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Chapitre 12

INSTITUTIONS, CROISSANCE CONOMIQUE ET DPENSES PUBLIQUES


Martial Foucault
Professeur adjoint lUniversit de Montral et chercheur au CIRANO

n 2010, au lendemain dune crise conomique et financire sans prcdent depuis 1929, les tats des conomies dveloppes ont fait des interventions massives dans leur conomie sous forme daccroissement des dpenses publiques, de cration de monnaie ou encore de nationalisation partielle dtablissements bancaires ou industriels. Au total, selon une valuation ralise par lOCDE, seule la Norvge prsentait un excdent budgtaire en 2010 (voir le graphique 12-1). Les autres pays membres de lOCDE ont eu massivement recours la dpense publique dans des proportions plus ou moins fortes (2,3 % de dficit pour la Core du Sud, 14 % pour le Royaume-Uni).

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Le Qubec conomique 2010 Chapitre 12

Niveau de dficit budgtaire des pays de lOCDE

Graphique g/2010-12-1
Source:Source :OECDEconomicOutlook85database

Section 4 : Rle de ltat

Ce retour de ltat dans lconomie porte se poser un certain nombre de questions importantes autour de limpact des dpenses publiques sur la croissance conomique, des raisons justifiant une telle intervention, du contexte institutionnel dans lequel les tats seraient plus enclins dpenser ou encore des institutions politiques et budgtaires favorisant une telle intervention. Le dbat sur limpact des dpenses gouvernementales sur la croissance conomique nest pas rcent et est lorigine dune abondante littrature. Toutefois, il nexiste pas de consensus absolu sur les bnfices escompts dune hausse des dpenses publiques ds lors que la nature des dpenses, leur financement ou encore le niveau de dveloppement du pays sont pris en considration. Plus rcemment, certains auteurs ont enrichi leur questionnement en sintressant aux dimensions institutionnelles de tels choix de politique publique. Par exemple, la nature des systmes lectoraux influence significativement le volume des dpenses publiques confrant au systme proportionnel une prime la dpense publique comparativement aux systmes majoritaires. Des auteurs ont galement explor

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linfluence des rgles budgtaires sur la capacit des tats dpenser. Enfin, dans le domaine des travaux sur la thorie de la croissance endogne, la nature des dpenses (ducation, R-D) peut agir comme un marqueur dcisif sur le sentier de la croissance. Ce chapitre propose de faire le point sur les principales avances thoriques sur le triptyque croissanceinstitutionsdpensespubliques en discutant les rsultats empiriques majeurs des diffrentes thories testes. Enfin, nous mettrons en perspective ces principaux rsultats au regard de la discussion engage en 2010 au Qubec sur la proposition dun budget visant le retour lquilibre dici 2014.

Croissance conomique et dpenses publiques


La relation entre croissance conomique et dpenses publiques est certainement lun des thmes sur lesquels conomistes et spcialistes des finances publiques ont le plus consacr de temps et de travaux ces 30 dernires annes (21 500 articles ont t publis ce sujet, selon la base Econlit). La justification originale de cette relation repose en grande partie sur deux approches diamtralement opposes. La premire, plus connue sous le nom de loi de Wagner (du nom du chef de file de lcole historique allemande du dbut du XXe sicle), stipule quau fur et mesure quune socit se dveloppe, les individus-consommateurs expriment des besoins grandissants (en ducation, en sant, en culture), impliquant une intervention de ltat comme fournisseur de tels biens publics. Une prcision simpose immdiatement : par biens publics, on dsigne gnralement des biens fournis par la puissance publique. Or, ce sont des biens ou services quil serait possible de fournir de manire prive. Nous devrions dsigner ces biens publics impurs , comme par exemple la sant, lducation ou encore les transports. Les dpenses publiques sont davantage considres comme un rsultat ou un facteur endogne que comme une cause de la croissance des richesses nationales. La deuxime approche dinspiration keynsienne avance que la dpense publique agit sur la croissance conomique par un effet multiplicateur consistant financer la demande effective des consommateurs par une injection de dpenses publiques. Ici, les dpenses publiques sont donc apprhendes comme un facteur exogne caractris par la nature dune politique conomique la discrtion des gou-

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vernements. Entre les deux approches, il existe une diffrence mthodologique fondamentale : dans un cas, la croissance justifie laugmentation des dpenses publiques pour satisfaire une demande nouvelle ; dans le deuxime cas, la hausse des dpenses publiques explique la hausse du revenu national. Si le sens de la causalit est oppos, les validations empiriques nont pas permis de clore le dbat, tant donn que plusieurs problmes de nature conomtrique sont apparus1. La relation entre la taille de ltat et croissance conomique est donc la fois simple et difficile observer. Lenjeu consiste ici sentendre sur ce que lon entend par croissance de la taille de ltat : sagit-il de la taille de ltat mesure daprs lensemble des dpenses publiques, seulement selon les dpenses de ltat central, seulement selon les dpenses primaires (sans tenir compte de la dette accumule), ou encore daprs la part des dpenses publiques en pourcentage du PIB. Il existe une importante littrature empirique sur la relation taille de ltat croissance. Ram (1986) et Aschauer 2 (1989) mettent en vidence un effet positif des dpenses publiques sur la croissance. Kormendi et Meguire (1985), Easterly et Rebelo (1993) et Agell, Lindh et Ohlsson (1997) trouvent, en revanche, quil nexiste aucune relation entre ces deux grandeurs. Agell, Linddh et Ohlsson critiquent trs durement les techniques conomtriques des premires tudes. Flster et Henrekson (1999, 2001), sur la base de mthodes renouveles, concluent nouveau que, pour les pays de lOCDE, une forte pression fiscale et un poids lev de lEtat dans lconomie ont des effets ngatifs sur la croissance. Ils rejoignent les rsultats de Landau (1983), de Grier et Tullock (1989), de Scully (1989), de Grosman (1990), de Flster et Henrekson (1999, 2001), de Gwartney, Holcombe et Lawson (1998), de Barro (2000) et de Tabellini (2005). Le graphique 12-2 illustre ce rsultat par un fait stylis sans variable de contrle. Il montre une relation statistique ngative et significative entre la taille de ltat mesure par le ratio dpenses publiques sur PIB et le taux de croissance moyen pour chaque dcennie de 1960 1996 pour les 23 pays de lOCDE3. Elle conduit penser quune hausse de 10 points des dpenses gouvernementales dans le PIB rduit le taux de croissance annuel dun point.

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La hausse des dpenses publiques rduit la croissance conomique des pays de lOCDE.

Graphique g/2010-12-2
Source:Gwartneyetal.(1998)

Les tudes dAlesina et Rodrik (1994) et de Persson et Tabellini (1994) corroborent indirectement cette affirmation. Elles soutiennent que la fiscalit et lensemble des interventions de ltat jouant sur les ingalits de revenus sont susceptibles davoir un effet sur la croissance, effet dautant plus lev que les ingalits initiales de revenu sont grandes. Les politiques de redistribution introduisent des distorsions qui nuisent la croissance. Une relation ngative entre ingalit de revenu et croissance conomique est prdite et observe. Persson et Tabellini trouvent que la relation ngative entre ingalits de revenu et croissance conomique nexistent que pour les dmocraties4. Ce rsultat est plausible, les groupes dintrt constitus dindividus pauvres tant sans doute plus influents en dmocratie que dans les rgimes autoritaires. Ce dbat renvoie aux tudes sur la relation qui unit dmocratie et croissance.

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Alors que le modle canonique de la croissance no-classique, celui de Solow (1956), vacuait la question des sources de la croissance long terme pour se concentrer sur le mcanisme daccumulation du capital et la convergence vers ltat stationnaire, les nouvelles thories ont cherch rintgrer une analyse explicite des dterminants de long terme de laugmentation de la productivit. Cette dmarche a conduit largir la gamme des facteurs de production traditionnellement pris en compte dans les formalisations, quitte aller chercher linspiration auprs de certains auteurs dont les contributions taient plus ou moins tombes dans loubli : effet dapprentissage, capital humain, infrastructures publiques, etc. Elle a aussi conduit sinterroger sur les conditions techniques dobtention dune croissance vritablement endogne : les rendements constants sur les facteurs de production accumulables. Cette recherche a conduit sinterroger sur les effets externes positifs lis linvestissement dans tel ou tel facteur de production et sur le rle de la connaissance dans la croissance de la productivit. Par extension, les modles de croissance endogne ont t amens prendre explicitement en compte linnovation et, par voie de consquence, la concurrence imparfaite. La plupart des modles de croissance endogne intgrent donc des externalits positives ou ngatives, ou les deux, lies laccumulation des connaissances et linnovation ainsi que des imperfections lies au pouvoir de march procur par la protection des innovations, avec pour rsultat prvisible que lquilibre dcentralis est sous-optimal. Ceci a donc ouvert la possibilit de faire des interventions publiques correctrices en vue de modifier le taux de croissance. Enfin, la nature des dpenses publiques fait aujourdhui lobjet de plusieurs travaux afin de comprendre si la composition des dpenses publiques peut contribuer alimenter la croissance conomique. Largument principal consiste distinguer, selon la typologie de Barro et Sala-i-Martin (1995), les dpenses publiques productives (dfense, ducation, sant, transports et communications) des dpenses improductives (scurit sociale, loisirs, services conomiques). A partir dun panel de 22 pays de lOCDE pour la priode 1970-1995, Kneller, Bleaney et Gemmell (1999) parviennent vrifier empiriquement que les dpenses productives sont les seules susceptibles dinfluencer positivement la croissance conomique. Si lon tient compte maintenant de la nature des dpenses publiques, la fois en termes de volume et de volatilit, Afonso et Furceri (2010) montrent trs clairement que les dpenses de contributions sociales et les dpenses de fonctionnement ont un effet ngatif sur la croissance pour les pays europens. linverse,

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les dpenses dinvestissement exercent par leur volume un effet positif sur la croissance mais, plus leur niveau est volatile, moins le niveau de croissance est lev. Au total, ils estiment quune augmentation dun point de pourcentage des dpenses publiques en termes de PIB diminuerait la croissance de 0,13 point de pourcentage. La relation ngative entre dpenses dinvestissement et croissance peut paratre surprenante au regard de la prescription du modle de croissance endogne. Toutefois, dans une tude plus ancienne, Devarajan, Swaroop et Zou (1996) avaient dj remarqu un tel lien, en particulier pour les pays en dveloppement. Au fond, il est possible dinterprter ce rsultat par lexistence deffets de seuil impliquant quau-del dun certain moment, investir des fonds publics dans les infrastructures est contre-productif si cela se fait au dtriment de dpenses de fonctionnement (par exemple, on peut penser une cole sans instituteurs ou un hpital sans infirmires). Dans le cas des pays dvelopps, cest plutt une tendance inverse que lon observe, savoir une part importante des dpenses de fonctionnement qui se rvlent improductives pour la croissance. Une avenue de recherche consisterait maintenant valider de tels rsultats en intgrant au calcul la nature du financement de ces dpenses. En exposant ces rsultats, nous navons pas abord linfluence dautres dimensions sur le fonctionnement rel de ltat. Par exemple, les travaux sur linefficacit bureaucratique, la thorie de la recherche de rente ou la thorie de linertie institutionnelle sont autant de facteurs contribuant dterminer une relation plutt ngative entre la taille de ltat et la croissance du PIB. Cela ne veut pas dire, cependant, que lintervention publique a un effet toujours ngatif sur la croissance conomique. Si ltat investit dans lducation ou les infrastructures, par exemple, il est probable quil soutienne la croissance. Cela conduit proposer une relation non linaire entre taille de ltat et croissance. Cest la fameuse hypothse dune relation en U invers.

Institutions et croissance
Un consensus assez fort existe parmi les conomistes sur limportance du capital humain, de linnovation et du capital physique pour assurer un niveau de croissance positif. Nous savons donc que lintervention de ltat dans lconomie, pour assurer une dpense efficace en termes de croissance, doit tre oriente en priorit dans des domaines ou des secteurs par-

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ticuliers. Toutefois, lhistoire nous offre un terrain danalyse trs riche pour observer des trajectoires de croissance trs diffrentes dun pays lautre, voire dun continent lautre. Comment expliquer que la Core du Sud sest transforme conomiquement une vitesse incomparable celle du pays voisin, la Core du Nord ? Comment expliquer que la Chine, gant conomique entre le XIV et XVIme sicle, ait connu un ralentissement aussi spectaculaire pendant prs de 500 ans avant de redevenir une puissance conomique part entire ? lensemble de ces questions, plusieurs conomistes ont apport des rponses convaincantes en mettant en avant le rle des institutions conomiques et politiques. En effet, si la croissance se nourrit de capital humain, physique ou technologie, encore faut-il sassurer que les socits soient en mesure de fournir de tels inputs. Cela fait longtemps que les conomistes sont conscients du rle prpondrant que jouent les institutions dans le dveloppement conomique des nations. Toutefois, on ne dispose que de peu dinformation sur lampleur des changements induits par les institutions, ni sur limportance relative de chaque institution ou de chaque combinaison dinstitutions. La littrature sur la croissance a commenc prendre en compte limportance des institutions avec les travaux de Knack et Keefer (1995) et de Hall et Jones (1999), mais surtout avec ceux dAcemoglu, Johnson et Robinson (2001). Pour y voir plus clair, commenons par dfinir le terme institutions tel quil est admis dans la littrature. Douglass North (1990), prix Nobel dconomie en 1993 et spcialiste des institutions, dfinit les institutions comme les rgles du jeu dans une socit, ou plus formellement, les contraintes labores par lhomme pour faonner les interactions humaines . Trois dimensions importantes ressortent de cette dfinition extensive : premirement, lhomme est au cur de la construction de telles institutions, ce qui signifie que dautres facteurs tels que la gographie, qui sont en dehors du contrle humain, sont carts ; deuximement les rgles du jeu apparaissent comme des contraintes appliques au comportement humain ; troisimement, le principal impact des institutions sera capt par des incitations laction humaine. Daron, Acemoglu etal. (2005) dfinissent quant eux, dans le mme ordre dides que D. North, de bonnes institutions selon trois critres. Elles doivent permettre la protection des droits de proprit, limiter le pouvoir des lites et de ceux qui ont le pouvoir quelle que soit sa nature et promouvoir lgalit des chances entre les individus.

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Au regard de ce triptyque, et en lien avec la croissance conomique, les institutions sont donc susceptibles dinfluencer la performance conomique dun pays selon par exemple la nature des rgles de dcision publique (dmocratie ou autocratie), la nature des systmes lectoraux (systme majoritaire ou systme proportionnel) ou encore la nature de la rgle de droit (systme de droit civil ou de droit commun5).

Lacontributionhistorico-institutionnelle
La contribution la plus importante cette rcente littrature est celle dAcemoglu, Johnson et Robinson, (2001) et qui apporte une preuve empirique linfluence des institutions sur le dveloppement et la croissance conomique. Le point de dpart de leur analyse repose sur un dilemme mthodologique li au sens de la causalit entre institutions et croissance conomique. En effet, si on analyse le lien entre institutions et croissance directement (en regardant les statistiques par pays), on est confront ce quon appelle le problme de simultanit. Dun ct, les institutions influencent la croissance, mais de lautre, la croissance a un impact sur les institutions, ce qui rend toute estimation directe impossible. Comment sen sortir ? Les conomtres utilisent la mthode dite des variables instrumentales. Les auteurs se sont intresss aux anciennes colonies et notamment au taux de mortalit des premiers colons par pays. Ils se sont rendus compte que le taux de mortalit (instrument) explique partiellement le type de colonie instaurs lpoque. Pour schmatiser, l o le taux de mortalit des colons tait lev, ceux-ci ont plutt choisi de fonder une colonie minimaliste dont le rle se rduisait extraire les richesses naturelles. En revanche, lorsque le lieu tait moins dangereux, des institutions plus puissantes ont merg. Lide est quil existe une relation ngative entre taux de mortalit des colons et qualit des institutions. Ltape suivante dans le raisonnement est de constater que les institutions en question ont eu tendance persister dans le temps, jusqu avoir une influence sur la qualit des institutions la fin du XXe sicle. Comment combiner tout a pour valuer limpact de la qualit des institutions sur lconomie dun pays ? Si on fait lhypothse que le taux de mortalit des colons de lpoque na pas dinfluence directe sur le revenu par habitant daujourdhui,

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on peut effectuer cette estimation en valuant limpact du taux de mortalit sur la qualit des institutions, et en utilisant ce lien pour dterminer limpact des institutions sur le revenu par habitant. Lide est que si le taux de mortalit, au XIXe sicle, na pas dimpact direct sur le revenu par habitant, alors le lien entre taux de mortalit et revenu par habitant ne peut venir que de limpact indirect qui passe par la qualit des institutions. Pour mesurer la qualit des institutions, les auteurs utilisent une mesure nomme indice de protection contre lexpropriation . Les estimations faites donnent des rsultats surprenants. Pour reprendre lexemple dans le corps de larticle dAcemoglu, Johnson et Robinson, (2001), si la qualit des institutions au Nigeria tait gale la qualit des institutions au Chili, le revenu par habitant de ce pays serait 7 fois plus lev aujourdhui. Bien videmment, ces estimations sont prendre avec des pincettes, mais il semblerait que les institutions aient un impact extrmement important sur le dveloppement conomique. Les mmes auteurs ont ritr lexprience un an plus tard en utilisant largument suivant : les Europens se sont installs principalement l o la densit de population indigne tait faible (et ils y ont import leurs institutions). Lorsque la densit de population tait leve, ils conservaient une partie des institutions existantes. Cette autre mthode destimation permet encore une fois de mettre en avant des impacts assez importants des institutions sur la croissance. Toutefois, ces rsultats ont t contests. Glaeser, La Porta, Lopez-deSilanes et Shleifer (2004) ont avanc lide que les Europens migrants ont plus apport leur capital humain (stock de connaissances et de savoir-faire) que leurs institutions. Ils renversent largument en avanant que ce sont la croissance et le capital humain qui causent les changements institutionnels plutt que linverse.

Limportancedinstitutionsappropries
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Dans son essai intitul Economic Backwardness in Historical Perspective,Gershenkron (1962) dveloppe largument selon lequel des conomies relativement attardes pourraient rattraper plus rapidement les pays les plus avancs en se dotant dinstitutions appropries . Cependant, ces institutions qui peuvent favoriser la croissance un stade relativement prcoce de dveloppement conomique peuvent galement la

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freiner un stade plus avanc. Des pays comme le Japon ou la Core ont ainsi russi crotre trs vite entre 1945 et le dbut des annes 1990 grce des arrangements institutionnels qui sarticulaient autour de relations de long terme entre les entreprises et les banques, dune prdominance des conglomrats et dinterventions de ltat, comme laide lexportation et les subventions au crdit. Cet ensemble darrangements entre en trs fort contraste avec le modle institutionnel amricain, lequel sappuie davantage sur la prdominance du march et sur le laisser-faire (du moins en thorie). Des articles empiriques rcents ont montr la pertinence de ce point de vue. Par exemple, Aghion, Bloom, Blundell, Griffith et Howitt (2002) montrent que la concurrence sur le march des produits peut avoir des effets opposs sur les incitations linnovation dune firme dj tablie, selon la distance qu cette firme par rapport la frontire technologique. Dans le mme esprit, Acemoglu, Aghion et Zilibotti (2002) prsentent plusieurs exemples dinstitutions qui favorisent ou tout du moins nentravent pas la croissance dans des pays loin de la frontire technologique, mais qui finissent par devenir un obstacle la croissance lorsque le pays sen rapproche suffisamment. Un premier exemple est celui de louverture au commerce international. partir de rgressions effectues sur un panel de 80 pays sur la priode 1960-2000, Acemoglu, Aghion et Zilibotti montrent quun faible niveau douverture ne semble pas avoir deffets adverses sur la croissance dans des pays au PIB par personne relativement faible, mais que cela entrave la croissance dans les pays plus proches du niveau de dveloppement amricain. Ils procdent un exercice similaire en prenant comme variable institutionnelle les cots dentre sur le march des entreprises, et montrent que des cots dentre levs sont plus dommageables la croissance dans un pays proche de la frontire que dans un pays loin de la frontire. La contribution principale de larticle dAcemoglu, Aghion et Zilibotti est cependant thorique : il sagit dintgrer lide dinstitutions appropries introduite par Gerschenkron dans le contexte dun modle de croissance. Cette nouvelle thorie des fondements institutionnels de la croissance permet de dgager deux ides importantes :
g

diffrents types de politiques structurelles (ducation, politique industrielle, politique de la concurrence, etc.), darrangements institutionnels

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ou de constitutions politiques affectent la croissance de la productivit diffremment selon la distance qui spare un pays de la frontire technologique ; la distance qui spare un pays de la frontire technologique affecte le type dorganisations (taille, organisation interne, et financement des entreprises ; organisation des marchs et du systme financier, etc.) observes dans ce pays.

Il existe donc un lien tnu entre les institutions politiques ou conomiques et le niveau de croissance des tats. Comprendre limportance des interactions entre march conomique et march politique est fondamental pour bien cerner le contexte dans lequel des choix de politique conomique sont faits. Les institutions politiques, comme les institutions conomiques, correspondent des choix collectifs. La distribution des ressources politiques ou du pouvoir politique dans une socit nest pas exogne et joue donc un rle central. En effet, les institutions politiques distribuent du pouvoir politique dont les dtenteurs peuvent dcider dagir sur lvolution des institutions politiques afin de conserver ce pouvoir. Paralllement, la composition conomique dune socit peut donner un avantage certains groupes dagents sur les autres dans la distribution du pouvoir politique, de telle sorte que les rformes visant tablir une meilleure croissance conomique peuvent tre affectes par la distribution de ce pouvoir, qui, infine, contribue faonner les institutions, dans un certain sens. Une illustration de ce mcanisme causal (institutions politiques pouvoir politique volution des institutions politiques performance conomique) peut tre donne avec le boom conomique de la Chine. La croissance conomique chinoise nest pas la consquence dune transformation culturelle des Chinois ou dune modification des contraintes gographiques (en particulier pour le commerce international), ou encore de mauvais choix de politique conomique, mais plutt du fait que la distribution du pouvoir politique a modifi lquilibre politique en donnant plus de pouvoir aux leaders souhaitant mettre en uvre des rformes conomiques.
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Dpenses publiques et institutions


La section prcdente a donn un aperu de limportance des institutions conomiques et politiques dans la poursuite dun sentier de croissance

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conomique. Compte tenu de la relation existante entre le niveau de dpenses publiques et la croissance conomique tudie plus haut, il convient de sinterroger sur un possible lien entre la nature des institutions et les choix dintervention de ltat dans lconomie. Autrement dit, comment les institutions politiques affectent-elles le niveau et la nature des dpenses publiques ? Il nexiste pas de rponse unique cette question, mais plutt un ensemble de considrations thoriques, parfois valides empiriquement, permettant de mieux comprendre le contexte politique dans lequel certains choix de dpenses sont engags alors que dautres pays suivent une conjecture diffrente. Parmi les institutions politiques susceptibles dinfluencer le niveau de dpenses publiques, les systmes lectoraux et les rgles budgtaires ont fait lobjet danalyses approfondies ces dernires annes.

Systmeslectoraux
Selon lInstitute for Democracy and Electoral Assistance, on compte aujourdhui dans le monde 114 pays disposant dun systme lectoral de type majoritaire, 75 pays avec un systme proportionnel et 22 pays avec un systme semi-proportionnel. Chacune de ces rgles lectorales dfinit les rgles du jeu de la reprsentation des gouvernants et conditionne les comportements des dcideurs publics en matire de choix fiscaux. En partant du problme de ressource commune, principe connu en finances publiques sous le nom de common-poolproblem, il est possible de conceptualiser le comportement des gouvernements en dmocratie en considrant que, si diffrents partis politiques ont un contrle partiel sur certaines catgories de dpenses publiques, alors chacun deux ninternalise pas pleinement les cots budgtaires, ou encore que les bnfices dune hausse des dpenses publiques sont plus concentrs que ses cots. Cela revient dire que les gouvernements de coalition (composs de diffrents partis politiques) ont tendance dpenser davantage que les gouvernements majoritaires. Largument derrire cette hypothse repose sur le fait quun gouvernement majoritaire se comporte comme un dcideur unique, alors quun gouvernement de coalition fait face un problme de choix collectif laissant la porte grande ouverte aux demandes de dpenses publiques de chacun des membres de la coalition. Refuser une demande dun parti politique pour un domaine particulier (sant ou ducation, par exemple) revient prendre le risque que le parti sorte de la coalition et fasse tomber le gouvernement. Si

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cela est vrai, il nen reste pas moins quun parti politique majoritaire reprsentant plusieurs groupes sociaux pourrait agir de la mme manire quun gouvernement de coalition compos de petits partis politiques reprsentant les mmes groupes dans la socit. Les conomistes nont pas rellement perc le mystre de ces comportements, car ils nont pas encore intgr dans leurs modles linfluence indirecte des institutions politiques, en particulier les systmes lectoraux, sur le niveau de dpenses publiques. Person, Roland et Tabellini (2007) confirment empiriquement sur un chantillon de 40 dmocraties entre 1960 et 1998 que les gouvernements lus dans un systme lectoral proportionnel ont tendance dpenser plus que les gouvernements lus majoritairement. Le raisonnement thorique fondant ce rsultat admet que les lecteurs sont en mesure de discriminer parmi les partis politiques dun gouvernement de coalition, alors quils ne peuvent pas accorder leur suffrage diffrentes factions dun parti qui se prsente seul aux lections pour gouverner. En consquence, en prsence dun systme lectoral proportionnel, cela cre des conflits lectoraux et favorise la fragmentation politique, qui, son tour, implique des comportements stratgiques de surenchre de dpenses publiques lintrieur dune coalition. Autrement dit, ce nest pas le type de gouvernement qui est la cause dune inflation des dpenses publiques, mais plutt la rgle (lectorale) qui dtermine lespace politique et les conditions de concurrence lectorale, qui, son tour, dtermine loffre politique. Lexistence dune rgle institutionnelle de type lection proportionnelle est donc susceptible daugmenter le nombre de joueurs (partis politiques) en concurrence pour tre lus, augmentant defacto les risques quun gouvernement de coalition soit port au pouvoir. Une autre perspective thorique ouverte par Tsebelis (1995) consiste associer chaque parti politique membre dune coalition un droit de veto sur lorientation des choix de politique conomique de la coalition. En combinant cette thorie avec lapproche dconomie politique de Person et Tabellini, trois auteurs (Blais, Kim et Foucault) ont montr que le contexte dans lequel les partis membres dune coalition prennent leurs dcisions budgtaires est dcisif. Largument principal consiste reconnatre que lobjectif premier dune coalition est dassurer sa stabilit ; donc, le statuquopeut vite devenir une stratgie politique et conomique (peu de rformes, par exemple). En mme temps, la participation de certains partis politiques une telle coalition peut dpendre dun accord pr-lectoral consistant favoriser certains

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groupes dans la socit par une intervention soutenue leur gard (sous forme de dpenses publiques). Face ces deux forces centrifuges, Blais, Kim et Foucault dmontrent empiriquement que les gouvernements de coalition sont prisonniers de leur tentation de satisfaire leur lectorat et de rester dans la coalition, et que leurs choix de dpenses seront en fonction du solde budgtaire. En effet, en situation de dsquilibre fiscal, il est plus simple pour un gouvernement majoritaire de prendre les dcisions qui simposent pour restaurer les finances publiques. En revanche, la prsence de joueurs dtenant un droit de veto dans une coalition peut dboucher sur une absence de consensus en vue de rduire les dpenses publiques ; le statu quopeut alors persister. partir dun chantillon de 33 dmocraties parlementaires entre 1972 et 2000, les auteurs trouvent que les gouvernements de coalition ont plus de difficults non seulement rduire les dpenses publiques en situation de dsquilibre fiscal, mais aussi les augmenter en priode dexcdent budgtaire en raison de la menace du veto des membres de la coalition. Plus prcisment, les auteurs confirment le rsultat de Person et Tabelini (2007) et Bawn et Rosenbluth (2006) admettant que les gouvernements de coalition dpensent plus que les gouvernements majoritaires, mais sen dmarquent en dmontrant quen dessous dun certain seuil de dficit public (1,4 % du PIB en moyenne), les gouvernements de coalition dpensent relativement plus, et vice-versa. Lexistence dune rgle institutionnelle portant sur le systme lectoral a des rpercussions sur le niveau de dpenses publiques. Le rsultat gnral indique que les gouvernements majoritaires sont plus enclins la discipline budgtaire et renoncer au marchandage politique que les gouvernements de coalition. Toutefois, ce processus politique est fortement encadr par le contexte budgtaire dans lequel le gouvernement agit. Et si un dsquilibre fiscal rduit la probabilit de dpenser plus pour un gouvernement majoritaire, ce dernier aura tendance, toutes choses gales par ailleurs, augmenter son niveau de dpenses publiques plus fortement quun gouvernement de coalition en situation de surplus budgtaire. Person, Roland et Tabellini (2000) tablissent que la taille de ltat, mesure selon le niveau de dpenses publiques, est plus faible sous un rgime prsidentiel que sous un rgime parlementaire. On peut tirer de ces rsultats deux enseignements importants. Le premier, de nature thorique, souligne limportance de traiter des interactions politico-conomique pour saisir leffet des institutions politiques sur les

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performances conomiques. Le deuxime concerne linterdpendance possible avec dautres institutions encadrant le processus budgtaire, en particulier celui des rgles budgtaires.

Rglesbudgtaires
La crise conomique rcente a fait resurgir un dbat abandonn depuis la fin des annes 1990 autour de limportance des rgles budgtaires pour encadrer les finances publiques des tats. Le montant des plans de relance budgtaire mis en uvre par les pays en proie un ralentissement conomique et leur impact en termes de finances publiques ont contribu dtriorer gravement le solde budgtaire annuel et le niveau de dette accumule. Pour contrecarrer les effets moyen et long terme dune hausse des dpenses publiques, plusieurs conomistes ont relanc lide de dfinir des rgles budgtaires strictes et crdibles. Strictes, car plusieurs rgles dj existantes nexercent pas un rle suffisamment incitatif pour viter tout drapage des dpenses publiques. Crdibles, car lorsque certains pays ou zones conomiques (lUnion europenne, par exemple) sont dj dots de telles rgles, elles ne sont pas toujours respectes. Par dfinition, une rgle budgtaire est une contrainte permanente sur la politique budgtaire encadre par lexistence de limites numriques sur les dpenses engages (Kopits et Symansky, 1998). Les rgles budgtaires sont donc des arrangements institutionnels dfinissant une cible budgtaire quantifie sur une priode donne. Quatre grandes familles de rgles budgtaires existent :
g g g g

les rgles dquilibre budgtaire ; les rgles de dette ; les rgles de dpenses publiques ; les rgles de recettes.

Section 4 : Rle de ltat

En 2009, environ 80 pays (ce nombre exclut les juridictions locales) disposaient dau moins de lune de ces rgles budgtaires, et 52 % des rgles concernaient des tats, le reste touchant des zones conomiques (lUnion europenne, lUnion montaire et conomique de lAfrique de lOuest, la Communaut montaire et conomique de lAfrique centrale et lUnion

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montaire des Carabes orientales). Les graphiques ci-dessous montrent que laugmentation des rgles existantes est principalement due aux pays mergents et aux pays faibles revenus. Le rle des organisations internationales en charge daider un grand nombre de ces pays dfinir une meilleure gouvernance de leurs finances publiques nest videmment pas tranger lmergence de telles rgles budgtaires.

Nombre de pays disposant de rgles budgtaires, 1990-2009

Graphique g/2010-12-3
Source : Base de donnes rgles budgtaires, FMI.

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Nombre de pays disposant de rgles budgtaires selon le type de pays, 1990-2009

Graphique g/2010-12-4
Source : Base de donnes rgles budgtaires, FMI.

Laugmentation de la mise en uvre de telles rgles fait toutefois apparatre une tendance vers lmergence de deux rgles : rgles dquilibre budgtaire et rgle de dette6. Ce choix de rgles confirme la prminence des gouvernants pour des institutions budgtaires garantissant la soutenabilit de leurs finances publiques et la stabilisation conomique (fonction de lEtat chre Richard Musgrave), notamment grce aux stabilisateurs conomiques plutt que pour une politique de relance conjoncturelle (telle que pratique par un grand nombre de pays en crise en 2009).
Section 4 : Rle de ltat

Si lexistence de telles rgles budgtaires a pour objectif dassurer des finances publiques plus saines, leur mise en uvre effective dfinit des contraintes institutionnelles supplmentaires pour les gouvernants et corrige thoriquement deux formes de distorsion classique sur le march politique : le court-termisme et le problme de ressource commune (vu dans la section prcdente). Dun ct, la thorie des cycles politico-conomiques

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nous rappelle que les gouvernements peuvent agir de manire opportuniste en augmentant les dpenses ou en rduisant le niveau de taxation lapproche dchances lectorales pour augmenter leurs chances de rlection. Dun autre ct, laction des groupes dintrt ou des partis dun gouvernement de coalition peut influencer le choix de politique budgtaire sans forcment internaliser le cot fiscal de leurs demandes. Pour juger de lefficacit de telles rgles, plusieurs travaux rcents ont permis de tirer quelques conclusions destimations empiriques. En premier lieu, sur la base dune tude mene par Debrun etal.(2008) au sein de lUnion europenne en application du Pacte de stabilit et de croissance, il ressort que cette rgle budgtaire a contribu lamlioration du solde budgtaire primaire (cest--dire en ne tenant pas compte des intrts de la dette). Par ailleurs, lorsque la rgle sapplique au niveau national, une plus grande discipline budgtaire apparat (comparativement ce qui se produit dans le secteur public local). Toutefois, Fatas etal. (2003) reconnaissent que les limites de dficit (3 % du PIB) fix dans le cadre de lUnion montaire europenne ne sont pas pleinement respectes par un grand nombre de pays europens. Par ailleurs, Wolff and von Hagen (2004) montrent que le non-respect de la rgle europenne de dficit annuel peut sexpliquer par la crativit comptable que montrent les tats pour contourner cette rgle. Aux tats-Unis, lexistence de rgles constitutionnelles fixant des limites de dpenses publiques tend dplacer le problme vers un respect des dpenses de fonctionnement et vers un non-respect des limites de dpenses dinvestissement (Strauch, 1998). Si les rgles budgtaires ont malgr tout tendance restreindre les risques de drapage budgtaire, leur efficacit est limite car il existe plusieurs stratgies comptables pour les contourner (Rueben, 1997). Ce rsultat est dailleurs confirm pour les pays structure fdrale o, dans un jeu de relations intergouvernementales, les juridictions locales non concernes par de telles rgles ont tendance dpenser sans base dimposition importante (Bordignon, 2000) et, ensuite, agir stratgiquement auprs du gouvernement central pour obtenir des transferts ou emprunter au nom du gouvernement central (von Hagen et Eichengreen, 1996). Plus rcemment, certains pays touchs par une grave crise de leurs finances publiques (France, Italie, Espagne) ont rflchi lide de dfinir

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une rgle budgtaire moins restrictive, dite rgle dor, consistant autoriser un dficit public pour des engagements de dpenses dinvestissement. Greiner et Semmler (2000) montrent que des dficits publics autoriss par une rgle dor entranent des effets ngatifs long terme sur la croissance conomique alors quune rgle plus flexible autorisant le financement des intrts de la dette par le dficit est plus susceptible davoir des effets positifs sur la croissance conomique. Toutefois, ce travail a t remis en cause par Ghosh et Mourmouras (2004), qui trouvent un effet amliorant sur le niveau de bien-tre social pour les pays ayant adopt une rgle dor. Minea et Villieu (2005) ont rcemment dmontr que les pays disposant dune rgle dquilibre budgtaire obtiennent des taux de croissance long terme plus levs que ceux ayant adopt une rgle de dficit fixe. Enfin, laide dun modle de croissance endogne, Gronek (2010) compare limpact de trois types de rgles sur la croissance conomique et conclut la supriorit de la rgle dor suivie dune rgle dquilibre budgtaire et dun rgime de dficit fixe. Au Qubec, la mise en uvre en 1996 de la rgle budgtaire dite du dficit zro avait pour objectif de donner la province les moyens de dfinir une stratgie conomique de moyen et long terme sans avoir recours au coteux endettement public. Pendant une dizaine dannes, le retour lquilibre budgtaire a t partiellement atteint. En effet, comme le rappelle M. Joanis (2009), la lgislation qubcoise est exemplaire en thorie, sa mise en application connat des rats. Lorsque lon y regarde de plus prs, les piliers qubcois reposent sur de la roche friable. En effet, le vrificateur gnral du Qubec concluait dans son dernier rapport que le gouvernement na pas respect la Loi sur lquilibre budgtaire pour lexercice financier 2007- 2008, en raison dun dficit accumul aux fins de cette loi de 3,3 milliards de dollars au 31 mars 2008 . Cet loignement du respect de la rgle du dficit zro a t dfinitivement atteint lautomne 2009 lorsque lAssemble nationale a adopt un projet de loi modifiant la Loi sur lquilibre budgtaire afin, notamment, de prvoir une limination graduelle du dficit. Si le dficit doit en thorie tre limin en 2013-2014, il ne faut pas carter lhypothse quun nouveau choc conomique, semblable la crise de 200809, remette en cause cet objectif. Lefficacit de la rgle du dficit zro, linstar du pacte de stabilit et de croissance de la zone euro, reste friable en particulier lorsque la nature et lampleur dun choc extrieur impliquent une intervention de ltat. Sans doute quune rflexion sur la nature des dpenses et une cible dinvestissement public offrirait des pistes de soutien de la croissance moins sensibles aux alas conjoncturels.

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Conclusion
Depuis le dbut de lanne 2010, les principales puissances conomiques sont confrontes une crise de leurs finances publiques en cho la crise financire et conomique. Lintervention massive des tats dans leur conomie a gnr des situations budgtaires tendues, voire inextricables (en Grce, en Irlande ou en Islande, par exemple). Plusieurs rflexions ont t engages par les gouvernements, les banques centrales et le FMI sur les bonnes pratiques de politique budgtaire afin que les dficits budgtaires ne jouent pas (trop) contre la production de richesses moyen et long terme. Parmi les pistes explores, les institutions budgtaires sont certainement les plus prometteuses, car elles renvoient aussi au modle de croissance conomique que les tats peuvent envisager. Plus prcisment, linstauration de rgles budgtaires (de type rgle dor) comme celles appliques aujourdhui par le Royaume-Uni et lAllemagne offre un double avantage. En premier lieu, cela encadre le rle de ltat comme fournisseur de biens publics, que le march ne parvient pas allouer efficacement. En second lieu, une rgle dor contribue une meilleure allocation des ressources publiques, dans la mesure o ces dpenses de capital sont alloues financer des actifs qui leur tour alimenteront la production de capital humain, physique et technologique et ce, de manire intergnrationnelle. Ce dbat na pour autant pas franchi toutes les frontires gographiques et politiques. Certains pays refusent encore de constitutionnaliser de telles rgles de bonne gouvernance budgtaire. Dautres (principalement les pays mergents) prfrent miser sur une stratgie conomique dexportations ou de comptitivit internationale afin de garantir des ressources budgtaires suffisantes. Lenjeu nest pas anodin, car le niveau de dveloppement conomique des tats est profondment htrogne et il ne serait pas surprenant quune crise des finances publiques puisse annihiler pour un grand nombre dannes les efforts de productivit du systme conomique. La Grce est cet gard un cas dcole. Au Qubec, des dbats houleux ont accueilli la prsentation du budget 2010-2011 ; on arguait que leffort de restauration des finances publiques ne pouvait reposer trop fortement sur les individus, surtout en priode de ralentissement conomique. videmment, les passions lemportent souvent dans de telles circonstances. Mais, en y regardant de plus prs, avec un dficit public de 1,6 % du PIB en 2009 et une dette publique cumule de 210 milliards de dollars, le Qubec fait face

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un choix cornlien : celui de maintenir un modle socio-conomique coteux en finances publiques ou de rduire ses ambitions redistributives pour assurer un niveau de croissance partir duquel (et seulement partir duquel) une politique de redistribution peut tre envisage. Par ailleurs, plusieurs lments incontournables doivent tre intgrs dans cette quation : le vieillissement de la population, le cot dun systme de protection sociale et des institutions budgtaires (rgle du dficit zro) poreuses ou incitatives lingnierie comptable. Au fond, une meilleure connaissance des ressorts de la croissance conomique qubcoise couple avec des institutions politiques et conomiques rellement oprationnelles garantirait un rle plus efficace aux choix de dpenses publiques.

Notes
1. Les nombreuses tudes ayant valid la loi de Wagner (Peacock et Wieseman, 1961 ; Bird, 1971 ; Beck, 1982) nont pas trait la question de la stationnarit des sries temporelles, ce qui rend leurs conclusions fragiles. Toutefois, une tude plus rcente de MartinezMongay (2002) tablit une relation positive entre le niveau de dpenses publiques et le revenu par habitant pour les pays de lOCDE entre 1960 et 1999. 2. Aschauer dmontre que les dpenses publiques de capital (infrastructures principalement) atteignent un niveau lev de productivit qui assure en retour un niveau de croissance conomique soutenu. 3. Allemagne, Australie, Autriche, Belgique, Canada, Danemark, Espagne, tats-Unis, Finlande, France, Grande-Bretagne, Grce, Irlande, Islande, Italie, Japon, Luxembourg, Norvge, Nouvelle Zlande, Pays-Bas, Portugal, Sude, et Suisse. 4. Alesina et Rodrik trouvent que la relation est robuste quelque soit le rgime politique. 5. Le rapport DoingBusiness de la Banque Mondiale, publi en 2004, confirmait limportance du systme juridique dans lequel les acteurs conomiques ralisent des changes ou des transactions. Parmi les 178 pays tudis, ltude concluait que les pays de droit jurisprudentiel (commonlaw) sont plus enclins faire des affaires que les pays de droit civil (civil law). 6. Selon les donnes du FMI, 80 % des pays dvelopps et 85 % des pays mergents disposent de rgles dquilibre budgtaires et 82 % des pays dvelopps et mergents disposent dune rgle de limite de dette publique. La distinction la plus importante concerne les rgles de limite de dpenses (54 % pour les pays dvelopps, 40 % pour les pays mergents) et les rgles de recettes (19 % pour les pays dvelopps, 5 % pour les pays mergents).

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