Vous êtes sur la page 1sur 29

FINANCES PUBLIQUES ________________________________________________________________________________________________________

Pr. : Messaoud SAOUDI

LES FINANCES PUBLIQUES

Introduction : Que sont les Finances Publiques ? Les Finances Publiques sont la discipline du droit qui concerne tout simplement tout ce qui touche au financement de lEtat. Plus particulirement, il sagit de ltude ou de la science sintressant aux activits financires des collectivits ou organismes publics. Cette tude porte galement sur les modalits dutilisation des fonds publics par lensemble des collectivits publiques. Ces fonds publics sont tout simplement largent public autrement dit largent des contribuables. Cet argent est le fruit des prlvements obligatoires perus sous diverses formes telles la T.V.A, les Taxes Foncires, lImpt sur les Revenus Les personnes ou collectivits publiques ne sont autre que lEtat, les Collectivits Territoriales, les Etablissements Publics, la Communaut Europenne, la Scurit Sociale Tous ces organismes sont financs majoritairement par cet argent public. Le cours visera essentiellement ltude du budget de lEtat, cest dire ltude du Droit Budgtaire, du fonctionnement, de lexcution et des modalits dexcution du budget de lEtat. Le Budget de lEtat : Le Budget de lEtat est un instrument mis au service de lquilibre et du dveloppement de lconomie nationale. Il y a donc un lien troit entre Budget de lEtat et Economie Nationale. Les autres organismes auxquels il faudra sintresser et qui participent cet quilibre sont les Collectivits Territoriales, les Etablissements Publics Les Finances Publiques sont rgit par un cadre juridique trs important pour 3 raisons essentielles qui sont : Assurer au parlement un pouvoir de contrle sur les actions du Gouvernement. A travers les parlementaires qui les reprsentent, les contribuables contrlent donc laction du Gouvernement. Assurer une protection de largent public. Il sagit de le scuriser en sassurant de sa bonne utilisation dans le cadre de lintrt gnral et non de celui de lintrt du Gouvernement ou dintrts particuliers. Garantir les droits des contribuables devant lAdministration Fiscale. Le Droit Budgtaire est issu de certaines sources qui peuvent tre crites ou non crites. Les sources crites :
1

FINANCES PUBLIQUES ________________________________________________________________________________________________________

1 La Constitution : Prambule, dclaration des Droits de lHomme et du Citoyen, les articles 14 et 15 du texte constitutionnel. Larticle 34 dispose de la fixation de limpt par la Loi, cest dire par le lgislateur. Les lois de finance dterminent les charges et ressources de lEtat. Larticle 39 dtermine les projets de Lois de Finances qui sont du seul ressort du Gouvernement. Larticle 47. Les lois organiques compltent et mettent en uvre les additifs la Constitution. Larticle 34 prcise : Une Loi Organique viendra prciser la mise en uvre de la loi de finance . Cf. : Loi Organique du 02 Janvier 1959 sur le fondement de larticle 92 de la Constitution aujourdhui abrog. Depuis 2001, cette loi organique a t abroge par une autre loi organique, la Loi Organique du 1 er Aot 2001 relative aux Lois de Finances plus connue sous LOLF (Loi Organique sur les Lois de Finances). La LOLF modifie en profondeur lensemble des rgles relatives aux Finances Publiques en visant passer dun budget de moyens un budget de rsultats. On retrouve ici le concept de performance type aux socits et entreprises prives. 2 La Loi : La Loi au travers des Lois de Finances est en grande partie source du Droit Budgtaire. 3 Le Rglement : Le Rglement reprsente lensemble des actes et dcisions prises par le Gouvernement. Ces actes posent les modalits de mise en uvre de lexcution du budget. Cf. : Dcret n 62-1587 du 29 dcembre 1962 portant rglement gnral sur la comptabilit publique Ces 3 sources crites ci-dessus dcrites reprsentent des sources de Droit Interne. Mais il existe galement, comme sources crites, des sources issues de Droit Externe tels des traits de lUnion Europenne : Depuis le Trait de Maastricht, les budgets des pays membres sont partiellement sous contrle communautaire. Cela sous-entend que chaque Etat est responsable de ses finances locales et de ses finances sociales : la scurit sociale, les collectivits territoriales LUnion Europenne exerce donc un contrle sur les budgets des pays membres car ils ont un impact sur la politique montaire communautaire confie la BCE, la Banque Centrale Europenne.

Les sources non-crites : La Jurisprudence du Conseil Constitutionnel :


2

FINANCES PUBLIQUES ________________________________________________________________________________________________________

Le Conseil Constitutionnel met des avis et prend des dcisions, outre les autres domaines sur lesquels il se prononce, galement sur lquilibre budgtaire. Il interprte ainsi tout ce qui attrait aux textes de politique budgtaire. La Jurisprudence des organismes financiers publics : Par organismes financiers, on peut citer par exemple la Cour des Comptes dont le rle est dmettre des avis, prendre des dcisions et juger les comptes des comptables publics. Elle assiste galement le Parlement dans ses missions de contrle du Gouvernement. Comme autres organismes financiers ou juridictions financires, on peut galement citer les ordonnateurs des tablissements publics, des collectivits publiques ou encore la Cour Budgtaire et Financire. Pour conclure, on peut dire que le Droit Budgtaire est sous linfluence de la pense conomique dominante. 1 Le Budget de lEtat : un outil de politique conomique. LEtat comme tout particulier, cest dire tout agent conomique, labore un budget qui vise quilibrer ses recettes et ses dpenses. LEtat, qui est une personne morale de Droit Public, dispose cependant dun statut particulier. Il dispose ainsi galement dun budget particulier. Pendant longtemps, lide dominante fut que le budget de lEtat ne devait pas influencer les diffrents acteurs conomiques. Aujourdhui, lintervention des Finances Publiques rside en un bon dosage entre politique budgtaire et politique montaire. Depuis la premire guerre mondiale, le budget de lEtat a des implications sur lensemble des acteurs conomiques. Par sa politique budgtaire, au travers par exemple de subventions ou autres, lEtat influence le comportement des diffrents acteurs conomiques : pargne, consommation Cette politique reflte un choix de socit. Par exemple, elle peut tre redistributrice et ainsi viser la justice sociale, ou encore recourir la dpense publique pour stimuler la croissance (politique de type keynsienne). Durant la priode dite de lEtat-Gendarme, la politique ne visait uniquement quaux fonctions rgaliennes. Seulement depuis la premire guerre mondiale, lEtat-Gendarme a mut en Etat-Providence visant des fonctions de relance de la croissance et pratiquant une politique de redistribution des richesses, et ce dans un but de reconstruction du pays daprs guerre. Sous la priode de cet Etat-Gendarme, on parlait dun budget visant lquilibre impliqu par les fonctions rgaliennes de lEtat. Depuis la venue de lEtat-Providence, on parle dsormais de lois de finances car lEtat sest peu peu plus impliqu socialement et est devenu interventionniste cest dire quil vise ainsi plus un quilibre dintrt plus gnral. La thorie de Richard Musgrav, dans son ouvrage Thorie des Finances Publiques , paru en 1959, dcrit diffrentes fonctions :
3

FINANCES PUBLIQUES ________________________________________________________________________________________________________

Une fonction allocation : elle vise la satisfaction de besoins collectifs au moyen de la dpense publique. Une fonction redistribution : elle vise la rpartition des revenus et la distribution des fruits de la croissance par le moyen de la fiscalit et des transferts sociaux. Une fonction stabilisation : elle vise agir sur la conjoncture en jouant sur la demande des mnages, le march de lemploi et voire mme la croissance en elle-mme plus long terme, par la mise en place dune politique industrielle. Tout gouvernement dfinie sa politique et sa stratgie budgtaire en rpartissant les moyens financiers entre ces trois fonctions, en insistant toutefois plus ou moins sur une des trois fonctions selon sa sensibilit politique et le contexte conomique. Le budget de lEtat est donc bien un outil de politique conomique. La rforme actuelle de lEtat vise le doter dun budget de rsultat au travers de la LOLF. 2 Le Budget de lEtat : un symbole de lincarnation du pouvoir politique. Le souci majeur de tout pouvoir est de disposer de finances soit pour nourrir ses ambitions de conqutes militaires, soit pour renforcer son systme de Gouvernement au moyen dun appareil administratif efficace et performant de perception des taxes et impts, afin de rpondre ses besoins de fonctionnement. Jean Bodin, juriste du 16me sicle, est lauteur du fameux adage : Largent est le nerf de la guerre . Le pouvoir parlementaire, reprsentant et dfendant les intrts des contribuables, va se constituer comme une opposition au pouvoir royal. La naissance dun rel Droit Budgtaire est donc concomitante la naissance du rgime parlementaire. La Dclaration des Droits de lHomme et du Citoyen, en ses articles 14 et 15, reflte une vritable victoire du pouvoir parlementaire sur le pouvoir royal en posant le principe du consentement limpt. La Restauration et la Monarchie de Juillet sont des rgimes fondateurs des bases du Droit Budgtaire, en posant notamment les principes budgtaires dunit et duniversalit. Ces principes vont permettre au Parlement de pouvoir exercer un contrle sur le Gouvernement lors de lexcution du budget. Ils vont galement poser les rgles relatives lexcution du budget de lEtat. Cet effort de transparence financire se poursuit au 19 me sicle grce linstauration dinstitutions financires et juridictionnelles telles que la Banque de France, la Cour des Comptes ou encore la Caisse des Dpts et Consignations. De mme, il faut retenir que le budget est avant tout un acte politique. Il est la traduction dun programme politique. Cest lexpression mme du pouvoir. A lorigine, le budget de lEtat est la manifestation dun pouvoir politique central fort. Aujourdhui, il est le symbole mme de la dmocratie reprsentative.

FINANCES PUBLIQUES ________________________________________________________________________________________________________

On est pass de lexpression de la volont du Roi celle du peuple grce laffirmation du Parlement, organe reprsentatif de lintrt des contribuables, notamment lors de la runion des Etats Gnraux de 1789. Cette monte en puissance parlementaire se traduira par la naissance de ce droit particulier quest le droit budgtaire. Ce droit particulier va revtir deux aspects : lun constitutionnel quant son laboration, lautre administratif quant son excution. 3 Le Budget de lEtat : un instrument de rforme de lEtat. Pour la thorie conomique classique, lactivit budgtaire de lEtat doit tre du seul ressort des fonctions rgaliennes. Il se doit dtre neutre envers tous les diffrents acteurs conomiques et doit surtout tre effectu en quilibre. Consquence : Les impts ne doivent financer que les activits rgaliennes. Cest une sorte de limitation de la pression fiscale. La politique fiscale de lEtat ne doit pas viser un objectif de redistribution, un objectif de lutte contre les ingalits sociales. La question qui se pose alors est de savoir si cette thorie va durer dans le temps. La crise de 1929 avait affaibli cette vision librale classique. Ainsi lEtat va devoir intervenir sur le plan social afin de relancer la croissance et va donc prendre en charge les difficults des citoyens pour la priode daprs guerre. La thorie keynsienne merge alors et appelle un interventionnisme budgtaire de lEtat au moyen de la dpense publique et de la nationalisation de certaines entreprises. Toute cette vision dEtat interventionniste va tre formalise dans la Constitution de 1946. Va suivre une priode faste, la priode dite des Trente Glorieuses , de 1949 1975. Durant cette priode, le budget de lEtat est un instrument daction sur les contraintes. LEtat va intervenir pour limiter ces contraintes. Ordonnance du 2 octobre 1959 : Loi Organique relative aux Lois de Finances qui encadre lexcution du budget de lEtat. Cette ordonnance intervient face au contexte. Cette priode est marque par une absence de raret des ressources publiques, donc des recettes. La croissance conomique tant forte, les ressources de lEtat le sont aussi. Cette ordonnance est un acte dinitiative gouvernementale et elle accorde peu de pouvoir au Parlement, par opposition la LOLF actuelle. Rsultat, lEtat ne se souciait pas des rsultats de sa politique publique. Au dbut des annes 70 (de 1973 1979), des chocs ptroliers entrainent une crise conomique sans prcdant, entrainant galement une augmentation du taux de chmage. Cette priode est marque par la raret des ressources publiques qui sont difficiles prlever du fait du contexte de la crise. Consquence, on constate une hausse des dpenses publiques afin de faire face aux difficults sociales et laugmentation du taux de chmage. La dette publique augmente. Cest ce que lon appelle Leffet ciseaux .
5

FINANCES PUBLIQUES ________________________________________________________________________________________________________

On constate aussi une diffrence entre les dpenses et les recettes de lEtat, plus connu sous le terme de Dficit Public . A partir de cette priode, lEtat va devoir rechercher de nouvelles ressources. Il est oblig demprunter, mais cependant ces ressources ne sont que provisoires. De plus, cet emprunt, comme pour les particuliers, va engendrer des intrts rembourser. Si bien quen France, depuis les annes 80, aucun budget na t vot lquilibre ; il a toujours t vot par rapport au dficit. Autrement dit, dun instrument daction sur les contraintes, le budget de lEtat de vient un instrument sous contraintes, la marge de manuvre de lEtat tant de plus en plus limite. LOrdonnance de 59 devient alors un texte inadapt ce nouveau contexte. Aprs 36 tentatives de rformes ou propositions, elle a t abroge puis remplace par la Loi Organique n 2001-692 du 1er aot 2001, relative aux Lois de Finances, plus connue comme LOLF, modifie en 2005. La LOLF vise passer dune logique de moyens une logique de rsultat. Lide, dsormais, est quun bon budget est celui qui permet datteindre les objectifs viss et ce moindre coup. Il faut retenir que ce texte est dinitiative Parlementaire cette foi-ci. Elle est issue dune proposition de loi. Ainsi, le rle du Parlement se voit raffirm et renforc. Ce texte dpassant les clivages politiques, rsultat dun vritable consensus, la LOLF a de grande chances de durer dans le temps et donc daugmenter ses chances de russite. Une Logique de Gestion : La LOLF institue un nouveau cadre de gestion publique, plus orient vers les rsultats et lefficacit. Une Logique Politique : Elle vise galement accroitre le pouvoir du Parlement en matire dinformation et de transparence financire. Son but est politique. Elle va permettre au Parlement dexercer un rel contrle sur la politique mise en uvre par le Gouvernement. Elle sinscrit dans un mouvement plus large fond sur la performance et plus connu sous le terme de New Public Management. En France, cette rforme de gestion publique va emprunter la forme dune rforme de son budget et de sa comptabilit publique. Le souci des contribuables devient plus un rsultat des politiques publiques que les moyens qui sont mis en uvre.

Le taux des prlvements obligatoires, impts et prestations sociales, semble avoir atteint un niveau critique dans un environnement conomique marqu par un faible taux de croissance et un taux de chmage structurel. Les ressources publiques, pour lessentiel, proviennent 90 % des recettes de la fiscalit. Elles sont trs sensibles la situation conomique nationale. Ce contexte conomique et financier gnral impulse en France de nouvelles rgles et pratiques budgtaires qui sexpriment sur une logique du dpenser mieux pour dpenser moins . Ces logiques de performance sont au cur de la rforme budgtaire.
6

FINANCES PUBLIQUES ________________________________________________________________________________________________________

Elle introduit une notion de productivit des services publics de lEtat, situation comparable et similaire aux entreprises prives. De ce concept de performance, deux ides sont retenir : LEfficacit, qui permet datteindre les objectifs viss. LEfficience, qui a pour finalit datteindre les objectifs mais moindre cot. Ce concept de performance induit galement un changement profond dans la culture administrative et institutionnelle franaise. Cette LOLF ne concerne que le budget de lEtat et vise introduire de nouvelles rgles visant responsabiliser les gestionnaires publics et dvelopper une culture et un contrle de gestion des services e lEtat, tout en renforant le Pouvoir Parlementaire. De mme, ce nouveau texte annonce une importante rforme de lEtat qui va passer avant par la rforme de son budget, de sa gestion financire. En France, ce concept de performance en matire budgtaire a pour but et intrt dclairer les choix publics, de clarifier le processus de dcisions. Le but est de connatre avec plus de transparence ce que fait lEtat et comment il le fait : mieux connatre le nombre de fonctionnaires, le dcompte exact de son patrimoine La Loi dOrganisation des Lois de Finances va galement contribuer une nouvelle prsentation du budget de lEtat, cest dire que les crdits de lEtats vont prendre la forme de missions, programmes et actions. Cest le programme appel MPA. Plus exactement, une mission est un regroupement de crdits dvolu un programme. Au sein de missions il y a des programmes et au sein dun programme il y a des actions. Ce format MPA va permettre lEtat de fixer des objectifs et mettre en place des critres de performance afin de mesurer plus justement lefficacit de ses actions. La LOLF comprend 2 volets essentiels : Un volet budgtaire concernant les deux acteurs principaux que sont le Gouvernement et le Parlement. Un volet Comptabilit Publique, qui concerne les rgles dexcution de la politique budgtaire impliquant ladministration et surtout ladministration des finances. Ensuite, dautres acteurs vont intervenir pour le contrle et la vrification des rsultats comme le Parlement, qui exerce un rel contrle de la politique du Gouvernement, ou encore et surtout la Cour des Comptes. En finalit, ce nouveau texte fondamental quest la LOLF sert llaboration, lexcution et au contrle du Budget de lEtat.

FINANCES PUBLIQUES ________________________________________________________________________________________________________

Premire Partie : LElaboration du Budget de lEtat. Toute personne publique, tel lEtat, doit imprativement pouvoir disposer dun budget pour pouvoir mener des activits financires propre son fonctionnement comme le recrutement dagents et personnels, lachat de matriels et fournitures ou encore la passation de contrats de marchs publics. Par consquent, toutes les rgles dlaboration de ce budget sont contenues et dcrites dans le texte de la LOLF. Le budget de lEtat est en lui mme un prsent sous la forme dun document comptable. Il sinscrit dans un texte fondamental appel Loi de finances de lanne ou encore Loi de Finances Initial (LFI). Le projet de Loi de Finances contenu et inscrit dans la LFI est prpar par le Gouvernement. Ce PLF (Projet de Loi de Finances) contient le budget. Il est soumis certaines rgles de prsentation visant informer le mieux possible et surtout le plus correctement possible le Parlement qui est amen se prononcer sur le budget prsent par le Gouvernement. Chapitre 1 Notions de base : Lois de finances et Budget. La notion de loi de finances apparat dans la Dclaration de 1789 qui fait obligation au citoyen de contribuer lentretien de la force publique et aux dpenses dadministration. Cest le principe du consentement limpt. Elle attribue aux citoyens, via les parlementaires les reprsentant, le droit de contrler largent public et son utilisation. Le rle du Parlement est de reprsenter lintrt des contribuables en assurant un contrle de cet argent public au moyen dun texte, vritable outil, quest la Loi de Finances. Lapparition de cette Loi de Finances est concomitante la mutation de lEtat Gendarme en Etat Providence. La distinction Budget Loi de Finances nest rencontre que dans le cadre de lEtat, personne publique statut particulier. Dans le langage courant, ces deux termes sont souvent confondus. Le Budget est la partie comptable des lois de finances alors que la loi de finances en elle mme est le support du budget. Cest la loi de finances qui va dterminer les dpenses et les recettes de lEtat alors que le budget dcrit comment elles vont ltre. Le Budget, document comptable, prvoie le budget de lanne venir et comprend les crdits ayant une incidence sur lquilibre de lanne venir. La Loi de Finances est lacte juridique adopt par le Parlement autorisant le Gouvernement, autrement dit le Pouvoir Excutif, prlever les recettes au moyen de limpt ainsi que lexcution des dpenses publiques. Cette LF doit tre vote imprativement chaque anne. Si elle ne ltait pas, le prlvement de limpt, dans labsolu, serait impossible. Historiquement, le Parlement va imposer au Gouvernement certaines rgles de prsentation du Budget. Le contenu de la LFI est plus large que celui du budget entit comptable. Section 1 La Loi de Finances : support du Budget. Larticle 34 de la Constitution prcise :

FINANCES PUBLIQUES ________________________________________________________________________________________________________

Les Lois de Finances dterminent les ressources et les charges de lEtat dans les conditions et sous les rserves prvues par une loi organique. Larticle 47 du texte constitutionnel indique galement : Le Parlement vote les projets de loi de finances prvus par une loi organique. Cette loi organique a pris la forme aujourdhui dun texte fondamental quest la LOLF, texte labor en application des articles 34 et 47 de la Constitution. Larticle 1er de la LOLF prcise ainsi : Dans les conditions et sous les rserves prvues par la prsente loi organique, les lois de finances dterminent pour un exercice la nature, le montant et laffectation des ressources et des charges de lEtat ainsi que lquilibre budgtaire qui en rsulte. Elles tiennent compte dun quilibre conomique dfini ainsi que des objectifs et des rsultats des programmes quelles dterminent. Compare lOrdonnance de 59, la LOLF innove avec cette notion de programme, notion qui vise apprcier la performance des services publics. Elle exige dsormais de tenir compte dans la loi de finances de lquilibre conomique afin de rendre crdible lquilibre budgtaire et financier recherch. 1er : Les diffrentes catgories de lois de finances. Toujours dans larticle 1er de la LOLF, elle distingue 4 catgories de lois de finances : La Loi de Finances Initiale ou LFI. La Loi de Finances Rectificative ou LFR, galement appele Collectif Budgtaire. La Loi de Rglement ou LR, qui constate lexcution du budget. Les lois prvues larticle 45 de la LOLF dites Lois de Finances Spciales. La Loi de Finances Initiale LFI : Elle se prsente sous la forme dun document volumineux comportant plus de 100 pages et est prsente en 2 parties : 1re partie : Les Ressources. 2me partie : Les Dpenses. Ce document saccompagne dautres documents. Il est labor par le Gouvernement et est prsent aux parlementaires. Il comprend des rapports, des annexes explicatives (appeles les bleues , rapport la couleur de couverture du dossier) et dune annexe gnrale (couleur jaune). Ce projet de loi de finances et les documents laccompagnant doit tre dpose lAssemble Nationale au plus tard le 1er mardi doctobre de lanne N pour le projet concernant lanne N+1, lAssemble Nationale ayant lgitimit et priorit pour la LOLF. Le Projet de Loi de Finances est un acte politique majeur qui occupe la scne politique doctobre dcembre chaque anne. Dans ce PLF sont prsents les choix et priorits budgtaires du Gouvernement pour lanne venir, et ce dans le respect de la programmation pluriannuelle des finances publiques pour lanne venir, impos par lUnion Europenne (le but tant dtre imprativement en dessous de 3% de dficit rapport son PIB). Ce PLF est un outil, un acte juridique essentiel qui prvoit lexercice et les recettes de lEtat et arrte lquilibre budgtaire fix. Les recettes inscrites dans le PLF ont un caractre valuatif en ce sens que les montants perus peuvent tout fait tre infrieurs ou suprieurs ceux prvus, do le recours possible une Loi de Finances Rectificative, LFR, en fin danne car cela influe sur le taux de croissance prvu. Les dpenses ont un caractre limitatif. Cest dire que lautorisation de dpense du Parlement au Gouvernement nautorise cependant pas et ne vaut galement pas obligation de tout dpenser. Cest pour cela que la LFI fixe un plafond apprci suivant les programmes. Le rgime des dpenses et des recettes est ainsi trs diffrent.
9

FINANCES PUBLIQUES ________________________________________________________________________________________________________

Une foi adopte puis publie au Journal Officiel, cette loi devient ds lors la Loi de Finances dfinitive de lanne. La Loi de Finances Rectificative LFR, ou Collectifs Budgtaires : Selon larticle 35 de la LOLF, la LFR est une loi de finances qui modifie la LFI en cours dexercice en cas de changement politique majeur tel par exemple un changement de Gouvernement, soit en cas de changement de situation conomique entrainant une ncessit dajustement comme par exemple en cas dabsence de croissance prvue initialement.. Lobtention dun quilibre tant imprative, cette loi rectificative a donc t instaure. Ces Collectifs Budgtaires de fin danne ont pour but unique de modifier ou plutt rectifier cet quilibre initialement prvu par la LFI. Le rgime juridique des LFR est identique celui des LFI. La LFR est accompagne dun RESF ou Rapport dEvolution de la Situation Financire, soit de la situation conomique et budgtaire, ainsi que dune annexe relative aux modifications accordes aux crdits. Suite une dcision du Conseil Constitutionnel en date du 24 juillet 1991, une LFR est ncessaire et obligatoire lorsquil apparat que les grandes lignes de lquilibre conomique et financier de lanne prvu initialement se trouveraient bouleverses en cours dexercice. La Loi de Rglement ou LR : Il sagit tout simplement de la loi des comptes. Cest un acte de constatation et dajustement des rsultats dun exercice budgtaire. Par cette logique de rsultat et de performances, la LOLF rehausse la valeur de cette Loi de Rglement, texte qui jusque l tait nglig notamment par le Parlement. Elle est galement accompagne dun rapport important appel Rapport Annuel de Performances ou RAP, attach chaque programme. Ces RAP seront compars au Projet Annuel de Performance ou PAP accompagnant chaque programme de la LFI une foi le budget excut. Cette LR devient galement, avec la LOLF, un lment essentiel de certification des comptes de lEtat par la Cours des Comptes. A contrario de la LFI et de la LFR, qui sont toutes deux des textes prvisionnels et dautorisation, la LR constate le montant dfinitif tabli des recettes et des dpenses de lexercice en cours et les rsultats de lexcution. La consquence importante est que la prsentation formelle de la LR diffre de celle des LFI et LFR. Le contenu de la LR est dcrit et prcis par larticle 54 de la LOLF. La discussion du projet de LR est ce que lon peut appeler le moment de vrit budgtaire car lors de lexamen des RAP par le Parlement, ce dernier est amen se prononcer sur les performances de la gestion gouvernementale, programme par programme, et selon certains critres de performances stricts. Pour que puisse dbuter les discussions le concernant, le PLR de lanne N 1, pour premire lecture devant lAssemble Nationale, doit tre dpos imprativement au plus tard le 1 er juin de lanne N, et cette discussion doit obligatoirement prcder lexamen du Projet du Budget de lanne N + 1. Ce PLR est lui aussi accompagn dun rapport sur lexcution des crdits de lanne prcdente, rapport qui est tabli par la Cour des Comptes. La certification des comptes de lEtat tablie par la Cour des Comptes est galement annexe au PLR. Les Lois de Finances prvues larticle 45 de la LOLF dites Lois de Finances Spciales : Ces lois de finances particulires sont soumises une procdure exceptionnelle et ont pour but de permettre lEtat de disposer dun budget avant le 1er janvier de lanne suivante en cas de problme. Ces Lois de Finances Spciales sont adoptes dans 2 cas :

10

FINANCES PUBLIQUES ________________________________________________________________________________________________________

1er cas : En cas de retard de dpt de projet imputable au Gouvernement, prvu lalina 4 de larticle 47 de la Constitution qui sexprime ainsi : Si la loi de finances fixant les ressources et les charges d'un exercice n'a pas t dpose en temps utile pour tre promulgue avant le dbut de cet exercice, le Gouvernement demande d'urgence au Parlement l'autorisation de percevoir les impts et ouvre par dcret les crdits se rapportant aux services vots. On peut citer comme exemple la priode doctobre 1962 o, en priode de crise, Pompidou alors Premier Ministre prsente un projet entrainant une motion de censure sanctionne par un changement de Gouvernement. Les projets impratifs tels ceux relatifs aux lois de finances nont donc pu tre labors. En consquence, le Gouvernement suivant pu demander au Parlement lautorisation de voter la seule 1 re partie du PLF concernant le prlvement de limpt, dabord examin par lAssemble Nationale puis transmise au Snat. Un autre choix est possible en telle situation, faire voter un PLS autorisant le prlvement des impts dj existants. 2me cas : en cas de retard ayant pour origine une dcision du Conseil Constitutionnel dclarant le PLF contraire la Constitution. Une Loi Spciale peut alors tre adopte afin de permettre et autoriser le Gouvernement percevoir les impts existant jusquau vote de la prochaine loi de finances. Ces mesures exceptionnelles sont primordiales car il faut rappeler que lEtat, en tant que personne publique, ne peut fonctionner en labsence de recettes de fonctionnement.

2me : Contenu et porte de la Loi de Finances. Les 4 catgories de lois de finances ont la mme porte juridique, sauf en ce qui concerne les cas particuliers des lois de rglement. Le domaine des lois de finances est dfini par la Constitution et est prcis par la LOLF instaure en 2001, texte fondamental qui a valeur constitutionnelle. Ces lois de finances comportent 3 domaines : Un domaine obligatoire au sens duquel les dispositions doivent imprativement figurer dans une loi de finances selon larticle 34 alinas 4 de la LOLF. Un domaine exclusif dont les dispositions sont non obligatoires mais ne peuvent figurer que dans une loi de finances en ayant lexclusivit, conformment aux articles 15 et 36 de la LOLF. Un domaine facultatif dont les dispositions peuvent figurer dans une loi ordinaire, la LFI nen ayant pas le monopole. On peut citer par exemple lordonnance du 28 juillet 1995 ayant port le taux de la TVA de 18,6 % 19,6 %. Une disposition ne relevant pas de ces droits domaines na pas sa place dans une loi de finances et si de telles dispositions sont insres dans une loi de finances malgr tout, elles sont alors qualifies de Cavaliers Budgtaires et sont sanctionnes par le Conseil Constitutionnel, sil est saisi. a) Les dispositions budgtaires des lois de finances : La LFI contient le budget de lEtat. Elle se prsente en 2 parties et est dfinie par larticle 34 de la LOLF.

11

FINANCES PUBLIQUES ________________________________________________________________________________________________________

La premire partie concerne les recettes, elle dfinit un plafond global des dpenses et arrte lquilibre fix. La seconde partie dtaille les dpenses, missions par missions, ventiles sous la forme de programmes, ces programmes tant des units de spcialit crdit limitatif. Chaque mission contient au minimum 2 programmes. Les parlementaires savent donc exactement quelle est la destination des crdits ce quoi ils servent avec exactitude, fonction des programmes auxquels ils sont allous. La premire partie du PLF Conditions Gnrales de lEquilibre Financier et comporte deux titres. Un premier titre est consacr essentiellement aux ressources et le deuxime titre est intitul Dispositions Relatives lEquilibre des Ressources et des Charges . Dans la fin de cette premire partie sont rapportes toutes les ressources prcdent au total des dpenses prvues, cela afin de dterminer le niveau de dficit de lanne venir. Cet article autorise le Gouvernement souscrire des emprunts visant financer ce dficit. A - Moyens des politiques publiques et dispositions spciales : Cette prsentation bi partite du budget de ltat permet au parlement de dbattre correctement et davoir une vue densemble de la politique budgtaire du gouvernement afin de dcider des recettes et des dpenses : le but de cette dcomposition est la transparence financire. La LOLF article 7 tablit une nouvelle nomenclature budgtaire : dsormais les crdits sont dsormais prsents en mission programme action (format MPA). Cette nomenclature vise une plus grande efficacit de la gestion publique. La mission est crer a la seule initiative du gouvernement, la mission est lunit de vote des crdits et elle correspond une politique publique. Le programme cest lunit de spcialit des crdits et de gestion des crdits. Le parlement peut agir sur le programme et modifi le montant inscrit et mme supprim un programme. Par exemple le programme vie tudiante est compos de plusieurs missions et est pilot par un responsable ministriel. Au sein des programmes il y a des actions : laction cest lunit danalyse des cots de laction publique (exemple le parcours LMD ). a) - Dtails des montants des crdits budgtaires : Au sein de chaque programme les crdits sont rpartis par action et par titre de dpense : titre 2 dpenses de personnels, titre 3 dpenses de fonctionnement autre que personnel, titre 4 charge de la dette, titre 5 dpense dinvestissement, titre 6 dpense dintervention, titre 7 dpense doprations financires. Cette prsentation par nature de dpense nest qu titre informatif. En effet, le gestionnaire publique peut grce la LOLF transfrer une partie du budget dun titre un autre, la seule limite est de respecter le montant des dpenses de personnels fixs : la LOLF apporte une souplesse de gestion des crdits. A tous programmes est associs un projet annuel de performance (PAP) prcisant la stratgie poursuivit, les objectifs assortis dindicateur de rsultat et le parlement a se prononcer sur ces PAP pour toutes demandes de crdits ultrieurs.
12

FINANCES PUBLIQUES ________________________________________________________________________________________________________

Ces objectifs de performance sont saisis a travers de trois points de vue sous trois angles : - Le point de vue du citoyen dans un souci defficacit socio conomique mesurant leffet gnral attendu de laction de ltat. Par exemple dans le cadre du programme police national ce serait le taux dlucidation des enqutes. - Sous langle de lusager du service publique dans un souci de qualit du service rendu lusager : dans le cadre du programme PL = lamlioration de laccueil dans les commissariats. - Sous langle du contribuable dans un souci defficience de la gestion publique. En effet, il faut que ce soit moins cher pour le contribuable. A tout objectifs sont associs des indicateurs pour mesurer de manire objective la ralisation de cet objectif. Il est difficile dtablir cet indicateur pour quil soit pertinent et quil ny ait pas deffets pervers. Cet indicateur peut tre un pourcentage (pourcentage de dlinquance), un nombre en valeur absolue (le nombre de tus sur la route) et a peut tre un dlai (dlai de paiement), chaque indicateur devant tre chiffr et inscrit dans le PAP accompagnant tous PLF. Cela vaut engagement devant le parlement datteindre cet objectif. Une fois le budget excut, cela aura lieu de justification au sein des rapports annuels de performance, annex au PLR. Dans le PLF de 2008 il y a environ 134 missions et environ 1400 indicateurs de performances (voir plateforme de cours). Un programme est toujours ministriel ou interministriel ce programme contenant minimum deux actions : cette nomenclature en MPA privilgie les rsultats sur les moyens visant a responsabilise les gestionnaires publiques et notamment les gestionnaires de programmes en leur attribuant une enveloppe globale de crdits et permettant un contrle de la performance ex post (=a postriori) de leur gestions. Exemple de la mission scurit : elle fait intervenir deux ministres et ministre de la dfense et de lintrieure. Le programme police nationale pilote par le ministre de lintrieure comprend 6 actions : scurit et paix publique, police des trangers et sret des transports internationaux, police judicaire et concours la justice La loi donne une nouvelle prsentation des crdits du budget de ltat (MPA), et une nouvelle prsentation en nature des missions (titre1 7). Cette prsentation un but dvaluation et de mesure de laction de ltat. La notion de mission intressant essentiellement le service publique et la notion de programme vise en gnral les gestionnaires publics. Son but est aussi dassouplir la gestion, le gestionnaire public pouvant ventiler les crdits dun titre lautre mais devant respecter le montant du titre 2, dpenses de personnels = la LOLF instaure une libert de gestion mais en contre partie il y a une responsabilit des gestionnaires des rsultats de mise en uvre des programmes.

b) - Dispositions non budgtaires (non permanentes): LFI.


13

FINANCES PUBLIQUES ________________________________________________________________________________________________________

Cela concerne les dispositions ne matire de recettes nayant pas dincidence sur le budget de ltat des annes venir mais sur les annes ultrieures (exemple : rforme en 2006 du budget sur le barme qui sera encaiss pas ltat quen 2007. Ce PLF contient aussi des dispositions non budgtaires donc le contenu dune LFI est beaucoup plus large que le budget. Ce sont toutes les dispositions relatives aux impositions de toutes natures, les mesures fiscales qui sont annoncs au titre 1er de la 1re partie et ce titre 1er comportant une sous partie 1 et une sous partie 2 intitul mesure fiscale relatives aux annes venir. De mme les oprations de trsoreries, non permanentes ne sont pas des dpenses budgtaires. Ainsi une LFI comprend le budget mais aussi des dispositions non permanentes, c'est--dire non budgtaires. Section 2 - La LFI, une loi spciale soumise certaines rgles. Cest une loi spciale au sens ou elle est soumise une procdure parlementaire spciale. Cette loi de finance initiale est soumise certaines rgles de prsentation visant mieux informer le parlement et rendre lisible le budget prsent par le gouvernement et ceux afin que les parlementaires se prononcent sur le choix de lexcutif en connaissance de cause. Il y a concomitance entre instauration du rgime parlementaire et naissance du droit budgtaire qui est caractris par le rle accru jou par le parlement. Pourquoi ces rgles ? Ces rgles sont un instrument de contrle parlementaire sur laction du Gouvernement. De plus, elles permettent une rigueur et une clart dans la prsentation du budget. Il faut rappeler que ces rgles sont reprises par la LOLF. La LOLF va modifier la porte de ces rgles car elle va inciter beaucoup plus de rigueur et de transparence tout en incitant une maitrise plus ample du budget. Elle maintient ces rgles en innovant et renforant certaines rgles telles celle de la spcialit et de la sincrit. Il faut discerner galement deux logiques, lune politique, lautre defficacit sur la gestion de la dpense publique. Il existe cependant des assouplissements concernant certaines rgles, des exceptions en raison dune ncessit de sadapter suivant la politique, ces rgles tant parfois trop rigides. 1er - Les rgles classiques raffirmes par la LOLF. Ce sont des rgles visant assurer le pouvoir de contrle du Parlement. Elles ont t formalises sous la Restauration par le Baron Louis, Ministre des Finances sous Louis XVIII, et affines sous la Monarchie de Juillet. Elles sont dfinies par la suite par un dcret-loi en 1956. Elles seront galement reprises en plus par lordonnance de 1959. Enfin, elles sont dfinies larticle 6 de la LOLF. Ces rgles classiques sont compltes par des rgles de sincrit aux articles 27 et 32 de la LOLF.
14

FINANCES PUBLIQUES ________________________________________________________________________________________________________

Mais la gestion concrte tend assouplir ces rgles fondamentales de droit budgtaire. De mme, tout principe ou toute rgle, il y a assouplissement ou exception. a) Lannualit budgtaire. Elle signifie que lautorisation budgtaire et lexcution du budget de lEtat sinscrivent dans le cadre annuel de lEtat, tant pour les dpenses que pour les recettes. Cf. article 16 de la LOLF. Cest pour cela quil y a une loi de fin vote chaque anne civile. Les crdits sont prvus et vots pour lanne et doivent tre excuts dans lanne. Cependant, la construction europenne invite les tats membres une vision pluriannuelle des finances publiques internes, du budget. Cette rgle permet au Parlement de contrler rgulirement le budget, en particulier dautoriser chaque anne la leve de limpt, principale source de financement du budget de lEtat, prs de 90 %. En outre, en matire de dpenses, cette rgle peut tre remise en cause car une action publique demande du temps et exige parfois une inflexion selon le contexte conomique et social du moment. De plus, la pluriannualit est de rgle en matire dinvestissement public do une programmation de laction publique au del dun an. Cest partir de ce constat que la LOLF invite programmer laction budgtaire et financire de lEtat moyen terme, notamment du fait de la contrainte communautaire incitative. Si lannualit est une rgle formelle satisfaisant le Parlement, la pluriannualit en pratique semble plus souvent retenue. 1er lment dexplication : De lourdes charges prennes reconduites dannes en annes, telles les charges en personnels actifs plus les retraites. Elles sont incompressibles. Tout comme la charge de la dette, soit remboursement des intrts de lemprunt. Dans le budget de 2006, premier concern par la LOLF, pour ces deux charges de dpenses ce qui reprsentait environ 60 % du montant des dpenses de lEtat (soir 45 % pers. et 15 % de la dette) environ 157,36 milliards sur 270,1 milliard deuros de budget. Lintgration communautaire invite par ailleurs les tats membres dont la France prsenter lvolution de leurs finances publiques sur les quatre annes venir. Il sagit dune programmation N+4 impose par lUnion Europenne. A partir de 2009, lEtat prsentera un budget pluriannuel et non plus annuel comme jusqu ce jour. Malgr ce budget pluriannuel, le Parlement devra cependant toujours autoriser chaque anne la leve des impts et des crdits inscrits au budget, ainsi que leur excution. La LOLF privilgie en finalit une vision pluriannuelle et invite renforcer la LFI en ce sens notamment en matire des dpenses. Cela se traduit par linscription des crdits sous la forme dautorisations dengagement (AE) et de crdits de paiements (CP). Les Autorisations dEngagement (AE) : Elles tendent la limite des dpenses pouvant tre engages, leur donnant mme la possibilit dtre tales sur plusieurs annes. Mais cet engagement est subordonn linscription annuelle de la part des crdits de paiement pour ordonnancer et payer les dpenses.
15

FINANCES PUBLIQUES ________________________________________________________________________________________________________

Les Crdits de Paiement (CP) : Ce sont les crdits qui devront tre pays obligatoirement durant lanne. Larticle 15 de la LOLF maintient tout en lencadrant plus strictement la possibilit de report des crdits, drogeant ainsi la rgle de la dualit au niveau de lexcution du budget. Les crdits non utiliss au cours de lexercice peuvent ainsi tre reports sur la prochaine anne budgtaire. A dfaut dune telle drogation, le gestionnaire public serait incit dpenser de faon inutile tous les crdits non dpenss, en le gaspillant ou en les laissant en ltat, en somme des fonds dfinitivement perdus. Cependant, le rgime des reports de crdits a t durci par la LOLF. Ainsi, tout report de crdits exige conjointement un arrt du Ministre des Finances et du ministre concern, sous la forme dun arrt interministriel publi imprativement avant le 31 mars de lanne suivant au plus tard. Les crdits de paiement sont quant eux plafonns un montant de 3 % du montant global du report. Par exemple, au Journal Officiel du 31 mars 2006, 36 arrts de report dats des 28 et 30 mars sont parus. Ils annulaient, sur le budget 2005, des crdits sur des chapitres budgtaires pour les ouvrir au budget 2006 sur des programmes. b) Lunit budgtaire. Cela signifie que lensemble des charges et ressources permanentes de lEtat figurent dans un document unique pouvant tre scind en plusieurs parties pour tre soumis au Parlement sous la forme dune PLF. Cette rgle vise un accs facile et une bonne lisibilit du budget permettant un contrle plus efficace du Parlement sur laction du Gouvernement. Dans ce document unique, on distingue le budget gnral qui retrace la majorit des crdits et services publics administratifs. Ainsi, pour le PLF 2006, par exemple, ce budget gnral comprenait 221,2 milliards deuros de recettes et 270,1 milliards deuros de dpenses, soit un dficit budgtaire de 48,9 milliards deuros. Deux termes sont retenir : Les SPIC, qui sont les Services Publics caractre Industriel et Commercial. Les SPA, qui sont les Services Publics Administratifs. A ct du budget gnral et principal, il y a des budgets annexes au nombre de trois, et des comptes spciaux regroups en quatre catgories. Les budgets annexes : Ces budgets prvus larticle 18 de la LOLF permettent une souplesse de gestion par rapport au budget gnral. Larticle 18 de la LOLF nonce : Ils retracent les seules oprations des services de lEtat non dots de la personnalit morale rsultant de leur activit de production de biens et de prestations de service donnant lieu aux paiements de redevances lorsquelles sont effectues titre principal par les dits services. Cela consiste retracer les recettes commerciales distinctes du budget gnral financ quant lui par limpt titre principal. Ces budgets annexes sont des entits budgtaires spcifiques afin de calculer le cot des prestations fournies.
16

FINANCES PUBLIQUES ________________________________________________________________________________________________________

Ils ne reprsentent que 0,74 % seulement des dpenses nettes du budget de lEtat, soit 2 milliards deuros en 2006. Ces 3 budgets annexes sont : Contrle et exploitation arien, qui consiste en toutes les taxes ariennes perues, les taxes daroport. Journaux Officiels, ce sont tous les revenus de la publication des textes officiels dicts tout au long de lanne. Monnaies et Mdailles. Lorsque le dficit annuel de lEtat est volu, il inclue ces budgets qui sont crs par le seul Gouvernement. Leur solde est intgr au solde gnral du budget. Ces budgets annuels ont une prsentation en sections de fonctionnement et sections dinvestissement. Leurs recettes peuvent cependant tre affectes leurs propres dpenses. Lquilibre de ces budgets est assur par le seul recourt lendettement, soit lemprunt. Egalement, le surplus de recette soit lexcdant, ne peut servir quau dsendettement soit le remboursement de lemprunt. Le budget gnral ne peut intervenir pour financer les quilibres de ces budgets annexes qui eux mmes ne peuvent intervenir au financement du budget gnral. Un budget annexe est assimil une mission selon la nomenclature MPA (Mission Programme Action), exige par la LOLF. d) De la Spcialit Budgtaire. Cette rgle de spcialit permet au Parlement de savoir quelle va tre lutilisation des crdits. Sous lordonnance de 1959, ces crdits taient spcialiss en quelques 850 chapitres. Dsormais avec la LOLF, ces crdits ne sont plus spcialiss quen quelques 134 programme, ce qui indique une rationalisation avec linstauration des programme. Avec la LOLF, on passe une nomenclature fonde sur la destination des crdits, autrement dit le budget devient plus lisible, il est organis selon la finalit des politiques publique. Cest un budget qualifi de rsultat, devenant lunit dapplication de spcialit en lieu et place de chacun. Le programme est lunit de spcialit de droit commun. On a cr galement la dotation qui est lunit de crdit par exception. On ne peut parfois tablir une mesure de la performance de certains crdits, en ce cas on va parler de dotation et non de programme. La LOLF prvoit 3 catgories de dotation art 7 : Tous les crdits de lElyse, du Snat, du Conseil Constitutionnel, Haute Cour de Justice, la Cour de Justice de la Rpublique, La Chaine Parlementaire, lAssemble Nationale Dotation pour accidentelles destines aux calamits et aux dpenses imprvisibles. Dotation pour mesure gnrale en matire de rmunrations. Lors de lexcution du budget avec cette notion de programme, le gestionnaire publique dispose dune plus grande libert dans la gestion de ses crdits, spcialiss par programmes. Il reoit une enveloppe globale quil est libre de grer comme il lentend. Ils sont galement prsents par nature comme vu prcdemment dans le cours. Le gestionnaire peut ventiler ces crdits suivant leur nature (de 17) sauf en matire de personnel dont le montant peut tre diminu mais non augments (titre 2 LOLF). Cest la rgle dite de la fongibilit asymtrique. Les crdits sont fondu en une enveloppe globale et asymtrique en raison de la modulabilit concernant le personnel. Il a une lourde responsabilit de rsultat face cette libert de gestion des programmes. Par cette notion de programmes, le Parlement accorde une plus grande confiance aux gestionnaires. Cette libert de gestion est compense par la ncessit pour le gestionnaire de sengager sur des objectifs de performance inclus aux PAP.
17

FINANCES PUBLIQUES ________________________________________________________________________________________________________

2me - Des rgles nouvelles affirmes par la LOLF. La LOLF vise globalement rduire le dficit de lEtat en agissant davantage sur la maitrise des dpenses publiques. Do lexistence dun double souci. Tout dabord avoir un budget en quilibre et quil soit un budget sincre. a) - La rgle dquilibre conomique et financier. Cest lapparition de dsquilibres jumeaux savoir dficit budgtaire et dette publique crant une contrainte conomique forte. Ils rduisent la marge de manuvre de tout gouvernement quel quil soit. La LOLF art 34 a innove en matire dadoption de larticle de lquilibre, article fondamental puisque situ la fin de la premire partie. On observe que les ressources et les charges de trsorerie sont values dans un tableau. De plus, chaque assemble parlementaire se prononce sur lvaluation des recettes et le plafond de dpense du budget gnral, des budgets annexes et comptes spciaux, afin de dgager le niveau de dficit budgtaire inscrit dans un tableau dquilibre. Le Parlement se prononce galement sur le plafond des emplois rmunrs par lEtat et sur la variation nette de la dette de lEtat, et enfin sur laffectation des ventuels surplus de recettes fiscales, gnralement attribues la rduction du dficit de la dette publique. La LOLF est plus exigeante. b) La rgle de sincrit budgtaire. La LOLF innove en son article 32, relatif la sincrit de la LFI et larticle 27 relatif la sincrit des comptes de lEtat. Cette rgle de sincrit de puis une dcision du CC du 29 dcembre 1994 posant le principe de sincrit qui va se hisser au rang constitutionnel, au sein dun texte a valeur constitutionnelle quest la LOLF. Cette rgle est dautant plus importante que le Parlement voit son rle renforc par la LOLF. La Communaut Europenne accroit dautant plus sa surveillance sur les politiques budgtaire nationales des tats membres grce notamment aux moyens des pactes. Ces critres contraignent donc a certains critres et certaines discipline. Ces critres de sincrit sont applicables dans le domaine des lois de finances et des comptes de lEtat. Sincrit des LFI art 32 : Elle sapprcie et svalue compte tenue des informations disponibles et des prvisions qui peuvent raisonnablement en dcouler. Le Gouvernement ne doit pas chercher tromper le Parlement lorsquil lui soumet son PLF. Lintrt de cette rgle est que le Conseil Constitutionnel peut tre saisie aux fins de contrle de cette rgle de sincrit. Il module son contrle selon quil sagit une LFI ou dune LFR. Egalement, le Conseil peut tre appel se prononcer sur une LR il apprciera lexactitude des comptes art 27. Sincrit des comptes de lEtat dite comptable art 27 : Cet art 27 dispose que les comptes de lEtat doivent tre rguliers sincres et donner une image fidle de son patrimoine. Larticle 58 de la LOLF prsente que la Cour des Comptes, une foi le budget excut, doit procder la certification de la rgularit, de la sincrit et de la fidlit des comptes de lEtat. Ici, pour le Gouvernement qui a en charge lexcution du budget, il est soumis une obligation de rsultat, linstar de celles que connaissent les entreprises prive.
18

FINANCES PUBLIQUES ________________________________________________________________________________________________________

Lintrt principal est dassurer un rel contrle du Parlement sur les comptes et le budget de lEtat. Il y a une logique politique et une logique de gestion. Chapitre 2 La prparation du Budget par le Gouvernement. On parle toujours de projet de loi de finances car nappartenant quau Gouvernement. Mais avec la LOLF, on peut tout de mme dire que le Parlement est dune manire associ cette laboration. 1er - Le PLF : une initiative gouvernementale sous contrainte. Le budget contenu dans le PLF est la traduction financire du programme politique. Il est inscrit dans un contexte macro conomique, do des donnes sur les cours amricains. Il est soumis une premire contrainte de rigidit de certaines dpenses comme par exemple les dpenses des personnels en activit ou en retraite, et dautre part la charge de la dette, dpenses rigides incompressibles. Une seconde contrainte consiste en le respect de grands principes dquilibres europens come le PACTE par exemple, discipline impose aux tats membres de lUnion. a) Les contraintes financires. LEtat est tout dabord contraint par la charge de la dette, c'est--dire le remboursement des intrts sur lemprunt, le taux tant pass de 9,3 % en 1985 prs de 14,5 % du total des dpenses du budget gnral en 2006. Au niveau communautaire, lorsquon parle de dette publique, il sagit de la dette des administrations publiques soit de lEtat, des Etablissements publics, des Collectivits Territoriales ayant la caractristique dtre prleve par les impts. La dette de lEtat reprsentant prs de 80 % de celle des administrations publique LEtat est diffrent des particuliers car il dispose de la continuit. Cette dette pse sur les contribuables. LEtat reste toujours solvable, solvabilit qui nest jamais remise en cause par les prteurs. Ce niveau dendettement public slevait en 2005 66,5 %, tant en dessus de la limite des contraintes europennes impose. La priorit de tout gouvernement franais va tre la rduction de la dette par contrainte de lUnion. Lautre rigidit est la contrainte lie aux personnels de lEtat, soit toute la masse salariale mais galement toutes les pensions verses aux fonctionnaires retraits civils ou militaires, Cela reprsentait 40,4 % en 1994 alors quaujourdhui cela reprsente environ 44,4 %, soit peu prt 45 , qui additionne au 15 % prcdent, reprsentent environ 60 % de dpenses incontournable et incompressible de la dette rduisant la marge de manuvre de tout gouvernement. La seule opportunit aujourdhui est de profiter des dparts la retraite des fonctionnaires pour ne par en recruter nouveau, dans le but de rduire ces cots. b) Les phases d'laboration du PLF: On peut relever 4 phases dans cette laboration:

Courant janvier qui vise arrt la stratgie budgtaire et les grands quilibres budgtaires Courant fvrier consacr aux runions d'conomie structurelle qui vise rduire la finance publique, on demande a chaque ministre de rduire sa dpense et de trouver des services supprimer Courant fvrier a avril rserve a la ngociation budgtaire a la dfinition de la performance
19

FINANCES PUBLIQUES ________________________________________________________________________________________________________

De juin aout consacr au dbat d'orientation budgtaire (DOB), c'est l'information donn au parlement sur le PLF avec dbat parlementaire. On prpare aussi les documents budgtaires notamment le budget gnrale, les comptes annexes.

Les principaux acteurs sont le 1er ministre, le ministre des finances, et les ministres et le prsident Selon l'art 38 de la LOF sous l'autorit du 1er ministre, le ministre charg des finances prpare les projets de loi de finance qui sont dlibr au CM. Il dfinit une stratgie budgtaire dclin ensuite en missions et ce conjointement avec le ministre charg des finances et le ministre gestionnaire. Ces ministres dcompose ses missions en programme qui sont des regroupements de crdit en vu d'atteindre certains objectif prcis dans les projets annuels de performance (PAP). Dans une lettre de cadrage le 1er ministre dfinit sa stratgie au dbut de l'anne N-1= feuille de route qui dtermine les orientations budgtaire et les priorits du gouvernement. Elle invite a des rformes structurelle= invite le ministre a faire des conomies et fixe la norme de dpense pour l'anne N. Ensuite le 1er ministre arrte son arbitrage dans une lettre plafond qui adresse chaque ministre. Il s'agit de fixer un plafond en crdit et en effectif pour chaque mission relevant d'un ou plusieurs ministres. Le ministre des finances qui est c=souvent assister d'un ministre dlgu ou d'un secrtaire d'tat charg du budget. C'est le maitre d'uvre de la prparation du projet loi de finance. Ce ministre des finances est donc un expert dpensier c'est aussi lui qui dfinit la prvision macro conomique qui lui permet de prendre en compte l'impacte de la croissance et de l'inflation sur l'volution des recettes et dpense de L'tat. Toutes ses informations sont transmises au 1er ministre afin de dfinir les grands quilibres budgtaires. Le ministre des finances assure les ngociations budgtaires, il y'a donc la un rapport de force. Il est cependant le seul a avoir une vision globale des dpenses de l'tat et il est le seul a maitris l'volution des recettes. Cela fait de ce ministre un ministre a part au sein du gouvernement. Ce ministre dispose pour laborer ses informations, de la direction du budget, direction de la prvision, INSEE (tablit les donnes macro- conomique), la direction gnrale des finances publiques, la direction gnrale des douanes. L'agence France trsors qui informe sur les emprunt venant a chance et sur l'tat de la dette pour dfinir le besoin de financement de L'tat. A la lecture de la LOF le ministre des finance est plus un conseiller= ministre gestionnaire plus que dpensier, il a dsormais une certaine marge de manuvre. Souvent les priorits sont prisent en compte lorsque on labore sont PLF. Est ce que la LOF associe ou non le parlement a la prparation du PLF? Oui, la LOF attribut un certain pouvoir a la prparation du PLF, des le mois de janvier les commissions de finances des 2 assembles entende le ministre charg du budget sur l'excution du budget prcdant. Elle assure un suivit hebdomadaire de l'volution des dpense et recettes en cour d'volution ce qui leur permet d'influer sur le budget venir. Elles peuvent publier des rapports d'information sur leur doctrine budgtaire et ou fiscale qui sont utile et qui inspire certains amendements lors de la discussion du prochain budget. L'art 48 qui institutionnalise le DOB= il est affirm dans un texte. Ce DOB permet au parlement de donner un avis de donner un avis fond sur ces 2 rapports. Chapitre 3 Lautorisation parlementaire : examens discussion et vote. On peut distinguer cinq points de cette discussion budgtaire au sens large : Le DOB Lexamen en premire lecture du projet de loi de rglement de lanne prcdente Art 52 LOLF Dbat sur les prlvements obligatoires
20

FINANCES PUBLIQUES ________________________________________________________________________________________________________

Autre point fort du PLF cest lexamen du PLI Examen dun collectif budgtaire ou projet de loi rectificatif.

Le vote du PLF obit des rgles prcises dictes par la LOLF et ces rgles sont dictes dans un but defficacit de lexamen de la discussion et du vote. Section 1 Le cadre dexamen du Projet de Loi de Finances. Le parlement doit sassurer que les objectifs des politiques publiques dclins en MPA ont bien t atteints une fois le budget excut. Pour cela, la LOLF qui vise privilgier une logique de rsultat sur celle des moyens, a substantiellement amliore linformation budgtaire destination du parlement. Cest pourquoi sont soumis au parlement plusieurs documents en plus du PLF, documents qui laccompagnent et qui sont prvus lart 50 de la LOLF. Dans ce PLF, lessentiel est le budget gnral, concerne essentiellement les SPA, mais dautres documents ont leur importance, tel lEvaluation des voies et moyens, galement dnommes les Bleues et Les annexes gnrales appeles les Jaunes. Le PLF ou Bleu Gnral concerne donc essentiellement les crdits des SPA et prsente aussi les quatre grands tats annexs A, B, C et D. Nouveauts de la LOLF dtails et recettes contenus dans le bleu gnral sous une prsentation en sections de fonctionnement du budget de lEtat. Dautres documents sont soumis aux parlementaires, en lespce les rapports prvus larticle 50 de la LOLF, comme par exemple le RESF Rapport Economique, Social et Financier qui prsente le budget instruire dans son contexte conomique national et international, galement un Rapport de lINSEE sur les comptes de la Nation. Le Bleu, valuation des voies et moyen dtaille lEtat A c'est--dire quil value et dtaille les recettes et budgets gnral tel la TVA, les impts sur le revenu, la TIPP, toutes les valuations des recettes fiscales. Toutes ces recettes sont assises sur la conjoncture conomique. Ces recettes fiscales reprsentent prs de 90 % des revenus de lEtat. Il faut distinguer galement les recettes non fiscales telles les amendes perues, la franaise des jeux, les recettes issues des casinos, le PMU, la vente ou cession de biens immobiliers, les dividendes verss par les entreprises dans lequel lEtat dtient des parts Ce bleu value aussi le produit des impts affect aux collectivits territoriales, comme la taxe foncire, taxe habitation Egalement les impts affects aux charges sociales telles que la CSG, la CRDS. Par exemple pour 2006, le montant de la CSG reprsentait prs de 76,5 milliards deuros. Il faut regarder galement les autres taxes telles que celles des tabacs et alcools qui sont verss pour une bonne part au secteur social. LEtat prlve aussi certaines taxes dvolues aux corps consulaire, aux CCI Certaines recettes sont galement prleves par lEtat car il est seul dtenir le pouvoir de prlvement de limpt mais il doit en reverser une partie aux destinataires concerns. Il y a galement les prlvements destins lUE. Aprs toutes dductions faites, on obtient le montant net des recettes de lEtat. Les annexes explicatives galement appeles Bleus (au pluriel) portent sur les dpenses et dtaillent les crdits par MPA.
21

FINANCES PUBLIQUES ________________________________________________________________________________________________________

Chacune prsente un Projet Annuel de Performance PAP contenant certaines informations dont lengagement du Gouvernement en faveur de la performance, galement une autorisation des crdits en Autorisation dengagements sur celle-ci ou AECP Cette prsentation permet au Parlement de contrler et surveiller les crdits de la chaine de dpenses au niveau de la chaine juridique. Cette ventilation par programmes engage le Gouvernement qui devra en tenir compte en prenant les dcrets de rpartitions une foi le budget dfinitivement adopt. Lannexe Gnrale est le dernier document important galement appel Jaune : ce sont des documents moins prioritaires que les bleus mais intressant sur les activits de lEtat par exemple sur leffort financier de lEtat au profit des collectivits territoriales, en matire culturelle, pour sa participation en tant quactionnaire dans certaines entreprises, dans le secteur public audiovisuel Il faut retenir de ces documents joints au PLF, reprsentant prs de 3 4 000 pages, quils sont mis disposition du Parlement qui va les examiner par diffrentes commissions parlementaires en charge du PLF, en se les rpartissant. En matire de dpenses, la LOLF parle de la fixation des dpenses. Il sagit pour le gouvernement de fixer le montant global des dpenses dvolues aux emplois rmunrs par lEtat. Ces emplois svaluent en temps plein travaill, quelque soit le statut de lagent. Comme autre plafond, il y a les crdits dvolus aux emplois pour chaque ministre avec une fixation des dpenses pour chaque ministre en fonction de chaque mission. Ces dpenses concernant les personnels reprsente environ 45 % do la ncessit de maitrise de ce budget en fonction des diffrentes missions et suivant chaque ministre. LEtat veille rduire ces dpenses surtout en priode de conjoncture conomique difficile.

1er - Les Commissions parlementaires des finances: Pralablement toute discussion en sance publique, les commissions des finances sont saisies du PLF. Ce travail est effectu par des rapporteurs. Lexamen du PLF est organis par des sections parlementaires spcialises organises en commissions des finances. Au sein de chaque assemble, cet examen se droule durant la session dautomne doctobre dcembre. Larticle 39 de la LOLF accorde un rle prpondrant ces commissions. Lorganisation de ces commissions sont spcifiques et comportent un prsident, un rapporteur gnral et un rapporteur spcial pour chaque mission. Par ailleurs ces commissions parlementaires de finances peuvent entendre chaque ministre pour tre claire sur les mesures contenues dans le PLF. Les documents produits par ces commissions sont modalis en 3 tomes : Tome I : cadrage gnral du PLF, qui est un rapport gnral, qui fixe galement les conditions de lquilibre budgtaire. Tome II : porte essentiellement sur les recettes notamment sur les mesures fiscales. Tome II : portant essentiellement sur les dpenses, mais galement contenant le rapport du rapporteur gnral ainsi que les annexes rdiges par les autres membres de la commission ou les rapporteurs spciaux. Les rapporteurs spciaux sont au nombre dune quarantaine. Cela correspond toutes les missions concernes par le budget de lEtat. Chacun de ces rapporteurs dtaille au sein de chaque mission les dpenses et recettes affectes cette mission. Tous ces documents seront lobjet de discussions en sances publiques.
22

FINANCES PUBLIQUES ________________________________________________________________________________________________________

Concernant ces diffrents rapports ont statut de documents prparatoires et sont utiles la comprhension des textes budgtaires et fiscaux. Tous ces documents vont tre compils et sont contenu au final dans le rapport gnral de la commission des finances accompagns des propositions damendements souhaits. 2me - Les autres commissions parlementaires permanentes. Les cinq autres commissions permanentes sont des commissions pour avis qui donnent leur avis sur le rapport final et se chargent particulirement dune mission particulire la concernant comme par exemple la commission dfense. Chacune nommera un rapporteur pour avis qui tudie plus en dtail les crdits et complte le travail effectu par les rapporteurs spciaux de la commission des finances. Par exemple pour le PLF 2006, ont relevait plus de 60 avis budgtaire dans chacune des assembles. Dans la pratique, on observe une grande souplesse dans lexamen du PLF par les commissions. La discussion en sance publique de la premire partie du PLF lassemble nationale dbute souvent avant mme que ces commission aient achev lexamen de la seconde partie. Egalement, au snat, lexamen du PLF par sa commission des finances dbute bien avant que la chambre ne soit saisie aprs adoption du PLF par lAssemble Nationale. Ces pratiques sexpliquent par le fait que le calendrier serr du parlement qui ne dispose que de 70 jours pour ladoption du budget de lEtat. A dfaut de telles pratiques, le calendrier ne pourrait tre respect. Une fois le rapport gnral de la commission des finances rdig, le texte est mis en discussion publique. Ce PLF est dpos en priorit devant lAssemble Nationale, jamais devant le Snat. De mme, le PLF de la Scurit Sociale est toujours dpos en priorit devant lAssemble Nationale. Ces dpts se justifient par une lgitimit des parlementaires de lAssemble Nationale du fait du mode dlection directe. Section 2 Le cadre de discussion et de vote des lois de finances. Le Parlement na quun faible pouvoir dagir sur les modifications du budget mais galement, le Gouvernement dispose lui aussi dune faible marge de manuvre en raison de la dette et des contraintes budgtaires imposes par la communaut europenne. Sa capacit daction se limite seulement 5 milliards deuros sur un total de 170 milliards deuros. Une fois ce projet de loi de finances adopt en premire lecture par les deux assembles, le gouvernement runie et convoque la commission mixte paritaire compose de 7 dputs et 7 snateurs. En matire de projet de loi de finances, la procdure dite durgence est dite de droit. 2me - Le vote et ladoption du projet. Le parlement dispose de 70 jours pour adopter dfinitivement le PLF prcis par larticle 40 de la Constitution et la LOLF. Ce dlai de 70 jours est donn car il doit tre promulgu et publi au JO au plus tard le 31 dcembre de lanne pour le PLF de lanne venir. Ce dlai se dcompose de 40 jours pour lAssemble Nationale, 20 jours pour le Snat et 10 jours pour la navette entre les chambres. Si lAssemble Nationale ne respecte pas le dlai qui lui est accord, le texte est directement transmis par le Gouvernement au Snat. En gnral, le PLF est trs souvent dfinitivement vers le 20 ou 21 dcembre de lanne, ce en raison dune ventuelle soumission au Parlement. En cas de non respect du dlai de 70 jours imparti au Parlement, le Gouvernement adopte le projet et le met en uvre par ordonnance.
23

FINANCES PUBLIQUES ________________________________________________________________________________________________________

Depuis 1974, les projets de lois de finances ont t systmatiquement dfrs devant le Conseil Constitutionnel, sauf pour les annes 1989 et 1993 du fait de lopposition parlementaire, do, de cette saisine systmatique du Conseil Constitutionnel, le dveloppement de la jurisprudence constitutionnelle. A lanalyse de cette jurisprudence, il en est tir plusieurs dcisions. Les dcisions portant sur le principe de sincrit DC 1991-18 du 24 juillet 1991. Les dcisions portant sur les cavaliers budgtaires sanctionns car ne devant pas apparaitre dans un PLF. Les dcisions concernant lgalit devant les charges publiques comme par exemple le crdit dimpt sur les intrts demprunts immobiliers. Cette jurisprudence constitutionnelle est devenue une des sources principales de droit budgtaire et fiscal.

En ce qui concerne les lois de finances rectificatives, elles sont calques sur les PLF initiaux, quant leurs dlais, respects de chronologie La procdure relative aux lois de rglements ressemble fortement aux lois ordinaires et ne comporte gnralement quune seule partie. Le PLR doit tre dpos au plus tard le 1er juin de lanne suivant lexcution des lois de finances. Autre contrainte, il doit tre vot en premire lecture par le parlement, par chacune des chambres, avant le dbut de la discussion de lanne venir. Une foi cette loi de finance adopte et publie au JORF au plus tard le 31 dcembre, il peut y avoir mise en uvre du budget de lEtat. Seconde Partie La mise en uvre de lexcution du budget de lEtat. En matire dlaboration, ce sont les autorits politiques et instance de ltat alors que son excution revient plutt ladministration. La LOLF insiste sur le respect de lautorisation parlementaire notamment pour la rpartition des crdits. Cette excution est encadre par le droit budgtaire et comptable afin de garantir le pouvoir du parlement reprsentant des contribuables et dassurer la rgularit des oprations financires.

Section 1 Une excution fortement encadre. Une foi la LFI publie au JORF, le Gouvernement prend des dcrets de rpartition pour rpartir ces crdits suivant les programmes ds le premier janvier de lanne N, la LFI ayant valeur dautorisation budgtaire, c'est--dire que cela sous tend lide quil peut ne pas y avoir conformit absolue de lexcution par rapport la prvision. Par exemple, le montant des recettes recouvr peut scarter du montant des recettes prvues en montant initial, qui peut tre du la conjoncture financire. De plus, quant aux dpenses, il sagit dune facult et non dune obligation de dpenser car le Gouvernement peut rguler ces dpenses en gelant par exemple certains crdit. Cest ce que lon appelle couramment la rgulation budgtaire. 1er - La porte de lautorisation parlementaire. La LOLF raffirme les grands principes budgtaires afin de rduire lcart entre excution et prvisions mais aussi afin de limiter certaines pratiques drogatoires considres comme tant des sortes dabus. Les commissions des finances sont informes de ces excutions afin de contrler et sassurer de lautorisation parlementaire.
24

FINANCES PUBLIQUES ________________________________________________________________________________________________________

a Le caractre limitatif des crdits, Cf. art. 9 de la LOLF. Le parlement vote un plafond maximal autorisant certaines dpenses et lexcution est soumise un double plafond. Tout dabord il y a un plafond de crdits puis un plafond demplois qui sont rmunrs par lEtat. Cependant, certains crdits ont un caractre valuatif, art 10 de la LOLF, c'est--dire quils sont surement amens changer en cours dexcution comme par exemple ceux relatifs aux charges de la dette de lEtat, ceux relatifs aux remboursements, restitutions et dgrvements, et enfin les crdits lis la mise en jeu des garanties de lEtat (banques). Si une dpense caractre valuatif dpasse le montant inscrit en loi de finances, les commissions des finances en sont informes par le MINEFI quant aux raisons de cet excdant. Le Gouvernement peut aussi, ce qui constitue un autre assouplissement, prendre des dcrets davances lui permettant douvrir des crdits supplmentaires afin de faire face des situations durgences. Cependant, il reste une condition qui est de ne pas affecter lquilibre budgtaire, il faut alors trouver dautres recettes ou annuler certaines dpenses initiales. Il faut ncessairement avis du Conseil dEtat ainsi que des commissions des finances. De plus, le montant des dpenses de crdits davance ne peut dpasser 1 % des crdits ouverts en LFI. La dernire des conditions est quun tel dcret doit imprativement tre ratifi par la prochaine loi vote en matire de finances. Par exemple, le dcret davance du 27 mars 2006 a ouvert 140 millions deuros afin de financer la lutte contre les pidmies de Chikungunya et de grippe aviaire. La consquence en a t lobligation dannuler certains crdits. b La rgle dannualit des crdits. En la matire, on retrouve la rgle dannualit. Les crdits et les plafonds sont ouverts et autoriss pour une anne et ne donne aucun droit pour lanne venir. La LOLF raffirme cette rgle en assouplissant son application comme indiqu par larticle 28 de la LOLF A cot de cette journe complmentaire, il existe une autre drogation prcise larticle 15 de la LOLF, ce sont les reports de crdits qui sont limits un montant de 3 % maximum et doivent tre formaliss par un arrt interministriel ratifis par les MINEFI et Ministres concerns. Cette rgle de spcialit conduit les gestionnaires publics consommer leurs crdits conformment la rpartition prvue par le Parlement en 133 ou 134 programme prvus par le budget gnral. Seulement au sein de chaque programme, cette rpartition devient un principe de fongibilit asymtrique, le gestionnaire gnral ne disposant que dune enveloppe globale fongible, lui autorisant ventiler ces crdits comme il lentend exception faite pour les dpenses de personnels dont le plafond ne peut imprativement pas tre dpass. De plus, il peut utiliser des crdits dvolu aux dpenses de personnels pour dautres dpenses mais pas inversement, do cette appellation de fongibilit asymtrique. Il existe dautres assouplissement et drogation cette rgle de spcialit dans les phases dexcution quant la ventilation de ces crdits dans lexcution du budget : Les dotations, qui sont des rpartitions de crdits non dtermines par les LFI par le Parlement qui peuvent venir abonder certains programmes en cours dexcutions. Les dotations pour dpenses urgentes en cas de situations accidentelles et imprvisibles puis les dotations pour mesures gnrales en matire de rmunration.
25

FINANCES PUBLIQUES ________________________________________________________________________________________________________

Autre drogation, le transfert de crdits dun ministre au profit dun autre ministre ayant un programme poursuivant les mmes actions. Dernire drogation, les virements de crdits qui consistent modifier la rpartition des crdits en fonction et suivants certains programmes dun mme ministre et ce, dans certaines limites fixes par la LOLF prvus pour un montant de 2 % des montant initiaux prvus et attribus ces programmes. 2me - La rgulation budgtaire. Elle consiste pour le Gouvernement et en particulier pour le MINEFI maitriser sinon les recettes, du moins lvolution des dpenses, le but tant de ne pas dgrader le solde du budget de lEtat dfini en LFI, autrement dit respecter lautorisation parlementaire. Ainsi, larticle 13 de la LOLF prvoit la possible annulation de certains crdits afin dviter la dgradation de ce budget initial. La LOL vise globalement limiter le recours cette rgulation en raffirmant le principe de sincrit qui conduit le gouvernement un effort de rigueur dans le choix de ses hypothses conomiques. Cest galement de ne pas surestimer les recettes ni sous estimer les dpenses par avance. Autre rgle fixe par la LOLF, cest linstauration de la fixation dun montant plafond pour un montant total des crdits annuls reprsentant 1,5 % des crdits ouverts en LFI. Si ce plafond tait dpass, en ce cas le Gouvernement devrait dposer un projet rectificatif, soit un collectif budgtaire. Section 2 : Acteurs et procdures dexcution : la comptabilit publique. Lexcution du budget = dcret du 19 dcembre 1962 portant sur la rglementation. Dcret du 27 janvier 2005 relatif au contrle financier qui est ncessaire la ralisation de la dpense publique. Paragraphe 1 : Les principaux acteurs : les ordonnateurs et les comptables. Deux catgories dagents : les Ordonnateurs et les Comptables Publics. Ils ont tous les deux une comptence exclusive pour raliser des oprations financires de dpenser et de recettes. Lexcution dun budget public est fonde sur un principe fondamental, la sparation des ordonnateurs et des comptables. Ce principe induit une indpendance et une incompatibilit des fonctions. Le principe vise prvenir toute irrgularit dans lutilisation de largent public. Celui qui dcide des recettes nest pas celui qui excute. Le principe conduit une spcialisation des tches. Il conduit aussi une facilitation du contrle, la violation de ce principe est lourdement rprime. a) Les ordonnateurs. Article 5 du dcret de 1962, les ordonnateurs prescrivent les recettes et les dpenses. A cet effet ils constatent les droits, liquide les recettes et engage et liquide des dpenses. Ils mettent ainsi des ordres, dpenses et recettes qui ne peuvent tre mis en uvre que par les comptables publics. Il existe les ordonnateurs principaux du budget de lEtat, les ordonnateurs secondaires qui reoivent sur dlgation de comptence, par exemple le Prfet (dlgation du ministre) et ltranger ce sont les ambassadeurs. Les ordonnateurs pouvant leur tour dlguer leur signature. b) Les comptables. Comme un agent spcialis il exerce sa fonction titre principal et manie seul largent public, il tient une comptabilit de ses oprations, doit excuter un contrle de rgularit mis par lordonnateur.
26

FINANCES PUBLIQUES ________________________________________________________________________________________________________

Il vrifie la disponibilit des crdits, vrifie la validit de la crance et la bonne imputation de la dpense sur le bon titre du bon programme. Il exerce un contrle a priori. Trois catgories : - Les comptables directes du trsor, les plus nombreux et ils dpendent de la direction financire des finances publiques. Ils excutent les oprations et recettes du budget gnral et des comptes spciaux. A lchelon dpartemental, comme la trsorerie dpartementale, ils centralisent les trsoreries locales. Certains ont comptences dans lexcution du budget, ils mettent en uvre le budget de lEtat. - Direction des douanes, les comptables des droits indirects, les impts indirects (TVA), plus de 65% des recettes fiscales de lEtat. - Les agents comptables de luniversit, CROUS, les comptables des organismes publics. c) Leur rle respectif depuis la LOLF de 2001. Il y a un rapprochement entre les deux acteurs, une coopration se traduit au plan institutionnel par la cration de dpartement comptable ministriel au sein des ministres. Ce quon observe est la confiance faisant place la mfiance. Cette volution due la LOLF ncessite une relecture de la responsabilit du comptable et de lordonnateur. Les deux acteurs sont soumis un rgime de responsabilit particulier. Une responsabilit plus lourde pse sur le comptable car il est le seul manier les fonds publics. Cette responsabilit financire nexclue pas une responsabilit sur le terrain civil, pnal, cette mise en place de la responsabilit dpend du ministre, du ministre des finances ou bien du juge des comptes. Cependant le comptable mis en D.B. peut demander au ministre des finances une remiser gracieuse souvent accorde (c'est--dire il est exonr de toute responsabilit). Ce comptable est soumis une obligation de garantie lui permettant dindemniser le trsor et souvent il souscrit une assurance. Cette distinction des rles entre ordonnateurs et comptables se traduit au niveau de lexcution des dpenses et recettes publiques. Il y a une phase administrative et une phase dexcution comptable.

Paragraphe 2 : Le rgime juridique des dpenses publiques. Il y a un risque plus accru de fraude, cest pourquoi lexcution des dpenses est trs encadre, si bien quon observe une certaine lenteur dans lexcution des crdits. Il existe quatre phases (les trois premires relevant de lordonnateur et la dernire du comptable public) : 1re phase : Lengagement, article 29 de la LOLF, acte par lequel lorganisme public constate une obligation de laquelle il rsultera une charge. 2me phase : La liquidation vise sassurer de la ralit de la dette et fixer le montant de la dpense, elle est faite des titres tablissements des dettes acquis par les cranciers aux factures des fournisseurs de lEtat. 3me phase : Larticle 31 de la LOLF prsente lordonnancement consistant donner lordre au comptable de payer. 4me phase : Cest le paiement, comme lindique larticle 33 de la LOLF, qui est lacte par lequel lorganisme public se libre de sa dette. Le comptable devant raliser la vrification de la dette de lEtat, la finalit de lordonnateur, la disponibilit des crdits, lexistence de pices justificatives et aprs le mandat est pay et livr lordonnateur.
27

FINANCES PUBLIQUES ________________________________________________________________________________________________________

Paragraphe 3 : Le rgime juridique des recettes publiques.


se droule sans la prsence de l'ordonnateur et ce faisant naitre une crance au profit de L'tat. Ex: transaction de vente (TVA). Fait intervenir l'ordonnateur, et constate la crance qu'il calcule. Ex: constate les revenus d'un contribuable, le contrle fiscale intervient= constate une crance de l'tat sur un contribuable qui aurai omis de dclarer le fait gnrateur de cette crance. L'tablissement du titre de recette par l'ordonnateur matrialisant la crance et c'est l'acte par lequel l'ordonnateur donne l'ordre au comptable de procder au recouvrement de la crance de L'tat. Le recouvrement de la recette qui relve le l'encaissement par le comptable publique des crances de l'tat et engage sa responsabilit personnel et pcuniaire, sauf dans deux cas: remise gracieuse demander par le dbiteur accord par l'ordonnateur ou en cas d 'admission de non valeur= crance devenu irrcouvrable du a l'insolvabilit de dbiteur. Dans ce cas la il est exonr.

Le rle financier de l'tat dans l'conomie ne se limite pas a procder a des dpenses et a prlever des impts et l'tat intervient sur le march financier de l'conomie marchande. Et l'tat recourt a des ressources de trsorerie et a l'emprunt pour rpondre a ces besoins et surtout pour financer sa dette. Section 3 : Le financement du budget : trsorerie de lEtat, emprunt et dette publique. Gestion de la dette et finance de l'conomie. La gestion de la dette consiste a trouver des ressources temporaire pour rpondre a ces besoins de financement. Ce besoin rsulte du dcalage permanent des recettes et des dpenses. Ce besoin peut rsulter du dficit budgtaire c'est dire du solde ngatif entre dpenses et recettes. Paragraphe 1 : Le Trsor public. C'est l'tat dans ces activits financire distinguer le sens fonctionnel du sens institutionnel du trsor publique. C'est la fois le caissier et le banquier des personnes publiques. Et en tant que banquier il doit veiller a l'quilibre du compte de trsorerie des personnes publiques et rpondre a leurs besoins de financement. Au sens institutionnel le trsor publique dsigne l'administration des finances et en en son sein la direction du trsor publique. Le trsors publique participe a la gestion des finances publiques et a la gestions des autres partenaires. Les institutions financires spcialis comprends la banque de dveloppement; crdit foncier de France. Paragraphe 2 : La trsorerie de lEtat. Fond sur l'unit de trsorerie, toutes personne est tenu de dclarer ses fonds et de les placs dans des banques commerciales. Le circuit des trsors permet de compenser immdiatement les oprations financire raliser par les personnes publiques. Ses fonds sont dpose sur un compte courant unique tenu dans les critures de la banque de France et tous comptables peut accder. Celle ci n'accordant aucuns crdits et interdit tous dcouverts. D'o une gestion active de la trsorerie par le trsors publique. Cela explique le recours a l'emprunt pour rpondre a cette objectif de toujours disposer d'un solde crditeur. Paragraphe 3 : Les emprunts publics. Pour des raisons multiples (conjoncture conomique morose, situation de guerre), l'tat connait d'important besoin de financement, l'tat empruntant entre 75 et 90 milliards d'euros faisant naitre une lourde dettes qui comprend le service de la dettes. L'tat peut se procurer ses emprunts par :
28

FINANCES PUBLIQUES ________________________________________________________________________________________________________

emprunt publique plus rare emprunter sur les marchs financiers et l'tat met des titres financiers dmatrialiss. L'essentiel du budget vient de l'emprunt sur les marchs financiers. Il y a d'une part les bons du trsors a taux fixe (emprunt infrieur a 1an) et les bon du trsors a taux annuel normaliser (mis a maturit de 2 5 ans); il y a aussi les obligations du trsors ayant une dure de 30 ans (OAT). La LFI autorise le ministre des finances a procder a des emprunts de cours ou moyen ou long terme Paragraphe 4 : La dette publique. Au sens large la dette publique recouvre tout ce qui est du par un organisme publique li juridiquement a un crancier. Il faut distinguer la dette garantit par l'tat sur les emprunt des tablissement ou socit ( l'tat se porte garent). Recours a l'emprunt pour financer ce dficit et qui s'achve avec le remboursement intrt + capital. En France ce taux d'endettement est dpass depuis 2003. La dettes cumul est de 100000 milliards d'euros. France trsors gre la dette de L'tat. 3me partie : Le contrle de lexcution du budget de lEtat. C'est a dire tablir un bilan de la comptabilit de L'tat. Section 1 : Un nouveau code comptable initie par la LOLF. La comptabilit est un outils de connaissance du suivit et de l'excution budgtaire, de la situation patrimoniale de L'tat. La LOLF consacre un chapitre entier au compte de L'tat, le chapitre 5 tablt une comptabilit complte afin que les comptes de l'tat soit rgulier sincre et donne une image fidle de son patrimoine et de sa situation financire. La reforme comptable dispose ainsi de compte plus transparent afin que le parlement et le gouvernement prennent leurs dcisions de manire clairer. L'art 27 dispose que l'tat tient une comptabilit des recettes et des dpenses et une comptabilit gnrale qui s'inspire du modle de l'entreprise (comptabilit en droit constat), en outre il mettent en uvre une comptabilit destin a mettre en uvre les couts des diffrentes actions qui s'inspire d'une comptabilit analytique il distingue 3 types de comptabilits: comptabilit de caisse; gnrale; d'analyse des couts qui sont apparu avec la LOF et l'tat dispose de 3 images comptables et au cur de cette comptabilit de L'tat. Les dpenses et recettes sont inscrites dans l'exercice budgtaire au cour duquel elles sont pay et encaisse et ce quelque soit la loi de finance, connaisse la trsorerie. La comptabilit gnrale Art 30 de la LOF enregistre les recettes et dpense a la date de leur fait gnrateur et non pas a la date de leur encaissement ou dcaissement Section 2 : Le contrle financier administratif (Administration des Finances). Section 3 : Le contrle financier juridictionnel (Cour des Comptes). Section 4 : Le contrle financier politique (Parlement).

29