur dsir de revenir la situation antrieure. Cette situation, selon eux,

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permettait une plus grande participation des partis et des groupes aux dcisions qui les concernent. Les dirigeants, au palier national, partagent en bonne partie cette faon de voir, si bien qu'ils sont facilement convaincus de mettre l'ordre du jour une politique de dvolution vers les rgions comportant des transferts importants des diverses attributions qui sont les enjeux de la dcentralisation. Des acteurs non gouvernementaux dans les groupes et la base des partis participent l'mergence de la politique. En France, c'est la victoire du parti socialiste aux lections de 1981 qui a permis au nouveau gouvernement de remettre l'ordre du jour la politique de dcentralisation qui, sous le gouvernement prcdent, n'en finissait plus d'tre reformule. Pour Gaston Defferre, le ministre socialiste responsable du dossier, le principal problme d la centra-dcentralisation existante rside dans le pouvoir de tutelle des prfets, qui limite la responsabilit des lus locaux et dpartementaux. Defferre arrive convaincre les membres du Conseil des ministres qu'il faut limiter la tutelle de l'tat des contrles postriori, et il prsente son projet de loi cet effet aux lus socialistes, aux prfets et d'autres intresss. Contrairement ce qui s'est pass en Espagne, les acteurs la base du parti de gouvernement ne jouent qu'un rle d'appoint dans l'mergence de la politique. La politique de dcentralisation dans le secteur du logement aux Pays-Bas prend origine dans le milieu gouvernemental, sans que des acteurs non gouvernementaux participent son mergence. Cette politique confirme que les problmes de distribution de ressources viss tiennent surtout la centralisation qui existe dans les politiques encadrantes. Elle entrane des ngociations longues et complexes entre les acteurs des diffrents paliers, local, rgional et national. De plus, la pillarisation de la socit nerlandaise introduit dans les politiques encadres des complications indpendantes des politiques encadrantes, mme si les tendances et les associations opposes en exploitent les dysfonctionnements. L'arrive en poste d'un nouveau directeur gnral semble avoir t l'lment dclencheur menant la mise l'ordre du jour de la politique de dcentralisation. Convaincu des inconvnients de la trop grande centralisation, il enclenche une politique qui ne comporte videmment pas autant de transferts qu'en Espagne ou

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en France, pour la bonne raison que les problmes existants sont limits un secteur d'activit et non l'ensemble des secteurs.

Le pouvoir des acteurs priphriques


Il y a des diffrences importantes dans les Positions de dpart des acteurs priphriques en Espagne, en France et aux Pays-Bas. Des trois politiques tudies, c'est sans doute celle de l'Espagne qui succdait des politiques encadrantes o les lments de centralisation taient les plus accentus. En Espagne, les rgions n'ont pas manifest le mme intrt pour la dcentralisation. Comme nous l'avons vu, la Catalogne et le Pays Basque y tenaient davantage que les autres. Il n'est pas tonnant que ces deux rgions aient obtenu, peu aprs les lections de 1977, des institutions dites prautonomiques et qu'elles aient t les premires avec la Galice se constituer en communauts autonomes aprs l'adoption de la constitution. C'est dans ces deux rgions que l'autonomie tait la plus grande sous la Rpublique. Les acteurs catalans et basques se trouvaient donc dans des positions de pouvoir plus favorables que les autres rgions. Ajoutons que le pouvoir exerc par les acteurs catalans et basques a eu des effets d'entranement sur les acteurs des autres rgions. En France, les dbats sur la dcentralisation se droulent surtout l'Assemble nationale et au Snat. Les socialistes sont majoritaires l'Assemble, mais minoritaires au Snat. D'autres traits expliquent les positions prises par les lus nationaux, dont surtout le fait qu'ils soient aussi des lus locaux ou dpartementaux. C'est le cas de tous les lus du Snat et d'une majorit des lus de l'Assemble. Ces acteurs prsents dans la priphrie sont en meilleure position que les autres par rapport aux acteurs centraux. Parmi eux, les lus du Snat sont dans l'ensemble en meilleure position que ceux de l'Assemble, et c'est pourquoi Defferre s'emploie surtout convaincre les snateurs, sachant que la majorit socialiste l'Assemble est plus favorable ses propositions. Aux Pays-Bas, la situation cre par les politiques encadrantes est trs centralise. Il n'est pas tonnant que les acteurs priphriques aient peu particip l'laboration de la politique dcentralisatrice. La formulation de la politique est l'affai-

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re exclusive des acteurs centraux, avec le soutien passif des acteurs priphriques qui sont d'accord sur la ncessit de dcentraliser les comptences et l'exercice de l'autorit dans le secteur du logement. Une telle abstention des acteurs priphriques aurait difficilement pu se produire en Espagne et en France. La dcentralisation passe (en Espagne) ou existante (en France) plaait les acteurs priphriques en des positions de pouvoir plus favorables dans les processus par lesquels ont pris forme les politiques de dcentralisation.

Le pouvoir grce aux coalitions


Le rcit que nous avons fait des ngociations qui ont men, en Espagne, la cration des communauts autonomes, a montr que les coalitions et les contrecoalitions de partis, avec les appuis qu'elles avaient la base de la socit, ont permis aux protagonistes d'amliorer leurs positions de pouvoir. En particulier, la grande alliance entre l'Union du centre dmocratique, les socialistes, les communistes et les coalitions catalanes a permis l'adoption de la constitution et donc la cration des communauts autonomes. certains moments, des membres de la coalition font dfection, dont l'UCD et mme les socialistes, mais aux moments dcisifs, la grande coalition se reforme, pour mieux contrer l'opposition venant des franquistes ainsi que de la coalition basque. En France, l'alliance la plus dcisive dans la politique de dcentralisation fut sans doute celle que Defferre a tabli avec le Snat, dont les membres avaient des appuis la base de la socit. Cette alliance a permis Defferre et au gouvernement socialiste d'amliorer leur position de pouvoir. On peut interprter de la mme faon les rencontres de Defferre avec des groupes d'lus locaux, avec les prfets et avec les syndicats. Il s'agissait ou bien d'en faire des allis, ou bien d'empcher qu'ils s'allient aux opposants la rforme. l'intrieur mme du gouvernement, des compromis ont t faits pour maintenir le consensus et donc l'alliance en faveur de la rforme, malgr l'opposition entre la tendance des girondins, favorables la dcentralisation, et celle des jacobins, qui ne voulaient pas que soit parcellise la souverainet nationale.

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Aux Pays-Bas, le consensus en faveur d'une politique de dcentralisation dans le secteur du logement tait trs rpandu. Ce consensus peut expliquer que des coalitions n'aient pas t ncessaires dans l'laboration de la politique. Des circonstances favorables, tenant une priode de flottement d'une coalition gouvernementale l'autre, ont permis au nouveau directeur gnral de prendre des initiatives sans que le Ministre ou le gouvernement de coalition, en voie de formation, soient parties prenantes. Dans la mise en oeuvre, les conseils provinciaux et les fonctionnaires dconcentrs du Ministre forment des agrgats, sinon des coalitions, qui imposent leurs prfrences auprs des dcideurs du Ministre. De cette faon, ils dominent les dirigeants municipaux dont l'autorit a t augmente par la politique de dcentralisation.

La lgitimation du pouvoir
Dans la situation o se trouvait l'Espagne au sortir du rgime franquiste, c'est le statut des rgions, attribution dterminant toutes les autres, qui tait le principal enjeu de la dcentralisation. C'est pourquoi les arguments utiliss par les protagonistes rfraient surtout aux valeurs d'imputabilit envers le centre et de responsabilit par rapport la priphrie. La rfrence l'imputabilit tait utilise par les acteurs centraux, soucieux de conserver un tat fort, alors que la rfrence la responsabilit servait d'argument aux partisans de l'autonomie rgionale. Le compromis qui sera trouv dans la dcentralisation sur demande permettra de concilier les deux positions. La valeur de responsabilit sert aussi lgitimer les politiques de dcentralisation en France. Au dbut des annes 1980, l'ide de dcentralisation est dans l'esprit du temps, un peu partout en Occident. C'est la responsabilisation des lus que Defferre fait appel pour lgitimer son action dans une socit o la tutelle des prfets est ressentie, du moins dans les villes, comme restrictive de l'autonomie des lus. Les opposants la rforme font bien valoir que la souverainet de l'tat se trouve menace, mais c'est l une valeur centralisatrice qui n'est pas dans l'esprit du temps. C'est pourquoi Defferre et ses partenaires l'emportent dans la bataille de la lgitimation.

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Aux Pays-Bas, la politique de dcentralisation est d'abord lgitime par les valeurs de participation de la base aux dcisions en matire de logement. Elle l'est aussi par des valeurs d'efficacit et de coordination, contre les dysfonctionnements tenant la situation existante. Avec le temps, des valeurs d'efficience s'ajoutent, la dcentralisation tant vue par les autorits centrales comme un moyen de rduire les cots, aux dpens des autorits locales. De plus, des valeurs d'quit sont invoques dans l'allocation des quotas aux municipalits. Les atouts normatifs sont donc trs utiliss, mais cette utilisation semble avoir pour but de dcourager des opposants plus ventuels qu'actuels. Sur ce point, la manoeuvre a russi. Les atouts normatifs ont permis aux promoteurs de la rforme de se maintenir en position dominante dans l'laboration de la politique. Tout se passe comme si les politiques de dvolution sollicitaient la lgitimation davantage que les autres politiques de dcentralisation. Mme si elles sont assez diffrentes l'une de l'autre, les trois politiques se ressemblent en ce que les valeurs invoques sont nombreuses et prsentes avec intensit. Cela s'explique sans doute parce que les enjeux des politiques de dvolution importent plus pour les acteurs que ceux des politiques de dconcentration et de dlgation, surtout quand la dvolution est multisectorielle.

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Dcentralisation, politiques publiques et relations de pouvoir 2e partie : Analyse de quelques politiques

Chapitre 7
Quelques politiques de dcentralisation structurelle

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Comme nous l'avons not au chapitre 2, qui portait sur les politiques de dcentralisation, les politiques de dcentralisation structurelle peuvent tre globales ou partielles. Elles sont globales quand elles consistent privatiser des organisations publiques, dont certaines ont t nationalises auparavant. Elles sont partielles quand des organisations dj dcentralises administrativement, fonctionnellement ou politiquement, sont amenes privatiser certaines de leurs activits, que ce soit par soustraitance (contracting out) ou par la voie de coupons (vouchers) remis aux usagers. Quand il y a dcentralisation structurelle de nature globale, c'est le statut des organisations qui est d'abord vis, et consquemment le financement et l'autorit ainsi que les comptences. Quand la dcentralisation structurelle n'est que partielle, c'est surtout le financement et l'autorit qui sont touchs. Nous allons d'abord prsenter deux politiques de privatisation globale dans le secteur des tlcommunications. La premire a pour objet la privatisation de British Telecom, survenue au cours des annes 1980, sous le gouvernement Thatcher.

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La seconde concerne la privatisation, en France, de la chane de Tlvision franaise I (ou TFI), par le gouvernement Chirac, au milieu des annes 1980, aprs que les socialistes eurent pos les premiers gestes devant mener cette privatisation. Dans un troisime temps, nous tudierons la politique de privatisation partielle des prisons de l'tat du Tennessee, aux tats-Unis. Elle a t adopte au dbut des annes 1990 dans le but de confier des organisations prives la gestion des prisons.

7.1 La privatisation de British Telecom


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Au dbut des annes 1920, les compagnies prives de tlphone sont nationalises au Royaume-Uni, par une politique de centralisation structurelle. C'est le Post Office qui est charg de l'administration du systme. On estime, cette poque, que la nationalisation mettra fin trente annes de concurrence indsirable, tout en permettant que soit sauvegard l'esprit entrepreneurial (Pitt, 1990). Cependant, au cours des annes 1930, des critiques s'lvent contre le dirigisme et l'incomptence des instances administratives charges du systme. Le comit Bridgeman prne une plus grande autonomie financire des compagnies de tlphone. Les dbats subsquents, qui durent jusqu' la Deuxime Guerre mondiale, vont dans le mme sens. Ces dbats reprennent aprs la guerre et conduisent, en 1969, placer le systme de tlphonie sous la tutelle d'une corporation publique et donc d'en faire une organisation autonome, par dcentralisation fonctionnelle. Mme si l'ide de privatiser le systme tait dans l'air ds cette poque, ce n'est qu'avec l'arrive du gouvernement Thatcher, en 1979, que s'enclenche le processus qui devait mener la privatisation. Dans leur programme lectoral, les conservateurs estiment que l'intervention accrue de l'tat est la cause principale du dclin de l'conomie du pays (Moon et al. 1986). Ds 1980, le nouveau gouvernement annonce au Parlement son intention d'appliquer son programme de privatisation dans ce secteur comme dans d'autres.

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En 1981, le professeur Beesley, du London Business School, remet au gouvernement un Rapport intitul Liberalization of the Use of British Telecommunication Network. Il y propose de rintroduire plus de concurrence dans le secteur et va mme jusqu' dire que l'intrt public serait mieux servi par une vente sans restriction des compagnies au domaine priv. Le gouvernement, qui est divis sur le rapport Bessley, choisit de ne pas suivre cette dernire recommandation. Une loi, le British Telecommunication Act, ouvre cependant la porte la privatisation en mettant fin au monopole public sur les quipements et en permettant la cration de compagnies concurrentes. Le Parti travailliste s'oppose au projet de loi, tandis que les deux grands syndicats du secteur ont des vues opposes. L'Union of Communication Workers appuie la position des travaillistes, alors que la Post Office Engineering Union est plutt favorable au projet de loi. l'intrieur du cabinet Thatcher, des ministres veulent aller plus loin, selon les recommandations du Rapport Beesley. Les rumeurs ce sujet amnent les syndicats de travailleurs faire campagne contre la privatisation. Ils prtendent que des pertes d'emploi suivront la privatisation, que le public est mieux servi par un systme de proprit tatique, et que des bnfices techniques et conomiques dcoulent de ce mode de proprit. En juillet 1982, il y a publication d'un Livre blanc, o est propos de faire de British Telecom une compagnie par actions, de mettre fin son rle exclusif dans l'attribution des permis et de crer un Office des tlcommunications qui veillerait assurer la comptition et les prix justes en matire de tlphonie. Le ministre de l'Industrie invite les intresss exprimer leurs ractions au Livre blanc. Les syndicats et les backbenchers du parti appartenant au gouvernement font part de leurs craintes concernant la suppression de certains emplois et des fonds de pension des employs de British Telecom. Les consommateurs, en particulier dans les milieux ruraux, craignent galement qu'avec la privatisation les services soient restreints. Ces craintes et d'autres sont souleves par le Parti travailliste lors de dbats, souvent virulents, qui se droulent la Chambre des communes sur la proposition gouvernementale. Une commission parlementaire est charge d'tudier de plus prs le projet. Plusieurs tactiques sont utilises par les reprsentants du Parti tra-

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vailliste, mais aussi par les opposants l'intrieur du parti conservateur, pour allonger les dbats. Un travailliste, John Golding, prononce mme un discours d'une dure de onze heures ! Le gouvernement avait toujours dit qu'il ne procderait pas la privatisation avant les prochaines lections gnrales. Elles sont dclenches en 1983, et reportent au pouvoir le Parti conservateur. La phase finale du processus de privatisation de British Telecom est alors enclenche. Immdiatement aprs cette rlection, le gouvernement, par la voix de son ministre du Commerce et de l'Industrie, publie un document pour expliquer sa politique en matire de tlcommunications. Le document rpond aux objections des syndicats et des autres groupes opposs la privatisation. La cration d'une compagnie concurrente British Telecom, la compagnie Mercury, vient mettre fin la situation de monopole, mme si Mercury n'occupe qu'une petite part du march. Le projet de loi du gouvernement est adopt sans difficult la Chambre des communes, mais la rsistance est plus grande la Chambre des lords, o se trouvent plusieurs reprsentants des rgions rurales et des entreprises qui fournissent des quipements British Telecom. Les lords favorables au Parti travailliste dfendent les intrts des syndicats, mais des coalitions conjoncturelles permettent au projet de loi d'tre adopt, non sans que quelque 300 amendements soient apports. La loi reoit la sanction royale, le 12 avril 1984. Elle autorise la privatisation de British Telecom, tout en crant un Office charg de surveiller le march, de faire le suivi des permis accords et d'tre le gardien de la doctrine concurrentielle qui inspire la rforme (Chamaux, 1993 : 136). La dcentration produite par la privatisation n'est donc pas totale, mme si elle est globale plutt que partielle. Un Office, dcentralis fonctionnellement par rapport au ministre du Commerce et de l'Industrie, surveille l'exercice des comptences de la part de l'organisation maintenant privatise qu'est British Telecom. L'Office est charg de surveiller aussi l'organisation concurrente, la Mercury, et les autres organisations ventuelles dans le secteur.

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7.2 La privatisation de TF1


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La deuxime politique de dcentralisation structurelle se situe, elle aussi, dans le secteur des communications, mais elle concerne une chane de tlvision plutt qu'une organisation de tlphonie. Il s'agit de TF1 (Tlvision franaise I), survenue en France, au terme d'un dbat commenc avec l'arrive d'un gouvernement socialiste en 1981 (sur cette politique, voir Trudel, 1990, et Noam, 1991). Comme dans le cas britannique, la privatisation est globale plutt que partielle, en ce qu'elle fait passer une organisation publique dans le domaine prive. L'ide de la privatisation vient cependant plus tardivement en France qu'au Royaume-Uni. La chane TFI est la premire avoir t cre. Les gaullistes voulaient alors contrer leurs adversaires,qui contrlaient les mdias crits. Aprs avoir t rattache au ministre de l'Information, TFI acquiert le statut d'une organisation dcentralise fonctionnellement rattache un organisme autonome, la Radiodiffusion Tlvision Franaise (RTF), qui devient, en 1964, un Office (ORTF) charg de la rglementation des organisations du secteur de la radiodiffusion et de la tlvision. Une deuxime chane publique, Antenne 2, est cre la mme anne. Il s'y rajoutera, en 1971, une troisime chane, France 3, vocation rgionale. Au lieu de proposer, comme au Royaume-Uni, d'instaurer de la comptition par la privatisation, le gouvernement franais veut l'instaurer par la mise en place de plusieurs chanes publiques. On espre ainsi augmenter l'efficience et diminuer l'influence du gouvernement sur la tlvision. Les socialistes arrivent au pouvoir en 1981, et procdent quelques nationalisations. L'ide de dcentralisation et de privatisation est dans l'esprit du temps, aux tats-Unis et au Royaume-Uni tout particulirement. Une commission, prside par le juge Pierre Moinot, est mise sur pied et remet, en 1982, un document intitul Rapport de rflexion et d'orientation sur l'audiovisuel. Il y est recommand que les organisations du domaine soient indpendantes du gouvernement ainsi que des puissances financires.

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Une loi est adopte le 29 juillet 1982. Elle cre une Haute Autorit, qui doit assurer l'indpendance de l'audiovisuel et le soustraire aux pressions politiques. La loi ouvre aussi la porte au domaine priv, qui a la possibilit d'accder aux installations audiovisuelles. L'laboration des cahiers de charge et l'attribution des permis d'exploitation demeurent cependant la prrogative du gouvernement. En 1984, la chane Canal Plus est cre. Elle est payante et base sur des principes commerciaux. Certains de ses promoteurs, dont Andr Rousselet, sont des proches du prsident Mitterrand. Un certain nombre de recommandations formules par une commission sous la prsidence de Jean-Denis Bredin sont adresses au premier ministre Laurent Fabius, en 1985. Charge d'tudier la question de la tlvision prive, la commission propose la cration d'une chane prive, organise en rseau. moins d'un an des lections lgislatives, la commission ne juge pas bon de remettre en question l'ensemble du systme de l'audiovisuel. La Haute Autorit s'oppose aux recommandations de la commission Bredin. Quant au gouvernement, il se contente d'mettre des permis deux rseaux nationaux de nature commerciale. En fvrier 1986, un ancien directeur de l'information de TFI, Jean-Marie Cavada, publie un livre intitul En toute libert, o il montre que le petit cran touffe de sa promiscuit avec les gouvernements et la technostructure. la mme poque, un dbat s'engage sur l'opportunit de desserrer le contrle de l'tat sur la tlvision. l'intrieur du Parti socialiste, le ministre de la Culture, jack Lang, s'inquite des consquences que pourrait avoir ce desserrement sur la pntration de la culture amricaine. Les adversaires des socialistes, dont l'ancien prsident Giscard d'Estaing, estiment au contraire que l'tat doit se retirer compltement du secteur audiovisuel. La dfaite des socialistes aux lections lgislatives de 1986 vient changer la donne dans la rgulation du secteur. Ds le 11 avril, le nouveau premier ministre, Jacques Chirac, annonce son intention de faire voter, avant l't, une loi sur la communication, dont une des ambitions sera de dsengager l'tat d'un secteur o il pse trop lourd. Une privatisation d'une partie du service public, ajoute-t-il, devrait permettre la tlvision de mieux se dvelopper. Dans cette foule, le ministre des Communications, Franois Lotard, dpose un projet de loi relatif la libert de communication. Une Commission nationale

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de la communication et des liberts succdera la Haute Autorit, titre d'instance centrale rgulatrice du secteur, mais il y aura largissement du principe de libert d'installation et d'exploitation des stations ou rseaux de radio et de tlvision afin que se constitue ct d'un secteur public amenuis un secteur priv de taille . Le mot privatisation apparat dans le projet de loi. l'article 58, il est crit que sera transfr au secteur priv [...] le capital de la socit nationale de programme Tlvision franaise I . Cette chane est ce moment la plus importante des trois chanes publiques. Dans le dbat autour du projet de loi, le gouvernement se butte l'opposition des journalistes et des syndicats de TFI ainsi que des deux autres chanes publiques. Il y a grve et arrt de la programmation, l'exception de quelques films et nouvelles. Les nouvelles chanes dites de service public, la Cinq et TV6, demeurent cependant en ondes. Une association de tlspectateurs et d'autres groupes s'opposent aussi au projet, ce qui n'empche pas la privatisation de TFI. En 1987, en plus de la vente de TFI, il y a annulation des permis accords la Cinq et TV6, qui sont remplaces par deux chanes prives. Pour ce qui est de la vente de TFI, 50 % des parts sont rserves aux grands investisseurs, 40 % au public, et 10 % aux employs.

7.3 La sous-traitance dans les prisons du Tennessee


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La troisime politique de dcentralisation structurelle diffre d'abord des deux prcdentes par le secteur o elle se produit, soit celui des prisons, trs diffrent de celui des communications. Cette politique est aussi diffrente des deux autres en ce qu'elle instaure une privatisation partielle, par sous-traitance, plutt qu'une privatisation globale comme dans les deux cas prcdents. La privatisation globale, au sens o nous l'entendons, est d'ailleurs trangre au systme politicosocital amricain.

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Donahue (1989) estimait, la fin des annes 1980, que seulement I,5 % de la main-d'uvre aux tats-Unis se trouvait dans des entreprises publiques, alors que cette proportion tait de 6,7 % dans les autres pays dvelopps. Cependant, des organisations publiques comme les prisons, dont il est difficilement concevable qu'elles soient entirement privatises, peuvent l'tre partiellement par sous-traitance. Cette question a t trs dbattue aux tats-Unis. Dj au XIXe sicle, plusieurs prisons taient prives, mais au dbut du XXe sicle des lois sont votes dans les tats pour mettre fin cette pratique. Toutefois, partir des annes 1970, le nombre des personnes incarcres augmente rapidement, ce qui relance le dbat sur l'existence de prisons prives. Gnralement, les prisons prives sont la proprit de firmes qui sollicitent des contrats au palier des municipalits, des tats, ou mme du gouvernement fdral. Les partisans de cette privatisation partielle font valoir que la gestion par des organisations prives est plus efficiente et qu'elle permet aux gouvernements de faire des conomies. Les adversaires opposent cela plusieurs arguments. Il y a danger, disent-ils, que les entreprises carcrales fassent des pressions pour augmenter le nombre des prisonniers, par l'allongement des sentences ou par le resserrement des conditions requises pour la libration avant terme. On craint aussi ce qui peut arriver en cas de grve, de faillite ou de situation d'urgence. Plus gnralement, les opposants s'interrogent sur la pertinence pour les gouvernements de confier des organisations du domaine priv des activits qui sont considres comme proprement tatiques. C'est dans ce contexte que l'quipe Reagan, quand elle arrive la direction du gouvernement fdral, en 1981, dclare son intention d'augmenter la privatisation dans les services publics. Avec la rcession du dbut des annes 1980, le gouvernement diminue les transferts financiers en direction des tats, si bien que ceux-ci en viennent considrer la sous-traitance comme une faon de faire des conomies dans la gestion des services publics. Les tribunaux se prononcent, partir de 1982, sur la constitutionnalit du recours la sous-traitance dans le secteur carcral (Sellers, 1993). Un peu plus tard, la commission Grace, cre par le prsident en 1982, dclare, dans son rapport de 1988, que la sous-traitance est la mthode la plus fructueuse pour assurer la pres-

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tation des biens et services fdraux. Une autre commission, cre par le prsident, affirme, en 1988, qu'il en est ainsi dans la gestion des prisons, mme si plusieurs groupes qui s'taient prsents devant elle taient d'avis contraire. C'est dans ce contexte que l'tat du Tennessee amorce une politique de soustraitance dans le secteur carcral. Un des acteurs principaux est la Corrections Corporation of America (CCA), l'entreprise la plus importante dans le secteur carcral (Schneider, 1999). Cette entreprise a t fonde, entre autres, par un ancien prsident du Parti rpublicain du Tennessee, et elle a des liens avec plusieurs leaders politiques et financiers de l'tat. ce moment, le Tennessee fait face une crise dans son systme de justice criminelle. Les prisons sont surpeuples, le taux de violence y est plus lev que partout ailleurs aux tats-Unis et les dficits budgtaires s'accroissent. Un ordre de la Cour enjoint l'tat de rduire le nombre de prisonniers. Face cette situation, la CCA offre de payer 100 millions de dollars l'tat pour un bail de 99 ans et s'engage grer l'ensemble du systme correctionnel pour adultes. Elle s'engage galement investir 250 millions de dollars pour de nouvelles installations et demande recevoir 170 millions de dollars par an pour grer l'ensemble du systme, soit approximativement ce qu'il en cote annuellement l'tat. Le gouverneur rpublicain, Lamar Alexander, est trs intress par l'offre, d'autant plus que l'opinion publique semble plutt favorable : 40% des lecteurs appuient le projet, contre 32% qui le dsapprouvent. Toutefois, plusieurs groupes d'intresss font du lobbying contre le projet de la CCA. Parmi ces groupes, il y a celui des employs de l'tat, des associations d'avocats, une association qui dfend les liberts civiles. L'assemble lgislative de l'tat est favorable, en principe, la sous-traitance, mais pas pour l'ensemble des prisons. Le lobby des opposants a renforc les rticences des lus. Un projet de loi est adopt, en 1986, mais il ne permet la gestion prive que des prisons scurit moyenne. Les restrictions apportes au financement et l'exercice de l'autorit sont ce point importantes qu'une seule firme fait une soumission. Quant la CCA, elle se retire du dossier.

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Ce n'est qu'en 1992 qu'un premier contrat est accord. La CCA l'obtient, mme si une autre firme avait fait, dit-on, une soumission moins leve. Le contrat consiste grer une grande prison tatique, sans plus.

7.4 Ressemblances et diffrences entre les politiques


Le pouvoir dans l'mergence des politiques
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Dans les trois politiques tudies, ce sont les gouvernants qui ont mis l'ordre du jour les problmes dont les tentatives de rsolution devaient mener des mesures de privatisation globale ou partielle des organisations concernes. C'est en France que l'opposition ces mesures a t la moins grande. Non seulement les acteurs socitaux ont peu particip au dbat, mais l'intrieur mme du systme politique les positions de pouvoir des opposants taient peu avantageuses. Les socialistes avaient pos, ds 1981, les premiers gestes en vue de librer la tlvision publique de l'emprise de l'tat. C'tait l, selon eux, le principal problme qui dcoulait des politiques encadrantes rgissant la tlvision publique. C'est pourquoi ils auraient eu mauvaise grce de s'opposer trop fermement au projet de privatisation de TFI annonc par le gouvernement de droite qui leur a succd, en 1986. Il y a bien, de faon rituelle en France, une opposition de dernire minute des employs de l'tat et de groupes de consommateurs, mais le processus tait trop avanc ce moment pour qu'il puisse tre arrt. L'mergence de la politique, ainsi d'ailleurs que sa formulation, fait peu de place au pouvoir des acteurs non gouvernementaux. La privatisation de British Telecom a pour but de rsoudre le problme du manque de comptition d aux politiques encadrantes qui rgissent le secteur de la tlphonie. Elle a comport, comme en France, un transfert important d'attributions. Les mcanismes de surveillance mis en place au moment de la privatisation de British Telecom taient plus contraignants que ceux qu'on retrouve en France. L'opposition qui s'est manifeste la Chambre des lords a contest le poids de ces

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contraintes. Et puis le Parti travailliste, qui formait l'opposition au gouvernement Thatcher, n'tait pas aussi commis la rforme que l'tait l'opposition socialiste en France. Dans les deux cas, les acteurs non gouvernementaux ne participent pas l'mergence de la politique. Le cas amricain est bien diffrent des deux prcdents. Le secteur est autre et la privatisation n'est que partielle, par voie de sous-traitance. Elle vise rgler le problme de la hausse des cots dans le secteur carcral. L'opposition au projet de sous-traitance vient non pas tant du systme politique que de sa base socitale, c'est--dire des acteurs non gouvernementaux. L'opposition s'exprime par le lobbying de groupes d'intresss. La position de pouvoir du gouvernement rpublicain, qui a t l'instigateur du projet, et des deux chambres qui l'appuient s'en trouve affaiblie, ce qui explique que la politique de privatisation ait t fortement rduite.

Le pouvoir des acteurs priphriques


Le projet de privatisation partielle des prisons du Tennessee s'inscrit dans un systme o il y a dcentralisation politique du gouvernement fdral aux tats fdrs, et dcentralisation administrative de l'tat du Tennessee vers les diffrentes prisons de l'tat. Le gouvernement du Tennessee est donc la fois une instance priphrique, ou mieux, semi-priphrique, par rapport au gouvernement central, et une instance centrale par rapport aux instances pour lui priphriques que sont les prisons. Dans la politique de dcentralisation structurelle, l'intrieur de l'tat, les acteurs priphriques tels que dfinis par les politiques encadrantes sont les directions des prisons. D'aprs les informations dont nous disposons, elles ne sont pas intervenues dans le processus, ce qui tient la positon domine qu'elles occupent dans un systme de dcentralisation administrative peu favorable aux acteurs priphriques. Au Royaume-Uni et en France, les entreprises qui ont t privatises, soit British Telecom et TFI, se trouvent au palier national, l'intrieur duquel elles sont dcentralises fonctionnellement. Diffrents organismes autonomes successifs

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sont chargs de surveiller le fonctionnement de British Telecom et de TFI, qui se trouvent ainsi tre priphriques la fois par rapport au centre et par rapport aux organismes autonomes dcentraliss crs par le centre. titre d'acteurs doublement priphriques, British Telecom et TFI sont videmment dans des positions de pouvoir trs subordonnes. Dans les deux politiques de privatisation globale, ces acteurs priphriques n'ont exerc aucun pouvoir, sur la place publique tout au moins. Il n'est cependant pas impossible que leurs dirigeants aient cherch agir dans les coulisses, encourags entre autres par le livre de Jean-Marie Cavada.

Le pouvoir grce aux coalitions


tant donn le grand cart entre les positions de pouvoir des acteurs centraux et celles des acteurs priphriques qui dirigeaient British Telecom et TFI, il n'tait gure utile, de part et d'autre, de former des coalitions. D'aprs les informations dont nous disposons, les deux organisations faisant l'objet de politiques de privatisation n'ont pas cherch s'allier avec d'autres acteurs pour contrer ces politiques. Au Royaume-Uni, l'opposition est plutt venue du Parti travailliste, de la Chambre des lords, de certains syndiqus et des consommateurs des rgions loignes. Ils ne forment pas vraiment une coalition, mais plutt un agrgat qui n'arrive pas contrer le projet de privatisation, mme si des coalitions trs conjoncturelles la Chambre des lords russissent adoucir par des amendements le projet gouvernemental. En France, l'opposition de droite l'Assemble nationale ne peut gure s'opposer au projet de privatisation de TFI, puisque c'est elle qui l'a enclench. L'opposition vient plutt des syndicats d'employs, des journalistes de TFI et des autres chanes publiques ainsi que de groupes de tlspectateurs. L encore, il n'y a pas vraiment formation d'une coalition, mais des actions convergentes d'un agrgat. Le boycott de la programmation, par certains de ces groupes, n'amne pas le gouvernement ngocier avec les protestataires. La privatisation se fait malgr eux.

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Aux tats-Unis, la sous-traitance dans le secteur carcral est plus conteste que la privatisation au Royaume-Uni et en France. Au Tennessee, les lecteurs sont diviss sur la sous-traitance, ce qui se reflte chez les lus. Les dirigeants des instances dconcentres que sont les prisons sont trop dpendants de leurs suprieurs hirarchiques pour participer ouvertement une coalition contre la soustraitance. Ce sont plutt les employs de l'tat, des avocats, une association de dfense des liberts civiles qui se coalisent et obtiennent, par voie de lobbying, que le projet de sous-traitance ne soit pas tendu l'ensemble des prisons.

La lgitimation du pouvoir
C'est au nom des valeurs d'efficience que le gouvernement Thatcher entreprend de privatiser British Telecom. C'est d'ailleurs cette valeur qui inspire toutes les rformes du gouvernement conservateur. Cette valeur est difficilement contestable, au dbut des annes 1980, les lections de 1983 venant d'ailleurs confirmer que les lecteurs britanniques approuvent majoritairement l'action du gouvernement Thatcher. L'opposition du Parti travailliste a peu de poids dans les dbats. Les acteurs qui, la Chambre des lords et dans les milieux ruraux, expriment des craintes pour ce qui est de l'quit, une fois que British Telecom sera privatis, touchent une corde plus sensible. Les principes d'action du gouvernement Thatcher rfrent aussi cette valeur, comme nous l'avons vu propos de la rforme du systme de sant. C'est en donnant des assurances aux milieux ruraux, l'occasion des dbats la Chambre des lords, que le gouvernement Thatcher arrive mieux lgitimer son action et rendre sa position peu prs irrfutable. En France, la lgitimation de la politique de privatisation se prsente autrement. Les promoteurs de cette politique font bien valoir qu'ils veulent augmenter l'efficience en instaurant de la comptition l'intrieur du domaine public, et entre les domaine public et priv ; mais c'est la bureaucratisation et la politisation de la tlvision publique qui proccupent avant tout les socialistes quand ils entreprennent, dans les annes 1980, de rformer le systme public de l'audiovisuel. Par rapport nos critres, la bureaucratisation et la politisation renvoient des dfauts dans la responsabilit et dans l'imputabilit. La bureaucratisation signifie un man-

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que de responsabilisation envers les publics la base, et la politisation signifie que l'imputabilit envers le sommet politique obit une logique partisane o les intrts des partis de gouvernement ont la priorit. Quand le gouvernement Chirac entreprend de privatiser TFI, il parle d'un tat qui pse trop lourd sur la tlvision publique. Il parle aussi du dveloppement, par la concurrence, de la tlvision en gnral. En faisant ainsi allusion au respect des valeurs de responsabilit, d'imputabilit et d'efficience, le gouvernement lgitimait son action et la rendait irrfutable par ses adversaires. Ceux-ci ne pouvaient pas prsenter leur opposition de faon plausible, tant donn qu'ils avaient dclench, quand ils dirigeaient le gouvernement, le processus de privatisation. Aux tats-Unis, dans l'tat du Tennessee, ce sont des soucis d'efficience qui motivent les promoteurs de la sous-traitance dans la gestion des prisons. Face l'augmentation du nombre de prisonniers et donc des cots, la sous-traitance apparat comme une solution. Les adversaires de la sous-traitance expriment des doutes a ce propos, en faisant valoir que les organisations sous-traitantes peuvent faire augmenter les cots par toutes sortes de moyens. Dans l'tat du Tennessee, les groupes les plus actifs dans les dbats publics utilisent ces arguments et font valoir galement que l'administration des prisons fait partie de la vocation spcifique des gouvernements. On peut interprter cet argument comme faisant rfrence la ncessit de ne pas soustraire de faon excessive, au nom de l'efficience, les dirigeants des prisons l'imputabilit envers le centre politique. En conclusion, on peut dire que les diffrences entre les trois politiques tudies tiennent moins au fait que la privatisation qu'elles veulent instaurer est globale ou partielle qu'aux socits o elles sont labores. La nature fdrale du systme politique amricain, sa valorisation du domaine priv et la part prise par les acteurs la base de la socit dans les politiques publiques distinguent la politique amricaine de privatisation des politiques britannique et franaise. Ces facteurs psent plus lourd que les enjeux dbattus, soit la privatisation partielle dans le cas amricain, et la privatisation globale dans les deux autres cas.

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Dcentralisation, politiques publiques et relations de pouvoir

Troisime partie

Considrations thoriques
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Dcentralisation, politiques publiques et relations de pouvoir 3e partie : Considrations thoriques

Chapitre 8
Retour sur les propositions de recherche

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Les douze politiques de dcentralisation tudies au cours des quatre chapitres prcdents sont plus ou moins conformes aux quatre propositions de recherche formules au chapitre 3. Dans le prsent chapitre, nous revenons sur chacune de ces propositions de recherche pour les confronter aux douze politiques tudies dans le but d'arriver des constats qui drivent plus ou moins des propositions. La discussion d'une proposition est suivie d'une brve prsentation d'autres travaux sur la dcentralisation qui se rapportent la proposition sous examen. Nous procdons de la mme faon pour l'tude de chacune des quatre propositions. Ce retour sur les propositions de recherche est destin prparer le dernier chapitre, o sera prsent un dbut de thorisation des politiques de dcentralisation, sous forme d'une srie d'hypothses portant sur les relations de pouvoir dans ces politiques.

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8.1 La premire proposition de recherche


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Rappelons que notre premire proposition de recherche prdisait que plus les acteurs non gouvernementaux exercent du pouvoir dans l'mergence d'une politique de dcentralisation, plus il y a de chances que soient adopts les transferts compris dans cette politique.

Tableau 3. Les deux lments centraux de la premire proposition de recherche


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Politique Dconcentration au Sngal (sant) Dconcentration au Royaume-Uni (sant) Dconcentration au Qubec (information) Dlgation Baltimore (ducation) Dlgation en Australie Occidentale (ducation) Dlgation au Qubec (sant)

Acteurs l'origine de la politique Organisations internationales gouvernement ministre des Communications coalition extrieure au gouvernement municipal gouvernement et ministre de l'ducation gouvernement et ministre de la Sant

Attributions modifies dans la politique autorit dans la mise en oeuvre autorit aucune aucune

autorit financement, autorit

Dvolution en Espagne

gouvernements, partis et groupes

aucune

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Politique Dvolution en France Dvolution aux Pays-Bas (logement) Privatisation au Royaume-Uni (tlphonie) Privatisation en France (tlvision) Privatisation au Tennessee

Acteurs l'origine de la politique gouvernement directeur gnral du ministre du Logement gouvernement gouvernement gouvernement de l'tat

Attributions modifies dans la politique autorit autorit dans la mise en oeuvre aucune aucune financement, autorit

Le Tableau 3 prsente sommairement, propos de chacune des douze politiques de dcentralisation, les acteurs qui sont l'origine de la politique et les attributions qui ont fait l'objet de modifications importantes. Dans neuf cas sur douze, seuls des acteurs gouvernementaux du systme politico-socital considr sont l'origine de la politique de dcentralisation visant transformer les politiques encadrantes existantes. Les seules exceptions se trouvent dans la politique de dcentralisation administrative au Sngal dont les instigateurs sont des organisations internationales, dans la politique de dcentralisation fonctionnelle Baltimore o l'instigation vient d'une coalition extrieure au gouvernement municipal, et en Espagne o des groupes rgionaux participent l'mergence de la politique de dvolution. Le cas du Sngal est exceptionnel en ce que des acteurs extrieurs au systme politico-socital sont l'origine de la politique de dcentralisation. La politique adopte par le gouvernement sngalais est conforme ce que voulaient les organisations internationales, mais il n'en va pas de mme de sa mise en oeuvre. Les rsistances des acteurs centraux et priphriques font que les transferts adopts en matire d'autorit ne sont pas appliqus de faon conforme la politique officielle. Il y a l un phnomne qui a t souvent observ dans l'analyse des

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politiques publiques (voir en particulier Bardach, 1977 ; Pressman et Wildavsky, 1984) et dont il faudra tenir compte quand viendra le temps de formuler des hypothses. Dans les deux autres cas, o ce n'est pas seulement le gouvernement qui est l'origine d'une politique de dcentralisation, les instigateurs russissent assez bien faire adopter les politiques de dcentralisation qu'ils dsirent. La coalition qui est l'origine de la politique de dlgation Baltimore russit finalement, avec l'aide d'autres acteurs, faire adopter une politique de dcentralisation inspire du school-based management, qui correspond peu prs son intention de dpart. En Espagne, des groupes rgionaux, en Catalogne et au Pays Basque tout particulirement, sont trs actifs dans l'mergence de la politique de dvolution. On a vu que la formulation de cette politique a t trs ngocie, mais qu'elle a abouti des rsultats assez conformes au projet de dpart, pour ce qui est des attributions transfres aux rgions. Dans les neuf cas o ce sont seulement des acteurs gouvernementaux qui sont l'origine d'une politique de dcentralisation, leur succs la faire adopter est variable. Au Qubec, le ministre des Communications fait adopter, sans difficult, sa politique de dconcentration. Le gouvernement n'a pas modifier les transferts prvus dans les deux politiques de privatisation globale, au Royaume-Uni et en France, cause surtout de l'avantage dont il dispose sur les partis d'opposition. Dans les six autres cas des transferts sont modifis, ce qui tend confirmer notre proposition de recherche. La politique de dcentralisation du gouvernement britannique dans le secteur de la sant ne peut tre adopte qu'avec des modifications en matire d'autorit, cause surtout de l'opposition des mdecins, appuys par l'opinion publique. Mme si le gouvernement est l'acteur dominant, selon les rgles officielles du jeu, sa position de pouvoir n'est pas trs favorable face un groupe aussi puissant que celui des mdecins, dans le systme de sant britannique comme dans les autres. Le gouvernement qubcois se heurte galement la rsistance des mdecins dans son projet de cration des rgies rgionales de la sant et des services sociaux. L aussi, des compromis doivent tre faits en matire de financement et d'autorit pour que la politique soit adopte.

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La politique de dvolution, en France, est adopte avec quelques modifications en matire d'autorit, ngocies au Snat. Mme s'il s'agit d'une politique du gouvernement, elle est surtout mene par un ministre, Gaston Defferre, qui russit s'allier les lus locaux sur la dcentralisation des pouvoirs . Elle profite aussi du contexte cr par un changement de prsident et de gouvernement, tous deux socialistes. Ces phnomnes de conjoncture, qu'on observe aussi en Espagne et aux Pays-Bas, devront tre pris en compte dans notre reformulation des propositions de recherche. Aux Pays-Bas, la politique de dvolution dans le secteur du logement trouve son origine dans le milieu gouvernemental, l'occasion d'un changement de ministre, son mergence ne dbordant pas ce milieu. L'adoption se fait sans que les transferts d'attributions prvus soient modifis ; mais, dans sa mise en oeuvre, l'autorit des lus locaux est battue en brche par les fonctionnaires dconcentrs sur le territoire, qui exercent un pouvoir effectif plus grand que ce que prvoient les rgles officielles. Le gouverneur de l'tat du Tennessee prsente un projet de sous-traitance applicable toutes les prisons de l'tat. Les deux chambres, quant elles, sont favorables au principe, mais s'opposent ce qu'il soit appliqu l'ensemble des prisons. Des lobbies les appuient et font en sorte que le projet, adopt en 1986, contienne des contraintes ce point importantes, pour ce qui est du financement et de l'autorit, que ce n'est que six ans plus tard qu'il y aura privatisation partielle d'une des prisons du Tennessee. En Australie-Occidentale, ce sont surtout les tergiversations du ministre de l'ducation qui expliquent que le projet gouvernemental dit Better Schools est modifi pour ce qui est du transfert de l'autorit au palier des coles. Le ministre n'a pas cherch l'appui d'acteurs non gouvernementaux dans l'mergence de la politique de dcentralisation de l'autorit qu'il cherchait instaurer.

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Les principaux constats


En plus de la confirmation partielle de la proposition de recherche, cinq constats principaux se dgagent de l'examen que nous venons de faire des douze politiques, en les confrontant la premire proposition de recherche.

1.1

L'aptitude des promoteurs d'une politique faire merger et faire adopter cette politique dpend de l'ensemble de leurs atouts et non de leurs seuls atouts officiels, statutaires ou actionneurs. Ces atouts, qu'on peut dire effectifs, sont relatifs ceux des autres acteurs qui participent la politique de dcentralisation considre. Ainsi, la position du gouvernement ou de la coalition gouvernementale comme acteur dominant dans un systme partisan varie selon la position de pouvoir du ou des partis d'opposition.

1.2 Il y a des secteurs sur lesquels portent les politiques de dcentralisation, o les acteurs socitaux occupent des positions de pouvoir plus avantageuses que dans d'autres secteurs. Il en est ainsi du secteur de la sant, o les mdecins sont des acteurs puissants. Par contraste, le secteur de l'information administrative ou encore celui du logement ne comprend pas d'acteurs socitaux dont les positions de pouvoir sont trs avantageuses. 1.3 Des acteurs en position dominante dans l'adoption d'une politique de dcentralisation sont parfois impuissants faire en sorte que la mise en oeuvre soit conforme l'adoption. La politique de dcentralisation administrative au Sngal et celle de dcentralisation politique aux PaysBas illustrent une telle situation. Le Tableau 3 montre que les attributions en matire d'autorit sont celles qui font le plus souvent l'objet de compromis ou de ngociations, suivies de celles qui touchent le financement. Les attributions en matire d'autorit sont aussi celles o les diffrences les plus importantes existent entre l'adoption et la mise en oeuvre.

1.4

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1-5 Enfin, des phnomnes de conjoncture, comme le changement d'quipes gouvernementales, favorisent les acteurs qui prennent l'initiative de faire adopter des politiques de dcentralisation. Ce point a d'ailleurs t not par Kingdon (1995) propos des politiques publiques des secteurs de la sant et du transport.

L'apport d'autres auteurs


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Les politiques de dcentralisation des quipes gouvernementales peuvent viser entre autres assurer l'avantage du parti de gouvernement sur ses adversaires, selon des calculs plus ou moins subtils, et cela sous le prtexte de s'attaquer aux dfauts des politiques encadrantes existantes. Ainsi, Wolman (1988) a montr que le gouvernement Reagan, en remplaant les subventions conditionnelles aux tats fdrs par de grands blocs de subventions moins conditionnelles, estimait que les tats useraient de leur discrtion pour favoriser davantage les milieux ruraux, plutt rpublicains, que les milieux urbains, plutt dmocrates et plus choys par les politiques fdrales. la mme poque, les politiques de centralisation municipale du gouvernement Thatcher, au Royaume-Uni, s'attaquaient surtout aux milieux urbains tenus par le Parti travailliste, commencer par la communaut mtropolitaine du Grand Londres, supprime par le gouvernement conservateur. Elander et Montin (1990), ainsi que d'autres auteurs, ont aussi not que le contexte conomique et idologique de la fin des annes 1970 et du dbut des annes 1980 avait rendu les gouvernements plus sensibles aux problmes dcoulant de la centralisation. On a dcentralis pour refiler aux instances priphriques des fardeaux financiers encombrants dans la lutte aux dficits budgtaires, et aussi parce que l'idologie no-librale comporte un prjug favorable la dcentralisation. Dans les pays en voie de dveloppement, les politiques de dcentralisation seraient la consquence du processus de dmocratisation et de libralisation (Aziz et Arnold, 1996), quand ils n'ont pas t imposs de l'extrieur, comme au Sngal, par les mesures dites d'ajustement structurel des organisations d'aide internationale.

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Ces considrations nous amnent apporter deux ajouts aux constats qui ont t faits la suite de la discussion de notre premire proposition de recherche.

1.6

Il arrive que les transferts prvus dans une politique de dcentralisation soient inspirs de calculs partisans, tels que le parti ou la coalition de gouvernement favorise directement ou indirectement par ces transferts les milieux qui les appuient majoritairement. Les problmes tenant aux politiques encadrantes, qui justifient les politiques de dcentralisation, sont accentus par des considrations budgtaires ou idologiques qui inclinent les acteurs dominants transfrer des attributions contraignantes vers la priphrie.

1.7

8.2 La deuxime proposition de recherche


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La deuxime proposition de recherche tait formule ainsi : le pouvoir des acteurs de la priphrie dans le droulement d'une politique de dcentralisation est d'autant plus grand qu'est grande la dcentralisation existant entre le centre et la priphrie. On trouve, dans le Tableau 4, l'tat de la centra-dcentralisation existant au moment o mergeaient les douze politiques de dcentralisation, ainsi que les positions de pouvoir tenues par les acteurs priphriques. On a estim que ces positions de pouvoir taient dominantes, codominantes, semi-dominantes et non dominantes, selon que des acteurs priphriques taient les seuls dominer dans la politique, qu'ils dominaient avec des acteurs centraux, qu'ils ne dominaient que par rapport certains enjeux ou qu'ils ne dominaient par rapport aucun enjeu. Le Tableau 4 montre que deux politiques de dconcentration ont merg dans des systmes trs centraliss, soit celui de la sant au Sngal et celui de l'information administrative au Qubec. La politique de dvolution en direction des rgions, en Espagne, merge elle aussi dans le systme trs centralis laiss en place par le rgime franquiste, mais il tait dcentralis sous le rgime rpublicain qui

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l'a prcd, ce que les acteurs qui ont particip la politique ne manquaient pas de rappeler. Cette situation, qui n'est pas comparable aux deux prcdentes, se traduit par des positions de pouvoir des acteurs priphriques qui sont beaucoup plus favorables en Espagne qu'au Sngal et au Qubec. Les leaders politiques rgionaux sont les principaux acteurs priphriques dans la politique de dvolution, en Espagne. Leur position de pouvoir n'tait pas favorable sous le rgime franquiste, mais dans la mesure o ils se rclament de la situation antrieure, sous la Rpublique, on peut considrer qu'ils se positionnent de faon beaucoup plus favorable. En fait, ils ont t des acteurs codominants dans le long processus de ngociation qui a men la dcentralisation politique rgionale et la cration, sur demande, de communauts dites autonomes. Quant aux acteurs priphriques dans les politiques de dconcentration au Sngal et au Qubec, ils sont manifestement non dominants dans l'adoption des politiques. Au Sngal, le manque de collaboration des professionnels et autres personnels fait de ceux-ci des acteurs codominants dans la mise en oeuvre des politiques, par le pouvoir de veto qu'ils exercent dans ce processus. Dans trois autres politiques, la situation de dpart est celle d'une dconcentration, avec en plus, dans deux cas sur trois, des lments de dlgation ou de dvolution. La politique de privatisation partielle, dans le secteur carcral, au Tennessee, est formule dans le but de modifier la situation de dconcentration existante, o les prisons sont administres par des employs de l'tat. Comme c'est gnralement le cas aux tats-Unis, des groupes la base de la socit interviennent. Ils contribuent par leurs interventions restreindre le plan de sous-traitance du gouverneur, auquel s'opposent galement les lus. On peut considrer que les acteurs de la priphrie sont codominants dans cette politique. Au Royaume-Uni, la politique de dconcentration dans le secteur de la sant contient des lments inspirs de la privatisation. Elle part d'une situation o la dconcentration tait mle de dlgation, en direction des mdecins tout particulirement. Ces acteurs, qui sont puissants dans un peu tous les systmes de sant, le sont dans la politique tudie. Exclus de la communaut qui gouvernait jusque-l le systme de sant, ils obtiennent, sur des enjeux qui les concernent, des concessions du gouvernement, ce qui en fait des acteurs semi-dominants.

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Tableau 4. Les deux lments centraux de la deuxime proposition de recherche


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Politique

Centradcentralisation existante Centralisation administrative dconcentration et dlgation dbut de dconcentration dlgation dlgation dlgation centralisation politique dvolution et dconcentration dconcentration

Position de pouvoir des acteurs priphriques non dominante dans l'adoption, mais codominante dans la mise en oeuvre semi-dominante non dominante codominante non dominante semi-dominante codominante semi-dominante lus et entreprises : non dominante ; fonctionnaires : codominante dans la mise en oeuvre non dominante non dominante

Dcentralisation au Sngal (sant) Dconcentration au Royaume-Uni (sant) Dconcentration au Qubec (information) Dlgation Baltimore (ducation) Dlgation en Australie occidentale (ducation) Dlgation au Qubec (sant) Dvolution en Espagne Dvolution en France Dvolution aux Pays-Bas (logement)

Privatisation au RoyaumeUni (tlphonie) Privatisation en France (tlvision)

dlgation dlgation

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Politique

Centradcentralisation existante dconcentration

Position de pouvoir des acteurs priphriques codominante

Privatisation au Tennessee (prisons)

Aux Pays-Bas, quand survient la politique de dvolution, le secteur du logement est dcentralis politiquement et administrativement au palier provincial. Ce sont les fonctionnaires du palier central et du palier provincial qui exercent le plus de pouvoir dans les ngociations qui mnent l'adoption de plans de rnovation ou de dveloppement au palier local. Les lus locaux et les entreprises ne participent pas l'laboration de la politique de dvolution et leur participation la mise en oeuvre est restreinte par les interventions des fonctionnaires dconcentrs. On peut considrer ceux-ci comme codominants dans la mise en oeuvre. Ces trois cas tendent montrer, en comparaison avec les trois premiers, que l'tat de la centra-dcentralisation au dpart est significatif pour ce qui est de la position de pouvoir des acteurs priphriques. Si on fait exception du cas particulier de l'Espagne, ces acteurs sont moins bien placs, au Sngal et au Qubec, qu'aux tats-Unis, au Royaume-Uni et aux Pays-Bas, ce qui se traduit par un pouvoir moindre dans les politiques qui les concernent. Toutefois, la prsence de groupes puissants dans la priphrie, qui n'appartiennent pas l'appareil gouvernemental, est un facteur qu'il faut galement prendre en compte. Il n'y a pas moins de cinq politiques de dcentralisation qui sont labores partir d'une situation de dlgation du centre la priphrie. Ce sont les trois politiques de dcentralisation fonctionnelle, au Qubec, aux tats-Unis et en Australie-Occidentale respectivement, ainsi que les deux politiques de privatisation au Royaume-Uni et en France. La politique qubcoise de dlgation dans le secteur de la sant et des services sociaux substitue des rgies rgionales aux conseils rgionaux existants. Les mdecins, mais aussi des lus locaux mls l'action des conseils rgionaux,

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exercent du pouvoir sur les enjeux qui concernent l'autorit, ce qui fait d'eux des acteurs semi-dominants dans la cration des rgies rgionales. Le pouvoir des acteurs priphriques est tout aussi important dans la politique qui a men une plus grande dcentralisation fonctionnelle vers les coles publiques dans la ville de Baltimore. Les entreprises locales et les reprsentants des minorits, mais aussi les syndicats d'enseignants sont les acteurs dominants avec le maire et les administrateurs scolaires dans cette politique, inspire du schoolbased management, qui augmente le financement et l'autorit des coles. Il n'en va pas de mme toutefois en Australie-Occidentale, o la situation de dpart est moins dcentralise qu'aux tats-Unis et o le ministre de l'ducation est moins responsable envers sa base que ne l'est le maire de Baltimore. De plus, la recentralisation. du projet effectue par le ministre a pour effet de dmobiliser les acteurs priphriques. Les politiques de privatisation dans le secteur des communications, au Royaume-Uni et en France, se distinguent des trois politiques de dlgation en ce que la dcentralisation fonctionnelle de dpart n'est pas de nature territoriale. British Telecom et la TFI sont des organisations qui couvrent tout le territoire de leurs socits respectives. Elles sont en cela plus prs du centre que les organisations qui sont dcentralises territorialement, en plus d'avoir des publics moins susceptibles de former des groupes d'intresss que dans les secteurs de la sant ou de l'ducation. Cela explique que, dans les deux politiques, les acteurs priphriques ont t non dominants. Reste la politique de dvolution en faveur des collectivits territoriales et de leurs lus adopte en France au cours des annes 1980. La situation de dpart est celle d'une dvolution mle de dconcentration, tant donn l'autorit dont disposent les prfets. L'instigateur de la politique, le ministre Gaston Defferre, se prsente comme le porte-parole des lus territoriaux, qui appuient majoritairement son initiative. Mais dans l'ensemble, ces lus sont des acteurs semi-dominants. Cette sous-dominance sur des enjeux concernant l'exercice de l'autorit a surtout t le fait des lus du Snat, qui ont ngoci avec Defferre certaines modalits de la rforme. Ces lus doivent tre considrs comme des acteurs qui sont la fois centraux et priphriques par le fait qu'ils reprsentent la priphrie dans des instances centrales.

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Les principaux constats


Par rapport la deuxime proposition de recherche, six constats se dgagent de nos analyses.

2.1 Quand les types de dcentralisation qui existent dans les situations de dpart sont multidimensionnels, la combinaison des deux types existants doit tre prise en compte. Ainsi, la dconcentration mle de dlgation est plus favorable aux acteurs priphriques que la simple dconcentration, comme semble l'indiquer la politique britannique dans le secteur de la sant, compare aux deux autres politiques de dconcentration. l'inverse, quand la dcentralisation politique est mle la dcentralisation administrative, comme c'est le cas en France l'gard des collectivits territoriales, les acteurs priphriques semblent tre en moins bonne position que dans la simple dvolution. 2.2 Les secteurs de politiques publiques font une diffrence, comme nous l'avons dj not dans le constat I.2. Ainsi les acteurs priphriques sont gnralement en meilleure position de pouvoir dans les secteurs de la sant ou de l'ducation que dans les secteurs du logement ou de l'information administrative.

2.3 Il y a aussi des diffrences d'une socit l'autre. Les groupes d'intresss dans la priphrie participent davantage l'laboration des politiques publiques aux tats-Unis qu'en France, quelle que soit la dcentralisation existante au moment o merge la politique. Il est cependant noter que les deux politiques franaises sont nationales, alors que les deux politiques amricaines sont sous-nationales. 2.4 L'tude de la politique de dvolution en Espagne a montr que au-del de la dcentralisation existante, les acteurs politiques peuvent se dfinir par rapport un tat antrieur de la dcentralisation, ce qui leur confre des atouts normatifs suprieurs ceux dont ils disposent dans la dcentralisation existante.

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2.5 l'intrieur des limites dfinies par la dcentralisation existante, le leadership d'acteurs priphriques ou d'acteurs centraux favorables la politique de dcentralisation peut lui aussi modifier la situation. La politique de dlgation Baltimore et les politiques de dvolution en Espagne et en France en sont des exemples convaincants.

2.6

Rappelons enfin que, dans le cas de la dcentralisation fonctionnelle, la situation de dpart semble moins favorable aux acteurs priphriques quand la dlgation est non territoriale plutt que territoriale. Il faudrait voir cependant s'il en est ainsi dans des secteurs autres que celui des communications.

L'apport d'autres auteurs


Rflchissant sur la restructuration des gouvernements locaux entreprise au dbut des annes 1990 par le gouvernement conservateur au Royaume-Uni, Leach et Stoker (1997) ainsi que Johnson et Pattie (1996) signalent que les procdures suivies, et non seulement l'tat de la dcentralisation, peuvent favoriser ou non les acteurs priphriques. Dans le cas britannique, la cration d'une commission charge d'tudier la situation des gouvernements locaux a eu pour effet de mobiliser les acteurs priphriques, dont la position de pouvoir dans la dcentralisation existante tait assez avantageuse. De plus, les recommandations de la commission n'ont pas manqu d'influencer les positions prises par le gouvernement central. Les deux politiques britanniques que nous avons tudies, ainsi que la politique de privatisation de TFI en France et la politique de cration des rgies rgionales au Qubec, illustrent elles aussi l'importance des procdures qui, dans ces trois cas, favorisent plutt les acteurs centraux, parce que la dcentralisation existante est limite. Blom-Hansen (1999) et Christensen (2000) montrent, pour leur part, que dans les systmes multipartistes de socits o existe un rgime corporatiste dvelopp les acteurs priphriques appartenant ce rgime ont des positions de pouvoir relativement avantageuses dans les politiques de dcentralisation. Les rformes

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qui ne respecteraient pas la logique corporatiste auraient peu de chances d'tre adoptes au Parlement. Cependant, dans la politique nerlandaise que nous avons tudie, la pillarisation corporatiste, si elle a t importante dans l'impasse qui a provoqu la politique de dcentralisation, n'a pas t un facteur dterminant de l'adoption et de la mise en oeuvre de cette politique. Deux constats supplmentaires peuvent tre ajouts aux six constats prcdents.

2.7

Les procdures suivies dans le droulement d'une politique de dcentralisation ne favorisent les acteurs priphriques que s'ils sont, au dpart, dans une position de pouvoir relativement avantageuse dans la centradcentralisation existante.

2.8 La position de pouvoir des acteurs priphriques peut aussi tre conditionne par la nature corporatiste ou non des acteurs qui prennent part la politique.

8.3 La troisime proposition de recherche


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Notre troisime proposition de recherche prdisait que lorsque les acteurs ont avantage former des coalitions dans une politique de dcentralisation, plus une coalition comprend des acteurs la base des deux paliers concerns, en position de pouvoir favorable par rapport aux acteurs gouvernementaux des deux paliers, plus cette coalition a de chances de contrler les enjeux qui finalisent son action. Le Tableau 5 indique, propos de chacune des douze politiques, les coalitions qui ont t formes et les acteurs la base des paliers concerns qu'elles comprenaient, ainsi que le caractre efficace ou non des coalitions, pour ce qui est des contrles qui finalisent son action. Deux politiques n'ont pas donn lieu la formation de coalitions, du moins d'aprs les informations dont nous disposons. Ce sont la politique de dconcentration au Qubec et la politique de dvolution aux Pays-Bas.

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La politique de dconcentration au Sngal prsente un cas o une coalition atteint ses buts, mme si elle ne comprend pas d'acteurs qui sont la base des deux paliers concerns. La coalition est forme d'organisations d'aide internationale et elle est efficace, du moins dans l'adoption de la politique. Il s'agit l d'un cas exceptionnel dont nous traiterons dans les constats lis la troisime proposition. Dans deux autres politiques, les coalitions comprennent des acteurs la base des deux paliers concerns, mais elles n'atteignent pas les buts pour lesquels elles ont t formes. En Australie-Occidentale, le directeur de l'cole jardine forme, dans un premier temps, un comit comprenant des administrateurs, des enseignants et des parents. Mais dans un deuxime temps, le directeur s'oppose aux autres membres pour dfendre une version beaucoup moins dcentralise du projet ministriel. La coalition n'existe plus ce moment. On peut considrer qu'elle a t inefficace pour faire adopter le projet premier de dcentralisation. En France, quand le gouvernement dcide de privatiser TFI, des employs et des journalistes s'allient entre eux pour contrer le projet, mais leur position de pouvoir par rapport aux acteurs centraux est trs dfavorable. Cette alliance est non efficace, ce qui vient confirmer par la ngative notre proposition de recherche. Il en va autrement dans la politique de privatisation de British Telecom, o des coalitions conjoncturelles entre les partis au Parlement permettent de trouver des accommodements, en faveur des milieux ruraux tout particulirement. Les partis sont des organisations qui se trouvent au sommet de l'appareil central de gouvernement, mais qui sont aussi, par leurs adhrents et leurs lecteurs, la base de cet appareil, ainsi d'ailleurs qu' la base des instances priphriques par rapport cet appareil. On peut mme dire que les adhrents et les lecteurs des partis sont parmi les acteurs de la base ceux dont la position de pouvoir est une des plus favorables par rapport aux acteurs gouvernementaux.

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Tableau 5. Les deux lments centraux de la troisime proposition de recherche


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Politique

Acteurs coaliss, la base des deux paliers concerns aucun mdecins pas de coalition entreprises, minorits et enseignants enseignants et parents lus locaux, mdecins lecteurs lecteurs pas de coalition lecteurs employs et journalistes employs, avocats, dfenseurs des droits

Caractre efficace ou non de la coalition efficace efficace efficace non efficace efficace efficace efficace efficace non efficace efficace

Dconcentration au Sngal (sant) Dconcentration au Royaume-Uni (sant) Dconcentration au Qubec (information) Dlgation Baltimore (ducation) Dlgation en AustralieOccidentale (ducation) Dlgation au Qubec (sant) Dvolution en Espagne Dvolution en France Dvolution aux Pays-Bas (logement) Privatisation au Royaume-Uni (tlphonie) Privatisation en France (tlvision) Privatisation au Tennessee (prisons)

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Les coalitions qui se sont formes dans les politiques de dvolution, en Espagne et en France, illustrent ce constat. En Espagne, les coalitions partisanes victorieuses qui se forment au palier national et au palier rgional se trouvent dans des positions avantageuses, parce qu'elles reprsentent des acteurs la base, aptes dcider du sort des acteurs centraux, dont les partis de gouvernement sont les principaux lments. Il en est un peu de mme en France, quand Gaston Defferre, qui se rclame des lus locaux, arrive susciter au Snat des coalitions majoritaires. Dans la mesure o les snateurs sont reprsentatifs des lecteurs et de l'opinion publique, ces coalitions sont dans une position de pouvoir favorable par rapport au gouvernement socialiste. En plus des acteurs partisans, d'autres acteurs la base peuvent tre des membres importants des coalitions formes propos des politiques publiques. Il en est ainsi des mdecins dans les deux politiques o ils interviennent. Au RoyaumeUni, leur association ainsi que les collges royaux de mdecins se coalisent et obtiennent, avec l'appui de l'opinion publique, que le gouvernement revienne sur la dcision de restreindre en partie l'autorit dlgue aux mdecins. Au Qubec, les mdecins ainsi que les lus locaux obtiennent une meilleure reprsentation aux conseils d'administration des rgies rgionales. Aprs quoi la coalition des diffrentes fdrations professionnelles de mdecins s'oppose avec succs la rgionalisation des budgets et l'inclusion des cabinets privs dans les plans d'effectifs mdicaux. L'opinion publique, la base de la socit, appuie majoritairement les mdecins dans leurs revendications. Enfin, les deux politiques amricaines de dcentralisation que nous avons tudies donnent lieu des coalitions. Elles regroupent des acteurs la base des deux paliers concerns, dont la position de pouvoir, par rapport aux acteurs centraux, est trs favorable. Baltimore, le directeur gnral du conseil scolaire mobilise des entreprises, des minorits et des enseignants. La coalition finit par obtenir que le programme du school-based management soit applique aux coles publiques. Au Tennessee, l'action d'une coalition forme d'employs des prisons, d'avocats et des dfenseurs des droits contribue mettre en chec le projet du gouverneur d'instaurer la sous-traitance dans l'ensemble des prisons de l'tat.

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Les principaux constats


On peut tirer quatre constats propos des coalitions qui comprennent des acteurs la base des deux paliers concerns par une politique.

3.1

Dans des systmes politiques trs centraliss, soumis ou non des acteurs extrieurs, les coalitions, quand elles se forment, ne ncessitent pas pour tre efficaces de comprendre des acteurs qui sont la base des paliers concerns par une politique de dcentralisation. C'est le cas au Sngal. L'absence des acteurs de la base peut cependant expliquer les difficults rencontres dans la mise en oeuvre. Parmi les coalitions, celles qui incluent des partis politiques ont plus de chances de succs que les autres. Qu'elles soient strictement priphriques ou qu'elles comprennent des partis qui ont un pied dans le palier central et un pied dans le palier priphrique, ces coalitions sont dans une position avantageuse par rapport aux acteurs gouvernementaux du fait qu'elles mobilisent des acteurs qui sont des lecteurs pour ces acteurs gouvernementaux.

3.2

3-3 D'autres acteurs la base apportent beaucoup une coalition cause de leurs ressources, qu'elles soient normatives, statutaires, relationnelles, humaines, matrielles ou informationnelles. C'est le cas, en particulier, des mdecins, qui sont bien pourvus de chacune de ces ressources. Les mdecins sont gnralement plus populaires dans l'opinion publique que les lus et les administrateurs qui dirigent les instances centrales, ce qui les place dans une position de pouvoir favorable par rapport ces acteurs. l'inverse, des acteurs comme les employs d'une instance touche par une politique de dcentralisation, ou encore des journalistes, sont dans une position de pouvoir beaucoup moins favorable par rapport aux acteurs gouvernementaux. 3.4 Il y a avantage pour une coalition, surtout quand elle ne comprend pas des acteurs puissants la base des paliers concerns, de rassembler des

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acteurs qui ont des appuis divers dans la population. Les deux coalitions amricaines, dont l'une comprenait des gens d'affaires, des reprsentants des minorits et des enseignants, et l'autre des employs, des avocats et des dfenseurs des droits, illustrent cette diversit avantageuse.

Sur un plan plus mthodologique, on peut se demander si les coalitions dont il est question dans la proposition sont toujours des coalitions au sens strict, c'est-dire des rassemblements concerts et temporaires d'acteurs qui participent une politique. Certaines d'entre elles, comme celle du Tennessee, ressemblent des tendances, durables et non concertes, d'autres, comme les coalitions qui incluent les partis et leurs lecteurs, ressemblent des agrgats, incluant des coalitions faites de dirigeants des partis. De faon gnrale, il s'agit d'alliances, mme si leur caractre, le plus souvent concert et temporaire, fait qu'elles ressemblent davantage aux coalitions qu'aux associations, tendances ou agrgats.

L'apport d'autres auteurs


Dans un article consacr la rforme des gouvernements locaux en Angleterre partir de 1992, Wilson (1996) tudie plus particulirement les coalitions qui se sont formes l'occasion des consultations dans le comt de Leicestershire. Ces consultations opposaient l'instance englobante qu'est le comt aux instances englobes que sont les districts, comprenant eux-mmes des paroisses et des municipalits. Profitant du fait que les audiences rvlaient les prfrences des acteurs reprsentant ces diffrentes instances, les dirigeants du district ont form une coalition des acteurs favorables au maintien de cette entit, gagnant ainsi de vitesse les opposants, d'ailleurs moins nombreux, qui prfraient le maintien des comts celui des districts. Cette diligence former une coalition ajoute une modalit intressante la troisime proposition. On la retrouve dans une certaine mesure Baltimore ; mais, dans d'autres situations, des coalitions victorieuses sont plutt formes au cours du processus d'adoption d'une politique. Rondinelli (1981), quant lui, traite des obstacles la dcentralisation dans trois pays africains, la Tanzanie, le Kenya et le Soudan. Ses propos rejoignent, en

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les dveloppant, ce que nous avons dj dit propos du Sngal. Les politiques de dcentralisation menacent les hauts fonctionnaires mais aussi certains leaders locaux et certains propritaires terriens. Parce qu'ils craignent le pouvoir des fonctionnaires dconcentrs ou encore les dirigeants des nouvelles collectivits territoriales dcentralises politiquement, ces acteurs forment des coalitions, auxquelles se joignent parfois des membres du Parlement, pour s'opposer aux politiques de dcentralisation. Ces observations montrent que les coalitions opposes aux initiatives prises par les acteurs centraux peuvent comprendre non seulement des acteurs priphriques, mais aussi d'autres acteurs centraux. Nous ajoutons donc deux autres constats ceux qui sont relis la troisime proposition.

3.5

Dans des situations o des acteurs peuvent adhrer l'une ou l'autre des deux coalitions opposes, il y a avantage pour les promoteurs d'une coalition gagner de vitesse leurs opposants en formant une coalition avant eux. Une coalition oppose une politique de dcentralisation venant d'acteurs centraux peut comprendre, en plus d'un certain nombre d'acteurs priphriques, d'autres acteurs centraux.

3.6

8.4 La quatrime proposition de recherche


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La quatrime proposition de recherche affirme que les responsables d'une politique de dcentralisation russissent d'autant mieux lgitimer leur action, par rapport aux problmes et aux solutions qu'ils dfinissent dans une politique de dcentralisation, que les atouts normatifs qu'ils utilisent sont fonds sur des valeurs plausibles et peu contestables par leurs opposants.

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Tableau 6. Les deux lments centraux de la quatrime proposition de recherche


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Politique Dconcentration au Sngal (sant) Dconcentration au Royaume-Uni (sant) Dconcentration au Qubec (information) Dlgation Baltimore (ducation) Dlgation en Australieoccidentale (ducation) Dlgation au Qubec (sant) Dvolution en Espagne Dvolution en France Dvolution aux Pays-Bas (logement) Privatisation au Royaume-Uni (tlphonie) Privatisation en France (tlvision) Privatisation aux tats-Unis (prisons)

Valeurs des acteurs responsables efficacit, coordination, efficience, participation imputabilit, efficience, quit efficience, quit, participation efficacit, quit, participation imputabilit, efficience, participation efficacit, participation, reprsentation imputabilit, responsabilit responsabilit efficacit, coordination, efficience, quit, participation efficience, quit imputabilit, responsabilit imputabilit, responsabilit

Lgitimation de la politique trs russie peu russie russie trs russie russie peu russie trs russie trs russie trs russie

trs russie trs russie russie

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On trouve dans le Tableau 6, propos de chacune des politiques, les valeurs utilises par les responsables, ainsi que le degr de lgitimation de leur action au moyen de ces valeurs. La lgitimation a t considre comme trs russie quand elle s'appuyait sur des valeurs plausibles et peu contestes. Elle a t considre comme russie quand les valeurs taient plus ou moins plausibles mais n'ont pas t contestes. Enfin, quand les valeurs ont t contestes, qu'elles aient t plausibles ou plus ou moins plausibles, la lgitimation a t estime comme peu russie. Dans les politiques de dconcentration, il n'y a qu'un cas sur trois, celui du Sngal, o la lgitimation par les acteurs responsables peut tre value comme tant trs russie. Les arguments des organisations d'aide internationale en faveur de la dcentralisation n'ont pas t contests au moment de l'adoption de la politique. Ils avaient un rapport vident avec les problmes soulevs et les solutions proposes. C'est l'absence de dveloppement conomique et social qui proccupe les organisations d'aide internationale. Il est d, selon elles, la centralisation excessive, aux effectifs administratifs trop nombreux et la compartimentalisation d'un ministre l'autre. Des solutions sont imposes dans le but d'arriver plus d'efficacit, d'efficience et de coordination, et afin de stimuler par la dcentralisation une plus grande participation de la base. Ces valeurs taient tout fait plausibles, tant donn la dfinition des problmes et des solutions. Dans la politique de dcentralisation, la fois administrative, fonctionnelle et structurelle dans le secteur de la sant, au Royaume-Uni, le gouvernement est l'acteur dominant, mais il doit composer avec la coalition des mdecins, que nous avons estime comme sous-dominante. Les valeurs exprimes par le gouvernement sont contestes avec un certain succs par les mdecins. Face aux nombreux problmes de fonctionnement du systme de sant (dsquilibre entre l'offre et la demande, peu d'incitations rduire les dpenses, etc.), le gouvernement veut augmenter l'efficacit, l'efficience et l'quit, mais les mdecins font valoir qu'il ne pourra en tre ainsi si, au nom de l'imputabilit, on rduit leur autonomie et on les rend moins responsables envers leurs patients. La lgitimation par le gouvernement est plus ou moins plausible et elle est conteste. C'est pourquoi nous la considrons comme peu russie. Quant la politique qubcoise de dconcentration des services fournissant de l'information administrative, sa lgitimation a t plus ou moins plausible, mais

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non conteste. On peut donc la considrer comme russie, sans plus. Le ministre et son entourage n'ont pas lgitim bien intensment une politique qui n'a gure rencontr de rsistance. Les solutions proposes avaient commenc tre appliques avec succs sur le terrain. Au dbut, le ministre rfre aux valeurs de coordination dans la diffusion de l'information, et de participation des citoyens cette diffusion. Plus tard, le ministre parle d'efficience et d'quit, mais c'est davantage pour justifier les solutions adoptes que pour combattre les problmes existants. Dans les trois politiques de dlgation, il n'y en a qu'une o la lgitimation par les responsables apparat comme trs russie : celle qui se droule Baltimore dans le secteur de l'ducation. La coalition forme dans la population soulve des problmes et formule des solutions au nom des valeurs d'efficacit, d'quit et de participation. L'opposition qu'elle rencontre de la part du maire, au dbut du processus, puis du nouveau directeur gnral, un peu plus tard, n'est pas lgitime par des valeurs opposes, mais repose plutt sur un pouvoir de temporisation qui finit par tre surmont. La situation est bien diffrente en Australie-Occidentale. Le ministre de l'ducation commence par justifier la politique de dlgation par des valeurs de participation, puis, quand le projet de dcentralisation a t restreint, il parle plutt d'imputabilit et d'efficience. L'opposition qu'il rencontre tant limite, il n'a pas insister beaucoup sur ces deux valeurs, et c'est pourquoi on peut estimer que la lgitimation de son action a t russie, c'est--dire a t plus ou moins plausible mais peu conteste. Dans la politique de cration des rgies rgionales de la sant et des services sociaux au Qubec, les responsables s'emploient peu lgitimer leur action en dbut de processus. L'allusion est faite la plus grande efficacit que permettront les rgies ainsi qu' une plus grande participation et une meilleure reprsentation de la population. Ces valeurs sont plus ou moins plausibles, tant donn que les rgies rgionales ne sont pas trs diffrentes. des conseils rgionaux auxquels elles succdent. Un peu comme au Royaume-Uni, les mdecins s'opposent certaines mesures, dont ils disent qu'elle menace leur autonomie et par l leur efficacit et leur responsabilit envers la population. La lgitimation de l'action par les responsables est peu russie, parce que plus ou moins plausible et conteste.

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Les trois politiques de dvolution se distinguent des autres en ce que les responsables arrivent dans chacune d'entre elles lgitimer leur action par des valeurs plausibles et peu contestes. En Espagne, les principales valeurs sousjacentes aux atouts normatifs qu'utilisent les responsables pour traiter des problmes et des solutions lis la trop grande centralisation hrite du rgime franquiste sont surtout l'imputabilit, de la part des acteurs centraux, et la responsabilit, de la part des leaders rgionaux. Un compromis est atteint au terme de nombreuses ngociations o les protagonistes de chacun des deux camps lgitiment leur action en rfrant ces valeurs complmentaires. La lgitimation peut tre considre comme trs russie. La valeur de responsabilit est aussi au coeur de la lgitimation par Gaston Defferre de sa politique de dcentralisation. En diminuant l'autorit des prfets, elle augmente celle des lus locaux et du coup leur responsabilit envers leurs publics. Les opposants, qui craignent le dclin de la souverainet de l'tat, et donc de l'imputabilit des collectivits territoriales envers lui, ne russissent pas faire valoir leurs atouts normatifs. C'est de faon trs russie que Defferre et ses allis du Snat lgitiment la politique qu'ils proposent. La politique de dvolution dans le secteur du logement aux Pays-Bas a ceci de particulier que les acteurs centraux qui en sont les promoteurs utilisent des atouts normatifs qui rfrent plusieurs des valeurs que nous avons distingues. Pour lgitimer leur dfinition des problmes et des solutions lis une centralisation qu'ils jugent excessive, ils font rfrence aux valeurs de participation, de coordination et d'efficacit, auxquelles s'ajoutent ensuite les valeurs d'efficience et d'quit. Cette lgitimation n'est pas conteste, mme si dans la mise en oeuvre les fonctionnaires rsistent la dvolution. Il y a donc lgitimation trs russie de la politique, dans le processus menant l'adoption tout au moins. La lgitimation par les responsables est galement trs russie dans les deux politiques de privatisation totale, au Royaume-Uni et en France. Au cours du processus de privatisation de British Telecom, l'insistance du gouvernement conservateur sur la valeur d'efficience est dans l'esprit du temps. Elle rfre d'ailleurs aux principes qui guident le gouvernement. Cette valeur est aussi plausible par rapport la dfinition des problmes et des solutions lis la privatisation. Quand la Chambre des lords oppose la valeur d'quit, le gouvernement l'accepte facilement, car elle fait partie de sa philosophie. Au total, la lgitimation de l'action est

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plausible et peu conteste, et c'est pourquoi on peut la considrer comme trs russie. Il en est de mme en France dans le processus de privatisation de TFI, d'autant plus que l'opposition socialiste ne pouvait contester de faon plausible un projet qu'elle avait labor. Quant l'opposition des employs de TFI et des journalistes, elle avait peu de prise sur les valeurs d'imputabilit et de responsabilit, opposes respectivement la bureaucratisation et la politisation, qui motivaient le gouvernement. La lgitimation par les acteurs gouvernementaux a t trs russie, parce que plausible et peu conteste. Il y eut davantage de dbats aux tats-Unis, dans l'tat du Tennessee. Le gouverneur de l'tat, qui tait l'acteur dominant au dbut du processus, justifia son projet de sous-traitance par la valeur d'efficience plausible face l'augmentation des cots dans l'administration des prisons. Les opposants, qui finirent par tre les acteurs dominants dans l'adoption de la politique, firent valoir l'imputabilit et la responsabilit, en plus d'exprimer des rserves sur une prtendue efficience qui restait prouver. Leurs arguments taient plausibles, mais contests. Ils ont eu raison du projet de sous-traitance, qui a t trs amenuis. On peut estimer que la lgitimation fut russie.

Les principaux constats


On peut tirer cinq constats des analyses relies notre quatrime proposition de recherche.

4.1

Les acteurs cherchent lgitimer leur action dans les politiques de dcentralisation en ayant recours diffrents arguments que nous avons pu traduire la plupart du temps dans les huit valeurs retenues. Les valeurs d'imputabilit et de responsabilit, qui renvoient surtout au statut des instances, reviennent assez souvent, mais les valeurs d'efficacit et de coordination, d'efficience et d'quit, ainsi que celle de participation sont elles aussi utilises assez frquemment. Par contre, la valeur de reprsentativit est peu prsente dans les politiques que nous avons tudies,

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mme si elle se rapporte principalement une attribution, l'autorit, qui est souvent discute. Il se peut que l'tude d'un plus grand nombre de politiques de dcentralisation la fasse apparatre plus souvent. 4.1 Il ne semble pas y avoir de rapport entre la plus ou moins grande complexit d'une politique et le nombre plus ou moins grand des valeurs qui sont mises contribution. Le choix des valeurs et leur nombre semblent plutt relis la stratgie des acteurs qui cherchent lgitimer leur action, aux adversaires qu'ils affrontent, et la dfinition des problmes et des solutions qu'ils estiment la plus apte les placer dans une position de pouvoir favorable dans le droulement de la politique. Il y a des politiques de dcentralisation, comme celle de dconcentration de l'information administrative au Qubec, dont on se dit qu'elles auraient t adoptes de toute faon, mme si sa lgitimation n'avait pas t faite. Il est sans doute significatif que, mme dans ces cas-l, une lgitimation, si peu convaincante soit-elle, soit exprime, laquelle a un rapport aux problmes et aux solutions inhrents la politique. Dans d'autres politiques, au contraire, la lgitimation est importante, tant donn les atouts dont disposent les opposants. Parmi ces derniers, les partis politiques et les mdecins nous sont apparus comme tout particulirement puissants. Les acteurs dominants dfendent alors des valeurs plus nombreuses ou plus gnrales que celles de leurs adversaires, de faon limiter les revendications de ceux-ci des points particuliers de la politique de dcentralisation. La position de pouvoir des partis d'opposition est cependant attnue quand ils soutiennent, une fois au gouvernement, la politique de dcentralisation laquelle ils s'opposaient. Quand la lgitimation d'une politique de dcentralisation est trs russie ou russie, son adoption en est facilite, mais cela n'assure pas pour autant que la mise en oeuvre soit conforme l'adoption. Les politiques de dcentralisation au Sngal et aux Pays-Bas sont instructives cet gard.

4.3

4.4

4.5

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L'apport d'autres auteurs


Peu d'auteurs se sont intresss la lgitimation des politiques de dcentralisation au moyen d'atouts normatifs fonds sur des valeurs (pour des considrations gnrales, voir cependant De Vries, 2000). Johnston et Pattie (1996) montrent que la rforme des gouvernements locaux par les acteurs centraux a t justifie par les valeurs d'efficacit, mais aussi au nom de la clarification des structures et de l'amlioration de la dmocratie, ce qui rfre aux valeurs de responsabilit, de participation et de reprsentativit. Norris (1997), pour sa part, signale qu'une des raisons pour ne pas rformer les gouvernements locaux aux tats-Unis rside dans la crainte de s'attaquer une valeur fondamentale dans la socit amricaine, soit le respect de la dmocratie locale. Marks (1996) discute des raisons qui poussent les leaders gouvernementaux se dpartir de certaines attributions. D'aprs lui, ce ne seraient pas tant des raisons normatives que des raisons lies aux intrts partisans qui les amneraient agir ainsi. Nous sommes arriv la mme conclusion dans une tude de quelques politiques adoptes au nom d'une plus grande responsabilisation des acteurs priphriques (Lemieux, 2000). Deux autres constats peuvent donc tre ajouts aux cinq qui prcdent.

4.6

Dans les politiques de dcentralisation en direction des gouvernements locaux, les acteurs centraux sont tout particulirement sensibles aux valeurs d'efficacit, de responsabilit, de participation et de reprsentativit.

4.7 En plus des valeurs qui motivent les acteurs et auxquelles ils se rfrent pour lgitimer leur action, des intrts partisans animent les lus qui participent aux politiques de dcentralisation.

Le retour sur les quatre propositions de recherche nous a permis de dgager vingt constats, auxquels se sont ajouts huit autres constats tirs des travaux d'au-

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teurs qui se sont intresss aux phnomnes dont traitent les quatre propositions. Ces vingt-huit constats vont tre repris au chapitre suivant pour formuler des hypothses et pour construire un dbut de thorie des relations de pouvoir dans les politiques de dcentralisation.

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Dcentralisation, politiques publiques et relations de pouvoir 3e partie : Considrations thoriques

Chapitre 9
Vers une thorie du pouvoir dans les politiques publiques

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Au terme de cet ouvrage, nous voudrions formuler un dbut de thorie des relations de pouvoir dans les politiques de dcentralisation, et plus gnralement dans les politiques publiques. Nous reviendrons d'abord sur le postulat qui est la base de cette thorie, savoir que dans les politiques de dcentralisation, comme dans les autres politiques publiques, les acteurs cherchent occuper les positions de pouvoir les plus avantageuses possible, tant donn les ressources qu'ils matrisent un moment donn du processus de production d'une politique. Ce postulat, qui avait t formul dans le premier chapitre de l'ouvrage, a t enrichi par l'analyse des douze politiques tudies. Nous en reprenons la formulation en tenant compte de cet enrichissement. Les constats qu'ont gnrs les quatre propositions de recherche sont ensuite regroups dans une organisation un peu diffrente de celle des propositions, mais qui dcoule comme elles de la dfinition du pouvoir qui a t donne au chapitre I. Quatre lments tirs de cette dfinition servent prsenter les hypothses : les

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positions de pouvoir et les atouts des acteurs ; les coalitions qu'ils forment ; le pouvoir normatif, constitutif, prescriptif et allocatif ; et certaines variations relies aux paliers et aux types de dcentralisation. La dernire partie du chapitre porte sur la gnralisation qui peut tre faite de nos conclusions d'autres politiques publiques que celles de dcentralisation, ainsi que sur la ncessit de formaliser les relations de pouvoir pour tablir de faon rigoureuse les positions de pouvoir des acteurs et les structurations du pouvoir qui en rsultent.

9.1 Les pralables la construction thorique


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Avant de formuler les hypothses qui dcoulent de nos analyses des politiques de dcentralisation, il importe d'expliciter notre postulat et de dfinir le cadre l'intrieur duquel les hypothses seront formules.

Le postulat de dpart
Nous postulions dans la section 1.4 du premier chapitre que les acteurs cherchaient occuper, selon les ressources dont ils disposent, les positions de pouvoir les plus avantageuses possible par rapport aux acteurs avec lesquels ils sont en relation. Les ressources sont celles que nous avons prsentes, en sept catgories, dans la section 1.3 du premier chapitre. Pour un acteur donn qui prend part une politique de dcentralisation, les acteurs avec qui il est en relation sont ceux qui interviennent comme lui dans cette politique. Dans chacune de nos quatre propositions de recherche, il est question directement ou indirectement des positions de pouvoir des acteurs. Dans la premire, il s'agit de celles des acteurs non gouvernementaux qui participent l'mergence d'une politique de dcentralisation. La position de pouvoir des acteurs priphriques fait l'objet de la deuxime proposition. La troisime proposition porte sur

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l'amlioration de la position de pouvoir des acteurs qui entrent dans une coalition. Dans la quatrime proposition, il est question de la lgitimation de l'action par les acteurs qui titre de responsables sont gnralement en position de pouvoir dominante. La discussion des quatre propositions de recherche, dans le chapitre prcdent, a permis de poser des constats qui se rapportent, eux aussi, d'une faon ou d'une autre aux positions de pouvoir des acteurs, mme si cela n'est pas dit explicitement. De faon gnrale, le postulat prsum fait sens dans un peu tous ces constats, si bien que nous le reprenons pour fonder le dbut de thorisation qui va suivre. POSTULAT : les acteurs qui prennent part aux politiques de dcentralisation cherchent occuper, selon les ressources dont ils disposent, les positions de pouvoir les plus avantageuses possible par rapport aux acteurs avec qui ils sont en relation.

9.2 Un cadre pour la formulation des hypothses


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l'examen des constats qui ont t faits dans le chapitre prcdent, il semble opportun de regrouper les hypothses tre formules en quatre catgories qui se rattachent notre postulat et la dfinition du pouvoir qui a t donne au chapitre I.

1) Une premire catgorie concerne les positions de pouvoir des acteurs et les atouts qui fondent cette position de pouvoir. 2) Les coalitions formes par les acteurs dfinissent une deuxime catgorie. 3) La troisime catgorie renvoie la distinction que nous avons faite entre le pouvoir normatif, le pouvoir constitutif, le pouvoir prescriptif et le pouvoir allocatif.

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4) Une quatrime catgorie, rsiduaire, consiste dans des variations relies aux paliers et aux types de dcentralisation.

Les hypothses seront toutes formules de faon ce qu'elles soient opratoires et falsifiables, ou mieux infirmables. Les concepts qu'elles comprennent ont t dfinis dans les chapitres prcdents et l'nonc d'une hypothse sera tel que celle-ci pourra tre dclare fausse suite sa confrontation avec les faits.

9.3 Les hypothses relatives aux positions et aux atouts de pouvoir


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Les positions de pouvoir des acteurs dans une politique de dcentralisation sont dfinies en partie par les rgles officielles du jeu tenant aux politiques encadrantes, qui peuvent avoir un caractre multidimensionnel (constat 2.I). Ces rgles officielles donnent un caractre institutionnel aux positions de dpart des acteurs priphriques. C'est ce que pose notre deuxime proposition de recherche. Elle peut tre reprise comme une hypothse gnrale concernant les positions de pouvoir des acteurs de la priphrie. Nous la formulerions un peu diffremment de la deuxime proposition de faon prendre en compte, de faon explicite, le caractre institutionnel des positions de dpart.

HYPOTHSE I : Les positions de pouvoir des acteurs de la priphrie dans le droulement d'une politique de dcentralisation sont d'autant plus avantageuses qu'est grande, sur le plan institutionnel, la dcentralisation existant entre le centre et la priphrie, qu'elle soit unidimensionnelle ou multidimensionnelle. La politique de dvolution en Espagne enseigne que la dcentralisation institutionnelle, qui sert de rfrence aux acteurs, peut tre celle qui existait avant un intermde de centralisation institutionnelle, ce que nous avons signal dans le constat 2.4. Quand la dcentralisation institutionnelle est multidimensionnelle, il

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faut tenir compte des attributions rattaches aux deux types concerns, comme nous l'avons not dans le constat 2.I. Les rgles officielles dfinissent aussi quelles procdures seront suivies pour produire une politique de dcentralisation. Nous avons not dans le constat 2.7 que les procdures pouvaient inflchir, l'avantage des acteurs centraux ou des acteurs priphriques, la politique de dcentralisation en cours, et que cet effet des procdures tait reli au degr de dcentralisation existant. C'est pourquoi nous formulons ainsi notre deuxime hypothse, qui peut tre considre comme un corollaire de la premire.

HYPOTHSE 2 : Plus est grande la dcentralisation entre le centre et la priphrie, plus les procdures institutionnelles suivies dans une politique de dcentralisation permettent aux acteurs priphriques de se trouver dans des positions de pouvoir avantageuses. l'inverse, moins est grande la dcentralisation existante, plus les procdures suivies permettent aux acteurs centraux de se trouver dans des positions de pouvoir avantageuses. Comme nous l'avons not en formulant le constat 2.7, lorsque la situation de dpart est celle d'une dconcentration ou d'une dlgation, il est probable que les acteurs priphriques seront moins favoriss par les procdures que lorsque la situation de dpart est celle d'une dvolution. La position de pouvoir d'un acteur sur le plan institutionnel dpend surtout de ses atouts statutaires et actionneurs, comme nous l'avons vu au chapitre 2. C'est quand ils se traduisent en des atouts effectifs que les atouts officiels deviennent des instruments importants du pouvoir des acteurs gouvernementaux, qu'ils soient centraux ou priphriques (constat I.I). On peut donc considrer, comme l'nonce la troisime hypothse, que les atouts officiels sont des conditions ncessaires mais non suffisantes du pouvoir. Il faut aussi des atouts statutaires et actionneurs effectifs, qui sont de l'ordre du prestige ou du leadership (ce qui a t not dans le constat 2..5), mais galement des atouts normatifs, informationnels et relationnels, plus difficiles officialiser que les atouts statutaires et actionneurs. La troisime hypothse porte sur ce

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caractre ncessaire mais non suffisant des atouts officiels et sur les atouts non officiels qui doivent les complter.

HYPOTHSE 3 : Les postes et les leviers de commande officiels des acteurs gouvernementaux sont des conditions ncessaires mais non suffisantes du pouvoir de ces acteurs dans les politiques de dcentralisation. Ils doivent tre complts par des atouts statutaires et actionneurs non officiels, mais aussi par des atouts normatifs informationnels ou relationnels, galement non officiels. Les acteurs non gouvernementaux ne disposent pas autant que les acteurs gouvernementaux des atouts officiels, statutaires ou actionrieurs, qui sont ncessaires dans les politiques de dcentralisation. Leurs atouts effectifs varient selon les secteurs d'activit, comme nous l'avons not dans les constats I.2 et 2.2. Ainsi, pour prendre deux cas extrmes, les mdecins ont davantage d'atouts effectifs que les propritaires ou les locataires de logement. De faon gnrale, chez les acteurs non gouvernementaux ce sont les atouts non officiels, davantage que les atouts officiels, qui modifient l'exercice du pouvoir. C'est ce que pose l'hypothse 4.

HYPOTHSE 4 : Pour les acteurs non gouvernementaux, ce sont les atouts non officiels, davantage que les atouts officiels, qui leur permettent d'exercer du pouvoir dans les politiques de dcentralisation. La premire proposition de recherche n'a t confirme que partiellement, mais dans les trois cas o des acteurs non gouvernementaux ont t l'origine d'une politique de dcentralisation, les transferts prvus dans cette politique ont t adopts sans modification importante. On peut donc reprendre l'aspect de la proposition qui concerne ces acteurs pour en faire une hypothse.

HYPOTHSE 5 : Quand des acteurs non gouvernementaux sont l'origine des politiques de dcentralisation, il y a plus de chances que les transferts compris dans ces politiques soient adopts que si ce sont les seuls acteurs gouvernementaux qui sont l'origine des politiques.

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Cependant, que des transferts soient adopts dans une politique de dcentralisation n'assure pas pour autant qu'ils soient mis en oeuvre de faon conforme l'adoption. Cela tient au fait que les postes et les leviers de commande qui servent d'instruments de pouvoir dans la mise en oeuvre ne sont pas les mmes que ceux qui sont utiliss dans l'mergence et dans la formulation d'une politique, comme le note le constat I,3 formul partir des cas du Sngal et des Pays-Bas. D'o l'hypothse suivante.

HYPOTHSE 6 : Les postes et les leviers de commande qui sont les atouts de pouvoir les plus utiles dans la mise en oeuvre d'une politique de dcentralisation ne sont pas les mmes que ceux qui sont utiles dans l'mergence et la formulation. Un parti ou une coalition de partis qui vient d'accder au gouvernement est gnralement dans une position de pouvoir avantageuse pour faire adopter une politique de dcentralisation. Plusieurs des politiques que nous avons tudies montrent en effet que les changements d'quipes gouvernementales sont l'occasion de proposer des politiques de dcentralisation. Bien souvent les partis d'opposition se sont compromis en faveur de ces politiques quand ils taient au gouvernement, ou encore sont pris au dpourvu, tant donn la victoire rcente du ou des partis qui dirigent le gouvernement, ce qui est d'ailleurs conforme aux observations de Kingdon (1995). D'o l'hypothse suivante, qui dcoule du constat 1.5.

HYPOTHSE 7 : Plus les partis qui sont l'origine d'une politique de dcentralisation viennent d'accder la direction du gouvernement du palier central concern, plus ils se trouvent dans une position de pouvoir o ils ont des chances de faire adopter les principaux transferts de ressources contenus dans cette politique. Le constat 2.8, propos du corporatisme, est fond sur l'observation de la politique de dcentralisation aux Pays-Bas, mais aussi dans d'autres socits, dont les socits scandinaves. Il pose que dans les systmes politiques multipartistes o existe un rgime corporatiste dvelopp, les acteurs corporatistes ont des positions de pouvoir relativement avantageuses. Des rformes qui ne respectent pas la logique corporatiste ont peu de chances d'tre adoptes au Parlement, tant donn que

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des coalitions de partis sont souvent ncessaires pour dgager une majorit. Dans les systmes de partis plus simples, les acteurs corporatistes sont dans une position de pouvoir moins favorable. D'o l'hypothse 8.

HYPOTHSE 8 : Dans un systme politico-socital de nature corporatiste, plus le systme des partis est multipartiste, plus les acteurs corporatistes sont dans des positions de pouvoir avantageuses dans les politiques de dcentralisation.

9.4 Les hypothses concernant les coalitions


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Les acteurs gouvernementaux ou non gouvernementaux, du centre ou de la priphrie sont souvent regroups en coalitions. Ces coalitions sont tout particulirement utiles aux acteurs non gouvernementaux, tant donn que de faon gnrale leur position et leurs atouts de pouvoir sont moins favorables que ceux des acteurs gouvernementaux. Les acteurs non gouvernementaux la base des deux paliers concerns par une politique de dcentralisation apportent une contribution qui n'est pas ngligeable aux coalitions dont ils font partie. C'est ce qu'affirme notre troisime proposition de recherche. On peut la reprendre pour en faire une hypothse, en prenant soin de prciser que les acteurs non gouvernementaux dont il s'agit se trouvent l'intrieur du systme politico-socital considr, et non pas l'extrieur de ce systme, comme c'est le cas dans la politique de dcentralisation au Sngal (constat 3.1).

HYPOTHSE 9 : Quand une coalition est interne un systme politicosocital, elle est d'autant plus efficace dans une politique de dcentralisation qu'elle comprend des acteurs non gouvernementaux, la base des deux paliers concerns par cette politique, dont la position de pouvoir est avantageuse par rapport aux acteurs gouvernementaux.

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Nous avons fait la diffrence, dans les constats 3.3 et 3.4, entre les acteurs la base dont la position de pouvoir est avantageuse par rapport aux acteurs gouvernementaux et ceux qui n'occupent pas une telle position. Les mdecins appartiennent la premire catgorie, alors que les employs des entreprises publiques privatises totalement ou partiellement appartiennent la seconde. La diffrence entre les deux est videmment fonde sur les atouts de pouvoir dont disposent les uns et les autres ; ce qui renvoie aux hypothses 3 et 4. Le constat 3.4 ajoute que des appuis divers dans la population peuvent compenser le pouvoir restreint de chacun des acteurs la base, ce qu'illustrent les coalitions de Baltimore et du Tennessee. Parmi les acteurs la base des deux paliers concerns par une politique de dcentralisation, les partis sont dans une situation particulire. Les partis ont en effet ce trait spcifique d'tre la fois, l'intrieur d'un mme palier de rgulation, des acteurs qui appartiennent au sommet et la base de ce palier. Ils occupent des postes au sommet par leurs lus (quand ils en ont), mais ils sont aussi la base par leurs adhrents et leurs lecteurs, ce qui leur confre une position tout particulirement avantageuse dans une coalition (constat 3.2). L'hypothse 10 souligne cet avantage dont disposent les partis.

HYPOTHSE 10 : Parmi les coalitions incluant des acteurs non gouvernementaux, la base des deux paliers concerns par une politique de dcentralisation, celles qui comprennent des adhrents et des lecteurs des partis de gouvernement sont gnralement les plus efficaces. Il a t not dans le constat 3.7 que des opposants une politique de dcentralisation propose par des acteurs gouvernementaux du palier central peuvent former des coalitions qui regroupent, entre autres, d'autres acteurs centraux, en plus d'acteurs priphriques. De telles coalitions se forment, d'aprs Rondinelli (1981), dans des pays d'Afrique o un parti monopolise la direction du gouvernement. Il s'agit d'une situation tout fait diffrente de celle de l'hypothse 7, propos des nouvelles quipes gouvernementales. L'hypothse 11 : porte sur la situation dont traite Rondinelli.

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HYPOTHSE 11 : Plus une quipe gouvernementale, faite d'un seul parti, est en place depuis longtemps, plus des coalitions opposes une politique de dcentralisation sont susceptibles de se former, qui comprennent la fois des acteurs priphriques et des acteurs centraux. Enfin, le constat 3.6 renvoie des situations o deux coalitions s'affrontent propos d'une politique de dcentralisation. Il y a avantage alors pour les promoteurs d'une de ces coalitions de gagner l'autre de vitesse, en formant les premiers une coalition. Ils peuvent ainsi recruter des acteurs dont les atouts de pouvoir sont importants et qui, autrement, auraient pu tre recruts par les adversaires. Mme s'il n'est pas sr que ce soit toujours la meilleure tactique, nous formulons une hypothse l-dessus, en nous fondant sur les constatations de Wilson (1996) propos du dbat entre les partisans des comts et des districts en Angleterre.

HYPOTHSE 12 : Quand deux coalitions opposes s'affrontent propos d'une politique de dcentralisation, celle qui se forme la premire est dans une position de pouvoir plus avantageuse que l'autre dans la formulation de la politique.

9.5 Les hypothses relatives au pouvoir normatif, constitutif, prescriptif et allocatif


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Nous avons pos dans la section 1.4 que le pouvoir normatif a pour enjeu les normes des acteurs, que le pouvoir constitutif porte sur les statuts, que le pouvoir prescriptif porte sur les leviers de commande, et que le pouvoir allocatif porte sur les supports, les effectifs ou les informations. Les ressources relationnelles, qui sont, entre autres, l'enjeu des coalitions, ont t traites dans la section prcdente. C'est pourquoi il n'en sera pas question ici. La quatrime proposition de recherche, sur la lgitimation du pouvoir, traite du pouvoir normatif des acteurs qui sont en position dominante dans les politiques de dcentralisation. Soulignons que le pouvoir normatif a cette proprit d'tre exerc au moyen d'atouts qui sont eux-mmes normatifs. Il s'agit pour un acteur

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d'influencer les normes d'autres acteurs, qui sont des enjeux pour lui, au moyen d'atouts qui sont eux-mmes des normes. Nous avons identifi, au chapitre 2, huit valeurs qui servent de critres pour valuer la dcentralisation ou son contraire, la centralisation, savoir l'imputabilit et la responsabilit, l'efficacit et la coordination, l'efficience et l'quit, la participation et la reprsentativit. Les arguments utiliss par les acteurs pour lgitimer leur action ont t ramens ces huit valeurs, tant entendu que dans une mme argumentation un acteur peut en utiliser plus d'une. Dans le but de ne pas trop disperser l'analyse, nous l'avons concentre sur les valeurs utilises par les acteurs dominants, en prsumant, dans la quatrime proposition de recherche, que la lgitimation tait d'autant plus russie que les valeurs taient plausibles et peu contestables. La plausibilit rfre aux ides qui sont dans l'esprit du temps, mais aussi l'adquation des valeurs aux problmes et aux solutions dfinis par les acteurs (constat 4.2). Quant la contestation, elle rfre aux tentatives de lgitimation des acteurs opposs aux acteurs dominants. Les constats relis la quatrime proposition montrent qu'elle est de faon gnrale pertinente, en rappelant cependant qu'une lgitimation russie n'assure pas que la mise en oeuvre sera conforme l'adoption (constat 4.5). Nous proposons donc l'hypothse suivante.

HYPOTHSE 13 : Les responsables dont la position de pouvoir est dominante russissent d'autant mieux lgitimer leur action par rapport aux problmes et aux solutions qu'ils dfinissent dans l'mergence ou la formulation d'une politique de dcentralisation que les atouts normatifs qu'ils utilisent sont fonds sur des valeurs plausibles et peu contestables par leurs opposants. Dans le constat 4.3, nous avons not que certaines politiques de dcentralisation rencontraient si peu d'opposition qu'on peut se demander si leur lgitimation par les responsables tait ncessaire. Le fait que les responsables aient quand mme fait rfrence des valeurs plausibles pour justifier leur dfinition des problmes et des solutions semble indiquer que l'utilisation de ces atouts normatifs a alors pour but de neutraliser l'action d'opposants ventuels, en augmentant l'appui la politique de dcentralisation dans la population. D'o l'hypothse suivante, qui est complmentaire de la prcdente.

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HYPOTHSE 14 : Quand il n'y a pas d'opposants une politique de dcentralisation, plus les valeurs utilises par les responsables sont plausibles par rapport aux problmes et aux solutions qu'ils dfinissent, plus ils russissent empcher l'apparition d'opposants ventuels. Dans d'autres situations, au contraire, la position de pouvoir des opposants la politique de dcentralisation est avantageuse, au point o ils peuvent tre considrs comme des acteurs sous-dominants qui russissent contrler des enjeux particuliers de la politique. Les mdecins, les partis d'opposition et d'autres acteurs sont dans une telle position pour quelques-unes des politiques tudies. Conformment au constat 4.4, nous faisons l'hypothse que les responsables cherchent alors contenir les tentatives de lgitimation faites par ces opposants en utilisant des valeurs plus nombreuses ou plus gnrales que celles de leurs adversaires.

HYPOTHSE 15 : Quand les opposants une politique de dcentralisation cherchent lgitimer leur action, les responsables russissent d'autant mieux se maintenir dans leur position de pouvoir qu'ils lgitiment leur action par des valeurs plus nombreuses ou plus gnrales que celles de leurs adversaires. Dans les cas o la dcentralisation concerne les gouvernements locaux, quatre valeurs seront gnralement invoques, selon le constat 4.6, soit celles de responsabilit, d'efficacit, de participation et de reprsentativit. On peut faire de ce constat une hypothse.

HYPOTHSE 16 : Dans les politiques de dcentralisation en direction des gouvernements locaux, les valeurs de responsabilit, d'efficacit, de participation et de reprsentativit servent plus souvent que les autres lgitimer l'action des acteurs qui prennent part ces politiques. Enfin, les constats 1.7 et 4.7 viennent nous rappeler que les acteurs qui cherchent lgitimer leur action ne sont pas motivs uniquement par leur croyance affiche en des valeurs. Ils le sont aussi par des intrts partisans, ou encore par d'autres intrts, dont celui, de la part des acteurs centraux, de se dbarrasser d'attributions contraignantes. L'hypothse 17 prdit que ces intrts sont rv-

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ls (Walliser, 1977) par les enjeux autres que normatifs que les acteurs cherchent contrler dans une politique de dcentralisation.

HYPOTHSE 17 : En plus des valeurs qu'ils affichent, les acteurs qui participent aux politiques de dcentralisation sont aussi motivs par l'intrt qu'ils trouvent se dbarrasser d'attributions contraignantes, ce qui est rvl par les enjeux autres que normatifs que les acteurs cherchent contrler dans ces politiques. En plus des considrations sur le pouvoir normatif dans la lgitimation des politiques de dcentralisation, nos analyses ont dgag quelques autres constats propos du pouvoir constitutif, prescriptif et allocatif. Dans le constat 1.4, nous avons not que les attributions en matire d'autorit, mais aussi de financement, sont celles qui font le plus souvent l'objet d'oppositions et de ngociations de la part des acteurs qui ne sont pas dans une position de pouvoir dominante. Il s'agit de pouvoir prescriptif ou allocatif. Pour ce qui est du pouvoir constitutif, il semble bien qu'il soit rserv aux acteurs gouvernementaux. la diffrence du pouvoir prescriptif et allocatif, il n'a pas t exerc par les acteurs non gouvernementaux (voir le Tableau 3, au chapitre prcdent). On peut en induire deux hypothses, l'une sur le pouvoir constitutif, l'autre sur le pouvoir prescriptif et le pouvoir allocatif.

HYPOTHSE 18 : Les acteurs non gouvernementaux n'exercent pas de pouvoir constitutif dans les politiques de dcentralisation, ce pouvoir sur les ressources statutaires tant gnralement rserv aux acteurs gouvernementaux.

HYPOTHSE 19 : Les acteurs non gouvernementaux, quand leurs atouts le leur permettent, exercent surtout du pouvoir prescriptif ou allocatif dans les politiques de dcentralisation, ce pouvoir portant respectivement sur les ressources actionneuses et sur les ressources matrielles, humaines ou informationnelles. Nous avons not dans le constat 1.6 que les transferts prvus dans une politique de dcentralisation sont souvent inspirs de calculs partisans. Mme si nous

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disposons de peu d'information l-dessus, on peut prsumer que ces calculs seront d'autant plus prsents que le parti ou la coalition gouvernementale dominera ses adversaires. tant donn que ces transferts sont gnralement le rsultat du pouvoir allocatif, on peut formuler l'hypothse ainsi.

HYPOTHSE 20 : Plus le parti ou la coalition gouvernementale sera dominant, plus les acteurs appartenant aux partis gouvernementaux chercheront exercer, dans une politique de dcentralisation, du pouvoir allocatif favorable leurs adhrents et leurs lecteurs, actuels ou ventuels.

9.6 Les hypothses portant sur certaines modalits des politiques


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Certains constats qui ont t faits au chapitre prcdent ne peuvent tre inclus dans l'une ou l'autre des trois sections prcdentes, parce qu'ils chappent aux thmes de ces sections, mais portent plutt sur d'autres thmes, de caractre rsiduaire. L'intervention des acteurs non gouvernementaux varie d'une socit l'autre, comme nous l'avons not dans le constat 2..3. Ainsi, dans les deux politiques qui se sont droules en France, la participation de ces acteurs est moins grande que dans les deux politiques qui se sont droules aux tats-Unis. On peut l'expliquer par le fait que les deux politiques amricaines sont l'une rgionale et l'autre locale, alors que les deux politiques franaises, comme d'ailleurs les deux politiques britanniques, sont nationales. Sans prjuger des caractristiques politico-socitales qui peuvent expliquer elles aussi ces diffrences, nous formulons l'hypothse suivante.

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HYPOTHSE 21 : L'intervention des acteurs non gouvernementaux dans les politiques de dcentralisation est plus grande pour les politiques au palier rgional ou local que pour les politiques au palier national. Une hypothse, relie la prcdente, peut tre formule partir du constat 2.6. Ce constat nonce que, dans le cas de la dcentralisation fonctionnelle, la situation de dpart semble moins favorable aux acteurs priphriques quand la dlgation est non territoriale plutt que territoriale. On peut prsumer que cette constatation s'applique tout particulirement aux acteurs non gouvernementaux de la priphrie. D'o une dernire hypothse.

HYPOTHSE 22 : Quand la situation qui prvaut, au moment o a lieu une politique de dcentralisation est celle de la dcentralisation fonctionnelle, la position de pouvoir des acteurs non gouvernementaux sera plus favorable si cette dcentralisation fonctionnelle est territoriale plutt que non territoriale.

9.7 Considrations finales


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Les hypothses qui viennent d'tre formules ne constituent qu'une esquisse partielle d'une thorie des relations de pouvoir dans les politiques de dcentralisation. Elles ont une double limite. D'abord, elles tiennent un nombre restreint de politiques qui, mme si elles ont le mrite d'appartenir aux diffrents types de dcentralisation et d'tre le fait de huit pays diffrents, ne reprsentent qu'une varit limite dans l'univers des politiques de dcentralisation. Ensuite, les hypothses dcoulent de quatre propositions de dpart qui ont orient la recherche vers certains aspects de la dcentralisation au dtriment d'autres aspects. Le recours des auteurs dont la problmatique tait diffrente de la ntre a cependant permis d'largir quelque peu notre champ de recherche. Certaines hypothses sont plus gnrales que d'autres, si bien qu'elles devraient se situer un niveau suprieur de thorisation, pour tre ensuite relies aux hypothses de niveau infrieur qui leur sont rattaches. Il est cependant trop tt pour procder cette mise en ordre. Il faudrait d'abord que les hypothses

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soient testes, que ces tests gnrent de nouvelles hypothses et qu'aprs un certain temps une construction thorique plus ordonne et plus tendue soit labore.

Politique de dcentralisation et autres politiques publiques


Nous avons la prtention de croire que la plupart des hypothses auxquelles nous sommes arriv, mme si elles s'appliquent avant tout aux politiques de dcentralisation, peuvent tre galement utiles pour l'analyse d'un peu toutes les politiques publiques. Il faudrait videmment en modifier quelque peu la formulation de faon leur donner un plus grand degr de gnralit. Il n'y a peut-tre que les hypothses 1, 2, 16, 18, 21 et 22 qui sont trop restreintes aux politiques de dcentralisation pour qu'elles puissent tre gnralises aux autres politiques. Toutes les autres hypothses sont susceptibles d'tre tendues de faon adquate l'analyse des politiques publiques dans quelque secteur que ce soit. videmment, les hypothses et la thorisation o elles s'inscrivent relvent surtout d'une approche particulire dans l'analyse des politiques publiques, celles des relations de pouvoir. Cette approche est cependant apparente d'autres, dont celles qui portent sur les alliances entre les acteurs, qu'il s'agisse des communauts ou des rseaux de politique publique, ou des coalitions plaidantes. Nous avons aussi emprunt l'approche des courants de Kingdon quelques lments tirs en particulier du courant dit de la politique.

Les relations de pouvoir dans les politiques de dcentralisation


Il demeure que le trait commun toutes les hypothses est de traiter des relations de pouvoir dans les politiques de dcentralisation, conformment l'approche adopte dans cet ouvrage. Le traitement qui a t fait des relations de pouvoir est toutefois trs sommaire. Nous avons not systmatiquement les atouts et les enjeux de pouvoir des ac-

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teurs, selon les sept types de ressources distingus dans le premier chapitre, et nous avons montr que ces ressources taient relies aux positions de pouvoir des acteurs. Cependant, mme si certaines positions de pouvoir ont t considres comme dominantes, codominantes, semi-dominantes, ou non dominantes, cette estimation est demeure approximative. Ce n'est que par la formalisation qu'on peut montrer de faon rigoureuse, comme nous l'avons fait titre d'exemple dans le Graphique I de la section I-4, qu'un acteur donn est en position dominante, domine, intermdiaire, sousdominante, sous-domine ou isole, dans une politique publique, avec les degrs diffrents que certaines de ces positions comportent. De plus, la formalisation permet d'tablir la structuration du pouvoir (coarchique, stratarchique, hirarchique ou anarchique) du processus tudi. Nous n'avons pas voulu formaliser les relations de pouvoir dans nos analyses des politiques de dcentralisation pour viter d'alourdir le texte. On trouvera cependant dans l'Annexe qui suit une mthode de formalisation applique une des politiques tudies. Grce cette mthode, on peut identifier de faon rigoureuse les positions de pouvoir des acteurs et le type de structuration des relations de pouvoir qui ressort de l'ensemble de ces positions. ce titre, l'Annexe peut tre considre comme un point de dpart vers la construction d'une thorie plus scientifique des relations de pouvoir dans les politiques de dcentralisation et dans les autres politiques publiques.

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Dcentralisation, politiques publiques et relations de pouvoir

ANNEXE
Une mthode de formalisation des relations de pouvoir dans les politiques publiques

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LA MTHODE A POUR BUT DE FORMALISER les relations de pouvoir qui s'exercent au cours des diffrentes oprations selon lesquelles se droule une politique publique, pour ensuite tablir le type de structuration qui rsulte de l'ensemble des relations de pouvoir et les positions de pouvoir des acteurs l'intrieur de ce type de structuration. titre d'illustration, nous appliquerons la mthode la politique de dcentralisation fonctionnelle dans le secteur de l'ducation Baltimore.

A.1 Le dcoupage des oprations


La mthode de formalisation suppose le dcoupage, en oprations, du processus de production d'une politique publique. Idalement, ce dcoupage doit aller de l'mergence d'une politique sa mise en oeuvre, avec ventuellement des rmergences ou des reformulations qui mnent de nouvelles mises en oeuvre. Ou encore, les oprations peuvent tre dcoupes dans des processus interrompus o

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une politique n'a pas merg, n'a pas t adopte aprs avoir t formule, ou n'a pas t mise en oeuvre aprs avoir t adopte. Le dcoupage effectif peut s'loigner du dcoupage idal, pour deux raisons au moins. D'abord, il peut arriver que l'information manque sur certains sousprocessus. L'mergence se droule souvent de faon plus prive que publique, la mise en oeuvre varie selon les rgions ou selon les clientles auxquelles elle est applique, etc. Ensuite, le chercheur peut choisir dlibrment de se concentrer sur certains sous-processus plutt que sur d'autres, mme s'il a de l'information sur les sousprocessus qu'il nglige. En fait, tout dcoupage est imparfait, mme quand il se rapproche de la situation dite idale. Il y a toujours des carences dans l'information disponible, et le nombre des oprations doit tre limit pour ne pas trop compliquer la formalisation. Notons ce sujet que l'usage de la mthode consiste procder par approximation. On fait un premier dcoupage et on formalise les oprations, ce qui permet d'tablir la structuration des rapports de pouvoir, puis on se demande, partir de la connaissance que l'on a de la politique, si la structuration parat adquate. Ce qui peut amener ajouter des oprations ou en retrancher.

A.2 Dfinition d'une opration


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Une opration consiste en une dcision ou si l'on prfre, en un point de dcision (Pressman et Wildavsky, 1984) qui porte sur les ressources d'un ou de plusieurs acteurs, considrs comme les destinataires de l'opration. Quant aux destinateurs, ce sont les acteurs qui participent la prise de dcision propos des ressources des destinataires, ces ressources tant pour eux les enjeux de l'opration. Un mme acteur peut tre la fois destinataire et destinateur d'une opration. L'opration sur les ressources du ou des destinataires consiste attribuer des ressources, en enlever ou encore maintenir une ressource dj possde par un destinataire. Par exemple, l'intrieur d'une politique de dcentralisation, des acteurs centraux peuvent transmettre des ressources financires ou actionneuses (en

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matire de financement) aux dirigeants d'instances priphriques, ils peuvent leur enlever de telles ressources ou encore les maintenir entre les mains des dirigeants de la priphrie. On passe d'une opration une autre quand il y a un changement de destinateur ou de destinataire. Par exemple, suite une opration par les acteurs centraux sur les ressources des dirigeants de la priphrie, ceux-ci agissent sur les ressources des acteurs qui sont la base de la priphrie. Les acteurs qui sont les destinateurs d'une opration peuvent tre situs des niveaux diffrents. Ainsi, si la dcision d'agir sur les ressources des dirigeants de la priphrie est prise dans une assemble divise en deux partis, les partis seront des destinateurs de premier niveau et l'assemble sera un destinateur de deuxime niveau, inclusif des destinateurs de premier niveau.

A.3 Le contrle ou le non-contrle d'une opration


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Comme nous l'avons vu dans le premier chapitre, c'est partir du contrle ou du non-contrle des acteurs qu'on peut tablir les relations de pouvoir entre eux. Seuls les destinateurs d'une opration peuvent exercer du contrle ou du noncontrle sur les ressources des destinataires. Est destinateur tout acteur qui est habilit, officiellement ou effectivement, exprimer sa voix dans la dcision en laquelle consiste une opration, c'est--dire tenter de rendre ses prfrences efficaces propos des enjeux de l'opration. Ces tentatives peuvent russir ou chouer. Reprenons l'exemple des deux partis qui, dans une assemble, dlibrent propos des ressources financires ou actionneuses des instances priphriques, et supposons que le parti de gouvernement russit rendre ses prfrences efficaces, alors que le parti d'opposition ne le russit pas. On dira que le premier exerce du contrle dans l'opration, alors que l'autre exerce du non-contrle. L'exercice du contrle et du non-contrle est souvent complexe plutt que simple. Par exemple, les deux partis peuvent s'entendre sur certains enjeux, et se diviser sur d'autres, si bien qu' certains gards ils exercent tous deux du contrle

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dans l'opration, alors qu' d'autres gards le parti du gouvernement exerce du contrle et le parti de l'opposition n'en exerce pas. Le contrle peut s'exercer de faon positive en ralisant avec succs une opration sur les ressources, et il peut s'exercer de faon ngative en s'opposant avec succs une opration. Dans le premier cas, il y a contrle par approbation, dans le second cas, contrle par veto ou par empchement. De mme, le non-contrle d'un destinateur consiste dans une approbation qui ne conduit pas l'opration voulue sur les ressources, ou dans une opposition qui n'empche pas une opration non voulue par le destinateur. Quand un acteur impliqu dans une opration n'est qu'un destinataire, il ne peut y exercer de contrle. Si, par exemple, les dirigeants des instances centrales imposent un changement d'attributions aux dirigeants des instances priphriques sans les consulter, ceux-ci ne sont que des destinataires de l'opration. Si, au contraire, ils sont consults, ils sont des destinateurs qui peuvent exercer du contrle ou du non-contrle, selon qu'ils russissent ou non rendre leurs prfrences efficaces.

A.4 Les atouts et les enjeux


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Les ressources sur lesquelles porte une opration appartiennent l'une ou l'autre des sept catgories que nous avons distingues dans la section 3 du premier chapitre. Elles peuvent tre notes par une lettre minuscule, soit n (normes), p (postes), c (commandes), 1 (liens), s (supports), e (effectifs) ou i (informations). Ces ressources sont aussi des atouts pour les destinateurs. Elles leur permettent ou non d'exercer du contrle. Si les acteurs centraux exercent gnralement plus de contrle que les acteurs priphriques dans les politiques de dcentralisation, c'est parce que leurs atouts statutaires, actionneurs ou autres, sont suprieurs ceux des acteurs priphriques.

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A.5 La formalisation des oprations


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La formalisation d'une opration suppose deux notations qui sont requises pour la mise en forme des rapports de pouvoir. Ce sont :

I) la notation des acteurs qui sont les destinateurs de l'opration et de ceux qui sont les destinataires ; 2) la notation du contrle ou du non-contrle des destinateurs ;

Deux autres lments peuvent faire l'objet d'une notation formelle, mme s'ils ne sont pas requis pour la traduction des oprations en rapports de pouvoir :

3) les atouts qui sont utiliss par les destinateurs ; 4) les enjeux, chez les destinataires, sur lesquels portent les oprations.

Les atouts et les enjeux sont nots au moyen des lettres minuscules qui les dsignent (n, p. c. 1, s, e et i). Les destinateurs et les destinataires sont nots au moyen de deux lettres majuscules qui ont, autant que possible, un rapport quelconque avec les acteurs qu'ils dsignent. Par exemple, on dsignera par DC les dirigeants du centre, et par DP les dirigeants de la priphrie. Le contrle est not par l'absence d'une barre sur le destinateur qui en exerce, alors que le non-contrle est not par la prsence d'une telle barre. Ainsi, si DC exerce du contrle, on crit DC, alors que s'il n'en exerce pas on crit DC. Soit les dirigeants du centre, DC, qui exercent du contrle grce leurs postes (p) et leurs commandes (c), malgr l'opposition, infructueuse, des dirigeants de la priphrie, DP, qui utilisent les mmes atouts. Si les dirigeants de la priphrie

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sont les destinataires de l'opration, qui porte sur leurs ressources matrielles (s), on crira :

DC DP
pc

pc

DP

Rappelons que la rpartition du contrle peut tre mixte plutt que simple. Ainsi, si DC et DP s'entendent sur certains points, mais que sur d'autres points DC exerce du contrle, alors que DP n'en exerce pas, on crira :

DC DP DC DP
pc, pc ; pc

pc

DP

tant donn qu'il est un peu lourd de noter les atouts des destinateurs, d'autant plus qu'ils sont souvent nombreux, nous ne les retiendrons pas dans la formalisation de la politique de dcentralisation Baltimore, quitte les signaler l'occasion dans la description des oprations. En revanche, nous noterons les enjeux pour nous permettre de faire la distinction entre ce que nous avons nomm, au chapitre I, le pouvoir normatif, le pouvoir constitutif, le pouvoir prescriptif et le pouvoir allocatif.

A.6 La traduction en rapports de pouvoir


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Les rapports de pouvoir sont formuls pour chacune des paires de destinateurs, un niveau donn, ainsi que pour chacune des paires formes d'un destinateur et d'un destinataire, quand ce dernier n'est pas aussi un destinateur. Si l'on s'en tient aux situations simples de distribution du contrle entre deux acteurs, elles correspondent aux quatre situations lmentaires que nous avons distingues dans la section 1-4 du chapitre I.

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Quand les deux acteurs exercent du contrle sur les enjeux, il y a pouvoir conjoint entre eux. Quand un acteur exerce du contrle et que l'autre n'en exerce pas, il y a pouvoir unilatral en faveur du premier. Si c'est le second acteur qui exerce du noncontrle, alors que le premier n'en exerce pas, il y a aussi pouvoir unilatral, mais en faveur du second. Quand chacun des deux acteurs exerce du non-contrle sur les enjeux, il y a pouvoir nul entre eux. Il s'agit l des quatre rapports lmentaires de pouvoir. Par combinaison entre eux, on obtient des rapports complexes, qui rsultent des distributions mixtes du contrle et du contrle. Ainsi, dans le cas o DC et DP s'entendent entre eux sur certains points, alors que sur d'autres points DC exerce du contrle et DP n'en exerce pas, il y a combinaison de rapport conjoint et de pouvoir unilatral l'avantage de DC. Le Tableau 7 prsente les seize rapports de pouvoir qui sont possibles entre deux acteurs, ainsi que la formalisation propose. Cette formalisation a l'avantage de permettre la combinaison graphique des rapports lmentaires en rapports complexes. Ainsi, le pouvoir suprieur de A, qui correspond la rpartition mixte du contrle et du non-contrle entre DC et DP, rsulte de la combinaison graphique du pouvoir conjoint et du pouvoir unilatral de A. Six rapports de pouvoir sont forms de deux lments, et quatre sont forms de trois lments. Aux extrmits du Tableau, il y a, d'une part, le rapport de pouvoir absent entre deux acteurs qui n'ont pas de rapport de pouvoir entre eux et, d'autre part, le rapport de pouvoir diversifi, form des quatre rapports lmentaires. Notons que les seize rapports de pouvoir correspondent aux seize liaisons de la logique interpropositionnelle issues des combinaisons possibles de deux propositions (Piaget, 1949). Deux propositions peuvent tre vraies ou fausses et dfinissent ainsi quatre combinaisons qui correspondent aux quatre rapports lmentaires de pouvoir. De ces combinaisons, certaines sont vraies et d'autres fausses. Par exemple, si les deux propositions sont il n'y a pas de nuages et il pleut , la

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seule des quatre combinaisons qui est fausse est celle qui affirme il n'y a pas de nuages et il pleut . Dans le langage de la logique, on dira que la pluie implique des nuages.

Tableau 7. Les rapports de pouvoir entre deux acteurs


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De mme, chacune des quatre combinaisons de contrle et de non-contrle entre deux acteurs peut tre considre comme vraie ou fausse selon qu'elle se ralise ou ne se ralise pas dans une opration. Les combinaisons vraies dfinissent le rapport de pouvoir existant entre les acteurs. Ainsi, quand les deux combinaisons existantes, donc vraies , entre les dirigeants du centre (DC) et ceux de la pri-

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phrie (DP) sont DC, DP et DC, DP, il y a pouvoir suprieur de DC sur DP, ou affirmation de DC, en termes logiques. Nous avons conserv, pour nommer les rapports de pouvoir, quelques-uns des termes qui dsignent habituellement les liaisons entre propositions (pouvoir conjoint, pouvoir quivalent, pouvoir incompatible), mais, dans la plupart des cas, nous avons substitu aux termes logiques des termes qui rfrent davantage aux phnomnes de pouvoir.

A.7 Les oprations de la politique de dcentralisation Baltimore


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Nous avons prsent, au chapitre 5, portant sur les politiques de dcentralisation fonctionnelle, la politique concernant le systme scolaire public Baltimore. Les quatorze oprations que nous allons formaliser et traduire en rapports de pouvoir se retrouvent dans notre prsentation, sans, bien sr, que la distinction ait t faite entre les destinateurs et les destinataires, et que les enjeux des oprations aient t identifis. Les oprations se situeront l'intrieur des sous-processus de l'mergence et de la formulation de la politique. La mise en oeuvre n'a pas t retenue. Elle n'a d'ailleurs pas t tudie par Diconti (1996).

Premire opration
l'initiative du Greater Baltimore Committee (GBC), form de membres de la communaut des affaires, des runions informelles sont organises, au dbut des annes 1980, auxquelles participent des reprsentants de la communaut afroamricaine et de l'administration scolaire. Ces runions ont pour but d'changer de l'information (i), mais aussi des normes (n) sur l'aide que le secteur priv pourrait apporter en vue de rformer les coles publiques du district. On estime qu'elles ne prparent pas suffisamment leurs lves aux nouveaux emplois, dans le secteur de

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l'informatique en particulier. Les runions servent aussi crer des liens (1) entre les participants. Les gens d'affaires du GBC (AF), les membres de la communaut afroamricaine (CA) et ceux de l'administration scolaire (AS) sont la fois des destinateurs et des destinataires, qui changent entre eux propos des enjeux que nous avons signals. D'aprs les renseignements dont nous disposons, chacun des trois groupes d'acteurs a du contrle sur les enjeux. On peut donc formuler la premire opration ainsi :

(1)

AF, CA, AS

AFnil, CAnil, ASnil,

La traduction en rapports de pouvoir, quand on prend les acteurs deux deux, est la suivante :

(1) AF

= CA

AF = AS

CA = AS

Deuxime opration
La deuxime opration que nous retenons consiste dans la nomination d'Alice Pinderhughes au poste de directrice gnrale du conseil scolaire par le maire Schaefer. Cette nomination est importante, tant donn le rle que va jouer Pinderhughes dans la suite du processus. Dans cette opration et dans celles qui vont suivre, nous allons considrer le maire et la directrice gnrale comme des acteurs indpendants des personnes qui occupent ces deux postes. Le maire (MA) Schaefer est le destinateur de l'opration et Pinderhughes (DG) est la destinataire, l'enjeu tant le poste (p) de directeur gnral. Pinderhughes ne participe pas la dcision par laquelle le poste lui est attribu. C'est pourquoi elle n'est qu'une destinataire. Cette deuxime opration se formule ainsi :

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(2) MA

DGP

Il s'agit d'un pouvoir unilatral du maire sur la nouvelle directrice gnrale, soit : (2) MA

DG
Troisime opration

Un des premiers gestes poss par Pinderhughes consiste tablir une alliance avec le GBC, dans le but d'amliorer le partenariat des entreprises prives avec les coles publiques. Les deux acteurs, DG et AF, sont les destinateurs et les destinataires de l'opration dont les enjeux sont des liens (1), mais aussi dans le cas de AF des leviers de commande (c) qu'il leur est demand d'actionner pour que des appuis financiers soient attribus aux coles. La formulation de l'opration est donc celle-ci : (3) DG,

AF

DGl. AFlc

Notons que les enjeux ne sont pas les mmes chez les deux destinataires. Le rapport de pouvoir est conjoint, soit : (3) DG

= AF

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Quatrime opration
Le GBC engage des ressources dans le but d'amliorer le sort des coles publiques, mais il finit par conclure que certaines attributions du conseil scolaire en matire de financement doivent tre dcentralises vers les coles. Ces vues sont soumises la direction gnrale, qui met de l'avant un projet-pilote visant sept coles. Le projet ne dmarre pas cause de l'opposition de l'administration scolaire (AS), mais aussi parce que le GBC (AF) n'apporte pas l'appui ncessaire sa ralisation. Le directeur gnral (DG), qui est un des destinateurs de l'opration, en est aussi le destinataire, en tant que responsable des coles vises. Quant aux enjeux, ils sont normatifs (n) et actionneurs (c). Il y a contrle, de l'ordre du veto ou de l'empchement, de la part de l'administration scolaire (AS), et non-contrle de la part de DG et de AF, soit :

(4)

AS,DG.AF.

DG

nc

AS a donc un pouvoir unilatral sur DG mais aussi sur AF, alors que ces deux acteurs ont un pouvoir nul entre eux. Les rapports de pouvoir sont les suivants :

(4) AS

-- DG

AS

-- AF

DG --||-- AF

Cinquime opration
Aux lections de 1983, le maire dmocrate de la ville de Baltimore, William Schaefer, a un opposant, William Murphy, qui l'attaque sur le financement municipal insuffisant en matire scolaire et sur l'tat des coles publiques. Le maire

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sortant gagne les lections grce l'appui des minorits ethniques, qui forment 60 % de la population, mais il doit s'engager amliorer la situation des coles publiques de la ville. Aprs son lection, il demande la communaut des affaires de contribuer un fonds spcial pour l'ducation. La communaut des affaires, reprsente par le GBC, n'apporte qu'un soutien mitig l'initiative du maire (MA), dont on peut estimer qu'il exerce la fois du contrle et du non-contrle sur cette communaut (AF). Les commandes (c) de AF sur les ressources financires consentir au fonds spcial sont les enjeux de cette opration, qu'on peut formuler ainsi :

(5)

MA, AF; MA, AF

AF

Il y a pouvoir suprieur de AF sur MA, soit :

(5) AF

---- MA
Sixime opration

Cette opration se droule sur une priode de plusieurs mois. Elle consiste essentiellement dans la formation d'une coalition o Pinderhughes (DG) joue un rle d'intermdiaire entre le GBC (AF) et une organisation, le BUILD, qui se veut un agent de changement pour la communaut afro-amricaine (CA) de Baltimore. Les deux organisations finissent par s'entendre sur un programme visant combattre le chmage chez les jeunes Afro-Amricains et amliorer la performance des coles publiques. Les enjeux sont la fois des liens (1) affermir entre les trois acteurs ainsi que des normes (n) et des leviers de commande (c) concernant le GBC et le BUILD. On peut simplifier les contrles et les non-contrles exercs au cours des ngociations en pensant que dans un premier temps les acteurs ont tous du non-

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contrle, alors que, dans un deuxime temps, ils exercent tous du contrle, ce qui donne :

(6)

DG , AF, CA; DG , AF, CA

DG AF
L,

INC,

CA

Inc

Traduits en rapports de pouvoir, ces contrles et non-contrles donnent du pouvoir quivalent dans chacune des trois paires d'acteurs.

(6)

DG ---- AF

DG ---- CA
Septime opration

AF ---- CA

Le programme mis en place grce la coalition entre le GBC et le BUILD connat un succs limit. Quant Pinderhughes, elle finit par tre conteste par un peu tous les intervenants du systme scolaire. On lui reproche de ne s'tre pas attaque la bureaucratie scolaire. Le maire Schaefer, un peu avant qu'il dmissionne pour accder au poste de gouverneur du Maryland, nomme un nouveau prsident du conseil scolaire charg de neutraliser l'influence de Pinderhughes. Une fois devenu gouverneur, il critique la gestion de la directrice gnrale. Pinderhughes ragit en annonant un nouveau projet pour les coles de Baltimoire inspir d'un mouvement succs, celui du school-based management, ou SBM. Il cre un comit cette fin, prsid par un fonctionnaire qui lui est rattach. L'opration de cration du comit (CO) Pinderhughes (DG) comme destinateur. Les enjeux sont le poste (p), les leviers (c) et les effectifs (e) du comit, ainsi que les normes (n) qui doivent orienter son action, ce qui donne :

(7) DG

COnpce

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Le rapport de pouvoir est unilatral, l'avantage de DG :


--

(7) DG

CO

Huitime opration
En novembre 1987, Kurt Schmoke devient le premier Afro-Amricain occuper le poste de maire de la ville de Baltimore. Sa campagne lectorale est axe sur les problmes de l'ducation dans les coles publiques. Par cette opration, les lecteurs (EL) de Baltimore, dans leur majorit, confient le poste (p) de maire Schmoke (MA), mais non sans que celui-ci, au cours de la campagne lectorale, ait cherch contrler leurs normes (n) et l'information (i) de faon ce qu'ils votent pour lui. Il y a en fait deux sous-oprations, 8.1 et 8.2. En 8.2, EL et MA sont les destinateurs d'une opration dont EL sont les destinataires. Quand les lecteurs acceptent les propositions du candidat la mairie, il y a contrle de part et d'autre, quand ils les refusent, il y a contrle de leur part et non-contrle de la part de MA, soit :

(8.1)

MA, EL; MA, EL

EI

ni

En 8.2, soit au moment de l'lection, les lecteurs sont les destinateurs et Schmoke, le destinataire. On a donc :

(8.2) EL

MAP

En 8.1, il y a pouvoir suprieur de EL, et en 8.2 pouvoir unilatral de EL. Si on met ensemble les deux rapports de pouvoir, il y a pouvoir suprieur de EL.

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(8) EL

---- MA
Neuvime opration

Peu aprs son lection, Schmoke demande Pinderhughes de quitter son poste de directrice gnrale. Toutefois, il ne dissout pas le comit charg d'tudier les moyens de mettre en oeuvre le projet de school-based management. Schmoke (MA) est le seul destinateur de cette opration qui consiste enlever le poste (p) de directrice gnrale Pinderhughes (DG). On a donc :

(9) MA

DG

Notons que cette action sur une ressource de Pinderhughes est contraignante plutt qu'habilitante pour elle. Il y a pouvoir unilatral de SE sur PI, soit :
-- --

(9) MA

DGP
Dixime opration

Les travaux du comit (CO) cr par Pinderhughes sont l'occasion pour les administrateurs scolaires (AS) et les enseignants (EN) de s'allier aux membres du BUILD (AC) dans une coalition (CN) qui appuie le projet de dcentralisation vers les coles. Le rapport du comit (CO), appuy par la coalition (CN), est accueilli favorablement par le maire (MA) qui se trouve ainsi participer la dcision de mettre en oeuvre les conclusions du rapport. Les enjeux sont des normes (n) et des leviers de commande (c) en direction du maire (MA). L'opration peut tre formule ainsi :

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(10) CO,

CN, (CA, AS, EN), MA

MAnc

un premier niveau, il y a pouvoir conjoint dans les trois paires o se trouvent CO, CN et SE. Il en est de mme, un deuxime niveau, dans les trois paires o se trouvent CA, AS, et EN, soit :

(10)

CO = CN CA = AS

CO = MA CA = EN

CN = MA AS = EN

Onzime opration

Le maire Schowke (MA) nomme un nouveau directeur gnral du conseil scolaire. Il s'agit de Richard Hunter (DG). Il assure le maire qu'il continuera le travail de Pinderhughes dans le but d'instaurer le school-based management ou (SBM), Baltimore, en associant cette fin le milieu des affaires et les reprsentants de la communaut. Comme l'opration 2, l'enjeu est un poste (p), mais c'est aussi une commande (c) pour continuer la rforme des coles publiques. Le maire (MA) est le destinateur, alors que le nouveau directeur gnral (DG) est le destinataire, soit :

(11) MA

DGpc

Ce qui se traduit en un pouvoir unilatral de MA sur DG :


-- --

(11) MA

DG

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Douzime opration
Le contrle du maire sur les leviers de commande de Hunter est ritr quand celui-ci change d'attitude et en vient s'opposer des projets-pilotes visant instaurer le SBM dans quelques coles. Le maire oblige le directeur gnral ngocier avec les membres de la coalition qui appuient ce projet. Ce sont les enseignants (EN) qui relancent le dossier en intgrant le programme des projets-pilotes aux ngociations que leur syndicat entreprend avec la ville. Dans un premier temps, Hunter continue de s'opposer aux projets-pilotes, mais quand le maire en colre lui ordonne d'en finir avec les ngociations, il trouve un compromis avec les enseignants. tant donn que le contrle du maire sur Hunter a dj t formul l'opration prcdente, on peut exprimer le droulement des ngociations entre Hunter (DG) et les enseignants (EN) par un veto de Hunter, dans un premier temps, suivi d'un contrle de part et d'autre, dans un deuxime temps. Les acteurs sont destinateurs et destinataires la fois, et les enjeux sont des normes (n) et des leviers de commande (c).

(12)

GG, EN; DG , EN

DG EN
nc,

nc

Il y a pouvoir suprieur de DG sur EN, soit :

(12) DG

---- EN

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Treizime opration
Une fois la convention collective signe, le syndicat des enseignants (EN) organise, en 1989 et 1990, des sances d'information l'intention des directeurs d'cole (DE) et des administrateurs scolaires (AS) dans le but de mieux les informer sur le SBM. On peut supposer que ces sances ont donn lieu des changes d'information (i) entre les trois catgories de participants, ce qu'on peut-exprimer ainsi :

(13) EN,

DE, AS

EN i, DE i, ASi

Il y a pouvoir conjoint entre les participants pris deux deux, soit :

(13) EN = DE

EN = AS

DE = AS

Quatorzime opration
la fin de 1990, la proposition du syndicat des enseignants (EN) est soumise au conseil des commissaires (AS). Dans les dlibrations qui suivent, le conseil exige certaines modifications qui finissent par tre acceptes par les enseignants. On peut donc poser que dans un premier temps il y a eu contrle de AS et noncontrle de EN, et que, dans un deuxime temps, il y a eu contrle de part et d'autre. C'est AS qui est le destinataire de l'opration, les enjeux tant surtout des leviers de commande (c) aptes instaurer la rforme. On a donc :

(14)

AS, EN; AS, EN

AS

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Il y a pouvoir suprieur de CS sur EN, soit :

(14) AS -- -- EN

A.8 Le graphe et la matrice des relations de pouvoir


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On trouve dans le Graphique 2 la reprsentation des rapports de pouvoir forms au cours des quatorze oprations que nous avons distingues dans la politique de dcentralisation scolaire Baltimore. Le numro mis entre parenthses, prs de la marque d'un rapport de pouvoir, indique l'opration o s'est produit ce rapport. La coalition (CO) forme au moment de la dixime opration entre les reprsentants de la communaut afro-amricaine (CA), les enseignants (EN) et des membres de l'administration scolaire (AS) a t marque par un pointill, pour la distinguer des acteurs non coaliss. Si l'acteur AS est en intersection avec CO, c'est pour indiquer que ce ne sont pas tous les administrateurs scolaires qui participent directement ou indirectement (par l'intermdiaire de leurs reprsentants) la coalition.

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Graphique 2. Le graphe des rapports de pouvoir dans la politique de dcentralisation Baltimore


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Le Tableau 8 prsente la matrice des connexions de pouvoir dans le processus qui rsulte des rapports de pouvoir du graphe. la verticale, les acteurs sont considrs comme des metteurs de pouvoir. Le chiffre I est inscrit dans une case (faite de la rencontre d'une mission et d'une rception) quand il y a une connexion directe ou indirecte de pouvoir, dans le temps, de l'metteur au rcepteur. Le chiffre o est inscrit quand il n'y pas de connexion.

Tableau 8. Matrice des connexions de pouvoir dans la politique de dcentralisation Baltimore


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Par exemple, dans la premire colonne, rsumant le pouvoir des lecteurs (EL), il y connexion de EL MA. Il s'agit d'une connexion directe, qui se produit lors de la huitime opration. Il y a aussi connexion, indirecte cette fois, de EL DG (le directeur gnral) en passant par MA (le maire). Cette connexion se fait dans le temps, puisque la connexion de EL MA arrive la huitime opration et la connexion de MA DG la neuvime puis la onzime opration. Par contre,

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il n'y a pas de connexion de pouvoir dans le temps de EL AF (le milieu des affaires), car le seul rapport de pouvoir de EL arrive la huitime opration, aprs ceux de AF, qui se terminent la sixime opration. Nous expliquerons en A.12 le pourquoi du chiffre I dans la partie suprieure de la case EL-AF Pour qu'il y ait connexion de pouvoir d'un metteur un rcepteur, il faut que le ou les rapports de pouvoir qui mnent, dans le temps, de l'metteur au rcepteur, contiennent du pouvoir conjoint ou du pouvoir unilatral en direction du rcepteur. Concrtement, si on se rapporte au Tableau 7, en A. 6, et qu'on suppose que l'metteur ou le relais vers le rcepteur est A, les rapports (2) (4) (6) (7) (8) (9) (II) (I2) (13) (14) (15) et (16) portent une connexion de pouvoir vers le rcepteur, mais les rapports (1) (3) (5) (10) n'en portent pas. La connexion est videmment plus ou moins serre selon la nature du rapport. Ainsi, le rapport (7), soit le pouvoir suprieur de l'metteur ou de ses relais, est plus serr que le rapport (15), soit le pouvoir prvalent l'avantage du rcepteur ou des relais. La connexion est aussi d'autant plus serre que le pouvoir qui connecte porte sur les enjeux les plus dterminants de l'action ultrieure des destinataires, c'est--dire les normes, les postes et les leviers de commande. Les rapports de pouvoir supposent qu'une influence est transmise de l'metteur au rcepteur, ce qui est, bien sr, discutable. Deux arguments peuvent cependant tre avancs en faveur de la thse d'une certaine influence. D'abord, les oprations ont t dcoupes de faon ce qu'elles s'enchanent les unes aux autres, l'opration qui suit celle qui la prcde ayant un certain rapport avec elle. Ensuite, et surtout, dans la mesure o les oprations portent sur les ressources des acteurs qui sont les destinataires, et que ces ressources sont utilises comme atouts dans les oprations subsquentes auxquelles participent ces acteurs, on peut supposer qu'une certaine influence est ainsi transmise d'un acteur qui est rcepteur de pouvoir un autre acteur qui est son tour rcepteur du pouvoir venant du premier. Par exemple, il n'est pas invraisemblable de penser que le pouvoir suprieur exerc par les lecteurs (EL) sur le maire (MA) dans l'opration 8 se rpercute d'une certaine faon dans le pouvoir unilatral exerc par le maire sur le directeur gnral dans l'opration 9.

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Quoi qu'il en soit, nous allons faire comme s'il y avait de telles influences, quitte revenir l-dessus dans la conclusion de cette Annexe.

A.9 La structuration des relations de pouvoir


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La matrice montre que cinq acteurs sur dix ont une connexion de pouvoir avec chacun des autres acteurs. Ce sont le maire (MA), le directeur gnral du conseil scolaire (DG), les administrateurs scolaires (AS), les gens d'affaires (AF) et les reprsentants de la communaut afro-amricaine (CA). Les lecteurs (EL), le comit (CO) cr par le DG, la coalition (CN) forme vers la fin du processus, les enseignants (EN) et les directeurs d'cole (DE) n'ont pas de connexion de pouvoir avec chacun des autres acteurs, surtout parce qu'ils interviennent trop tard dans le processus pour que leur pouvoir rejoigne, dans le temps, certains acteurs. Le cas le plus vident est celui des directeurs d'cole (DE), qui n'apparaissent qu' l'avant-dernire opration, la treizime. Selon les dfinitions que nous avons donnes au chapitre I (section I-4). des diffrents types de formes structurales des relations de pouvoir, l'existence de plusieurs acteurs (mais non de tous) en position dominante signifie qu'il y a stratarchie ou hirarchie. Il y a hirarchie si au moins une paire d'acteurs se trouve en situation de co-impuissance, c'est--dire s'il n'y a pas de connexion de pouvoir de l'un ou l'autre, dans les deux sens. L'examen de la matrice montre qu'une telle situation n'existe pas. Il y a donc stratarchie dans le processus, avec cinq acteurs en position dominante (MA, DG, AS, AF, CA), les cinq autres acteurs tant en position intermdiaire. Ils ont des connexions de pouvoir sur plusieurs acteurs, mais pas sur tous, et il y a des connexions de pouvoir sur eux, dont celles des acteurs en position dominante. Il n'y a cependant pas d'acteur en position domine, c'est--dire sans connexion de pouvoir sur d'autres acteurs, ce qui arrive dans certaines modalits de stratarchie. Parmi les acteurs en position intermdiaire, les lecteurs (EL) peuvent tre considrs comme tant suprieurs aux quatre autres (CO, CN, EN, DE) puisqu'il

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n'y a qu'un seul acteur (AF) sur lequel ils n'ont pas de connexion de pouvoir. CP, CN et EN viennent ensuite, avec quatre acteurs sur lesquels ils n'ont pas de connexion de pouvoir. Ce sont des intermdiaires moyens . Enfin, DE est un intermdiaire infrieur, tant donn qu'il y a sept acteurs sur lesquels il n'a pas de connexion de pouvoir. Pour ce qui est des acteurs en position dominante, deux traits permettent de les dpartager : le nombre de connexions directes qu'ils ont sur les autres acteurs et la matrice des rapports de pouvoir dans ces connexions directes. cet gard, le maire (MA) apparat comme ayant une position suprieure aux autres. Il a une connexion directe sur cinq des neuf autres acteurs, et par sa connexion sur la coalition (CN) il rejoint trois autres acteurs (AS, CA, EN) qui sont inclus dans CN. Le seul acteur sur lequel il n'a pas de connexion directe est donc DE (les directeurs d'cole).

A.10 Inclusions et intersections


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La coalition CN comprend trois acteurs, soit AS, CA et EN. Comment tablir s'il y a connexion de pouvoir ou non de CN sur AS, CA et EN, et l'inverse, connexion de pouvoir ou non de AS, de CA et de EN sur CN ? tant donn que les rapports de pouvoir entre les trois coaliss pris deux par deux, une fois la coalition forme, sont tous de pouvoir conjoint, on peut considrer qu'il y a connexion de pouvoir des acteurs inclus sur l'acteur inclusif et de l'acteur inclusif sur les acteurs inclus. Autrement dit, il y a connexion de pouvoir des parties sur le tout, mais aussi du tout sur les parties, car le tout n'est une alliance que par les parties qui le composent, et les parties ne dominent dans une alliance que par le tout qu'elles forment. Il n'en est pas de mme pour les acteurs inclusifs dont une des parties n'a pas de connexion de pouvoir sur les autres, ou encore l o un acteur inclusif a une connexion de pouvoir sur un acteur inclus sans que cet acteur inclus en ait une sur l'acteur inclusif. Dans de telles situations, l'acteur inclus n'a videmment pas de connexion de pouvoir sur l'acteur inclusif. Quand, l'inverse, un acteur inclus a

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une connexion de pouvoir sur un acteur inclusif sans que celui-ci en ait sur l'acteur inclus, il n'y a pas de connexion de pouvoir de l'acteur inclusif sur l'acteur inclus. Nous avons plac les administrateurs scolaires (AS) en intersection avec la coalition (CN) qu'ils forment avec CA et EN pour indiquer que ce ne sont pas tous les administrateurs scolaires qui se joignent cette coalition. Les rapports de pouvoir de AS avec CA et CN, l'intrieur de la coalition, ont t dessins partir de la portion de AS qui est incluse dans CN. Dans le processus tudi, il n'y a pas de diffrence entre la position de pouvoir de AS dans son ensemble et celle de la portion de AS comprise dans CN. Mais si cette portion tait domine par les deux autres membres de la coalition, il n'y aurait pas de connexion de pouvoir de cette portion de AS sur EN, et il faudrait alors faire la diffrence entre cette portion et le reste de AS.

A.11 La place des coalitions


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La politique tudie et la formalisation que nous en avons faite montrent le rle dcisif des coalitions deux moments du processus. D'abord au tout dbut, dans la premire opration, quand des gens d'affaires (AF), des reprsentants de la communaut afro-amricaine (CA) et des administrateurs scolaires (AS) se concertent pour apporter des solutions aux problmes des coles publiques. Ensuite, vers la fin du processus, quand une coalition se forme qui regroupe des reprsentants de la communaut afro-amricaine (CA), des administrateurs scolaires (AS) et les enseignants (EN). C'est cette coalition qui permet de dbloquer le processus et de faire adopter la politique de dcentralisation inspire du school-based management. C'est d'ailleurs la participation de AF, de CA et de AS ces coalitions qui leur permet de se trouver en position dominante dans le processus. Il n'en est pas de mme de EN, qui intervient trop tard pour avoir des connexions de pouvoir sur chacun des autres acteurs.

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On peut se demander si l'importance des coalitions est propre aux politiques qui sont controverses, comme celle de la dcentralisation scolaire Baltimore, ou si ce n'est pas dans un peu toutes les politiques que les coalitions sont dterminantes. Nous penchons (voir Lemieux, 1995) vers cette seconde option, d'autant plus que les coalitions sont prsentes dans peu prs toutes les politiques de dcentralisation que nous avons tudies dans cet ouvrage.

A.12 Processus et systme fragmentaire des relations de pouvoir


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Quand on les considre hors de leur cadre temporel, les rapports de pouvoir contenus dans le graphe apparaissent comme des fragments d'un systme de possibilits qui se ralisent dans les politiques publiques de la ville de Baltimore, au tournant des annes 1990. Considre hors du temps, la matrice des connexions de pouvoir comprend des connexions supplmentaires, que nous avons indiques par un I dans la partie suprieure des cases o un o se trouve dans la partie infrieure. Par exemple, les lecteurs (EL) n'ont pas de connexion dans le temps sur les reprsentants de la communaut afro-amricaine (CA), mais, si on fait abstraction du facteur temps, ils en ont une, indirecte, qui passe par le maire (MA), ce qui apparat tout fait plausible. Ils sont donc des acteurs en position dominante dans le systme fragmentaire reprsent par le graphe, puisque AF tait le seul acteur sur lequel ils n'avaient pas de connexion dans le processus. Comme le montre la matrice, tous les acteurs sont en position dominante dans le systme fragmentaire des rapports de pouvoir. MA, DG, AS, AF et AC taient dj en position dominante dans le processus. Ils le demeurent dans le systme o non seulement EL se trouve en position dominante, mais aussi CO, CN, EN et DE. Comme dans le cas des lecteurs, il apparat plausible que ces quatre autres acteurs aient, dans un processus politique quelconque de la ville de Baltimore, des connexions sur les acteurs auprs desquels ils n'ont pas mis de pouvoir, dans le temps, au cours de la politique de dcentralisation que nous avons tudie.

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A.13 Les enjeux les plus frquents


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Dans le chapitre I, puis dans le chapitre 9, nous avons fait la distinction entre le pouvoir normatif, le pouvoir constitutif, le pouvoir prescriptif et le pouvoir allocatif, selon qu'il portait sur des normes (n), des postes (p), des leviers de commande (c), ou sur ces autres ressources que sont les supports (s), les effectifs (e) et les informations (1). Nous avons ajout que les liens (1) chappaient cette classification, mais qu'ils taient l'objet du pouvoir qui consiste former des alliances, au sens gnral du terme. Le Tableau 9 prsente une quantification de l'exercice de ces diffrents types de pouvoir par les dix acteurs que nous avons distingues dans la politique de dcentralisation Baltimore. Un pouvoir de l'un ou l'autre type a t attribu un acteur quand il a exerc du contrle sur un enjeu appartenant ce type. Le Tableau montre que les dix acteurs ont exerc au total du contrle sur 60 enjeux, dont surtout les normes (18 fois) et les leviers de commande (20 fois). Viennent ensuite les liens (8 fois), les informations (6 fois), les postes (5 fois) et les effectifs (3 fois). Les supports sont absents, mme s'ils sont le contenu d'autres enjeux, dont les normes, les commandes et les informations. Les acteurs qui sont en position dominante dans le processus, soit MA, DG, AS, AF et CA, ont exerc des contrles plus frquents que les cinq autres. Leur score varie de 11 8, alors que celui des acteurs qui ne sont pas en position dominante varie de 6 I. Parmi les acteurs en position dominante, le maire (MA) et le directeur gnral (DG) sont ceux qui exercent le plus souvent du pouvoir normatif, constitutif ou prescriptif. Chacun des deux en exerce 8 fois, la proportion de ces pouvoirs sur l'ensemble des pouvoirs tant plus leve chez le maire (8 fois sur 9) que chez le directeur gnral (8 fois sur 11). Viennent ensuite les administrateurs scolaires (AS), avec 6 pouvoirs dterminants sur 9, les reprsentants de la communaut afro-amricaine (CA), avec 5 sur 8, et les gens d'affaires (AF), avec 5 sur 9. Les deux derniers de ces trois acteurs, soit AF et CA, sont ceux qui avec

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le DG ont contrl le plus souvent les enjeux relationnels, ce qui leur a d'ailleurs permis d'amliorer leur position de pouvoir.

Tableau 9. Le nombre des enjeux contrls par chacun des acteurs qui ont particip la politique de dcentralisation Baltimore
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Acteurs n EL MA DG AS AF CA CO CN EN DE Total 1 2 3 3 2 3 1 1 2 18 p 1 3 1 5 c 3 4 3 3 2 1 1 3 20 l

Enjeux s e 1 1 1 3 i 1 1 2 1 1 6 Total 3 9 11 9 9 8 2 2 6 1 60

2 1 3 2 8

Le caractre dterminant des pouvoirs normatif, constitutif et prescriptif semble donc vrifi par la formalisation que nous avons faite de la politique de dcentralisation en faveur des coles publiques Baltimore. Comme pour d'autres lments prsents dans cette Annexe, il faudrait cependant que des analyses plus dveloppes viennent confirmer ces rsultats.

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A.14 Comment amliorer la mthode


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La mthode, telle que nous l'avons prsente, est loin d'tre parfaite. Nous voudrions indiquer, pour finir, comment elle pourrait tre amliore dans ses applications futures.

1) D'abord, il y aurait lieu d'identifier dans une politique un plus grand nombre d'oprations que nous l'avons fait ici. Nous nous en sommes tenu un nombre limit d'oprations dans le but d'illustrer la mthode propose, sans trop allonger l'Annexe. Dans l'avenir, il serait bon d'tudier de faon plus dtaille certaines politiques, pour voir ce que change ou non, dans les proprits structurales des politiques, l'ajout d'oprations. On peut penser que l'ajout d'oprations permettrait, entre autres, de reconstruire une vue moins fragmentaire du systme o se droule une politique. Cet ajout permettrait galement d'amliorer les articulations entre les oprations d'une politique. L'augmentation du nombre des oprations devrait tre faite de faon ce que la formalisation recouvre davantage l'ensemble des trois sous-processus de l'mergence, de la formulation et de la mise en oeuvre, du moins dans le cas des politiques qui traversent ces trois sous-processus. Dans plusieurs des politiques de dcentralisation que nous avons tudies, il y a des diffrences entre les sousprocessus. La formalisation de chacun des sous-processus permettrait de mieux explorer ces diffrences, qui ne manquent pas d'intrt dans la recherche d'une meilleure connaissance des politiques publiques.

2) Mme si l'augmentation du nombre des oprations est susceptible de donner une reprsentation plus adquate du systme politico-socital o se droule une politique, cette reprsentation sera toujours incomplte si on s'en tient une seule politique publique. Il y aura donc lieu, pour un systme donn, d'arriver

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une reprsentation qui soit la moins fragmentaire possible, en formalisant des politiques appartenant diffrents secteurs d'activit. Encore faudrait-il savoir de quel systme il s'agit : le systme officiel, ou le systme effectif, ou les deux ? C'est dire la complexit de cette tche. La mthode qui a t propose a au moins le mrite d'indiquer comment pourrait tre reconstitu un systme et laisse entrevoir l'intrt qu'il y aurait montrer comment les processus affectant les politiques publiques viennent actualiser certaines ressources.

3) Dans la formulation des oprations, nous avons not les ressources qui en taient les enjeux. Cette notation a une double limite. D'abord, nous n'avons pas fait la distinction entre les ressources habilitantes et les ressources contraignantes. videmment, le contrle ou non des acteurs impliqus dans une opration est en partie li au caractre habilitant ou contraignant des ressources attribues. Un acteur qui ne parvient pas contrler une opration sur une ressource qui lui est destine se retrouve souvent avec une ressource pour lui contraignante. Un acteur qui ne participe une opration qu' titre de destinataire peut se voir attribuer aussi bien une ressource habilitante qu'une ressource contraignante. Ensuite, nous n'avons pas not les atouts dont se servent les destinateurs d'une opration pour chercher la contrler. Cette notation, si on la faisait, serait souvent complique, tant donn que les sept catgories de ressources que nous avons distingues peuvent presque toutes servir certaines oprations. Elle le serait encore plus si on notait le caractre habilitant ou contraignant des atouts. Une notation plus dveloppe des enjeux et des atouts, jointe l'augmentation du nombre des oprations, permettrait de traiter plus adquatement de l'articulation des rapports de pouvoir les uns aux autres. Elle permettrait, particulirement, de distinguer des modalits de structurations du pouvoir, selon qu'elles laissent plus ou moins de place l'autonomie des acteurs dans l'utilisation de leurs atouts.

4) Les modalits des formes structurales peuvent tre classifies selon leur degr de redondance, une modalit tant d'autant moins vulnrable un changement de forme qu'elle est redondante. S'il y a pouvoir unilatral de A sur B, de B sur C, et de C sur A, on a une coarchie plus vulnrable parce que moins redondante que s'il y a pouvoir conjoint dans chacune des trois paires d'acteurs.

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L'tude de ces proprits de redondance et de vulnrabilit serait tout particulirement intressante dans l'ordre du systme pour montrer que certaines modalits d'une forme structurale sont proches des modalits d'une forme voisine et qu'il y a pour cela une forte probabilit qu'une transformation structurale se produise. Par exemple, comment se crent dans des stratarchies vulnrables des situations qui font que des acteurs entre lesquels il y avait une connexion dans un seul sens deviennent coimpuissants, dans ce qui est maintenant une hirarchie ? Ou l'inverse, comment des acteurs qui taient dans une situation de co-impuissance parviennent-ils en sortir et transforment-ils, du coup, une hirarchie en une stratarchie ? La rponse ces questions aiderait comprendre comment se transforment les systmes et les processus de relations de pouvoir dans les politiques publiques et dans d'autres activits politiques.

A.15 L'extension de la mthode d'autres phnomnes politiques


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Le domaine des politiques publiques n'est pas le seul domaine qui est susceptible de donner lieu la formalisation des relations de pouvoir. L'application de la mthode pourrait porter sur d'autres domaines, dont celui des organisations. Celles-ci peuvent tre considres comme des systmes partir desquels se droulent des processus, la diffrence des politiques publiques, qui sont plutt des processus manifestant les virtualits contenues dans des systmes, qu'ils soient officiels ou non. Pour ce qui est des systmes officiels des organisations, les statuts , quand ils existent, permettent de les reconstituer. Nous l'avons fait dans un article (Lemieux, 1988) portant sur les relations de pouvoir dans un parti politique. Cet exercice s'inspire de l'analyse structurale des lois (Lemieux, 1991). Une formulation sommaire des statuts du parti politique en question a permis de montrer que les membres du comit excutif disposent d'un pouvoir prpondrant, parce qu'ils ont la capacit la plus grande de contrler les normes et les pos-

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tes des autres acteurs, alors que ces autres acteurs contrlent peu les normes et les postes des membres du comit excutif. Dans un tout autre ordre, il n'est pas impensable de procder une formalisation des idologies qui soit proche de l'analyse structurale des mythes de LviStrauss. Les entits ne seraient plus des acteurs, mais des propositions relies par l'une ou l'autre des seize combinaisons binaires de la logique interpropositionnelle. Le principe d'organisation postul pourrait tre celui de la cohsion ou de l'organisation en blocs, ou encore un autre, propre aux constructions idologiques. La formalisation des oprations par lesquelles se ralisent les politiques publiques permet de traiter de plusieurs questions centrales en science politique : la distinction entre le systme et le processus, les relations de pouvoir entre les acteurs et les proprits structurales de ces relations, les transformations des formes structurales des rapports de pouvoir, l'importance des alliances dans ces transformations. L'extension de l'usage de la mthode d'autres domaines, dont ceux des organisations et des idologies, pourra contribuer mieux encore une science qui doit tablir, par la formalisation et la modlisation, une distance provisoire avec l'objet tudi. Parce qu'en science politique comme dans les autres sciences humaines le chercheur participe son objet, cette distance provisoire est ncessaire. Comme il est ncessaire que la formulation et la modlisation soient fondes dans la thorie, tant entendu, comme l'crivait Novalis, que si la thorie devait attendre aprs l'exprience elle ne se ferait jamais.

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