3- As Garantias dos Contribuintes

O Direito Tributrio Adjetivo est ligado s pretenses dos Contribuintes e tem a defesa destes como um dos objetivos, e tem tambm uma funo garantistica individual. Tal Funo Garantistica reclama a existncia de esquemas, ordenaes e instrumentos formais (procedimentos e processos) cujo objetivo poder ser, relativamente a um determinado ato, a sua Declarao de Inexistncia, a Declarao de Nulidade, Anulao, Revogao ou Confirmao. Estmos a falar das Garantias dos Contribuintes. E existe uma categorizao Bipartida: 1 Instrumentos Graciosos aqueles que decorrem perante rgos de Natureza Administrativa (Garantias Graciosas ou Administrativas); e 2 Instrumentos Contenciosos aqueles que decorrem perante rgaos de Natureza Jurisdicional (Garantias Jurisdicionais). Garantias Administrativas Instrumentos que se efetivam perante rgos de Natureza Administrativa e h: 1 Garantias Administrativas Impugntrias um sujeito pe em crise a conformidade de um determindo ato da Administra Tributria com o ordenamento juridico e tm como objetivo proceder sindicncia ou controle desse ato; 2 Garantias Administrativas No Impugnatrias No prosseguem esse objetivo. Garantias Administrativas No Impugnatrias A) Direito Informao Art. 268. n. 1 CRP um pilar essencial do edifcio de salvaguarda das posies subjetivas, e existe um amplo conjunto de meios para o efetivar. Para que tal direito seja efetivamente assegurado -lhes facultado: O Direito de Arquivo Aberto ou d Open File, que se materializa no acesso aos processos (no sentido de acervo documental ou dossiers), arquivos e registos administrativos que lhes digam respeito - art. 268. n. 2 CRP e um direito que deve ser exercido com restres, pois devem ser ressaladas disposies respeitantes a matias de sgurana de investiga criminal e de intimidade das pessoas; O Direito ao Esclarecimento em tempo til -de dvidas qe possam ter acerca da interpretao, integrao e aplicao das Normas Tributrias art. 59., n. 3 Al. f) LGT; Direito a obter informao sobre a fase em que o seu procedimento se encontra e a data previsvel da sua concluso art. 67., n. 1 Al. a) LGT; Direito comunicao da existncia, teor e autoria de denncias dolosas no confirmadas arts. 67., n. 1 al. b), e art. 70., n. 3, da LGT designadamente para efeitos de eventual processo criminal contra quem as tenha levado a efeito perante os rgos da Administrao Tributria; Direito Notificao na forma legalmente exigida dos Atos Administrativos que produzam ou possam produzir efeitos na sua esfera juridica art. 268. n. 3 CRP; Direito Fundamentao desses mesmos atos quando afetem posies jurdicas subjetivas merecedoras d tutela e proteo, nomeadamente direitos ou interesses legalmente protegidos art. 268., n. 3 CRP; Direito a requerer as certides necessrias utilizo dos meios administrativos e contenciosos a no obteno de tais certides no prazo de 10 dias pode dar origem a um Processo de Intimao (art. 104., n. 1 CPTA, ex vi do CPPT). Direito Informao Prvia, vnculativa para a Administrao Tributria em relao ao caso em concreto objeto do pedido art. 68. LGT e art. 57 CPPT) B) Direito de Participao Tambm e encontra previsto na CRP (art. 267., n. 1), embora de uma forma ambgua. Direito que significa a efetiva possibilidade de os interessados terem a faculdade de intervir no procedimento tributrio, na formao das decises que lhes digam respeito. (art. 60., n.1 LGT). Ter em considerao tambm o art. 58. LGT. Repare-se que, em alguns casos, a participao do contribuinte abosultamente obrigatria: casos da Aplicao de medidas Anti-Abuso (art. 63. n. 4 CPPT) ou de Reviso da matria tributvel fixada por Mtodos Indiretos (art. 92., n. 1 da LGT). Este tipo de Participao pode efetuar-se por vrias formas, nomeadamente atravs do Direito de Audio antes (art. 60., n. 1 LGT): Da concluso do Ato tributrio definitivo por excelncia (o Ato de Liquidao); Do indeferimento, total ou parcial, de Pedidos, Reclamaes, Recursos, ou Peties; Da Revogao de qualquer Benefcio Fiscal ou Ato Administrativo constitutivo de direitos em matria fiscal; Da deciso de aplicao de Mtodos Indiretos de Tributao; Da concluso do Relatrio da Inspeo tributria. E esse Direito pode ser dispensado nos casos em que: 1 A Liquidao do tributo se efetuar com base na declarao do prprio sujeito passivo, uma vez que, por um lado, ele j participou na feitura do Ato em causa e, por outro lado, j sero absolutamente previsveis os seus efeitos (para que se possa falar em uma Liquidao efetuada com base na declarao do contribuinte ser necessrio que essa declarao contenha todos os elementos que, face da respetiva lei de tributao, tornem possivel a prtica do ato de liquidao, sem necessidade de lanar

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mo de outro elementos que ela no refira. Alm disso, se a Liquidao for elaborada com base em elementos fatuais constantes da declarao do contribuinte, mas com diferente enquadramento jurdico, j no se poder dispensar a audio); 2 Quando a deciso final do procedimento relativo a Pedido, Reclamao, Recurso, ou Petio lhe for favorvel, casos em que de nada serviria ouvi-lo, pois o ato a praticar satisfaz por inteiro a sua pretenso; 3 - A Liquidao se efetuar oficiosamente oficiosamente com base em valores objetivos previstos por lei, desde que o contribuinte tenha sido notificado para apresentao da declarao em falta, sem que o tenha feito (art. 60., n. 2 LGT). O que se procura nesses casos evitar que a Audio se transforme num momento dilatrio e intil e que, por isso, se viole o Principio da Celeridade e Ecconomia dos Atos procedimentais. Est tambm subjacente a estes esquemas participativos uma ideia de co-responsabilizao das decises, em termos de estas poderem ser consideradas como tomadas pelos vrios sujeitos envolvidos no procedimento e no apenas pela Administrao Tributria. A Inobservncia deste Direito, que consubstancia um direito fundamental de pronncia sobre o objeto do procedimento gera a Anulabilidade do Ato em causa, podendo a subsequente Impugnao Judicial deduzir-se dentro do prazo fixado na lei para impugnao de atos anulveis (art. 99, al. d) e art. 102., nmeros 1 e 3 (a contrario) CPPT). O exercicio do direito de Audio nesses termos faz nascer na esfera juridica da Administrao o dever de considerar todos os novos elementos quer de facto quer de direito trazidos ao procedimento (art. 60., n. 7 LGT). Se tal no for feito, pode-se considerar que a deciso final desse procedimento, alm de estar porventura deficientemente fundamentada, incorpora uma preterio de formalidades e ser suscetvel de Anulao. (art. 99. al. c) CPPT). Mas a Participao no obrigatria, em regra, e o Contribuinte que no quiser participar no procedimento no fica impedido de mais tarde utilizar os meios impugnatrios que entender adequados, no vigorando nesta matria qualquer princpio de precluso. E ateno que o facto de o sujeito intervir a ttulo participativo no desenrolar do iter procedimental pode at significar uma diminuio das possibilidades de utilizao futura dos meios processuais de impugnao o sujeito que aceitou por via participatva os argumentos aduzidos pela Administrao Tributria no pode, mais tarde, entrar em litigio judicial com base neles (proibio do venire contra factum proprium). Esteve-se a falar das Garantias Administrativas No Impugnatrias. Garantias Administrativas Impugnatrias Atravs destas pretende-se colocar em crise, junto de rgos administrativos, a Conformidade de um determinado ato da Administrao Tributria com o ordenamento jurdico. Existem duas Garantias que sobressaem neste contexto: A Reclamao e o Recurso. Uma pequena nota: Temos Reclamaes que so interpostas para rgos de hierarquia superior em relao ao orgo que praticou o ato (art. 75. CPPT) e temos Recursos que se debruam sobre a Legalidade do Ato impugnado. Vejamos ento as duas figuras mais de perto. A) Direito de Reclamao O caso mais comum de reclamao em matria tributria a Reclamao Graciosa um Meio Impugnatrio mediante o qual o sujeito passivo solicita, junto de uma entidade superior, a Anulao de um Ato Tributrio, com fundamento em qualquer Ilegalidade. A maior parte das vezes, esta Reclamao Facultativa, no consistindo em um meio necessrio e prvio de acesso ao Tribunal, podendo at o sujeito passivo optar por um ou por outro. Contudo, existem excees, situaes em que a Reclamao absolutamente necessria em relao a uma futura Impugnao Judicial, no podendo ser deduzida se no o tiver sido primeiro a Reclamao, e so tais casos os seguintes: Situaes de Impugnao por Erro na Auto-Liquidao (art. 131, n. 1 e 2 CPPT); Situaes de Impugnao por Erro na Reteno na Fonte (art. 132, n.s 3 e 5 CPPT); Situaes de Impugnao por Erro nos Pagamentos por Conta (art. 133., n.s 2 e 3 CPPT); Situaes de Impugnao com base em Erro na Quantificao da matria tributvel ou nos pressupostos de aplicao dos mtodos indiretos (art. 117., n. 1 CPPT). B) Direito de Recurso (Administrativo) Trauz-se na possibilidade de impugnao do Ato junto do Superior Hierrquico

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A reclamao graciosa visa a anulao total ou parcial dos actos tributrios por iniciativa do contribuinte, de acordo com o disposto no art. 68 do Cdigo de Procedimento e de Processo Tributrio (CPPT). Pode reclamar de actos de liquidao no prazo de 120 dias contados a partir dos seguintes factos: a) Termo do prazo para pagamento voluntrio das prestaes tributrias legalmente notificadas ao contribuinte; e b) Notificao dos restantes actos tributrios, mesmo quando no dem origem a qualquer liquidao (com imposto a reembolsar, sem pagamento ou sem reembolso). Em IRS, nestes casos, aquele prazo conta-se a partir dos 30 dias seguintes ao da notificao da liquidao. A entrega de impostos retidos na fonte susceptvel de reclamao graciosa por parte do substituto em caso de erro na entrega de imposto superior ao retido, no prazo de dois anos a contar do termo do ano em que foi efectuado o pagamento indevido. Quais as informaes que devo indicar para entregar uma reclamao graciosa de IRS? Logo que seleccione o objecto da reclamao (liquidaes/retenes na fonte) e defina o ano a que respeitam os rendimentos ou as retenes o sistema disponibiliza as liquidaes ou declaraes de retenes na fonte encontradas. De seguida, pode seleccionar aquela(s) que pretende reclamar. Aps a seleco, o sistema regista a(s) liquidao(es)/retenes que pretende reclamar. Constitui fundamento de reclamao graciosa qualquer ilegalidade, designadamente: a) Errnea qualificao e quantificao dos rendimentos, lucros, valores patrimoniais e outros factos tributrios; b) Incompetncia; c) Ausncia ou vcio da fundamentao legalmente exigida; e, d) Preterio de outras formalidades legais (Vide art.s 70 e 99 do Cdigo de Procedimento e de Processo Tributrio). Por isso, o reclamante, no campo destinado ao fundamento da reclamao, deve expor os factos e as razes de direito que fundamentam o pedido. A reclamao graciosa no obriga constituio de mandatrio. No entanto, os interessados ou os seus representantes legais podem conferir mandato, sob a forma prevista na lei, para a prtica de actos de natureza procedimental ou processual tributria que no tenha carcter pessoal. O mandato tributrio s pode ser exercido, nos termos da lei, por advogados, advogados estagirios e solicitadores. Sempre que tenha constitudo mandatrio, deve preencher o quadro dos dados do mandatrio uma vez que as notificaes sero feitas na pessoa do mandatrio e no seu escritrio (Art 40. do Cdigo de Procedimento e de Processo Tributrio - CPPT). Quando a notificao tenha em vista a prtica pelo interessado de acto pessoal, alm da notificao ao mandatrio, ser-lhe- enviada carta, indicando a data, o local e o motivo da comparncia.

Sempre que consultar a situao da sua reclamao graciosa o sistema indicar-lhe- o nmero do processo, a data da instaurao, o imposto em causa, o cdigo do Servio de Finanas onde foi instaurada (podendo obter mais informao clicando em + info) e a situao em determinada data. O processo poder encontrar-se numa das seguintes situaes: 1. Instaurao: o processo foi instaurado no Servio de Finanas 2. Instruo: o Servio de Finanas encontra-se a instruir o processo com os elementos necessrios deciso 3. A aguardar distribuio: o processo ainda no foi distribudo ao tcnico para apreciao 4. Em apreciao: o processo j foi distribudo ao tcnico que est a preparar a deciso 5. Remetido Direco de Finanas: o processo foi remetido ao rgo perifrico regional da administrao tributria, entidade competente para a deciso 6. Para audio prvia: j foi elaborado projecto de deciso aguardando-se o exerccio do direito de audio prvia por parte do reclamante 7. A aguardar deciso: j foi exercida audio prvia e os elementos novos suscitados nessa audio sero tidos em conta na deciso a proferir 8. Extino por deferimento: o processo foi extinto tendo a pretenso do reclamante merecido provimento 9. Extino por deferimento parcial: o processo foi extinto tendo a pretenso do reclamante merecido provimento parcial 10. Extino por indeferimento: o processo foi extinto no tendo a pretenso do reclamante merecido provimento 11. Extino por arquivamento: o processo foi extinto por inutilidade superveniente da lide ou porque o interessado, mediante requerimento escrito, desistiu do procedimento 12. Extino por transferncia para outro Servio de Finanas: o processo foi extinto porque o Servio de Finanas onde estava instaurado no era competente para a deciso; o processo foi instaurado automaticamente no

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Servio de Finanas competente para a deciso com a indicao de que era proveniente do instaurado em primeiro lugar.

GARANTIAS DOS PARTICULARES CONCEITO E ESPCIES 106. Conceitos e Espcies Atribuiu-se aos particulares determinados poderes jurdicos que funcionem como proteco contra os abusos e ilegalidades da Administrao Pblica, a Garantia dos Particulares. As Garantias, so os meios criados pela ordem jurdica com a finalidade de evitar ou de sancionar quer a violaes do Direito Objectivo, quer as ofensas dos direitos subjectivos e dos interesses legtimos dos particulares, pela Administrao Pblica. As garantias so preventivas ou repressivas, conforme se destinem a evitar violaes por parte da Administrao Pblica ou a sancion-las, isto , a aplicar sanes em consequncia de violaes cometidas. Por sua vez, as garantias so garantias da legalidade ou dos particulares, consoante tenham por objectivo primacial defender a legalidade objectiva contra actos ilegais da Administrao, ou defender os direitos legtimos dos particulares contra as actuaes da Administrao Pblica que as violem. A lei organiza a garantia dos particulares atravs duma garantia da legalidade o recurso contencioso contra os actos ilegais da Administrao , que funciona na prtica como a mais importante garantia dos direitos e interesses legtimos dos particulares. As garantias dos particulares, por sua vez, desdobram-se em garantias polticas, garantias graciosas e garantias contenciosas. 107. Breve Referncia s Garantias Polticas So mais garantias do ordenamento constitucional do que propriamente garantias subjectivas do cidado. Verdadeiramente, garantias polticas dos participantes h s duas: o chamado Direito de Petio, quando exercido perante qualquer rgo de soberania, e o chamado Direito de Resistncia. Do Direito de petio se ocupa o artigo 52 da CRP; do Direito de resistncia trata o artigo 21 CRP. GARANTIAS GRACIOSAS 108. Conceito So garantias graciosas, as garantias que se efectivam atravs da actuao dos prprios rgos da Administrao activa. A ideia central , esta: existindo certos controles para a defesa da legalidade e da boa administrao, colocam-se esses controles simultaneamente ao servio do respeito pelos direitos e interesses dos particulares. As garantias graciosas so bastante mais importantes e eficazes, do ponto de vista da proteco jurdica dos particulares, do que as garantias polticas. Estas garantias graciosas no so inteiramente satisfatrias: por um lado, porque por vezes os rgos da Administrao Pblica tambm se movem preocupaes polticas; por outro, porque muitas vezes os rgos da Administrao Pblica guiam-se mais por critrios de eficincia na prossecuo do interesse pblico do que pelo desejo rigoroso e escrupuloso de respeitar a legalidade ou os direitos subjectivos e interesses legtimos dos particulares. 109. Espcies Dentro das garantias graciosas dos particulares temos de distinguir, por um lado, aquelas que funcionam como garantias da legalidade e as que funcionam como garantias de mrito; e, por outro lado, temos de distinguir entre aquelas que funcionam como garantias de tipo petitrio e as que funcionam como garantias de tipo impugnatrio. 110. As Garantias Petitrias No pressupem a prvia prtica de um acto administrativo. O Direito de Petio, que consiste na faculdade de dirigir pedidos Administrao Pblica para que tome determinadas decises ou providncias que fazem falta. Pressupe-se que falta uma determinada deciso, a qual necessria mas que ainda no foi tomada: o direito de petio visa justamente obter da Administrao Pblica a deciso cuja falha se faz sentir. Nisto se distingue o direito de petio do recurso, nomeadamente do recurso hierrquico, e em geral, das garantias de tipo impugnatrio. Com efeito, nestas existe j um acto administrativo contra o qual se vais formular um ataque, uma impugnao. No Direito de Representao, pressupe-se a existncia de uma deciso anterior; e, nessa medida, trata-se duma figura distinta do direito de petio.

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 o que se passa com o direito da respeitosa representao, que os funcionrios podem exercer perante ordens ilegtimas dos seus superiores hierrquicos ou de cuja autenticidade eles duvidem, de modo a obter uma confirmao por escrito, a qual, se for obtida ou pelo menos se for pedia, exclui a responsabilidade do subalterno que vai executar essa ordem. O Direito de Queixa, consiste na faculdade de prover a abertura de um processo que culminar na aplicao de uma sano a um agente administrativo. Um particular queixa-se do comportamento de um funcionrio ou agente, no se queixa de um acto: no h queixas de actos administrativos, h queixas de pessoas, ou de comportamentos de pessoas, com vista aplicao a essas pessoas de sanes adequadas. O Direito de Denncia, o acto pelo qual o particular leva ao conhecimento de certa autoridade a ocorrncia de um determinado facto ou a existncia de uma certa situao sobre os quais aquela autoridade tenha, por dever de ofcio, a obrigao de investigar. A Oposio Administrativa, que pode ser definida como uma contestao que em certos processos administrativos graciosos os contra-interessados tm o direito de apresentar para combater quer os pedidos formulados Administrao, quer os projectos divulgados pela Administrao ao pblico. Em todos os casos estamos perante garantias petitrias, isto porque todos assentam na existncia de um pedido dirigido Administrao Pblica para que considere as razes do particular. 111. A Queixa para o Provedor de Justia O Provedor de Justia, somente veio a ser criado aps o 25 de Abril de 1974, atravs do Decreto-lei n. 212/75. O art. 23 da CRP viria a consagrar a figura do Provedor de Justia. O estatuto do Provedor de Justia a lei n. 9/91, de 9 de Abril, alterada pela Lei n. 30/96, de 14 de Agosto. a) mbito subjectivo de actuao: os poderes pblicos (art. 23 CRP); a Administrao Pblica (sentido orgnico), o sector empresarial do Estado e ainda as entidades de natureza juridico-privada que exeram poderes especiais de domnio susceptveis de contender com os Direitos, Liberdades e Garantias dos cidados (art. 2 Lei 9/91). b) mbito material de actuao: aces ou omisses (art. 23/1 CRP). c) Caracterstica essencial da interveno: a falta do poder decisrio. O Provedor de Justia no pode revogar nem modificar actos administrativos (arts. 23/1 CRP, 22/1 Lei 9/91); a arma da persuaso. d) Instrumentos de actuao: as inspeces, as recomendaes, o relatrio anual e o recurso aos meios de comunicao social (arts. 21/1, 20/1-a, 28/1 Lei 9/91). e) Princpios de actuao: o informalismo (art. 28/1 Lei 9/91), e o contraditrio (art. 34 Lei 9/91). 112. As Garantias Impugnatrias So as que perante um acto administrativo j praticado, os particulares so admitidos por lei a impugnar esse acto, isto , a atac-lo com determinados fundamentos. As garantias impugnatrias, podem-se definir-se, assim, como os meios de impugnao de actos administrativos perante autoridades da prpria Administrao Pblica. As principais espcies de garantias impugnatrias, so quatro: Se a impugnao feita perante o autor do acto impugnado, temos a reclamao; Se a impugnao feita perante o superior hierrquico do autor do acto impugnado, temos o recurso hierrquico; Se a impugnao feita perante autoridades que no so superiores hierrquicos do autor do acto impugnado, mas que so rgos da mesma pessoa colectiva e que exercem sobre o autor do acto impugnado poderes de superviso, estaremos perante o que se chama os recursos hierrquico imprprio; Finalmente, se a impugnao feita perante uma entidade tutelar, isto , perante um rgo de outra pessoa colectiva diferente daquela cujo o rgo praticou o acto impugnado e que exerce sobre esta poderes tutelares, ento estaremos perante um recurso tutelar. 113. A Reclamao o meio de impugnao de um acto administrativo perante o seu prprio autor, art. 158/2-a CPA. Tem um carcter facultativo (art. 160/1 CPA). Fundamenta-se esta garantia na circunstncia de os actos administrativos poderem, em geral, ser revogados pelo rgo que os tenha praticado; e, sendo assim, parte-se do princpio de que quem praticou um acto administrativo no se recusar obstinadamente a rever e, eventualmente, a revogar ou substituir um acto por si anteriormente praticado. O seu fundamento a ilegalidade ou o demrito (art. 159 CPA). O prazo de interposio de quinze dias (art. 162 CPA). Os efeitos, a reclamao somente suspende os prazos de recursos hierrquico se este for necessrio, isto se o acto no couber no recurso contencioso (art. 164 CPA); por outro lado, a eventual suspenso depende essencialmente da circunstncia de no caber recurso contencioso do acto de que se reclama (art. 163 CPA). O recurso contencioso no depende de qualquer reclamao prvia; a reclamao do acto administrativo nunca (salvo lei especial) uma reclamao necessria. A garantia de natureza facultativa, os particulares podiam lanar mo dela se o quisessem fazer, mas ela no constitua

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para eles um dever jurdico, nem sequer um nus. Ou seja, no impede que os particulares no recorressem contenciosamente dos actos ilegais, nem ficavam impedidos de recorrer hierarquicamente de quaisquer actos administrativos pelo facto de previamente no se ter interposto uma reclamao. O decreto-lei n. 256-A/77 veio instituir a reclamao necessria: que deixou de ser um meio de impugnao facultativo, para se tornar num meio de impugnao necessrio, necessrio no sentido de que constitua condio sine qua non do recurso contencioso. Se no se interpusesse previamente uma reclamao, no podiam utilizar-se as garantias contenciosas dos particulares. Acrescente-se ainda que a reclamao no interrompe nem suspende os prazos legais de impugnao do acto administrativo, sejam eles de recurso gracioso ou contencioso. 114. O Recurso Hierrquico o meio de impugnao de um acto administrativo praticado por um rgo subalterno, perante o respectivo superior hierrquico, a fim de obter a revogao ou a substituio do acto recorrido (art. 166/2 CPA). O recurso hierrquico tem sempre uma estrutura tripartida: a) O recorrente: que o particular que interpe o recurso; b) O recorrido: que o rgo subalterno de cuja deciso se recorre, tambm chamado rgo a quo; c) E a autoridade de recurso: que o rgo superior para quem se recorre, tambm chamado rgo ad quem. So pressupostos para que possa haver um recurso hierrquico: que haja hierarquia; que tenha sido praticado um acto administrativo por um subalterno; e que esse subalterno no goze por lei de competncia exclusiva. Fora destes pressupostos no h recurso hierrquico. 115. Espcies de Recursos Hierrquicos Em primeiro lugar, e atendendo aos fundamentos com que se pode apelar para o superior hierrquico do rgo que praticou o acto recorrido, o recurso hierrquico pode ser de legalidade, de mrito, ou misto. Os recursos hierrquicos de legalidade, so aqueles em que o particular pode alegar como fundamento do recurso a ilegalidade do acto administrativo impugnado. Os recursos de mrito, so aqueles em que o particular pode alegar, como fundamento, a inconvenincia do acto impugnado. Os recursos mistos, so aqueles em que o particular pode alegar, simultaneamente, a ilegalidade e a inconvenincia do acto impugnado. Deve dizer-se a este respeito que a regra geral no nosso Direito Administrativo a de que os recursos hierrquicos tm normalmente carcter misto, ou seja, so recursos em que a lei permite que os particulares invoquem quer motivos de legalidade, quer motivos de mrito, quer uns e outros simultaneamente. H todavia, excepes a esta regra: so, nomeadamente, os casos em que a lei estabelece que s possvel alegar no recuso hierrquico fundamentos de mrito, e no tambm fundamentos de legalidade. Uma outra classificao dos recursos hierrquicos aquela que os separa em recursos necessrios e recursos hierrquicos facultativos (art. 167/1 CPA) H actos administrativos que so verticalmente definitivos, porque praticados por autoridades de cujos actos se pode recorrer directamente para o Tribunal Administrativos, e h actos que no so verticalmente definitivos, porque praticados por autoridades de cujos actos se no pode recorrer directamente para os Tribunais. O recurso hierrquico necessrio aquele que indispensvel utilizar para se atingir um acto verticalmente definitivo do qual se possa recorrer contenciosamente. Diferentemente, o recurso hierrquico facultativo o que respeita a um acto verticalmente definitivo, do qual j cabe recurso contencioso, hiptese esta em que o recurso hierrquico apenas uma tentativa de resolver o caso fora dos Tribunais, mas sem constituir um passo intermdio indispensvel para atingir a via contenciosa. A regra do nosso Direito que os actos dos subalternos no so verticalmente definitivos: por conseguinte, em princpio, dos actos praticados pelos subalternos indispensvel interpor recurso hierrquico necessrio. E a, de duas uma: ou o superior d razo ao subalterno confirmando o acto recorrido, e desta deciso confirmativa cabe recurso contencioso para o Tribunal Administrativo competente; ou o superior hierrquico d razo ao particular, recorrente, e nesse caso, revoga ou substitui o acto recorrido, e o caso fica resolvido a contento do particular. 116. Regime Jurdico do Recurso Hierrquico Interposio do recurso: O recurso hierrquico sempre dirigido autoridade ad quem: a ela que se formula o pedido de reapreciao do acto recorrido. Mas nem sempre o recurso tem de ser interposto, ou apresentado, junto do rgo a quo, o qual o far depois seguir para a entidade ad quem, a fim de que esta o julgue (art. 34-a LPTA e art. 169/2 CPA). O recurso hierrquico dirigido ao mais elevado superior hierrquico do autor do acto recorrido. O recorrente tem assim um direito de escolha: ou apresenta o recurso na autoridade a quo ou na autoridade ad quem. A lei permite recorrer per saltum para a autoridade ad quem (art. 34-b LPTA). Prazo de recurso: Se se tratar de recurso hierrquico necessrio, vigora o disposto no art. 34-a LPTA e art. 168/1

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CPA. A lei fixa aqui um prazo de trinta diaspara a interposio de recurso hierrquico necessrio; se este no for interposto dentro do prazo, o recurso contencioso que se venha depois a interpor do acto pelo qual o superior decida o recurso hierrquico, ser extemporneo e, consequentemente, rejeitado por ter sido interposto fora do prazo. Se for um recurso hierrquico facultativo, no h prazo para o interpor. Simplesmente, acontece que de toda a convenincia que, se o particular entender interpor tal recurso, o faa logo no incio do prazo para o recurso contencioso, porque tem toda a vantagem em que o recurso hierrquico facultativo seja decidido, se possvel, antes de expirar o prazo para a interposio do recurso contencioso (art. 168/2 CPA). Efeitos de recurso: A interposio do recurso hierrquico produz um certo nmero de efeitos jurdicos, dos quais os mais importantes so o efeito suspensivo e o efeito devolutivo (art. 170 CPA). O efeito suspensivo consiste na suspenso automtica da eficcia do acto recorrido: havendo efeito suspensivo, o acto impugnado, mesmo que fosse plenamente eficaz, e at executrio, perde a sua eficcia, incluindo a executoriedade, e fica suspenso at deciso final do recurso; s se esta for desfavorvel ao recorrente, confirmando o acto recorrido, que este acto recobra a sua eficcia plena. A regra no nosso Direito que os recursos hierrquicos necessrios tm efeito suspensivo ao passo que os facultativos no o tm. Quanto ao efeito devolutivo, considera-se que na atribuio ao superior da competncia dispositiva que, sem o recurso, pertence como competncia prpria ao subalterno. Em regra, o recurso hierrquico necessrio tem efeito devolutivo; quanto ao recurso facultativo, normalmente no o tem. Tipos de deciso: o recurso hierrquico d lugar a trs tipos de deciso possvel (art. 174 CPA): a) Rejeio do recurso: d-se quando o recurso no pode ser recebido por questes de forma (falta de legitimidade, extemporaneidade, etc.). b) Negao do provimento: d-se quando o julgamento do recurso, versando sobre a questo de fundo, desfavorvel ao ponto de vista do recorrente. Equivale manuteno do acto recorrido. c) Concesso do provimento: d-se quando a questo de fundo julgada favoravelmente ao pedido do recorrente. Pode originar a revogao ou a substituio do acto recorrido. 117. Natureza Jurdica do Recurso Hierrquico A estrutura do recurso hierrquico, um recurso de tipo de reexame, ou antes um recurso de tipo de reviso. Deve sublinhar-se desde j que esta tipologia no privativa dos recursos hierrquicos, nem sequer exclusiva do Direito Administrativo. Diz-se que um recurso do tipo reexame quando se trata de um recurso amplo, em que o rgo ad quem se substitui ao rgo a quo, e, exercendo a competncia deste ou uma competncia idntica, vai reapreciar a questo subjacente ao acto recorrido, podendo tomar sobre ela uma nova deciso de fundo. Diferentemente, o recurso de reviso um recurso mais restrito em que o rgo ad quem no se pode substituir ao rgo a quo, nem pode exercer a competncia deste, limitando-se a apreciar se a deciso recorrida foi ou no legal ou conveniente, sem poder tomar uma nova deciso de fundo sobre a questo. A tendncia geral do nosso Direito Administrativo no sentido de que o recurso hierrquico necessrio um recurso de tipo reexame, ao passo que o recurso facultativo um recurso do tipo reviso, fundamentalmente porque o recurso hierrquico necessrio a competncia do superior hierrquico mais ampla do que o recurso hierrquico facultativo. O recurso hierrquico predominantemente objectivo ou predominantemente subjectivo, o que significa indagar se o recurso hierrquico um instrumento jurdico que visa predominantemente defender os interesses gerais da Administrao Pblica ou se, pelo contrrio, visa predominantemente defender os direitos subjectivos e os interesses legtimos dos particulares. O recurso hierrquico sempre simultaneamente uma garantia objectiva; mas, sendo certo que ele representa um instrumento de servio dos interesses gerais da Administrao e dos direitos e interesses dos particulares, o que se pergunta qual o interesse que, em ltima anlise, prevalece. Na nossa opinio, o recurso hierrquico no nosso Direito predominantemente um recurso com funo objectiva. No Direito Administrativo, e em particular no recurso hierrquico, entende-se que existe a figura da reformatio in pejus: quem interpuser recurso hierrquico sabe que se arrisca a que a deciso de que vai recorrer possa ser alterada para pior. A funo essencial do recurso hierrquico mais a da garantia da legalidade e dos interesses gerais da Administrao do que a garantia dos direitos e interesses legtimos dos particulares, pois se o recurso hierrquico fosse apenas uma garantia do particular bvio que no poderia haver reformatio in pejus. O recurso hierrquico constitui uma manifestao do exerccio da funo administrativa ou da funo jurisdicional. O que se afigura prefervel considerar que se trata do exerccio da funo administrativa na modalidade da justia administrativa, no sentido das figuras afins do poder discricionrio. A deciso de um recurso hierrquico apresentada como um exemplo tpico de justia administrativa, isto , de uma deciso administrativa tomada segundo critrios de justia e no segundo critrios de discricionariedade pura. O prazo de deciso de um recurso hierrquico de trinta dias (art. 175 CPA). No mbito da deciso, o superior hierrquico pode sempre, com fundamento nos poderes hierrquicos, confirmar ou revogar o acto recorrido ou, ainda, declarar a respectiva nulidade; a menos que a competncia do autor do acto no seja exclusiva, o superior hierrquico

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pode tambm modificar os substituir aquele acto (art. 174 CPA). 118. Os Recursos Hierrquicos Imprprios Podem definir-se como recursos administrativos mediante os quais se impugna um acto praticado por um rgo de certa pessoa colectiva pblica perante outro rgo da mesma pessoa colectiva, que, no sendo superior do primeiro, exera sobre ele poderes de superviso (art. 76 CPA). Trata-se de recursos administrativos que no so recursos hierrquicos, porque o rgo ad quem no superior hierrquico do rgo a quo, mas que tambm no so recursos tutelares, porque os dois rgos, a quo e ad quem, so aqui rgos da mesma pessoa colectiva pblica. Sempre que se esteja perante um recurso administrativo a interpor de um rgo de uma pessoa colectiva pblica, sem que entre eles haja relao hierrquica, est-se perante um recurso hierrquico imprprio. Tem como fundamentos: a ilegalidade ou o demrito do acto administrativo (arts. 159 e 167/2 CPA). O recurso hierrquico imprprio s h, por natureza(art. 176/1 CPA), ou quando a lei expressamente o previr (art. 176/2 CPA). Fazendo-se aplicao subsidiria das regras relativas ao recurso hierrquico (art. 176/3 CPA). 119. O Recurso Tutelar o recurso administrativo mediante o qual se impugna um acto da pessoa colectiva autnoma, perante um rgo de outra pessoa colectiva pblica que sobre ela exera poderes tutelares ou de superintendncia (art. 177/1 CPA). o que se passa quando a lei sujeita a recurso para o Governo de certas deliberaes das Cmaras Municipais. Os seus fundamentos a ilegalidade ou o demrito do acto administrativo (arts. 159 e 167/2 CPA). Geralmente um recurso com natureza facultativa (art. 177/2 CPA), isto porque existem alguns casos de recursos tutelares necessrios. Tem uma natureza excepcional, s existindo quando a lei expressamente o previr (art. 177/2 CPA). A sua aplicao subsidiria s regras relativas ao recurso hierrquico (art. 177/5 CPA). GARANTIAS CONTENCIOSAS OU JURISDICIONAIS 120. As Garantias Contenciosas, Conceito de Contencioso Administrativo As garantias jurisdicionais ou contenciosas, so as garantias que se efectivam atravs da interveno dos Tribunais Administrativos. O conjunto destas garantias corresponde a um dos sentidos possveis das expresses jurisdio administrativa ou contencioso administrativo. As garantias contenciosas, representam a forma mais elevada e mais eficaz de defesa dos direitos subjectivos e dos interesses legtimos dos particulares. So as garantias que se efectivam atravs dos Tribunais. A nossa lei usa muitas vezes, a expresso contencioso administrativo. E usa-a em sentidos muito diferentes: Primeiro, num sentido orgnico, em que o contencioso administrativo aparece como sinnimo de conjunto de Tribunais Administrativos. Os Tribunais so rgos a quem est confiado o contencioso administrativo; no so eles prprios, o contencioso administrativo. Depois num sentido funcional, como sinnimo de actividade desenvolvida pelos Tribunais Administrativos. A actividade desenvolvida pelos Tribunais Administrativos no o contencioso administrativo: essa actividade uma actividade jurisdicional, a funo jurisdicional. Num sentido instrumental, em que contencioso administrativo aparece como sinnimo de meios processuais que os particulares podem utilizar contra a Administrao Pblica atravs dos Tribunais Administrativos. Os meios processuais utilizveis pelos particulares no so o contencioso administrativo, so aquilo a que se chama os meios contenciosos. E finalmente, a expresso aparece ainda utilizada num sentido normativo, como sinnimo de conjunto de normas jurdicas reguladoras da interveno dos Tribunais Administrativos ao servio da garantia dos particulares. O contencioso de normas que regulam esta matria tambm no merece o nome de contencioso administrativo: no fundo trata-se apenas de um captulo do Direito Administrativo, mas no contencioso administrativo. Num sentido material, como sinnimo de matria da competncia dos Tribunais Administrativos. O contencioso administrativo significa, em bom rigor a matria da competncia dos Tribunais Administrativos, ou seja, o conjunto dos litgios entre a Administrao Pblica e os particulares, que hajam de ser solucionados pelos Tribunais Administrativos e por aplicao do Direito Administrativo. 121. Espcies Nas nossas leis faz-se referncia ao contencioso dos actos administrativos, da responsabilidade da Administrao, e dos direitos e interesses legtimos dos particulares. Os dois primeiros correspondem quilo que a doutrina chama, o contencioso administrativo por natureza; os outros correspondem quilo a que a doutrina chama o contencioso administrativo por atribuio. O contencioso administrativo por natureza, o contencioso administrativo essencial, aquele que corresponde essncia do Direito Administrativo. a resposta tpica do Direito Administrativo necessidade de organizar uma garantia slida e eficaz contra o acto administrativo ilegal e contra o regulamento ilegal, isto , contra o exerccio ilegal do poder administrativo por via unilateral.

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O segundo, o contencioso por atribuio, acidental, no essencial. Pode existir ou deixar de existir, no sentido de que pode estar entregue a Tribunais Administrativos ou pode estar entregue a Tribunais Comuns. 122. Os Meios Contenciosos A estas duas modalidades de contencioso administrativo contencioso por natureza e contencioso por atribuio correspondem dois meios contencioso tpicos: o recurso e a aco. Ao contencioso administrativo por natureza corresponde a figura do recurso; ao contencioso administrativo por atribuio corresponde a figura da aco. O recurso contencioso, o meio de garantia que consiste na impugnao, feita perante o Tribunal Administrativo competente, de um acto administrativo ou de um regulamento ilegal, a fim de obter a respectiva anulao. Visa resolver um litgio sobre qual a Administrao Pblica j tomou posio. E f-lo atravs de um acto de autoridade justamente, atravs de acto administrativo ou de regulamento de tal forma que, mediante esse acto de autoridade, j existe uma primeira definio do Direito aplicvel. Foi a Administrao Pblica, actuando como poder, que definiu unilateralmente o Direito aplicvel. O particular vai, apenas, impugnar, ou seja, atacar, contestar, a definio que foi feita pela Administrao Pblica. Por seu lado, a aco, o meio de garantia que consiste no pedido, feito ao Tribunal Administrativo competente, de uma primeira definio do Direito aplicvel a um litgio entre um particular e a Administrao Pblica. Visa resolver um litgio sobre o qual a Administrao Pblica no se pronunciou mediante um acto administrativo definitivo. E no se pronunciou, ou porque no o pode legalmente fazer naquele tipo de assuntos, ou porque se pronunciou atravs de um simples acto opinativo, o qual, no um acto definitivo e executrio, no constitui acto de autoridade. 123. Funo das Garantias Contenciosas A jurisdio administrativa resulta de uma determinao constitucional: ao contrrio do que ocorria com a redaco original da lei fundamental, o art. 209/1-b CRP, impe hoje a existncia de uma categoria diferenciada de Tribunais Administrativos e Fiscais. No obstante os Tribunais Administrativos constiturem a jurisdio comum com competncia em matria de litgios emergentes de relaes jurdico-administrativas, no constituem uma jurisdio exclusiva no que respeita aos conflitos emergentes de tais relaes. A lei atribui aos Tribunais Judiciais a resoluo de diversos tipos de litgios decorrentes de relaes jurdicas desta espcie. O recurso contencioso de anulao, quando interposto por particulares que sejam titulares de um interesse directo, pessoal e legtimo, tem uma funo predominantemente subjectiva. O recurso contencioso de anulao, quando interposto pelo Ministrio Pblico ou pelos titulares do Direito de aco popular, tem uma funo predominantementeobjectiva. As aces administrativas, no mbito do contencioso administrativo por atribuies, tm uma funo predominante subjectiva. O art. 268/4 CRP: o contencioso administrativo desempenha hoje uma funo predominantemente subjectiva, salvo quanto aos recursos interpostos pelo Ministrio Pblico e, em parte, tambm quanto aco popular. 124. Sistemas de Organizao do Contencioso Administrativo Os sistemas possveis, em matrias de rgos competentes para conhecer das questes litigiosas entre a Administrao Pblica, so trs: O sistema do administrador-juiz; O sistema dos Tribunais Administrativos; O sistema dos Tribunais Judiciais. 125. Os Tribunais Administrativos em Portugal Em Portugal vigorou, durante o sc. XIX e o primeiro quartel do sc. XX, o sistema do administrador-juiz, com algumas intermitncias dos sistemas dos Tribunais Judiciais. Em 1930, foi adoptado o sistema dos Tribunais Administrativos (at hoje). De acordo com o ETAF (Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais), a organizao do Tribunal Administrativo (art. 2): O Supremo Tribunal Administrativo (arts. 14 a 35 ETAF) STA. O Tribunal Central Administrativo (arts. 36 a 44 ETAF) TCA. Os Tribunais Administrativos de Crculo (Lisboa, Porto e Coimbra) arts. 45 a 63 ETAF TAC. 126. mbito da Jurisdio Administrativa De o art. 3 do ETAF (DL 129/89 de Abril) as ideias chave do contencioso administrativo: As relaes jurdico-administrativas, relaes reguladas pelo Direito Administrativo; A tutela da legalidade; A defesa de direitos e interesses legtimos.

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Excluses de mbito (art. 4 ETAF) 1. Esto excludos da jurisdio administrativa e fiscal os recursos e as aces que tenham por objecto: a) Actos praticados no exerccio da funo poltica e responsabilidade pelos danos decorrentes desse exerccio; b) Normas legislativas e responsabilidade pelos danos decorrentes do exerccio da funo legislativa; c) Actos em matria administrativa dos Tribunais Judiciais; d) Actos relativos ao inqurito e instruo criminais e ao exerccio da aco penal; e) Qualificao de bens como pertencentes ao domnio pblico e actos de delimitao destes com bens de outra natureza; f) Questes de Direito Privado, ainda que qualquer das partes seja pessoa de Direito Pblico; g) Actos cuja apreciao pertena por lei competncia de outros Tribunais

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