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Panorama poltico

INDICE
Hallazgos relevantes Valoracin general Valoraciones anteriores Introduccin Esquema de anlisis y seguimiento Organizacin del captulo Perspectiva comparada: indicadores internacionales Relaciones cvico-militares Control civil formal, pero con escasas capacidades de supervisin Ejrcitos pequeos y sin desbalance extremo de fuerzas Sistema electoral Alternancia del poder, pero con elecciones cuestionadas Ejecutivos no tienen mayora en los Congresos Persiste influencia partidaria sobre las instituciones electorales Desproporcionalidad moderada en los sistemas electorales Estabilidad de reglas electorales y pocos controles sobre el financiamiento de los partidos Inclusin ciudadana Ampliacin efectiva del derecho a votar de adultos mayores y personas privadas de libertad Mayor reconocimiento al voto en el extranjero Cuotas de gnero en listas de candidatos a puestos pblicos Estados de derecho Sistemas de administracin de justicia Controles sobre la accin pblica Participacin ciudadana Sin mayores cambios en la participacin poltica electoral Pocas oportunidades de participacin por medio de democracia directa Poco dinamismo en la participacin ciudadana no electoral Un desafo confirmado: la inseguridad amenaza la estabilidad poltica regional Anexo. Cronologa sinttica de la crisis poltica en Honduras

PREGUNTA GENERADORA Cul fue la evolucin de la democratizacin en el acceso y ejercicio del poder poltico, y en la convivencia ciudadana?
El acceso democrtico al poder poltico tuvo involuciones en el ltimo trienio en el Istmo. El golpe de Estado en Honduras en 2009 y las denuncias de fraude en las elecciones municipales del 2008 en Nicaragua evidenciaron que las democracias electorales no han terminado de armarse y an existe el riesgo de que se empleen medios no democrticos. El ejercicio democrtico del poder poltico est an muy limitado por un contexto en el que las instituciones del Estado de derecho siguen siendo frgiles y politizadas. En Guatemala la violencia y la penetracin del crimen organizado provocaron eventos que amenazaron con desestabilizar el sistema poltico. Tambin El Salvador y Panam muestran dficits institucionales, pero estos no han dado paso a situaciones crticas; en estos dos pases -al igual que en los anteriores- uno de los temas prioritarios es la consolidacin de la independencia judicial. Estos episodios ya no pueden ser vistos como productos de transiciones inacabadas hacia la democracia. Esas transiciones ya concluyeron, y en Honduras, Guatemala y Nicaragua sus resultados son sistemas hbridos, que combinan rasgos democrticos y autoritarios. La ciudadana, por su parte, fue poco activa y present bajos niveles de demanda por aperturas democrticas en el perodo 20082010. Las excepciones a esta regla fueron el movimiento de resistencia organizado en Honduras y las acciones colectivas de trabajadores registradas en el 2010 en Panam. Todas las democracias del Istmo enfrentan los retos derivados de la geopoltica del narcotrfico, otros tipos de crimen organizado y la violencia social y delictiva. En los pases con las instituciones ms dbiles del Estado de derecho, estos desafos han impactado su estabilidad poltica y generan incertidumbre sobre su evolucin futura.

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HALLAZGOS RELEVANTES

>> Segn los indicadores de evolucin poltica de Freedom House y Polity IV, tres pases de la regin tienen la clasificacin de parcialmente libres desde el 2000. En diez aos ninguno de ellos dio el salto a pas libre. >> Segn el ndice de democracia de The Economist Intelligence Unit, en el 2010 en Centroamrica haba una democracia completa (Costa Rica), tres democracias incompletas (El Salvador, Guatemala y Panam) y dos regmenes hbridos (Honduras y Nicaragua). >> Entre 2005 y 2009, el gasto de defensa global de la regin ascendi a poco ms de 2.000 millones de dlares (menos del 1% de la produccin en ese perodo) y no experiment incrementos significativos en los ltimos aos, salvo en Honduras, donde se duplic durante la segunda mitad de la dcada. >> Entre 2008 y 2010 se celebraron en el Istmo cuatro elecciones nacionales -El Salvador (2009), Honduras (2009), Panam (2009) y Costa Rica (2010)-, en tres de las cuales la oposicin poltica derrot al partido gobernante. Solo en Costa Rica triunf la continuidad. Para el 2011 estn programados los comicios de Guatemala y Nicaragua. >> Dos de los procesos electorales recientes fueron objeto de cuestionamientos. En Honduras se puso en duda la legitimidad de la eleccin presidencial de 2009, que se realiz bajo un estado de excepcin. En Nicaragua se denunci un fraude en los comicios municipales de 2008, cuyos resultados desagregados oficiales an se desconocen. >> Hubo un descenso en la participacin electoral en cuatro de los seis pases del Istmo. Con excepcin de Nicaragua -donde esta participacin cay casi veinte puntos porcentuales en 2006 con respecto a los comicios previos-, la disminucin fue moderada (entre tres y seis puntos porcentuales). >> El nuevo Cdigo Electoral de Costa Rica (2009) hace obligatoria la paridad de gnero (50% hombres y 50% mujeres, con un sistema de alternancia), en la conformacin de las nminas de candidatos a puestos de eleccin popular. En Honduras y Panam la cuota actual es de un 30%, aunque en este ltimo pas la representacin femenina en el Congreso sigue estando lejos de cumplir con ese porcentaje.

>> En los ltimos cinco aos se intensificaron los cuestionamientos pblicos a la independencia del Poder Judicial. Honduras y Nicaragua son los casos ms extremos, por la participacin que tuvieron los rganos judiciales en las crisis polticas de estos pases. >> En el 2009, las diferencias entre pases en cuanto al gasto judicial aumentaron a ms del triple con respecto al 2007. Costa Rica gast siete veces ms que Honduras y Nicaragua, cuyo gasto no sobrepas los once dlares per cpita. >> Durante los ltimos treinta aos en el Istmo se realizaron ocho ejercicios de democracia directa de alcance nacional. Todos fueron consultas populares del tipo referndum, vinculantes y de arriba hacia abajo (ya sea mandatorias o facultativas). El promedio de participacin fue de 44%, pero con grandes diferencias entre pases. >> Todas las naciones del rea han aprobado legislacin y mecanismos de seguimiento de los acuerdos internacionales contra la corrupcin; adems han creado entidades fiscalizadoras para coadyuvar en esta lucha. En la prctica, sin embargo, estas iniciativas enfrentan limitaciones de recursos y el desafo de remontar una baja confianza ciudadana en las instituciones de control. >> En todos los pases existen leyes de acceso a la informacin pblica (excepto en Costa Rica). No obstante, su efectividad es cuestionada, en particular por la pobre calidad de la informacin que sistematizan las instituciones. >> La proporcin de personas que, adems de votar una vez cada ciertos aos, realiza otras actividades en su comunidad o ante las instituciones vara entre el 15% (Costa Rica) y cerca del 35% (El Salvador y Guatemala). >> Los ciudadanos inactivos, que escogen no ejercer sus derechos, son alrededor del 15% en cada pas, excepto en Costa Rica, donde la proporcin asciende a un tercio de la poblacin.

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VALORACIN GENERAL 2011

En el ltimo trienio ocurrieron involuciones de la democracia en tres pases del Istmo. En Honduras, una crisis poltica dentro del partido gobernante tuvo serias consecuencias institucionales, que trascendieron el plano nacional y llegaron a los mbitos regional e internacional, debido al derrocamiento del presidente Zelaya en junio de 2009, crisis que solo hasta muy recientemente parece solucionarse a raz de un acuerdo poltico auspiciado por los presidentes de Colombia y Venezuela (Cartagena, junio de 2011). En Nicaragua se registraron serias irregularidades en las elecciones municipales del 2008 y una subordinacin de los poderes del Estado al partido gobernante que ha afectado el sistema de pesos y contrapesos indispensable en una democracia. Por su parte, Guatemala sigui experimentando significativos problemas de penetracin de actores ilegales en su institucionalidad y eventos que amenazaron con desestabilizar su sistema poltico. Estas involuciones (aunque no los episodios particulares) son entendibles a la luz de las tendencias de la democratizacin ya sealadas en anteriores ediciones del Informe Estado de la Regin. En las democracias del Istmo surgidas en los ltimos aos (excepto Belice), las instituciones del Estado de derecho siguen frgiles y politizadas, y

las democracias electorales no han terminado de armarse. Hoy en da, los dficits democrticos ya no pueden verse como productos de transiciones inacabadas hacia la democracia. Esas transiciones ya concluyeron, y en Honduras, Guatemala y Nicaragua sus resultados son sistemas hbridos, que combinan rasgos democrticos y autoritarios. En contraste, El Salvador avanza trabajosamente en la construccin de un sistema democrtico, y cuenta entre sus logros una alternancia pacfica del poder en condiciones de alta polarizacin y una mejora gradual de sus instituciones de administracin de justicia. Sin embargo, cabe mencionar que al momento de editarse el presente Informe (junio de 2011), se agrav en ese pas el enfrentamiento que desde el 2010 vienen protagonizando los tres poderes del Estado, ya que el Ejecutivo y el Legislativo han ignorado y actuado en contra de algunas resoluciones de la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia. Ms recientemente el conflicto se ha expresado en la imposicin de trabas al control de legalidad que ejerce la Sala, en respuesta a sentencias que perjudican intereses polticos y econmicos muy influyentes en el pas1. En Panam, los dficits institucionales no han dado paso a los graves episodios registrados en otros pases, pero tampoco han faltado los cuestionamientos, sobre todo por la falta de

garantas de independencia de su sistema de justicia. Finalmente, la democracia ms antigua sin interrupciones de la regin, Costa Rica, no experiment graves problemas polticos. Este escenario de retrocesos y complicaciones tiene como contraparte, en general, una ciudadana poco activa y bajos niveles de demanda por aperturas democrticas. El movimiento de resistencia organizado en Honduras tras el derrocamiento del presidente Zelaya, y el alto nmero de acciones colectivas registradas en el 2010 en Panam (especialmente de grupos de trabajadores), son las excepciones a esta regla. La participacin de las personas en los asuntos pblicos, medida a travs de varias aproximaciones, es muy escasa y parece concentrarse mayoritariamente en personas de un nivel educativo alto e involucradas en partidos, es decir, aquellas que ya de por s tienen un vnculo con la esfera pblica. Todas las democracias del Istmo enfrentan los retos derivados de la geopoltica del narcotrfico, otros tipos de crimen organizado y la violencia social y delictiva. En los pases con las instituciones ms dbiles del Estado de derecho estos desafos han impactado su estabilidad poltica y generan incertidumbre sobre su evolucin futura.

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VALORACIONES ANTERIORES
Valoracin general 1999 Hoy en da, por fin, la democracia es un compromiso regional, suscrito primero en Esquipulas y luego en la Alianza para el Desarrollo Sostenible (Alides), y una garanta constitucional en todos los pases (...) Los gobernantes son electos por la ciudadana; las fuerzas armadas, all donde existen, estn subordinadas al poder civil; las violaciones a los derechos humanos no son, como en el pasado reciente de varios pases, poltica de Estado, y se experimenta con nuevas formas de control poltico e institucional, dbiles en muchos casos, sobre el poder estatal... Sin embargo, aunque estos logros son incuestionables, persisten en la regin innumerables problemas que motivan un debate sobre el tipo de regmenes polticos surgidos luego de la pacificacin. Son democracias disminuidas o democracias a secas? Las y los centroamericanos enfrentan un gran desafo, el de enraizar la democracia para que, a diferencia de los intentos de la dcada de los cuarenta, la apertura resulte en algo ms que una primavera democrtica. Ciertamente, el horror de los conflictos militares es un acicate contra el autoritarismo, pero no una vacuna. Valoracin general 2003 El impulso democratizador de Centroamrica ha perdido dinamismo. En la mayora de los regmenes polticos (sistema electoral y de libertades polticas) no hay nuevos y significativos avances en relacin con los logros obtenidos en los ltimos aos del siglo XX. En algunos casos hasta se produjeron retrocesos parciales. No obstante, este es el mbito de mayor progreso. El ejercicio democrtico del poder poltico es el rea ms problemtica. La rendicin de cuentas y los sistemas de administracin de justicia de Centroamrica operan con una exigua base presupuestaria y sujetos a los embates de otros poderes del Estado y actores de la sociedad, pese a una notable actualizacin de los marcos constitucionales y jurdicos. La poca informacin comparable sugiere la persistencia de problemas de acceso a la justicia, al derecho a la debida defensa y al goce de una justicia pronta y cumplida. Por otra parte, el reconocimiento y la proteccin del derecho de peticin y rendicin de cuentas es una asignatura en gran medida pendiente. A esta compleja situacin se agrega la evidencia de algn grado de tolerancia ciudadana hacia actos de corrupcin. Las democracias centroamericanas son poco eficientes en la tarea de impulsar el desarrollo en la regin para evitar las tentaciones de una vuelta al pasado o la emergencia de manos duras. Casi todas -especialmente las del norte del rea- enfrentan una alta violencia social, cuya magnitud es una cortapisa para el ejercicio de las libertades ciudadanas. Adems, hay un descontento ciudadano generalizado. El Informe reconoce las dificultades que enfrentan las nuevas democracias. En pocos aos han tenido que desmontar el legado de los autoritarismos, articular Estados de derecho y lograr el trnsito de la guerra a la paz. La articulacin de Estados democrticos de derecho requiere compromisos y esfuerzos cuya complejidad es bastante mayor que la de organizar peridicamente elecciones libres y limpias. Valoracin general 2008 La democratizacin de los regmenes polticos sigue siendo el mayor logro de las ltimas dcadas en Centroamrica. Con excepcin de Nicaragua, en los pases del Istmo no se observan defectos en el diseo institucional de los sistemas electorales que generen ventajas indebidas en favor de partidos polticos y gobiernos. Los niveles de participacin ciudadana son similares a los del resto de Amrica Latina y, en trminos generales, no propician cuestionamientos a la legitimidad de los resultados electorales. En resumen, los sistemas polticos de la regin son democracias electorales. Sin embargo, la democratizacin de los regmenes es una tarea inconclusa en la mayor parte del Istmo. Nicaragua contina siendo una preocupacin: las reformas electorales del 2000 introdujeron barreras competitivas a fuerzas polticas emergentes que persisten hasta el da de hoy. Desde el punto de vista funcional, en varios se detect una falta de regulaciones y transparencia en el financiamiento poltico y una escasa independencia poltica de las autoridades electorales. Finalmente, existe un incompleto proceso de inclusin ciudadana, que provoca exclusiones polticas en varios pases. Estos factores muestran poca evolucin con respecto a lo sealado en el Informe de 2003. Salvo en dos casos (Guatemala y Nicaragua), la conformacin y la dinmica de los sistemas de partidos polticos no crean amenazas a la estabilidad. La tendencia regional es a la combinacin de Ejecutivos relativamente dbiles -desde el punto de vista de sus competencias constitucionales- con gobiernos divididos y sistemas multipartidistas moderados y no polarizados. Las debilidades de los Estados democrticos de derecho siguen constituyendo una significativa amenaza para la estabilidad democrtica. Las barreras para el acceso ciudadano a la justicia se agravan con la falta de transparencia y rendicin de cuentas en varios poderes judiciales. A su vez, estos problemas estn asociados a la falta de independencia externa e interna de los sistemas de administracin de justicia, y a sntomas preocupantes de corrupcin judicial. Con pocos matices, las conclusiones del Segundo Informe sobre Desarrollo Humano en Centroamrica y Panam (2003) se mantienen, lo cual subraya la lentitud de los avances en el tema. No hay un clima ciudadano favorable a una ruptura del sistema democrtico. La principal amenaza es un cierto y mayoritario apoyo al advenimiento de un lder milagroso, que recorte libertades y garantas democrticas con tal de resolver problemas del pas. La informacin disponible sugiere, sin embargo, que esta demanda es difusa. En el mbito de la convivencia ciudadana, la principal amenaza proviene de la compleja situacin de inseguridad que enfrenta Centroamrica. Este hecho constituye un riesgo para la estabilidad democrtica en algunos pases del Istmo, con implicaciones para la dinmica regional. Por su importancia estratgica, este tema se analiz en profundidad en el captulo 12 del Informe.

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COORDINACIN DEL CAPTULO Evelyn Villarreal n Costa Rica BORRADOR lvaro Clix n Honduras Steffan Gmez n Costa Rica Jorge Vargas n Costa Rica Evelyn Villarreal n Costa Rica EDICIN FINAL Jorge Vargas Cullell y Evelyn Villarreal n Costa Rica

REvISIN y COMENTARIOS A LOS BORRADORES DEL CAPTULO Jorge Vargas Cullell n Costa Rica Fabrice Lehoucq n Estados Unidos Ronald Alfaro n Costa Rica Anbal Prez-Lian n Argentina Jefrey Staton n Universidad Emory | Estados Unidos Adriana Prado n Consejo Consultivo-Costa Rica Alex Segovia n Consejo Consultivo-El Salvador lvaro Artiga n Investigador-El Salvador AGRADECIMIENTOS ESPECIALES Daniel Zovatto (IDEA Internacional) por adelantar material de su prximo libro sobre financiamiento de partidos polticos en Amrica Latina; a Ronald Alfaro por los insumos provenientes de su tesis de maestra Nacionalizacin de los partidos polticos en Centroamrica (Universidad de Columbia, Nueva York). TALLERES DE CONSULTA Se realiz el 9 de noviembre de 2010 en Guatemala, con la participacin de lvaro Artiga Roberto Cajina Vernica Chapetn Ramn Custodio Dina Fernndez Marco Gandsegui Ricardo Gmez Steffan Gmez Ana Evelyn Jacir Walter Lacayo Luis Linares Ernesto Lpez Otilia Lux Carlos Mendoza Edgar Mendoza Enrique Naveda Hugo No Pino Pablo Rodas Carlos Salinas Claudia Samayoa Ricardo Sol Pamela Spiegelr Constantino Urcuyo n n n n n n n n n n n n n n n n n n n n n n n El Salvador Nicaragua Guatemala Honduras Guatemala Panam Guatemala Costa Rica El Salvador Nicaragua Guatemala Guatemala Guatemala Guatemala Guatemala Guatemala Guatemala Honduras Nicaragua Guatemala Costa Rica Guatemala Costa Rica

INSUMOS DISPONIBLES EN www.estadonacion.or.cr Nota tcnica para la actualizacin de la investigacin sobre relaciones cvico militares 2007-2010 Roberto Cajina n Nicaragua Acciones colectivas en Centroamrica Pablo Ramrez n Costa Rica Democratizacin en el acceso al poder lvaro Artiga n El Salvador Informe de situacin de los derechos humanos, con nfasis en los civiles y polticos, en la regin centroamericana Claudia Samayoa n Guatemala Participacin ciudadana en polticas pblicas Ricardo Sol n El Salvador | Costa Rica Institucionalidad pblica en Centroamrica, Institucionalidad pblica en Costa Rica, Institucionalidad pblica en Belice Alonso Ramrez n Costa Rica Institucionalidad pblica en Guatemala Luis Linares y Javier Brolo n Asies | Guatemala Institucionalidad pblica en El Salvador Orlando Elas, Oscar Morales y Carmen Barahona n Fespad | El Salvador Institucionalidad pblica en Honduras Javier David Lpez n Danish Human Rights Institute n Honduras Institucionalidad pblica en Nicaragua Kathya Jaentschke y Virgilio Noguera n Nicaragua Institucionalidad pblica en Panam Belquis Senz y Vanessa Campos n Centro de Investigacin Jurdica n Universidad de Panam | Panam Los poderes judiciales en Centroamrica y su papel en la consolidacin del Estado democrtico de derecho Luis Diego Obando con el apoyo tcnico de Diego Fernndez y Emilio Solana n Costa Rica Administracin de justicia en Belice Shaun Finnetty n Belicana Consulting and Development Limited, Belice Administracin de justicia en Costa Rica Emilio Solana n Costa Rica Administracin de justicia en El Salvador Orlando Daz, Mara Silvia Guilln, Abraham Abrego, Carmen Amalia Barahona, Oscar Morales, Shatnam Pea, Nancy Henrquez, Yesenia Bonilla n Fespad, El Salvador Administracin de justicia en Guatemala Cynthia Sulema Fernndez n Asies, Guatemala Administracin de justicia en Honduras Claudia Snchez n Honduras Administracin de justicia en Nicaragua, Manuel Arauz n UCA, Nicaragua Administracin de justicia en Panam Magaly Castillo, Gina De La Guardia Aida Jurado y Margarita Arosemena n Alianza Ciudadana Pro Justicia, Panam

ASISTENTES DE INvESTIGACIN Mariamelia Abelln, Karen Chacn, Fraya Corrales, Noel Cuevas n Costa Rica Cristhian Altamirano Torres, Erika Bez Laguna, Cristel Castro Sacasa, Yessenia Aguilar Quionez n Universidad Centroamericana | Nicaragua ACTUALIzACIN DE CIFRAS Diego Fernndez

REvISIN y CORRECCIN DE CIFRAS Antonella Mazzei y Natalia Morales

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Panorama poltico

Introduccin

Este captulo analiza las tendencias y eventos polticos ms relevantes ocurridos en Centroamrica desde la publicacin del ltimo Informe Estado de la Regin, en 2008. Como punto de partida, intenta responder las siguientes preguntas: en aos recientes avanz la democratizacin de los sistemas polticos en el Istmo?, cules son los puntos fuertes, las debilidades y las amenazas que enfrenta la democratizacin? Con tal propsito, estudia la orientacin y la velocidad de los procesos polticos, documentando las valoraciones con la ms amplia batera de indicadores disponibles. Caracterizar la evolucin reciente de la democratizacin en Centroamrica es altamente relevante. Aunque el Istmo alberga la democracia ms estable y antigua de Amrica Latina, la mayora de los pases iniciaron la transicin poltica hacia regmenes democrticos en los ltimos treinta aos: tres de ellos (Guatemala, El Salvador y Nicaragua) lo hicieron a partir de guerras civiles; Panam, luego de una invasin militar y Belice logr su independencia apenas en 1980. Cun arraigada est la democracia en una regin que, histricamente, fue hostil a ella? Al efectuar ese balance, el captulo utiliza un concepto de democracia que va ms all de la democracia electoral y considera tambin el Estado demo-

crtico de derecho, en sintona con el enfoque desarrollado en ediciones anteriores del Informe Estado de la Regin. Sin embargo, como se ver ms adelante, en esta ocasin se refin el planteamiento conceptual y la medicin de las tendencias polticas. El anlisis que se presenta en este captulo sirve de plataforma para los estudios que, con ms profundidad, se realizan en los captulos 8 y 10 del Informe. No se ahonda aqu en las causas o los efectos de las tendencias polticas identificadas. El propsito es ms modesto: caracterizar la orientacin y los ritmos de la democratizacin. Por otra parte, el enfoque de esta caracterizacin es comparativo: siempre que es posible, se procura colocar las tendencias detectadas dentro del contexto internacional.
Esquema de anlisis y seguimiento

Como en anteriores ediciones del Estado de la Regin, el presente Informe examina el panorama poltico de Centroamrica con base en dos conceptos distintos, pero relacionados: democracia y democratizacin. Se parte de una nocin amplia, de democracia, que va ms all del terreno puramente electoral e incluye, adems de las libertades polticas, los controles sobre el ejercicio del poder que ostentan las autoridades pblicas y la participacin ciudadana en los asuntos de inters

pblico. Por otro lado, se entiende por democratizacin el proceso mediante el cual la organizacin democrtica de las relaciones de poder se disemina en una sociedad, afectando los diversos mbitos de la vida social. El estudio de la democratizacin implica examinar trayectorias histricas: el nfasis est en el cambio, en cmo una sociedad va de un punto A a un punto B. Para efectos de seguimiento, el perodo de anlisis va desde la publicacin del anterior Informe, en octubre de 2008, hasta el ao 2010. Pese a la concentracin en este trienio, se incluyen algunos hechos relevantes sucedidos en el primer semestre del 2011, especialmente cuando estos modificaron algunas de las afirmaciones realizadas en las investigaciones. Con el fin de valorar el progreso en la democratizacin de los sistemas polticos de Centroamrica, el captulo da seguimiento a cuatro componentes o dimensiones de la democracia:
n

El sistema electoral, que establece las reglas y procedimientos mediante los cuales se elige a las personas que tendrn la autoridad legal para gobernar y se especifican los modos en que estas son peridicamente sustituidas. En una democracia, estas regulaciones se basan en reglas constitucionales que definen la extensin y los lmites de ese poder delegado.

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La inclusin ciudadana. En esta dimensin interesa determinar quines han sido habilitados como ciudadanos y, en tal condicin, disfrutan los derechos de tener voz en asuntos de inters pblico, de elegir a las autoridades polticas y de ser electos en puestos de gobierno; asimismo, es relevante conocer el portafolio de derechos implicados en el estatus de ciudadana. El Estado democrtico de derecho, es decir, las normas e instituciones que regulan el ejercicio del poder conferido a las autoridades pblicas. Ellas aseguran que los gobiernos elegidos democrticamente gobiernen democrticamente, mediante una cuidadosa estipulacin de los usos legtimos e ilegtimos del poder y las sanciones por transgredir las reglas establecidas. La mayora de estas reglas se aplica en perodos no electorales, pues su utilizacin requiere que la autoridad pblica haya sido previamente escogida (ODonnell 2004, 2007 y 2010).

y ofrecen una visin panormica de las tendencias y hechos relevantes a partir de los indicadores disponibles. La sptima y ltima seccin aborda un desafo inesperado para las democracias de la regin, que est condicionando profundamente su dinmica poltica: la inseguridad ciudadana como amenaza al orden poltico. Esta seccin sintetiza y actualiza el anlisis realizado en el captulo 12 del Informe Estado de la Regin (2008).
Perspectiva comparada: indicadores internacionales

n La participacin ciudadana, entendida

como los modos en que las personas intervienen en la vida pblica y ejercen sus derechos frente a gobernantes y otros gobernados. Ellas deciden si hacen uso o no de sus derechos y libertades, e incluso si los emplean con fines contrarios a la democracia. La participacin ciudadana ocurre en mbitos electorales y no electorales.
Organizacin del captulo

El captulo se divide en siete secciones y un anexo, adems de esta introduccin. La primera utiliza los principales ndices internacionales sobre democracia para examinar la evolucin reciente de Centroamrica con una perspectiva comparada. La segunda examina el cumplimiento de una premisa bsica de la democracia: la subordinacin del poder militar al civil. Los siguientes cuatro apostados tratan cada una de las dimensiones de la democracia antes descritas -sistema electoral, inclusin ciudadana, Estado de derecho y participacin ciudadana-,

Desde la publicacin del ltimo Estado de la Regin, en 2008, los indicadores internacionales ms empleados para medir la evolucin poltica en el mundo muestran un estancamiento o un deterioro, segn el caso, de la democracia en Centroamrica. El ms conocido de ellos, Freedom House, registr leves retrocesos en Guatemala, Honduras y Nicaragua, aunque ninguno de magnitud suficiente para modificar su clasificacin como pases parcialmente libres. Belice, Costa Rica, El Salvador y Panam son catalogados como pases libres y no variaron sus puntuaciones. De acuerdo con esta fuente de informacin, no hubo grandes cambios durante la dcada recin pasada: ninguno de los pases que en el ao 2000 fueron clasificados como parcialmente libres dieron el salto a pas libre diez aos despus (cuadro 6.1). Una tendencia similar, pero ms optimista, es reportada por Polity IV; segn esta fuente, los avances polticos se ralentizaron en el mismo perodo, aunque varias naciones se acercaron al puntaje mximo (democracia madura y coherente, segn la denominacin de Polity) de Costa Rica. Por su parte, el ndice de transformacin (Bertelsmann transformation index, BTI), ms concretamente el subndice de estado (status index), aporta cuatro mediciones realizadas entre 2003 y 2010. En ellas tampoco se observan cambios significativos: El Salvador y Guatemala tuvieron un leve aumento en su clasificacin, Honduras y Nicaragua desmejoraron, y Costa Rica y Panam

se mantuvieron estables. Este ndice considera que la democracia y el mercado estn intrnsecamente ligados, por lo que el status index incorpora ambos temas en variables como: i) estado, ii) participacin poltica, iii) Estado de derecho, iv) estabilidad institucional, v) integracin poltica y social, vi) tipo de cambio, vii) organizacin del mercado, viii) leyes de propiedad privada, y ix) desempeo econmico, entre otros. El ndice de la democracia de Economist Intelligence Unit es una medida ms refinada sobre la evolucin de la democracia en el mundo. Est basado en un concepto amplio, que no se circunscribe a la democracia electoral, sino que incluye el funcionamiento de un Estado democrtico de derecho (un punto de vista que el Informe Estado de la Regin ha suscrito desde su primera edicin); distingue cuatro tipos de sistemas polticos vinculados a los puntajes del ndice y sus componentes y, adems, se alimenta de fuentes de informacin numerosas diversas (recuadro 6.1). Mientras que, segn Freedom House y el Center for Systemic Peace (CSP), nada pas en el Istmo durante los ltimos aos, o nada muy significativo, The Economist s logra asociar cambios en el puntaje que los pases obtienen en su ndice con algunos eventos polticos de gran calado que conmovieron a la regin en aos recientes. La primera vez que se calcul este ndice, en el 2006, el puntaje promedio de Centroamrica fue de 6,60 puntos en una escala de 1 a 10. Los sistemas polticos del Istmo fueron clasificados de la siguiente manera: una democracia plena (Costa Rica), cuatro democracias imperfectas (El Salvador, Guatemala, Honduras y Panam) y slo un rgimen hbrido (Nicaragua). En la siguiente medicin, de 2008, el nico cambio fue la reclasificacin de Nicaragua como democracia imperfecta. En 2010, a raz de la crisis poltica en Honduras y los acontecimientos en Nicaragua (irregularidades en los comicios locales de 2008), estos dos pases fueron tipificados como regmenes hbridos (recuadro 6.2). En consecuencia, el promedio de la regin en el ndice disminuy

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CUADRO 6.1

centroamrica Evolucin de la democracia, segn los ndices internacionales. 1990-2010

ndice Freedom Housea/ Belice Costa Rica El Salvador Guatemala Honduras Nicaragua Panam Polity IVb/ Costa Rica El Salvador Guatemala Honduras Nicaragua Panam Bertelsmann status indexc/ Costa Rica El Salvador Guatemala Honduras Nicaragua Panam 1990 Libre Libre P. libre P. libre Libre P. libre P. libre 10 6 3 6 6 8 2003 8,9 6,7 5,4 6,0 5,4 2000 Libre (+) Libre (-) Libre (++) P. libre (=) P. libre (--) P. libre (=) Libre (++) 10 7 8 7 8 9 2006 8,7 7,0 5,3 6,0 5,9 7,1 2005 Libre (-) Libre (+) Libre (=) P. libre (-) P. libre (=) P. libre (=) Libre (=) 10 7 8 7 8 9 2008 8,7 7,0 5,4 6,1 6,1 7,4 2008 Libre (=) Libre (=) Libre (=) P. libre (+) P. libre (=) P. libre (-) Libre (=) 10 7 8 7 9 9 2010 8,9 7,1 5,6 5,9 5,6 7,5 2009 Libre (=) Libre (=) Libre (=) P. libre (-) P. libre (-) P. libre (-) Libre (=) 10 8 8 7 9 9 2010

Libre (=) Libre (=) Libre (=) P. libre (=) P. libre (=) P. libre (=) Libre (=)

a/ Freedom House clasifica los pases en tres categoras: libres, parcialmente libres y no libres. (+): mejora en la puntuacin, (++): mejora en la puntuacin que provoca un cambio en la clasificacin del sistema poltico, (-): desmejora en la puntuacin, (--): desmejora en la puntuacin que provoca un cambio en la clasificacin del sistema poltico, (=): puntuacin sin cambios. b/ ndice de democracia de Polity IV. Vara en una escala de 0 a 10, donde 10 se refiere a una democracia madura e internamente coherente. c/ El ndice de estado es uno de los dos subndices que componen el ndice de transformacin de Bertelsmann (BTI). Vara en una escala de 0 a 10, donde 10 es cumplimiento pleno de todas las variables evaluadas. Fuentes: Freedom House, 2011; CSP, 2011 y Bertelsmann Stiftung, 2010.

RECUADRO 6.1

El ndice de democracia de Economist Intelligence Unit

El ndice de democracia de Economist Intelligence Unit distingue cuatro tipos de regmenes polticos, segn el puntaje que los sistemas polticos obtengan: democracias plenas, democracias imperfectas, regmenes hbridos y regmenes autoritarios. Esta clasificacin se basa en una perspectiva no dicotmica (democracia / no democracia) para analizar de manera comparada la evolucin poltica de los pases. En Centroamrica estn presentes tres de estos tipos de regmenes polticos, a saber. Democracias plenas: naciones en las que las libertades polticas y civiles no solo son respetadas, sino tambin protegidas por una cultura poltica que lleva al florecimiento de la democracia. Los medios de comunicacin son independientes y diversos, el funcionamiento del gobierno es satisfactorio, hay un sistema efectivo de pesos y contrapesos polticos, el Poder Judicial es independiente y sus decisiones son aplicadas. Hay problemas en el funcionamiento de la democracia, pero son acotados. Democracias imperfectas: pases que tienen elecciones libres y limpias, aun cuando puede haber problemas (como por ejemplo, transgresiones a la libertad de prensa). Los derechos civiles y polticos son respetados. Sin embargo, hay debilidades significativas en otros componentes de la democracia, incluyendo dificultades en la gobernanza, una cultura poltica democrtica dbil y bajos niveles de participacin. Regmenes hbridos: sistemas polticos que presentan irregularidades sustanciales en las elecciones, lo que impide calificarlas de enteramente libres y limpias. Son comunes las presiones del gobierno sobre los partidos de oposicin. Adems, existen serias debilidades en el funcionamiento del gobierno y la participacin poltica. La corrupcin tiende a estar muy extendida y el Estado de derecho es dbil. Son frecuentes las presiones sobre la prensa y el sistema judicial carece de independencia.
Fuente: Elaboracin propia a Economist Intelligence Unit, 2010. partir de

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ligeramente (a 6,53). Cabe agregar que, en Amrica Latina, adems de estos pases. Bolivia fue tambin reclasificada como rgimen hbrido (vase la cronologa de la crisis poltica hondurea que se presenta en el anexo de este captulo). Al igual que los dems ndices internacionales, el elaborado por The Economist tiene limitaciones importantes2; sin embargo, su principal fortaleza es que permite captar los tonos grises, que son de gran utilidad a la hora de analizar procesos de democratizacin.
Relaciones cvico-militares

orden pblico, una funcin tpicamente policial. Con todo, no hay indicios de una carrera armamentista en la regin, ni los desbalances de fuerzas militares, que los hay, son extremos. Los ejrcitos de hoy en da se encuentran muy reduRECUADRO 6.2

cidos en comparacin con lo que solan ser en la segunda mitad del siglo XX, cuando, por ejemplo, las fuerzas armadas guatemaltecas controlaron el pas hasta mediados de los ochenta y an en 1993 apoyaron al presidente Jorge Serrano Elas para que suspendiera la

De democracias imperfectas a regmenes hbridos: Honduras y Nicaragua en el ndice de democracia de The Economist
Honduras La razn ms importante para degradar a Honduras a la categora de rgimen poltico hbrido fue el golpe de Estado de junio de 2009, que derrib al gobierno de Manuel Zelaya luego de una crisis constitucional. Ello llev a un deterioro significativo del puntaje en el ndice de proceso electoral, que ahora se encuentra entre los ms bajos de Amrica Latina, solo por delante de Cuba, Venezuela y Hait. Aunque las elecciones fueron subsecuentemente celebradas en noviembre de 2009 y el resultado no fue disputado [por ninguno de los actores en competencia], la escena poltica ha estado muy afectada por protestas laborales y la emergencia de un movimiento de resistencia afn a Zelaya, el cual, aunque no violento, podra radicalizarse. Nicaragua Aunque la Constitucin Poltica prohbe la reeleccin consecutiva, el presidente Daniel Ortega utiliz su influencia poltica para presionar a la Suprema Corte a fin de eliminar dicha prohibicin. Un debilitamiento del sistema de pesos y contrapesos en el Estado ha dado lugar al incremento de tensiones polticas. Las elecciones municipales del 2008 estuvieron repletas de acusaciones de fraude y se reportaron irregularidades en las elecciones locales en la Regin Atlntica que se llevaron a cabo a inicios de 2010.

Desde una perspectiva democrtica, el control civil sobre el poder militar sigue siendo dbil en Centroamrica y, ah donde no lo es, hay sntomas de interferencias polticas en la conduccin y operacin del ejrcito. A pesar de tener las atribuciones legales, los Parlamentos carecen de capacidad para ejercer ese control. En consecuencia, las relaciones cvico-militares se concentran entre el Poder Ejecutivo y los altos mandos castrenses, con poca supervisin. En dos pases, Honduras y Nicaragua, se observan involuciones en esta materia. A esta compleja situacin se agregan las nuevas funciones asignadas a los ejrcitos en la guerra contra el narco, la poltica subregional de los Estados Unidos que prev una intervencin ms activa de las fuerzas armadas en el mantenimiento del

Fuente: Economist Intelligence Unit, 20103.

CUADRO 6.2

ndice de democracia de Economist Intelligence Unit. 2010

Regin frica subsahariana Amrica Latina Asia y Australasia Centroamrica El Caribe Europa del Este Europa del Oeste Medio Oriente y frica del Norte Norteamrica Total Pases 44 13 28 6 5 28 21 20 2 167 Democracias plenas 1 1 4 1 0 1 16 0 2 26 Democracias imperfectas 8 9 10 3 3 15 4 1 0 53 Regmenes hbridos 10 3 7 2 1 6 1 3 0 33 Regmenes autoritarios 25 0 7 0 1 6 0 16 0 55

Fuente: Elaboracin propia con base en Economist Intelligence Unit, 2010.

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Constitucin y clausurara el Congreso (Proyecto Estado de la Regin, 1999; Ruhl, 1998 y 2005). Esta seccin analiza las relaciones cvico-militares en Centroamrica durante los ltimos aos. Su propsito es valorar cunto se ha avanzado en la subordinacin de las fuerzas armadas al poder civil, una premisa bsica para la democracia. Se organiza en dos acpites, inspirados en el marco analtico propuesto por Ruhl (2005) para Guatemala. En el primero se examina la subordinacin de los militares al control de los poderes civiles y su sujecin a la jurisdiccin y las leyes civiles. En el segundo se exploran las prerrogativas de autonoma que tienen los ejrcitos para su funcionamiento, poniendo especial atencin en las tendencias recientes en el gasto, el nmero efectivos y la asignacin de nuevas funciones, para determinar si hay indicios de una carrera armamentista. El estudio se centra en los cuatro pases de la regin que cuentan con fuerzas armadas (Guatemala, El Salvador, Honduras y Nicaragua). Cabe recordar que Costa Rica y Panam constituyen el nico espacio binacional del mundo en el que no existen ejrcitos.

Ms INFORMACIN sOBRE

FUERZAS ARmADAS

VAsE

Cajina, 2010, en www.estadonacion.or.cr

Control civil formal, pero con escasas capacidades de supervisin

Las escasas capacidades polticas y tcnicas del poder civil para hacer ejercer un control efectivo sobre las fuerzas armadas, diagnosticadas en 2003 por el Segundo Informe sobre Desarrollo Humano en Centroamrica y Panam, no mejoraron significativamente en aos recientes. En los pases que tienen ejrcito, el Poder Ejecutivo sigue monopolizando la gestin de la parte civil en las relaciones cvico-

militares, con casi nulos contrapesos de parte del Poder Legislativo. Los Parlamentos centroamericanos poseen las competencias legales para legislar en los temas de defensa nacional, organizacin, autonoma y presupuestos de las fuerzas armadas e ingreso de tropas extranjeras, entre otros, as como para fiscalizar las actividades en estos mbitos. Todos cuentan con una comisin permanente de Defensa4. Sin embargo, no hay evidencia documental y emprica sobre el ejercicio de esa facultad fiscalizadora, o de definiciones conceptuales, polticas y operativas que de manera explcita estipulen la participacin del Poder Legislativo en la formulacin de las polticas de seguridad y defensa nacional, y en la conduccin poltica de la defensa. Por ejemplo, en las atribuciones constitucionales o en las normativas internas de los rganos legislativos de la regin no existen indicios de articulacin entre las comisiones legislativas de Defensa, Relaciones Exteriores, Presupuesto y Seguridad Pblica, con el fin de abordar la complejidad del sector defensa y ejercer influencia sobre el Poder Ejecutivo (Born et al., 2003). Adems, los Parlamentos aprueban el presupuesto de defensa como parte del presupuesto general de cada pas, proceso en el que sus comisiones de Defensa no tienen participacin directa y decisiva, ya que esa atribucin est reservada a una comisin especfica. Otro ejemplo es que todos los proyectos de ley referidos al mbito de la defensa en Centroamrica han sido presentados al Congreso por el Poder Ejecutivo, o por los mismos militares a travs de este (cuadro 6.3). Casi veinte aos despus de la firma de los acuerdos de paz en Guatemala (1996) y en El Salvador (1992), muy pocos de los antiguos jefes militares, tantas veces sealados por abusos cometidos durante la guerra, han sido juzgados. En Guatemala, luego de un proceso de doce aos, en el 2002 se conden a un coronel por el asesinato de la defensora de los derechos humanos Myrna Mack; otros casos de alto perfil, entre ellos el asesinato del arzobispo Gerardi, an esperan

(Robles, 2006). En El Salvador, pese a que la Comisin de la Verdad document 22.000 denuncias de violaciones a los derechos humanos, de las cuales el 60% se atribua a las fuerzas armadas, la Ley de Amnista de 1996 impidi sentar las responsabilidades y resarcir a las vctimas. La derogatoria de esta ley, solicitada por activistas de derechos humanos que la catalogan como contraria a la Constitucin, es uno de los dominios reservados5 existentes en este pas, donde la accin gubernamental es vetada por grupos de poder fctico, en este caso la Asociacin de Veteranos Militares (Burgos, 2011). En sntesis, las relaciones cvico-militares en Centroamrica se circunscriben a las relaciones entre el Ejecutivo y las fuerzas armadas, con poca participacin y fiscalizacin de otros poderes del Estado. En este contexto de falta de transparencia, los ejrcitos mantienen una alta independencia legal y funcional, cuyo alcance real es difcil de medir. En aos recientes en dos pases han ocurrido eventos que resultan preocupantes desde el punto de vista de las relaciones cvico-militares en una democracia. Por una parte, en Honduras, el 28 de junio de 2009 el ejrcito allan la residencia del presidente Zelaya y lo expatri a Costa Rica, en medio de una aguda crisis entre los poderes del Estado (vase el anexo de este captulo). Por otra parte, en 2010, a instancia del Ejecutivo la Asamblea Legislativa de Nicaragua aprob un conjunto de leyes que otorga al Presidente amplios controles sobre las fuerzas armadas, que podran afectar el perfil profesional y no partidista del ejrcito.
Ejrcitos pequeos y sin desbalance extremo de fuerzas

El anlisis comparativo de los presupuestos militares en Centroamrica revela que el gasto de defensa global entre 2005 y 2009 ascendi a poco ms de 2.000 millones de dlares. Es un gasto relativamente bajo, menos del 1% de la produccin en ese perodo, y no experiment incrementos importantes en los ltimos aos, salvo en Honduras, donde se duplic durante la segunda

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PANORAMAPOLTICO

CAPTULO 6

CUADRO 6.3

Leyes en materia de defensa aprobadas en Centroamrica. 2003-2006

Pas El Salvador Guatemalaa/ Honduras Nicaragua Ao 2005 2008 2005 2005 2006 2007 2010 Leyes No se ha aprobado legislacin en este perodo. Ley de desclasificacin de informacin sobre asuntos militares, diplomticos y de seguridad nacional. Ley de la Direccin General de Inteligencia Civil. Ley de rgimen de clases pasivas para discapacitados del Estado en el orden militar. Ley Marco del Sistema Nacional de Seguridad. Ley de personal para los miembros de las Fuerzas Armadas. Ley Orgnica de Tribunales Militares. Ley de adicin a la Ley 523, Ley Orgnica de Tribunales Militares. Cdigo Penal Militar. Reforma a la Ley 290, de organizacin, competencia y procedimientos del Poder Ejecutivo. Cdigo de Procesamiento Penal Militar. Ley de Seguridad Nacional. Ley de Defensa Nacional. Ley de Rgimen Jurdico de Fronteras.

a/ En Guatemala se han presentado importantes propuestas pero no han sido aprobadas como legislacin. En el 2003 la propuesta n 2794, denominada Cdigo Militar, incluye: i) Ley Penal Militar, ii) Ley de competencia de los juzgados y tribunales militares y remisin del proceso penal militar a las disposiciones del Cdigo Procesal Militar, iii) Ley de Organizacin y Funcionamiento de la Justicia Militar y iv) Ley Penitenciaria Militar. El 21 de septiembre de 2005, la iniciativa pas a primer debate, pero a junio del 2011 no haba sido aprobada. La Propuesta de Reformas a la Ley Constitutiva del Ejrcito (n 3539) ingres a la Comisin de la Defensa Nacional el 21 de septiembre del 2006, y obtuvo un dictamen favorable el 26 de septiembre del 2006. Finalmente, la iniciativa de ley n 3530, Aporte financiero para la sobrevivencia del Instituto de Previsin Militar, dispone aprobar un aporte extraordinario de 770 millones de quetzales, durante doce aos consecutivos, para garantizar la solvencia financiera del Instituto de Previsin Militar. Fuente: Cajina, 2010. Actualizacin con base en Castro y Bermeo, 2009; Fundacin Myrna Mack, 2007 y Resdal, 2008.

mitad de la dcada (cuadro 6.4). Cabe mencionar que en Guatemala, Honduras y Nicaragua el gasto en defensa es superior al gasto judicial. Los presupuestos militares muestran deferencias entre los pases: los dos que dedican ms recursos a la defensa, Guatemala y El Salvador, ms que triplican el gasto de Nicaragua. El gasto per cpita es relativamente similar en las naciones del denominado Tringulo Norte y, de nuevo, es bastante menor en Nicaragua. Sin embargo, dado el reducido tamao de la economa de este ltimo pas, ese menor gasto militar representa un mayor esfuerzo econmico. En trminos generales, es evidente que se trata de establecimientos militares chicos y ms o menos equiparables en trminos de la cantidad de efectivos. Mientras Guatemala y El Salvador se sitan en el rango de los 15.000 efectivos, Honduras y Nicaragua registran alrededor de 12.000. A manera de comparacin, en 1985 estos pases tenan ms de 40.000 efectivos, excepto Honduras, que contabilizaba

17.600 (Bentez, 1986). Las diferencias en materia de gasto no puede explicarse por el tipo de equipos que poseen los ejrcitos, ya que ninguno de ellos tiene armamento sofisticado ni tecnologa de punta, que son costosos y no estn al alcance de sus economas. Una posible razn para las disparidades entre los presupuestos estriba en el rubro de servicios personales (salarios, prestaciones sociales y conexos) que se lleva la mayor parte, usualmente ms del 50%, de los recursos asignados. Por ltimo cabe sealar que, en los ltimos aos, las funciones de las fuerzas armadas de los pases centroamericanas han sido profundamente afectadas por la poltica subregional de los Estados Unidos para combatir el narcotrfico, la que ha sido planteada en trminos de guerra contra las drogas. Distintos programas regionales, que se analizan en detalle en el captulo 7, como la Iniciativa Mrida, la Iniciativa de Seguridad Regional para Centroamrica y la ms reciente Iniciativa de Seguridad de la Cuenca del Caribe (Carsi y CBSI, respectiva-

mente, por sus siglas en ingls) promueven la subregionalizacin de la guerra contra las drogas y, en consecuencia, militarizar a las policas y policializar a los ejrcitos.
Sistema electoral

Aunque en el perodo bajo anlisis no se interrumpi la actividad electoral en la regin, en trminos de comicios democrticos hubo involuciones en al menos dos pases (Honduras y Nicaragua). En cambio, en El Salvador la democracia electoral super sin problemas el umbral de la alternancia en el poder. Por otra parte, persistieron la politizacin de las autoridades electorales, ya reportada en el Informe Estado de la Regin (2008), y la falta de controles sobre el financiamiento a los partidos polticos, una fuente de inequidad y de riesgo de penetracin de actores ilegales en la poltica electoral. Esta seccin analiza la evolucin reciente de los sistemas electorales en Centroamrica. Su propsito es examinar si las reglas bajo las cuales se celebran los comicios, y las instituciones

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PANORAMAPOLTICO

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CUADRO 6.4

centroamrica Indicadores sobre las fuerzas armadas. 2005-2010

Rubros Gasto en defensa total (2005-2009) (millones de dlares) Gasto en defensa en relacin con el PIB (2005-2009) Gasto en defensa per cpita (2009) (dlares) Gasto en defensa en relacin con el gasto en justicia (2006-2009) Efectivos militares totales Efectivos en el ejrcito (%) Efectivos en la fuerza naval (%) Efectivos en la fuerza area (%) Militares por 10.000 habitantes (2010) Militares por 10 km2 (2010) El Salvadora/ 637,0 0,6 16,0 0,7 15.500 89 5 6 21 7.366 Guatemala 783,0 0,4 14,0 1,1 15.212 88 6 6 11 1.276 Hondurasb/ 447,6 0,7 12,0 1,6 12.000 69 12 19 31 1.066 Nicaraguac/ 212,6 0,7 7,0 1,5 12.000 83 7 10 36 896

a/ Las cifras de El Salvador no incluyen los gastos del Gobierno en el Fondo de Pensiones de la Fuerza Armada y el Centro Farmacutico de la Fuerza Armada. Si estos se incluyeran, el gasto total para 2007 aumentara a 205,7 millones de dlares. b/ Las cifras de Honduras no incluyen importaciones de armas ni pensiones militares. c/ Las cifras de Nicaragua incluyen asistencia militar de Estados Unidos y Taiwn. Fuente: Cajina, 2010 y Solana, 2010 en lo que concierne a gasto judicial.

a cargo de su gestin, son capaces de reflejar de manera limpia y libre la voluntad popular. Se divide en cuatro acpites. El primero valora si en las rondas de elecciones nacionales y locales del perodo 2008-2010 hubo posibilidades reales de alternancia en el poder, en un ambiente de libertad y neutralidad institucional. El segundo acpite examina si hubo avances en la despolitizacin de los tribunales electorales. El tercer apartado se centra en el tema de la proporcionalidad de las reglas electorales, es decir, su mayor o menor capacidad de traducir la distribucin del voto popular en cuotas de poder poltico relativamente similares. Finalmente, el cuarto acpite, evala las reformas electorales aprobadas y los controles sobre el financiamiento poltico.
Alternancia del poder, pero con elecciones cuestionadas

CUADRO 6.5

centroamrica Continuidad o cambio en el control del Poder Ejecutivo en las dos ltimas elecciones
Pas Costa Rica El Salvador Guatemala Honduras Nicaragua Panam Partido/alianza ganadora/ (ao electoral previo) PLN (2006) Arena (2004) UNE (2007) PL (2005) FSLN (2006) Patria Nuevab/ (2004) Partido/alianza ganador (ltimo ao electoral) PLN (2010) FMLN (2009) PNH (2009) Alianza por el Cambioc/ (2009) Alternancia

No S S S

S S S S

a/ Los nombres completos de las agrupaciones polticas pueden consultarse en la seccin Siglas y acrnimos de este Informe. b/ Coalicin del PRD y el PP. c/ Coalicin de Molirena, PAN, CD y UP. Fuente: Artiga, 2010.

En el perodo transcurrido desde la publicacin del Informe Estado de la Regin (2008), en el Istmo hubo cuatro elecciones nacionales -El Salvador (2009), Honduras (2009), Panam (2009) y Costa Rica (2010)-, en tres de las cuales la oposicin poltica derrot al partido gobernante. Solo en Costa

Rica, la democracia ms antigua, triunf la continuidad (cuadro 6.5). En todos los pases menos El Salvador, donde el resultado fue muy reido, los ganadores obtuvieron una amplia mayora de los sufragios, situacin que revirti la tendencia de estrechos mrgenes de victoria observada en los comicios realizados durante la primera parte de la dcada (Programa Estado

de la Nacin, 2008). Una caracterstica fundamental de la democracia es que, peridicamente, los gobernantes pueden ser relevados del ejercicio del poder por decisin de la ciudadana (Przeworski, 2010). Un sistema electoral democrtico es aquel en el cual hay posibilidad real de que, mediante un proceso limpio y libre, ocurra una alternancia en el poder.

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PANORAMAPOLTICO

CAPTULO 6

El caso de El Salvador es llamativo, pues la alternancia se dio despus de veinte aos de gobierno del partido Alianza Republicana Nacionalista (Arena). Adems, signific un profundo cambio en el Ejecutivo, al pasar del partido ms a la derecha (Arena) al partido ms a la izquierda del espectro ideolgico (FMLN). A pesar de dudas previas sobre la limpieza de las elecciones y la polarizacin de la campaa poltica, los comicios transcurrieron de manera ordenada y sin evidencias de fraude. Arena acept su derrota la misma noche en que se dieron a conocer los resultados preliminares. En Panam la alternancia tambin ocurri sin mayores complicaciones: Ricardo Martinelli, de la Alianza por el Cambio, gan con el 60% de los votos vlidos. En ambos pases -as como en Costa Rica- las elecciones fueron libres y limpias y transcurrieron en un ambiente de normalidad. En contraste con lo anterior, en la ronda electoral 2008-2010 hubo dos elecciones que tuvieron problemas de legitimidad y de transparencia. El primer caso fueron los comicios generales de 2009 en Honduras, realizados durante la aguda crisis poltica que desat el derrocamiento del presidente Zelaya, el 28 de junio de ese ao. Estos se efectuaron en un ambiente de intensa polarizacin social, militarizacin y escasa observacin internacional. Sin embargo, el cuestionamiento trascendi las elecciones mismas, pues lo que estuvo en entredicho fue la legitimidad del rgimen poltico: no se cuestion cul de los candidatos presidenciales haba triunfado, sino la legalidad y legitimidad del proceso y el nivel real de participacin electoral. El abstencionismo fue del 50%, el ms alto de la historia reciente del pas, como se detallar ms adelante. El segundo caso problemtico fueron las elecciones municipales de 2008 en Nicaragua. Ese proceso tambin se llev a cabo con escasa observacin internacional, y an a la fecha no se conoce la declaratoria desagregada de resultados. Tanto dentro como fuera de Nicaragua estos comicios dieron lugar mltiples crticas por fraude y manipulacin de los resultados6. Cabe recordar que ya en su edicin anterior

(2008) este Informe haba consignado la existencia de denuncias por irregularidades en el escrutinio de votos en las elecciones presidenciales de Honduras en 2005 y de Nicaragua en 2006 (Programa Estado de la Nacin, 2008; cuadro 7.4). Para el 2011 estn previstas las elecciones presidenciales en Nicaragua y Guatemala, ambas marcadas por el sello de la reeleccin. En Nicaragua el presidente Ortega se presenta como candidato, luego de que una resolucin de la Corte Suprema declarara inaplicable la prohibicin de la reeleccin sucesiva; en Guatemala la esposa (hoy ex esposa) del presidente Colom, anunci su candidatura despus de optar por el divorcio, accin que corresponde a la nueva modalidad de reeleccin conyugal que fuera inaugurada por el matrimonio Kirchner en Argentina (Zovatto, 2011). Estos procesos electorales sern claves para determinar si existe el grado de madurez democrtica e institucional requerido para canalizar las tensiones polticas que se han vivido en ambos pases durante los ltimos aos.
Ejecutivos no tienen mayora en los Congresos

En Centroamrica predominan los gobiernos divididos: quien controla el

CUADRO 6.6

Poder Ejecutivo no tiene mayora parlamentaria. Solo en dos pases sucede lo contrario: en Honduras, donde el amplio triunfo del Partido Nacional en las elecciones presidenciales del 2009 arrastr la votacin legislativa, y en Panam, donde el presidente Martinelli logr mayora gracias a una coalicin de partidos (cuadro 6.6). En Costa Rica, el holgado triunfo en los comicios presidenciales no le alcanz al Partido Liberacin Nacional para apalancar el voto legislativo. El Salvador fue el pas donde las elecciones de diputados fueron ms competidas y, en la actualidad, el Presidente obtiene apoyos legislativos de mayoras que cambian segn el tema en cuestin; esta configuracin de fuerzas fue favorecida por la divisin del partido Arena7. En Guatemala y Nicaragua, los Ejecutivos tienen minoras parlamentarias y est por verse si los comicios de finales de 2011 cambiarn ese escenario. Esta divisin plantea desafos a la gobernabilidad democrtica, pues hace ms laboriosa la formacin de mayoras polticas que respalden las prioridades de los gobiernos. Por otra parte, sin embargo, son un contrapeso indispensable en democracias imperfectas o regmenes hbridos, donde los Ejecutivos tienden a arrogarse poderes especiales y las libertades no estn plenamente garantizadas.

centroamrica Escaos legislativos del partido/alianza en el Gobierno (ltima eleccin en cada pas)
Pas Costa Rica El Salvador Guatemala Honduras Nicaragua Panam Partido/alianza en el Gobiernoa/ Total de escaos legislativos 24 de 57 35 de 84 51 de 158 71 de 128 38 de 92 42 de 71c/ Porcentaje 42,1 41,7 32,3 55,5 41,3 59,2

PLN (2010) FMLN (2009) UNE (2007) PNH (2009) FSLN (2006) Alianza por el Cambiob/ (2009)

a/ Los nombres completos de las agrupaciones polticas pueden consultarse en la seccin Siglas y acrnimos de este Informe. b/ Coalicin de Molirena, PAN, CD y UP. c/ El CD, partido del actual Presidente, obtuvo catorce escaos. Fuente: Elaboracin propia con base en los resultados oficiales de cada eleccin.

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En los pases donde el Ejecutivo ha estado en minora en el Congreso, se nota un declive en el porcentaje de legislacin aprobada por iniciativa del Ejecutivo. En Costa Rica, en 2007, este indicador fue de un 34,7% del total de leyes promulgadas, y de 27% en el 2009. En El Salvador disminuy de 62% a 42% entre 2006 y 2008. Tambin llaman la atencin las diferencias entre pases en cuanto a la produccin de leyes; en el quinquenio 2005-2009 el promedio para Costa Rica fue de 73 leyes aprobadas al ao, cercano a Panam, con 68, mientras que en Nicaragua fue de 39 y en El Salvador de apenas 10 (vase el Compendio Estadstico, seccin de indicadores polticos).
Persiste influencia partidaria sobre las instituciones electorales

En el perodo bajo anlisis no hubo cambios en el grado de independencia real de los rganos electorales de la regin. Las entidades que tenan plena independencia frente a los poderes del Estado y los partidos polticos la siguen teniendo, y las que carecan de ella continan sujetas a la influencia poltica de actores interesados. En Costa Rica las autoridades electorales no son escogidas por la Asamblea Legislativa, sino por las y los magistrados de la Corte Suprema de Justicia, con el fin de salvaguardar la independencia del Tribunal Supremo de Elecciones. En los dems pases estas autoridades son nombradas por los Parlamentos, bajo lineamientos partidistas (Artiga, 2008). En principio la representatividad de los partidos en el rgano electoral no debera ser un problema per se, pero dadas las condiciones de debilidad institucional y los conflictos entre poderes que no pocas veces se suscitan en estos pases, este tipo de designaciones limita la capacidad de maniobra de ese tribunal para actuar como rbitro ante un eventual conflicto electoral. En la mayora de los casos, ello ha llevado a una distribucin partidaria de cuotas de poder en el mximo rgano electoral. En el caso de Honduras la participacin de los partidos se redujo a tan solo tres de ellos, los dos tradicionales y uno escogido por estos ltimos

entre los tres minoritarios. Solo en Nicaragua, por el momento, la designacin partidaria ha dado paso a un firme control poltico del oficialismo sobre el Tribunal Electoral. De acuerdo con el Barmetro de las Amricas, en la mayora de las naciones centroamericanas la confianza ciudadana en el rgano electoral es baja, con promedios que oscilan entre el 38% y el 51%, con excepcin de Costa Rica, donde el grado de confianza es mayor (Artiga, 2010). Rosas (2010) utiliz datos del Latinobarmetro para demostrar que cuanto mayor sea la percepcin de la autonoma de estas instituciones, mayor es la confianza en el proceso electoral. Para realizar estas pruebas calcul un ndice de autonoma de cada ente electoral, que incluye dos calificaciones: la independencia profesional8 y la independencia partidaria. En la tabla resultante, los pases del Istmo se ubican entre las mejores y las peores posiciones; en este ltimo caso, las dos mediciones existentes muestran una tendencia hacia el empeoramiento de las condiciones observadas (cuadro 6.7).

Desproporcionalidad moderada en los sistemas electorales

Los sistemas electorales de Centroamrica pueden dividirse en dos grupos, segn sea su capacidad de reflejar el resultado obtenido en las urnas en una distribucin similar de escaos o curules en sus respectivos Congresos. En el primer grupo estn los pases en los que esa distribucin responde bastante bien a la voluntad expresada por los votantes; es decir, a la hora de repartir cuotas polticas los sistemas son bastante proporcionales. Estos son los casos de Nicaragua, El Salvador, Honduras y Costa Rica, que en las elecciones celebradas en las ltimas dcadas puntan consistentemente por encima de 90 (en una escala de 100) en el ndice de proporcionalidad de Rose (recuadro 6.3). El segundo grupo comprende a los pases cuyos sistemas electorales son marcadamente desproporcionales: la distribucin de los escaos o curules en el Parlamento se aleja, de manera significativa, de los resultados obtenidos en las urnas. En estas circunstancias, algunos partidos terminan siendo

CUADRO 6.7

centroamrica Calificacin de autonoma profesional y partidaria de los rganos electorales

Pas Autonoma partidariaa/ Costa Rica El Salvador Guatemala Honduras Nicaragua Panam 3 2 2 2 2 2 1998 Autonoma profesionalb/ 9,0 4,9 2,3 2,6 3,0 5,5 Autonoma partidaria 3 1 2 2 2 2 2006 Autonoma profesional 9,0 2,4 1,3 3,0 1,8 5,5

a/ La escala va de 1 a 3, donde 3 es la mxima autonoma para aquellas autoridades nombradas por rganos no partidarios y con base en un concurso pblico de mritos. b/ La escala va de 1 a 10, donde 10 es la mxima autonoma, es decir cumple con todos los factores evaluados para el nombramiento del personal. Fuente: Elaboracin propia con base en Rosas, 2010.

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favorecidos con cuotas polticas bastante ms elevadas que la proporcin de votos que recibieron, y otros resultan perjudicados al experimentar la situacin inversa. En Centroamrica, Panam y Guatemala tienen los sistemas ms desproporcionales. En estos dos pases las reglas electorales son la principal causa de la mayor desproporcionalidad. En Panam predominan los circuitos uninominales, es decir, distritos electorales que solo eligen un congresista (el ganador lo gana todo, aunque haya triunfado por un solo voto). En Guatemala hay diez circunscripciones pequeas (con tres o menos escaos) y sus resultados se combinan con el uso de la frmula DHondt, que entre las denominadas frmulas proporcionales es la ms desproporcional. No hay evidencias de que, en Centroamrica, la desproporcionalidad en las elecciones legislativas est asociada a una distorsin del voto popular debido a irregularidades electorales (fraudes). En este tema no existe una clara tendencia regional a lo largo del tiempo. En Honduras, Nicaragua y Costa Rica la proporcionalidad de los sistemas electorales disminuy en el perodo 1990-2010, pero el cambio fue leve y no alter significativamente la situacin. En El Salvador y Honduras la mejora fue notable. Guatemala, por el contrario, exhibe la peor combinacin: un sistema desproporcional que evolucion hacia una mayor desproporcionalidad (cuadro 6.8). Puestos en contexto, los resultados que obtiene la regin son moderados si se comparan con los de otros pases que tienen modalidades distintas de organizacin electoral, como los sistemas de mayora (Belice, Estados Unidos) o el sistema segmentado (Mxico)9.
Estabilidad de reglas electorales y pocos controles sobre el financiamiento de los partidos

RECUADRO 6.3

La proporcionalidad de los sistemas electorales y el ndice de Rose

Todos los sistemas electorales tienen efectos desproporcionales (grfico 6.1). Debido a que la distribucin de la poblacin no es homognea en el territorio, es prcticamente imposible garantizar que todo voto pese igual a la hora de elegir representantes polticos. Esta situacin, por supuesto, refuerza la necesidad de generar reformas electorales que armonicen los cambios polticos y sociodemogrficos de los pases, con las reglas utilizadas para la transformacin de los votos en escaos. Para medir la proporcionalidad se utiliza el ndice de Rose, el cual se calcula mediante la frmula: IR = 100 - 1/2 |Vi - Si|, donde Vi y Si son los porcentajes de votos y escaos del i-simo partido. En trminos ms sencillos, el ndice de proporcionalidad se calcula sumando la diferencia entre el porcentaje de curules de cada partido y el porcentaje de sus votos, para luego dividir entre dos y restar cien. Solo se considera a los partidos que obtuvieron escaos. De acuerdo con Mackie y Rose (1991), en los sistemas de representacin proporcional el ndice vara entre 79% (Espaa) y 100% (Malta). En los sistemas de mayora relativa (sistemas de pluralidad), el ndice de Rose se ubica entre 79% (Reino Unido) y 94% (Congreso de los Estados Unidos). Estos resultados indican que, en promedio, los sistemas de representacin proporcional muestran mejores niveles de proporcionalidad.

Fuente: Elaboracin propia con base en Artiga, 2010; ONeal, 1993; Mackie y Rose, 1991 y Gunther, 1989.

GRFICO 6.1

centroamrica Desproporcionalidad de los sistemas electorales en la conformacin de los Parlamentos. 1990-2010

100 95 90 85 80

1989

1990

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

Costa Rica Nicaragua

El Salvador Panam

Guatemala Promedio

Hondurasa/

En los ltimos cinco aos en Centroamrica se mantuvo la tendencia observada desde principios de la dcada de los noventa: por una parte, demandas ciudadanas a favor de una reforma electoral amplia y profunda,

a/ La informacin sobre las elecciones presidenciales de 2009 en Honduras no estuvo disponible cuando se prepar este estudio. Fuente: Artiga, 2010.

2010

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CUADRO 6.8

centroamrica Evolucin en la proporcionalidad de los sistemas electorales (elecciones legislativas del perodo 1990-2010)
Nivel Tendenciaa/ Aumenta la proporcionalidad Sistemas ms proporcionalesb/ Sistemas ms desproporcionalesd/ El Salvador Panam Disminuye la proporcionalidad Costa Rica Hondurasc/ Nicaragua Guatemala

a/ La tendencia tiene dos comportamientos: aumenta (en la eleccin ms reciente, la proporcionalidad del sistema electoral supera en ms de tres puntos porcentuales la registrada en la primera eleccin del perodo) o disminuye (en la eleccin` ms reciente, la proporcionalidad es tres puntos porcentuales inferior a la registrada en la primera eleccin del perodo). b/ Sistemas ms proporcionales: en todas las elecciones la desproporcionalidad es inferior al promedio centroamericano (92 en una escala de 100). c/ Los resultados de las elecciones de 2009 en Honduras no estaban disponibles. d/ Sistemas ms desproporcionales: en todas las elecciones la desproporcionalidad es superior al promedio centroamericano. Fuente: Elaboracin propia a partir de Artiga, 2010.

por lo general impulsada por actores de la sociedad civil y fuerzas polticas relativamente minoritarias, y por el otro, la aprobacin, por parte de los Congresos, de cambios ms acotados que los demandados. En ninguno de los pases del Istmo se modificaron aspectos vitales de un sistema electoral, como el sistema de eleccin presidencial y legislativo, las frmulas de asignacin de escaos parlamentarios, el tamao de las circunscripciones o la duracin del mandato presidencial, entre otros. Solo en Costa Rica 2009 se promulg un nuevo Cdigo Electoral. Una excepcin es el caso de Nicaragua: en octubre de 2010 una resolucin de la Corte Suprema de Justicia declar inaplicable el artculo 147 de la Constitucin Poltica, que prohiba la reeleccin presidencial consecutiva. La Corte se bas en un razonamiento similar al aplicado por la Sala Constitucional de Costa Rica en el 2003, para declarar inconstitucional la prohibicin de la reeleccin presidencial, de 1969, y reinstaurar el statu quo ante (la reeleccin con ocho aos de espera). Segn este argumento,

la prohibicin total de la reeleccin viola el derecho de ser elegido de todos los habitantes, y por tanto es inconstitucional. La modificacin de la normativa electoral de Nicaragua, a travs de una instancia judicial, gener polmica, debido a que los magistrados que en ese momento conformaron la Corte Suprema son abiertamente afines al partido gobernante, el Frente Sandinista. Con este cambio, se abri el camino para que el presidente actual aspire a un nuevo mandato presidencial en los comicios de 2011. En El Salvador, Honduras, Guatemala, Nicaragua y Panam las reformas estaban en pleno debate al momento de redactarse este Informe, pues no haba acuerdo en los puntos estratgicos o sensibles (cuadro 6.9). En Honduras, la propuesta de reforma que se encuentra actualmente en el Congreso fue elaborada por el Tribunal Supremo Electoral y presentada a la ciudadana mediante un proceso de socializacin y consulta que se realiz durante el 2010 y principios del 2011. Un aspecto crtico de la reforma electoral es el financiamiento de los partidos polticos, un tema en el que hay

pocos avances y situaciones dispares. Costa Rica realiz reformas profundas (2009), luego de las irregularidades detectadas en el financiamiento de los dos principales partidos en las elecciones generales de 2002. Estas reformas se orientaron a robustecer los controles del Tribunal Supremo de Elecciones (TSE) sobre el financiamiento (pblico y privado), la introduccin de algunos criterios de equidad en la distribucin del subsidio pblico, la posibilidad de emplearlo para gastos de organizacin y capacitacin partidaria y, por ltimo, el financiamiento poltico en elecciones municipales. En 2006 Panam aprob cambios en las condiciones de acceso al financiamiento y los criterios de distribucin. En este pas, los partidos polticos que quieran tener derecho a financiamiento pblico deben superar el umbral del 4% de los votos vlidos emitidos, y para el caso de las candidaturas independientes, deben ganar el puesto por el que compiten. Por contraste destaca la situacin de El Salvador, donde existe un sistema muy permisivo, sin ningn tipo de controles, y no ha sido posible avanzar en la legislacin del financiamiento poltico. En el medio de estos dos extremos estn los dems pases del Istmo, ninguno de los cuales registra cambios significativos en las reglas del financiamiento poltico durante los ltimos cinco aos. Este panorama se agrava por los crecientes cuestionamientos que se han presentado, en todo el Istmo, en torno a la penetracin del crimen organizado, concretamente el lavado de dinero, en las finanzas de los partidos. Este tema an no ha sido objeto de las pesquisas necesarias, ni en los pases ni a nivel regional. Las mayores debilidades de la regin se dan en el tema del financiamiento privado y los controles sobre el origen y los montos de las contribuciones. Con excepcin de El Salvador, todos los pases tienen prohibiciones segn el origen de los recursos. En Guatemala se establecen lmites al monto de los aportes privados que un partido poltico puede recibir. Nuevamente, las diferencias entre pases son palpables. El caso extremo es el de El Salvador,

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CAPTULO 6

CUADRO 6.9

centroamrica Principales temas incluidos en las propuestas de reforma electoral. 2008-2010

Pas El Salvador Guatemala Honduras Panam Ao 2010 2008-2010 2008 2009 2010-2011 2006 Propuestas de reforma Se declaran inconstitucionales la lista cerrada y bloqueada para elegir diputados y el requisito de afiliacin partidista para postularse como candidato a diputado. Los puntos de reforma versan sobre: voto en el exterior, voto residencial, regulacin de las campaas, control sobre el financiamiento de los partidos, rediseo de las circunscripciones electorales, participacin ciudadana en los organismos electorales, ley de partidos. Desde junio de 2008 una comisin mixta del Congreso y el Tribunal Electoral trabaja en la formulacin de una reforma. Algunos temas que sobresalen son: sanciones econmicas a los partidos por campaa anticipada y la creacin del Instituto Cvico Poltico Electoral. Se plantean reformas en las siguientes reas: organismos electorales, Censo Nacional Electoral, sufragio para quienes cumplan 18 aos entre el cierre del registro y el da de las votaciones, reformas a la modalidad del voto en el exterior, financiamiento de partidos y campaas, corporaciones municipales, elecciones primarias, candidaturas, encuestas y sondeos, regulacin de la campaa, convocatoria, papeletas, organizacin del proceso eleccionario, escrutinio. Se discute la convocatoria a una Asamblea Constituyente. Proceso de consulta del proyecto de Ley Electoral y de las Organizaciones Polticas (LEOP). Los temas discutidos incluyen: voto en el exterior, as como en hospitales, asilos y crceles, derecho al sufragio de quienes renunciaron a la nacionalidad panamea o adquirieron otra, voto de los miembros de organismos electorales, depuracin del padrn electoral, impedimentos para optar a cargos de eleccin popular, seleccin de dirigentes y candidatos partidistas, financiamiento pblico para los partidos, topes en los gastos de campaa y donaciones privadas, regulacin del tiempo de propaganda, candidaturas independientes para diputados, asignacin de escaos legislativos, revocatoria de mandato, nmero de diputados, rediseo de circuitos electorales.

Fuente: Elaboracin propia con informacin de Artiga, 2010.

donde las contribuciones incluso pueden ser annimas. El caso ms restrictivo es el de Costa Rica, donde el nuevo Cdigo Electoral prohbe cualquier tipo de contribucin privada, excepto las provenientes de personas fsicas, en cuyo caso pueden realizarse sin lmite de monto. As las cosas, en la actualidad las naciones centroamericanas (sin incluir Belice) mantienen un esquema mixto, que permite a los partidos polticos obtener ingresos del Estado, a travs del financiamiento pblico, y adems recibir donaciones y contribuciones de tipo privado. Costa Rica, El Salvador, Honduras y Panam otorgan financiamiento previo y posterior a los partidos. Con la reforma del 2009, en Costa Rica se reinstaur la posibilidad de pagar por adelantado la denominada deuda poltica.

La legislacin normalmente prev sanciones de tipo pecuniario, penal o administrativo, que se aplican al partido, el candidato o los donantes, segn sea la transgresin. En Centroamrica, solo El Salvador no cuenta con estos instrumentos. En los otros cinco pases la ms comn es la sancin pecuniaria a los partidos polticos. Solo Costa Rica, Nicaragua y Panam aplican esta medida a los candidatos, y nicamente Nicaragua lo hace con los donantes. En cuanto a las sanciones penales, que constituyen el mecanismo ms fuerte para castigar actuaciones ilcitas, solo en Costa Rica y Nicaragua recaen sobre los candidatos y los donantes. En Guatemala, si bien las reformas de 2004 establecen este tipo de sanciones, el marco legal carece de definiciones claras que permitan su puesta en prctica.

Inclusin ciudadana

Esta seccin estudia el avance de la inclusin ciudadana en Centroamrica. Su propsito es documentar si en los ltimos aos se han removido barreras legales y prcticas para el ejercicio de los derechos polticos de las personas. En esta oportunidad el anlisis se centra en la efectiva universalizacin del derecho al voto y en la puesta en marcha de acciones afirmativas para el logro de resultados ms equitativos en el ejercicio del derecho a ser electo en cargos pblicos. La seccin se organiza en tres acpites. El primero estudia la remocin de barreras al voto de poblaciones especiales. El segundo analiza la remocin de barreras al voto de los ciudadanos en el extranjero, un tema importante habida cuenta de que cerca del 10% de

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la poblacin del Istmo emigr en las ltimas dcadas, y dio lugar a lo que puede llamarse ausentismo electoral10. Finalmente, el tercer acpite documenta la aplicacin de las cuotas de gnero en las listas de candidatos a puestos pblicos. La principal conclusin de este apartado es que, en materia de inclusin ciudadana, los pases centroamericanos han tenido importantes progresos en los ltimos aos, aunque no todas las decisiones adoptadas han sido ejecutadas.
Ampliacin efectiva del derecho a votar de adultos mayores y personas privadas de libertad

Los casos tpicos son los de las mujeres, los indgenas y los jvenes. En este contexto, en los ltimos aos no se registran medidas afirmativas hacia los indgenas ni hacia los jvenes, pero al menos en tres pases (Costa Rica, Honduras y Panam) se han promulgado disposiciones para establecer cuotas de participacin femenina en las nminas de candidatos de los partidos polticos. Algunas de estas regulaciones datan de la segunda mitad de los aos noventa, pero en general se han venido ampliando en la ltima dcada.
Mayor reconocimiento al voto en el extranjero

Sin embargo, solo Honduras y Panam (2009) han puesto en prctica el voto en el extranjero. Aunque los niveles de inscripcin y de votacin de los ciudadanos residentes en el exterior se consideran bajos11, es importante que se comiencen a sentar las bases para la ampliacin de este derecho, sobre todo si se toma en cuenta la dinmica migratoria de la regin y cunto contribuyen las remesas a equilibrar las finanzas de los pases.
Cuotas de gnero en listas de candidatos a puestos pblicos

Durante los ltimos aos, las naciones de Istmo han avanzado en la aprobacin de reformas y acciones polticas concretas para reducir las exclusiones polticas y las barreras que dificultan a grupos como los indgenas, las personas discapacitadas, los adultos mayores y los residentes en el exterior, ejercer libremente sus derechos civiles y polticos. El Informe Estado de la Regin (2008) daba cuenta de los problemas que subsistan entonces -y se mantienen an- en las facilidades para la participacin electoral de grupos poblacionales excluidos. En este sentido, en los procesos de 2009 y 2010 se destaca que Costa Rica, Panam, y en menor medida El Salvador, pusieron en prctica medidas puntuales que, conforme se vayan generalizando, favorecern la inclusin ciudadana y el ejercicio del derecho al sufragio. En Costa Rica, por ejemplo, se instalaron 35 juntas receptoras de votos en hogares de ancianos para las elecciones de 2010. En El Salvador, en 2009, se construyeron rampas para facilitar el acceso a los centros de votacin de personas con problemas motrices. Otra medida que sobresale, tanto en Costa Rica como en Panam, es la colocacin de mesas electorales en centros penitenciarios, e incluso en hospitales en el caso panameo (Artiga, 2010). De la mano con lo anterior, la regin tambin ha realizado esfuerzos por ampliar y mejorar las condiciones para el ejercicio de los derechos polticos y el acceso al poder para poblaciones que, por diversas razones, se mantienen subrepresentadas polticamente.

El reconocimiento del derecho a votar de ciudadanos que viven en el extranjero ha ampliado los derechos polticos en el Istmo. Actualmente Costa Rica, Honduras, Nicaragua y Panam reconocen ese derecho en su legislacin (cuadro 6.10), pero carecen de capacidades institucionales para garantizarlo con una cobertura adecuada en los pases de concentracin de migrantes centroamericanos. En el caso nicaragense, la ley autoriza el voto desde el extranjero tanto para las elecciones presidenciales como para las parlamentarias. En Costa Rica el nuevo Cdigo Electoral faculta a los residentes en el exterior a participar adems en las consultas populares de orden nacional.

Costa Rica es el pas ms avanzado en el reconocimiento de cuotas femeninas en las nminas de candidatos a puestos pblicos. A partir de 2009 el Cdigo Electoral establece la obligatoriedad de la paridad de gnero (50% hombres y 50% mujeres). Esto se aplica no solo en las listas de candidaturas, sino tambin en las precandidaturas y rganos directivos de los partidos, bajo el sistema de alternancia, de tal forma que si un hombre encabeza la lista, el segundo lugar debe ser ocupado por una mujer, el tercero por un hombre y as sucesivamente. La misma lgica rige si el primer lugar es asignado a una mujer. En los casos de Honduras y Panam la cuota actual es de un 30%, aunque en el ltimo de estos pases la representacin femenina en el Congreso sigue estando

CUADRO 6.10

centroamrica Regulacin sobre el voto en el extranjero

Pas Belice Costa Rica El Salvador Guatemala Honduras Nicaragua Panam Voto en el extranjero No S No No S S S mbito de aplicacin Elecciones presidenciales y consultas populares de alcance nacional Elecciones presidenciales Elecciones presidenciales y parlamentarias Elecciones presidenciales Aplicacin del mecanismo No No No No S (desde 2001) No S (desde 2009)

Fuente: Elaboracin propia con base en legislacin electoral y declaratorias de resultados electorales en cada pas.

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lejos de cumplir con ese porcentaje (grfico 6.2). El avance en materia de la accin afirmativa hacia las mujeres va a paso muy lento en El Salvador, Guatemala y Nicaragua, pese a que existe el debate e incluso hay propuestas e inters para incrementar la presencia femenina en los rganos de representacin popular, tanto a nivel nacional como municipal. De cualquier manera, se rescata que partidos como el FMLN (El Salvador), la UNE (Guatemala) y el FSLN (Nicaragua) han establecido algn tipo de mecanismo de cuotas para ampliar la participacin de las mujeres.
Estados de derecho

La debilidad de los Estados de derecho constituye el principal rezago en la democratizacin de los sistemas polticos en Centroamrica. Esto reitera los hallazgos reportados en Informes anteriores, pero adems, en el perodo transcurrido desde el ltimo Informe Estado de la Regin (2008), entre los pases con los sistemas ms frgiles solo en El Salvador es posible documentar avances significativos. No obstante, la sostenibilidad de esos progresos se encuentra amenazada por el conflicto

que se registra desde julio de 2010 entre la Asamblea Legislativa y el Poder Ejecutivo salvadoreos, por un lado, y la Sala Constitucional, por el otro; tal situacin, como ya se coment en la Valoracin general de este captulo, se agrav en junio de 2011. En Honduras y Nicaragua, por diversas circunstancias, ms bien hubo retrocesos en la independencia judicial. En Guatemala fue necesaria la intervencin de la Organizacin de Naciones Unidas para crear un rgano que lleve a cabo las labores propias de una fiscala y ayude a combatir la impunidad, la Comisin Internacional Contra la Impunidad en Guatemala (Cicig). Algunos expertos han sugerido que se ample la cobertura de esta entidad a otros pases de la regin, o bien la instalacin de entes similares en El Salvador y Honduras. Por otra parte, no hay indicios de fortalecimiento de las cortes de cuentas y los ombudsman, o defensores de los ciudadanos, en ninguna de las naciones del Istmo. En materia de capacidades institucionales del Estado de derecho, hay evidencia de que las distancias entre Costa Rica y el resto de la regin, excepto El Salvador, se ampliaron de manera considerable. Esta seccin examina el avance de

Centroamrica en el desarrollo de robustas instituciones del Estado de derecho, una caracterstica fundamental de una democracia representativa. Se divide en dos acpites. El primero, que estudia los sistemas de administracin de justicia, enfatiza en temas como la independencia judicial, el acceso a los servicios de justicia, el gasto judicial como indicador de las capacidades institucionales y el desempeo de los sistemas en la provisin de una justicia pronta. El segundo se centra en las agencias especializadas en el control de la accin pblica, como las contraloras o cortes de cuentas y los ombudsman, as como en los marcos normativos para garantizar la transparencia de la gestin pblica.
sistemas de administracin de justicia

GRFICO 6.2

centroamrica Escaos ocupados por mujeres en los Parlamentos

40%

Despus de casi dos dcadas en las que en la regin se han venido promulgando marcos normativos relacionados con los poderes judiciales12, claramente se observa la ineficacia de tales instrumentos para fortalecer la independencia judicial frente a presiones externas, provenientes tanto del sistema poltico como de actores privados organizados. Las reformas en este mbito continan desarrollndose con un alto componente de cooperacin internacional 13. Distintos esfuerzos procuran mejorar el funcionamiento administrativo de la justicia, pero no han logrado modificar el actual modelo judicial, marcado por la influencia de la poltica en los nombramientos de jerarcas y la limitada disponibilidad de recursos.
Se intensifican cuestionamientos a la independencia judicial

30%

20%

10%

0%
1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010

Costa Rica

El Salvador

Guatemala

Honduras

Nicaragua

Panam

Fuente: Artiga, 2010, con datos de la Unin Interparlamentaria, 2011.

Durante los ltimos cinco aos, la independencia de los poderes judiciales de la regin ha sido cuestionada de manera creciente, tanto por sectores polticos y sociedades civiles nacionales, como por de organizaciones internacionales, pblicas y privadas. Los sistemas de Honduras y Nicaragua fueron los ms criticados en el perodo de anlisis de este Informe: el primero por el papel que jug durante la crisis poltico-institucional del 2009 y el

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segundo por haber anulado la limitacin constitucional para la reeleccin presidencial, evidenciando as el control que ejerce el partido en el gobierno (FSLN) sobre el Poder Judicial. La actitud deferente de la Corte hondurea ante los acontecimientos ocurridos durante y despus del derrocamiento del presidente Zelaya queda manifiesta varias de sus decisiones: la negativa a revisar la validez de las actuaciones del Congreso (por ejemplo, el rechazo de recursos de inconstitucionalidad contra el decreto emitido por ese rgano acerca del relevo de Zelaya); el pronunciamiento a favor de la sustitucin presidencial y la negativa a investigar la expulsin del Mandatario del territorio hondureo; la declaratoria de inocencia para los militares que abusaron de su autoridad al expulsar al Presidente y la persecucin y destitucin de funcionarios judiciales que se manifestaron en contra de la sustitucin. La suma de estos hechos puso en entredicho la ya de por s frgil independencia del sistema judicial frente a otros poderes, como el Legislativo y las fuerzas armadas14. Dos aos ms tarde, en 2011, en el marco de la negociacin y acuerdo poltico para el regreso de Zelaya a Honduras, el Poder Judicial elimin los procesos abiertos contra el Expresidente. Diversos organismos internacionales se han pronunciado sobre estas actuaciones. La OACDH-ONU (2010), la CIDH (2010), expertos de la ONU y organizaciones no gubernamentales de carcter global como Human Rights Watch, Amnista Internacional y la Fundacin para el Debido Proceso, entre otros, expresaron su preocupacin y condena por el comportamiento del Poder Judicial hondureo durante la crisis poltica. Independientemente de la perspectiva que se asuma, lo cierto es que esta coyuntura dio lugar a un revs en la legitimidad del Poder Judicial como rbitro y garante de la supremaca de la ley. En el caso nicaragense, los cuestionamientos a la independencia del Poder Judicial ya haban sido reportados como graves en anteriores Informes, en virtud del reconocido control partidario sobre

los magistrados (Programa Estado de la Nacin, 2008)15. El agravamiento de esta situacin en los ltimos dos aos ha sido uno de los factores de la inestabilidad poltica del pas. Despus de que el Congreso no logr un acuerdo para nombrar nuevos magistrados para reemplazar a aquellos a quienes se les haba vencido su perodo (la necesidad de contar con un 60% de los votos de los diputados obliga a realizar negociaciones polticas), un decreto presidencial ampli el mandato de dos magistrados de la Corte Suprema afines al partido del Gobierno. Ello gener gran descontento en la oposicin y en organizaciones de la sociedad civil. Como parte de las reacciones, en agosto de 2010 los siete magistrados afines al Partido Liberal (de oposicin) se ausentaron de las sesiones para evitar el qurum, pero fueron rpidamente reemplazados por jueces suplentes, por decisin de la Presidenta interina de la Corte. Esto se tradujo en un absoluto control del mximo rgano judicial por parte de magistrados de orientacin sandinista (Salinas, 2010). En ese contexto, a finales de septiembre de 2010 la Corte Suprema decidi anular la norma constitucional que prohbe la reeleccin de un Presidente de la Repblica por ms de dos perodos (Arvalo, 2010). El fallo ratific una disposicin previa, de octubre de 2009, que gener fuertes crticas y dio lugar a un pronunciamiento del Congreso en el cual se acord rechazar, desconocer y declarar la nulidad absoluta de la ilegal seudo sentencia (El Universal, 2009). Desde entonces, el pas vive una crisis de institucionalidad en la que la independencia del Poder Judicial no se vislumbra como viable. Nicaragua y Honduras son los casos extremos de la falta de independencia judicial en Centroamrica, pero no los nicos. En los sistemas de administracin de justicia de Guatemala y Panam los cuestionamientos se produjeron por la designacin de magistrados de la Corte Suprema. En Guatemala la ltima eleccin, de octubre de 2009, se realiz utilizando un nuevo sistema en el que interviene una Comisin de Postulacin; se nombr a trece magis-

trados, en un proceso que fue fuertemente impugnado, tanto por grupos de la sociedad civil como por la propia Cicig, debido a una alegada falta de mrito e idoneidad de las personas electas y supuestos vnculos con grupos del narcotrfico. Los cuestionamientos generaron la anulacin de tres de los nombramientos. Sin embargo, persisten las crticas por la permanencia del resto de magistrados y la falta de transparencia en la sustitucin de las personas removidas. En Panam el Presidente de la Repblica tiene amplia injerencia en el sistema de administracin de justicia, pues entre sus potestades est la de nombrar a la cpula judicial y otros cargos, como el Contralor General, el ombudsman y el Procurador General de la Nacin (el Congreso se limita a aprobar o rechazar a las personas designadas por el Consejo de Gabinete). En 2010, la Corte Suprema destituy a la Procuradora General, por el delito de abuso de autoridad; ello provoc fuertes reacciones de partidos de oposicin y organizaciones civiles nacionales e internacionales. Se acus al Ejecutivo de desplegar acciones judiciales contra funcionarios que adversaron proyectos legislativos impulsados por el Gobierno. El caso fue presentado ante la Comisin Interamericana de Derechos Humanos y fue el detonante para que organizaciones como la Fundacin para el Debido Proceso, Alianza Pro Justicia y el Centro por la Justicia y el Derecho Internacional (Cejil, por su sigla en ingls), se pronunciaran en contra de la fuerte injerencia del Poder Ejecutivo en los rganos de la administracin de justicia panamea. Aunque en menor medida, Costa Rica y El Salvador no estn exentos de crtica en torno a los nombramientos de magistrados y la influencia de los polticos en los fallos del rgano judicial. La existencia de dos bloques antagnicos en las Asambleas Legislativas de ambos pases propicia la distribucin de cuotas partidarias, con miras a obtener la mayora calificada que se requiere para la designacin de magistrados. En Costa Rica desde 2005 se han planteado reiteradas denuncias por influencias

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polticas en le eleccin de un juez para la Sala Tercera de la Corte Suprema de Justicia. Este tipo de disputas ha causado que los puestos vacantes tarden ms de un ao en ser llenados, aunque en el nterin se cuenta con magistrados suplentes, la inestabilidad del cargo puede afectar la independencia de sus decisiones. Destaca la independencia que ha mostrado la Sala Constitucional de El Salvador, especialmente a partir de 2010, con la promulgacin de algunos fallos pese al descontento del propio Gobierno, las instituciones pblicas, miembros del partido oficialista y medios de comunicacin (por ejemplo, permitir las candidaturas independientes o no partidarias a diputados, o limitar el uso de las partidas secretas de la Casa Presidencial16). Las autoridades pblicas han realizado acciones que contraran las sentencias de la Sala e intentan remover a los jueces que las impulsaron; cuatro de los cinco magistrados constitucionalistas tienen demandas de antejuicio.
Limitada autonoma de jueces por falta de aplicacin de la carrera judicial

hechos en forma directa por el presidente de la Corte. En la mayora de los pases para los cuales hay datos, los nombramientos de jueces por mrito representan la mitad o menos del total (grfico 6.3). En Nicaragua solo se ha realizado una convocatoria utilizando el sistema de concurso (cuatro jueces de Familia nombrados en fechas recientes), tras la aprobacin, en junio de 2008, del reglamento que permiti la implementacin de la ley respectiva (Arauz, 2010). Panam resalta como el caso ms extremo de injerencia de la jerarqua jurisdiccional en la carrera judicial. Segn la Constitucin Poltica (artculo 206), los jueces y magistrados del nivel inmediatamente superior al cargo en concurso seleccionan, nombran y, si es del caso, destituyen a los titulares de los cargos inferiores (Castillo, et al., 2010; cuadro 6.11). El desempeo de los jueces tambin es influenciado por actores externos al Poder Judicial que amenazan su seguridad personal y, con ello, la autonoma de la labor jurisdiccional. Los datos obtenidos dan cuenta de doce funcionarios judiciales asesinados, once de ellos en Guatemala y uno en El Salvador.
GRFICO 6.3

En Guatemala se reportaron tres asesinatos de jueces en el 2002 -el ao ms violento- y a partir de entonces se registra por lo menos uno de estos homicidios cada ao, con excepcin del 2006. Asimismo, entre 2001 y 2009 a nivel regional se presentaron 365 denuncias de amenazas contra jueces, provenientes de actores ilegales (narcotrfico, maras, etc.). De ellas, 331 se dieron en Guatemala, 21 en Panam y 13 en El Salvador. Sin embargo, estas cifras podran ser mucho mayores, puesto que solo en Guatemala se cuenta con informacin del ao 2001 en adelante (en Panam los datos se recopilan a partir del 2006 y en El Salvador desde el 2004).
Aumento en presupuestos no satisface necesidades mnimas

En los ltimos diez aos solo en tres pases se cumpli de manera consistente con el mnimo constitucional en el presupuesto asignado al Poder Judicial17 (cuadro 6.12). En Nicaragua, Guatemala y Honduras los incumplimientos se prolongaron por cinco aos en el primer caso, y por tres aos en los otros dos. Ello agrava la falta de independencia del Poder Judicial para

La promulgacin de leyes de carrera judicial en todos los pases de la regin se puede definir como un avance para consolidar la autonoma de los jueces en trminos formales. Cuando hay carrera judicial, los nombramientos, promociones, traslados o sanciones de estos funcionarios estn basados en el mrito. No obstante, la verticalidad del sistema y la intervencin de las jerarquas judiciales en los procesos plantean obstculos considerables a la verdadera efectividad de los regmenes de carrera judicial. Esta situacin no vari en los ltimos cinco aos. En Guatemala, coincidentemente, en los perodos previos a las ltimas dos tomas de posesin de las nuevas magistraturas se elev en ms del 50% con respecto a otros aos el nmero de jueces destituidos y nombrados (Fernndez, 2010). En Honduras, de acuerdo con la ley, los jueces deben elegirse mediante oposicin; sin embargo, siempre han existido nombramientos

centroamrica Nmero de jueces totales y nombramientos con base en el mrito

1.500 1.250 1.000 750 500 250 0
Costa Ricaa/ Guatemala Panam Nicaragua

Jueces totales

Nombramiento por mrito

a/ En el caso de Costa Rica debe tenerse en cuenta que la informacin corresponde a la cantidad de nombramientos de jueces que hizo el Poder Judicial entre 2005 y 2009 en las diferentes materias. Las cifras incluyen los ascensos. Fuente: Elaboracin propia con informacin de los poderes judiciales.

CUADRO 6.11

CAPTULO 6

centroamrica

Estructura del gobierno judicial y competencias con respecto al rgimen de carrera de los jueces
Mandato frente a jueces Interno Mixto Interno Interno Interno Mixto Interno Interno Mixto Interno Interno Interno Interno Interno Interno Interno Interno Interno Mixto Interno Composicina/ Designacinb/ Cupular Plural Plural Cupular Cupular Plural Cupular Plural Plural Cupular Cupular Cupular Plural Cupular Plural Cupular Cupular Cupular Plural Cupular

Pas

rganos del gobierno judicial

PANORAMAPOLTICO

Costa Rica El Salvador Guatemala Honduras Nicaragua Panam

Corte Suprema Consejo Superior (rgano subordinado de la Corte Suprema) Consejo de la Judicatura Tribunal de Inspeccin Judicial (rgano dependiente del Consejo Superior) Corte Suprema Consejo Nacional de la Judicatura Corte Suprema Consejo de la Carrera Judicial Comisiones de Postulacin Unidad de Capacitacin Institucional Juntas de Disciplina Judicial Corte Suprema Consejo de la Carrera Judicial (depende de la Corte Suprema) Direccin de Administracin del Personal Comisin de Seleccin de Personal Inspectora de Tribunales Corte Suprema Consejo de Administracin y de la Carrera Judicial Tribunales Examinadores Superior jerrquico inmediato del juez

Nombra, asciende y traslada jueces (categoras 4 y 5: superiores y de casacin) y ejerce potestad disciplinaria sobre sus propios miembros. Nombra jueces (categoras 1 a 3) y ejerce potestad disciplinaria sobre ellos (conoce apelaciones presentadas ante el Tribunal de Inspeccin). Convoca concursos, designa tribunal examinador y define ternas de jueces elegibles. Vigila el buen cumplimiento de deberes de los jueces y ejerce potestad sancionadora (incluso destitucin). Nombra, asciende, traslada y sanciona jueces (incluso destituciones). Propone ternas para el ingreso a la judicatura. Nombra, asciende, traslada y destituye jueces. Convoca y administra los concursos para nombrar jueces. Elaboran listas de candidatos a magistrados de la Corte de Apelaciones. Evala candidatos a jueces. Sancionan jueces, pero no destituyen. Nombra, asciende, traslada y sanciona jueces (incluso destituciones). Auxilia directamente a la Corte en la aplicacin de la Ley de Carrera. Efecta los concursos para determinar los candidatos a jueces. Coadyuva con la Direccin de Administracin para escoger candidatos a jueces. Investiga actuaciones de jueces y remite sus conclusiones a la Corte Suprema. Nombra, asciende, traslada, sanciona y destituye jueces. Convoca concursos de eleccin y sanciona jueces. Evalan candidatos a jueces. Selecciona, nombra, destituye y ejerce jurisdiccin disciplinaria sobre los jueces.

a/ Composicin: i) interno: los miembros son funcionarios del Poder Judicial; ii) mixto: los miembros son de varias entidades, incluyendo al Poder Judicial. b/ Designacin: i) cupular: un superior jerrquico efecta el nombramiento; ii) plural: los miembros son designados por diversas entidades dentro o fuera del Poder Judicial.

ESTADODELAREGIN

Fuente: Elaborado con base en las leyes de carrera judicial de Guatemala, Nicaragua y Honduras. En el caso de Panam se utiliz el libro primero del Cdigo Judicial. En El Salvador se consult adems la Ley del Consejo Nacional de Judicatura, y en Costa Rica la Ley Orgnica del Poder Judicial.

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PANORAMAPOLTICO

CAPTULO 6

determinar su propia capacidad financiera. Sobresalen las diferencias entre lo solicitado por el sistema de administracin de justicia y lo finalmente otorgado por el Poder Legislativo. En Guatemala, el presupuesto per cpita aprobado entre 2005 y 2009 fue poco ms de la mitad del monto requerido. En Nicaragua hay inconsistencias ao tras ao; del 2002 al 2005 la dotacin de recursos asignada por la Asamblea Nacional fue casi la mitad de lo solicitado; entre 2006 y 2008 ms bien se autoriz una cantidad levemente mayor a la propuesta, y en 2009 otra vez el monto otorgado fue menor (Arauz, 2010)18. En el perodo 2005-2009, en toda Centroamrica se registraron incrementos cercanos al 30% o 40% en el gasto judicial per cpita. No obstante, la brecha entre los pases que ms y menos gastan es cada vez mayor. En el 2005, los valores reportados por Costa Rica y El Salvador (los ms altos de la regin: 43 y 20 dlares per cpita, respectivamente) ms que duplicaban los de Guatemala, Nicaragua y Honduras (los ms bajos: 8,4, 7,2 y 7,3 dlares per cpita, en cada caso). Para el 2009 estas diferencias aumentaron a ms del triple. El gasto de Costa Rica super ms de siete veces las erogaciones de Honduras y Nicaragua, que no sobrepasaron los 11 dlares por persona (grfico 6.4). En general, los sistemas judiciales centroamericanos muestran una asociacin positiva entre el gasto judicial y la demanda por sus servicios (casos entrados). Los sistemas con bajo gasto tienen tambin una relativa baja demanda; Costa Rica, por su parte, tiene ms altos niveles de gasto y demanda.
Mayora de los pases sigue con pocos operadores judiciales

CUADRO 6.12

centroamrica Presupuesto del Poder Judicial. 2005-2009 (cifras en dlares per cpita)
Belice Costa Rica Guatemala Nicaragua Presupuesto Solicitado Aprobado Solicitado Aprobado Solicitado Aprobado Solicitado Aprobado 2005 7,1 7,1 43,0 42,9 12,2 6,4 12,1 7,7 2006 45,5 45,5 12,7 6,9 7,8 9,4 2007 54,9 52,6 12,6 6,7 8,4 10,3 2008 63,9 64,0 16,3 9,2 10,2 10,7 2009 11,0 11,0 84,8 81,2 15,6 9,5 11,4 10,9

Fuente: Elaboracin propia con informacin de los poderes judiciales de cada pas, cifras de poblacin de los institutos de estadstica de cada pas y tipos de cambio de la Secretara Ejecutiva del Consejo Monetario Centroamericano.

GRFICO 6.4

centroamrica Casos entrados en el Poder Judicial por cada mil habitantes y gasto judicial per cpita. 2005 y 2009
200 100

150
Casos entrados

75

100

50

50

25

0
Belice Costa Rica El Salvador Guatemala Honduras Nicaraguaa/ Panamb/

0 Casos entrados 2009 Gasto per cpita 2005 Gasto per cpita 2009

Casos entrados 2005

a/ En Nicaragua los casos entrados solamente incluyen los de primera instancia en las materias civil, Laboral, Familia y Penal. b/ No incluye el gasto de la Defensa Pblica (6,5% del total anual). Fuente: Elaboracin propia con informacin de los poderes judiciales de cada pas, cifras de poblacin de los institutos de estadstica de cada pas y tipos de cambio de la Secretara Ejecutiva del Consejo Monetario Centroamericano.

El acceso ciudadano a los sistemas de justicia sigue siendo muy dispar en Centroamrica. Existen significativas brechas entre y dentro de los pases que no disminuyen a lo largo del tiempo. Un indicador del acceso ciudadano es la cantidad de habitantes por tribunal. Con poco ms de 13.000, El Salvador es el pas con la mejor condicin, seguido de cerca por Costa Rica y Panam. En contraste, Guatemala sobrepasa

los 20.000 habitantes por tribunal, lo que refleja carencias importantes en la cobertura territorial de las oficinas jurisdiccionales. Un segundo indicador de acceso ciudadano es la relacin de habitantes por juez. La mayora de pases oscila

entre 11.000 (El Salvador) y 14.000 (Nicaragua). Costa Rica se aparta del resto de la regin, pues tiene menos de 5.000 habitantes por juez. Nuevamente Guatemala muestra la peor situacin, con una tasa cercana a 16.000. Al igual que con los tribunales y

Gasto per cpita (dlares)

CAPTULO 6

PANORAMAPOLTICO

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jueces, el acceso a la defensa pblica presenta notables disparidades en la regin; destacan las diferencias entre Costa Rica (13.500 habitantes por defensor) y las dems naciones, as como las brechas entre los departamentos y provincias de un mismo pas (grfico 6.5)19. No obstante, en este tema cabe reconocer que ha habido mejoras con respecto a lo reportado por el Segundo Informe sobre Desarrollo Humano en Centroamrica y Panam a inicios de la dcada del 2000, especialmente en Nicaragua. En 2003, en Nicaragua haba casi 900.000 habitantes por defensor pblico. Esta situacin reflejaba el hecho de que, en la regin, este pas haba sido el ltimo en crear un sistema de defensa pblica (1998) que, adems, contaba con pocos medios y capacidades (inici con doce defensores y solo una oficina en la capital). En sus primeros aos de funcionamiento, sin embargo, logr constituir un equipo de 179 defensores, una cifra similar a la de Guatemala y que le permiti superar a Panam en

cuanto a cobertura de defensores. Pese a esta mejora, la relacin de habitantes por defensor pblico sigue siendo discreta: en 2009 haba uno por cada 32.000 personas. La ampliacin de las defensas pblicas en Guatemala y Panam ha sido poco dinmica. En Guatemala haba un defensor por poco ms de 47.000 habitantes en el 2005, relacin que cambi a uno por cada 32.000 personas en el 2009. En Panam el crecimiento fue menor; entre 2005 y 2009 se pas de 51.000 a casi 43.000 habitantes por defensor, lo que ubica a esta nacin como la ms atrasada del Istmo en esta materia. Finalmente, sorprende la evolucin de El Salvador, un pas que ha reportado importantes mejoras en otros indicadores judiciales bsicos, pero que se ha mantenido estancado en cuanto al acceso ciudadano al sistema de defensores pblicos (alrededor de 26.500 defensores por habitante a lo largo del perodo 2004-2009).

Casos pendientes se incrementan y retardan la justicia

GRFICO 6.5

centroamrica Habitantes por defensor, segn departamento o provinciaa/. 2009

200.000 180.000 160.000 140.000 120.000 100.000 80.000 60.000 40.000 20.000 0 Departamento o circuito judicial
a/ La lnea punteada representa el promedio de los cinco pases. Se eliminaron los puntos extremos: para Guatemala los departamentos de Huehuetenango y Totonicapn, con 362.000 y 448.000 habitantes por defensor respectivamente, y para Nicaragua los departamentos de Jinotega y Matagalpa, con 385.000 y 513.000. b/ El Salvador no incluye los departamentos de: Cabaas, Cuscatln, La Libertad, La Paz y Morazn por falta de informacin. c/ Nicaragua no incluye los departamentos de Nueva Segovia, Madriz, Carazo y Chontales por falta de informacin. Fuente: Elaboracin propia con informacin del Poder Judicial de cada pas.
Costa Rica El Salvador b/ Guatemala Nicaragua c/ Panam

En la mayora de los sistemas judiciales de Centroamrica los despachos resuelven menos casos de los que ingresan cada ao. Esto provoca importantes retrasos y, con ello, el incumplimiento del principio de justicia pronta que todos estos sistemas estn obligados a dispensar. En general, cuanto ms bajo es el gasto judicial per cpita, mayor es la acumulacin de expedientes (excepto en Panam). En El Salvador, Panam y Costa Rica los sistemas de administracin de justicia resuelven cada ao un volumen de casos cercano al 90% de los ingresados. En este aspecto estn muy por encima del promedio regional. Belice se encuentra en una posicin intermedia (77%), similar al promedio regional. Con una proporcin de alrededor del 50% estn Honduras (58%), Nicaragua (52%)20 y Guatemala (50%). Esta situacin genera una carga procesal inconveniente en los despachos judiciales y altas tasas de mora judicial (casos no resueltos) (cuadro 6.13). Las materias jurisdiccionales con ms volumen de trabajo son la Penal, la Civil y la de Familia. Los juicios penales son el principal rubro en Costa Rica (42%), Panam (51%) y, en menor medida, Guatemala (18%). Los juicios civiles superan a las dems materias en Nicaragua (47%), El Salvador (19%) y un tanto menos en Honduras (9,5%). En todos los pases, la materia laboral es la que menos casos atiende, un hallazgo que amerita mayor investigacin para determinar si refleja problemas de acceso a la justicia por parte de los trabajadores. En un sistema de administracin de justicia, los ciudadanos tienen derecho a apelar las sentencias de los jueces, para lo cual existe una secuencia jerrquica de diversas instancias judiciales. Por falta de informacin no puede valorarse aqu el desempeo de cada una de las instancias procesales en toda Centroamrica. En los cinco pases donde hay datos (Belice, Costa Rica, Guatemala, Honduras y Panam) se sabe que solo el 3% de los casos ingresados a la primera instancia fueron

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PANORAMAPOLTICO

CAPTULO 6

CUADRO 6.13

centroamrica Razn entre los casos terminados y los casos ingresados, segn pas y ao, por materia. 2005 y 2009
Pas Costa Rica El Salvador Guatemala Honduras Nicaraguaa/ Panam Ao 2005 2009 2005 2008 2005 2009 2005 2009 2005 2009 2005 2009 Penal 112,0 98,6 61,6 64,9 65,0 72,5 55,9 32,0 69,4 77,3 71,7 104,2 Civil 63,2 37,5 148,1 199,3 20,9 20,6 94,5 29,4 35,9 20,0 105,4 103,7 Materia Laboral 108,5 113,4 188,3 141,8 69,3 47,9 87,6 52,5 30,6 30,5 111,5 96,7 Familia 97,8 96,6 52,0 78,8 16,2 16,2 39,6 36,0 46,4 49,5 86,7 102,9

nombramientos de sus jerarcas se realizan con criterios partidistas- y no gozan de una alta confianza ciudadana.
Se ampla la normativa de control, pero persiste la debilidad institucional

a/La contabilizacin de los casos ingresados y terminados en Nicaragua utiliza una metodologa distinta; los casos penales corresponden a los del Cdigo Procesal Penal. Fuente: Base de datos de administracin de justicia del Informe Estado de la Regin.

luego conocidos por un tribunal superior. No hay una tendencia definida en relacin con la eficiencia de estos tribunales: en Belice, y sobre todo en Guatemala, funcionan peor que los juzgados de primera instancia, pese al poco volumen de trabajo. En cambio, en Costa Rica, Honduras y Panam tienen desempeos claramente mejores (Obando, 2010). Finalmente, para este Informe se procur obtener datos sobre la duracin promedio de los asuntos por materia jurisdiccional, lo que solo fue posible para el caso de Costa Rica. Este resultado es un indicador de las asimetras regionales en la produccin y disponibilidad de la informacin judicial. Si los sistemas de justicia carecen de estadsticas que documenten el quehacer de sus instancias, se torna muy difcil identificar acciones para mejorar el acceso ciudadano a la justicia. Uno de los desafos ms importantes en Centroamrica es invertir en sistemas de seguimiento y registro del desempeo judicial, que ofrezcan la informacin necesaria para el anlisis objetivo y propositivo en este mbito.

Ms INFORMACIN sOBRE

EVOLUCIN DE LOS SISTEmAS DE ADmINISTRACIN DE JUSTICIA EN CENTROAmRICA

VAsE

Obando, 2010, y la base de datos en lnea sobre ese tema en www.estadonacion.or.cr

Controles sobre la accin pblica

En los anteriores Informes Estado de la Regin (1999, 2003 y 2008), los controles institucionales para fiscalizar la legalidad y la rendicin de cuentas en el uso de los recursos pblicos fueron sealados como una debilidad de la democratizacin en Centroamrica. Con los datos disponibles, el presente Informe sostiene que, pese a los avances en los marcos legales, las instituciones de control (cortes de cuentas o contraloras, ombudsman y otros mecanismos de fiscalizacin) siguen presentando serios problemas: carecen de recursos humanos y financieros adecuados, estn politizadas -pues los

En el perodo 2007-2010 se efectuaron reformas legales y se abrieron oficinas relacionadas con la lucha contra la corrupcin en todos los pases del Istmo. Paralelamente, se establecieron mecanismos de seguimiento y evaluacin de los compromisos internacionales adquiridos por los pases para la transparencia y la rendicin de cuentas en el uso de los recursos pblicos (recuadro 6.4). En Honduras se reform la Carta Magna para elevar a rango constitucional las normas relacionadas con el Tribunal Superior de Cuentas, el Ministerio Pblico y la Fiscala General. En Panam se instituy el Tribunal de Cuentas, como una entidad independiente que reemplaz a la Direccin de Responsabilidad Patrimonial de la Contralora General de la Repblica. En Nicaragua se dict un nuevo reglamento para la Procuradura General de la Repblica, que reorganiza algunas de sus dependencias. En Guatemala se cre el Viceministerio de Transparencia Fiscal y Evaluacin, un rgano del Ministerio de Finanzas. En El Salvador fue conformada la Secretara de Asuntos Estratgicos, oficina presidencial a la que compete la modernizacin del Estado, la descentralizacin y la transparencia, y se aprob la Ley de Transparencia y Acceso a la Informacin, que entrar en vigencia en 2012 (cuadro 6.14). En la legislacin que fiscaliza la funcin pblica, las reformas se han dirigido a mejorar las regulaciones sobre el servicio civil y a establecer pautas de conducta para los servidores pblicos. En El Salvador, en ocasin del cambio de gobierno, en 2009, se dictaron medidas para garantizar la estabilidad laboral de los empleados estatales. En Honduras y Nicaragua, en 2007 y 2008 respectivamente, se aprobaron cdigos de tica y directrices aplicables a instituciones especficas de los niveles nacional y municipal. En todos los pases

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PANORAMAPOLTICO

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RECUADRO 6.4

Cumplimiento de compromisos internacionales de lucha contra la corrupcin

En la ltima dcada todos los pases centroamericanos han adquirido compromisos de lucha contra la corrupcin derivados de acuerdos y convenciones internacionales. Estos instrumentos tienen mecanismos de implementacin y seguimiento. As por ejemplo, el cumplimiento de la Convencin Interamericana contra la Corrupcin ha sido sometido, desde 2002, a dos rondas de evaluacin a cargo del Comit de Expertos21. Sus informes indican que las naciones miembros han atendido de manera general las recomendaciones, lo cual significa que han avanzado en el desarrollo del marco jurdico requerido para cumplir con las disposiciones de la Convencin. Este es un cambio notable con respecto a la situacin prevaleciente en los aos noventa, cuando no se daba seguimiento al tema (OEA, 2011b). Los expertos sealan desafos importantes, especialmente en el plano normativo, que los Estados suscriptores de la Convencin deben atender. Pese a los avances, los pases an no cuentan con indicadores que permitan valorar de modo sistemtico la implementacin de este instrumento. Con excepcin de Guatemala y Costa Rica22, todas las naciones del Istmo cuentan con planes de accin para atender las recomendaciones formuladas por el Comit de Expertos. La formulacin de estos planes es un acuerdo voluntario entre cada Estado y la Secretara General de la OEA. Nicaragua fue el primer pas de Centroamrica que adopt un plan accin, en 2006; dos aos despus lo hicieron Honduras y El Salvador, en tanto que Panam lo tiene desde 2009. Grupos de la sociedad civil, muchos de ellos coordinados por la organizacin Transparencia Internacional, han participado de forma activa en el seguimiento a esta Convencin. El mecanismo diseado por el Comit de Expertos contempla que, en cada ronda de evaluacin, estos grupos pueden presentar informes alternativos a los de los gobiernos, adems de tener acceso a audiencias para exponer sus puntos de vista. Un segundo compromiso internacional en este mbito es la Convencin de las Naciones Unidas contra la Corrupcin. Uno de sus aportes ha sido la introduccin de la figura del enriquecimiento injustificado, que llena un vaco legal importante. La ONU promueve que aquellos Estados que no tengan esa figura, la desarrollen en su propia legislacin. En 2009, los pases firmantes de la Convencin adoptaron un mecanismo para dar seguimiento a sus disposiciones. Este es ms limitado que el de la Convencin Interamericana, pues no contempla, por ejemplo, la participacin directa de la sociedad civil mediante acciones como, la presentacin de informes alternativos. Sin embargo, el contenido de la Convencin de las Naciones Unidas es mucho ms amplio y, por tanto, permitir evaluar aspectos que hasta ahora no han estado sujetos a revisin. An no se cuenta con informes sobre el grado de avance en su cumplimiento. Otro instrumento de importancia para los pases del rea es la Declaracin de Guatemala por una Regin Libre de Corrupcin, suscrita por los presidentes centroamericanos en 2006. En 2008 algunas organizaciones de la sociedad civil y oficinas pblicas, convocadas por Transparencia Internacional, evaluaron el estado de su cumplimiento. Una de las conclusiones fue que se han logrado avances legislativos en casi todos los pases, aunque persisten vacos importantes y el mayor reto sigue siendo la implementacin de la normativa existente.

Fuente: OEA, 2011a; Onudd, 2011 y Transparencia Internacional, 2008.

del Istmo hubo modificaciones relacionadas con normas tributarias, para evitar prcticas como el contrabando, la evasin y la elusin fiscal, el lavado de dinero y el financiamiento ilegal de los partidos polticos, as como cambios en la legislacin penal para precisar los tipos delictivos, incluyendo los asociados a la corrupcin, y fortalecer los sistemas y protocolos de proteccin de testigos. La ampliacin de la normativa legal relacionada con el control de los recursos pblicos no ha sido acompaada por un fortalecimiento de las capacidades

de las instituciones responsables de garantizar la legalidad, la transparencia y la rendicin de cuentas sobre su uso. Aunque existen mltiples entidades con competencias en esta materia (tribunales, procuraduras del Estado, contraloras de servicios, ombudsman, entre otros), las cortes de cuentas (o contraloras) son la pieza clave. Un indicador bsico de la capacidad efectiva de las cortes de cuentas es su dotacin de recursos presupuestarios (pocos recursos restringen, o incluso impiden, el cumplimiento de las funciones de control asignadas). En la mayora de

los pases de Centroamrica esta asignacin es muy baja y, cuando crece, lo hace muy lentamente. En el Istmo destaca el presupuesto asignado a la Contralora General de Panam, muy superior al de los dems entes fiscalizadores (cuadro 6.15). Ello se debe en parte a que esta entidad tiene atribuciones adicionales, como llevar la contabilidad del Estado y el sistema de estadsticas nacionales, que son funciones atpicas en este tipo de instituciones. Le siguen los presupuestos de la Contralora de Guatemala, la Corte de Cuentas de El Salvador

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PANORAMAPOLTICO

CAPTULO 6

CUADRO 6.14

centroamrica Nuevas entidades relacionadas con la lucha contra la corrupcin

Pas El Salvador Guatemala Honduras Nicaragua Panam Entidad Secretara de Asuntos Estratgicos de la Presidencia de la Repblica Instituto de Acceso a la Informacin Pblica Viceministerio de Transparencia Fiscal y Evaluacin Comisin de Acceso a la Informacin Pblica de la Procuradura de Derechos Humanos Instituto de Acceso a la Informacin Pblica Direccin de Contrataciones Municipales del Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico Comisin Nacional de Acceso a la Informacin Pblica Tribunal de Cuentas Oficina de tica Judicial del Poder Judicial Competencia Su objetivo es generar condiciones favorables para la gobernabilidad democrtica, la modernizacin del Estado, la transparencia de su gestin y los procesos de descentralizacin y desarrollo local. Cuenta con una Subsecretara de Transparencia y Lucha contra la Corrupcin (decreto ejecutivo 1/2009). Funcionar como entidad autnoma cuando entre en vigencia la Ley de Transparencia y Acceso a la Informacin, en 2012. Es un rgano especializado en la promocin de la transparencia fiscal y financiera (acuerdo gubernativo 198/2008). Apoya al Procurador de Derechos Humanos en su carcter de autoridad reguladora; evala los informes de cumplimiento de los sujetos obligados (acuerdo interno de 2009, con base en el decreto 57/2008). Es el ente garante de la aplicacin de la Ley de Acceso a la informacin Pblica (decretos 170/2006 y 81/2007). Coordina la aplicacin de la Ley de Contrataciones Municipales (Ley 622/2007). Es la principal instancia de coordinacin, integrada por representantes de los rganos del Estado, para la aplicacin de la Ley de Acceso a la Informacin Pblica (Ley 621/2007). A travs de un proceso de carcter patrimonial, resuelve el resarcimiento al Estado por las irregularidades cometidas por servidores pblicos y privados que funjan como empleados o agentes de manejo (Ley 67/2008). Recibe denuncias y consultas relacionadas con la aplicacin del Cdigo de tica Judicial (acuerdo 1088/2009 de la Corte Suprema de Justicia

Fuente: OEA, 2011b y sitios web institucionales de las entidades mencionadas.

y la Contralora de Costa Rica, que varan entre 24 y 36 millones de dlares (en 2009). Bastante ms abajo estn los presupuestos de las contraloras de Honduras y Nicaragua, cercanos a los diez millones de dlares por ao. Una medida ms precisa de la capacidad institucional de las cortes de cuentas o contraloras es la relacin entre su presupuesto y el nmero de habitantes de cada pas, es decir, la cantidad de dlares por persona que cada ao se gasta en fiscalizacin (cuadro 6.16). Este indicador confirma la fuerte inversin de Panam (15 dlares per cpita en 2009), a gran distancia de Costa Rica y El Salvador (poco ms de 5 dlares). Los dems pases tienen niveles muy inferiores, de entre 1,3 (Honduras) y 2,5 dlares per cpita (Guatemala).

CUADRO 6.15

centroamrica Presupuestosa/ de las entidades fiscalizadoras superiores (miles de dlares)

Pas Costa Rica El Salvador Guatemala Honduras Nicaragua Panam Entidad Contralora General de la Repblica Corte de Cuentas de la Repblica Contralora General de Cuentas Tribunal Superior de Cuentas Contralora General de la Repblica Contralora General de la Repblica 2007 22.793,8 25.181,0 26.086,1 10.241,9 8.560,5 44.183,0 2008 22.294,7 27.543,0 35.070,7 10.341,2 7.225,6 49.647,0 2009 24.828,3 31.570,0 35.584,5 12.825,5 8.010,2 51.600,0

a/ Cifras estimadas con el tipo de cambio al 31 de diciembre de cada ao. Fuente: Memorias de labores de cada institucin.

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PANORAMAPOLTICO

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A las magras asignaciones presupuestarias para las cortes de cuentas se agrega, en la mayor parte del Istmo, la falta de independencia de estas instituciones con respecto a los partidos polticos. El Segundo Informe sobre Desarrollo Humano en Centroamrica y Panam (2003) document este problema y seal el establecimiento de contraloras colegiadas como medio para repartir la influencia de los partidos en los mximos cargos de estas instituciones (Honduras, Nicaragua y El Salvador). En los ltimos aos ha habido

enfrentamientos polticos alrededor de la designacin de estas autoridades en Honduras, Nicaragua, El Salvador (2011) y Panam (2010) (cuadro 6.17). Finalmente, los rganos responsables de ejercer controles sobre la accin pblica gozan de niveles intermedios o bajos de confianza ciudadana. En una escala de 0 a 100, donde 0 indica una falta absoluta de confianza ciudadana y 100 una confianza plena, las cortes de cuentas, procuraduras del Estado y cortes supremas de justicia de Centroamrica tienden a ubicarse

en el rango de 40 a 50 puntos, muy por debajo de los medios de comunicacin colectiva, entes que desde la sociedad civil ejercen un escrutinio sobre las actuaciones de las instituciones pblicas (recuadro 6.5)
Dbiles ombudsman sujetos a los vaivenes polticos

CUADRO 6.16

centroamrica Presupuesto de las entidades fiscalizadoras por habitante (dlares)

Pas Costa Rica El Salvador Guatemala Honduras Nicaragua Panam 2007 5,1 4,1 2,0 1,1 1,5 13,2 2008 4,9 4,5 2,6 1,1 1,3 14,6 2009 5,4 5,1 2,5 1,3 1,4 14,9

Fuente: Elaboracin propia a partir de las memorias de labores de cada institucin y datos sobre poblacin de la Cepal.

En anteriores ediciones de este Informe se consign la creacin de defensoras o procuraduras para defender a persona humana (ombudsman) en todos los pases del rea. Los ombudsman fiscalizan las acciones de las instituciones pblicas con el fin de garantizar que no violen los derechos de las personas. Sus pronunciamientos carecen de fuerza legal y estn sustentados en la tesis de la magistratura de influencia, esto es, la capacidad de lograr sus objetivos mediante la persuasin. Son, en sntesis, un mecanismo de control horizontal y vertical sobre el Estado, una interfaz directa entre la institucionalidad pblica y la ciudadana. Pegram (2011) analiz la institucionalizacin de los ombudsman en Centroamrica tomando en cuenta cuatro factores: diseo formal, relaciones polticas, metas de impacto y acceso para el ciudadano. Encontr que las leyes que los regulan no les garantizan

CUADRO 6.17

centroamrica Caractersticas del nombramiento de autoridades de las cortes de cuentas o contraloras

Requisitos tcnicos y experiencia previa en la materia Proceso de competencia abierta Mecanismo de calificacin de atestados Informacin transparente y masiva sobre el proceso Eleccin por mayora calificada Participacin de la sociedad civil Perodo presidencial coincidente Posibilidad de reeleccin Cuestionamientos por partidismo en la ltima eleccinb/ Costa Rica No S S No S No No S No El Salvador S S S S No No No S S Guatemala S S S S No Sa/ No No S Honduras S S S No S No No No S Nicaragua No No No S S No No S S Panam No No S No No No S No S

a/ Se trata de la participacin de los rectores de las universidades (artculo 233 de la Constitucin Poltica de la Repblica de Guatemala). b/ Va Internet, se consultaron los peridicos publicados en las fechas cercanas al nombramiento del contralor o los magistrados de la corte de cuentas en cada pas. Fuente: Elaboracin propia con base en leyes orgnicas y constituciones de cada pas.

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PANORAMAPOLTICO

CAPTULO 6

un presupuesto estable ni su autonoma operativa, lo que los hace vulnerables a presiones. El ombudsman de Panam, por ejemplo, sufri un recorte del 20% de sus recursos en 2003. En Nicaragua, que tiene el ombudsman ms pobre en la regin, el presupuesto se redujo un 50% en 2001. El ente respectivo en Honduras contaba en 2008 con apenas 1,46 millones de dlares (25 centavos de dlar per cpita, muy por debajo de los 80 centavos por persona que Costa Rica destina a este propsito). A partir de julio del 2009, a raz de la actuacin de esta entidad en la crisis poltica de ese pas, se cancelaron los flujos de cooperacin internacional que reciba, lo que restringi aun ms su magra dotacin presupuestaria. Pese a estas condiciones, la institucin reporta haber cumplido sus planes operativos anuales. La manera en que se nombran las autoridades superiores de los ombudsman provee oportunidades para que actores polticos intenten capturar la entidad, en detrimento de la credibilidad institucional. No es casual, pues, que los conflictos en torno a la designacin del defensor se hayan hecho ms frecuentes en el Istmo. En Costa Rica (2005 y 2009) se han dado severos retrasos en el nombramiento de este jerarca. Por otra parte, la eleccin legislativa de defensores que han sido o son polticos destacados (Nicaragua en 2004 y Costa Rica en 2009), y otros hasta acusados por corrupcin (El Salvador en 1998) ha daado la reputacin de estas instituciones de control. En entregas previas el Informe Estado de la Regin seal el potencial de los ombudsman como promotores de la lucha contra la corrupcin y el fortalecimiento de la transparencia, pese a no tener poderes coercitivos. Las oficinas en Costa Rica y Panam han coordinando redes interinstitucionales de transparencia. En Nicaragua y Guatemala, las procuraduras han sido designadas como los mecanismos legales para la implementacin de la Ley de Acceso a Informacin Pblica. En Centroamrica hay grandes diferencias en el acceso de las personas a los ombudsman. En general, este indicador no se ampli en la dcada recin

RECUADRO 6.5

Baja confianza ciudadana en las instituciones de control

En todos los pases de Centroamrica, los medios de comunicacin colectiva son las entidades en las que ms confan los ciudadanos: en una escala de 0 a 100, donde 100 indica plena confianza, puntuaron alrededor de 60-65 en la medicin del Barmetro de las Amricas. Si ello se toma como parmetro de comparacin, en la actualidad las instituciones de control legal, administrativo y poltico gozan de mucho menor confianza ciudadana, con promedios cercanos a 40 (grfico 6.6). De todas las instituciones de control, los ombudsman son los que han mantenido los mayores niveles de confianza. Sin embargo, en este tema hay cambios importantes. El Segundo Informe sobre Desarrollo Humano en Centroamrica y Panam, publicado en 2003, report el alto prestigio del que disfrutaban algunos ombudsman (Costa Rica, Honduras y Guatemala), frente a otros rganos que se vieron envueltos en crisis de confianza (El Salvador y Nicaragua). En trminos generales, esta situacin positiva se mantiene en El Salvador, Guatemala y Panam, pero en Costa Rica y Honduras la confianza disminuy. Entre 2004 y 2010 la Defensora de los Habitantes de Costa Rica perdi cerca de quince puntos porcentuales en este indicador. En el caso hondureo, la actuacin en el golpe de Estado comprometi la confianza pblica en el ombudsman, que en dos aos descendi ms de veinticinco puntos porcentuales. En Nicaragua no hay datos anteriores, pero el porcentaje de confianza expresado en 2010 es de los ms bajos de la regin y se encuentra en el centro de las luchas de poder electoral.

Fuente: Elaboracin propia con datos de Lapop.

GRFICO 6.6

centroamrica Diferencial de la confianza ciudadana en las instituciones de control con respecto a los medios de comunicacina/. 2010
10 5 0 -5 -10 -15 -20 -25
Costa Rica El Salvador Guatemala Honduras Nicaragua Panam

Corte Suprema de Justicia Procuradura General

Ombudsman Corte de Cuentas

a/ Para los casos de Panam y El Salvador, el diferencial de confianza de la Procuradura General corresponde a la medicin de 2008 (las preguntas respectivas no se incluyeron en la medicin del 2010). Fuente: Rodrguez, 2011 con datos de Lapop.

CAPTULO 6

PANORAMAPOLTICO

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pasada (cuadro 6.18). Costa Rica tiene la entidad ms accesible al pblico: cada ao recibi cerca de cincuenta quejas por cada 10.000 habitantes en el perodo 2000-2009, pero el volumen ha decrecido sensiblemente en los ltimos aos. El ombudsman nicaragense, en cambio, tuvo un promedio de cuatro quejas por cada 10.000 habitantes durante el mismo lapso23.
Poca efectividad de las leyes de acceso a la informacin

Un amplio acceso ciudadano a la informacin sobre asuntos de inters pblico es un mecanismo efectivo para fiscalizar las actuaciones de las instituciones pblicas. Si ese acceso est garantizado por una ley, las personas pueden exigir el cumplimiento de su derecho a la informacin ante intentos por negarla. Desde este punto de vista, en la mayora de los pases centroamericanos las leyes estn a la altura de la tendencia latinoamericana en cuanto al desarrollo de los conceptos, garantas procedimentales, recursos, excepciones y sanciones en esta materia (Mendel, 2009). En estas leyes se exige a las entidades pblicas guiarse por los principios de transparencia, publicidad y gratuidad. Se obliga a cada rgano

(con excepcin de la ley panamea) a constituir una unidad de informacin dedicada a administrar y organizar la informacin y facilitar a las personas el acceso a ella. Por ejemplo, las leyes de Honduras y Nicaragua crean entes interinstitucionales encargados de coordinar los sistemas de acceso a la informacin en cada pas24. Sin embargo, hay rezagos importantes. Costa Rica carece de una legislacin especfica sobre el acceso a la informacin y la materia se encuentra regulada por principios constitucionales generales (Constitucin Poltica, artculo 29), leyes conexas (Ley General de Administracin Pblica) y, sobre todo, por la jurisprudencia dictada por la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia. En Guatemala sobresale el amplio rgimen de secretismo en el manejo de documentacin referida a asuntos de inters pblico. En Honduras no es obligatorio proveer informacin existente antes de la entrada en vigencia de una ley, adems de que se mantienen los secretos de informacin establecidos en leyes previas y no se prevn sanciones penales (solo administrativas) para los funcionarios que contravengan gravemente las disposiciones en esta materia.

En Nicaragua el principal problema es que, cuando se niega el acceso a la informacin, opera un sistema centralizado de apelacin interna: la misma institucin a la que se dirige el reclamo es la que resuelve la denuncia, en lugar de que lo haga una entidad administrativa independiente. En Panam la ley es muy limitada: otorga alto rango de secretismo al manejo de la informacin y no considera la apelacin en caso de que esta sea denegada (Mendel, 2009). Aun con estas limitaciones, el avance en el diseo jurdico institucional ha sido ms rpido que los progresos en la aplicacin efectiva de los nuevos instrumentos. A la fecha no existen mediciones o indicadores que permitan hacer un anlisis comparativo sobre la vigencia del derecho de acceso a la informacin en todos los pases del Istmo. Sin embargo, se cuenta con algunos estudios nacionales e internacionales que evalan la aplicacin especfica de ciertas normas. Los resultados indican que los logros son hasta ahora exiguos y aislados. En Guatemala, Nicaragua, Honduras y Panam, todos pases que cuentan con leyes de acceso a la informacin, varias organizaciones de la sociedad civil, e incluso estatales25, han reali-

CUADRO 6.18

centroamrica Quejas totales recibidas por los ombudsman. 2002-2009

Pas e indicador Costa Rica Total Por diez mil habitantes Guatemala Total Por diez mil habitantes Honduras Total Por diez mil habitantes Nicaragua Total Por diez mil habitantes 2002 23.024 56,3 23.299 19,8 9.273 14,3 1.877 3,6 2003 24.079 57,8 36.908 30,5 9.374 14,2 2.423 4,6 2004 25.812 60,8 35.677 28,8 11.500 17,0 1.936 3,6 2005 24.901 57,6 25.361 20,0 9.061 13,1 2.425 4,4 2006 19.934 45,3 24.020 18,5 9.390 13,4 1.535 2,8 2007 14.397 32,8 25.301 18,9 9.906 1.827 3,3 2008 17.539 39,4 24.005 17,5 9535 2009

19.878 44,1 25.853 18,4 10.601 13,5

Fuente: Elaboracin propia con base en Pegram, 2011 y los informes de labores de los ombudsman.

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CAPTULO 6

zado investigaciones que muestran el poco desarrollo prctico de ese derecho26. Algunos de estos esfuerzos han generado sistemas de indicadores para analizar el cumplimiento de las obligaciones legales. Entre estas iniciativas sobresale la de la ONG guatemalteca Accin Ciudadana, que construy un sistema de indicadores para evaluar el alcance y aplicacin de la ley y efectu mediciones para los aos 2006 y 200827. Tambin es importante destacar el monitoreo realizado por los captulos centroamericanos de la Alianza Regional por la Libertad de Expresin e Informacin28. En trminos generales, esta instancia seala la persistencia de una cultura de secretismo, frecuentes incumplimientos de los plazos para entregar la informacin solicitada, discrecionalidad y discriminacin de los funcionarios a la hora de atender las peticiones ciudadanas y, sobre todo, severas limitaciones en cuanto a la disponibilidad y calidad de los archivos pblicos. Otros estudios de alcance mundial, como el Open Budget Index y el E-goverment Readiness Index, dan cuenta de severos rezagos en cuanto a la disponibilidad de informacin presupuestaria y el funcionamiento de mecanismos de gobierno electrnico en la mayora de los pases centroamericanos. La disponibilidad de informacin presupuestaria es evaluada por el ndice de presupuesto abierto, que cada dos aos publica el International Budget Partnership. Este ndice examina la existencia de documentos bsicos sobre la formulacin, aprobacin, ejecucin y liquidacin de los presupuestos nacionales, y las facilidades de acceso a ellos (Lpez, 2010). Entre 2008 y 2010 las naciones centroamericanas evaluadas se ubicaron en las categoras intermedias y bajas. En la medicin ms reciente, los cinco pases (no se incluye a Belice ni a Panam) registraron un promedio de 36 puntos, lo que los coloca por debajo del promedio de los 94 pases considerados en el estudio de 2010 (42 puntos)29. El E-Government Survey 30 es una encuesta bienal de la Organizacin de

Naciones Unidas que mide el alcance y calidad de los servicios en lnea, la conectividad de las telecomunicaciones y las capacidades humanas especializadas en esta rea. En ella todos los pases del Istmo aparecen en el tercio intermedio. Al comparar los datos ms recientes se observa un ligero retroceso en el promedio regional: mientras en el informe de 2008 se situ levemente por encima del promedio mundial (182 pases considerados), en el de 2010 fue un tanto inferior al promedio de las 190 naciones consideradas, incluyendo las del Caribe y Amrica del Sur. Un problema de ndole ms estructural es el estado de las fuentes de informacin pblica. Exceptuando a los bancos centrales y a entidades como los institutos nacionales de estadstica, que han construido sistemas de informacin confiables, accesibles y de divulgacin peridica, persisten debilidades en la recoleccin, agregacin, organizacin y sistematizacin general de los archivos pblicos. Estas debilidades dificultan el respaldo documental de las decisiones y resultados del desempeo de los entes pblicos (Rayo, 2011). El dficit de informacin oportuna y veraz no solo perjudica las posibilidades de fortalecer el papel del Estado en la direccin de los asuntos pblicos, sino que a la vez menoscaba los cimientos de una ciudadana informada, condicin necesaria para una participacin efectiva. Si la propia elaboracin de informes como el Estado de la Regin ha puesto de manifiesto los obstculos que enfrentan los especialistas para acceder a informacin expedita, fidedigna y susceptible de comparacin a nivel regional, cabe preguntarse cunto ms difcil puede ser esta bsqueda para la poblacin en general.

Participacin ciudadana

Esta seccin analiza la participacin ciudadana en los sistemas polticos centroamericanos. Su propsito es documentar el grado y los modos en que los ciudadanos ejercen sus derechos polticos. Se organiza en tres acpites. El primero estudia la participacin electoral, dando seguimiento a los anlisis de anteriores Informes Estado de la Regin. El segundo aborda un tema novedoso: la participacin ciudadana mediante mecanismos de democracia directa. Por ltimo, se examinan los modos de participacin ciudadana en tiempos no electorales, a partir de informacin de una base de datos que registra las protestas ciudadanas en varios pases de la regin. Tres son los principales hallazgos de esta seccin. Por una parte, en la ltima ronda de elecciones nacionales la participacin ciudadana disminuy en la mayora de los pases del Istmo; en trminos comparativos, esta evolucin sita a Centroamrica como una de las regiones con menor participacin electoral en el mundo. Por otra parte, y en contraste con Amrica Latina, la democracia directa es una prctica poco frecuente en Centroamrica. Finalmente, durante el perodo bajo anlisis (20082010) no hubo cambios en los modos de participacin ciudadana en los asuntos pblicos. Los niveles de conflictividad social, pese a la crisis econmica, se mantuvieron relativamente bajos.
sin mayores cambios en la participacin poltica electoral

Ms INFORMACIN sOBRE

PARTICIPACIN CUIDADANA EN CENTROAmRICA

VAsE

En este Informe, el anlisis de la participacin electoral se centra en el voto de los ciudadanos y en los sistemas de partidos resultantes de la voluntad expresada en las urnas. Un hallazgo importante es que, en el perodo 20082010, los indicadores polticos usualmente empleados en estos temas no lograron anticipar las involuciones de la democracia ocurridos en Honduras y Nicaragua, ni la pacfica alternancia del poder en El Salvador.
Relativamente bajos y fluctuantes niveles de participacin

Sol, 2010, en www.estadonacion.or.cr

En la ltima ronda de elecciones presidenciales hubo un descenso en

CAPTULO 6

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la participacin ciudadana en cuatro de los seis pases del Istmo. La disminucin fue moderada en El Salvador, Honduras y Panam -entre tres y seis puntos porcentuales- y muy alta en Nicaragua, donde en 2006 cay casi veinte puntos porcentuales con respecto a los comicios previos. En Costa Rica y Guatemala, en cambio, la participacin aument (grfico 6.7). Desde una perspectiva de mediano plazo, en la regin predominan grandes fluctuaciones en la participacin electoral, con excepcin de Panam, donde esta ha sido alta y estable desde la dcada de los noventa (alrededor del 75%). Los dems pases han experimentado variaciones de hasta quince puntos porcentuales en los niveles de votacin. No hay una clara tendencia en la direccin de estos cambios: mientras en Costa Rica, Honduras y Nicaragua la participacin descendi significativamente, en El Salvador y Guatemala, las naciones que en los aos noventa tenan los menores niveles de participacin, se registr un alza. El rango de participacin en los ltimos comicios oscil entre 60% y 74%, con excepcin de Honduras (50%), cuya eleccin presidencial de 2009 se realiz en el contexto de la aguda crisis poltico-institucional ya comentada en secciones previas. En comparacin con otras regiones del mundo, de manera persistente Centroamrica muestra bajos niveles de participacin electoral (cuadro 6.19). Durante la primera dcada del siglo XXI solo Europa del Este registr un promedio inferior (60,1% frente a 62,0% de los centroamericanos). Los niveles de participacin en el Istmo tambin son inferiores a los de otras regiones que, como Centroamrica, adoptaron regmenes democrticos despus de 1978, durante la denominada tercera ola democrtica mundial. No se conocen las razones de este comportamiento. Una hiptesis que cabra investigar es la incidencia de la migracin y el limitado uso del voto en el exterior. Dado que Centroamrica expulsa poblacin en edades productivas (al menos 2,9 millones de centroamericanos residen en Estados Unidos, de los cuales la mitad tiene entre 25 y 44 aos

GRFICO 6.7

centroamrica Participacin en elecciones presidenciales. 1990-2010 (porcentaje con respecto al total de votantes inscritos)
100% 90% 80% 70% 60% 50% 40%
1990 1994 1998 2002 2006 2010 1994 1999 2004 2009 1999a/ 2003 2007 1993 1997 2001 2005 2009 1990 1996 2001 2006 Nicaragua 1994 1999 2004 2009 Panam

Costa Rica

EL Salvador

Guatemala

Honduras

a/ En primera vuelta. Fuente: Elaboracin propia con base en resultados oficiales y Artiga, 2010.

CUADRO 6.19

centroamrica Participacin en elecciones presidenciales, por regin. 1990-2009 (porcentajes)

Regin Europa del Este frica subsahariana Asia Amrica Latina Centroamrica 1990-2009 64,6 66,7 77,2 70,7 62,7 Participacin electoral 1990-1999 69,3 67,0 80,1 71,4 63,1 2000-2009 60,1 66,3 75,6 69,8 62,0

Fuente: Elaboracin propia con informacin de la base de datos Voter Turnout, de IDEA Internacional.

de edad), una parte del abstencionismo podra deberse al ausentismo, es decir, la ausencia del voto de quienes viven fuera de la regin.
Estabilidad en sistemas de partidos no predijo riesgos polticos

Uno de los resultados ms importantes de la participacin ciudadana es la conformacin del sistema de partidos polticos, es decir, la manera en que se distribuye el poder entre los partidos

polticos de un pas y la interaccin que se da entre ellos a partir de esa distribucin. El principal hallazgo de este Informe es que, en la ltima ronda de elecciones nacionales, las decisiones de las y los ciudadanos no implicaron mayores cambios en las caractersticas de los sistemas de partidos polticos de Centroamrica. Los principales indicadores comnmente empleados para analizar la evolucin de los sistemas de partidos

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PANORAMAPOLTICO

CAPTULO 6

RECUADRO 6.6

Indicadores para analizar el tipo y la dinmica de los sistemas de partidos

En este Informe se utilizan tres variables para analizar los sistemas de partidos en Centroamrica. La primera es la fluidez partidaria, es decir, la aparicin y desaparicin de partidos representados en el Poder Legislativo cada vez que se conforma un nuevo Congreso. La fluidez se calcul con la frmula: fp = 1/2 (ea + ed), donde ea es el porcentaje de escaos que obtienen los partidos que aparecen por primera vez en el Parlamento (o, por lo menos, que en la eleccin anterior no obtuvieron escaos, pero s en la presente eleccin) y ed es el porcentaje de escaos de los partidos que desaparecen (o, por lo menos, que en esta eleccin no obtuvieron escaos). La segunda variable determina el formato del sistema de partidos, el peso relativo que tienen los partidos, medido por su apoyo electoral. Para ello se utiliza un indicador denominado nmero efectivo de partidos polticos, en este caso parlamentarios (Laakso y Taagepera, 1979). Para calcularlo se utiliz la frmula Np = 1 / ( Si2), donde Si es el porcentaje de escaos que obtuvo cada partido. La literatura distingue entre sistemas bipartidistas y multipartidistas (con tres partidos o ms). De acuerdo con la hiptesis de Duverger (1963), el bipartidismo es ms comn en sistemas electorales de tipo mayoritario y el multipartidismo en sistemas de representacin proporcional. No obstante, estudios recientes muestran que esto no siempre es cierto (Taagepera y Grofman, 1985 y Moser, 1999, entre otros). Los datos comparados indican que el nmero efectivo de partidos puede variar entre 1,00, como sucedi en Grenada en 1999, Lesoto en 1993 y San Vicente y las Granadinas en 1989, y 9,32, como ocurri en Brasil en 2006 (Gallagher, 2010). Finalmente, la tercera variable empleada para analizar el sistema de partidos es su polarizacin, la mayor o menor cercana ideolgica entre los partidos. Ello se mide con base en dos indicadores: la dispersin ideolgica y la distancia ideolgica. El indicador de dispersin ideolgica corresponde a la desviacin tpica de las ubicaciones de los parlamentarios sobre una escala de 1 a 5, donde 1 es extrema izquierda y 5 es extrema derecha. Por su parte, la distancia ideolgica es la medida en que dos grupos cualesquiera -en este caso parlamentarios- difieren en su autoubicacin, o en la ubicacin que le asignan a sus partidos. En una escala de 1 a 10, la distancia ideolgica se calcula dividiendo la diferencia entre las ubicaciones medias de los grupos parlamentarios considerados, por el rango de la escala (9).
Fuente: Elaboracin propia con base en Artiga, 2010; Gallagher, 2010; Moser, 1999; Taagepera y Grofman, 1985 y Laakso y Taagepera, 1979.

polticos se mostraron estables (recuadro 6.6). En general, las naciones que tenan sistemas polarizados, fragmentados y fluidos los siguen teniendo; lo mismo ocurre con aquellas que tenan sistemas bipartidistas y estables (cuadro 6.20). El nico cambio importante ocurri en Panam, que en los ltimos aos evolucion hacia un sistema multipartidista moderado con una oferta electoral fluida; con anterioridad este pas exhiba, al igual que Costa Rica, una oferta partidaria estructurada. Como indica Artiga (2010), el cambio se debe a la desaparicin del Partido Solidaridad en las elecciones de 2009 y la introduccin de un sistema de libre postulacin. De esta manera, como resultado de las ltimas elecciones nacionales en Centroamrica:
n

CUADRO 6.20

centroamrica Tipologa de los sistemas de partidos. 2009-2010

Variablesa/ Moderado Oferta estructurada Oferta fluida Honduras Bipartidismo Polarizado Nicaragua Multipartidismo Moderado Costa Rica Guatemala Panam Polarizado El Salvador

a/ Las definiciones de las variables pueden consultarse en el recuadro 6.6. Fuente: Artiga, 2010.

n Nicaragua

tiene un bipartidismo polarizado y fluido.

El Salvador tiene un multipartidismo polarizado y estructurado. Panam y Guatemala tienen los sistemas de partidos ms inestables: multipartidistas, moderadamente polarizados y fluidos.

Honduras tiene un bipartidismo estructurado, moderadamente polarizado.

Costa Rica tiene un multipartidismo moderado y estructurado.

CAPTULO 6

PANORAMAPOLTICO

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RECUADRO 6.7

Discusiones centroamericanas sobre la idoneidad y pertinencia de los indicadores de sistemas de partidos

En el perodo 2007-2009 tres pases centroamericanos -Honduras, Nicaragua y Guatemala- experimentaron crisis polticas de distinta naturaleza y amplitud, que comprometieron la estabilidad de sus sistemas polticos. En diversas actividades de discusin entre acadmicos y personalidades polticas de la regin, estos episodios motivaron dos interrogantes: cunto contribuyeron los sistemas electorales y de partidos polticos a originar estas crisis?, por qu los indicadores convencionales para estudiar los sistemas de partidos no lograron prever los problemas? En la discusin destacaron dos temas. El primero de ellos es la desnaturalizacin de las funciones de los partidos polticos, un proceso no captado por los indicadores. Las funciones tradicionales de agregar y canalizar los intereses y demandas ciudadanas, y organizar la competicin poltica, han sido sustituidas por la tendencia a convertir los partidos, en el mejor de los casos, en maquinarias electorales y, en el peor, en meros instrumentos de negocios de grupos especficos. En este contexto, las agrupaciones polticas no tienen conexin con la ciudadana, no le rinden cuentas y tienen muchas limitaciones para incorporar las demandas de los nuevos movimientos sociales y las tecnologas de la comunicacin. Si hoy en da los partidos no son mecanismos eficaces de representacin social, ni de competencia electoral, y no son capaces de gobernar, entonces, qu son? Esta pregunta, que debe responderse mediante investigaciones especficas, no puede ser contestada haciendo uso de los indicadores convencionales de las Ciencias Polticas. En segundo lugar se seal que los indicadores convencionales solo muestran una parte del panorama del sistema de partidos: permiten crear taxonomas, pero estas son insuficientes para explicar la situacin poltica. El sistema de partidos hace una contribucin a la estabilidad poltica si aumenta la representatividad y la eficacia en la toma de decisiones. Estos dos atributos no estn siendo medidos por los indicadores convencionales. Tampoco captan de manera correcta la satisfaccin de las personas con los partidos, su implicacin e identificacin con estas organizaciones. Las inferencias tericas usualmente asociadas a los valores de los indicadores no aluden a estos temas. En principio un sistema de partidos estructurado fortalece la democracia, pero, si se torna muy fuerte, ms bien puede reducir el espacio de la accin poltica, como sucede en Mxico. Por ltimo, los datos sobre la participacin electoral tampoco logran generar predicciones: son fluctuantes y no se relacionan con episodios de crisis. En sntesis, los indicadores disponibles no dan cuenta de la manera en que la ciudadana se relaciona con su sistema de partidos polticos, ni explican qu clase de organizaciones son, en la prctica, los partidos.

Fuente: Taller de consulta, 2010; Artiga, 2011; Cerezo, 2011 y Villarreal, 2011.

Ms INFORMACIN sOBRE

EVOLUCIN DE LOS SISTEmAS DE PARTIDOS EN CENTROAmRICA

VAsE

Artiga, 2010, en www.estadonacion.or.cr A la luz de los acontecimientos recientes, la interpretacin de estos indicadores arroja resultados paradjicos. De acuerdo con las teoras de partidos, un sistema bipartidista, estructurado y moderado es una garanta para la estabilidad poltica. Honduras es el nico pas de la regin en el que est presente esta modalidad y, sin embargo, experiment la seversi-

ma crisis poltico-institucional del 2009. Por otra parte, se supone que los sistemas multipartidistas polarizados estn asociados a importantes riesgos para la estabilidad poltica. El Salvador, pese a tener este tipo de sistema, logr una alternancia tranquila en una eleccin intensamente disputada. Estos desenlaces provocaron discusiones en actividades de consulta realizadas durante la preparacin de este Informe, acerca de la idoneidad y pertinencia de los indicadores convencionales para estudiar la dinmica poltica en Centroamrica (recuadro 6.7).
Electores votan por partidos que tienen bases territoriales nacionales

Los partidos que cuentan con un apoyo electoral ms distribuido en el territorio nacional son, segn la teo-

ra, ms capaces de representar a los ciudadanos y de poner en marcha un espectro amplio de polticas, que los partidos cuyo apoyo electoral est focalizado solo en ciertos sitios. Un reciente estudio elaborado por Alfaro (2010)31 encontr que los partidos en Honduras, El Salvador y Costa Rica tienden a alcanzar un alto nivel de nacionalizacin (apoyo distribuido en el territorio). En contraste, los partidos panameos y los guatemaltecos muestran las mayores diferencias de apoyo entre departamentos o provincias (grfico 6.8). Los factores que explican las diferencias en la nacionalizacin de los partidos son de tres tipos: intrapartidarios, sociopolticos e institucionales. En Centroamrica predominan los predictores intrapartidarios: la edad del partido y su ubicacin ideolgica. Cuanto

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PANORAMAPOLTICO

CAPTULO 6

GRFICO 6.8

centroamrica ndice de nacionalizacin partidaria (INP) de los dos principales partidos polticos en las ltimas cuatro rondas electorales en cada pas
1.00 0.95 0.90 0.85 0.80

II III IV Costa Rica

II III IV El Salvador

II III IV Guatemala

II III IV Honduras

II III IV Nicaragua

II III IV Panam

PP mayor nacionalizacina/

PP segunda nacionalizacinb/

a/ Partidos polticos de mayor nacionalizacin: Costa Rica: PLN (cuatro elecciones), El Salvador: Arena (cuatro elecciones), Guatemala: PAN, FRG y UNE (dos ltimas elecciones), Honduras: PNH, PLH, PNH y PLH, Nicaragua: FSLN (cuatro elecciones), Panam: PRD (cuatro elecciones). b/ Partidos polticos de segunda nacionalizacin: Costa Rica: PUSC (dos primeras elecciones), PAC y ML, El Salvador: FMLN (cuatro elecciones), Guatemala: FRG, PAN y GANA (dos ltimas elecciones), Honduras: PLH, PNH, PLH y PNH, Nicaragua: PLC (cuatro elecciones), Panam: PP (cuatro elecciones). Los nombres completos de las agrupaciones polticas pueden consultarse en la seccin Siglas y acrnimos de este Informe. Fuente: Elaboracin propia con base en Alfaro 2010, con datos de los tribunales electorales de cada pas.

ms antiguo es un partido, mayor es su nivel de nacionalizacin, excepto en ciertas agrupaciones de Guatemala y Panam. En el caso guatemalteco se constat el peso negativo de la fragmentacin tnica sobre los patrones geogrficos de apoyo partidario. La importancia de la ideologa para predecir el grado de nacionalizacin de los partidos est asociada a la historia poltica. En democracias jvenes, como la mayora de las centroamericanas, la penetracin territorial de los partidos est fuertemente influenciada por el legado de los conflictos de las dcadas pasadas. En pases con secuelas de enfrentamientos armados, o serias tensiones sociales, las agrupaciones polticas buscan asegurar el respaldo de la poblacin en las reas donde tuvieron mayor soporte en los tiempos de beli-

gerancia. Se esperara que la madurez partidaria abra paso a una bsqueda de apoyo ms uniforme en todo el pas (Alfaro, 2010).
Pocas oportunidades de participacin por medio de democracia directa

La ola de reformas polticas de reconocimiento y uso de mecanismos de democracia directa observada en Amrica Latina no ha entrado de lleno en Centroamrica (recuadro 6.8). Diecisis de los dieciocho pases latinoamericanos continentales han introducido modificaciones en sus ordenamientos jurdicos para reconocer o regular los mecanismos de democracia directa de alcance nacional. De estos, cinco no los han utilizado todava, entre ellos tres naciones

centroamericanas: El Salvador, Honduras y Nicaragua (Zovatto, 2008)32. Durante los ltimos treinta aos se realizaron en el Istmo ocho ejercicios de democracia directa de alcance nacional (cuadro 6.21). Todos fueron consultas populares del tipo referndum, vinculantes (sus decisiones tienen fuerza de ley) y de arriba hacia abajo, convocadas por los gobiernos. Panam es, por mucho, el pas que ms ha empleado este mecanismo (en cuatro ocasiones); en Guatemala se efectuaron dos consultas, en Costa Rica una y la ms reciente en Belice. Cinco de ellas fueron aprobadas y tres rechazadas; una se llev a cabo en la dcada de los ochenta (bajo un rgimen autoritario), cuatro en los aos noventa y tres en la primera dcada del siglo XXI. El promedio de votacin para las ocho consultas fue de 44,1%, pero hay grandes diferencias entre los pases y segn el tema. La actividad con mayor participacin fue la convocada para la reforma constitucional promulgada en Panam en abril de 1983 (66,7%), y la menos concurrida fue la que someti a aprobacin la reforma constitucional en Guatemala en enero de 1994 (15,9%). La mayor o menor participacin ciudadana en las consultas populares parece estar asociada positivamente con los niveles de participacin electoral de los pases donde se efectan. La experiencia centroamericana con consultas populares en el plano local no est mucho ms desarrollada. En todos los pases del Istmo la legislacin electoral tiene contemplados mecanismos de democracia directa a nivel municipal33. Sin embargo, su empleo no es frecuente. Al menos en tres pases, Honduras, Costa Rica y, recientemente El Salvador, se han realizado consultas locales vinculantes, pero su convocatoria es espordica y la participacin baja. En sntesis, Centroamrica muestra una aplicacin modesta de los mecanismos de democracia directa. Aunque los reconoce en el marco jurdico, los utiliza poco. Este escaso uso no se puede achacar en forma exclusiva al carcter incipiente de los diseos normativos e institucionales que regulan

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PANORAMAPOLTICO

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RECUADRO 6.8

La difusin de los mecanismos de democracia directa en sistemas polticos representativos

En el ltimo tercio del siglo XX, en todas las regiones del mundo se expandi el reconocimiento y uso de los mecanismos de democracia directa (Altman, 2011). En regmenes democrticos, estos han sido concebidos como instrumentos que podran ayudar a cerrar la brecha entre los rganos representativos y la poblacin en general, ya que, en principio, amplan las oportunidades que tienen los ciudadanos para participar en las decisiones pblicas. Los mecanismos de democracia directa conforman un diverso espectro que incluye figuras como referendos, plebiscitos, revocatorias de mandato e iniciativas de ley popular, mediante las cuales los ciudadanos deciden u opinan sobre determinados asuntos a travs de votaciones universales y secretas 34. Estos mecanismos pueden ser: i) obligatorios o facultativos, segn estn prescritos taxativamente o no en la ley, ii) vinculantes o consultivos, segn la aceptacin de los resultados sea obligatoria o no, iii) proactivos o reactivos, segn si proponen un cambio o se plantean para rechazar una accin determinada, iv) de arriba hacia abajo o de abajo hacia arriba, segn si son invocados por los gobiernos o por los ciudadanos (Altman, 2011). Hay un intenso debate sobre la conveniencia de reconocer y utilizar los instrumentos de democracia directa. Sus crticos sealan que no resuelven los problemas de representatividad, e incluso de legitimidad, que experimentan algunos sistemas polticos. Sin embargo, la discusin no debera centrarse en la importancia o no de contar con estos mecanismos (Kaufmann, 2008), sus modalidades o la frecuencia de su uso. Resulta ms til analizar cmo articularlos y contrapesarlos con las instancias tradicionales de participacin poltica, precisando y afinando los arreglos institucionales que favorecen una complementacin entre las dimensiones representativa y participativa de la democracia. No existe evidencia robusta de que los mecanismos de democracia directa debiliten la institucionalidad poltica democrtica (Altman, 2011). Lo que se podra advertir es que, en una sociedad con una institucionalidad precaria, es ms probable que su uso tenga como propsito la manipulacin poltica y el reforzamiento de posiciones autoritarias, en lugar de la adecuada participacin de la ciudadana en el ejercicio del poder.

CUADRO 6.21

centroamrica Consultas popularesa/ de alcance nacional. 1983-2010

Pas Belice Costa Rica Guatemala Panam Fecha Febrero de 2008 Octubre de 2007 Enero de 1994 Mayo de 1999 Abril de 1983 Noviembre de 1992 Octubre de 1998 Octubre de 2006 Tema Permitir que el Senado sea electo mediante voto popular. Ingreso del pas al Tratado de Libre Comercio entre Repblica Dominicana, Centroamrica y Estados Unidos de Amrica. Reforma constitucional. Reformas constitucionales para implementar acuerdos de paz y otras reformas. Reforma constitucional. Reforma constitucional. Reforma constitucional. Reeleccin inmediata del Presidente y otras reformas. Propuesta de la Autoridad del Canal de Panam, sobre la construccin del tercer juego de esclusas en el Canal. Resultadob/ Aprobada Aprobada Aprobada Rechazada Aprobada Rechazada Rechazada Aprobada Participacin (%) 46,6 59,2 15,9 18,6 66,7 40,0 63,0 43,3

a/ Los resultados de todas las consultas tuvieron un carcter vinculante. b/ Aprobado: gana la posicin del Gobierno; rechazado: pierde la posicin del Gobierno. Fuente: Elaboracin propia con base en Zovatto, 2008. Los datos de Costa Rica fueron tomados de Breuer, 2011 y los de Belice del sitio http://www.elections.gov.bz/modules/wfdownloads/singlefile.php?cid=86&lid=214.

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PANORAMAPOLTICO

CAPTULO 6

estas figuras, ya que, adems de este factor, concurren otros como las estrategias que emplean las fuerzas sociales para influenciar la gestin de los asuntos de inters pblico y la actitud de las lites partidarias (Breuer, 2011).
Poco dinamismo en la participacin ciudadana no electoral

sustanciales y, en general, Centroamrica no se distingue significativamente del resto de Amrica Latina.

Bajo activismo social

La participacin de las y los ciudadanos en los asuntos de inters pblico dinamiza la vida democrtica durante los perodos no electorales. A travs de ella las personas ejercen sus derechos polticos para, de manera individual u organizada, tratar de influenciar la gestin de los asuntos pblicos. En este acpite se documentan los grados y modos de participacin ciudadana no electoral en Centroamrica. El anlisis se basa en dos fuentes de informacin: por una parte, las rondas de encuestas nacionales del Barmetro de las Amricas, de la Universidad de Vanderbilt (2006 y 2010) y, por otra, la base de datos de acciones colectivas (protestas sociales) elaborada para este Informe. La principal conclusin es que, durante una poca de crisis econmica, no se registraron altos niveles de participacin ciudadana no electoral en los planos nacional y local. Las diferencias entre pases, aunque existen, no son

En Centroamrica un segmento importante, pero minoritario, de la poblacin est compuesto por ciudadanos inactivos. Son personas que han escogido no ejercer sus derechos, pues no votan ni participan en asuntos de su comunidad y tampoco procuran influir en la gestin pblica, sea peticionando o protestando. Los porcentajes varan segn el pas: en El Salvador y Panam, alrededor del 15% de las y los ciudadanos son inactivos, proporcin que en Costa Rica aumenta a una tercera parte de la poblacin (cuadro 6.22). El grupo ms grande es el de las personas que solo realizan un tipo de accin: votan, peticionan o asisten a reuniones de grupos organizados, pero no combinan actividades (participacin unidimensional). La mayora se limita a votar en las elecciones nacionales. Alrededor del 40% de los ciudadanos pertenece a esta categora, sin mayores diferencias entre pases. En sntesis, ms de la mitad de los centroamericanos no hace nada o hace apenas el mnimo (votar). No hay disparidades sistemticas entre pobladores rurales

y urbanos, por lo que la percepcin de que los habitantes del campo son ms participativos parece errnea. Finalmente, la proporcin de personas que adems de votar realizan otras actividades en su comunidad o ante las instituciones (participacin multidimensional) vara entre el 15% y el 16% en Costa Rica, y cerca del 35% en El Salvador y Guatemala. Diversos estudios indican que el relativo bajo activismo social de las y los centroamericanos no es muy distinto al registrado en otras partes de Amrica Latina (PNUD, 2004; Vargas-Cullell, 2005). Adicionalmente, este Informe encuentra que no hay relacin entre los niveles y modos de participacin ciudadana y el desarrollo democrtico de los pases.
Poca participacin en la gestin local

Un mbito en el que cabra esperar mayores niveles de participacin ciudadana es el de la gestin municipal. En teora, la mayor proximidad de los gobiernos locales con los problemas de las comunidades estimulara a las personas a intervenir en su manejo. Sin embargo, la participacin ciudadana en este espacio tiende a ser baja en Centroamrica, sin grandes cambios recientes. Las mayoras no tienen

CUADRO 6.22

centroamrica modos de participacin ciudadana, por pas y zona. 2010

Modos de participacin No vota ni participa en nada Participacin unidimensional Solo vota Solo asiste a reuniones Solo asiste a protestas Participacin multidimensional Vota y asiste a reuniones Protesta y asiste a reuniones Vota y protesta Vota, protesta y asiste a reuniones Total Costa Rica 32,4 38,1 7,9 1,2 16,2 0,5 1,6 2,1 100,0 El Salvador 13,7 36,8 6,6 0,1 38,5 0,2 1,2 2,8 100,0 Guatemala 16,6 27,4 12,9 0,7 34,5 1,1 1,6 5,2 100,0 Honduras 23,2 33,4 13,4 1,3 23,4 1,1 1,8 2,4 100,0 Nicaragua 20,0 33,0 7,9 1,7 29,4 1,2 2,9 4,0 100,0 Panam 13,6 54,8 3,6 0,8 23,2 0,3 2,2 1,6 100,0

Fuente: Rodrguez, 2011 con base en Lapop.

CAPTULO 6

PANORAMAPOLTICO

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399

contacto alguno con su municipalidad: no realizan gestiones, peticionan o participan en reuniones convocadas por el gobierno local. En general, la proporcin de ciudadanos desenganchados de la gestin local en el 2010 vara entre el 52% y el 88% (cuadro 6.23). Si a esto se suman las personas que se limitan a efectuar trmites, puede concluirse que en promedio ocho de cada diez centroamericanos no tienen contacto, o tienen uno mnimo, con el gobierno local. El resto (17,2%) peticiona o asiste a reuniones, un indicio de una activa pero minoritaria participacin.
Protestas sociales se concentran en trabajadores y grupos de vecinos

Cules factores ayudan a predecir la participacin de las personas en protestas sociales? Un anlisis basado en informacin de seis pases (sin incluir Belice) concluye que no hay elementos comunes a toda la regin35. En trminos generales, las personas con ms inters en la poltica y con afiliacin partidaria tienden a protestar ms (grfico 6.9). El inters en la poltica es un factor de peso en cuatro de las seis naciones y la afiliaGRFICO 6.9

cin en cinco36. Otras variables polticas tienden a no tener ningn efecto o, a lo sumo, son importantes solo en un pas37. Las variables sociodemogrficas (edad, sexo, educacin o nivel de riqueza de las personas) no son buenos predictores. El nivel educativo es el nico que tiene alguna relevancia regional, pues predice la participacin en protestas sociales en las naciones del sur del Istmo (Nicaragua, Costa Rica y Panam).

centroamrica Participacin en protestas sociales, segn afiliacin a un partido (promedio de participacin)

CRI

En Centroamrica, solo una pequea minora de ciudadanos se organiza para protestar ante el estado de cosas imperante en sus lugares de trabajo y residencia. De acuerdo con los datos informacin del Barmetro de las Amricas 2010, de la Universidad de Vanderbilt, entre el 4% y el 10% de la poblacin particip en alguna protesta organizada en el curso del ao previo al estudio. En El Salvador y Panam esta participacin rond el 4%, en Costa Rica y Honduras fue cercana al 6% y en Guatemala y Nicaragua ascendi a 9% y 10%, respectivamente.

No afiliado Afiliado No afiliado Afiliado No afiliado Afiliado No afiliado Afiliado No afiliado Afiliado No afiliado Afiliado
0 5 10 15 20 25 30 35

PAN

NIC

HON

GUA

ELS

Promedio
Fuente: Rodrguez, 2011, con base en Lapop.

95% intervalo de confianza

CUADRO 6.23

centroamrica Interaccin ciudadana con los gobiernos locales. 2006 y 2010 (porcentajes)
Modo de interaccin con la municipalidad No tramita ni participa en nada Solo tramita Solo peticiona Solo asiste a reuniones Tramita y asiste a reuniones Tramita y peticiona Asiste a reuniones y peticiona Tramita, asiste a reuniones y peticiona Total de casos Costa Ricaa/ 2010 76,5 9,9 4,8 3,7 0,9 1,8 1,2 1,2 1.459 El Salvador 2006 2010 53,4 25,9 2,8 4,2 4,4 5,4 1,1 2,9 1.487 51,8 25,9 4,4 4,6 3,3 4,7 2,8 2,6 1.497 Guatemala 2006 2010 62,6 20,6 3,0 3,0 1,7 6,6 0,7 1,9 1.354 55,5 18,4 6,1 6,0 4,2 4,3 2,0 3,6 1.478 Honduras 2006 2010 60,8 12,5 4,8 9,2 3,9 3,4 1,8 3,7 1.467 79,6 8,2 2,3 4,9 0,7 1,0 2,2 1,1 1.481 Nicaragua 2010 2010 59,5 19,5 4,0 5,0 3,0 5,1 1,3 2,7 1.382 60,8 18,1 5,1 3,9 2,3 4,0 2,5 3,1 1.492 Panama/ 2010 88,0 3,9 3,8 2,9 0,1 0,7 0,3 0,3 1.494

a/ En el 2006 algunas de estas preguntas no se hicieron en Costa Rica ni en Panam. Fuente: Rodrguez, 2011 con base en Lapop.

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Las protestas sociales son, por lo general, actividades organizadas que renen a un grupo de personas que buscan resolver problemas comunes. Desde este punto de vista, quines son los que protestan en Centroamrica?, por qu protestan? Para avanzar en el conocimiento de este tema, poco investigado en la regin, se construy una base de datos que registra la informacin publicada por un conjunto de peridicos en cuatro pases del Istmo, acerca de las acciones colectivas (recuadro 6.9). Aunque no es posible hacer un anlisis de tendencia -la informacin est circunscrita a dos aos (2008 y 2009)-, s se identifican varias caractersticas de la protesta social durante la poca de la crisis econmica.

PANORAMAPOLTICO

CAPTULO 6

RECUADRO 6.9

Base de datos de acciones colectivas en cuatro pases de Centroamrica

Uno de los insumos elaborados para el Cuarto Informe Estado de la Regin es una base de datos de acciones colectivas, en la cual se registran las demandas que generan tensiones entre la ciudadana, el Estado y otros grupos sociales. Esta informacin permite estudiar y dar seguimiento al papel que juegan las organizaciones sociales en la bsqueda de mejores condiciones de vida para la poblacin y examinar su participacin en la convivencia democrtica. En la base se registran y codifican eventos en los cuales una colectividad o grupo expresa una demanda ante alguna entidad pblica o privada. Esto es lo que se denomina accin colectiva, y es la unidad de anlisis de la base de datos. La accin colectiva es una categora amplia, que permite analizar las intervenciones formales e informales de los movimientos sociales y de otros grupos organizados en la vida pblica. El registro de las acciones colectivas se hace a partir de la revisin de medios de prensa escrita. De cada nota periodstica se extrae la informacin necesaria para documentar las catorce variables comprendidas en el manual de codificacin de la base de datos. Algunas de las variables ms importantes son: i) el tipo de actor que realiza la demanda, ii) el tipo de accin mediante el cual la hace pblica, iii) el tipo de demanda, iv) la entidad ante la que se dirige la demanda, v) la cobertura territorial de la demanda (local, regional, nacional, internacional). Los datos recabados para este Informe constituyen una primera exploracin sobre el tema de la movilizacin social en Centroamrica. La indagacin se hizo para Guatemala, Panam, El Salvador y Costa Rica; se presenta informacin correspondiente a los aos 2008 y 2009. Los medios de comunicacin consultados fueron: Diario Co Latino y La Prensa Grfica (El Salvador), Siglo XXI y El Peridico (Guatemala), La Nacin, La Extra y Semanario Universidad (Costa Rica), La Prensa y El Panam Amrica (Panam).

DEsCARGUE EN lNEA lA BAsE DE DAtOs

ACCIONES COLECTIVAS
CONsUltE

Ramrez,2011 www.estadonacion.or.cr

En los pases centroamericanos donde fue posible realizar la investigacin, los medios de prensa reportaron 4.421 protestas sociales durante los aos de la crisis econmica (2008-2009), un promedio de seis diarias. Las movilizaciones de trabajadores, relacionadas con sus condiciones laborales, y las de vecinos, ligadas a reivindicaciones comunales, fueron las ms numerosas. Entre las dos representaron poco ms de dos terceras partes del total (cuadro 6.24). Los productores y los empresarios tambin hicieron sentir su voz, y en menor medida lo hicieron los nuevos actores sociales (ambientalistas, grupos a favor de la equidad de gnero, activistas de derechos humanos, entre otros). Hay diferencias entre pases: en Costa Rica y Panam la protesta tiene un tinte ms laboral, en contraste con Guatemala, donde predominan las acciones de base comunal.

Fuente: Ramrez, 2011.

Las estrategias de protesta variaron segn el actor social y el pas. Los paros y las huelgas son un arma empleada exclusivamente por los trabajadores, aunque con poca frecuencia. Este sector utiliza las declaraciones pblicas (a favor o en contra de ciertas iniciativas) como el principal medio para manifestar sus posiciones (cuadro 6.25). En cambio, los grupos de vecinos son resolutivos: usan los bloqueos, marchas y mitines para plantear sus reivindicaciones. En la mayora de los pases, los empresarios privilegian las declaraciones pblicas y las reuniones con autoridades, excepto en El Salvador, donde tambin recurren al bloqueo (en este caso, los empresarios del transporte).

Un desafo confirmado: la inseguridad amenaza la estabilidad poltica regional

El Informe Estado de la Regin (2008) calific de alta la probabilidad de que la violencia social y delictiva pusiera en peligro el orden poltico democrtico en Centroamrica, en caso de que persistiera, en los aos subsiguientes, la configuracin de serias amenazas a la seguridad ciudadana diagnosticada en esa ocasin (captulo 12). Informes posteriores del PNUD (2009) y, ms recientemente, el Banco Mundial (2010) confirmaron y, en algunos temas, profundizaron el conocimiento acerca de la gravedad del problema de inseguridad regional.

CAPTULO 6

PANORAMAPOLTICO

ESTADODELAREGIN

401

CUADRO 6.24

Acciones colectivas en cuatro pases centroamericanos, segn el actor social que las impulsa. 2008-2009
Tipo de actor social Total de protestas por pasa/ Distribucin porcentual Trabajadores, desempleados, extrabajadores, sector informal Vecinos, grupos ciudadanos, grupos pro vivienda Productores, empresarios y profesionales Nuevos actores socialesb/ Estudiantes y jvenes Otros (religiosos, privados de libertad) Costa Rica 702 100,0 41,3 25,8 15,1 6,7 9,7 1,4 El Salvador 364 100,0 30,4 34,7 18,4 9,0 3,3 4,1 Guatemala 1296 100,0 15,1 39,6 27,2 11,8 2,7 3,6 Panam 2.058 100,0 37,1 35,3 10,4 9,5 5,7 2,0 Total 4.420 100,0 34,0 34,0 14,9 9,1 5,4 2,6,

a/ Los totales de acciones colectivas por pas no deben tomarse como indicador del nivel de conflictividad, pues dependen de su registro por parte de los medios de comunicacin, que pueden tener diferentes polticas de informacin. b/ Se refiere a grupos ambientalistas, indgenas, defensores de la equidad de gnero, activistas de derechos humanos, grupos de usuarios y movimientos a favor de la paz. Fuente: Elaboracin porpia con base en Ramrez, 2011.

En el trienio transcurrido desde entonces, los fundamentos de lo que en 2008 se denomin el dilema regional de la inseguridad persisten. La regin en su conjunto sigue implicada en la geopoltica del narcotrfico y an se distinguen las tres situaciones estratgicas de (in)seguridad que aquel Informe plante, una que corresponde al Tringulo Norte y otras para el centro y el sur del Istmo (cuadro 6.26). Los indicadores tradicionales de violencia social y delictiva no mejoraron (captulo 8). En los ltimos aos ocurrieron eventos que confirman las repercusiones polticas de una violencia delictiva alta y persistente en Estados con dbiles instituciones pblicas (este tema se retoma en los captulos 8 y 10 de este Informe). Ninguno de los hechos que a continuacin se enumeran (no son un listado exhaustivo) provoc rupturas en el orden pblico de algn pas, pero son serios avisos, anticipos, de situaciones polticamente graves para la democracia:
n

parte de fuerzas irregulares ligadas al narcotrfico (norte de Honduras, 2010; El Petn en Guatemala, 2011). Penetracin de actores ilegales en los ms altos estamentos del Poder Judicial (lista de magistrados electos en la Corte Suprema de Justicia de Guatemala, segn denuncia de la Cicig). Uso del ejrcito para labores de patrullaje en las calles, en respuesta a eventos de extrema inseguridad (El Salvador, 2010).

de acuerdo que en las elecciones generales de noviembre de 2009 se instale una cuarta urna para decidir sobre la convocatoria a una Asamblea Nacional Constituyente que apruebe una nueva Constitucin Poltica? 25 de marzo de 2009: La Fiscala General denuncia la ilegalidad del decreto PCM-005-2009. 8 de mayo de 2009: La Fiscala General inicia un proceso judicial contra el citado decreto en el Juzgado de Letras de lo Contencioso Administrativo. 20 de mayo de 2009: La Procuradura General firma la solicitud del proceso judicial contra el decreto PCM-005-2009. 27 de mayo de 2009: El Juzgado de Letras de lo Contencioso Administrativo ordena suspender la consulta promovida por el Poder Ejecutivo. 16 de junio de 2009: La Corte de Apelaciones rechaza un recurso de amparo interpuesto por

Anexo. Cronologa sinttica de la crisis poltica en Honduras

22 de noviembre de 2008: El presidente Zelaya propone realizar una consulta junto con las elecciones generales del 2009. Para ello se instalara una cuarta urna en los recintos electorales (adems de las tres destinadas a los votos para presidente, diputados y muncipes). 23 de marzo de 2009: Se emite el decreto ejecutivo PCM-0052009, para realizar, a ms tardar el 28 de junio de 2009, una consulta popular con la siguiente pregunta: Est usted

Un asesinato desencadena presiones y turbulencias que amenazan la estabilidad poltica de un pas (caso Rosenberg en Guatemala, 2008-2009). Masacres de civiles inocentes por

402 ESTADODELAREGIN

PANORAMAPOLTICO

CAPTULO 6

CUADRO 6.25

centroamrica Actores sociales y estrategias de protesta en cuatro pases centroamericanos. 2008 y 2009
Pas y actor Declaracin pblica Reunin con autoridades 35 88,6 11,4 20 100,0 19 26,3 10,5 26,3 36,8 63 68,3 31,7 137 Marcha Tipo de accin Mitn o concentracin 37 59,5 40,5 91 40,7 36,3 23,1 16 62,5 37,5 203 24,6 49,3 26,1 347 Paro y huelga 25 100,0 22 100,0 55,6 Bloqueo Otrosa/ Absolutos Total Porcentajes

Costa Rica Distribucin porcentual Trabajadores Vecinos Estudiantesb/ Empresarios El Salvador Distribucin porcentual Grupos de ciudadanos Trabajadores Empresarios Vecinos SIc/ Guatemala Distribucin porcentual Grupos de ciudadanos Vecinos Productores agropecuarios Trabajadores Empresarios Panam Distribucin porcentual Trabajadores Vecinos Grupos de ciudadanos Total de la regin

145 66,9 17,2 3,4 12,4 298 43,3 35,9 13,1 7,7 46 34,8 15,2 13,0 15,2 21,7 202 43,6 20,3 36,1 691

21 71,4 28,6 69 39,1 37,7 23,2 4 100,0 13 100,0 107

46 84,8 15,2 36 44,4 61 27,9 23,0 37,7 11,5 336 42,6 57,4 479

4 100,0

313 168 92 27 26 536 193 188 75 60 20 149 43 36 31 19 20 878

100,0 53,7 29,4 8,6 8,3 100,0 36,0 35,1 14,0 11,2 3,7 100,0 28,9 24,2 20,8 12,8 13,4 100,0 42,7 40,3 17,0

3 100,0 10 100,0 17

51 100,0 98

375 354 149 1.876

a/ Otros: asambleas y denuncias ante organizaciones nacionales e internacionales. b/ Estudiantes de educacin primaria y secundaria. c/ SI: Sin informacin; no fue posible identificar a los actores que realizaron las acciones. Fuente: Elaboracin propia con base en Ramrez, 2011.

el Presidente Zelaya contra la orden del Juzgado. 24 de junio de 2009: Renuncia el Ministro de Defensa, por desacuerdo con el Presidente. Zelaya destituye al Jefe del Estado Mayor Conjunto de las Fuerzas Armadas por rehusarse a distribuir el material electoral para la consulta del 28 de junio.

25 de junio de 2009: La Corte Suprema de Justicia ordena la restitucin del Jefe del Estado Mayor. El presidente Zelaya se presenta a una base militar con un grupo de ciudadanos y ordena que le entreguen el material de la consulta. 26 de junio de 2009: EL Poder Ejecutivo anula el decreto PCM-005-2009 y emite el decreto PCM-020-

2009, en el que ordena realizar una Encuesta de Opinin Pblica sobre la Convocatoria a una Asamblea Nacional Constituyente, con la pregunta: Est de acuerdo que en las elecciones generales del 2009 se instale una cuarta urna en la cual el pueblo decida la convocatoria a una Asamblea Nacional Constituyente?

CAPTULO 6

PANORAMAPOLTICO

ESTADODELAREGIN

403

CUADRO 6.26

centroamrica Situaciones de inseguridad y escenarios polticos segn el Informe Estado de la Regin (2008)
Situacin estratgica Primera Segunda Tercera Situacin prototpica Alta violencia social y delictiva, intensa inseguridad ciudadana, frgiles o incipientes Estados de derecho y aplicacin de mano dura. Baja violencia social y delictiva, inseguridad ciudadana en aumento, frgiles Estados de derecho y poca o nula aplicacin de mano dura. Baja violencia social y delictiva, inseguridad ciudadana en aumento, robusto Estado de derecho y nula aplicacin de mano dura. Pases que se aproximan Guatemala, Honduras y El Salvadora/ Nicaragua yPanama/

Factor analizado Muy alta probabilidad de amenazas severas al orden democrtico.

Alta probabilidad de amenazas severas al orden democrtico.

Costa Rica

Baja probabilidad (pero no despreciable) de amenazas severas al orden democrtico.

a/ Son los casos que muestran al menos una diferencia importante con los otros que han sido agrupados en la misma categora. Fuente: Programa Estado de la Nacin, 2008.

26 de junio de 2009: La Corte Suprema, a pedido del Ministerio Pblico, aprueba que se acuse al presidente Zelaya como autor responsable de los delitos de traicin a la patria, abuso de autoridad y usurpacin de funciones en perjuicio del Estado hondureo. Dicta orden de captura y allanamiento contra el Mandatario (orden emitida el 30 de junio). Esta decisin detiene la consulta programada. 28 de junio de 2009: Las fuerzas armadas allanan la residencia presidencial en horas prohibidas por el ordenamiento jurdico, detienen al Presidente y lo trasladan a Costa Rica. La expatriacin no est tipificada en las leyes hondureas. El Congreso Nacional de Honduras admite una supuesta dimisin del Presidente. Desde Costa Rica, ste desmiente tal renuncia y hace un llamado a la desobediencia civil. Posteriormente el Congreso resuelve por unanimidad la destitucin del Zelaya, por violar la Constitucin y el ordenamiento jurdico. Designa para sucederlo al presidente legis-

lativo, Roberto Micheletti, con el mandato de que permanezca en el cargo hasta la terminacin del perodo de Zelaya, en enero de 2010. Micheletti decreta toque de queda y limita las transmisiones de los medios de comunicacin locales e internacionales. 28 de junio de 2009: Los pases del llamado CA4 (Guatemala, El Salvador y Nicaragua) anuncian la suspensin del comercio con Honduras por 48 horas. 29 de junio de 2009: Inician manifestaciones masivas a favor y en contra del golpe, que se prolongan durante los meses siguientes. Hay enfrentamientos que provocan heridos, arrestados y varios muertos. 30 de junio de 2009: Se celebran reuniones extraordinarias del SICA, el ALBA-TCP y el Grupo de Ro. Suspensin de Honduras en el SICA y el Grupo de Ro. 30 de junio de 2009: La Asamblea General de la ONU aprueba por unanimidad una resolucin que pide el restablecimiento de Zelaya como presidente.

4 de julio de 2009: Suspensin de Honduras de la OEA. 5 de julio de 2009: Zelaya intenta, sin xito, regresar a Honduras por va area. Choques entre manifestantes y autoridades provocan al menos un muerto y varios heridos. 20 de julio de 2009: Suspensin de ayuda de la Unin Europea al nuevo Gobierno hondureo. 25 de julio de 2009: Nuevamente Zelaya intenta regresar a Honduras, esta vez por va terrestre. Un fuerte dispositivo militar lo impide. 28 de julio de 2009: El Gobierno de los Estados Unidos suspende visas a las autoridades del nuevo Gobierno y anuncia que no reconoce a la nueva Administracin. 29 de julio de 2009: En la XI Cumbre del Mecanismo de Dilogo y Concertacin de Tuxtla (presidentes de Mesoamrica, Panam, Colombia y Repblica Dominicana) se califica el reemplazo de Zelaya como golpe de

404 ESTADODELAREGIN
Estado y se demanda su restitucin. 21 de septiembre de 2009: Zelaya aparece en la Embajada de Brasil en Honduras, bajo la proteccin del Gobierno de ese pas. 29 de noviembre de 2009: Celebracin de elecciones generales. Resulta ganador Porfirio Lobo, con escasa observacin internacional y el ms alto abstencionismo desde 1980. 13 de enero de 2010: El Congreso nombra a Micheletti diputado vitalicio, un cargo que no existe en la Constitucin.

PANORAMAPOLTICO

CAPTULO 6

26 de enero de 2010: El Congreso aprueba amnista para eventuales delitos polticos de Zelaya y de quienes lo desplazaron del poder. 27 de enero de 2010: Lobo asume la Presidencia de la Repblica y firma un salvoconducto para que Zelaya abandone el pas hacia Repblica Dominicana, en calidad de husped distinguido. 4 de mayo de 2010: Se establece la Comisin de la Verdad y Reconciliacin promovida desde la OEA. Semanas despus, organizaciones de la sociedad civil crean una Comisin de Verdad, como instancia alternativa para investigar la situacin de los derechos humanos durante y despus del golpe.

9 de abril de 2011: El presidente Lobo se rene en Cartagena con los presidentes de Colombia, Juan Manuel Santos, y Venezuela, Hugo Chvez, quienes actan como mediadores. 22 de mayo de 2011: En la ciudad de Cartagena, Lobo y Zelaya firman un acuerdo para poner fin a la crisis. Horas despus cuatro presidentes centroamericanos se renen en Managua, apoyan el acuerdo y reintegran a Honduras en el SICA. Nicaragua reconoce a Lobo. 28 de mayo de 2011: Zelaya regresa al pas.
Fuentes: Herdocia, 2010; Cajina, 2010; CIDH, 2009 y 2010; Corte Suprema de Justicia de Honduras, 2009.

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NOTAS
1 El 2 de junio del 2011 la Asamblea Legislativa salvadorea aprob el decreto 743, que establece la necesidad de unanimidad para las sentencias de inconstitucionalidad emitidas por la Sala Constitucional. El Presidente de la Repblica sancion el decreto y este se public en el diario oficial. Sin embargo, la Sala Constitucional podra no aplicar esta disposicin si la considera contraria a sus competencias constitucionales. Desde la fecha indicada, se han producido manifestaciones en la capital en contra del decreto. Por lo reciente de este hecho, no fue posible incorporarlo en el anlisis de la seccin de administracin de justicia de este captulo. 2 Por ejemplo, desde el punto de vista conceptual, las variables utilizadas para examinar la cultura poltica, aunque relevantes, no estn claramente articuladas al concepto de democracia. Adems, las fuentes de informacin disponibles no en todos los casos son robustas. 3 Ms detalles sobre la metodologa del ndice de democracia pueden consultarse en http://graphics.eiu. com/PDF/Democracy_Index_2010_web.pdf. The Economist Intelligence Unit. 4 No obstante, en todos los pases se establecen salvedades de secretos de Estado para asuntos relacionados con actividades diplomticas o militares. 5 El concepto de reserved domains es una adaptacin del trmino utilizado por Valenzuela (1990), para referirse a los acuerdos tomados durante las transiciones a la democracia, que dejaban sin modificaciones ciertas reas de los regmenes autoritarios anteriores. De manera similar, Garretn (1994) llama enclaves autoritarios a ciertos ncleos temticos que no fueron afectados por las transiciones a la democracia, por ejemplo las restricciones institucionales presentes en la Constitucin y otras normativas, la permanencia de ncleos autoritarios en el ejrcito y la sancin de las violaciones a los derechos humanos cometidas bajo el rgimen militar. 6 Vase Grupo Cvico tica y Transparencia, 2009 e Ipade, 2009. Segn las revelaciones de Wikileaks: Funcionarios del Gobierno y de la direccin del Consejo Supremo Electoral (CSE) nos han admitido en privado que hubo fraude, seala un despacho secreto enviado a Washington por el embajador en Managua, Robert Callahan, el 25 de febrero de 2009. Los sandinistas cometieron un fraude en al menos 40 de los 146 municipios en juego en los comicios del 9 de noviembre de 2008 (Ordaz, 2008; Salinas, 2010; Navarrete, 2011). 7 Hay que tomar en cuenta que las elecciones de diputados y las elecciones presidenciales se llevaron a cabo el mismo ao, pero con dos meses de diferencia: las primeras en enero y las segundas en marzo. 8 Este ndice se construy con base en el ndice de autonoma de las superintendencias (Moreno et al., 2003) y considera factores como el nmero de polticos que participan en la designacin de la autoridad, y del equipo de trabajo, nmero de aos para los que son nombrados, participacin de la Corte Suprema y la sociedad civil en los nombramientos del staff, monitoreo, etc. Por su parte, el ndice de independencia partidaria califica si los magistrados o mximas autoridades de los rganos son nombrados directamente por los partidos o por otro medio de votacin, o una combinacin de los anteriores (Rosas, 2010). 9 Tomando como referencia la base de datos de Gallagher (2010), que utiliza el ndice de Gallagher calculado a partir de mnimos cuadrados, se observa que para el perodo 20012009 Costa Rica, Nicaragua y Honduras muestran ndices de desproporcionalidad menores a 6,5, en tanto Belice, que utiliza un sistema de mayora, registra para la misma dcada un ndice promedio de 22,9. 10 Para los efectos de este captulo, se entiende por ausentismo la ausencia, en las urnas, de ciudadanos centroamericanos residentes en el extranjero, situacin distinta a la nocin tradicional de abstencionismo, que alude a la no participacin electoral de los ciudadanos habilitados para ello. 11 De acuerdo con el Tribunal Electoral, en las elecciones panameas de 2009 el padrn habilit a 1.706 electores residentes en el extranjero, de los cuales el 31% (530 votantes) ejerci el sufragio. En el mismo ao en Honduras, de un total de 40.649 ciudadanos habilitados en el exterior solo vot un 18%. 12 Las constituciones centroamericanas contienen normas especficas relativas a la independencia del Poder Judicial: la subordinacin judicial a los intereses del Ejecutivo por medio del nombramiento directo de los magistrados ha sido superada de manera formal, la escasez endmica de recursos econmicos no es una amenaza del mismo peso que antes (Popkin, 2000; Psara, 2005), y en algunos pases se han creado mecanismos formales para una participacin ms activa de la sociedad civil en la eleccin de magistrados. 13 En el sitito www.estadonacion.or.cr se pueden consultar los informes nacionales preparados para este Informe y obtener mayores detalles sobre los proyectos de mejora de la administracin de justicia. Adicionalmente, la ponencia de Morales (2010), sobre cooperacin internacional, brinda una idea de cunto se ha invertido en este rubro. 14 Vanse valoraciones en este sentido en Snchez, 2010, Orellana, 2004 y Custodio, 2004. 15 El pacto o acuerdo poltico que se llev a cabo entre el Partido Liberal Constitucionalista (PLC) y el Frente Sandinista de Liberacin Nacional (FSLN) se bas, entre otras cosas, en disminuir del 45% al 35% el porcentaje necesario para lograr un triunfo electoral y obtener el control poltico de las instituciones del Estado, para luego distribuirlo entre ambos partidos. Segn Transparencia Internacional, esto contribuy a crear un clima de desconfianza con respecto a la independencia del Poder Judicial. Sobre la falta de independencia del Poder Judicial en Nicaragua, vase el libro editado por Close y Mart (2009). 16 La Sala declar ilegal la transferencia de fondos remanentes de los ministerios a la Casa Presidencial. 17 En Guatemala del 2% sobre el presupuesto de ingresos ordinarios del Gobierno, en Honduras de un 3% sobre el presupuesto de ingresos netos y en Nicaragua de un 4% sobre el presupuesto general de la Repblica. En el caso de Panam, el presupuesto en conjunto del Poder Judicial y el Ministerio Pblico no debe ser inferior al 2% de los ingresos corrientes del Gobierno Central. El Salvador y Costa Rica establecen un monto del 6% para el Poder Judicial sobre los ingresos corrientes del presupuesto del Estado y sobre los ingresos ordinarios del Gobierno Central, respectivamente (Proyecto Estado de la Regin-PNUD, 2003). 18 Matriz de presupuestos aprobados y ejecutados entre el 2000 y 2009. Informacin obtenida de la Secretara General Administrativa de la Corte Suprema de Justicia de Nicaragua. 19 La informacin para este apartado se obtuvo del Departamento de Estadstica y la Unidad de Informacin Pblica del Instituto de la Defensa Pblica Penal en el caso de Guatemala, de la Oficina de Planificacin y la Unidad de Estadsticas de la Procuradura General de la Repblica en El Salvador, de la Administracin de la Defensa Pblica en Costa Rica y de las estadsticas del Centro de Estadsticas Judiciales en Panam. 20 La comparacin entre ingresos (nuevas denuncias presentadas ante el sistema de administracin de justicia) y egresos (resoluciones emitidas) no debe tomarse como una medida de efectividad judicial. Ingresos y egresos son universos de casos diferentes. Las cifras comentadas solo incluyen los casos de primera instancia de las materias Civil, Laboral, de Familia y Penal del Cdigo Procesal Penal. 21 El Mecanismo de Seguimiento de la Implementacin de la Convencin Interamericana contra la Corrupcin (Mesicic) funciona como una instancia de la OEA. El Comit de Expertos es el rgano que hace la revisin de los informes por pas y est integrado por representantes designados por los respectivos gobiernos. 22 El plan de accin de Costa Rica se encontraba en etapa de borrador en el momento de editarse el presente Informe, segn la informacin brindada por el Mesicic. 23 Cabe sealar que, adems de la atencin de denuncias, estas organizaciones de defensa desarrollan actividades como campaas de educacin, cabildeo legislativo, estudios especiales sobre problemas nacionales o comunales e intermediacin en conflictos, cuyo alcance es predominantemente local. 24 En Honduras se cre el Instituto de Acceso a la Informacin Pblica, por mandato de los artculos 8 y 11 de la Ley de Acceso a la Informacin. En Nicaragua, una ley homnima dispuso, en su artculo 14, el establecimiento de la Comisin Nacional de Acceso a la Informacin Pblica. 25 Fundacin Violeta Barrios de Chamorro (Nicaragua), Fundacin Democracia sin Fronteras y C-Libre (Honduras) y Fundacin para la Libertad Ciudadana (Panam). 26 Por ejemplo, el Instituto de Acceso a la Informacin Pblica (IAIP) de Honduras elabor en 2010 el Informe de instituciones obligadas en el cumplimiento de la Ley de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica, en el que evala a 73 entidades pblicas (secretaras de Estado, organismos funcionales descentralizados, organismos desconcentrados, rganos contralores, Poder Judicial y Poder Legislativo) con respecto a la publicacin y divulgacin de la denominada informacin de oficio, el cumplimiento de los lineamientos para uniformar los portales de transparencia y las condiciones de funcionamiento de las unidades de informacin pblica. El informe revela que el 66% de las entidades dispone de una oficina de informacin pblica, aunque menos de la mitad presenta condiciones adecuadas de infraestructura fsica para cumplir con sus funciones. Una de las reas de mayor incumplimiento corresponde a la informacin de oficio relacionada con la planeacin y rendicin de cuentas y finanzas (planificacin, uso y destino de los fondos pblicos). En informes posteriores el IAIP pretende evaluar tambin a las municipalidades y a las ONG que administren o reciben fondos pblicos.

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27 Basndose en su sistema de indicadores, esta ONG reporta que en Guatemala, en el ao 2008, de cada diez solicitudes de informacin presentadas a instituciones pblicas solo tres obtuvieron una respuesta satisfactoria. Las categoras de presupuesto y servicio civil fueron las menos abiertas a brindar informacin adecuada. Adems se observ una marcada discrecionalidad para decidir a quin se da o no acceso a la informacin, aspecto en el cual los solicitantes individuales reciben mucho menos atencin que los institucionales. Asimismo, y contrario a lo que se podra suponer, la comparacin entre los aos 2006 y 2008 revel que los niveles de acceso a la informacin pblica disminuyeron significativamente (Accin Ciudadana, 2008). 28 La Alianza Regional para la Libertad de Expresin e Informacin es una coalicin constituida en 2005 por organizaciones de la sociedad civil de Centroamrica, Mxico y Repblica Dominicana. Se dedica a defender y promover la libertad de expresin y el acceso a la informacin pblica en la regin. 29 Tanto en el informe de 2008 como en el de 2010 se report que ningn pas de la regin proporcionaba al pblico informacin extensiva o significativa (lo que les habra dado una calificacin superior a 60 puntos). En el informe de 2010 se menciona que Guatemala y Costa Rica entregaban alguna informacin (entre 40 y 60 puntos), El Salvador y Nicaragua daban informacin mnima (entre 20 y 40 puntos), mientras que en Honduras la informacin presupuestaria era escasa (menos de 20 puntos).

30 El ndice de E-Government Readiness comenz a medirse en 2006. Incluye tres criterios de evaluacin: sitio en Internet, infraestructura y capital humano. La metodologa completa puede consultarse en http://www2.unpan.org/egovkb/global_ reports/10report.htm 31 El estudio comprendi todos los pases del Istmo, excepto Belice, y analiz 31 elecciones parlamentarias, 89 distritos electorales y 19 partidos polticos durante el perodo 1980-2010. Por otra parte, solo consider los partidos que obtuvieron al menos el 10% del total de votos emitidos en cualquiera de las 31 elecciones realizadas. 32 En El Salvador (2000), Costa Rica (2002), Honduras (2004 y 2011) y Panam (2006) se realizaron algunas inclusiones en el texto constitucional. Nicaragua lo hizo un poco antes, en 1995 (Zovatto, 2008). 33 En el caso de Nicaragua no se encontraron disposiciones en su Cdigo Municipal, pero s en la Ley de Participacin Ciudadana promulgada en 2003. 34 Debido a la inacabada discusin conceptual sobre la diferencia entre el referndum y el plebiscito, algunos autores, como Zovatto (2008), han optado por agrupar los dos trminos bajo la categora de consulta popular, que junto a la revocatoria de mandato y las iniciativas legislativas populares constituyen los tres subgrupos de la familia de instrumentos de participacin directa que la literatura especializada suele reconocer.

35 Se efectu un anlisis de regresin logstica binaria en el que la participacin en protestas sociales (S=1, No=0) fue la variable dependiente. Se examinaron variables sociodemogrficas y de actitudes polticas como posibles correlatos. Para cada pas se corri un anlisis por separado. Los factores significativos son aquellos cuya P>t fue menor a 0,05, un criterio restrictivo para evitar los efectos del tamao grande de la muestra. 36 El inters en la poltica no fue significativo en Honduras y Panam; la afiliacin partidaria no fue significativa en Panam. 37 Entre las variables polticas que, desde un punto de vista regional, no predicen la participacin en protestas se encuentran: i) apoyar el sistema poltico, ii) preferir la democracia, iii) haber votado en las elecciones nacionales, iv) haber votado por el presidente actual y v) la mayor o menor aprobacin de la gestin gubernamental.