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Agence Franaise de Dveloppement

document de travail
septembre 2009 juillet 2007

87

Fiscalit locale : une grille de lecture conomique

Guy Gilbert, Professeur des universits lEcole normale suprieure (ENS) de Cachan (gilbert@sociens.ens-cachan.fr)
Contact : Rjane Hugounenq, dpartement de la Recherche, AFD (hugounenqr@afd.fr)

Dpartement de la Recherche
Agence Franaise de Dveloppement 5 rue Roland Barthes 75012 Paris - France Direction de la Stratgie www.afd.fr Dpartement de la Recherche

Avertissement
Les analyses et conclusions de ce document sont formules sous la responsabilit de ses auteurs. Elles ne refltent pas ncessairement le point de vue de lAFD ou de ses institutions partenaires.

Directeur de la publication : Jean-Michel SEVERINO Directeur de la rdaction : Robert PECCOUD ISSN : 1954-3131 Dpt lgal : 3e trimestre 2009

Mise en page : Anne-Elizabeth COLOMBIER

AFD Document de travail n 87 Fiscalit locale : une grille de lecture conomique septembre 2009 2

Sommaire
Introduction 1. 2. 2.1 2.2 2.3 3. 3.1 3.2 4. 4.1 4.2 4.3 4.4 4.5 4.6 Fiscalit locale : dfinitions Les fiscalits locales dans les pays de lUnion europenne (UE) 25 Les fiscalits locales : prsentation gnrale Les ressources fiscales locales des pays de lUE 25 Synthse des fiscalits locales europennes Principes et outils de lanalyse conomique de la fiscalit locale Quels objectifs assigner la fiscalit locale ? Incidence des impts locaux : qui supporte le poids de limpt local ? Questions de fiscalit locale : construire des argumentaires conomiques Comment choisir entre impts locaux et redevances dusagers ? Quels impts locaux sur les rsidents ? Quels impts locaux sur les entreprises ? 5 7 9 10 14 17 17 24 31 31 36 38 42 43 46 51 53 9

Des impts locaux sur la consommation : la TVA est-elle dcentralisable ? Comment partager les impts entre les chelons de gouvernement ? Quelle autonomie fiscale pour les collectivits locales ? Liste des sigles et abrviations Bibliographie

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Introduction

Ce document sinscrit dans le prolongement du travail de recherche Dveloppement (AFD) dans le domaine particulier de la fispublie dans la srie Notes et documents, aborde divers points concernant les ressources fiscales locales, dont ce document reprend certains dveloppements. Lobjectif de cette analyse est identique : il sagit de fournir entrepris par lAgence Franaise

de

Il est ainsi possible de poser les termes des conflits entre objectifs interrogations de caractre normatif telles que : combien en cote-t-il en termes defficacit ou dquit dimposer le contradictoires et de rpondre

des

calit locale. En effet, ltude de Dafflon et al. (2008),

principe capacits contributives gales, impt gal bien : combien en cote-t-il en termes dquit et collectivits ? defficacit de spcialiser les impts par chelon de La rponse rigoureuse de lconomiste aux questions de

entre les citoyens ou entre les collectivits ? Ou

une grille de lecture , cest--dire des questions, des outils et des critres de choix susceptibles dapplication notamment dans les pays en dveloppement (PED). concrte loccasion dune expertise de fiscalit locale, Elle en adopte les mmes cadres danalyse thorique, une perspective exclusivement conomique de la fiscalit

fiscalit locale nest ni simple ni dfinitive, mais lutilit du dtour intellectuel par les finances locales na jamais t aussi grande quaujourdhui. Dans un monde globalis, o toutes les finances publiques sont devenues locales . toutes les conomies sont ouvertes sur le reste du monde, Ce document prsente dans un premier point les dfinitions indispensables qui permettent de distinguer les rgimes dautonomie fiscale des rgimes de fiscalit transfre et de fiscalit partage. Dans un second point, il expose les traits essentiels des rgimes de fiscalit locale dans les pays membres de lUnion europenne. Un troisime point, local ? Et : quels effets les impts locaux engendrent-ils (qui des deux questions fondamentales : pourquoi limpt consacr aux principes de limpt local, sorganise autour supporte les impts locaux) ? Dans une quatrime et dernire section, les outils de lanalyse conomique sont mobiliss pour analyser diffrents aspects, positifs et normatifs, de la fiscalit locale autonome.

ceux de lconomie publique locale et du fdralisme financier . Elle en partage aussi les limites, en adoptant approches sont certainement tout aussi lgitimes, qui ressortissent par exemple de la science politique ou de la sociologie. Mais lanalyse conomique sur deux points. Elle permet, dune part, didentifier voire locale. Celle-ci nest certes pas la seule possible : dautres fournit

une grammaire rigoureuse et irremplaable au moins de mesurer les effets dun systme fiscal existant sur les comportements des agents conomiques (rsidents et entreprises). Dautre part, elle permet de juger de la pertinence du systme fiscal actuel ou de celle dventuelles rformes laune de critres normatifs poss a priori, tels que lefficacit conomique ou lquit.

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1.

Fiscalit locale : dfinitions

Le partage des ressources locales entre diffrentes sous-

catgories est ncessaire en raison des enjeux quil soulqui restent toujours fragiles.

trouve confront des problmes de coordination et dharmonisation. Si un gouvernement dispose dune souverainet fiscale partielle, il ne peut fixer quune partie des critres dimposition (base, exemptions, dduction et dpenses fiscales et barme des taux). Cette catgorie correspond un certain type dimpts : ceux dont lassiette est identique mais partage par plusieurs chelons de gouvernement qui, chacun, choisissent librement le taux dimposition (shared tax base). Il convient de rserver le dimpt (base, dduction et barme tant identiques). terme de flexibilit fiscale lorsque le gouvernement ne Les systmes appliquant les centimes additionnels (pegdans un contexte dimpt partag, il se peut quun gou-

ve sur le plan technique, constitutionnel ou politique. Il La question de lautonomie fiscale locale tant centrale particulire doit tre apporte la distinction entre les et les recettes fiscales transfres.

repose ncessairement sur des conventions de classement dans toutes les approches empiriques, une attention toute recettes fiscales autonomes, les recettes fiscales partages Le degr de souverainet dont dispose chaque niveau de collectivit sexerce soit sur les bases ou assiettes dimpodimposition (mesures fiscales drogatoires telles que les exemptions, les allgements). sition, soit sur les taux ou sur dautres lments du rgime On adopte ici les conventions de dfinitions suivantes, voi-

dcide que de son propre taux, son propre coefficient gyback tax) entrent aussi dans cette catgorie. Enfin, vernement ne puisse exercer ses prfrences fiscales et quil doive lever un impt conformment des rgles sous le nom de fiscalit obligatoire . fixes par lchelon suprieur ; on dsigne ce rgime Recettes fiscales transfres ou partage du produit fiscal (revenue sharing) : gnralement, lassiette fiscale et le taux dimposition sont dtermins par lchelon suprieur qui encaisse limpt, mais une proportion fixe tenant lchelon de gouvernement infrieur. Il existe deux mthodes de partage. La premire permet le partage du produit fiscal collect par lchelon suprieur, au cipe de drivation ). La seconde mthode encadre le prorata du produit peru dans la collectivit locale ( prinpartage du produit en fonction dune cl de rpartition comprenant diffrents lments tels que la population par exemple, ou visant rduire les diffrences de potentiel fiscal (dans ce dernier cas, on parle alors de prquation des ressources ). des recettes fiscales est alloue aux collectivits appar-

proches de celles utilises en la matire par les organismes internationaux (Ebel et al., 2001). En revanche, Dexia (2006) la fois les impts exclusifs et les impts partags. rassemble sous la rubrique ressources fiscales propres Impt exclusif : impt pour lequel un seul niveau de

sines de celles de Dafflon et al. (2008). Ces dfinitions sont

gouvernement peut exploiter lassiette fiscale et dont il cale pure (chaque chelon dispose en propre dune grale des entits bnficiaires.

peroit lintgralit du produit fiscal. Un systme empil dimpts exclusifs est dit systme de spcialisation fisgamme dimpts exclusifs). En gnral, un rgime dimpts exclusifs sous-entend une souverainet fiscale intImpt partag (shared tax) : dans ce cas, plusieurs

chelons de gouvernement ont accs la mme assiette ou la mme base. Si chaque gouvernement dispose de la pleine souverainet fiscale, il peut dfinir la base, et se

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1. Fiscalit locale : dfinitions

Tableau 1. Dfinitions des types de fiscalit locale

Fiscalit exclusive

Matrise totale par les collectivits locales sur les rgles dimposition (assiette, taux, exemptions) peroit le produit fiscal dont elle (assiette, taux, exemptions)

Matrise partielle sur les rgles dimposition peroit le produit fiscal dont elle matrise et/ou les taux partiellement les rgles dassiette Plusieurs chelons ont accs la mme base dont ils ne matrisent quen partie (si les rgles dassiette sont identiques pour tous les niveaux de collectivits, cest le rgime de base partage dimpts) - shared tax base -, comme dans le cas les rgles dassiette et de taux Une seule catgorie de collectivits

Aucune matrise locale des rgles dimposition

(own-source taxation) Fiscalit partage (tax sharing)

Une seule catgorie de collectivits matrise seule les rgles dimposition

Plusieurs chelons ont accs la mme base dont ils matrisent (assiette, taux, exemptions) souverainement les rgles dimposition

des centimes additionnels, des coefficients Transfert de recettes fiscales (revenue sharing) Limpt est encaiss par le niveau suprieur qui fixe les rgles dimposition et rtrocde une part du produit fiscal : fair return) ; i) en fonction du produit peru dans la collectivit ( rgle de drivation ou ii) en fonction dautres critres de
Source : daprs Dafflon et al.(2008).

rpartition (prquation, compensation).

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2.

Les fiscalits locales dans les pays de lUnion europenne (UE) 25

2.1

Le poids des ressources financires des gouvernements trs variable au sein de lUE 25. Il atteint 6,6 % du PIB en

Les fiscalits locales : prsentation gnrale

infranationaux par rapport au produit intrieur brut (PIB) est moyenne en 2005 (4,7 % pour les seuls pays unitaires), soit Danemark et en Sude, deux pays unitaires, le poids est (entre 9 et 11 %). En France, en Italie (5 % du PIB), en pens se situe dans la fourchette de 2 4 % (Estonie, lev (autour de 16-17 % du PIB). Dans deux autres pays unitaires (Espagne et Finlande) le poids est intermdiaire Lettonie, en Rpublique tchque et en Roumanie le poids Hongrie, Lituanie, Pologne, Portugal, Slovaquie et Malte, les Pays-Bas et le Royaume-Uni se situent dans la total est en moyenne plus lev dans la mesure o il totali25 % environ des ressources publiques totales. Au

La part des redevances dusagers dans les ressources des gouvernements infranationaux est de 16 % en moyenne lautre, comprise entre 6 et 41 %. Certains pays, plutt faipour lensemble des pays de lUE 25 en 2005. Elle est faiblement croissante en gnral et trs variable dun pays blement fiscaliss au niveau local, en tirent cependant des revenus apprciables (Irlande et Roumanie). De nombreux possibilit de modulation des redevances dusagers, et leur restreinte voire interdite. pays imposent des contraintes fortes sur lutilisation et la utilisation pour le financement de services publics locaux essentiels tels que la sant ou lducation est en gnral Les ressources que les collectivits locales europennes tirent des revenus de leurs proprits sont faibles en moyenne (2 % des ressources totales en 2005). Elles ne sont significatives que dans les pays o les collectivits disIrlande, Pays-Bas et Pologne). Dans quelques pays, des ressources additionnelles proviennent des dividendes retidnergie en Belgique). posent dun parc de logements substantiel (Autriche, rs de la proprit dentreprises (telles que les entreprises

se situe entre 4 et 7 % du PIB. La majorit des pays euroSlovnie) ; tandis que la Grce, lIrlande, le Luxembourg, plage de 1 2 % du PIB. Dans les pays fdraux, le poids se les ressources des tats fdrs et celles de leurs collectivits locales. Ainsi, en Allemagne il reprsente 11,5 % 3) et en Belgique 5 % (2,5 et 2,5). du PIB (soit 8,5 et 3 respectivement), en Autriche 7 % (4 et

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2. Les fiscalits locales dans les pays de lUnion europenne (UE) 25

Tableau 2. Structures des ressources locales dans lUE 25 en 2005


Sude Impts (1) (dont ressources fiscales partages/transfres) 53 (4) 69 Autres transferts (2) 34 22 Autres (3) 13 9

Danemark Finlande Italie Luxembourg UE 25 Belgique Portugal Pologne

France

52 (3) 47 (4) 34

23 27 47

25 26 8

44 (10)

44

22 16 6 31 9

47 (20) 77 (50) 49 (24) 29 (4) 17 37 (22)

37 17 40 42 56 47

Espagne Pays-Bas Allemagne Hongrie Roumanie Slovaquie Bulgarie Autriche Irlande Rpublique Tchque Lituanie Estonie Malte Royaume-Uni

27 16

57 (42) 27 (12) 30 (16) 88 (75) 44 (32) 40 (30) 42 (33) 49 (43) 35 (30) 48 (44) 47 9

28 49 29 34 34 32 39 55 34 80 6

15 24 41 22 26 25 12 10 17 6

69

26

Source : Dexia, 2006.

Lettonie

40

20

13

(1) Tous impts locaux, y compris les impts partags et les ressources fiscales transfres au sens dfini dans le tableau 1. (2) Tous transferts hors ressources fiscales transfres. (3) Redevances et paiements divers par lutilisateur, revenus de la proprit.

2.2

Les ressources fiscales locales des pays de lUE 25


ressources fiscales propres , les ressources fiscales partages . La fiscalit locale reprsente en moyenne 47 % des resmembres de lUE en 2005. Ce poids varie considrableBelgique, mais reprsente moins de 30 % en Hongrie, en Irlande, aux Pays-Bas, au Portugal et au Royaume-Uni.

En ce qui concerne les ressources fiscales locales, les dfinitions concideraient exactement avec celles rcente (Dexia, 2006, 2008) utilise

situations nationales sont extrmement diverses au sein

de lUE 25. Il nexiste pas dtude empirique dont les retenues dans la section prcdente. La seule tude diffrents ; la fiscalit locale (ou ressources fiscales locales ) qui comprend galement une part de la fiscalit transfre et de la fiscalit partage, les quatre concepts

sources totales des collectivits locales dans les 25 pays ment dun pays lautre : il excde 60 % en Sude en

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2. Les fiscalits locales dans les pays de lUnion europenne (UE) 25

Les ressources fiscales propres reprsentent en ments infranationaux et 15 % des prlvements obligacires totales au niveau infranational au sein de lUE et 43 % des ressources fiscales .

moyenne 57 % des ressources fiscales des collectivits toires. Les ressources fiscales partages (au sens de

sur des valeurs foncires des proprits (valeurs vnales ou valeurs cadastrales). Dune faon gnrale, le rendement de la taxe est beaucoup plus lev dans les pays o Les taux sont assez librement fixs par les collectivits elle est assise sur des valeurs vnales ou administratives. dans la plupart des pays de lUE 12. En revanche, les marges de discrtion sont plus faibles voire inexistantes dans la plupart des NPM. Des possibilits de modulation des taux en fonction des zones, de la nature des biens taxs, dexemptions permanentes ou temporaires sont soutaxes locales sur la proprit.

locales, 27 % des ressources financires des gouverneDexia) reprsentent prs de 20 % des ressources finan-

Certains pays ne connaissent pas limpt partag (au sens large de Dexia) : Chypre, Grce, Irlande, Luxembourg, impt local. Pays-Bas et Sude. La Lettonie et Malte ne lvent aucun Les ressources fiscales locales reprsentent une part plus leve des recettes locales dans les pays unitaires que dans les pays fdraux ; la part des ressources fiscales dans les ressources totales est significativement plus leve dans les collectivits du niveau de base (municipalits). Les trois piliers de la fiscalit locale propre (sinon exclunels sur le revenu.

vent ouvertes aux collectivits locales. Dans un certain nombre de pays, les collectivits collectent elles-mmes les

galement rpandues (10 pays membres les utilisent, cf. Luxembourg o il reprsente de 15 30 % des ressources

Les taxes locales sur les activits conomiques sont

tableau 3). Leur poids est trs variable dun pays lautre ; il est important en Allemagne, en France, en Italie et au locales. Dans la plupart des pays, la taxe est municipale, sauf en France o elle est empile sur 4 niveaux, en Italie vinciale) et en Allemagne o une partie du produit de la taxe (exclusivement rgionale), en Espagne (municipale et proest rtrocd aux Lnder et au gouvernement fdral. Les taxes sont assises sur des bases varies. La valeur ajoudes facteurs . Lassiette est gnralement tablie en fonclaissent des marges de discrtion aux collectivits. Cependant, de nombreuses limitations, exemptions tempote, lorsquelle est utilise, est souvent calcule au cot tion de rgles fixes au niveau central, mais certains pays raires ou non, sont imposes au niveau central. Les marges limites. Rcemment, de nombreuses rformes ont eu lieu, notamment en France et en Allemagne o la part salaires a

sive) sont les taxes sur la proprit (property tax), les taxes locales sur les activits conomiques et les impts person-

Pratiquement tous les pays membres de lUE disposent de taxes locales sur les proprits au niveau local. La taxe est le plus souvent exclusive au niveau des municipalits (sauf en Belgique, au Danemark et en France). Elle leur est particulirement leve (plus de 40 %) en Belgique, Espagne, Irlande, Italie, aux Pays-Bas, et au Royaume-Uni. important dans les pays nordiques o limpt local sur le procure environ 12 % de leurs ressources financires totales et 21 % de leurs ressources fiscales. La proportion A contrario, ce type de taxe locale est relativement peu revenu est prdominant. La taxe locale sur les proprits (taxe sur les rsidents ou/et sur les propritaires) est locaux dhabitation ou dactivits conomiques (solution acquitte par les rsidents et prleve sur les activits conomiques. Elle est assise soit sur la surface utile des retenue dans nombre de nouveaux pays membres (NPM) - qui ne disposent pas de cadastre performant), soit

de discrtion en matire de taux sont elles aussi souvent ainsi disparu dans les annes 80, et en Espagne o les te locale avec la taxe la valeur ajoute (TVA) est examila taxe hongroise).

plus petites activits sont exemptes depuis 2002-2003.

Enfin, la compatibilit de lusage dune assiette valeur ajoune de trs prs par la Cour de justice europenne (cas de la taxe rgionale sur les activits productives - IRAP - et de

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2. Les fiscalits locales dans les pays de lUnion europenne (UE) 25

Tableau 3. Impts locaux sur lactivit conomique, pays de lUE 25, 2005
Pays Chypre France Allemagne Hongrie Italie Espagne Luxembourg Autriche Nom de la taxe/chelon Business tax/municipalits Kommunalsteuer/municipalits Assiette Salaires Structure du capital et nombre demploys Valeur locative des immobilisations conomiques

% des produits fiscaux locaux % des ressources financires locales 18 20 10 11

Taxe professionnelle/communes, communauts, dpartements et rgions (et valeur ajoute) Gewerbesteuer/municipalits, Local business tax/municipalits Imposition rgionale sur les activits Impt sur les activits conomiques (IAE)/municipalits et provinces Impt commercial/communal productives (IRAP)/rgion Lnder et tat fdral

29 43

16 19 12 24 31 3

Profit des entreprises

Diffrence entre recettes et 38 certains lments de cots de production (hors salaires) Valeur ajoute nette de lamortissement 54 Profit des activits conomiques (services inclus) Profit dexploitation 91 9

Source : Dexia, 2006.

Des impts locaux spcifiques sur le revenu personnel sont pratiqus dans une minorit de pays (Danemark, Finlande et Sude). Ils y procurent entre 85 et 100 % des ressources fiscales locales. Les bases sont celles de limgnralement laisse aux gouvernements locaux. Depuis pt sur le revenu (IR) national. Jusquen 2002, au Danemark, une complte libert de vote des taux tait cette date, la hausse des impositions applique par certaines collectivits doit tre compense par une baisse quivalente dans dautres secteurs de taxation, de telle faon que le taux local consolid se stabilise au niveau taxation prend ventuellement la forme dune imposition sont laisses en matire de taux. Cest le cas en Belgique physiques (IPP) - avec un taux moyen pondr de 16 % -, (IRE) est soumis des marges de progression annuelles plafonnes. atteint en 2002. Ces trois pays mis part, dans lUE 25 la additionnelle limpt sur le revenu prlev par ltat central/fdral ; dans ce dernier cas, des marges de discrtion des centimes additionnels de limpt des personnes et en Italie, o limpt additionnel limpt sur le revenu

ou donations, sur les activits touristiques, sur les ventes

de tabac, dalcools, sur les jeux, les chiens, les marchs La libert des taux est souvent encadre. La part des ressources locales quils procurent est trs variable et peut ne pas tre marginale.

Les dispositifs de fiscalit partage (au sens de Dexia) pays seulement ne disposent pas de tels dispositifs (Chypre, Dans les nouveaux pays membres, des dispositifs de partage manifeste galement. Les impts dtat les plus productifs 20 % des ressources totales des Grce, Irlande, Luxembourg, Malte, Pays-Bas et Sude).

sont dusage gnral dans 20 pays membres de lUE. Sept

fiscal se substituent aux anciennes dotations mais un mouvement gnral vers davantage de dcentralisation sy dispositifs de partage fiscal. Au total, ce partage fiscal procure infranationaux et 43 % de leurs ressources fiscales . IR, impt sur les socits (IS) et TVA - sont au centre des gouvernements

Les mcanismes de partage fiscal sont dusage gnral dans les pays fdraux ou en voie de fdralisation ; ils y rgissent tous les impts les plus productifs. De tels dispositifs existent galement dans la plupart des nouveaux

Des impts locaux divers (le plus souvent municipaux) viennent complter les prcdents dans certains pays, tels cules moteur, sur les licences et permis, sur les transque les taxes sur les dchets et leur traitement, sur les vhiports, sur les transactions immobilires, sur les hritages

pays membres, o ils ne concernent que les impts sur le revenu. Des pays unitaires comme la France, le RoyaumeUni et certains pays nordiques recourent plus ponctuellement au partage fiscal.

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2. Les fiscalits locales dans les pays de lUnion europenne (UE) 25

Constitution et conduit au partage entre Bund et Lnder des recettes des trois impts principaux (IR, IS et TVA). En Autriche, le partage se fait entre ltat fdral, les Lnder et les municipalits selon une formule dfinie pour 3 ans. Il immobilires. En Allemagne comme en Autriche, les criconcerne 14 taxes, dont les plus importantes pour les collectivits sont la taxe foncire et la taxe sur les transactions tres de partage sont ngocis entre le Bund et les Lnder et le taux des taxes partages est fix par ltat fdral, sans ngociation. En Allemagne, les ressources fiscales et 30 % de celles des municipalits ; en Autriche, les promunicipalits. transfres reprsentent 60 % des ressources des Lnder portions quivalentes sont de 30 % pour les Lnder et les En Belgique, le systme (rform en 1989 et en 2001) est assez complexe. Il conduit au partage fiscal entre ltat, les partage fiscal et de centimes additionnels. Au total, prs de communauts et les rgions de limpt personnel sur le revenu et, pour les autres impts, un systme mixte de rgions proviennent de ressources fiscales partages, ce 80 % des ressources fiscales des communauts et des qui correspond 72 % de leurs ressources totales. En le cas des rgions Basque et Navarre, la plupart des impts sont collects au niveau rgional et une part de leur produit vent une part des impts sur le revenu (avec certaines posEspagne, le systme est assez complexe et volutif. Dans est reverse ltat. Les autres rgions espagnoles reoisibilits de modulation des taux ou des bases), de la TVA

En Allemagne, le Finanzausgleich est dfini par la

ou des accises. En Italie, le systme est lui aussi complexe, modulations de taux locales. Ainsi, par exemple, limpt sur le revenu personnel donne lieu une imposition addition-

des impts tant la fois partags et donnant lieu des nelle taux variables au niveau des municipalits et des taux fixe. Des modalits spcifiques sajoutent ce disportrocessions dimpts nationaux divers.

rgions, et un partage de la ressource nationale dIR sitif dans les rgions statut spcial qui bnficient de Au Danemark et en Finlande, le partage fiscal ne concerne

plus aujourdhui que lIS. Au Portugal, il concerne lIR. En de vague de dcentralisation en 2004. La taxe intrieure sur les produits ptroliers (TIPP) est partage entre tat,

France, les dispositifs ont pris de lampleur avec la seconrgions ( taux variables) et dpartements, la taxe sur le chiffre daffaires (TCA) et la taxe dapprentissage (TA) bnficient aux dpartements ( taux fixes) et doivent tre reprsentent 18 % des ressources fiscales des dparteconsidres comme des transferts. Ces taxes partages ments et 10 % de celles des rgions. En Angleterre, en cosse et au Pays de Galles, la taxation des entreprises fiscales des trois nations. est partage, reprsentant prs de la moiti des ressources Un examen dtaill monte que la frontire entre fiscalit partage et transferts financiers verticaux est souvent malmoins emblmatique. aise et trs dpendante de conventions comptables. Le cas de la France est, de ce point de vue, sinon unique du

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2. Les fiscalits locales dans les pays de lUnion europenne (UE) 25

Tableau 4. Impts locaux sur le revenu des personnes physiques


Belgique additionnels lIPP Danemark Finlande Italie Sude Centimes chelon bnficiaire Municipalits Taux dimposition taux (avec facult de Taux moyen 7,3 % Libert totale de vote des

% des recettes fiscales locales 36

% des ressources locales totales 16

recommandations rgionales, par exemple en Wallonie) Libert totale de principe, mais gel global consolid depuis 2002 Taux de 20,8 % (municipalits) et de 11,9 % (comts) en 2005 Libert totale Taux moyen de 18,3 % en 2005 Taux municipaux rglements Surtaxe rgionale de 1,4 % (taux gel de 2002-2006) Libert totale (entre 16 et 21 %) 86 87 6 (municipalits) 10 (rgions 100 45 41 3 (municipalits) 4 (rgions) 69

Impt personnel Municipalits et comts sur le revenu (jusquen 2006) Impt municipal Municipalits

sur le revenu

Impt additionnel Municipalits et rgions lIRE sur le revenu Impt personnel Municipalits et comts

En 2005, taux moyen de 20,8 %

Source : Dexia, 2006.

(municipalits) et de 10,8 % (comts)

2.3

Pour

Synthse des fiscalits locales europennes


rsumer, au terme de cette comparaison

internationale des fiscalits locales et au-del des particularits propres chaque pays, certaines constantes et des solutions adoptes. se dessinent la fois au niveau des problmes rencontrs Le partage vertical dimpts nationaux entre administraLes rpartitions sappuient sur des rgles lgales, voire lectivits territoriales chappent alors aux alas des poli-

La gamme des impts locaux volue sensiblement dun pays lautre mme si des similitudes existent, simplement en raison du nombre de choix en dfinitive limits : impts sur le revenu des facteurs de production ; impts la consommation, gnrale ou spcifique ; impts sur le capipar consquent, la fiscalit territoriale couvre la totalit du spectre des possibilits et ne sloigne gure sur ce point de la fiscalit nationale. Les spcialisations observes dun tal, notamment foncier et immobilier. Au plan international,

tions locales et centrale constitue une pratique rpandue. constitutionnelles, daffectation des ressources. Les coltiques budgtaires centrales et bnficient en dfinitive dun droit de proprit identique celui de ltat sur certaines taxes. Dans cette perspective, deux types de procdures sont envisageables. Le partage peut porter soit sur les bases imposables, offrant aux localits la possibilit de modrer les taux, soit au contraire sur les produits encaisss, leur tant ainsi la facult dinflchir localement cependant une diffrence essentielle : lapplication stricfacto toute ide de redistribution. la pression fiscale. Dans cette dernire ventualit, la rpartition sapparente une dotation globale avec te du principe de territorialit du prlvement carte de

pays lautre apparaissent, en partie, lies aux conceptions densemble des systmes nationaux dimposition. Par limpt sur le revenu dans les pays nordiques se retrouve exemple, le rle prpondrant accord au niveau central au niveau local. Toutefois, la reproduction, quasiment lidentique, de la structure fiscale du haut en bas de la pyraplutt lexception. Le plus souvent, les systmes fiscaux mide administrative ne constitue pas la rgle gnrale mais sorganisent, certes avec de nombreux chevauchements et des diffrences dun pays lautre, suivant le principe inverde limposition du revenu, les taxes la consommation se se de la spcialisation verticale. Ainsi, aux tats-Unis, le gouvernement fdral reoit lessentiel de ses ressources concentrent au niveau des tats et les localits disposent

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2. Les fiscalits locales dans les pays de lUnion europenne (UE) 25

dun impt foncier et immobilier. Des arrangements similaires sobservent dans de nombreux autres pays fdraux ou unitaires. Par exemple, en France, les taxes locales cires et immobilires. reposent galement, en grande partie, sur des bases fonDe ce bref survol international se dgagent deux enseignements. Tout dabord, la nature de la fiscalit territoriale nap-

parat pas dtermine par le niveau dadministration de limEnsuite, les choix oprs semblent plus particulirement se cristalliser autour de deux principaux systmes dimposition : dune part la taxation du revenu, dautre part limposition du patrimoine foncier et immobilier. Do, apparemment, un nouvel arbitrage possible entre deux conceptions concurrentes de la fiscalit.

pt. Lhtrognit des solutions retenues en tmoigne.

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3.

Principes et outils de lanalyse conomique de la fiscalit locale

Les objectifs que lon peut assigner au systme fiscal sont deux, pour lessentiel : la recherche de lefficacit producti-

multiples (Stiglitz, 1989). La science conomique en retient ve et allocative et la contribution lquit, qui forment le dilemme usuel efficacit/quit. Il convient cependant de

ne pas mconnatre dautres dimensions importantes qui mme sil est inusuel sous la plume des conomistes, le pe pas ce double clivage (Gilbert et al., 1998). dilemme libert/galit. Lanalyse de limpt local nchap-

suggrent un autre dilemme a priori tout aussi pertinent

3.1

Le principe fiscal de lquivalence sous-tend la recherche dun impt local efficace

Quels objectifs assigner la fiscalit locale ?

sitions fixes par la loi. Par exemple, en France, la lgislation nationale dtermine la gamme des impts locaux, les modalits de calcul des bases dimposition, et les taux plafonds de prlvement ne pouvant pas tre dpasss. Lautonomie du secteur public local apparat ainsi, pour lessentiel, lie la facult de moduler le niveau de la pres-

Limpt local rpond prioritairement une logique de couverture des dpenses engendres par la fourniture de services collectifs de proximit. cet objectif financier est associ un principe de rpartition des contributions entre les redevables, le principe de lquivalence (ou principe de lutilisateur-payeur). Limpt permet par consquent de mes par les usagers, via la mdiation politique des lus. financer les besoins de consommations collectives expriLnonc nest pas si trivial quil y parat de prime abord. de par le monde, les sources de financement des budgets tarifaires et domaniales, impt enfin.

sion fiscale. Deux consquences en dcoulent. Dune part, localisation de limpt, ncessaire lexercice dune comptence fiscale, produit ainsi spontanment des disparits

la diversit des choix et des situations engendre naturellement des ingalits de taxation entre contribuables. La

Car, comme le confirme lobservation des budgets locaux locaux sont diverses : emprunts, transferts financiers en provenance dautres chelons de gouvernement, recettes Enfin, les collectivits territoriales bnficient dimpts localiss. Nanmoins, lautonomie fiscale des administrations des tats membres dune fdration, qui partagent avec le pouvoir central des prrogatives tendues, les localits au sens strict du terme ne possdent pas, en gnral, le pouvoir de crer des impts. Elles disposent seulement du droit de voter le taux de certaines taxes dans le cadre des dispodcentralises, qui varie sensiblement dun pays lautre, reste toujours plus ou moins limite. En effet, lexclusion

territoriales de taux. Dautre part, les tensions politiques, mais aussi conomiques et sociales, suscites par les cires et donc dune dlocalisation partielle des ressources locales. Do lobligation, nouveau, darbitrer entre deux aspirations contradictoires et par consquent de rechercentraliss. ingalits, favorisent linstauration de prquations finan-

cher, en gnral par des ajustements successifs, un quilibre jug acceptable entre financements dcentraliss et

Fiscalit locale et dilemme libert/galit

Lenjeu dcisionnel de la dcentralisation financire sinscrit, pour lessentiel, dans le cadre du dilemme libert/galit. En effet, les prlvements locaux engendrent invitablement des carts de taux dimposition entre redevables.

AFD Document de travail n 87 Fiscalit locale : une grille de lecture conomique septembre 2009 17

3. Principes et outils de lanalyse conomique de la fiscalit locale

Les diffrences de pression fiscale rsultent, dune part, des dcisions de gestion des autorits territoriales et, dautre part, des disparits de situation conomique, sociale et gographique des localits, qui sont amplifies par la Le propre de la dcentralisation financire est ainsi de crer les lus possde donc un prix, souvent jug excessif par les dgalit devant limpt. des ingalits fiscales. La libert dimposition souhaite par contribuables attachs, notamment en France, au principe Par consquent, des voix slvent rgulirement, notamment dans le monde des lus locaux ou des reprsentants des ministres des finances nationaux ou fdraux, pour tralis, par exemple dans le cadre de partage dimpts lus perdraient le pouvoir darbitrer entre dpense publique critiquer la solution dun financement localis des budgets et recommander loption alternative dun financement cennationaux sans contrle local des taux (condition sine qua non dradication la source des disparits). Certes, les dune part, et prlvement fiscal dautre part, mais ils conserveraient la facult de rpartir librement les crdits disponibles en fonction des besoins. Par ailleurs, llasticit des produits encaisss, sous rserve de choisir des indexations suffisamment volutives, compenserait le fiscale. dsagrment occasionn par la disparition de lautonomie Pour certains spcialistes toutefois, les facettes dcisionle dnaturerait profondment linstitution publique locale au finesse plus ou moins grande du dcoupage administratif.

limpt accord aux lus et, via le renouvellement priodique des conseils municipaux, la possibilit dy consentir dune vritable dcentralisation publique. fournie aux lecteurs contribuables, constituent deux attributs jugs indissociables de la dmocratie locale et donc Lanalyse conomique voit galement, mais avec des

nuances, des avantages dans un financement localis des men des contraintes particulires de choix des biens et serappartient aux lus dans le cadre des lois et rglements en

budgets. Largumentation repose, pour lessentiel, sur lexavices collectifs. Juridiquement, le pouvoir de dcision vigueur. Cependant, le renouvellement priodique des mandats ne permet pas aux conseils municipaux dignorer des lecteurs, sans risque de perdre les lections suivantes. De ce fait, en toile de fond du pouvoir dcisionnel des lus, se profile le consentement dmocratique limpt et la dpense publique dune majorit de citoyens. Par ment (rfrendums budgtaires en rgime de dmocratie durablement les prfrences, ventuellement divergentes,

consquent, le vote avec les urnes reprsente soit directedirecte), soit indirectement (dsignation de reprsentants en rgime de dmocratie reprsentative), la source primaire des choix collectifs. Toutefois, le vote permet-il dexpritermes, loffre de services publics par les lus correspondelle la demande des lecteurs ? mer correctement la volont des citoyens ? En dautres

nelles et financires de la dcentralisation forment un attenom dune vision troite de lgalit devant limpt, faute de ne permettrait pas aux lus de rpondre aux attentes siblement dans lespace suivant leurs conditions dhabitat choisis par ltat, deviendraient alors de simples relais du

Rsultat essentiel de lanalyse conomique des dcisions duire des choix budgtaires efficaces, cest--dire conformes aux attentes des citoyens, dpend des informade sensibiliser les lecteurs aux charges collectives consisniaire. Lexistence dun lien entre services rendus et finandmocratique efficace des choix collectifs. En outre, le rle avec les urnes. La mobilit des rsidents et des entreprises, appele vote avec les pieds , fournit en effet un informatif dvolu limpt local ne se limite pas au vote autre mcanisme possible de choix des services publics locaux, rserv cependant aux seuls usagers contribuables

lage cohrent. Selon eux, la suppression de la libert fiscaprendre en considration la diversit des services rendus. Labsence de modulation possible du niveau des budgets variables des citoyens, susceptibles en effet dvoluer senou de revenu. Les collectivits territoriales, dpendantes des ressources nationales et des critres de rpartition consquent, juge ultime des besoins. De ce fait, dans de nombreux pays et notamment en France, le droit de lever pouvoir central, dispensateur unique des moyens et, par

collectives, la capacit du processus dmocratique protions fournies aux votants sur les cots des prestations te lier les demandes au paiement dune contribution pcucement acquitt apparat ainsi ncessaire une expression

offertes. Or, le moyen la fois le plus simple et le plus exact

AFD Document de travail n 87 Fiscalit locale : une grille de lecture conomique septembre 2009 18

3. Principes et outils de lanalyse conomique de la fiscalit locale

la recherche dune nouvelle localisation communale (le

droit de vote avec les urnes tant accord aux citoyens optant pour une implantation, les nouveaux arrivants choi-

ou de services, lefficacit technique suppose la compresconomiques correspondant, par dfinition, au minimum de facteurs productifs (travail, capital, terre) utiliss avec la

domicilis, et donc immobiles au plan rsidentiel). En sissent, implicitement ou explicitement, un environnement collectif local et se trouvent donc potentiellement en mesupublics offerts, et dautre part limpt demand. re doprer un arbitrage entre, dune part les services De la mobilit gographique des rsidents et des activits notamment par rapport aux impts des chelons centrali-

sion des cots comptables au niveau dtiage des cots technologie la plus performante. Lefficacit technique vise variable, donc dterminer, lefficacit allocative sectoriel-

en dautres termes faire mieux, quantitativement et qualile dfinit les quantits maximales de biens et de services produire compte tenu, dune part, des prfrences et des sources primaires disponibles. La rpartition des moyens productifs entre activits concurrentes, produit et dtruit la fois du bien-tre social. Par exemple, si le dveloppeen contrepartie dune rduction de la consommation prive ment des services publics locaux rpond bien aux besoins collectifs des habitants et des entreprises, il saccompagne

tativement, sans dpenser plus. Pour une production

dcoulent les caractristiques originales de limpt local, ss, longtemps peu concerns par les dplacements possibles des bases taxables dans lespace. En revanche, hommes et des capitaux dans la perspective du march unique transforme progressivement les fiscalits nationales aujourdhui, lanticipation dune circulation accrue des en fiscalits locales lchelle europenne. La mobilit des redevables ajoute en effet une dimension supplmentaire (le vote avec les urnes), lautre externe (le vote avec les situation de concurrence. Ds lors, lautonomie financire des lus apparat en dfinitive toujours limite car dpendes impts ou des ractions lectorales des contribuables, mique local. la dcision fiscale locale soumise dsormais deux influences, lune interne la circonscription de prlvement pieds ). La mobilit spatiale place de facto les localits en

besoins des consommateurs et, dautre part, des res-

individuelle hauteur du prlvement fiscal. Ds lors, un partage efficace des facteurs productifs implique de dvelopper chaque production tant que lutilit sociale cre en contrepartie demeure suprieure lutilit sociale dtruite. tique dans tous ses usages alternatifs. la marge, lutilit du dernier franc dpens doit tre iden la condition daffectation sectorielle optimale des ressources entre consommations alternatives, sajoute une condition de rpartition optimale des localisations conomiques et rsidentielles entre collectivits territoriales. En effet, la spcificit de lconomie publique locale rside dans la dimension spatiale de loffre et de la demande de tions doivent par consquent oprer au pralable un choix bnficier. De ce fait, une fiscalit locale efficace doit aussi

dante, non seulement des contraintes lgales dutilisation mais galement des impratifs du dveloppement cono-

Fiscalit locale et dilemme quit/efficacit

Instrument de collecte des ressources, indicateur de cot des services, limpt local constitue aussi un vecteur de redistribution des revenus et donc dattnuation des ingalits sociales. Or, un mme systme fiscal ne peut pas, en rgle gnrale, assurer dans de bonnes conditions ces trois missions la fois. Do, aprs larbitrage entre financements centraliss ou dcentraliss, un nouveau dilemme la justice fiscale.

consommations collectives. Les destinataires des prestade localisation durable (par exemple dune rsidence principale) ou temporaire (par exemple touristique) pour en favoriser une distribution gographique optimale des mnages et des entreprises. Un amnagement optimal du implique quaucune modification des localisations ne puisse accrotre le bien-tre social. loptimum territorial, la mobilit ne permet plus alors damliorer la situation de certerritoire, pour employer le terme retenu en France,

face au choix des objectifs prioritaires assigns aux taxes :

soit la recherche de lefficacit conomique, soit la qute de Le concept defficacit possde deux sens complmen-

tains individus sans dgrader celle des autres. De ce fait, les incitations aux changements dimplantation disparaissent et, par consquent, les flux migratoires entre localits.

taires en conomie. Pour une production donne de biens

AFD Document de travail n 87 Fiscalit locale : une grille de lecture conomique septembre 2009 19

3. Principes et outils de lanalyse conomique de la fiscalit locale

La rgle dgalisation des utilits marginales fournit apparemment un critre defficacit sectorielle dpourvu de porte pratique. En effet, les utilits relevant du domaine subjectif des prfrences individuelles, aucun observateur pour apprcier lintrt social des activits publiques locales. Toutefois, le vote ne produit pas ncessairement, mit dmocratique ne garantit pas automatiquement lgalisation des utilits marginales. Le rsultat dpend de lorextrieur ne saurait se substituer aux lecteurs et aux lus en toutes circonstances, un choix social efficace. La lgitiganisation institutionnelle et financire du processus de

des mthodes modernes du management public. Sy ajoulabsence dexpression directe des prfrences. Ensuite, la comptence du lgislateur, dans la mesure o le rsultat dpend des institutions mises en place. Tout progrs en ce tures territoriales, budgtaires et fiscales.

te, en dmocratie reprsentative, la responsabilit politique

des lus dapprcier les besoins de leurs concitoyens en recherche de lefficacit sectorielle et spatiale relve de la sens suppose en effet des rformes adquates des strucToutefois, limpt local ne constitue pas seulement un instrument dcentralis defficacit conomique. La fiscalit locale reprsente aussi un outil de redistribution des revenus et/ou des patrimoines, et donc un instrument de justice sociale. La rpartition du prlvement fiscal territorial soulve un double problme dquit, le premier chaque localit, le partage de la charge fiscale entre suppose ladoption dassiettes et de barmes de taux commun avec limpt dtat, le second spcifique. Dans

choix. Idalement, les dcisions devraient tre prises dans chaque projet (solution retenue dans certains cantons

le cadre de rfrendums budgtaires, donnant ainsi la possuisses). Dans cette perspective, la dmocratie reprsentament du systme financier local. Lefficacit sectorielle sup-

sibilit aux citoyens dexprimer leurs prfrences sur tive fournit un substitut certes commode, mais imparfait, la dmocratie directe. Toutefois, le rsultat dpend galepose en effet la rpercussion intgrale sur les payeurs vices publics locaux. locaux, usagers ou contribuables, des dpenses suppl-

redevables dots de capacits contributives ingales adapts au but poursuivi (critres dits dquit verticale). communes distinctes, et donc bnficiaires de services horizontale ou territoriale. Entre localits, limposition de redevables dots de capacits contributives gales, mais localiss dans des publics diffrents, pose un problme dquit dite Lobjectif defficacit vise maximiser les performances productives de lconomie pour une distribution donne des revenus et des patrimoines. En revanche, lobjectif dquit se proccupe exclusivement de redistribuer les ressources produites. Apparemment donc, la complmentarit des domaines dintervention carte tout risque dinterfrences entre politiques. Par consquent, les collectivits territoriales devraient tre capables dassocier harmonieusement

mentaires occasionnes par le dveloppement des serLa rgle defficacit spatiale peut apparatre aussi sans contenu concret car, faute de pouvoir valuer les utilits individuelles, une vrification de la condition dinvariance du bien-tre ne peut pas tre opre. nouveau, si le critre doptimalit nest pas directement mesurable, lanalyse dpend des modalits de financement des biens et serconomique fournit les conditions ncessaires et suffisantes pour atteindre lobjectif. De mme, le rsultat nir aux contribuables mobiles, donc la recherche dune nouvelle implantation, une information complte sur les cots sociaux induits par leur choix de localisation et notamment le montant des dpenses additionnelles supportes par la commune daccueil, mais aussi les ventuels cots environnementaux. vices publics locaux. Le service des impts locaux doit four-

performance conomique et justice sociale. En ralit, quit et efficacit constituent deux objectifs concurrents, la fois aux niveaux des rsultats et des moyens. Il faut donc accepter des sacrifices mutuels sur les buts viss. En termes dquit et, inversement, toute fiscalit quitable sera coteuse en termes defficacit. Il est donc ncessaits un des objectifs et non lautre. re darbitrer entre des systmes fiscaux spcialiss adap-

Deux consquences en dcoulent. Tout dabord, le rle de de minorer les cots de production par la mise en uvre

dautres termes, toute fiscalit efficace sera coteuse en

gestionnaire des responsables locaux se limite, pour lessentiel, au domaine de lefficacit technique, avec pour but

AFD Document de travail n 87 Fiscalit locale : une grille de lecture conomique septembre 2009 20

3. Principes et outils de lanalyse conomique de la fiscalit locale

En

efficacit/quit se cristallise dans lopposition de deux des cots ; la seconde, en fonction des capacits contribu-

matire

de

finances

publiques,

le

dilemme

collectifs acceptera mal de contribuer au financement de

conceptions majeures du partage interindividuel de limpt : la premire opre un calcul au prorata des bnfices ou tives et donc des revenus et/ou des patrimoines. Lefficacit conomique implique de rattacher les paiements aux avantages de consommations collectives retirs ou aux cots tion (ou plus exactement la souscription) constitue le mode formation la plus prcise sur les utilits sociales compares teurs la facult dexprimer sans intermdiaire, et donc sans biais, leurs prfrences et leurs besoins. La logique marinduits par les usagers. Dans cette perspective, la tarificade financement le plus performant. Ce mode relve de la logique de lchange volontaire et, ce titre, vhicule lindes activits publiques et prives, en donnant aux utilisachande du tarif reprsente galement un facteur puissant aux prix trop levs.

services quil nutilise pas dans le prsent. Un financement fiscal complmentaire devra par consquent tre institu pour rpartir effectivement les charges au prorata des services rendus, conformment aux rgles de lefficacit conomique ; mme si, en pratique, la tche le partage des avantages personnels et collectifs. savre dlicate car il est difficile dvaluer avec prcision La coexistence ncessaire de la tarification et de limpt nimplique nullement la remise en cause du principe central de financement au prorata des bnfices ou des cots. Dans une perspective defficacit sectorielle et spatiale, la diffrence entre tarif et impt ne rside pas dans le but vis le premier cas directe, dans le second indirecte. Do, logiquement, lobligation de concevoir aussi la fiscalit locale dans la mme optique. En dautres termes, larbitrage entre mais dans la mthode de rcupration des dpenses, dans

defficacit technique, car il incite les gestionnaires com-

primer les cots afin dviter une dsaffection de services Cependant, la tarification gnralise des prestations locales, indpendamment de tout arbitrage entre efficacit et quit, nest pas envisageable (cf. section 3.1.). Un lev dindividualisation des consommations premier obstacle rsulte de lindivisibilit technique de certains services collectifs et/ou du cot administratif trop exemple, la protection contre lincendie ou lusage de la (par

la tarification et limpt ne relve pas ici dune conception duale du financement public local, mais dune simple sptions rendues. cialisation instrumentale au service dun objectif unique de rpartition des charges collectives au prorata des presta-

En revanche, le partage du prlvement fiscal en fonction des capacits contributives, dans un souci de justice sociale, relve dune logique apparemment inconciliable avec la tion des bnfices de laction collective proportionnelle aux concrte dinstaurer une rgle unique de ventilation des tanment les objectifs dquit et defficacit. prcdente. En effet, rien ne garantit a priori une distriburevenus et/ou aux patrimoines, et donc la possibilit charges publiques locales, susceptible de satisfaire simulEn consquence, toute proposition de rforme fiscale repo-

voirie urbaine). Le recours limpt devient alors ncessaire pour couvrir les dpenses. Un second obstacle provient du partage complexe des avantages des services publics, non seulement entre utilisateurs, mais sous la forme dun service de dplacement, mais galement indirectement aux automobilistes, en rduisant aussi entre non-utilisateurs. Par exemple, les transports collectifs urbains sont directement utiles aux voyageurs,

se, implicitement ou explicitement, sur la volont de privilgier lune des conceptions au dtriment de lautre. Dans ces Ou faut-il imprativement dvelopper deux visions parallles cit conomique ? Et dans le vaste ensemble des choix posde minorer au mieux le conflit dobjectifs ? conditions, peut-on encore parler dimpt local au singulier ? de la fiscalit territoriale axes, lune sur des considrations de justice distributive, lautre sur des considrations defficasibles, nexiste-t-il pas une solution de compromis permettant

la circulation des vhicules individuels, et donc la congestion du trafic et la pollution. Or, lusager des transports collectifs acceptera difficilement de payer le conomies, dites externes, cres au profit des nonservice rendu au-del du bien-tre personnel retir du

dplacement et donc de financer volontairement les utilisateurs ; plus encore, lusager potentiel des services

AFD Document de travail n 87 Fiscalit locale : une grille de lecture conomique septembre 2009 21

3. Principes et outils de lanalyse conomique de la fiscalit locale

Application : dilemme quit/efficacit et spcialisation des fiscalits de chaque chelon de collectivits La thorie traditionnelle du fdralisme financier ne fournit pas directement des cls de rpartition des impts entre niveaux de gouvernement. Elle assigne des macro-objectifs ou des fonctions , poursuivis chaque niveau (Musgrave, 1983 et 2000 ; Boadway et al. 2000 ; Dafflon et al., 2008), dont il est possible de tirer ensuite des cons(bases et taux principalement) des macro-objectifs poursuivis. De plus, au niveau dabstraction auquel se situe la quences fiscales en rapprochant les paramtres des impts thorie, la porte de ses prescriptions reste trs gnrale et il est illusoire de penser quil existerait une rpartition idatous les pays. le des ressources fiscales valable de tout temps et pour Les principales conclusions issues de la thorie traditioncinq points.

exemple, la situation dun contribuable pauvre dans une collectivit riche et celle dun mme pauvre dans une collectivit pauvre) ;

b) quand les bases imposes sont potentiellement mobiles (par exemple, dans limpt sur le revenu, les personnes physiques dont les ressources proplutt que du salaire) ; viennent principalement du rendement du patrimoine et des placements et de la gestion de fortune, c) quand on cherche taxer un revenu imposable dont le fait gnrateur trouve son origine dans plusieurs juridictions ;

d) a contrario, les politiques locales de redistribution donateur et donataire influe sur la satisfaction du ce est faible (Pauly, 1973 ; Derycke et al., 1988).

trouvent une certaine efficacit si dune part la dis-

nelle du fdralisme financier peuvent tre rparties en 1) Les impts contribuant la stabilisation macroconomique doivent tre prlevs par le gouvernement central. Les ressources fiscales des chelons de goucapacits demprunt sont rduites ou limites au finanauront des difficults faire appel des emprunts des communes) doivent tre stables. En effet, si les vernements de niveau infrieur (en particulier au niveau cement des investissements, les gouvernements locaux court terme permettant de lisser la trsorerie. Une autre manire de faire, plus dlicate politiquement, serait de crer, en priode de bonne conjoncture, un fonds de compensation (en anglais : rainy day fund) auquel il serait fait appel en priode de mauvaise conjoncture et niveau local ne sinscrirait pas en contradiction avec laction macroconomique du gouvernement central. de baisse de recettes fiscales. Avec cette seconde solu-

tance (au sens gographique du terme) entre donateur, et dautre part si linformation concernant les revenus est dautant plus prcise que la distan-

3) Les chelons de gouvernement infrieurs devraient taxer des bases imposables faiblement mobiles pour viter la concurrence fiscale (ou course au moins-disant fiscal ) ou plus gnralement la concurrence budgtaire. Rappelons que les impts ont une pieds de Tiebout (1956), choisissent leur lieu de rsidence en prenant en compte ces deux aspects. Cette question reste en ralit tout fait ouverte car, schmacontrepartie - les services publics offerts - et que les

contribuables, dans la logique du vote avec les

tiquement, deux positions sopposent son propos. Pour les uns (voir par exemple Wilson, 1999, pour une locaux ; (ii) une offre sous-optimale de biens publics revue de littrature), la concurrence fiscale conduit (i) locaux ; (iii) reporter la charge fiscale sur les agents une surenchre la baisse des taux dimposition conomiques les moins mobiles. Pour les autres, la

tion, leffet de stabilisateur automatique produit au

2) Les impts progressifs ayant une vocation de redistribution interpersonnelle doivent rester du ressort du gouvernement central : a) car les politiques de redistribution locales sont insuffisamment discriminantes ; elles corrigent de faon incohrente les situations individuelles (par

mobilit des individus est un mcanisme de rvlation

des prfrences la Tiebout, dont les proprits en termes defficacit reposent sur un jeu dhypothses relativement strictes. Pour les tenants de la thorie du Lviathan, la concurrence fiscale est un moyen de limi-

AFD Document de travail n 87 Fiscalit locale : une grille de lecture conomique septembre 2009 22

3. Principes et outils de lanalyse conomique de la fiscalit locale

ter les comportements de prdation dlus supposs opportunistes (voir Brennan et al., 1977 et 1980, initiateurs et piliers de cette cole de pense).

loppement des acteurs locaux. Doit-on alors suivre que la taxation des activits conomiques doit tre

le mme raisonnement centralisateur et en dduire exclusivement du ressort des autorits nationales ? La situation est ici diffrente car il existe une vritable ligne de tension entre le souci dquit territoriale et la ncessit de maintenir des incitations locales au dveloppement. Des solutions plus lintercommunalit) sont alors ncessaires.

4) Comme le soulignent Dafflon et al. (2008), les bases fiscales faisant lobjet dune rpartition trs ingalilises . Pour simplifier, on peut considrer que ces taire sur le territoire national devraient tre centrabases ont deux origines : soit une dotation locale en ressources naturelles (ressources minires, ptrole, etc.), soit un positionnement gographique propice au dveloppement conomique. e) Dans le premier cas, une centralisation pourrait tre donc de cot budgtaire des politiques de prqua-

souples et ngocies (telles que la prquation ou 5) Les redevances dutilisation et autres taxes prlelutilisateur-payeur, dans sa mise en uvre) devraient tre utilises de manire approprie tous les chelons de gouvernement. Ce choix prfrences pour les biens publics locaux sont impordevient prioritaire si, entre collectivits, les disparits de tantes. Ce choix a un impact redistributif puisque la redevance permet de faire supporter lutilisateur (et non plus au contribuable) tout ou partie du cot du service qui lui est rendu. Mais cet impact redistributif peut tre pris en charge par le gouvernement central si la soulve la question de la capacit de paiement et de la politique redistributive qui le sous-tend, ce type de prpays en transition. lvement est rarement envisag et malheureusement trop peu utilis dans les pays en dveloppement et les fonction de redistribution est centralise. Bien quil

ves selon le principe dquivalence (ou principe de

justifie pour des raisons dquit territoriale, et tion. Cependant, un tel choix pourrait faire natre un return). Mais le gouvernement central pourrait aussi prendre ombrage de cette rente qui pourrait soit tre dune opposition au pouvoir central. sentiment dexpropriation pour les rgions abritant

ces ressources (entorse au principe de fair fiscal capte par une lite locale, soit servir les intrts f) Dans le second cas, imaginons que les activits nement gographique plus ou moins favorable sur

conomiques soient trs ingalement rparties sur

le territoire national. Cela peut tre d un positionle territoire national, mais aussi la volont de dve-

Encadr 1. Les principes fondamentaux du partage des impts dans le cadre du fdralisme financier Les impts (et les redevances dutilisation) visant principalement promouvoir lefficacit conomique, ils doivent tre partags entre les niveaux de gouvernement raison de la taille de leur base, en raison inverse de leur degr de mobilit et du champ gographique des externalits quils engendrent, et en proportion de lampleur des disparits de prfrences pour les biens publics locaux (si la taxation se fait selon le principe de lutilisateur-payeur). Les impts vise principalement redistributrice (entre les individus) doivent tre rservs en priorit au niveau centralis. lon central.

Les impts dont la modulation rpond principalement des considrations de stabilisation macroconomique doivent tre confis lcheLes effets croiss ventuels (par exemple, les consquences redistributives des fiscalits dcentralises mises en place dans une perspective defficacit conomique, ou les consquences distributives des politiques de stabilisation) doivent tre traits au niveau central.

AFD Document de travail n 87 Fiscalit locale : une grille de lecture conomique septembre 2009 23

3. Principes et outils de lanalyse conomique de la fiscalit locale

3.2

La question de lincidence des impts locaux est essentielle pour lexpertise fiscale mene dans une perspective co-

Incidence des impts locaux : qui supporte le poids de limpt local ?

taxes sur les rsidents, quils soient propritaires ou locacest le capital investi en logement que frappe la taxe ; le capital pourra alors se dplacer du secteur tax vers des

nomique. Elle est aussi particulirement complexe car limge en dfinitive ? Ou comment la charge fiscale se transf-

taires). En effet, si les marchs des capitaux sont parfaits, secteurs moins taxs, ce qui permettra aux propritaires dchapper en partie limpt. Le locataire qui nacquitte pas la taxe foncire peut dans ce cas en supporter la charge ; en totalit si llasticit-prix de la demande est nulle

pt local a une double dimension, conomique - le contri-

buable vis par limpt est-il celui qui en supportera la charre-t-elle dun agent sur un autre ? - et une dimension spalocaliss, et donc comment la charge fiscale se transmetelle dun territoire vers un autre ? Pour y rpondre, la thorie conomique sarticule autour de exporting), et celui dexternalits fiscales. tiale - O les contribuables initiaux et finaux se trouvent-ils

(bien prioritaire), en partie seulement si llasticit est nonest support par celui-ci au prorata de la part proprement

nulle. Au total, limpt immobilier acquitt par le propritaire foncire de la base dimposition, et par le locataire si le bien est lou pour la part restante. Ce type de raisonnement conduit des considrations redistributives importantes ; limpt foncier apparat comme progressif par rapport au ve par le locataire. Cest ce dernier rsultat qui merge des sur la property tax. capital re, rgressif si on le considre comme acquitt en dfinitirevenu si lon considre quil est support par le propritaitudes empiriques effectues notamment aux tats-Unis Deuxime vision : limpt local sur limmobilier, impt sur le Selon cette conception, la taxe foncire locale nest pas tant que tel (certes sous une forme spcifique, certes de Cest donc un impt qui accrot le cot du capital par prioritairement vue comme un impt sur le capital foncier

deux concepts centraux ; celui dexportation fiscale (tax Le premier concept sera brivement voqu au travers de prsentation du second concept, dj analys par Dafflon majeurs. et al. (2008), reprendra leurs thses sans changements Lincidence dun impt local sur les proprits immobilires

lexemple des impts locaux sur la proprit immobilire ; la

Selon lopinion courante, les impts fonciers sont les impts locaux par excellence car leur assiette est directement lie au territoire local. Une des difficults consiste prcisment savoir prcisment qui lon taxe au travers de tels impts. Trois visions des impts fonciers se sont dveloppes au fil du temps en conomie (Gilbert et al., 1988 ; Wildasin, 1986 ; Stiglitz, 1989 ; Gilbert et al., 2002). capital investi dans le secteur immobilier Premire vision : limpt immobilier, taxe spcifique sur le Dans cette perspective, la taxe foncire est toujours supvaleurs capitalises des biens taxs enregistrent une capiteur. porte intgralement par son propritaire, car loffre de terrains est suppose donne une fois pour toutes. Les talisation fiscale ngative. Symtriquement, une taxe sur Un tel raisonnement ne peut se transposer directement la les proprits bties acquittes par les propritaires ou les lutilisateur du bien foncier tax est supporte par lutilisaplupart des impts locaux (tels que les taxes foncires sur

et/ou immobilier, cest un impt qui frappe le capital en faon diffrente dune collectivit lautre en fonction des taux dimposition locaux, mais le capital quand mme). rapport aux autres facteurs de production (travail par exiger un rendement avant impt plus lev, de faon

exemple), puisquil conduit les dtenteurs de capital compenser le paiement de limpt. Dans ces conditions, la taxe engendre deux effets outre leffet proprement gographique de dlocalisation des bases : un effet factoriel et un effet sectoriel. Leffet factoriel conduit subsituer du facteur non tax (ici le travail) au facteur tax (le capital) ; leffet sectoriel conduit substituer des aux biens dont la production requiert beaucoup de biens dont la production est peu intensive en facteur tax facteur tax. Au total, le capital (suppos mobile dune

AFD Document de travail n 87 Fiscalit locale : une grille de lecture conomique septembre 2009 24

3. Principes et outils de lanalyse conomique de la fiscalit locale

collectivit lautre et dun actif lautre) ira se placer dans des collectivits fiscalit plus faible et sur des des actifs sgalisent entre toutes les collectivits et tous gnral ). actifs diffrents, jusqu ce que les taux de rendement les actifs. Les effets de la taxe foncire locale sont alors des effets plus globaux (effets dits d quilibre

tent en dpenses que le cot de fourniture des services de demand pour bnficier desdits services.

proximit, alors limpt immobilier peut tre assimil au prix Une analyse en termes dincidence fiscale perd alors tout son intrt puisque limpt local est assimil un prix. En mobilit aidant, chaque contribuable-usager puisse impts locaux dans les valeurs foncires se double dune capitalisation (positive) des services rendus. consquence, limpt nengendre aucune distorsion si le nombre de collectivits est suffisamment lev pour que, trouver une collectivit offrant le meilleur rapport entre

Troisime vision : limpt local sur limmobilier, redevance sur lusager de services publics de proximit Si limpt sur limmobilier constitue la principale source de financement des budgets locaux et que ceux-ci ne compor-

services dsirs et cot fiscal. La capitalisation des

Encadr 2. Approfondissement thorique : la capitalisation fiscale existe-t-elle ? Lexistence dune interrelation troite entre les bnfices procurs par les biens publics locaux et la formation de la rente foncire, et donc notamment dans le modle fondateur de Tiebout (1956). Toutefois, lespace est rapidement neutralis , soit par des hypothses dimmobilit des acteurs (comme dans les modles de comportement budgtaire), soit par une reprsentation ponctuelle des localisations (comme dans les modles de comptition fiscale). le rle incontournable de la dimension spatiale, apparaissent ds lorigine dans la littrature consacre lconomie publique locale, et

Le seul courant de lconomie publique locale centr sur la dimension spatiale sintresse logiquement au rle des biens publics localiss

et des impts locaux dans la formation des prix fonciers et immobiliers. Le sol est ainsi introduit dans lanalyse mais pas la notion formelle de distance, comme le signalent Scotchmer et al. (1993). Lanalyse des processus de capitalisation fiscale, fonde sur lestimation de fonctions hdoniques, confirme en gnral la validit de lhypothse dun impact significatif des dcisions budgtaires locales sur la rente foncire. Lhypothse de capitalisation des biens publics locaux dans les prix immobiliers et fonciers George et de la rgle de Samuelson .

Lhypothse de capitalisation fiscale constitue un pilier essentiel de lconomie publique spatialise, aux cts du thorme dHenry Le mcanisme de capitalisation fiscale repose sur lhypothse que lenchre formule par un acheteur potentiel dun actif immobilier ou foncier intgre positivement la valeur quil attribue aux biens publics locaux associs sa localisation, et ngativement limpt sur la proprit situation dans lespace et ses caractristiques physiques). Le prix de march final dpend des enchres des autres acqureurs potentiels. la capitalisation est incomplte. exig en contrepartie (en tenant compte galement des multiples autres caractristiques du bien immobilier ou foncier et en particulier sa Ainsi, si tous les enchrisseurs possdent des prfrences identiques, leurs valuations sont convergentes et les prix fonciers et immobiliers capitalisent alors intgralement les bnfices nets de laction publique. En revanche, dans lhypothse dune diversit des prfrences,

Lhypothse de capitalisation ne se confond pas avec le thorme dHenry George, malgr le lien tabli dans les deux cas entre rente foncire et biens publics locaux. Kuroda (1994) en a apport la dmonstration partir dun modle simple. Le thorme dHenry George caractrise le niveau optimal de la population de la collectivit locale. La population dune collectivit locale est considre comme optimale quand condition doptimalit dmographique ne dpend donc pas des prfrences des rsidents ; elle relve du domaine technique et non de celui thses restrictives et peu ralistes, linstar du caractre parfaitement indivisible des biens publics locaux. la dpense publique est intgralement couverte par la rente foncire, dduction faite des revenus attribus aux propritaires fonciers. La de lutilit. Toutefois, ce rsultat particulirement prcis constitue pour lessentiel une simple curiosit . Il repose en effet sur des hypo-

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3. Principes et outils de lanalyse conomique de la fiscalit locale La rgle de Samuelson dfinit le niveau optimal des biens publics par lgalit de la somme des dispositions marginales payer des usagers et du cot marginal de production. La condition doptimalit dpend ici des prfrences des consommateurs. Enfin, la condition de capitalisation suppose lincorporation dans les valeurs foncires des bnfices montaires des investissements publics. la diffrence du thorme dHenry George, lhypothse de capitalisation intgre dune part les prfrences des acqureurs et, dautre part, ne porte pas sur le niveau global, mais seulement sur la variation marginale des biens publics locaux offerts par la localit.

Lventualit dune capitalisation intgrale des bnfices des investissements publics locaux dans les valeurs foncires apparat toutefois trs faible, mme dans lhypothse la plus propice dhomognit des prfrences. En effet, si la population locale est optimale, une capitalisation intgrale implique labsence de propritaires non rsidents, sauf dans un monde de petites collectivits ouvertes preneuses concurrentiels, les sources de distorsion saccroissent et les variations de prix ne sont plus reprsentatives des variations de bien-tre. dutilit. Si les prfrences sont htrognes, la capitalisation ne peut pas tre intgrale. En outre, si les marchs fonciers ne sont pas En consquence, lvolution des valeurs foncires et immobilires ne fournit pas, en gnral, une valuation sans biais des bnfices des investissements et, par extension, des politiques publiques ; sans mme voquer la difficult dimputer une action particulire une quote-part de la variation de rente foncire, produite par une multiplicit de facteurs. Les tests empiriques de lhypothse de capitalisation fiscale

sociaux des investissements publics locaux. De ce fait, le mcanisme de capitalisation ne propose pas un critre indiscutable dvaluation

Lhypothse de capitalisation prsente nanmoins un grand intrt pour analyser lactivit des collectivits locales. Toutefois, les estimations

conomtriques, fondes sur lajustement de fonctions hdoniques, demeurent relativement peu nombreuses en raison notamment du cot lev de collecte des informations sur les transactions immobilires et foncires. Les tests effectus sur la France, par exemple, conduisent bitation dans les valeurs immobilires. ne pas rejeter lhypothse dune capitalisation, au moins partielle, des bnfices des biens publics locaux et des taxes foncires et dhaLa premire tentative de vrification conomtrique de lhypothse de capitalisation fiscale a t ralise sur 900 transactions de maisons individuelles (march secondaire), effectues en 1980 et 1983 sur 70 communes de la banlieue et grande banlieue de Rennes (Guengant, 1992). Lajustement statistique de la courbe enveloppe des enchres immobilires retrace environ les deux tiers de la variance observe des prix. La relative bonne qualit de lestimation, notamment pour des donnes individuelles, suggre que les enchres immobilires nchaptifs et des taux dimposition locaux. pent pas certains dterminismes gnraux, linstar de la distance par rapport au centre de lagglomration, de loffre de services collecAinsi, lallongement du temps de dplacement vers le centre rduisait, lpoque (1983), de 4 000 francs par minute supplmentaire le prix des maisons sur le march secondaire, toutes choses tant gales par ailleurs. Lajustement statistique ne conduisait pas rejeter lhyposait de 4 % le prix des transactions, ceteris paribus. thse de capitalisation fiscale. Pour lchantillon tudi, une progression de 10 % du niveau des services publics locaux par habitant augmentait de 2 % environ la valeur vnale des habitations desservies. loppos, un relvement de 10 % de la pression fiscale foncire rduiDepuis, dautres valuations des prix hdoniques des logements ont confirm lexistence dune capitalisation partielle des biens publics Effets externes horizontaux et verticaux locaux dans les valeurs foncires (Gravel et al., 1997). Un effet externe horizontal se produit lorsque la dcision

Les ressources fiscales des collectivits publiques dcentralises reposent non seulement sur des impts exclusifs mais aussi, trs souvent, sur des impts partags, sources deffets externes verticaux. Lexistence deffets externes est susceptible davoir une incidence sur de multiples plans dont lefficacit conomique, lquit et lautonomie fiscale locale.

fiscale de la collectivit A exerce un effet sur la situation financire dune collectivit B situe au mme niveau de dimpts) ou indirects (par dlocalisation par exemple). Une dun chelon de gouvernement influe sur la contrainte gouvernement. Cet effet peut tre direct (exportation externalit fiscale verticale survient lorsque le choix fiscal budgtaire dun autre chelon de gouvernement (Vigneault

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3. Principes et outils de lanalyse conomique de la fiscalit locale

et al., 1996). Tel est le cas : 1) quand les impts prlevs par un chelon de gouvernement donnent droit un crdit ou une dduction fiscale pour un autre chelon de gouvernement1 ;

accordent des exonrations fiscales ; 3) quand plusieurs chelons de collectivits publiques sharing dans la littrature nord-amricaine). taxent une mme base imposable (ide que lon retrou-

ve sur le vocable de concurrent taxation ou tax base

2) quand deux ou plusieurs chelons de gouvernement

Tableau 5. Typologie des externalits fiscales territoriales


Externalits fiscales horizontales Directes Indirectes Directes Externalits fiscales verticales

Exportation dimpts (taxes sur les activits touristiques) Concurrence fiscale par dlocalisation (impt local sur base mobile)

Exemples

La collectivit recourt trop aux impts exportables Taux dimposition trop faibles

Effets

base sharing) de collectivit

Fiscalit empile (concurrent taxation/tax

Exonrations imposes par un autre niveau Indirectes dveloppement conomique local qui accrot nationaux) Externalit de ressources (politique de

Un ou plusieurs niveaux taxent trop Offre insuffisante de services

les ressources fiscales centrales via les impts ressources externes

locaux gnrateurs de flux de

Si les deux premiers points font lobjet dune littrature dj ancienne (voir par exemple Gilbert, 1996), ce nest que plus rcemment que la thorie du fdralisme fiscal sest intsieurs chelons de gouvernement. Cela peut paratre paradoxal car la superposition fiscale (autrement dit lempilement de taux de prlvement sur une mme base impode lUE 25), que ceux-ci soient centraliss ou dcentraliss. Musgrave (1983) traite cette question dans une perstaxation dune mme base imposable une seule agence sable) concerne la plupart des pays (cf. section 2. sur le cas pective essentiellement administrative : il sintresse lopportunit de confier la collecte des impts provenant de la de recouvrement. Il montre que le choix rsulte alors dun resse la question des externalits verticales rsultant de lexercice du pouvoir dimposer une mme base par plu-

Ce sont finalement les articles (peu connus) de Flowers (1988) et Johnson (1988) qui remettent lordre du jour la question de la superposition fiscale. Les travaux de Keen et al. (2002) sont galement reprsentatifs de cette nouvelte dune mme base imposable par plusieurs chelons de gouvernement conduit une surexploitation de la base excessif). (1995, 1998), Wrede (1996), Flochel et al. (2002) et Keen le approche. Il apparat finalement que limposition conjoincommune (autrement dit, un taux de prlvement global

arbitrage entre les conomies dchelle que permettrait une telle solution, et le risque dala moral quelle occasionnerait si lagence en question favorisait un chelon de gouverhypothse dcole dans un pays comme la Russie, o les lchelon fdral (Tanzi, 1995). nement au dtriment de lautre - cas qui est loin dtre une fonctionnaires locaux collectent la part des impts allant
1 A titre dexemple, en France, la taxe professionnelle (TP, impt local) est dductible de lassiette de limpt sur les socits (impt national). Une partie de la charge fiscale paye par le contribuable local est donc, de fait, reporte sur le contribuable national. A contrario, des exonrations ou allgements sont apports la TP par le gouvernement central lesquels, partiellement compenss par ltat central, sont donc en partie supports par les collectivits locales.

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3. Principes et outils de lanalyse conomique de la fiscalit locale

Encadr 3. Impts superposs et tragdie des communs : les enseignements des modles thoriques Soient deux niveaux de gouvernement diffrents et aux territoires gographiquement imbriqus. Supposons quils aient pour objectif de maximiser leurs recettes fiscales nettes des cots de prlvements. Pour ce faire, ils disposent dune mme base imposable dont on suplautre comme donn. Dans ce cas, le taux global de prlvement support par lassiette imposable excde lquilibre le taux dimpt que prlverait un seul chelon de gouvernement qui taxerait la mme base imposable (Flowers, 1988). En consquence, les recettes fiscales totales collectes par les deux niveaux de gouvernement sont plus faibles que celles quils auraient pu obtenir sils staient pose que le volume ragit ngativement toute hausse des taux dimposition, et chaque gouvernement considre le taux dimposition de

concerts et avaient fix les taux au maximum de la courbe qui relie les rendements fiscaux au taux dimposition (courbe dite de Laffer). En dautres termes, l quilibre de Nash fiscal vertical est inefficace. Le fait que les gouvernements soient bienveillants (cest--dire sils maximisent lutilit des mnages rsidant dans leur juridiction plutt que le produit fiscal) ne change pas qualitativement les rsultats car marginal du prlvement fiscal par rapport la situation o la base imposable nest taxe que par un seul gouvernement (Keen, 1995). les externalits fiscales verticales en jeu sont les mmes : si aucun des deux niveaux de gouvernement ne prend en compte les pertes

de recettes fiscales quune augmentation de son taux de prlvement provoque chez lautre, alors les deux sous-estiment le cot social Le constat dinefficacit est encore aggrav si les deux niveaux de collectivits se trouvent en position asymtrique, par exemple dans le cas o la base dimposition conjointe est taxe la fois par un gouvernement central (ou fdral), qui fixe son taux en premier, et par des gouvernement jouent en Nash, et, par consquent, lassiette fiscale est plus faible, de mme que les recettes fiscales totales. Par ailleurs, le taux dimpt choisi par le gouvernement central, quand il est un leader de Stackelberg, est suprieur celui quil aurait choisi lquilon local vers lchelon fdral ou national saccompagne dune augmentation des distorsions lies la fiscalit (Flowers, 1988). collectivits locales qui jouent en seconde position. Dans ce cas, le taux de prlvement global support par la base dimposition (toujours suppose lastique par rapport au taux dimposition) est lquilibre suprieur celui support dans le cas o les deux niveaux de libre de Cournot-Nash et son niveau de recettes fiscales est lui aussi plus lev. Cet quilibre dfavorise videmment le joueur en second, ici lchelon local dont la situation se dtriore par rapport lquilibre de Cournot-Nash. La redistribution de recettes fiscales de lcheSi les deux gouvernements cherchent davantage de ralisme, il convient de prendre en compte simultanment les relations tudies dans le paragraphe prcdent. Dans ce cas, il faut combiner les effets respectifs des externalits fiscales horizontales et

dinterdpendance horizontales entre collectivits publiques (relations entre collectivits de mme niveau) et les relations verticales verticales sur le cot marginal des fonds publics. Les premires sont bien connues de la littrature sur la concurrence fiscale horizontale. Il a t montr quelles sont dautant plus importantes, et donc causes de distorsions, que le nombre de collectivits locales en baisse des taux de prlvement locaux. Les secondes vont plutt dans le sens dun accroissement du taux global support par lassiette concurrence est lev (Wildasin, 1988). De mme, elles augmentent le cot marginal des fonds publics et justifient en consquence une taxable, car la superposition des prlvements a pour consquence daugmenter le taux dimpt dun chelon administratif et damputer les recettes fiscales dun autre chelon. Ltude des effets de la combinaison des externalits horizontales et verticales montre quil est (lchelon suprieur peut aussi offrir un mme bien collectif lensemble de la population, financ par la taxation du capital) ; elle exige dabord ncessaire dajouter un chelon de gouvernement de niveau suprieur qui taxe la mme base imposable que lchelon local en outre que loffre globale de capital (qui tait jusque-l fixe) devienne variable car sans cela, la politique fiscale du gouvernement central ou fdral ne serait pas contrainte et les impts quil lverait seraient rductibles sur le plan de lincidence fiscale une taxation forfaitaire (Boadway et al., 1998 ; Madis, 2002). Les travaux effectus dans ce domaine (Keen et al., 2002 ; Flochel et al., 2002) ont montr quun compte que la concurrence horizontale entre collectivits infra-tatiques. Lexplication est simple : laccroissement de la concurrence accroissement de la concurrence fiscale au niveau dcentralis accrot strictement les recettes fiscales consolides prleves dans chaque collectivit locale. Cette analyse remet en cause le rsultat que Brennan et al. (1977, 1980) obtiennent quand nest prise en fiscale horizontale renforce le pouvoir de monopole du gouvernement central. la limite, il serait possible de concevoir une situation dans laquelle le nombre de collectivits locales en concurrence serait si lev (et donc la concurrence horizontale tellement aigu) quil ny aurait plus dimposition au niveau local et que le gouvernement central pourrait se comporter en Lviathan sans contrainte. Si les AFD Document de travail n 87 Fiscalit locale : une grille de lecture conomique septembre 2009 28

3. Principes et outils de lanalyse conomique de la fiscalit locale gouvernements sont bienveillants, alors lintensification de la concurrence fiscale au niveau dcentralis amliore le bien-tre des mnages, du moins si les biens collectifs offerts par lchelon central et lchelon local sont de parfaits substituts ; hypothse restrictive, notamment par Hoyt (1991). Celui-ci considre quaccrotre le nombre de collectivits dcentralises en concurrence diminue le bien-tre fiscale (la fusion des collectivits) augmente le bien-tre car elle permet dinternaliser une partie de ces externalits fiscales. Source : Dafflon et al., 2008. il est vrai. Lajout dun niveau suprieur de collectivit au dessus des collectivits locales va lencontre dun rsultat classique, analys des individus car cela exacerbe les externalits fiscales horizontales lies la mobilit de lassiette imposable, tandis que la consolidation

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4. Questions de fiscalit locale : construire des argumentaires conomiques

En rgle gnrale, lexpertise des systmes de fiscalit locale fait merger une srie de questions propos desquelles il est ncessaire (et souvent possible) de construire des argumentaires fonds sur lanalyse conomique. Ces questions sont les suivantes : dusagers ? (4.1.)

Quels impts locaux sur les rsidents ? (4.2.) niveaux de gouvernement ? (4.4.) vits locales ? (4.5.)

Quels impts locaux sur les entreprises ? (4.3.)

Comment partager les ressources fiscales entre les Peut-on, doit on protger lautonomie fiscale des collecti-

Comment choisir entre impts locaux et redevances

4.1

Le principe des redevances dutilisation comme moyen de financement du secteur public local sinscrit dans le proest demand tout utilisateur de contribuer au cot de fourniture du service collectif de proximit raison de lutilisacomptence par comptence et non lensemble du budmarch dans la gestion du secteur public, en introduisant contributeurs. un rapport direct entre lensemble des bnficiaires et les Lusage des redevances dutilisation est largement rpandu (cf. section 1. sur les dfinitions de la fiscalit locale). Ainsi, il est frquent dans les secteurs de la distribution de leau, tion quil en retire. Lapplication qui en est faite sentend get. Ce principe vise restituer des mcanismes de type

Comment choisir entre impts locaux et redevances dusagers ?

vices de ramassage des ordures mnagres peuvent se annuelle, en fonction de lutilisation prsume du service,

longement du principe dquivalence , en vertu duquel il

faire soit sous la forme dune taxe ou dune redevance soit sous celle de paiements en fonction du poids et de la nature des dchets ramasss, de lachats de bons (vouchers), de lachat de sacs, payants au-del dun certain nombre Les techniques utilises pour la fourniture du vent trs contrasts sur les comportements des usagers. Il convient donc de les spcifier trs prcisment. Pourquoi des redevances ?

service et les modes de tarification exercent des effets sou-

Lusage des redevances dutilisateurs rpond un double conomique, cest dire du non-gaspillage : viter une portements de pique-assiette .

objectif qui relve de la stricte considration de lefficacit demande excessive de services collectifs et viter les comIl vise dabord viter une demande excessive de services collectifs. Si ceux-ci sont accessibles librement et ne donnent lieu aucune tarification de lutilisateur, les groupes consommateurs parviennent en faire supporter une partie des cots aux non-utilisateurs. La demande devient alors excessive, car elle nest pas discipline par la prise en considration des cots, linstar de ce qui se produit pour

de la collecte et du traitement des eaux uses, de lenlvelamnagement du territoire, du stationnement et des transports publics. Au-del du principe fondateur qui leur est commun, les

ment et du traitement des dchets, des cimetires, de

paiements requis des utilisateurs peuvent sinscrire dans

des cadres juridiques varis (sous-traitance, dlgation, rgies) et prendre des formes elles-mmes variables. Par exemple, les paiements requis des usagers des ser-

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4. Questions de fiscalit locale : construire des argumentaires conomiques

les biens et services marchands (chacun sait que les comme les horloges donnent lheure : celui qui bnficie dun service (ou qui en cre le besoin ) sait quil doit en ce exige de lutilisateur excde lavantage quil en retire.

besoins sont infinis). Les tarifs disent les cots supporter simultanment le cot, rparti selon les avan-

1) La possibilit didentifier les bnficiaires. Pour que les avantages procurs par un service public puissent La consommation doit donc tre divisible. tre rservs aux seuls usagers qui sacquittent du prix, ceux-ci doivent pouvoir tre identifis et individualiss.

tages retirs. Toute demande disparat lorsque la redevanLes redevances dutilisation visent galement limiter les comportements de pique-assiette . Ce comportement survient lorsquun agent conomique sait quil peut bnfidemande, sans avoir supporter directement et individuelcier dun service collectif mme sil nen exprime pas la lement le cot, qui est rparti par limpt en lieu et place du fait obstacle cette stratgie. Avec la redevance dutilisation comme prix de la prestation publique, la demande teur-payeur : la non-gratuit dune prestation est favorable lefficacit conomique allocative . prix. Le principe dquivalence , qui lie prix et prestation, est exprime hauteur de lutilit quen retire le consomma une utilisation parcimonieuse des ressources, et donc Enfin, la prestation publique tant paye par lutilisateur et distributive. Il obit au principe de justice de chacun selon tives .

2) La possibilit dexclusion. Les usagers qui ne paient pas le prix du service doivent pouvoir tre carts de la consommation. La possibilit dexclusion oblige les individus moduler la quantit quils achtent en fonction ncessaires. Il faut dabord que les services publics ne te aux cots de production et de distribution du service)

du prix. De ce fait, ils sont contraints de rvler leurs prfrences. Deux conditions supplmentaires sont ici soient pas obligatoires, sinon lexclusion na aucun ne doit pas tre trop lev. Cest de plus en plus le cas dans les conomies dveloppes, o les cots dexclusion sont fortement dcroissants la marge (par exemple pour les pages urbains). Dans les PED, ce des services de base (comme leau), de la pauvret et payer les services ; ces problmes doivent trouver une lence. critre pose videmment les problmes de laccs de la capacit financire des utilisateurs potentiels solution pralable lintroduction du principe dquiva3) Lindivisibilit modre de loffre. Lindivisibilit de loffre complique srieusement la tarification des sergal au cot marginal est inapplicable. Lindivisibilit de vices collectifs, en particulier parce que la rgle du prix loffre signifie que la production dun service collectif une fois quune telle unit de service est produite, cette mme unit peut tre mise, plus ou moins compltement, lgale disposition de tous les individus constitutifs du groupe. Lexemple le plus connu est celui des missions de tlvision. Quels sont les vritables cots rsultant du branchement dun tlviseur supplmentaire sur le programme mis ? Ils sont quasiment nuls. Pourquoi, ds lors, interdire une famille qui en prouverait une satisfaction positive de capter le programpermet de servir simultanment plusieurs utilisateurs :

sens. Ensuite, le cot dexclusion par le prix (qui sajou-

non par le contribuable, ce mcanisme de type march est galement porteur dune certaine conception de la justice ce quil consomme (ou utilise) , qui se substitue au principe fiscal habituel de chacun selon ses capacits contribu-

Redevances dutilisation, mode demploi

Dabord, en vertu de leur principe fondateur, il convient de quau financement de services bien spcifis.

ne pas utiliser les redevances comme source de recettes

locales indiffrencies. Les redevances ne doivent servir Le principe, toutefois, ne sapplique pas toutes les tches.

Pour que son utilisation soit justifie, il suppose quun ensemble de conditions soit simultanment satisfaites ; des conditions juridiques et financires. (Dafflon, 2001). conditions techniques, des conditions thiques et des Quatre conditions techniques doivent tre satisfaites

me ? La rgle doptimalit bien connue, selon laquelle

les biens et services doivent tre vendus leur cot

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4. Questions de fiscalit locale : construire des argumentaires conomiques

marginal, conduit en lespce un prix nul. Par contre, si loffre nest pas totalement indivisible (donc modrment indivisible), cest--dire que la fourniture du service un usager supplmentaire entrane un cot supplmentaire, alors la gratuit du service ne se justifie pas. Dans la ralit, ce cas est bien plus frquent publics, la gestion des ressources naturelles et de lenordures. Cependant, mme dans le cas dindivisibilit que celui de loffre totalement indivisible ; il concerne le vironnement, la distribution de leau, lvacuation et le traitement des eaux uses, le tri et lincinration des modre, les cots marginaux peuvent tre faibles si les cots fixes sont importants par rapport aux cots exemple). variables. Dans ce cas, la tarification doit sappuyer sur dautres outils (cot moyen ou tarifs binmes par 4) Des effets externes modrs. Les services publics

tifs. La thorie des finances publiques propose de corriger cette situation par voie de subventions, finances par limpt. De fait, comme lanalyse des fiscalits locales des pays de

lUE 25 la bien montr (cf. section 2.), si les redevances dusagers sont dun emploi courant dans les collectivits 15-17 % des recettes totales dans les pays de lUE 25). ncessaires. locales des pays dvelopps, leur importance quantitative est plutt secondaire et faiblement croissante (autour de Des conditions politiques et thiques sont ensuite Dune part, le financement par redevance doit tre politiquement justifi, notamment en apportant la preuve que cette option limite le recours des procdures de financerationnement par exemple). Dautre part, le service tarif ne doit pas tre couvert par une obligation de libre accs. ment plus dispendieuses et moins efficaces (telles que le Ainsi, le fondement thique du financement par redevance des services collectifs repose sur le concept de justice distributive de lquivalence (qui profite paie), et permet mme, le cas chant, de dgager un surplus redistribuable selon dautres critres.

gaz, llectricit, les tlcommunications, les transports

pour lesquels on envisage une tarification ne doivent le risque serait alors daboutir une production jointe

pas profiter simultanment un trop grand nombre de personnes autres que les utilisateurs-payeurs. En effet, avec au moins deux produits, lun tarif et pay par les consommateurs qui expriment une demande, et lautre avec des caractristiques voisines dun service collectif pur et chappant toute tarification, ce qui complique efficaces. Cest le cas par exemple dun service qui bnficierait simultanment lensemble de la collectisingulirement la formation de prix conomiquement vit (bien collectif pur), et pour lequel un sous-ensemble de celle-ci, compos de consommateurs individuels, accepterait de se faire connatre comme tels. Dans ce niers de supporter le cot total de la prestation par le cas, il ne serait pas raisonnable de demander ces derbiais de redevances dusagers, car cela ne satisferait ni le des ressources. En effet, dans le cas dun effet externaccepteraient de contribuer financirement qu la hauteur de leur propre consommation, ngligeant la aurait alors sous-production du service, les dcisions lquit entre les individus, ni une allocation optimane positif, les consommateurs-utilisateurs dclars consommation-jointe du reste de la communaut. Il y prives ne tenant pas compte des effets sociaux posi-

Il suppose enfin que soient runies des conditions jurifonction des droits nationaux. lutilisation des redevances : s par la loi ; En gnral, six conditions principales sont poses pour 1) la lgalit : le recours aux redevances doit tre autori-

diques, conomiques et financires qui varient en

2) lquivalence financire : les redevances doivent tre proportionnes aux avantages fournis par les services collectifs concerns ;

3) lgalit de traitement des usagers : il ne doit pas y avoir de discrimination tarifaire - autre que celle des nu ou de la commune dappartenance ; bnfices retirs de lquipement - en fonction du reve4) couverture des cots : les redevances doivent couvrir au moins une partie des cots (ce qui soulve de complexes problmes comptables, cf. tableau 8) ; si un

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4. Questions de fiscalit locale : construire des argumentaires conomiques

excdent apparat, celui-ci ne doit pas tre affect au budget gnral ni dautres services sous redevances (pas de subventions croises) ;

nale du service pour les utilisateurs) couvre, la marge, le cot de production. Il se peut que ce ne soit pas le cas si : (risque de gaspillage) ; des droits antrieurs donnaient un accs gratuit le service fournit des produits joints (eau potable + rserve incendie) et la disposition marginale payer est trop faible (faire payer les bnficiaires potentiels de la rserve incendie et non les seuls utilisateurs deau potable) ; en cas de rendements croissants, les cots ne sont pas couverts (dficit financier) et en cas de rendesurplus net ; la tarification au cot marginal (de court terme) peut payer une sur-redevance pour le financer. ments dcroissants, les redevances fournissent un amener lutilisation de lquipement sa limite de capacit ; il faut laccrotre long terme, et donc faire 2) Lquilibre financier

5) la redevance doit tre acquitte soit par lusager exclu volontairement de lensemble des bnficiaires) ; cire prcise.

effectif soit par le bnficiaire potentiel (qui sest

6) le tarif doit obir une logique conomique et finanLe principe fondateur des redevances dutilisation est donc limputation des cots budgtaires et financiers aux groupes dutilisateurs, et le rattachement des produits aux charges. Sa mise en uvre pratique suppose une classifipendants du volume de service offert, de la demande ou du cation prcise des cots distinguant les cots fixes (indnombre dutilisateurs potentiels) des cots variables. Les cots variables reprsentent le minimum minimorum au lectivit voisine par exemple). dessous duquel il ne faut pas tarifer le service ( une colLa difficult principale concerne lidentification des cots fixes qui peuvent prendre des formes diverses : intrts et amorque les relevs de comptes, ou le contrle qualit.

Si les rendements sont croissants, la tarification au cot cots, il convient soit de tarifer au cot moyen (do la

tissement, certaines charges administratives telles que les frais de dossier ou dtudes, certains cots dexploitation tels La seconde difficult rsulte du ncessaire partage des cots fixes en cas de produit joint. Par exemple, dans le cas dun barrage qui, simultanment, fournit de leau potable, sert de rserve dirrigation et de rserve deau pour le seraux utilisateurs de chaque modalit (Dafflon, 2001). Choix du tarif

marginal entrane un dficit financier ; pour couvrir les hausse des tarifs et donc la baisse de la demande), soit forfaitaire gale une quote-part de lcart entre le cot moyen et le cot marginal (par exemple sous la forme dun abonnement modul en fonction du type de compteur, du nombre de prises deau), et une redevance Symtriquement, si les rendements sont dcroissants, les dutilisation calcule au taux marginal (volume consomm). cots marginaux de fourniture du service (et donc les tarifs pratiqus) augmentent avec le volume de service consomdgager un surplus, qui doit tre redistribu. 3) La simplicit m. Ils dpassent le cot moyen et permettent donc de dappliquer un tarif binme o chacun paye une taxe

vice de lutte contre lincendie, le partage des frais fixes entre ces trois utilisations permet den imputer la charge

Le choix est complexe. Il rsulte de lassociation dune srie tique, il est souvent recommand (Dafflon, 2001) de recourir une matrice de dcision qui permet de lister les critres retenir et de faciliter la prise de dcision collective. 1) Lefficience allocative Les principaux objectifs retenir sont au nombre de cinq. Loutil est ici la tarification au cot marginal qui assure que la somme des paiements individuels (valeur margi-

dobjectifs ventuellement contradictoires. titre doutil pra-

Lexigence de simplicit requiert que le tarif repose sur une formule simple qui permette au citoyen de comprendre les la collectivit de rduire les cots dadministration (collecte, traitement des informations). 4) La prvisibilit enjeux des solutions sur lesquelles il doit se prononcer et

Si le calcul du tarif repose sur une formule dont les l-

AFD Document de travail n 87 Fiscalit locale : une grille de lecture conomique septembre 2009 34

4. Questions de fiscalit locale : construire des argumentaires conomiques

ments sont difficilement prvisibles, les cots ne seront pas couverts ou le seront par excs. Toutes les formules de tarif ne se valent pas de ce point de vue. Il convient de prfrer celles qui reposent sur des lments fiables et aisment quantifiables, et donc relativement stables dans ment durbanisme (tel quun plan doccupation des sols) le temps. Par exemple, le calcul dune taxe de raccordement reposant sur des donnes fournies par un docuest prfrer des formules reposant sur des informa-

5) Lquit

tions de consommation dclares par les usagers. Dans la logique du critre utilisateur-payeur, les tarifs ne concernent que les seuls utilisateurs et non les contribuables. Ils sont proportionnels aux avantages retirs, et lavantage est calcul la marge. Cette logique

conduisant en principe des tarifs diffrents dun utilisacatgories de consommateurs homognes sont dfinis.

teur lautre, dans la ralit des tarifs homognes par

Encadr 4. Conclusion Les redevances sont un outil indispensable au financement des services publics locaux. Elles nen constituent cependant pas la panace. Leur utilisation doit obir diverses conditions dutilisation. Ainsi, il est ncessaire de : - sassurer que le produit ou le service tarif rpond aux conditions techniques dutilisation ; lement des cots comptables) ;

- sassurer que lon dispose de donnes statistiques fiables permettant de calculer des tarifs sur la base des cots conomiques (et pas seu- encadrer juridiquement (principes de lgalit, dquivalence financire - en proportion des avantages retirs -, de non-discrimination - discrimination en fonction des avantages retirs et non du revenu ou de la commune dappartenance -, pas de prquation tarifaire) ; - justifier toute exonration ou toute exception la rgle tarifaire ; - mettre en place et vendre politiquement. - justifier la limitation apparente aux principes de libre accs aux services collectifs et lgalit de traitement des citoyens ;

Tableau 6. Part des redevances dusagers, en % des ressources courantes, annes 1980, divers pays
Assainissement Piscines Parcs Fourniture en eau Royaume-Uni nd 26 6 15 8 7 84 (non dfini) nd nd nd nd nd nd 16 tats-Unis Danemark 44 86 nd nd nd nd 16 nd Nouvelle-Zlande 17 nd nd 16 nd 43 9

Belgique nd 7

Irlande 25 32 nd nd 13 4 43

Collecte des ordures mnagres Bibliothques Sports/loisirs

40 nd nd nd nd

Source : Prudhomme, 1987.

Cimetires

35

nd

nd

89

nd

AFD Document de travail n 87 Fiscalit locale : une grille de lecture conomique septembre 2009 35

4. Questions de fiscalit locale : construire des argumentaires conomiques

4.2

Dans un grand nombre de pays, les rsidents sont soumis le conseil des impts en dcomptait 33 diffrentes en France). Compte tenu de cette situation, les spcialistes se sonnaliss sur le revenu (Gilbert et al., 1998). Le pari impossible de limpt de capitation

Quels impts locaux sur les rsidents ?

de nombreuses taxes locales (dans un rapport de 1989, sont concentrs sur la question du choix entre limpt fon-

capitation est inquitable au sens o elle nobit pas au redevient distorsive.

principe des capacits contributives. Et quand elle y obit (capitation gradue en fonction du revenu), elle Limpt local de capitalisation

cier et immobilier, les impts de capitation et les impts per-

Limpt local assis sur les valeurs foncires et immobilires constitue larchtype de limpt local depuis des dcennies. Lexistence dune interrelation troite entre les bnfices procurs par les biens publics locaux et la formation de la sion spatiale, apparat ds lorigine dans la littrature consacre lconomie publique locale, et notamment dans le modle fondateur de Tiebout (1956). Toutefois, lespace est rapidement vacu , soit par des hypothses dimmobilit des acteurs (comme dans les modles de assez frustre des localisations, reprsentation purement ponctuelle le plus souvent (comme dans les modles de rente foncire, et donc le rle incontournable de la dimen-

Pour lconomiste, limpt forfaitaire (dont la capitation

est une des variantes) possde bien des avantages sur le

plan thorique. Il est techniquement facile prlever, impossible transfrer sur autrui et visible. Il dit donc ces caractristiques devraient en faire un bon candidat limpt local. Pourtant, limpt de capitation na pas que clairement les cots de fourniture des services collectifs. Et surtout, il nengendre aucun effet distorsif. En thorie, des vertus. Dune part, il nest pas aussi facile prlever que cela est souvent affirm (les msaventures de la Poll Tax anglaise en tmoignent). Dautre part, il nest nondistorsif que sous certaines conditions (les services collectifs locaux ne doivent pas dborder des limites prfrences identiques quelle que soit leur collectivit de rsidence, et leurs dcisions de localisation doivent obir de la collectivit, les individus doivent avoir des strictement la rgle de l quivalence ). En outre, la

comportement budgtaire, soit par une reprsentation concurrence fiscale), et en tout tat de cause centre excluque lanalyse des processus de capitalisation fiscale, fonde sur lestimation de fonctions hdoniques, confirme en gnral la validit de lhypothse dun impact significatif des encadr 5). dcisions budgtaires locales sur la rente foncire (cf.

sivement sur le sol et non sur la distance Il reste cependant

Encadr 5. Les tests empiriques de lhypothse de capitalisation fiscale En dpit de leur intrt, les estimations conomtriques, fondes sur lajustement de fonctions hdoniques, demeurent encore relativement peu nombreuses en raison notamment du cot lev de collecte des informations sur les transactions immobilires et foncires. Les tests publics locaux et des taxes foncires et dhabitation dans les valeurs immobilires. effectus sur la France, par exemple, conduisent ne pas rejeter lhypothse dune capitalisation, au moins partielle, des bnfices des biens La premire tentative de vrification conomtrique de lhypothse de capitalisation fiscale a t ralise sur 900 transactions de maisons individuelles (march secondaire) opres en 1980 et 1983 sur 70 communes de la banlieue et grande banlieue de Rennes (Guengant, 1992). Lajustement statistique de la courbe enveloppe des enchres immobilires retrace environ les deux tiers de la variance observe des prix. La relative bonne qualit de lestimation, notamment pour des donnes individuelles, suggre que les enchres immobilires nchaptaux dimposition locaux. pent pas certains dterminismes gnraux, linstar de la distance au centre de lagglomration, de loffre de services collectifs ou des Ainsi, en 1983 lallongement du temps de dplacement vers le centre rduisait de 4 000 francs par minute supplmentaire le prix des maisons sur le march secondaire, toutes choses tant gales par ailleurs. Lajustement statistique ne conduisait pas rejeter lhypothse de AFD Document de travail n 87 Fiscalit locale : une grille de lecture conomique septembre 2009 36

4. Questions de fiscalit locale : construire des argumentaires conomiques capitalisation fiscale. Pour lchantillon tudi, une progression de 10 % du niveau des services publics locaux par habitant augmentait de 2 % environ la valeur vnale des habitations desservies. loppos, un relvement de 10 % de la pression fiscale foncire rduisait de 4 % le prix des transactions, ceteris paribus.

La porte pratique du modle fiscal de capitalisation foncire doit cependant tre relativise ; dabord pour des raisons ncessairement restrictives du modle (cf. encadr 5), ensuite pour des raisons pratiques. Un impt foncier ncessite : (1) un cadastre reconnu, publi et accessible, tenu jour sur le long terme ; (2) la capacit didentifier les mesure de base est autre que les mtres carrs de surface thoriques qui tiennent aux hypothses

capacits contributives, la possession du bien est porteuse des capacits contributives.

de revenus (virtuels ou effectifs) du capital, qui signalent Ce type dimpt est trs largement utilis dans les pays en faisant gnralement lobjet de limites imposes par le gou-

dveloppement par les communes en zone urbaine, tout en vernement central qui peut, dans certains cas, sopposer la rvaluation de la valeur locative qui sert de base impotravers limpt foncier ou immobilier, est, en thorie du moins, limpt le plus susceptible de respecter le principe immobilier capitalise positivement les services rendus par les quipements collectifs locaux, et ngativement la charsable. Limpt de capitalisation qui frappe les mnages du bnfice, si la valeur vnale du patrimoine foncier ou ge fiscale qui en rsulte. Il peut aussi tre considr comme respectant en partie la capacit contributive, critiques formules lencontre de limpt foncier portent puisque la valorisation du patrimoine accrot celle-ci. Les sur le fait quil est visible : les rsidents peuvent tre rtifonciers appels payer cet impt sont souvent ceux qui dictent lagenda fiscal local. cents le payer surtout sils ne peroivent pas la contrepar-

propritaires et de suivre les transactions ; (3) la mise jour rgulire des valuations des valeurs foncires, si la fonciers et immobiliers au niveau local pour respecter une des parcelles ; (4) un taux unique pour tous les biens neutralit entre habitat, activits productives et zones dintrt public ; (5) la capacit de gestion de cet impt, par le bien-fonds tax. Ses cots administratifs et de mise immobilires, il est souvent fait recours la capitalisation des loyers en lieu et place des valeurs vnales. Cette suprieure la valeur capitalise des loyers, car elle est savoir sa facturation, son encaissement, le rglement du contentieux et la garantie lgale du montant de limpt d en conformit sont donc levs. Ainsi, faute de donnes actualises et abondantes sur les transactions foncires et

pratique est lorigine de nombreuses distorsions ; en effet, la valeur vnale dun taudis en centre-ville est trs du bti existant et rhabilitation. Les marchs anticipent le logement. tablie en fonction de la valeur du terrain aprs destruction mieux que le fisc les services prsents et futurs rendus par Enfin, il reste le problme de lquit de limpt de capitalisation. Ce problme est diffrent selon quil sagit de la taxation des propritaires ou de celle des occupants, quils soient ou pas propritaires. Dans le premier cas, lquit peut tre soutenue aussi dans la perspective de lquivadans la perspective de lquivalence, limpt ne fait que lence ou dans celle des capacits contributives : en effet, reprendre le gain daubaine que les propritaires tirent de la situation du bien, en tant que bnficiaire potentiel de services collectifs de proximit. Et dans la perspective des

tie en termes de services publics. De plus, les propritaires

Lextension de limpt foncier aux entreprises parat se que les mnages et les entreprises soient taxs diffremment sur ce plan. Cependant, cet

justifier pleinement au niveau local, rien ne justifiant a priori impt

foncier/immobilier sur les entreprises peut crer des distorsions. Comme lanalyse sur lincidence la bien montr (cf. section 3.2.), le capital foncier et immobilier nest que lun des facteurs de production de lentreprise, et risque de dterminer une distribution spatiale et sectorielle sa seule imposition peut linciter modifier sa technique de production. Le choix dun facteur plutt que dun autre outre, dans loptique de lquivalence, les collectivits de limpt non conforme lefficacit conomique. En locales supportent des cots, lis limplantation des

AFD Document de travail n 87 Fiscalit locale : une grille de lecture conomique septembre 2009 37

4. Questions de fiscalit locale : construire des argumentaires conomiques

entreprises, qui dpendent de la totalit des facteurs de non des seules immobilisations.

production employs dans le processus de production et Personnalisation de limpt local et taxation du revenu

redistribution devenant ainsi une sorte de bien-club ou de bien collectif local (Pauly, 1973). En revanche, rien ninterdit en principe que des impts considrables si le pouvoir de fixation des taux locaux est relativement limit ; cest le cas dans les dispositifs de coefficient fiscal ou de centimes additionnels , o la gressive du barme quelle naffecte que de faon homorestent identiques sur lensemble du territoire) ; (2) sa capafixation des taux locaux ne compromet pas la nature prothtique. Les avantages de cette solution sont (1) sa simplicit de mise en uvre (le barme et la base dimposition cit dajustement aux besoins budgtaires des collectivits locales - sous contrainte de lquilibre du budget courant ;

La taxation locale du revenu existe dans un grand nombre tages voire transfres, plutt que le sujet dune taxation locale strictement autonome.

locaux sur le revenu soient pratiqus sans effets distorsifs

de pays. Cependant, elle existe sous une forme souvent tronque qui en fait davantage le support dimpositions par-

La thorie du fdralisme financier est, on la vu, trs rserve quant au caractre souhaitable dun impt local autonome sur le revenu. Un premier argument se situe sur le pan de lquit interindividuelle. En effet, un impt local sur le revenu discrimine moins bien quun impt national ; ainsi,

un pauvre dans une collectivit riche sera en gnral mieux trait quun pauvre dans une collectivit pauvre. Le second argument est relatif lefficacit. La mobilit des agents rend la redistribution inefficace au plan local, sauf dans le une distribution interne aux agents de la collectivit, la cas o le dsir de redistribution est limit par les agents

(3) quil ne remet pas en cause fondamentalement les objectifs de redistribution viss avec cet impt. On ajoutera dans une large mesure, un impt sur les salaires perus revenus du capital. pour la plupart des PED que (4) limpt sur le revenu est, dans le secteur officiel, compte tenu de la difficult quil y a connatre le revenu des travailleurs individuels et les

4.3

Contrairement bien des ides reues, la taxation locale des entreprises est assez largement pratique, au moins au sein des pays membres de lUE 25 (cf. section 2.). Elle

Quels impts locaux sur les entreprises ?

gnrale, limpt local constitue toujours une composante des cots de production, et rduit donc en proportion la taxation nationale des bnfices. La dductibilit de limpt local constitue donc un cas dexternalit fiscale verticale (cf. englobe une gamme diversifie de taxes. La principale diffrence porte sur la base dimposition, qui varie sensiblement dun pays lautre, du moins dans le dtail. plus grands traits, en effet, deux types de fiscalit se dessinent. Au Japon et en Allemagne, le bnfice constitue llment tableau 7). De mme, dans la plupart des pays sauf au Royaume-Uni, la fiscalit territoriale sur les entreprises

y suscite cependant de nombreuses interrogations. Outre lopportunit du prlvement, les dbats portent sur le choix de la base dimposition et sur lampleur acceptable des rentielle. Au cur de la rflexion, linfluence potentielle de dveloppement conomique local. la pression fiscale locale sur la localisation des activits ingalits territoriales de taux dans une conomie concurconstitue la clef de vote des stratgies communales de Les principaux pays industrialiss possdent tous un systme dimposition local des entreprises. La comparaison des modalits juridiques de taxation rvle des traits la fois communs et spcifiques dun pays lautre. De manire

dominant de lassiette du prlvement. Au Royaume-Uni,

en Belgique et aux tats-Unis limpt frappe en exclusivit, ou en priorit, les immobilisations foncires industrielles et commerciales. La taxation des entreprises ne diffre pas ici de limposition des rsidents.

AFD Document de travail n 87 Fiscalit locale : une grille de lecture conomique septembre 2009 38

4. Questions de fiscalit locale : construire des argumentaires conomiques

Encadr 6. La position originale de la France : la taxe professionnelle Dans ce classement, la France occupe (ou plutt occupait avant lannonce de la suppression de la TP) une position originale. La fiscalit immobilire, sur le modle britannique ou amricain, est en effet complte par une imposition du capital technique, lexemple de lAllemagne, et du travail, la diffrence de tous les pays cits. En ralit, la taxe professionnelle retient le principe dune imposition de la valeur ajoute, mme si des contraintes politiques se sont opposes jusqu prsent son application. La taxe professionnelle frappe de ce augmente avec la comptabilisation des taxes foncires sur les proprits bties et non bties. Lintgration du versement transport (VT), te), des industries de biens intermdiaires (3,71 %) ou dquipement (3,67 %), et diminue dans les secteurs de main-duvre, lexemple des services (2,36 %), et des assurances et organismes financiers (1,33 %). Lopportunit de taxer localement les entreprises divise les pouvoirs publics et les conomistes. Les objections usuelles se rfrent soit aux distorsions de concurrence engendres par les ingalits territoriales de la pression fiscale, soit aux particulirement complexes et difficilement contrlables de lincidence fiscale. Par la diffusion de la charge de limpt du territoire, la taxation locale des entreprises ressemble ainsi un prlvement localis, alors quil ne lest pas en ralit. lisation de limpt, assortie dune prquation du produit. dans lensemble du systme conomique et sur lensemble Do de nombreuses propositions visant rtablir ladquation de la pratique fiscale aux faits, notamment par la nationaA loppos, les arguments favorables au maintien dune sements industriels et commerciaux dans les communes. La lgitimit du prlvement sinscrit expressment dans une perspective defficacit spatiale, et donc de financeincertitudes de la rpercussion des cotisations, via les canaux

fait trs ingalement le revenu des facteurs de production. La distorsion fiscale pnalise apparemment le capital au profit du travail. Ce biais assis sur les salaires, ne rtablit pas la neutralit de limposition au regard de la valeur ajoute. Par consquent, le poids de la taxe slve dans les entreprises forte intensit en capital, linstar des industries de production et de distribution dnergie (4,15 % de la valeur ajou-

En premier lieu, la taxation locale des profits (sur le mode

des impts sur le bnfice des socits) ne prsente que

bien peu davantages. Dabord, elle relve dune logique de capacits contributives et non de services rendus ou ments collectifs fournis par les communes. En outre, linstabilit conjoncturelle des bnfices industriels et commerciaux nest gure adapte au mode de financement des ment. Ltroitesse relative et la spcialisation des conod quivalence . Rien ne garantit en effet une quelconque corrlation entre les rsultats dexploitation et les quipe-

collectivits territoriales, marqu par limportance des charges rcurrentes de fonctionnement et dinvestissemies locales ne permettent pas descompter des compensations entre secteurs. Le risque dinstabilit augmente cas de la France). Toutefois, llargissement des circonstmoigne lexemple allemand. criptions fiscales nlimine pas le problme, comme en Ensuite, ce type dimpt est facilement manipulable par le jeu des prix de transfert entre socits affilies (cela est vrai en particulier dans les pays dvelopps), ce qui pose le problme de la rpartition des bases imposables entre colimpt assis sur le bnfice est difficilement territorialisable . lectivits territoriales dcentralises car, par dfinition, un avec le morcellement des territoires municipaux (cest le

taxation localise des activits se rfrent aux cots spcifiques durbanisation induits par limplantation des tablis-

ment des charges municipales au prorata des cots de localisation. Dans cette optique particulire, deux questions surgissent. Tout dabord, quelle base dimposition fournit partage objectif des cots durbanisation entre les habitants dune part, et les activits conomiques dautre part ? lapproximation la plus satisfaisante des charges induites

par les entreprises ? Ensuite, est-il possible doprer un

Au regard de lobjectif fix, la slection dune assiette taxable, sinon optimale du moins acceptable, ne fournit pas de solution totalement satisfaisante.

Par ailleurs, contrairement limpt sur le revenu des mnages, lIS peut donner lieu des mcanismes dincidence complexes, comme le suggre la thorie de lincidence fiscale en quilibre gnral. Si le but de limposition

AFD Document de travail n 87 Fiscalit locale : une grille de lecture conomique septembre 2009 39

4. Questions de fiscalit locale : construire des argumentaires conomiques

locale est didentifier prcisment le contribuable ultime, et dviter des mcanismes dexportations et dimportations dimpts, prlever lIS au niveau local nest pas recommannaux sur le bnfice ne manquerait pas de poser nouveau la question des externalits fiscales verticales. dable. La superposition dimpts locaux et dimpts natio-

fiscal au prorata des valeurs vnales constitue, du moins en services locaux.

thorie, un partage proportionnel aux bnfices retirs des En revanche, les entreprises utilisent simultanment plusieurs facteurs de production (capital foncier, capital technique, travail), dans des proportions trs variables fiscalit locale frappant un seul intrant, en loccurrence rduire limpt. Par ailleurs, la diversit les immobilisations foncires, risque alors de provoquer des distorsions techniques inefficaces dans le but de combinaisons productives rend peu crdible lhypothse dun lien entre les cots durbanisation supports par les communes et le seul capital foncier industriel et commercial. Par consquent, les charges spcifiques des localits devraient dpendre des capacits de production installes sur le territoire municipal, et donc du volume global des intrants mobiliss. Dans ces assiette fiscale pragmatique, la fois neutre au plan de conditions, la valeur ajoute pourrait offrir une bonne la combinaison productive, et reprsentative du potentiel conomique des collectivits. Toutefois, la slection dune base taxable npuise pas le sujet. Le choix, en dfinitive dterminant, du taux de limpt et donc du partage fiscal entre les activits, dune part, et les habitants, de lautre, demeure en suspens. des dune branche dactivit et dune firme lautre. Une

De plus, limpt sur le bnfice des socits est souvent utilis dans le cadre de politiques de stabilisation macrocodes collectivits locales. nomique qui doivent, par principe, chapper au contrle Limposition du capital foncier industriel et commercial

rpond apparemment mieux lobjectif vis. Pour les vnales des logements noffre-t-il pas, sous certaines Outre les incertitudes voques plus haut sur lefficacit de rserves, un mode optimal de financement des villes ? la taxation des rentes urbaines, une transposition sans nuances du modle rsidentiel aux entreprises ngligerait un enjeu essentiel. En effet, le capital foncier et immobilier valorisation des patrimoines et la valorisation des services

habitants, limpt de capitalisation assis sur les valeurs

constitue lunique facteur de production des services du logement. Une relation directe existe ainsi entre la rsidentiels, notamment sous limpact des avantages de consommation collective procurs par les quipements publics locaux. De ce fait, la rpartition du prlvement

Encadr 7. Linfluence de la pression fiscale locale sur les dcisions de localisation des entreprises On observe dans de nombreux pays une corrlation ngative entre la densit des bases dimposition reprsentatives dactivits conomiques, et le niveau des taux dimposition locaux sur ces mmes activits. La France nchappe pas ce constat. Faut-il y voir la consLa rduction du taux dimpt favoriserait les implantations dentreprises, attires par des localisations communales fiscalement attrayantes. Ou faut-il plutt y voir la consquence mcanique de la pauvret en bases, qui rend ncessaire llvation des taux dimposition pour assurer un produit fiscal suffisant, les disparits de taux nayant alors rien voir avec dventuels comportements de dlocalisation ? Le premier scnario suppose une action effective des municipalits sur les localisations dentreprises et, par ailleurs, des mnages. Le maniement de loutil fiscal, mais aussi foncier via la cration de zones amnages, permettrait dinflchir les choix dimplantation des activits. Les communes disposeraient ainsi des moyens dagir sur le dveloppement conomique local. Toutefois, la gnralisation dun comportement actif dattraction des entreprises ne peut manquer de susciter une comptition entre territoires lchelle soit de lagglomration (comptition intra-urbaine), soit rgionale, soit lchelle du pays voire au del des frontires (comptition interurbaine).

quence de la menace que fait planer sur toute collectivit lpe de Damocls de la dlocalisation des activits si les taux sont trop levs ?

la diffrence de la France, une abondante littrature conomique existe aux tats-Unis sur le rle des taxes et des services publics locaux dans les choix de localisation des entreprises. Apparemment, les municipalits nauraient gure de prise sur les implantations conomiques. AFD Document de travail n 87 Fiscalit locale : une grille de lecture conomique septembre 2009 40 Un recensement rcent des travaux sur le sujet suggre en effet soit labsence dimpact mesurable des variables budgtaires et fiscales

4. Questions de fiscalit locale : construire des argumentaires conomiques locales, soit une influence marginale, la limite des seuils gnralement admis de significativit des tests, et de ce fait dlicate interprdpit des apparences, le problme ne serait pas rsolu.

ter. Depuis les annes soixante, une mme conclusion se dgage ainsi des recherches amricaines, avec des nuances trop tnues pour infirmer le rsultat. Toutefois, un examen plus approfondi des modles rvle de nombreuses incertitudes thoriques et conomtriques. En

Les travaux les plus rcents nuancent en effet les conclusions traditionnelles. Les recherches suggrent un processus hirarchis de choix des localisations. Une fois la dcision dinvestir de la firme prise, un premier arbitrage spatial conduirait slectionner, entre les rgions et/ou les villes, le site le mieux adapt, compte tenu notamment du niveau des salaires relativement la productivit du travail, des cots de transport, du prix des matires premires (pour les firmes visant un march national, et donc guides principalement par des considrations de consommateurs). Interviendrait ensuite le choix du lieu exact dinstallation au sein du primtre urbain, sur la base de nouveaux paramtres demplois, la mobilit plus grande des travailleurs favorise lgalisation du rapport salaire/productivit, mme si une segmentation territoriale du march du travail semble toujours plus ou moins subsister, en particulier dans les grandes aires mtropolitaines.

cots de production) ou encore des potentialits de croissance des ventes locales (pour les entreprises orientes par la proximit des de localisation (dont tout porte croire quils seront diffrents des prcdents, du moins pour lessentiel). En effet, lintrieur des bassins

Dans une perspective de micro-localisations, loffre de sites devrait jouer un rle dcisif, notamment via le cot et la disponibilit du sol, le zonage administratif, la prsence dinfrastructures publiques ou encore, dans les agglomrations administrativement morceles, la pression fiscale locale. Face lnumration (non exhaustive) de ces dterminants potentiels, lincapacit des modles identifier un impact spcication conomtrique ? Ou existe-t-il des arguments thoriques susceptibles dexpliquer ce rsultat ? fique des arbitrages locaux parat surprenante. En effet, la plupart des facteurs cits relvent, directement ou indirectement, du contrle des

municipalits. La conclusion, en gnral ngative, des analyses statistiques serait-elle par consquent imputable des erreurs de spcifiLa capitalisation fiscale pourrait expliquer cette neutralit (dont on peut se demander si elle est apparente ou relle) des ingalits de taux. tal foncier, par nature immobile dans lespace, ne peut bnficier de cette opportunit et risque donc de supporter lessentiel, voire la totali-

Sur une longue priode, lhypothse dune mobilit relativement importante du capital industriel et du travail ne peut tre carte a priori, offrant ainsi ces deux intrants la facult dchapper, plus ou moins compltement, aux disparits locales dimposition. En revanche, le capit, du prlvement fiscal. Do la possibilit, du moins en thorie, dintgration dans les valeurs foncires et immobilires des ingalits intercommunales dimposition. La capitalisation fiscale, si elle existe, ne peut provenir que des enchres des agents mobiles la recherche dune localisation optimale. La thorie suggre alors lexistence dun jeu de vases communicants entre le niveau de la pression fiscale locale et le prix denchre des terrains industriels, formul par les candidats limplantation. La flexibilit adquate du cot foncier serait obtenue par la la charge foncire globale, et actifs a priori, car parties prenantes la formation de la rente diffrentielle du sol. mise en concurrence des communes. Les entreprises ne seraient donc pas ncessairement indiffrentes aux conditions conomiques et fiscales de leur installation. Par consquent, les arbitrages fiscaux des municipalits seraient la fois neutres a posteriori, car capitaliss dans Deux conclusions en dcoulent. Dune part, une politique cohrente doffre despaces par les localits implique une matrise globale de la charge foncire et non un simple contrle de la pression fiscale, inoprant en cas de rigidit du prix des terrains. Dautre part, labsence ventuelle dimpact de limpt local, en situation de concurrence, nexonre pas les municipalits de toute responsabilit fiscale dans la taxation leve, la surcharge fiscale rduira dautant le capital des propritaires fonciers ou imposera aux amnageurs, souvent publics, des pertes dexploitation (compte tenu notamment des cots incompressibles dquipement du sol). conduite du dveloppement local. En effet, mme si la flexibilit de la rente foncire permet aux nouvelles entreprises de compenser une

En France, les analyses statistiques rcentes des localisations dentreprises ne conduisent pas rejeter formellement lhypothse de capitalisation, mais elles ne permettent pas non plus de conclure vritablement. Lambigut des rsultats conomtriques sexplique en partie par limprcision des donnes disponibles. Le dbat sur linfluence de la taxation locale des entreprises sur le dveloppement conomique local demeure donc largement ouvert.

AFD Document de travail n 87 Fiscalit locale : une grille de lecture conomique septembre 2009 41

4. Questions de fiscalit locale : construire des argumentaires conomiques

4.4

Des impts locaux sur la consommation : la TVA est-elle dcentralisable ?


prlever un taux additionnel au taux choisi par le gouvernement central, autant de conditions qui rendent irraliste le recours cet impt dans les PED. Les impts sur le commerce de dtail posent aussi problme car il existe des difficults administratives videntes pour les recouvrer auprs des petits vendeurs (dans certains pays, de tels impts existent mais frappent quasi exclusivement les biens de luxe). En revanche, rien ninterdit de faire rgions) de ressources de TVA, selon le rgime de la fiscalit partage ou transfre. Dans leur grande sagesse, les textes communautaires rservent lusage conjoint de la europen. TVA-consommation aux gouvernements nationaux, voire Mais la question peut tre pose autrement, suggrant une dente. bnficier les grandes collectivits (par exemple les

Les impts sur la consommation ont longtemps constitu le

noyau dur des impositions locales. Ils ont presque partout battu en retraite sous linfluence du dveloppement des pervers lis la superposition des impositions. Fort logiquement, ce type dimpt est devenu lapanage exclusif des tats-nations, en mme temps que les droits de douane. Lexamen des fiscalits locales au sein de lUE rserve mation, non au titre des impts autonomes, mais au titre des ressources fiscales transfres ou, au mieux, partaou des assiettes. communications, des lourdeurs administratives et des effets

cependant une place importante aux impts sur la consomges. Cependant, rares sont les cas o les chelons locaux disposent dun quelconque pouvoir de modulation des taux

Lopinion commune en la matire considre la TVA comme un mauvais candidat pour des impositions locales (Bahl, 1999). La question mrite cependant dtre regarde de plus prs. Certes, la TVA-consommation (du type de la TVA communautaire au sein de lUE), prleve selon le rgime du pays de destination, poserait des problmes techniques insurrgimes, au taux zro lexportation, alors que les importaquerait pas de soulever la question du remboursement de montables si elle devenait une imposition locale. En effet, les exportations sont soumises, dans la plupart des tions sont taxes au point dentre sur le territoire. Le main-

rponse un peu plus nuance et plus raliste que la prcLa valeur ajoute est tout la fois la diffrence entre la valeur des produits vendus et la valeur des consommations intermdiaires, mais aussi la somme de la rmunration des facteurs, soit la rmunration du travail et celle du capital. Pour simplifier, elle dsigne la somme de la masse salade taxer localement cette assiette, comme le suggrent de nombreux exemples nationaux. Par exemple, cest de cette fonnement (et limposition dune cotisation minimale) de la manire que la fiscalit locale franaise permet(tait) le plaTP la valeur ajoute, celle-ci tant calcule au niveau du groupe (et non de ltablissement) avec la mthode ci-destoujours optimisable sans pour autant invalider la mthode de taxation dans son ensemble. Pour cela, il est ncessaire que les taux pratiqus dans les collectivits locales ne micro-territoires. sus. Ainsi, la partie EBE (excdent brut dexploitation) est riale et de lexcdent brut dexploitation. Rien ninterdit alors

tien de la taxation au taux du pays de destination ne manla TVA par la collectivit locale de rsidence de lexportateur, et celle du versement la collectivit locale o se situe le point dentre sur le territoire du produit fiscal correspondant la taxation des importations. De plus, la TVA nest pas un impt facile grer au niveau

infra-tatique, sauf imposer une base imposable uniforme

soient pas trop diffrents, ce qui en rserve sans doute

sur le territoire, et autoriser les collectivits locales

lusage ventuel de grandes collectivits et non des

AFD Document de travail n 87 Fiscalit locale : une grille de lecture conomique septembre 2009 42

4. Questions de fiscalit locale : construire des argumentaires conomiques

4.5

Il serait illusoire de demander la seule thorie conomique une rponse cette question, valable en tout temps et en tout lieu. En revanche, on peut tenter de construire tous les aspects de la question, combinant des principes et
Critres

Comment partager les impts entre les chelons de gouvernement ?

du bon sens. La mthode de partage est elle-mme importe . Enfin, toute tentative de partage des impts entre vent rester prsentes lesprit.

tante, qui peut tre soit ascendante soit descendanniveaux de gouvernement se heurte des limites qui doi-

une grille danalyse suffisamment gnrale pour encadrer

Tableau 7. Matrice de choix pour la rpartition des impts entre les niveaux de gouvernement
1. Efficacit conomique (non gaspillage de ressources)

Choix des assiettes

Choix des taux

Collecte et administration

1a) Absence d externalits fiscales (limpt ne doit avoir aucun

effet sur les agents conomiques situs dans des collectivits extrieures. fiscale ).

Il ne doit pas tre assis sur une base mobile, ne doit engendrer ni effets de dbordement ni exportation 1b) Si limpt est assis sur les biens et services, son taux doit pouvoir

1c) Limpt doit pouvoir tre modul de faon exprimer fidlement les diffrences de prfrences fiscales entre collectivits. 1d) Limpt doit pouvoir tre peru sans biais ni illusion par le 2. Flexibilit contribuable de faon lui permettre de connatre les vrais prix , cest--dire les cots de fourniture des biens collectifs.

tre modul en fonction de llasticit - prix de la demande de biens taxs.

3. Equilibre budgtaire

Limpt doit rpondre rapidement et compltement aux variations du niveau de lactivit conomique.

3a) Limpt doit tre individuellement proportionn la valeur des biens et services collectifs rendus par la collectivit (principe de micro-quivalence ). 3b) La base dimposition doit tre proportionne, en statique et en dynamique, la dpense financer, de faon que

4. Responsabilit et transparence (accountability) 5. Equit

le taux dimposition ne soit ni trop lev (risque de perte defficacit), ni trop fluctuant dans le temps.

Limpt doit tre suffisamment transparent pour que le systme politique puisse reflter fidlement les prfrences.

5a) Limpt doit permettre un traitement fiscal gal des gaux ( quit fiscale horizontale ). 5c) Limpt ne doit pas contribuer accentuer les carts de richesse entre les territoires. cots de conformit).

5b) Limpt doit permettre la ralisation de lquit verticale (diffrenciation du traitement fiscal pour des contribuables ingaux). 6. Administration de limpt 6a) La perception, le contrle de limpt doivent tre peu coteux (cots dadministration + compliance costs 6b) Limpt doit tre facile administrer localement (bases localisables, contrle local possible). 7. Aptitude exprimer le choix de politique territoriale 8. Autonomie financire 8a) Limpt est adapt aux comptences exerces. 6c) La perception et le contrle prsentent des conomies dchelle.

Limpt nest pas contradictoire avec des choix de politique de discrimination territoriale (politique d amnagement du territoire ). 8b) Limpt se prte lexercice de lautonomie financire.

AFD Document de travail n 87 Fiscalit locale : une grille de lecture conomique septembre 2009 43

4. Questions de fiscalit locale : construire des argumentaires conomiques

Tableau 8. Rpartition et partage des impts et taxes entre niveaux de gouvernement


Types dimpts et taxes Impts sur le revenu Dtermination des assiettes Fixation des taux Collecte et administration C C, U C, I

Modalits de partage* Oui Non (Oui) Oui

Problmes Redistribution, mobilit,

Impts des particuliers (payroll taxes)

Impts des socits Impts sur les salaires

C, U C, I

C, I, (L) C, U C, I

stabilisation Mode de couverture du cot aux salaris (par exemple des services publics offerts les prestations sociales)

Impts sur le chiffre daffaires des activits conomiques et services (business taxes) Impts sur les ventes de biens Droits de douane Impts intgrs (TVA) Impts sur les ventes en gros/au dtail Impt foncier Impts sur la proprit Impt sur les plus-values naturelles

(Non)

Mode de couverture du cot des services publics offerts aux oprateurs conomiques

C C C, I I, (C) I, (C)

C, (I) C, I, L

C I, L

Non

(Oui) (Oui) Non Non

Commerce international conformit levs

Cots dadministration et de Cots dadministration et de

conformit plus faibles

L L

L L

couverture des cots des Idem

Taxe sur facteur immobile, systmes productifs locaux (SPL)

foncires et immobilires Impts sur les ressources Impts sur profits, royalties Taxes sur lextraction de ressources naturelles (severance taxes) : protection de Taxes relatives la lenvironnement production et immobilisations

C C, I, (L)

C C, I, (L)

C C, I, (L)

Non (Oui)

Bases trs ingalement distribues Redevances sur lutilisateur

C, I, (L)

C, I, (L)

C, I, (L)

(Oui)

Prservation de lenvironnement

(conservation charges)

Impts sur les vices Taxes sur lalcool/le tabac Taxes sur les paris, jeux,

C, I
C, I, L C, (U) C, I, L C, I, L C, I, L

C, I
C, I, L C, (U) C, I, L C, I, L C, I, L

C, I
C, I, L C C, I, L C, I, L C, I, L

Non
Non Non Non Non Non (Oui)

loteries, courses Taxes sur les activits polluantes Taxe sur les missions de carbone (British thermal unit - BTU - tax) Taxes sur les dchets (taxes sur les carburants) Taxe sur la consommation dnergie Taxes sur les activits polluantes

Comptence locale contre la pollution

Comptence sur sant partage entre niveaux

Lutte globale (nationale)

nationale, locale et rgionale

Lutte contre la pollution

AFD Document de travail n 87 Fiscalit locale : une grille de lecture conomique septembre 2009 44

4. Questions de fiscalit locale : construire des argumentaires conomiques

Taxes sur lautomobile

Taxe denregistrement et taxes annuelles sur lutilisateur Pages routiers Redevances de stationnement Autres accises Impts forfaitaires Redevances dusagers diverses Impts sur le patrimoine les hritages) (taxes annuelles sur le patrimoine, sur le capital, sur les mutations,
Source : Shah, 2004.

C, I, C, I C, I, L L I, L

C, I C, I C, I, L L I, L

C, I C, I C, I, L L I, L C, I, L C, I, L C Non Non Non Non (Non) Non

Selon le niveau de collectivit en charge de la comptence Selon le niveau de collectivit provinciales et locales Congestion locale Pages sur routes nationales, Taxes rparties en fonction de la en charge de la comptence

Taxe sur le permis de conduire

C, I, L C, I, L C

C, I, L C, I, L C, I

publics publics

rsidence Couverture du cot des services

Couverture du cot des services Redistribution

Lgende L : gouvernements locaux (municipalits et groupements de municipalits) I : niveaux intermdiaires (comts/dpartements, rgions ou tats fdrs) C : tat central ou niveau fdral U : supranational

* La prsence de deux rponses et parfois de parenthses illustre le fait quil ny a pas daccord de la littrature (et donc que lon peut avoir deux rponses contradictoires), ou encore que la rponse est discute (ce qui est suggr par la mise entre parenthses).

AFD Document de travail n 87 Fiscalit locale : une grille de lecture conomique septembre 2009 45

4. Questions de fiscalit locale : construire des argumentaires conomiques

Mise en uvre sur le plan pratique

Aux critres lists ci-dessus on peut ajouter dautres considrations tires des expriences pratiques de dcentralisation des impts (Dafflon et al., 2008 ; Dahlby, 2001).

Il existe galement un risque de double imposition au

niveau horizontal , cest--dire quand deux juridictions fiscalement souveraines ne parviennent pas se mettre un problme de technique fiscale, mais elle soulve de rgle convenablement. daccord sur le partage des bases imposables. La coordination verticale et horizontale des impts est non seulement rels problmes dquit et de dsincitation si elle nest pas Limpt local doit sinscrire sur un arrire-fond de contraingnrations futures. La visibilit doit tre immdiate dans le temps. linstar des modes de rpartition des comptences entre

Les autorits locales devraient se concentrer sur un rendement lev, et dlaisser les autres sources de recettes de moindre importance. Il ne sagit videmment souhaitable, ne serait-ce quen raison de la ncessit de trop limit de contribuables qui, de fait, deviendraient des acteurs incontournables dans la dfinition des choix budgtaires locaux.

nombre limit dimpts et taxes ayant potentiellement un pas de sacrifier au mythe de limpt unique qui nest pas diversifier le risque fiscal ! On fera attention cependant ce que ces impts ne soient pas concentrs sur un nombre

te lquilibre budgtaire, au moins pour les dpenses cou-

rantes, qui empche le report de la charge fiscale sur les

Limpt local doit tre visible pour les contribuables-lec-

niveaux de gouvernement (cf. tableau 7), le tableau 8 reproduit une reprsentation possible de la rpartition des ressources fiscales, impts et redevances dutilisation, dun ct, que le partage du pouvoir fiscal se fait souvent entre niveaux de gouvernement (Shah, 2004). Il ressort, entre le niveau rgional et le niveau local, mme si la nature de ce partage nest pas toujours prcise (ce qui nest pas vident et sujet dbat, cf. encadr 3). Dun autre ct, lauteur suppose ou mentionne la ncessit dune base monisation verticale et de cot de mise en uvre. immobile de limpt, et il sappuie sur des arguments dhar-

teurs et il ne doit pas pouvoir tre export sur des rsidents que la qualit des services publics soit elle aussi visible

extrieurs la juridiction qui le prlve. La visibilit de limpour les citoyens, sauf provoquer des comportements de reporter une partie de la charge fiscale sur des contrison financement.

pt (comme pseudo-prix fiscal) suppose en contrepartie refus de payer limpt. Lexportation dimpt, qui revient buables extrieurs, relche le lien entre le service rendu et

4.6

La question de lautonomie fiscale des collectivits locales dbat politique. Cest galement une des plus complexes ici la question de lautonomie dans le choix et le niveau des Dafflon et al. (2008).

Quelle autonomie fiscale pour les collectivits locales ?

est invitable dans tous les pays disposant dchelons de gouvernements dcentraliss. Elle est centrale dans le qui soit, tant sur le plan conceptuel que sur le plan norma-

cas o une collectivit locale dispose des moyens autofinancement la marge des dpenses quelle dcide souverainement deffectuer, dans le respect des contraintes lgales ou constitutionnelles. Cette dfinition est trs voisi-

nomes dobtenir les ressources financires ncessaires au

tif ou empirique (cf. Dafflon et al., 2008). On nvoquera pas dpenses locales, ou autonomie budgtaire , traite par Concepts dautonomie financire et fiscale

lautonomie financire comme la situation dune collectivisources financires dont elle a besoin, sans recourir ou dpendre dautres collectivits, situes un niveau supsensiblement plus troite que celle retenue par exemple par Guengant et al. (2005) qui voquent simplement la

ne de celle retenue par Dafflon et al. (2003, qui dfinissent

t en mesure dobtenir par ses propres moyens les resrieur ou un mme niveau de gouvernement . Elle est

Le choix des concepts est ici crucial. En principe, le concept dautonomie financire ne devrait tre utilis que dans le

AFD Document de travail n 87 Fiscalit locale : une grille de lecture conomique septembre 2009 46

4. Questions de fiscalit locale : construire des argumentaires conomiques

capacit mobiliser de faon autonome des recettes. Laccs, sans autre contrainte que le respect des textes lgaux, des ressources financires autonomes (impts moine propre) est, pour les collectivits locales, le nerf de cit de faire des choix qui rpondent aux prfrences locales. L encore, lautonomie financire na pas tre absolue ; cest plutt le volume des ressources quune colde ses propres choix, qui importe. dcentraliss, redevances dutilisation, revenus du patrila guerre : seule cette autonomie peut leur garantir la capa-

le nimplique pas strictement la matrise locale des effets-

taux ; lautonomie est satisfaite si, sans modification des taux, laccroissement du produit fiscal local engendr par laccroissement des bases est suffisant pour couvrir la intuitive, une forte proportion dimpts transfrs en provenance dchelons suprieurs nest pas toujours synonyme dpense la marge. Enfin, et de faon encore plus contrede faible autonomie financire locale. Ces impts, transfrs ou partags par le gouvernement central, peuvent parexemple, comme le rappelle Dafflon (2008), lorsquen 1934 les cantons suisses cdrent la Confdration le partage de limpt direct sur le revenu des personnes et sur le bndans la Constitution fdrale. Il sagissait donc bien dun fice des socits, ils exigrent en retour une part de 30 % de cette recette fiscale, libre de toute utilisation et inscrite transfert financier vertical formalis, compt comme nappartenant pas aux ressources propres dans les calculs des que, du point de vue historique et constitutionnel, cette part de 30 % de limpt fdral direct revenait de droit et sans se en dcider autrement - sauf modifier la Constitution. Dans le cadre de la rforme de la prquation entre la Confdration et les cantons, cette modification a t faite 30 % des cantons limpt fdral direct a t supprime 2007. par votation le 28 novembre 2004. cette date, la part de et remplace par un transfert quivalent. Le partage de limpt fdral direct avec les cantons a donc dur de 1934 En revanche, les ressources financires locales sur lesqualifies de ressources autonomes. Elles sont assimiencadr 8). ratios dautonomie financire (cf. encadr 8), alors mme restriction aux cantons sans que la Confdration ne puisfaitement tre la contrepartie explicite une dvolution fiscale librement consentie par les collectivits locales. Par

lectivit locale peut, la marge, consacrer au financement Lautonomie financire ne requiert pas strictement la souverainet fiscale, entendue au sens du droit dinventer des impts, cest--dire les assiettes des impts, le cercle des assujettis, le mode de calcul et le barme des taux, ainsi quau droit de lever limpt ; en dautres termes de moins, le contentieux fiscal (Dafflon, 2005, p.43). Il nest lencaisser et de grer, en premire instance tout du donc pas ncessaire de disposer au niveau local de toutes ces marges de manuvre pour lever la marge les ressources (fiscales) ncessaires. Ainsi, aujourdhui les collectivits locales qui disposent encore en droit dune vritable souverainet fiscale sont trs rares. La monte en puissance des tats-nations, unitaires ou fdraux, sest accompagne en gnral dun transfert de la souverainet fiscale locale ( supposer quelle prexistt) au Parlement national ou fdral, que ce transfert soit impos par le centre ou ngoci. Lautonomie financire peut tre satisfaite de diverses assure par le droit reconnu aux collectivits locales de

faons. Tout dabord grce la simple flexibilit fiscale, modifier la marge les taux dimposition sur des impts empils (dont elles ne matrisent pas les autres rgles dimtax). Elle nexige pas que ladministration de limpt leur position), de faon que les ressources ncessaires leurs choix financiers souverains soient collectes (peggyback revienne. On pourrait mme avancer que lautonomie fisca-

quelles les collectivits ne disposent la marge ni dun

effet-taux ni dun effet-base ne peuvent en aucun cas tre lables en tous points un transfert forfaitaire des chelons suprieurs. Le cas de la France illustre cette confusion (cf.

AFD Document de travail n 87 Fiscalit locale : une grille de lecture conomique septembre 2009 47

4. Questions de fiscalit locale : construire des argumentaires conomiques

Encadr 8. Autonomie financire locale la franaise Introduite en 2003 et prcise par la loi organique (LO) de 2004, une nouvelle disposition constitutionnelle (article 72.2 alina 3) vise garantir lautonomie financire (sic) des collectivits territoriales. La disposition constitutionnelle indique que les recettes fiscales et autres ressources propres des collectivits territoriales reprsentent, pour chaque catgorie de collectivits, une part dterminante de lensemble de leurs ressources . La LO daot 2004 en prcise les termes. Elle fixe la rfrence la situation de 2003 et dfinit les ressources propres vises par la Constitution qui comprennent, outre les ressources tarifaires et domaniales, le produit des impositions de toutes natures dont la loi autorise les collectivits territoriales fixer le taux, le tarif ou lassiette, ou dont elle dtermine, par collectivit, le taux ou une part locaimpositions de toutes natures dont la loi fixe, par collectivit, le taux, sloignent potentiellement du champ des ressources propres (donc autonomes au sens de la Constitution), dans la mesure o la marge de manuvre locale est ici bien diffrente de celle qui rsulte de la libre l dans le temps.

le dassiette . En regard des dfinitions ci-dessus, il est incontestable que les impositions de toutes natures dont la loi autorise le vote local dun taux, dun tarif ou dune part locale dassiette, favorisent (sinon garantissent strictement) lautonomie fiscale locale. En revanche, les fixation des taux. Alors que la libre fixation locale des taux produit un effet budgtaire certain et immdiat, a contrario, lorsque la loi fixe le

taux local, la collectivit ne peut plus esprer de produit fiscal supplmentaire, mis part le bnfice dun effet-base positif, incertain et dcaLes impts dont le lgislateur fixe une part locale dassiette sont encore plus problmatiques. Il sagit des impts dont le lgislateur fixe les bases et les taux et dont il affecte une part du produit une collectivit nommment spcifie. Si (comme cest le cas pour la part de TIPP destine aux dpartements pour financer le RMI) on suppose que la base dimposition (comme les achats de carburant soumis la TIPP sur la France entire) est raisonnablement indpendante de laction de tel dpartement en matire de RMI, on est certes en prsence cice des comptences par la collectivit locale concerne Linclusion de cette catgorie de prlvement dans les ressources propres collectivits , cest--dire lensemble des communes et groupements, lensemble des dpartements ou lensemble des rgions. Mesures empiriques de lautonomie financire locale Lautonomie financire des chelons rgional et local de rapporter les recettes fiscales propres des collectivits

dun transfert dorigine fiscale, mais dont le produit est totalement exogne, sans aucun effet-taux ni effet-base, et donc sans lien avec lexerest ici de pure opportunit ; elle contribue ainsi vider les dispositions constitutionnelles de lessentiel dun contenu normatif prcis. On ajoutera enfin que le texte de la Constitution ne garantit en rien lautonomie de chaque collectivit territoriale ; il ne vise que des catgories de (entendues comme le total des prlvements obligatoires perus par les administrations publiques tous niveaux). Cette mesure se heurte un problme dj voqu car la marge de manuvre des collectivits dcentralises est, dans les faits, trs souvent limite par les chelons de gouvernement de niveaux suprieurs (y compris pour leurs ressources fiscales propres). En distinguant lautonomie verainet fiscale.

gouvernement peut tre mesure de diffrentes faons. La

premire (OCDE, 1999 ; Blchliger et al., 2006) consiste publiques dcentralises leurs recettes totales. LOCDE qualifie cette mesure dautonomie fiscale. Lautonomie fiscale est, de ce point de vue, un sous-ensemble de lautonomie financire, puisquelle est constitue de la seule part qui concerne les impts locaux, lexclusion dautres ressources propres. Cela na videmment de sens que dans la mesure o lon admet implicitement que les collectivits leurs recettes fiscales que sur les recettes non fiscales. Or, cela nest pas ncessairement le cas. Dans le mme ordre

fiscale de lautonomie financire, ces dfinitions introduisent donc un risque de confusion avec le concept de la souDautres mesures sont proposes par lOCDE : il sagit par exemple de calculer la part occupe par les transferts dans le total des ressources des chelons de gouvernement que peu demprise en particulier quand ceux-ci prennent la forme de subventions spcifiques - voir ci-aprs). La question fondamentale qui se pose en ralit est celle de savoir dcentraliss (transferts sur lesquels ils nont trs souvent

dcentralises ont davantage de marges de manuvre sur dide, il est souvent propos de rapporter les recettes fiscales des collectivits publiques dcentralises aux recettes fiscales totales des administrations publiques

AFD Document de travail n 87 Fiscalit locale : une grille de lecture conomique septembre 2009 48

4. Questions de fiscalit locale : construire des argumentaires conomiques

quelles sont les ressources propres sur lesquelles les collectivits locales disposent dun pouvoir discrtionnaire (une marge de manuvre). On soulignera en passant que, malheureusement, tous ces indicateurs dautonomie fiscaproblmes mthodologiques, ds lors que lon veut mener variables dites de dcentralisation). un travail empirique dans lequel sont introduites des Pour lOCDE (1999) et Blchliger et al. (2006), le degr modifier leur taux dimposition et de dfinir leur assiette nimpose de plafond sur les taux ou sur le montant de le sont trs peu corrls entre eux (ce qui pose de srieux

gouvernement suprieur). Le degr dautonomie dpend qui permet de rpartir les recettes fiscales entre chelons limpt est peru lchelon local qui en reverse une partie

alors de la marge de ngociation dont disposent les de gouvernement. On remarquera cependant que, pour les lchelon suprieur) au titre du partage de recettes, le fait

collectivits infranationales dans la dfinition de la formule parts reues ou verses par les collectivits locales (si que celles-ci soient globales et acquises de droit (par

dautonomie fiscale dont disposent les collectivits dcentralises est le plus important quand elles sont libres de imposable, sans quun autre chelon de gouvernement recettes fiscales perues au titre dun impt particulier. effets-base sur les impts locaux ne garantit pas pour locales pourront tre finances la marge. Il se peut que la potentiel si faible au regard des besoins de dpenses, que Mais, comme le souligne juste titre Dafflon (2005), donner autant quavec la matrise de ces effets, les dpenses matrise fiscale soit accorde sur des taxes dun rendement la ressource fiscale sera trs insuffisante. Lautonomie fiscale nest alors quune faade cachant limpritie financire locale. Il existe donc un certain degr de souverainet (de flexibilit) fiscale, mais pas de vritable autonomie financire. Cest souvent le cas dans les PED et dans les conomies en transition, o limpt immobilier est attribu au le contour. Symtriquement, le gouvernement central peut galement fixer totalement les bases et les taux dun impt niveau intermdiaire ou local de gouvernement, qui en fixe local ; les collectivits locales ne disposent donc daucune qui leur est totalement garantit, peut suffire couvrir largement leurs dpenses ncessaires.

exemple inscrites dans la Constitution), nentrane quune perte dautonomie relative par rapport des parts aux spcifiques (Dafflon et al., 2003). recettes affectes ou par rapport des subventions LOCDE utilise une classification qui rpartit les impts en

fonction (dcroissante) du degr de contrle que les collectivits locales ont sur leurs recettes fiscales. Cette classification permet de comparer les pays de lOCDE entre indicateurs ne sont tout simplement pas disponibles pour Les options ouvertes par la nomenclature de lOCDE sont les suivantes : eux. Il faut cependant signaler que certains de ces les pays en dveloppement (ou alors de faon lacunaire).

le droit aux collectivits de disposer des effets-taux et des

1) les chelons des administrations infranationales (AIN) 2) les chelons des AIN choisissent librement leur taux 3) les chelons des AIN choisissent librement leur taux et 4) il existe un partage des recettes fiscales qui implique : a) que les chelons des AIN sont libres de dterminer b) quils doivent tre automatiquement consults dans c) que la rpartition des recettes fiscales est dtermides recettes fiscales ; le partage de recettes ; le cas dun changement dans la cl de rpartition ne par une norme lgale qui peut tre change unignralement par le gouvernement de niveau supd) que la rpartition peut tre change unilatralement et annuellement par le gouvernement central. rieur ; leur base imposable ; dimposition ; choisissent uniquement leur base fiscale ;

souverainet fiscale. Malgr tout, le produit de cet impt,

Le fait quil existe, dans un trs grand nombre de pays, des impts perus par un seul chelon de gouvernement, mais dont le produit fiscal est partag entre plusieurs chelons (revenue-sharing), constitue une question pineuse. Dans dfinis lchelle nationale (ou du moins par un chelon de ce type de systme, lassiette de limpt et les taux dimposition sont gnralement (mais pas ncessairement)

latralement par le gouvernement central ou plus

AFD Document de travail n 87 Fiscalit locale : une grille de lecture conomique septembre 2009 49

4. Questions de fiscalit locale : construire des argumentaires conomiques

5) le gouvernement central (ou de niveau suprieur) fixe les taux et les bases des impts ddis aux AIN. Pour conclure, trois points supplmentaires peuvent complter cette analyse de lautonomie fiscale. Le fait que lchelon de gouvernement suprieur puisse

nglige, car elle induit un facteur supplmentaire de risque pour les collectivits publiques concernes. Enfin, la concurrence fiscale entre collectivits locales, telle tion), a un impact sur lautonomie fiscale des collectivits locales. Si, par exemple, la concurrence les pousse diminuer le taux dimposition, les collectivits font alors usage

que la concurrence par comparaison (yardstick competi-

dfinir sur tout ou partie du territoire un rgime dabattement fiscal, qui simpose aux collectivits territoriales, vernement suprieur - souvent le gouvernement central rduit dautant la souverainet et lautonomie fiscales des collectivits locales (il arrive mme que lchelon de goucompense le manque gagner pour les collectivits locales une perte supplmentaire dautonomie financire).

de leur flexibilit fiscale (ajustement la baisse). Cette impts propres dans le total de leurs ressources (sauf si

mesure a pour consquence de rduire leur autonomie fiscale (et financire), du fait dune baisse de la part des elles retrouvent, moyen terme, une base augmente

en le prenant sa charge et en ddommageant sous forme de transferts les collectivits en question - ce qui entrane Le caractre plus ou moins pro-cyclique des recettes fiscales dont disposent les collectivits locales est trop souvent nglig, alors quil a une grande importance en matire dautonomie fiscale. De la mme faon, il est clair que le dynamisme des bases doit tre pris en compte (autrement dit, le caractre plus ou moins productif de limpt). Dans le

comme consquence de la baisse du taux). Dans le mme base sharing) nest pas sans effet sur lautonomie fiscale

ordre dide, le partage dune ou de plusieurs bases impodes collectivits locales, dans la mesure o elle induit des de lassiette ou du montant dimpt pay un chelon

sables entre plusieurs chelons de gouvernement (tax effets externes verticaux entre chelons de gouvernement. De la mme faon, la dductibilit verticale dun impt local suprieur (par exemple ltat central) conduit reporter une niveau local.

mme ordre dide, la concentration de la base fiscale sur

partie de la charge fiscale sur le contribuable national, et donc remettre en cause le principe de responsabilit au

un nombre limit de contribuables ne doit pas non plus tre

AFD Document de travail n 87 Fiscalit locale : une grille de lecture conomique septembre 2009 50

Sigles et abrviations
AIN BTU tax EBE IAE IPP IR IRAP IRE IS LO NPM OCDE PED PIB RMI SPL TA TCA TIPP TP TVA UE VT Administrations infranationales British thermal unit tax (Royaume-Uni) Excdent brut dexploitation Impt sur les activits conomiques (Espagne) Impt des personnes physiques (Belgique) Impt sur le revenu (France) Imposition rgionale sur les activits productives (Italie) Impt sur le revenu (Italie) Impt sur les socits (France) Loi organique Nouveaux pays membres Organisation de coopration et de dveloppement conomiques Pays en dveloppement Produit intrieur brut Revenu minimum dinsertion Systme productif local Taxe dapprentissage Taxe sur le chiffre daffaires Taxe intrieure sur les produits ptroliers Taxe professionnelle Taxe la valeur ajoute Union europenne Versement transport

AFD Document de travail n 87 Fiscalit locale : une grille de lecture conomique septembre 2009 51

Bibliographie

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Srie Documents de travail / Working Papers Series

N 1 N 2 N 3 N 4

A Poverty Forecasting Tool: A Case-Study of Senegal Thierry Latreille, AFD - January 2005. Jean-David Naudet, AFD - Mai 2005. Les OMD et l'aide de cinquime gnration Biens publics mondiaux et dveloppement : De nouveaux arbitrages pour laide ? Agir en faveur des acteurs et des socits fragiles. Pour une vision renouvele des enjeux de laide

Sarah Marniesse, AFD - Septembre 2005.

au dveloppement dans la prvention et la gestion des crises La filire riz au Mali : comptitivit et perspectives de march

Beyond the Fragile State: Taking Action to Assist Fragile Actors and Societies N 5 N 6 N 7 N 8 Jean-Marc Chtaigner et Franois Gaulme, AFD - Septembre 2005. Pierre Baris, Jean Zaslavsky, Serge Perrin - Septembre 2005. La Tunisie et le march euro-mditerranen du tourisme

Franois-Xavier Bellocq et Vincent Caupin, AFD - Octobre 2005.

Turquie : Risque systmique bancaire et vulnrabilits macro-financires

Jean-Raphal Chaponnire, CEPN et AFD et Marc Lautier, CARE, Universit de Rouen - Septembre 2005. Equit et Dveloppement Equity and Development Development, a Question of Opportunity? A Critique of the 2006 World Development Report:

Le dveloppement, une question de chance ? A propos du rapport sur le dveloppement dans le monde 2006

Jean-Pierre Cling, Denis Cogneau, Jacques Loup, Jean-David Naudet, Mireille Razafindrakoto, Franois Roubaud, N 9 N 10 N 11 N 12 N 13 DIAL - Septembre 2005. Aid Selectivity According to Augmented Criteria social Jacky Amprou, AFD, Patrick Guillaumont, Sylviane Guillaumont Jeanneney, CERDI - November 2005. Julien Calas, AFD Phnom-Penh - Janvier 2006.

Le Cambodge rural face la pauvret : contribution la rflexion sur les dynamiques agraires et le changement Vietnam : les vulnrabilits macro-financires associes au processus dmergence.

Vietnam: Macro-Financial Vulnerabilities Associated with the Emergence Process Franois-Xavier Bellocq et Jean-Raphal Chaponnire, AFD - Janvier 2006. Franois-Xavier Bellocq et Jean-Raphal Chaponnire, AFD - Janvier 2006. Legs colonial et gouvernance contemporaine (Note de synthse) (Fonds d'analyse des socits politiques) - Mars 2006. Chine : la croissance et ses dsquilibres

Jean-Franois Bayart, Romain Bertrand, Thornike Gordadze, Batrice Hibou et Franoise Mengin, FASOPO

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Srie Documents de travail / Working Papers Series

N 14

de la Banque mondiale

Apprendre pour vivre et travailler : contribution du GEFOP au Rapport sur le dveloppement dans le monde 2007

Learning for Life and Work : GEFOP Contibution to the World Development Report 2007 N 15 N 16 N 17 N 18 N 19 N 20 Rseau GEFOP (Synthse rdige par R. Walther) - Mars 2006. Vocational Training in the Informal Sector - Issue Paper Richard Walther, consultant ITG - Mars 2006. Richard Walther, consultant ITG - Juin 2006. La formation professionnelle en secteur informel (Note de problmatique) La formation professionnelle en secteur informel - Rapport sur lenqute terrain au Maroc La formation professionnelle en secteur informel - Rapport sur lenqute terrain au Cameroun Rapport sur le risque-pays du Maroc

Vocational Training in the Informal Sector - Report on the Morocco Field Survey

Vocational Training in the Informal Sector - Report on the Cameroon Field Survey Jrme Sgard, Cepii et Universit de Paris-Dauphine - Juin 2006.

Richard Walther, consultant ITG, avec le concours dEwa Filipiak et de Christine Uhder, AFD - Juillet 2006. La formation professionnelle en secteur informel - Rapport sur lenqute terrain au Bnin Institutions, dveloppement et pauvret

Vocational Training in the Informal Sector - Report on the Benin Field Survey Institutions, Development and Poverty Universit de Londres - Juillet 2006.

Richard Walther, consultant ITG, avec le concours dEwa Filipiak et de Christine Uhder - Juillet 2006. Alice Sindzingre, CNRS, EconomiX, Universit Paris X-Nanterre ; School of Oriental and African Studies (SOAS),

N 21 N 22

Vocational Training in the Informal Sector - Report on the Senegal Field Survey atlantique.

La formation professionnelle en secteur informel - Rapport sur lenqute terrain au Sngal Les fondations philanthropiques amricaines, acteurs mergents de la mondialisation et piliers du dialogue trans-

Richard Walther, consultant ITG, avec le concours dEwa Filipiak et de Christine Uhder - Juillet 2006.

American Philantropic Foundations: Emerging Actors of Globalization and Pillars of the Transatlantic Dialogue N 23 N 24 N 25 N 26 Benot Chervalier, German Marshall Fund of the United States, et Joseph Zimet, AFD - Juillet 2006. Philippe d'Iribarne, CEREB - CNRS - Aot 2006. dmunis ? L'AFD et ses partenaires : La dimension culturelle

Secteur de l'eau au Sngal - Un partenariat quilibr entre acteurs publics et privs pour servir les plus Dcentralisation et politique de l'eau gratuite en Afrique du Sud: Quelle place pour le secteur priv ?

Aymeric Blanc, dpartement de la Recherche, AFD, et Cdric Ghesquires, consultant junior, AFD - Aot 2006. Decentralization and free water policy in South Africa: where does the private sector come in? mentaire 2004-2005. Aymeric Blanc, dpartement de la Recherche, AFD, et Cdric Ghesquires, consultant junior, AFD - Aot 2006. The Integration of Food Aid Programmes in Niger's Development Policies: the 2004-2005 Food Crisis

Lintgration des programmes daide alimentaire aux politiques de dveloppement du Niger : le cas de la crise aliDorothe Chen et Nicolas Meisel, dpartement de la Recherche, AFD, en partenariat avec DIAL - Septembre 2006.

N 27

Jean Cordier, Agrocampus Rennes - Septembre 2006.

Proposition dorganisation des outils de gestion du risque de march au bnfice des filires cotonnires africaines

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Srie Documents de travail / Working Papers Series

N 28 N 29 N 30

Aymeric Blanc, dpartement de la Recherche, AFD - Septembre 2006.

Les privatisations en zone franc synthse des travaux du groupe de travail MINEFI/AFD

Out of the financing trap? Financing post-conflict countries and LICUSs

Marc Raffinot, Universit-Dauphine, et Christine Rosellini, DIAL, Paris - October 2006. Vocational Training in the Informal Sector - Report on the South Africa Field Survey Octobre 2006. The Brain Drain: What Do We Know?

La formation professionnelle en secteur informel - Rapport sur l'enqute terrain en Afrique du Sud

Richard Walther, ITG Consultant, Ewa Filipiak, dpartement de la Recherche, AFD, et Christine Uhder, AFD N 31 N 32 N 33 Frdric Docquier, FNRS and IRES, Universit Catholique de Louvain and World Bank - Khalid Sekkat, DULBEA, Universit Libre de Bruxelles - October 2006. Julien Gourdon, CERDI, Universit d'Auvergne - Dcembre 2006. Natural Capital and Sustainable Development in Africa de Paris, Denis Loyer, AFD - Dcembre 2006. Capital naturel et dveloppement durable en Afrique Pierre-Nol Giraud, CERNA, Centre de recherche en conomie industrielle, Ecole nationale suprieure des Mines N 34 N 35 N 36 N 37 N 38 N 39 N 40 N 41 N 42 Vocational Training in the Informal Sector - Report on the Ethiopia Field Survey Richard Walther, Consultant ITG - Novembre 2006. Richard Walther, Consultant ITG - Novembre 2006. Vocational Training in the Informal Sector - Report on the Angola Field Survey Economic Partnerships Agreements: Accompanying Measures Are Needed Anna Lipchitz, dpartement de la Recherche, AFD - Janvier 2007. Energie du Mali, ou les paradoxes dun chec retentissant Public Private Partnerships in Water and Electricity in Africa Recherche, AFD - January 2007. 2007. Les accords de partenariat conomique : des accompagnements ncessaires La formation professionnelle en secteur informel Rapport sur lenqute terrain en Ethiopie La formation professionnelle en secteur informel Rapport sur lenqute terrain en Angola Les dlocalisations franaises vers la Turquie

Batrice Hibou, CNRS - CERI, Olivier Valle, Consultant, AFD - Janvier 2007. Emmanuelle Auriol, ARQADE and IDEI Toulouse Sciences Economiques, Aymeric Blanc, dpartement de la Economic Partnership Agreements and Regional Trade Flow Dynamics: The ECOWAS Case La Rgie des eaux de Phnom Penh : un modle de gestion publique efficace Benot Faivre Dupaigre, Vanessa Alby-Flores, Borgui Yerima, Ann Vourch, Anna Lipchitz, Philippe Chedanne - March Aymeric Blanc et Alain Ris, dpartement de la Recherche, AFD - Mai 2007. de concession Olivier Ratheaux, AFD - Juin 2007. 2007

Rpartition des gains dans les partenariats public-priv : effets compars des modalits dassiette dune redevance

Potential Financial Frameworks for a Sustainable UNEO

Helle Husum, COWI, Erik Brander, COWI, Suzanne A.K. Steensen, COWI, et Emmanuelle Lachausse, AFD - June

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Srie Documents de travail / Working Papers Series

N 43 N 44 N 45 N 46 N 47 N 48 N 49 N 50 N 51 N 52 N 53 N 54 N 55 N 56 N 57

Aymeric Blanc, dpartement de la Recherche, AFD, et Olivier Gouirand, AFD - Aot 2007. Aymeric Blanc, dpartement de la Recherche, AFD, et Olivier Gouirand, AFD - Aot 2007. Jean-Pierre Olivier de Sardan, LASDEL, avec la participation de M. Ali Bako, E. Guillermet, O. Hamani, Y. Issa, M. Kon et M. Moha - Septembre 2007. A new institutional database: Institutional Profiles 2006 Une nouvelle base de donnes institutionnelles : Profils Institutionnels 2006 Analyse rtrospective de la crise alimentaire au Niger en 2005 La concession du chemin de fer du Cameroun : les paradoxes dune russite impopulaire

La concession des aroports de Madagascar : une privatisation en trompe-lil ?

Nicolas Meisel, dpartement de la Recherche, AFD et Jacques Ould Aoudia, DGTPE - Septembre 2007 Governance of Renewable Natural Resources: Concepts, Methods and Tools Dominique Rojat, AFD - September 2007. Youth and labour market in Africa (DIAL) contexts Sheila Wertz-Kanounnikoff, Institut du dveloppement durable et des relations internationales (Iddri) et Franois Xavier Bellocq et Arthur Silve, dpartement de la Recherche, AFD - Septembre 2007. Jean-Pierre Cling, Flore Gubert, Christophe J. Nordman, Anne-Sophie, DIAL - October 2007. Hla Yousfi, Researcher at Gestion et socit, CNRS, Paris - November 2007. Philippe Jean-Pierre, universit de la Runion - Novembre 2007. Transferts et dsquilibres macroconomiques des conomies ultramarines Eloignement, insularit et comptitivit dans les petites conomies doutre-mer Culture and development: a review of literature. The continuing tension between modern standards and local La crise de la filire coton : consquences conomiques et financires au Burkina Faso

Bernard Poirine, maitre de confrences dconomie luniversit de la Polynsie franaise - Novembre 2007. Jean-Michel Salmon, maitre de confrences, CEREGMIA-facult de droit et dconomie de la Martinique, universit des Antilles et de la Guyane et consultant indpendant STRADEVCO - Novembre 2007. Robert Scollay - November 2007. Corporate Social Responsibility in Turkey: Overview and Perspectives Regional Trade Agreements and Developing Countries: The Case of the Independent Pacific Island States Nag Cozannet, Agence Franaise de Dveloppement, Helge Rieper, Frankfurt School of Management and Finance Yekbun Gurgoz, Agence Franaise de Dveloppement - December 2007. lAgence Franaise de Dveloppement Allocation geographique de lAPD francaise : comparaison entre la slectivit de lAPD franaise totale et celle de Laide au commerce dans les pays en dveloppement : des articulations complexes pour une efficacit relle Pourquoi souvrir ? Contraintes et perspectives pour les conomies ultramarines

Jacky Amprou, AFD, Carl Bernadac, AFD, Pascaline Magnes, ministre des Affaires trangres - Novembre 2007. Aid for Trade in Developing Countries: Complex Linkages for Real Effectiveness La bonne gouvernance est-elle une bonne stratgie de dveloppement ? Marilyne Huchet-Bourdon, matre de confrences en conomie, Agrocampus Rennes, Anna Lipchitz, conomiste,

N 58

dpartement de la Recherche, AFD, Audrey Rousson, consultante, AFD - Janvier 2008. Is Good Governance a Good Development Strategy?

Nicolas Meisel, dpartement de la Recherche, AFD, Jacques Ould Aoudia, Direction gnrale du Trsor et de la politique, conomique du ministre de lEconomie, des Finances et de lEmploi - Janvier 2008.

AFD Document de travail n 87 Fiscalit locale : une grille de lecture conomique septembre 2009 60

Srie Documents de travail / Working Papers Series

N 59 N 60 N 61 N 62 N 63 N 64 N 65 N 66 N 67 N 68 N 69 N 70 N 71 N 72 N 73 N 74 N 75

World Energy Prospects and Stakes - A New Paradigm Bernard Laponche, consultant - Janvier 2008.

Prospective et enjeux nergtiques mondiaux - Un nouveau paradigme Cycle du crdit et vulnrabilits financires : volutions rcentes dans certains pays mergents Lindustrie gyptienne depuis le dbut des annes 1970 : histoire dun dveloppement contrari

Matteo Mogliani, Ecole dconomie de Paris - Mars 2008.

Egyptian Industry since the Early 1970s: A History of Thwarted Development Hlne Djoufelkit-Cottenet, dpartement de la Recherche, AFD - Mars 2008. Africa and its Demographic Challenges: an Uncertain Future

Comparative Fiscal Response Effects of Debt Relief: an Application to African HIPCs Antwerp, Belgium - March 2008. Rente, dveloppement du secteur productif et croissance en Algrie

Patrice Vimard, Institut de recherche pour le dveloppement (IRD) - April 2008.

Danny Cassimon, Bjorn Van Campenhout, Institute of Development Policy and Management (IDPM), University of Hlne Djoufelkit, conomiste, Agence Franaise de Dveloppement - Juin 2008. universit de Genve, CEPR et CERDI - Juin 2008. 2008.

Olivier Cadot, universit de Lausanne, CEPR, CERDI et CEPREMAP, Calvin Djiofack, CERDI, Jaime de Melo, The investment climate in Egypt: Institutions or Relationships as Conditions for Sustainable Reform? Hla Yousfi , Gestion et socit, LISE, CNRS, John Humphrey, Institute of Development Studies, Brighton UK - June Privatisation and Regulatory Reform in the Middle East and North Africa (MEDA) Area - Telecom Case Study Mihoub Mezouaghi, AFD - June 2008. Benjamin Dessus, Bernard Laponche, association Global chance - Juillet 2008. Mathilde Dupr et Weijing Shi, Institut dtudes politiques de Paris - Aot 2008. Xavier Ricard Lanata, ethnologue, directeur des partenariats internationaux du Comit catholique contre la faim et pour le dveloppement, CCFD - Septembre 2008. industrielle Politique publique, stratgie des acteurs et qualit du tourisme sud-mditerranen : apports de lconomie LIndonsie dix ans aprs la crise Pour une approche socitale et politique du dveloppement La prsence chinoise en Afrique de lOuest : le cas du Mali et du Bnin Rduire le mthane : lautre dfi du changement climatique

Prfrences commerciales et rgles dorigine : consquences des APE pour lAfrique de lOuest et centrale

Abdelhakim Hammoudi, INRA et universit Paris 2 - Septembre 2008 Franois-Xavier Bellocq, dpartement de la Recherche, AFD, Jean-Raphal Chaponnire, dpartement Asie, AFD Septembre 2008 External Debt in Low-Income Countries: Taking Stock and New Perspectives Thomas Mlonio, dpartement de la Recherche, AFD - October 2008. DIAL - Dcembre 2008. Balances migratoires. Concept, hypothses et discussions Hlne Djoufelkit-Cottenet et Ccile Valadier dpartement de la Recherche, AFD - October 2008. Viabilit de la dette des pays faible revenu dans une perspective de reendettement post-allgements de dette

Hlne Djoufelkit-Cottenet, dpartement de la Recherche, AFD, Marc Raffinot, Universit Paris Dauphine, LEDa,

AFD Document de travail n 87 Fiscalit locale : une grille de lecture conomique septembre 2009 61

Srie Documents de travail / Working Papers Series

N 76 N 77 N 78

Market Access and Specialization in Cash Crops: Vietnams Expected Gains from WTO Accession agronomique (LEA -INRA) - December 2008. The Banking System of Vietnam after the Accession to WTO: Transition and its Challenges les dispositifs de formation professionnelle post-primaire

Barbara Coello, Paris School of Economics at the Laboratoire dconomie applique - Institut national de recherche Franois-Xavier Bellocq et Arthur Silve, dpartement de la Recherche, AFD - December 2008.

Litinraire professionnel du jeune africain Les rsultats dune enqute auprs de jeunes leaders africains sur

Richard Walther, consultant ITG, Marie Tamoifo, porte-parole de la jeunesse africaine et de la diaspora N 79 N 80 Contact : Nicolas Lejosne, dpartement de la Recherche, AFD - janvier 2009. Emmanuelle Lavalle, Anne Olivier, Laure Pasquier-Doumer, Anne-Sophie Robilliard, DIAL - fvrier 2009. Mali et Maroc Richard Walther, Consultant ITG N 81 N 82 Le ciblage des politiques de lutte contre la pauvret : quel bilan des expriences dans les pays en dveloppement ? Les nouveaux dispositifs de formation professionnelle post-primaire. Les rsultats dune enqute terrain au Cameroun,

Contact : Nicolas Lejosne, dpartement de la Recherche, AFD - mars 2009. Economic Integration and Investment Incentives in Regulated Industries Comments by : Yannick Perez and Vincent Rious - April 2009. et soutenabilit du dveloppement de la Nouvelle-Caldonie Emmanuelle Auriol, Toulouse School of Economics, Sara Biancini, Universit de Cergy-Pontoise, THEMA, Capital naturel et dveloppement durable en Nouvelle-Caldonie - Etude 1. Mesures de la richesse totale

Clment Brelaud, Ccile Couharde, Vincent Gronimi, Elodie Matre dHtel, Katia Radja, Patrick Schembri, Armand Taranco, universit de Versailles - Saint-Quentin-en-Yvelines, GEMDEV N 83 N 84 N 85 N 86 Contact : Valrie Reboud, dpartement de la Recherche, AFD - juin 2009. Olivier Charnoz - July 2009. The Global Discourse on Participation and its Emergence in Biodiversity Protection Community Participation in Biodiversity Protection: an Enhanced Analytical Framework for Practitioners Olivier Charnoz - August 2009. Aymeric Blanc, Jrmie Cav, LATTS, Emmanuel Chaponnire, Hydroconseil Contact : Aymeric Blanc, dpartement de la recherche, AFD - aot 2009. Benjamin Dessus, Global Chance. Les transports face aux dfis de lnergie et du climat Les Petits oprateurs privs de la distribution deau Maputo : dun problme une solution ?

Contact : Nils Devernois, dpartement de la Recherche, AFD - septembre 2009.

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