Disciplina: Cincia Poltica Brasileira Resenha: Interaes entre os poderes Executivo e Legislativo no processo decisrio: avaliando sucesso e fracasso

eleitoral Simone Diniz Simone Diniz apresenta no inicio de seu texto duas fortes perspectivas sobre as interaes entre o poder Executivo e o poder Legislativo. Na primeira perspectiva o Foco o presidente, que ocuparia o cargo de personificao do interesse nacional. O sucesso presidencial nesta perspectiva, acima de tudo, decorrente das qualidades individuais do presidente. A natureza da influncia poltica envolve barganhas recprocas e mtua dependncia entre dois ou mais atores, embora um deles seja o presidente. Mas a capacidade de exercer influncia poltica , acima de tudo, uma questo de ao individual e de capacidade de persuaso. Nas palavras do prprio Neustadt, poder presidencial o poder de persuadir persuadir os outros atores polticos a fazer o que a Presidncia deseja. No obstante, tal perspectiva tem conseqncias para a anlise do processo decisrio de modo, que a disputa entre Executivo e Legislativo posta como uma luta para formular a agenda poltica e definir os objetivos do Estado, os dois poderes seriam ento confrontacionistas e a ascendncia de uma instituio vem custa da outra. A outra Perspectiva sugere que a Presidncia e o Congresso operam em uma arena, cuja fronteira circunscrita tanto pelo Congresso quanto pela Presidncia. As duas instituies funcionariam de forma articulada, e o desempenho do presidente seria decorrente de um jogo estratgico, no qual o resultado legislativo final seria estruturado, em grande parte, pelas escolhas feitas pelo governo. Nessa perspectiva, ao invs da suposio de conflito entre instituies separadas constitucionalmente, h o reconhecimento de que elas fazem parte de um mesmo sistema e que, quando buscam uma interao direta, podem experimentar tanto o conflito quanto a cooperao dependendo da ocasio. A perspectiva de Cameron e Peterson tem de muito interessante a ateno aos jogos estratgicos, ao que se observa que, compreender o poder presidencial significa atinar para os jogos estratgicos que os atores polticos jogam e, para isso, necessrio identificar os instrumentos de barganha que operacionalizam esse jogo. Interaes estratgicas como analis-las a partir do presidencialismo brasileiro? O debate sobre a eficcia governamental para a tomada de deciso e implementao de polticas, no Brasil, cindiu-se em duas grandes vertentes: De um lado, esto os que defendem que as relaes entre os Poderes Executivo e Legislativo so conflituosas e que os governos apresentam baixos ndices de eficcia na implementao de sua agenda (Shugart e Carey, 1992; Sartori, 1996; Mainwaring e Shugart, 1997; Lopes, 1996; Ames 2003). De outro, esto os que argumentam que no

haveria nenhum conflito estrutural de interesses insolvel entre a Presidncia e o Congresso e que o Executivo um ator central na produo legislativa, com expressivas taxas de dominncia e sucesso (Figueiredo e Limongi, 1999; Santos, 1997). A avaliao do desempenho presidencial nos termos colocados por Peterson (1993) e Cameron (2000), por sua vez, introduziu alguns aspectos fundamentais para a compreenso da ao dos presidentes enquanto produtores de polticas. A observao quanto possvel ocorrncia de processos de consulta e de antecipao de aes alerta-nos para os limites de se tomar a apresentao formal de uma proposio como sendo a preferncia sincera do presidente, e, portanto problematizam decises que parecem claras s perspectivas mais simplistas que direcionam o debate a ausncia de conflito ou a presena absoluta do mesmo. Este trabalho de Simone Diniz busca deixar mais complexa a anlise das aes do executivo e do Legislativo reconhecendo-as como aes estratgicas complexas, que envolvem o processamento e tenso de inmeras variveis. Mais praticamente isto pode ser verificado em seu projeto de anlise, por exemplo, ao demonstrar que o anncio ou o encaminhamento de uma proposta ao Congresso no deve ser interpretado como sendo, necessariamente, a preferncia sincera do seu proponente. A iniciativa pode ter sido tomada para passar uma determinada imagem opinio pblica ou em resposta a grupos de presso. Assim, no aprovao que no seja rejeio no deve ser tomada de antemo como indicador de fracasso do Executivo; Como um grande projeto para anlise, Diniz utiliza das propostas de reforma da legislao do trabalho apresentadas pelo Poder Executivo, entre 1987 e 2001. A reforma trabalhista seria um bom exemplo de reforma anunciada e no concretizada ou apenas parcialmente concretizada, uma vez que projetos importantes nessa rea s vieram a ser aprovados na gesto do presidente Fernando Henrique Cardoso. Os projetos retirados pelos prprios proponentes Para comprovar a complexidade que deve ter a anlise Diniz apresenta os projetos retirados pelos prprios proponentes. Para tanto inicia discutindo que dois temas estavam postos no mbito das relaes de trabalho em meados dos anos 80, o direito de greve e a mudana da estrutura sindical corporativa. Ento, no final de maio de 1985, o Ministro do Trabalho tornou pblico um anteprojeto de lei regulamentando a negociao coletiva e o direito de greve, mas o anteprojeto foi retirado, pelo prprio ministro, graas s crticas de sindicais e empresrios. Outro projeto foi o PL 164/87, apresentado como resposta as exigncias sindicais, mas foi suspenso em 1988 por Sarney com justificativa de ajust-lo s novas disposies constitucionais. Tambm apresentado foi o PL 4.893/95 que institua a lei de processo de trabalho, apresentado e retirado por Fernando Henrique. Foi retirado

porque o ministrio tinha interesse em reexaminar a matria, o que ocorreu coma apresentao de novos projetos. Os processos retirados por sucessores do proponente Dentre os treze projetos de leis apresentados, quatro deles foram retirados pelos sucessores do proponente. Dois projetos de Collor e um de Itamar Franco foram retirados por Fernando Henrique, que, por sua vez, teve um projeto retirado por Lula. O argumento at aqui apresentado que projetos retirados no devem ser interpretados como exemplos das dificuldades enfrentadas pelo Executivo para aprovao de sua agenda. Os casos relatados revelam que a retirada de projetos est mais relacionada mudana da agenda poltica do que a uma eventual resistncia do Legislativo aprovao das matrias. Projetos em tramitao Um Longo perodo de tramitao de projetos, pontua Diniz, era reconhecido como evidencia de derrota ou dificuldade enfrentada pelo executivo. Mas ocorre que o Executivo dispe de mecanismos institucionais que podem agilizar a tramitao do projeto, evitando possveis instncias de veto. Como podemos verificar atravs dos PL 3.003/97 e PL 5.169/90, A interpretao de que a tramitao dos projetos no avanou porque o Legislativo bloqueou sua apreciao, em certo sentido, no est errada, mas deve-se levar em conta o desinteresse do Executivo em agilizar a tramitao dessas matrias. Para tanto, as evidncias reunidas demonstram quanto podem ser equivocadas concluses tiradas a partir do simples resultado da tramitao de uma proposio. Nem sempre projetos retirados e que permanecem indefinidamente em tramitao so sinais de derrota do Executivo. Os Vetos do Legislativo Tambm a afirmao de que os projetos no aprovados no devem ser tomados de antemo, como exemplos das dificuldades encontradas pelo Executivo na implementao de sua agenda, no significa total inexistncia de conflito entre Executivo e Legislativo. Os projetos que sofreram bloqueio pelo Legislativo foram os apresentados por Collor. O insucesso deste presidente costuma ser usado como exemplo do destino de presidentes minoritrios em regimes de separao de poderes. A confuso de Collor comeou com a MP 275 que tinha fins de extinguir a contribuio sindical de forma imediata. Mas o congresso apresentou em resposta a tal MP o PLV 58 que reduzia o seu valor em 20% a cada ano. No entanto, o projeto foi inteiramente vetado pelo presidente Collor, que no abria mo da extino imediata da contribuio. Do mesmo modo PL 821/91 acabou com a oposio total dos

parlamentares. Por fim, sem apoio, fracassado na aprovao de medidas ao ser, to tudo ou nada, em face de um legislativo forte, Collor logo foi expulso da presidncia. Propostas Aprovadas O executivo, normalmente, segundo Diniz, utiliza de duas estratgias para a aprovao de determinada matria: radicalizar no contedo da proposta, para ceder na negociao e, paralelamente e recorrer a seus recursos institucionais para neutralizar instncias de veto. Exemplo estratgico de grande utilizao so as MPs apresentadas e reeditadas no governo de Fernando Henrique Cardoso, e a solicitao de urgncia aos projetos de leis. Aqui cabe ento Lembrar as vantagens das MP, como a entrada em vigor a partir da emisso, evitar que o parlamentar se exponha sobre temas conflitantes etc. Mas, cabe lembrar melhor ainda, seu aspecto mais vantajoso, e o de maior importncia tambm para FHC, que o fato da sua base de sustentao ter maior controle sobre o processo decisrio, j que medidas provisrias devem ser apreciadas por comisses parlamentares especiais, formadas segundo critrios de proporcionalidade partidria, o que garante ao governo ter maioria nessas instncias deliberativas e controle dos cargos de presidente e relator. Muito utilizadas por FHC e bem utilizadas, podemos verificar isto graas s propostas aprovadas que buscavam aprovao, as MPs alm de serem uma ferramenta de afirmao da agenda, foram tambm um instrumento de persuaso para que o Executivo mantivesse sob controle a principal meta de seu governo preservar a estabilidade econmica alcanada com o Plano Real. Para tanto era necessrio evitar: 1) contestaes advindas do movimento sindical; e 2) que reajustes salariais fossem repassados aos preos. Neste ponto, surgiu a greve dos Petroleiros, o primeiro grande embate entre o movimento sindical e o governo recm-eleito de Fernando Henrique, e serviu como freio s aes reivindicatrias dos sindicatos. Ao se colocarem como liderana grevista o movimento foi logo deflagrado. O que resultou em uma estrondosa derrota para o sindicalismo de uma forma geral. Pesadas multas foram impostas, pontos foram cortados, trabalhadores foram demitidos e o que pior, aos olhos da opinio pblica, tratava-se de categorias privilegiadas que, com suas paralisaes, apenas contribuam para penalizar a populao. Exemplificando as MPs do governo de FHC comecemos pela MP 1.053/95, que era um grande objetivo do governo, que alm de estabelecer a livre negociao coletiva na definio dos salrios, tambm previa que se fosse frustrada a negociao direta, as partes deveriam, obrigatoriamente, antes do ajuizamento do dissdio coletivo, solicitar ao Ministrio do Trabalho a designao de um mediador, a quem caberia concluir a negociao dentro de trinta dias ou lavrar um laudo para instruir o

dissdio coletivo. Tal MP foi diversas vezes reeditada, no que toca a mediao e produtividade, alm de temas no abordados nos textos anteriores como a criao do banco de horas. Em 1998 a MP sobre suspenso de empregado proposta de qualificao profissional aprovada e torna-se lei n 10.192. J a MP 1.070/95, reedio da MP 327/93: criou o programa nacional de desestatizao. transformou-se em lei 9.491/97. A MP794/94: Sobre participao dos trabalhadores nos lucros e resultados das empresas (PLR), apresentada por Itamar Franco, foi reiteradamente reeditada durante o governo de Fernando Henrique. A ltima verso da MP, Lei 1.0101/00, dentre outras, estabelece que a PLR deve ser objeto de negociao entre a empresa e seus empregados, por meio de uma comisso escolhida pelas partes, integrada tambm por um representante indicado pelo sindicato da respectiva categoria profissional, ou por meio de conveno ou acordo coletivo. A MP 1.523/96: determinando a resciso contratual face aposentadoria, entrou na agenda da reforma trabalhista, porque o governo no conseguiu aprovar tal dispositivo na proposta de emenda constitucional da previdncia. Logo uma grande estratgia do governo para resoluo de fins. Esta MP transformou-se na lei n 9.528/97. No entanto, nos lembra Diniz, o sucesso alcanado nessas matrias se explica no pelo fato de o Executivo ter recorrido a um instrumento discricionrio (liberdade de escolha de contedo), como defende parte da literatura, mas por ser tambm a emisso de MPs um valioso instrumento estratgico, apoiado pela base de sustentao, para o governo implementar sua agenda. A prova disto que a comisso especial encarregada de apreciar a MP 1.523/97, por exemplo, era formada por quatro parlamentares do PFL; dois do PMDB, dois deputados do bloco (PMDB/PSD/PSL/PRONA); dois parlamentares do PSDB; um senador do PPB; e um deputado do PTB, totalizando doze parlamentares da base governista. O bloco da oposio formado pelo PT, PDT, PSD e PPS foi representado por dois parlamentares. Para apreciao das demais medidas provisrias, as comisses especiais no chegaram a ser formadas. Segundo Figueiredo e Limongi (1999:155), isso ocorreu com a maioria das medidas provisrias. Quase sempre as comisses (foram) instaladas para designar o relator, que (passou a conduzir, com ampla autonomia, as negociaes com o governo. Paralelamente as MPs o governo encaminhou algumas propostas via projeto de lei. Primeiro o PL 1.724/96 e em 1998 o 4.691-. 696. A exceo do PL 4.693, os demais se limitavam a pequenas alteraes e atualizaes da legislao. Como estratgia de aprovao dos PL o executivo: os retirou do mbito da CTASP (Comisso de Trabalho, de Administrao e Servio Pblico) e apreci-los em Plenrio, porque, embora se tratasse de uma comisso presidida por parlamentares da base governista, parte significativa dos seus membros pertencia aos partidos de oposio, que poderiam

recorrer a diversos mecanismos de obstruo evitando a apreciao dos projetos, e evitar que parlamentares da oposio os relatassem ou que tivessem suas emendas aprovadas. Os trs projetos aprovados tramitaram em regime de urgncia, o que impossibilitou que os membros da CTASP atuassem como atores com poder de veto, tiveram relatores da base governista, que, por sua vez, no apresentaram substitutivos (um indicativo de que acataram o texto proposto pelo Executivo), praticamente no houve aceitao das emendas apresentadas pelos parlamentares dos partidos de oposio e apenas em um projeto houve solicitao de votao nominal. Comentrios Finais Sucesso e fracasso da agenda presidencial no podem, ento, ser medidos apenas pela indicao do trmite final da proposio. E se assim o fosse, a concluso seria que os quatro ltimos presidentes no implementaram sua agenda em face de um Legislativo hostil e pouco disposto a cooperar. Fazendo um balano geral, Sarney no apresentou sua proposta de reforma sindical com o objetivo de aprov-la. Collor, ao que tudo indica, estava disposto a promover mudanas na legislao sindical, mas adotou uma estratgia de tudo ou nada. A gesto de Fernando Henrique foi a mais bem-sucedida. Embora a agenda trabalhista estivesse subordinada agenda econmica, os projetos que interessavam ao governo foram aprovados. Os que no o foram como j mencionado anteriormente, no devem ser interpretados como prova cabal de uma relao de conflito entre os Poderes. (muitos utilizados como instrumento de negociao). O acompanhamento da tramitao das proposies demonstrou que o processo decisrio, pelo menos no campo da legislao social do trabalho, foi bem mais institucionalizado do que s vezes se assume. O Executivo conseguiu aprovar parte de sua agenda, no porque se valeu de poderes discricionrios, mas porque houve uma clara articulao nas relaes entre a Presidncia e sua base parlamentar de apoio. No entanto, a cooperao foi, em grande medida, condicionada rea temtica abordada pelas propostas.