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UNIVERSIDADE FEDERAL FLUMINENSE CENTRO DE CINCIAS SOCIAIS APLICADAS PROGRAMA DE PS-GRADUAO EM ECONOMIA

UM ESTADO DE BEM-ESTAR SOCIAL NO BRASIL?

CLAUDIA DO VALLE BENEVIDES

FEVEREIRO 2011

UNIVERSIDADE FEDERAL FLUMINENSE DEPARTAMENTO DE ECONOMIA

UM ESTADO DE BEM-ESTAR SOCIAL NO BRASIL?

CLAUDIA DO VALLE BENEVIDES

Dissertao apresentada ao Programa de Ps-Graduao em Economia da Universidade Federal Fluminense como parte dos requisitos para a obteno do ttulo de Mestre em Economia. Orientadora: Prof. CLIA LESSA KERSTENETZKY

FEVEREIRO 2011

As opinies expressas neste trabalho so de exclusiva responsabilidade da autora.

A Deus, por permitir que eu chegasse at aqui. A meus pais, pelo amor e dedicao ao longo de toda vida.

AGRADECIMENTOS

Faculdade de Economia da UFF e a todos os seus docentes pelo curso de qualidade; Aos professores Fernando Mattos e Maria Lcia Werneck pela prontido em aceitar o convite para compor a banca examinadora; Ao professor Fbio Waltenberg por seu empenho e disposio demonstrado ao longo de todo o curso com o intuito de contribuir em nossa formao e, ainda, por aceitar fazer parte da banca examinadora; professora Clia Kerstenetzky pelo aprendizado proporcionado, pela disposio, competncia e pacincia durante toda a orientao; Aos amigos da UFF pelo apoio e amizade durante todo o mestrado, em especial Karla, Cynthia e Alessandra, por estarem sempre dispostas a ajudar; A meus pais e amigos pelo carinho e incentivo.

RESUMO

Este trabalho teve por objetivo observar as polticas sociais brasileiras sob a perspectiva do Welfare State. A escolha por esse tema justifica-se pela escassez de estudos que analisam o sistema de proteo social brasileiro a partir da viso mais ampla do Estado de Bem-Estar Social. Os resultados insatisfatrios dos nossos indicadores sociais so a principal explicao para a falta de viso global das polticas brasileiras sob a tica desse tipo de Estado, visto que o mesmo geralmente associado a resultados socialmente positivos. Assim, com esse intuito, buscou-se primeiramente definir o Estado de Bem-Estar Social para posteriormente caracterizar as diferentes formas que o mesmo assumiu ao longo dos anos nos diversos pases, de modo a se conseguir situar o Brasil nesse contexto, ressaltando suas caractersticas e tendncias, de forma que seja possvel observar a proximidade ou distanciamento do nosso pas em relao aos diferentes modelos de Welfare State apresentados. Palavras-Chave: Estado de Bem-Estar Social, Proteo Social, Brasil, Desigualdade Social, Cidadania.

ABSTRACT This study aimed at observing the Brazilian social policies from the perspective of the Welfare State. The choice of this topic is justified by the scarcity of studies analyzing the Brazils social protection system from the wider view of the Welfare State. The unsatisfactory results of the Brazilian social indicators are the main explanation for the lack of overview of Brazilian politics from the perspective of such State, since that is usually associated with socially positive outcomes. So with this in mind, we first sought to define the Welfare State to later characterize the different forms it has assumed over the years in different countries, in order to situate the Brazil in this context, highlighting their characteristics and trends, making it possible to observe the proximity or remoteness of our country in relation to different models of Welfare State presented. Keywords: Welfare State, Social Protection, Brazil, Social Inequality, Citizenship.

NDICE INTRODUO ........................................................................................................................ 9 CAPTULO I - O WELFARE STATE E SUAS TENDNCIAS ....................................... 11 I.1 O Welfare State ............................................................................................................. 11 I.2 Os Regimes de Welfare State ...................................................................................... 17 I.2.1 - Regime Liberal ....................................................................................................... 20 I.2.2 - Regime Conservador .............................................................................................. 22 I.2.3 - Regime Social-Democrata ...................................................................................... 24 I.2.4 - Comparando os Regimes de Welfare State ............................................................ 26 I.2 Concluso .................................................................................................................... 31 CAPTULO II - INDICADORES DO WELFARE STATE ............................................... 32 II.1 Gasto Social Pblico ................................................................................................... 32 II.2 Educao ..................................................................................................................... 41 II.3 Sade ........................................................................................................................... 46 II.4 Mercado de Trabalho .................................................................................................. 48 II.5 Desigualdade de Renda e Pobreza .............................................................................. 54 II.6 Potencial Trade-off ...................................................................................................... 56 II.7 Concluso .................................................................................................................... 59 CAPTULO III - O ESTADO DE BEM-ESTAR SOCIAL NO BRASIL ......................... 61 III.1 A Evoluo do Estado de Bem-Estar Social Brasileiro ............................................. 61 III.2 Gasto Social Pblico .................................................................................................. 65 III.3 Educao .................................................................................................................... 68 III.4 Sade .......................................................................................................................... 72 III.5 Mercado de Trabalho ................................................................................................. 76 III.6 Desigualdade de Renda e Pobreza ............................................................................. 80 III.7 Classificao do Brasil em Regime de Welfare State ................................................ 81 III.8 Concluso ................................................................................................................... 83 CONSIDERAES FINAIS ................................................................................................. 85 REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS ................................................................................. 88 ANEXO A O FIM DA GOLDEN AGE .............................................................................. 94 ANEXO B EFETIVIDADE DOS REGIMES ................................................................... 96

NDICE DE GRFICOS, QUADROS E TABELAS

GRFICO 2.1: Gasto social pblico em percentual do PIB no regime liberal ........................ 33 GRFICO 2.2: Gasto social pblico em percentual do PIB no regime conservador .............. 34 GRFICO 2.3: Gasto social pblico em percentual do PIB no regime social-democrata....... 35 GRFICO 2.4: Composio do gasto social pblico no modelo liberal em percentual do PIB ............................................................................................................................................ 37 GRFICO 2.5: Composio do gasto social pblico no modelo conservador em percentual do PIB ..................................................................................................................... 38 GRFICO 2.6: Composio do gasto social pblico no modelo social-democrata em percentual do PIB ..................................................................................................................... 40 GRFICO 2.7: Gasto pblico na educao em percentual do PIB .......................................... 42 GRFICO 2.8: Participao do gasto privado em relao ao gasto total em educao........... 43 GRFICO 2.9: Mdia do gasto pblico na educao pr-primria como percentual do PIB ............................................................................................................................................ 44 GRFICO 2.10: Taxas de emprego em percentual para diferentes nveis de instruo em 2008 .................................................................................................................................... 46 GRFICO 2.11: Participao pblica nos gastos com sade .................................................. 47 GRFICO 2.12: Gastos pblicos em servios de cuidado com idosos como percentual do PIB ....................................................................................................................................... 48 GRFICO 2.13: Indicador relacionado proteo no emprego nos diferentes regimes ......... 51 GRFICO 2.14: Emprego pblico como percentual da fora de trabalho .............................. 53 GRFICO 2.15: ndice de Gini................................................................................................ 55 GRFICO 2.16: Percentual de pobres por regime ................................................................... 56 GRFICO 2.17: Taxas de emprego entre os indivduos de 15-64 anos .................................. 58 GRFICO 3.1: Composio do gasto pblico social em percentual do PIB ........................... 67 GRFICO 3.2: Composio do gasto pblico em educao em percentual do PIB ............... 70 GRFICO 3.3: Percentual de crianas entre 7 e 14 anos que frequentam escola e no sabem ler e escrever em 2007 ................................................................................................... 71 GRFICO 3.4: Evoluo da mortalidade infantil e expectativa de vida ................................. 73 GRFICO 3.5: Composio do gasto em sade em 2008 ....................................................... 74 GRFICO 3.6: Participao pblica no gasto total com sade ............................................... 75 GRFICO 3.7: Emprego vulnervel como proporo do emprego total ................................. 77

GRFICO 3.8: Polticas de mercado de trabalho em percentual do PIB................................. 78 GRFICO 3.9: Demonstrativo do FAT em 2007 .................................................................... 79 GRFICO 3.10: Emprego pblico como percentual da fora de trabalho .............................. 80 TABELA 1.1: Perfil dos gastos nos trs regimes de bem-estar ............................................... 26 TABELA 1.2: Impacto dos servios na reduo da desigualdade entre os domiclios: mdia dos regimes .................................................................................................................... 27 TABELA 1.3: Coeficiente de Gini e percentual de pobres ...................................................... 28 TABELA 2.1: Gasto social pblico em percentual do PIB ...................................................... 36 TABELA 2.2: Composio do gasto social pblico nos Estados Unidos em percentual do PIB ....................................................................................................................................... 38 TABELA 2.3: Composio do gasto social pblico na Alemanha em percentual do PIB ...... 39 TABELA 2.4: Composio do gasto social pblico na Dinamarca em percentual do PIB ..... 40 TABELA 2.5: Composio do gasto mdio nos regimes, entre 1980 e 2007, em percentual do PIB ..................................................................................................................... 41 TABELA 2.6: Mdia de anos de estudo ................................................................................... 44 TABELA 2.7: Resultado do PISA de 2009 .............................................................................. 45 TABELA 2.8: Taxas de participao no mercado de trabalho em percentual ......................... 49 TABELA 2.9: Taxas de desemprego em percentual ................................................................ 50 TABELA 2.10: Decomposio das polticas pblicas de trabalho em percentual do PIB ....... 52 TABELA 2.11: Taxas de crescimento do PIB em percentual .................................................. 58 TABELA 3.1: Resultado do PISA............................................................................................ 71 QUADRO 1.1: Resumo das caractersticas dos regimes .......................................................... 25 QUADRO 1.2: Efetividade dos regimes .................................................................................. 30

INTRODUO

O sistema de proteo social brasileiro comea a se estruturar a partir de 1930, sob o governo de Getlio Vargas. Nesse primeiro momento, seu objetivo era a mediao das relaes entre os capitalistas e os trabalhadores, baseando suas aes principalmente no campo previdencirio, de modo a antecipar as reivindicaes trabalhistas. O acesso proviso das polticas era, geralmente, associado insero do indivduo no mercado de trabalho. A partir da ditadura militar, em 1964, temos um ponto de inflexo no conjunto das polticas sociais, que so estendidas a uma parcela da populao que se mantinha a margem das aes do setor pblico, de modo a legitimar a posio de represso poltica adotada. Mas apesar dessa expanso na cobertura das polticas, o que observamos foi um aumento acentuado nas desigualdades sociais, com uma intensa precarizao dos servios prestados, diante de uma crescente clientela. Ou seja, a expanso da proviso de servios sociais baseou-se em nveis bastante baixos de segurana social, o que acabou por expulsar uma parcela da populao do acesso aos servios pblicos. A Constituio de 1988 um marco na histria da proteo social para o pas. A partir de ento, as polticas sociais passam a ser dever do Estado, estando ancoradas no direito social dos cidados. Ao instituir propostas de polticas universais e igualitrias, objetivou-se promover a incluso social de toda a populao. Observar essa evoluo e configurao do sistema de proteo social brasileiro, a partir da perspectiva do Welfare State, o objetivo principal deste trabalho. A ideia traar um panorama da origem e caminhos seguidos pelos Estados de Bem-Estar Social at os dias atuais, onde assumiram diferentes formas de organizao: mais universalistas ou focalizados, mais privatistas ou dependentes do Estado, mais residuais ou generosos na cobertura dos servios/benefcios, etc. A partir de ento, pode-se observar as diferentes tendncias seguidas pelos mesmos, de modo a tornar possvel a percepo daqueles mais ou menos efetivos na reduo da exposio dos indivduos aos riscos sociais. Assim poderemos analisar em que medida o Brasil caminha em direo s polticas mais efetivas em termos de equidade e oportunidades proporcionadas. Para tanto esta dissertao est estruturada em trs captulos. O primeiro captulo busca uma definio mais operacional do que vem a ser um Estado de Bem-Estar Social, antes de partir para a diferenciao dos pases em modelos de Welfare State. Adota-se a tipologia estabelecida por Esping-Andersen (1990), que se baseia em uma anlise empricocomparativa para dividir os pases em trs regimes ideais: Liberal, Conservador e Social9

Democrata. Objetiva-se caracterizar cada regime a partir das propriedades mais gerais de suas polticas predominantes. Entretanto, cabe ressaltar o carter comparativo dessa classificao, visto que pases considerados liberais, por exemplo, podem possuir caractersticas consideradas mais de cunho conservador. O segundo captulo tem por intuito identificar os indicadores que podem ser usados para analisar e acompanhar o desenvolvimento dos diferentes regimes de bem-estar social. Os pases aqui analisados so os delineados por Esping-Andersen (1990) em sua tipologia de modelos ideais. Assim, poderemos observar como indicadores relativos aos gastos sociais, educao, sade, mercado de trabalho, pobreza e desigualdade comportam-se nos diferentes pases dos regimes. Esses indicadores permitiro uma melhor visualizao da posio em que se encontra o Welfare Brasileiro. O terceiro e ltimo captulo tem como objeto de anlise o Brasil. A falta de viso das polticas sociais brasileiras como pertencentes a um padro mais geral de Estado de BemEstar Social provavelmente est ligada reduzida eficcia das polticas sociais do pas em termos de resultado. Geralmente o termo Welfare State relacionado a contedos socialmente positivos, o que tornaria estranho usar esse tipo de nomenclatura diante da situao, muitas vezes alarmante, dos problemas sociais no pas. Entretanto, os avanos ocorridos em nosso sistema de proteo social apontam para o mesmo caminho trilhado pelos pases precursores na montagem dos Estados de Bem-Estar. Assim, o questionamento seria no a existncia desse tipo de Estado no Brasil, mas, sim, sua caracterizao e tendncias, contrastando com o percurso seguido pelos Estados de Bem-Estar contemporneos mais efetivos (KERSTENETZKY, 2010). Para tanto, o captulo trs faz uma breve retomada da evoluo do Welfare State no Brasil, tentando explicitar as caractersticas intrnsecas de suas polticas. Ento parte-se para a anlise de indicadores referentes ao gasto social no pas, educao, sade, mercado de trabalho e desigualdade. O intuito no apenas situar o Brasil em termos internacionais, mas tambm perceber a tendncia de evoluo do prprio pas. Portanto, a ideia analisar a situao brasileira luz de uma literatura que examina comparativamente os processos de formao do Welfare State em vrios pases, admitindo diferentes caractersticas no desenvolvimento de seus Estados de Bem-Estar Social, oriundas de condicionantes histricos ou culturais, mas que guarda relao com padres mais gerais de evoluo desse tipo de Estado.

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I O WELFARE STATE E SUAS TENDNCIAS

O objetivo deste captulo buscar uma definio para o que vem a ser um Estado de Bem-Estar Social, bem como observar as tendncias contemporneas desse tipo de organizao. Para isso, o mesmo encontra-se dividido em mais trs sees, alm desta introduo, a saber: a primeira busca elucidar o significado do termo Welfare State, a partir de reviso de alguns autores, de modo a se obter uma definio mais operacional que englobe os diferentes ngulos tratados na literatura sobre o tema; enquanto que na segunda seo sero observadas as tendncias dos modernos Estados de Bem-Estar Social a partir da classificao dos mesmos em diferentes regimes segundo caractersticas prprias; a terceira, e ltima, seo objetiva retomar os principais pontos do captulo. A adoo de uma clara definio para o Welfare State de fundamental importncia para o prosseguimento do trabalho. Para Seeleib-Kaiser (2008), o primeiro dilema a ser superado por um estudo sobre o Estado de Bem-Estar Social estabelecer sua definio. A maioria dos trabalhos que se dedicam ao assunto dirige-se diretamente para a identificao de indicadores, sem dedicar ateno definio. J no que se refere ao segundo objetivo do captulo, a classificao dos pases em clusters facilita a visualizao das opes disponveis, bem como de seus resultados. Esse tipo de anlise comparativa importante para que um pas como o Brasil possa aproveitar as oportunidades de catching up social, que foi definido por Kerstenetzky (2010, p.27) como aprender com as experincias mais bem sucedidas sem ter que necessariamente percorrer toda a trajetria desses pases para alcanar o grau de efetividade social que estes alcanaram.

I.1 O Welfare State1

O Welfare State pode ser pensado como uma transformao do prprio Estado a partir de suas funes, estrutura e legitimidade. Surge devido demanda por servios de segurana scio-econmica. Para Arretche (1995), os servios sociais emergem para dar respostas s dificuldades individuais, visando garantir a sobrevivncia das sociedades. A autora ainda salienta que as medidas de proteo aos pobres foram progressivamente deixando de trat-los indistintamente, isto , passaram a surgir polticas de ateno heterogeneidade da pobreza.

Os termos Welfare State e Estado de Bem-Estar Social esto sendo usados indistintamente neste trabalho. 11

Para Briggs (2006), o Welfare State um Estado no qual se usa deliberadamente o poder organizado em um esforo para modificar o jogo das foras do mercado em no mnimo trs direes: primeiro, garantindo aos indivduos e s famlias uma renda mnima, independentemente do valor de mercado de seu trabalho ou de sua propriedade; segundo, reduzindo a exposio insegurana, colocando os indivduos e famlias em condies de enfrentar certas contingncias sociais que, de outro modo, levariam a crises do indivduo ou de sua famlia; e terceiro, assegurando que a todos os cidados, sem distino de status ou classe, sejam oferecidos os mais altos padres de um conjunto reconhecido de servios sociais. Wilenski (1975) trabalha com uma definio mais concisa: O fundamento do Welfare State, para esse autor, a existncia de um padro mnimo (garantido pelo Estado) de renda, alimentao, sade, alojamento e instruo, assegurado a qualquer cidado como um direito poltico e no como caridade. Enquanto isso, para Pierson (1991), no momento em que h o comprometimento de um gasto social de pelo menos 3% do Produto Nacional Bruto, pode-se falar em surgimento nacional do Welfare State, ainda que incipiente. Resumindo, essas definies fazem referncia ao estatal na organizao e implementao das polticas de proviso de bem-estar, independentemente do grau em que se efetiva a participao do Estado, reduzindo os riscos sociais aos quais os indivduos esto expostos, baseando-se em uma noo de direito social, conforme ser exposto mais adiante. Tambm esto ligadas a uma determinada relao entre o Estado e o mercado, na qual o segundo tem alguns de seus movimentos modificados pelo primeiro de modo a se reduzir os resultados socialmente adversos do mercado. Alm disso, h a noo de substituio da renda, quando esta perdida temporria ou permanentemente, dados os riscos prprios aos quais as economias capitalistas esto expostas. Vale mencionar ainda, a busca da presena da manuteno da renda em pelo menos um patamar mnimo de modo a que as necessidades dos indivduos sejam atendidas, mesmo a dos que se encontram fora do mercado. Podem-se identificar dois padres originrios de interveno social do Estado na histria da modernidade capitalista que se estende at o fim do sculo XIX: o ingls e o alemo. No que cabe Inglaterra, uma anlise histrica permite identificar estreitas relaes entre a centralizao do poder que acompanhou o nascimento do Estado absolutista e a liberao da fora de trabalho camponesa que acompanhou a mercantilizao das terras, e a proteo originria que foi dada aos pobres. A nova legislao2 estava preocupada
Em 1601, todas as medidas que aos poucos foram sancionadas no sentido do auxlio aos pobres foram organizadas em um estatuto denominado Primeira Lei dos Pobres. 12
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notadamente com a questo da ordem e do disciplinamento do trabalho, porm acabou por dar espao tambm a um tipo pioneiro de assistencialismo que no apenas difundiu-se pela Europa como se manteve presente chegando Poor Law Act3 de 1834. Com relao Alemanha, pode-se identificar uma estreita associao entre a legislao bismarckiana4 e a antecipao ao movimento socialista. Nascia na Alemanha um novo paradigma, conservador e corporativo, onde os direitos sociais, definidos de forma contratual, j que o acesso aos benefcios era condicionado ao status ocupacional, eram outorgados por um governo autoritrio que ainda no tinha reconhecido os direitos elementares da cidadania poltica. Esse modelo que se generalizou pela Europa, assim como no caso do assistencialismo ingls, acabou tendo enorme influncia na construo conservadora dos sistemas de assistncia e proteo social que se espalharam na Amrica Latina principalmente depois de 1930 (FIORI, 1997). A Lei dos Pobres, implantada na Inglaterra, compreendia uma srie de medidas legais vigentes desde o incio do sculo XVI at a promulgao da Poor Law Act, em 1834, e pode ser entendida como um conjunto de polticas de combate pobreza, administrada de forma descentralizada pelas parquias, as quais eram as principais unidades administrativas locais. Segundo Brundage (2002), enquanto que o estatuto legal de 1601 estabelecia a necessidade da criao de lugares especficos para a habitao dos pobres incapacitados (as chamadas poorhouses), para os pobres desempregados que estivessem em plenas condies para o exerccio do trabalho existiam as workhouses, nas quais os responsveis pelas parquias deveriam fazer com que os pobres produzissem conforme sua capacidade (PASINATO, 2009). Esse modelo de gesto da pobreza permaneceu at a reviso da Lei dos Pobres de 1834. A nova lei restringiu os critrios de elegibilidade para se ter direito assistncia e aumentou os controles sobre os seus beneficirios (LAVINAS; COBO, 2009), diante das crticas quanto excessiva interferncia do Estado. A nova Lei dos Pobres baseou-se na centralizao das polticas de auxlio aos pobres em uma Comisso Nacional para o controle operacional do sistema. Essa nova Lei estabeleceu, principalmente, que nenhum indivduo em condio de trabalhar poderia receber dinheiro ou qualquer outro auxlio fornecido pela Lei dos Pobres e que as condies nas casas de trabalho deveriam ser tais que desencorajassem os indivduos a receber auxlio por este meio (BRUNDAGE, 2002).
Ficou conhecida como a Nova Lei dos Pobres. Na dcada de 1880 abarcava a legislao relativa a acidentes, seguro-sade e aposentadoria por idade ou invalidez. 13
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Apesar da importncia revestida pelo pioneirismo de suas aes na interveno social do Estado, a principal caracterstica das Leis dos Pobres era a consequente estigmatizao dos que necessitassem de seu auxlio, destituindo-os de qualquer tipo de cidadania. As demandas dos indivduos seriam atendidas devido condio de pobreza e no objetivando a garantia da plena integrao social do ser humano (PASINATO, 2009). At o final do sculo XIX, as principais formas de interveno estatal para a proteo em relao aos riscos sociais eram de carter assistencialista e ocorriam ex post. Com a implantao do seguro social na Alemanha, por Bismarck, no fim desse mesmo sculo, observamos um novo padro de interveno do Estado na esfera social, que deixa de ser somente residual. O seguro social estabelecia que, mediante uma contribuio compulsria feita por empregados e empregadores, os trabalhadores estariam protegidos em situaes de inatividade, como velhice e doena, assim como seus familiares. Esse sistema trouxe para as polticas sociais a questo da proteo ao trabalhador e a desestigmatizao de seus beneficirios. Entretanto, o projeto do seguro social no se originou no interior da classe operria alem, que era bastante politizada, mas na burocracia estatal, recebendo, inclusive, a oposio veemente do movimento operrio. Em 1883, adotado o seguro de sade na Alemanha, consistindo em um programa de proviso de servios de sade para a populao trabalhadora, sendo um tero de seus gastos pagos pelos empregadores e os dois teros restantes pelos empregados. Em 1884, temos a implantao do seguro de acidentes de trabalho que atribuiu a responsabilidade do tratamento de sade e das indenizaes devidos aos empregados que se tornassem invlidos aos empregadores. Alm disso, foi criado um seguro para reduzir os riscos do envelhecimento e da invalidez, que contava com contribuies de empregados, empregadores e do Estado. Aqui cabe ressaltar a caracterstica contributiva dessas polticas, que possuam na participao no mercado de trabalho um pr-requisito para o usufruto da condio de cidadania (PASINATO, 2009). Assim, surgem os primeiros benefcios previdencirios, que se espalharam pela Europa. ustria, Noruega, Dinamarca, Itlia, Finlndia, dentre outros pases, ainda no sculo XIX, tambm implantaram o seguro social. Com o passar dos anos surgem experincias ainda mais abrangentes, onde os benefcios no pressupem contribuio prvia, como na Sucia, ...que introduz j em 1913 um sistema universal de aposentadorias de valor modesto, a ser complementado por outros benefcios, associados ao trabalho (seguro social) ou mediante comprovao de insuficincia de renda (means-tested) (LAVINAS; COBO, 2009, p.5). O seguro social se diferencia do padro de assistncia pobreza, que era caracterizado
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por uma interveno residual e discricionria, por garantir a obrigatoriedade das contribuies. Alm disso, fornece benefcios padronizados baseando-se para isso em direitos e no na boa vontade estatal, rompendo, assim, a lgica seguida pela assistncia que era prestada aos pobres. Neste sentido, a regulao da pobreza e o seguro social seriam estratgias dicotmicas: enquanto que o pobre era considerado um assistido, o trabalhador figurava como o responsvel pela proteo que lhe era fornecida, por contribuir para o financiamento da mesma (2003, PALIER apud LAVINAS; COBO, 2009). William Beveridge5 supera essa dicotomia ao defender que as polticas sociais devem constituir-se em um mecanismo preventivo e inclusivo, que seja capaz de retirar os indivduos da pobreza. A chamada revoluo beveridgiana inclui a ideia de que todos os cidados so beneficirios de transferncias e servios pblicos to somente por pertencerem a uma determinada comunidade, independentemente de alguma contribuio prvia (LAVINAS; COBO, 2009). O Plano Beveridge6 objetivava a estruturao de um novo sistema de seguro social, que possusse cobertura compulsria e universal, com gesto nacional pblica. A partir da viso beveridgiana, d-se a integrao, em um sistema nico de proteo social a Seguridade Social da assistncia e do seguro social, em uma mesma institucionalidade (LAVINAS; COBO, 2009, p.6). O referido plano continha propostas para estender e melhorar o sistema de segurana social existente na Inglaterra at ento e era baseado em trs pilares: subsdios s famlias, cuidados de sade abrangente (com a legitimao do National Health Service Act, que em 1946 criou um sistema nacional, universal e gratuito de assistncia mdica, desvinculado da relao contratual que havia caracterizado at ento a essncia das polticas sociais governamentais) e poltica de pleno emprego. O sistema seria administrado de forma central e teria um financiamento baseado em contribuies de empregadores, empregados e Estado, com benefcios fixados a um nvel de subsistncia. Nesse sentido, a seguridade social foi concebida para dissociar a cobertura individual do desempenho econmico em geral (CARVALHO, 2006). Esse lento processo de experimentao de polticas rompe com a viso clssica paternalista da assistncia, que foi a primeira forma de interveno do Estado na proteo das
Responsvel por apresentar ao Parlamento recomendaes sobre os sistemas de segurana social existentes a pedido do ento Ministro do Trabalho, Ernest Bevin, o que resultou no chamado Plano Beveridge de 1942. 6 O Plano Beveridge, adotado na Inglaterra em 1942, e reformado em 1946, tinha como objetivo constituir um sistema de seguro social que garantisse ao indivduo proteo diante de certas contingncias sociais, tais como a indigncia ou incapacidade laborativa. Esse plano objetivava unificar os seguros sociais existentes e estabelecer a universalidade de proteo social para todos os cidados, a partir de uma forma trplice de custeio. 15
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classes mais destitudas e percebidas como ameaa paz social. Para Esping-Andersen (1990), dentre outros autores como Mishra (1990), h uma ruptura entre as polticas sociais anteriores Segunda Guerra Mundial e o que veio a ser, a partir do Plano Beveridge, o Welfare State contemporneo, que adquire uma nova dimenso ao ser pensado com base no reconhecimento de direitos sociais dos cidados e no mais apenas com base na condio de trabalhador e dos seus beneficirios. Ainda segundo Esping-Andersen (1990), o Welfare State no pode ser compreendido apenas em termos de direitos e garantias. Tambm precisamos considerar a forma pela qual as atividades estatais se entrelaam com o papel do mercado e da famlia em termos de proviso social. A produo de Bem-Estar, entendida como a articulao de programas de Welfare e instituies (que incluem o Estado, famlias e mercado), protegeria os indivduos contra os riscos sociais aos quais esto expostos. A proteo social existente at o Plano Beveridge no se alicerava na noo de cidadania. O pobre no tinha direito social de requerer essa proteo. A extenso da cidadania significou a mudana da relao do Estado com o cidado. O interesse do Estado foi alm da tradicional ajuda destituio e da manuteno da ordem. A seguridade social passa a ser vista como parte do conjunto de direitos e deveres, e receber proteo pblica deixou de ser obstculo para a participao poltica, configurando um benefcio para a plena cidadania (PIERSON, 1991). Em 1948, a Organizao das Naes Unidas (ONU) promulgou a Declarao Universal dos Direitos Humanos, na qual foram inseridos vrios objetivos de promoo do bem-estar social que se encontravam presentes no Plano Beveridge e que viriam a nortear a maior parte dos modernos sistemas de proteo social, no sentido de basear a proviso de bem-estar em um direito social, includo na noo de cidadania. No existe uma progresso linear ou uma convergncia inevitvel entre os muitos tipos nacionais existentes dos Estados de Bem-Estar Social, ou mesmo entre os seus vrios padres de construo e organizao. Entretanto, respeitadas as especificidades, quase todos os pases e padres de organizao desse tipo de Estado seguiram uma evoluo cujos momentos de maior ou menor desenvolvimento so anlogos porque esto determinados pela trajetria crtica do contexto mais amplo em que se insere o Welfare State tanto econmico quanto poltico. E ainda que a evoluo dos Estados de Bem-Estar obedeam s trajetrias onde o mesmo se ambienta, suas caractersticas e estruturao tm sido diferentes em cada pas, segundo as configuraes individuais dos mesmos (FIORI, 1997). O Estado de Bem-Estar Social pode ser mais universalista ou focalizado, mais
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privatista ou estatizado, mais residual ou mais generoso na cobertura, assim como na diversificao dos benefcios e servios sociais. Alguns modelos conseguiram reduzir a pobreza de forma substancial, de modo a garantir uma renda mnima queles que ficaram desprotegidos pelo mercado, enquanto outros tm deixado a populao pouco protegida. Em relao ao financiamento e ao gasto social, as diferenas tambm podem ser encontradas. Os sistemas de proteo social costumam ser financiados por contribuies sociais de empregados e empregadores, mas os pesos relativos dessas contribuies, assim como a participao do Estado no financiamento do sistema, variam muito ao se analisar diferentes grupos de pases. No que diz respeito ao gasto social, h uma tendncia de elevao desde o ps-guerra. necessrio pensar o Welfare State menos como a concretizao de programas sociais democratas oriundos do ps-guerra, e mais como um importante elemento estrutural das economias contemporneas. Ento, o prprio conceito de Welfare State seria repensado, abrindo espao para modelos mais ou menos redistributivos, caindo a concepo idealizada desse conceito, que associa o termo a resultados socialmente positivos. Na prxima seo, iremos observar a classificao dos pases em tipologias, o que possibilita uma delimitao mais clara do objeto de estudo.

I.2 Os Regimes de Welfare State

O Estado de Bem-Estar Social pressupe o reconhecimento do papel do Estado na busca do bem-estar dos indivduos, baseando-se nos direitos sociais dos mesmos. Sua implementao nos diversos pases, no entanto, obedeceu s especificidades histricas dos mesmos, resultando em caractersticas diversas. Alguns autores construram tipologias de modo a reunir as vrias experincias em alguns padres bsicos, diferenciados por sua forma de financiamento, pela extenso e variedade de seus servios, pelo peso do setor pblico, pela sua forma de organizao institucional, etc. Neste trabalho, ser usada a tipologia estabelecida por Esping-Andersen (1990), que o referencial clssico no debate do tema Welfare State. A anlise desse autor coaduna-se aos primeiros esforos de classificao de regimes que podem ser vistos em Titmuss (1974). Ao abandonar a lgica das pesquisas anteriores, centradas, em sua maioria, nos nveis de despesas sociais, a abordagem desses autores transformou os estudos comparativos sobre polticas sociais. Esping-Andersen (1990) procurou lidar com uma perspectiva comparativa, partindo
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dos conceitos de desmercantilizao de Polanyi (2000), de cidadania social de Marshall (1967) e a classificao dos pases em modelos ideais tpicos de polticas sociais de Titmuss (1974). Esping-Andersen (1990) props a existncia de trs Regimes de Welfare State, quais sejam: Modelo Liberal (Anglo-Saxo), Modelo Conservador (Continental) e Modelo SocialDemocrata (Nrdico). Trs caractersticas principais so utilizadas para diferenciar os pases em modelos: o grau de desmercantilizao; o mix de proviso de bem-estar atravs de famlias, mercado e Estado; e, por ltimo, a capacidade de modificao da estratificao social. O quanto a proviso do bem-estar dependente do mercado indica o grau de mercantilizao do regime. J a desmercantilizao refere-se possibilidade de os indivduos obterem um nvel socialmente aceitvel de vida independentemente da participao no mercado. Na proposta do autor, quanto maior o grau de desmercantilizao, maior o grau de autonomia proporcionada pelas polticas de proteo. Em outras palavras, isso implica analisar as polticas sociais tendo como referncia o grau de independncia que essas polticas conseguem garantir aos indivduos de sobreviverem para alm das relaes de mercado. Outro aspecto importante reside no fato de que a proviso de bem-estar no depende somente do Estado e do mercado, h um terceiro mecanismo provedor, que a famlia. Cada regime estaria baseado em um mix de proviso de bem-estar, articulando esses trs atores. Alm dessas duas caractersticas, Esping-Andersen (1990) ressalta que o sistema de bem-estar no apenas um mecanismo que intervm na estrutura de desigualdade; , em si mesmo, um sistema de estratificao. E em que medida esse sistema capaz de modificar a estratificao social o classifica como pertencente a diferentes regimes. Para classificar os pases em clusters, o autor analisa variveis empricas que se relacionam s trs caractersticas principais citadas acima. Em relao desmercantilizao, observar as regras de elegibilidade dos programas fundamental: um programa pode gerar uma maior desmercantilizao se o acesso aos benefcios for mais fcil e se os direitos relacionados a um adequado padro de vida independerem do emprego, de teste de meios ou de contribuio prvia. Alm disso, se os programas fornecerem benefcios por um curto perodo de tempo, sua capacidade de desmercantilizao limitada. Uma segunda dimenso relacionada desmercantilizao refere-se ao benefcio: se o mesmo est substancialmente abaixo dos rendimentos normais, insuficiente para a manuteno de um padro de vida considerado adequado ou aceitvel na sociedade. O terceiro aspecto importante a ser observado refere-se a gama de direitos fornecidos (ESPING-ANDERSEN, 1990).
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Esping-Andersen (1990) observou variveis relacionadas aos benefcios com aposentadorias, desemprego e doena para criar um ndice de desmercantilizao que refletisse as trs dimenses citadas no pargrafo anterior, a saber: Aposentadoria valor mnimo como percentual dos ganhos habituais de um trabalhador, taxa de reposio das aposentadorias, nmero de anos requeridos de contribuio e percentual do gasto total com aposentadorias que financiado pelos indivduos; Desemprego e doena - taxa de reposio para os benefcios, nmero de dias de espera para o recebimento e tempo de durao. A mensurao do indicador para desmercantilizao foi feito a partir da classificao do resultado de cada uma das variveis acima em desmercantilizao potencial alta, mdia ou baixa, de modo comparativo, com atribuio de valores a esses rtulos. Por fim, para dividir os pases em trs diferentes grupos, segundo a maior ou menor desmercantilizao, foi utilizado o desvio-padro da mdia desses valores. Todos os modelos de Welfare State participam do processo de estratificao social, porm o fazem de modo diverso. Para identificar os clusters dos Estados de Bem-Estar Social necessrio tambm olhar para a dimenso da estratificao. Segundo Esping-Andersen (1990), os princpios liberais podem ser visualizados em termos de polticas residuais, responsabilidade financeira do beneficirio e peso do setor privado na proviso de bem-estar; j os princpios corporativos so identificados pelo grau em que o seguro social diferenciado e segmentado em distintas ocupaes; enquanto isso, os princpios da social-democracia podem ser captados pelo grau de universalismo e igualdade entre os benefcios. Para observar a estratificao e o mix entre os agentes provedores de bem-estar, Esping-Andersen (1990) procurou observar o quanto as polticas dos diferentes pases estavam relacionadas aos princpios liberais, corporativos e social-democratas. De modo a captar os princpios do liberalismo o autor utilizou as seguintes variveis: percentual de gastos em polticas sociais focalizadas em relao ao gasto social pblico total, percentual do gasto privado em aposentadorias e em sade em relao aos gastos totais com essas rubricas. As variveis designadas para identificar os princpios conservadores de estratificao foram o grau de segregao ou corporativismo mensurado atravs do nmero de distintos regimes de aposentadorias existentes e o grau de estatismo que mede o gasto em aposentadorias do funcionalismo pblico em relao ao PIB. O universalismo (percentual da populao entre 16 e 64 anos que so elegveis para benefcios relacionados doena, desemprego e aposentadorias/penses) e o grau de igualdade na estrutura dos benefcios (mdia da relao entre o benefcio bsico relacionado s trs reas citadas anteriormente e o benefcio mximo das mesmas) foram as informaes utilizadas para a visualizao da presena de princpios da
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social-democracia (ESPING-ANDERSEN, 1990). O mesmo artifcio utilizado para o clculo do grau de desmercantilizao utilizado aqui, mas no intuito de atribuir valores a cada uma das variveis que so representativas dos princpios liberais, corporativos e social-democratas. O autor dividiu os pases em trs clusters segundo a preponderncia de cada um desses princpios. Esping-Andesen (1990) concluiu pela convergncia para com os resultados encontrados no estudo relativo desmercantilizao. Evidentemente que a tipologia construda por Esping-Andersen (1990), empiricamente, encontra situaes diversas, na medida em que Estados liberais, por exemplo, podem apresentar caractersticas conservadores ou social-democratas e vice-versa. Isso porque no h uma diferenciao rgida ou bem-definida, visto que a proposta do autor baseia-se principalmente em um exerccio terico de comparao de modelos. Kerstenetzky (2010) afirma que a contribuio de Esping-Andersen (1990) reside, principalmente, em sua conceituao de Estado de Bem-Estar Social mais abrangente do que simplesmente contabilizar os programas de transferncia de renda e de proviso de servios presentes, permitindo uma compreenso do papel mais abrangente do Estado na economia e seus consequentes impactos sobre o bem-estar. A documentao da existncia do Welfare State passa a ser vista, desse modo, a partir da contribuio do Estado para a desmercantilizao do bem-estar, a estratificao social e a diviso nas responsabilidades dos agentes na proviso de bem-estar. Em sntese, segundo Kerstenetzky (2010), na maioria das economias modernas haveria determinado mix de proviso, entre Estado, famlia e mercado, que geraria algum grau de desmercantilizao, resultando em determinada estratificao social. A idia partir de uma anlise comparativa a fim de se observar os diferentes tipos de Welfare State (KERSTENETZKY, 2010).

I.2.1 Regime Liberal

O Welfare State liberal aquele no qual predominam mecanismos de mercado e assistncia aos comprovadamente pobres, com reduzidas transferncias universais e com planos de previdncia social modestos. O Estado encoraja o mercado subsidiando esquemas privados de previdncia. Nesse sistema h uma minimizao dos efeitos da desmercantilizao e a construo de uma estrutura de estratificao que a combinao de uma igualdade relativa dos pobres beneficiados pelas aes mnimas do Estado, com uma
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gama de servios diferenciados prestados pelo mercado (ESPING-ANDERSEN, 1990). Esse regime concebe os direitos sociais atravs da comprovao da condio de pobreza/indigncia e, portanto, no estende plenamente os direitos de cidadania, sendo caracterizado pela garantia de determinados nveis de renda e uma moderao dos benefcios, devido ao receio de os mesmos levarem a uma falta de incentivo ao trabalho. Assim, quanto mais restritivos os testes de comprovao da pobreza, menor o grau de desmercantilizao. Neste modelo, o progresso da reforma social foi limitado pelas normas tradicionais e liberais da tica do trabalho. As regras para a habilitao aos benefcios so, portanto, estritas e muitas vezes associadas ao estigma e os benefcios so tipicamente modestos (ESPINGANDERSEN, 1990). Aqui, os seguros contributivos de bases atuariais so bem vistos, j que os benefcios refletem as prvias contribuies, havendo, em teoria, o incentivo ao trabalho (GUERREIRO, 2010). Como a proteo social do Estado concentra-se nos mais pobres, a classe mdia precisa buscar no mercado a proviso de bem-estar, entretanto seu afastamento como beneficiria das aes sociais pblicas acaba por dificultar expanses do oramento social, visto que essa no ir querer submeter-se a impostos cada vez mais altos, j que no faz parte da clientela atendida pelos programas. Em linha com seu apoio s solues de mercado, esse regime favorece um mercado de trabalho desregulamentado sob a alegao que esse estimularia o crescimento do emprego, ainda que venha acompanhado de elevao da insegurana e desigualdade social. O Estado somente intervm quando o mercado impe demasiadas penas a determinados segmentos sociais e onde os canais considerados naturais de satisfao das necessidades, ou seja, o esforo individual, a famlia e o mercado, mostram-se insuficientes. Nesta concepo, o mercado funciona como o espao da distribuio, do que resulta a prevalncia de esquemas privados e ocupacionais de seguro social. Esse modelo mostra possuir algumas caractersticas semelhantes primeira fase histrica da poltica social e pode ser visualizado em pases como os Estados Unidos, Canad, Austrlia e, em menor medida, no Reino Unido, onde a organizao dos atores sociais era fragmentada, pluralista e no se traduziu como fora poltica na formao de seus Estados de Bem-Estar Social (ESPINGANDERSEN, 1990). Aqui cabe a ressalva do caso Reino Unido, pas precursor do universalismo com o plano Beveridge. Ainda segundo Esping-Andersen (1990), o universalismo presume uma estrutura de classe onde a maioria da populao considera um benefcio modesto, embora igualitrio, adequado. Quando isso j no ocorre, com a crescente prosperidade das classes trabalhadoras e o aumento da classe mdia, o universalismo promove um dualismo: aqueles
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em melhor situao econmica voltam-se para a proviso privada de bem-estar de melhor qualidade, enquanto os mais pobres dependem da proviso pblica. Esse parece ser o caso do Reino Unido, que apresenta um universalismo mais residual, fazendo com que os mais pobres dependam do Estado e a populao restante recorra ao mercado.

I.2.2 Regime Conservador

Nesse regime, os indivduos tm seus direitos sociais atendidos pelo Estado principalmente a partir de sua ocupao econmica. Observamos aqui uma preservao no diferencial do status ocupacional, sejam entre os setores de atividades ou as posies nas ocupaes ou, ainda, nas diferenciaes presentes entre o setor privado e o pblico (KERSTENETZKY, 2010). Nesses casos, prevalece o princpio de que o Estado s intervm quando a famlia falha. A nfase estatal na manuteno das diferenas de status acaba por reduzir os impactos da redistribuio, j que o modelo reflete em grande medida a estratificao presente no mercado de trabalho. De acordo com Esping-Andersen (1990), embora o regime Conservador apresente um sistema previdencirio bastante amplo, sua capacidade de interveno na desmercantilizao pode ser, em parte, comprometida, pois no a presena de um direito social, mas suas regras e pr-condies que determinam a extenso em que os programas de bem-estar social oferecem alternativas dependncia em relao ao mercado. O modelo baseado, principalmente, em transferncias. Porm, seus benefcios, como aposentadoria, por exemplo, so, em regra, proporcionais contribuio efetuada, no guardando relao imediata com as necessidades do beneficirio. Este modelo acaba por excluir da proteo exatamente os grupos mais necessitados que so os que esto margem do mercado formal de trabalho. Por conseguinte, parece no se observar uma pretenso de alterao na hierarquia de classes, mas, sim, sua reproduo. A incorporao da classe mdia na proviso pblica de bem-estar nesse regime ocorre de modo bastante heterogneo, visto que dependente da posio que cada grupo ocupa no mercado de trabalho e os benefcios, de modo geral, necessitam de prvia contribuio. Com exceo parcial da Frana e da Blgica, devido ao considervel poder de barganha que os sindicatos possuem na vida social desses pases, esse regime assume que para aqueles que esto fora do mercado de trabalho, a famlia a principal provedora de bem-estar. Polticas que ajudam a conciliar a maternidade e elevar a taxa de participao feminina no
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mercado de trabalho so relativamente pouco desenvolvidas. Alm disso, o papel do Welfare privado marginal, principalmente, porque a seguridade social oferece extensos benefcios e uma cobertura ampla para a populao empregada, mas tambm devido ao alto custo do emprego nesses pases, fazendo com que os preos de servios privados sejam demasiadamente elevados (ESPING-ANDERSEN; MYLES, 2009). Como o mercado assume uma posio marginal na gerao do bem-estar, h alguma promoo de desmercantilizao. A caracterstica principal do sistema, o papel central que ocupam as polticas previdencirias, complementada por polticas residuais voltadas para os segmentos de incluso mais precria no mercado de trabalho. Alm disso, uma parte significativa da ateno sade e outros servios de cunho assistencial so desenvolvidos por setores com fins no-lucrativos da economia. A forte regulamentao do mercado de trabalho e os altos custos relacionados ao trabalho tm influenciado os padres de emprego de vrias maneiras nesse regime: a taxa de desemprego entre os jovens muito alta, com exceo da Alemanha, quando comparamos com a taxa de desemprego para toda a populao, o que justificado pelo fato de que a obteno do primeiro emprego muito difcil; a taxa de emprego feminino tem permanecido baixa quando comparada aos pases nrdicos devido, por exemplo, falta de polticas incentivadoras expanso da taxa de participao feminina no mercado de trabalho; e, alm disso, a antecipao de aposentadorias tem sido usada como um veculo para retirar do mercado de trabalho os trabalhadores mais velhos, reduzindo as taxas de emprego e aumentando os gastos com penses (ESPING-ANDERSEN; MYLES, 2009). Diante da elevao na dificuldade de se conseguir um emprego e da vulnerabilidade nos postos de trabalho, os cidados enfrentam problemas em acumular crditos suficientes para suas penses. Com o intuito de contornar esse dficit, o imposto sobre os postos de trabalho est aumentando e isso ajuda a manter os trabalhadores mais jovens e menos produtivos fora do mercado, j que a contratao de um trabalhador torna-se mais cara. Assim, h uma forte proteo trabalhista combinada com enormes barreiras para a entrada no mercado de trabalho, que tem criado, em muitos pases, abismos entre os privilegiados que se encontram no mercado de trabalho e os demais (ESPING-ANDERSEN; MYLES, 2009). Em sntese, esse modelo caracteriza-se por vincular estreitamente a ao protetora do Estado ao pertencimento a determinados grupos. Prepondera na Europa continental (Alemanha, ustria, Frana, Blgica e Holanda) como resultante de vigorosa tradio corporativista e representao poltica e partidria dos atores sociais. Este modelo o que apresenta maior heterogeneidade entre os diversos pases que dele fazem parte.
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I.2.3 Regime Social-Democrata

O terceiro tipo apontado por Esping-Andersen (1990) o Social-Democrata, onde h o maior grau de desmercantilizao. Este regime est assentado no princpio da solidariedade, e marcado por polticas universalistas, onde se busca garantir direitos idnticos. Todas as camadas da populao so incorporadas ao sistema de proteo social, com benefcios de acordo com os ganhos habituais, e no residuais ou condicionados contribuio prvia, como nos modelos liberal e conservador, respectivamente. Nesse modelo, a poltica visa no apenas emancipar o indivduo do mercado, mas tambm retirar da famlia tradicional as responsabilidades de garantia de bem-estar, motivo pelo qual o Estado atua antes da famlia, e no subsidiariamente como no sistema conservador. O ideal no maximizar a dependncia da famlia, mas capacitar a independncia individual. Portanto, busca-se, ao mximo, desfamiliarizar as responsabilidades sobre o bem-estar pessoal, atravs de servios pblicos de ponta e de uma proviso privada de bem-estar apenas marginal. O Welfare State Social-Democrata objetiva a promoo da igualdade entre seus indivduos baseando-se em elevados padres de qualidade, de forma diversa do modelo liberal que se baseia em uma igualdade das necessidades mnimas: os benefcios refletem o mnimo necessrio sobrevivncia, de modo a no encorajar o distanciamento do mercado de trabalho. A montagem desse regime est intimamente relacionada incluso da classe mdia em sua clientela, elemento fundamental para a sustentao de uma base tributria extensa que permita os gastos relacionados a seu regime de bem-estar. A busca do pleno emprego est no cerne da expanso e manuteno das polticas desse regime, o que explica sua importncia, j que os altos custos relacionados a um sistema assim s podem ser cobertos com o maior nmero possvel de pessoas trabalhando e com o mnimo possvel vivendo a partir de transferncias. As caractersticas mais importantes desse modelo so: as garantias de renda universais; polticas ativas de emprego; e prestao de servios desenvolvidos, o que ocasiona uma extensa rede de segurana contra os riscos sociais (ESPING-ANDERSEN, 2002). Nos anos mais recentes, os pases nrdicos passaram a dar nfase nos gastos em servios de cuidado (principalmente em creches e cuidados com idosos) e nas polticas ativas de mercado de trabalho. O servio de creches de qualidade, alm de permitir a ativao das mulheres no mercado de trabalho, tem um papel fundamental na reduo da transmisso da desigualdade entre geraes (KERSTENETZKY, 2010). Alm disso, pode-se dizer que se trata de um Welfare State servio-intensivo: Ao retirarmos a rubrica sade, os servios sociais
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so responsveis por quase 20%, em mdia, do gasto pblico no interior do regime, frente a uma mdia de aproximadamente 5% para os pases da OECD. 7 Assim, no Regime Social-Democrata, compete ao Estado a produo e a distribuio de servios extra-mercado, em grande parte financiados por impostos gerais e dirigidos a todos os cidados. O aspecto inovador desse regime relaciona-se ao fato de o acesso aos direitos sociais no depender da comprovao da pobreza ou do desempenho no trabalho. A elegibilidade resulta apenas do fato de o indivduo ser um cidado. Em virtude disso, esse regime de proteo social possui um grande potencial de reduzir a dependncia do indivduo em relao ao mercado. Esse modelo de sistema de proteo social predominante nos pases escandinavos.

QUADRO 1.1: RESUMO DAS CARACTERSTICAS DOS REGIMES Regime Funes dos Agentes Famlia Mercado Estado Caractersticas Unidade Social de Solidariedade Grau de Desmercantilizao Paradigma Mercado Mnimo EUA Parentescos, Corporaes e Estado Alto (Trabalhadores Chefes de Famlia) Alemanha Estado Mximo Sucia Marginal Central Marginal Central Marginal Subsidirio Marginal Marginal Central Liberal Conservador Social-Democrata

Fonte: Elaborao prpria a partir de dados de Esping-Andersen (2002).

O Quadro 1.1, acima, resume o exposto at o momento sobre a tipologia estabelecida por Esping-Andersen (1990) e ratificada pelo mesmo autor em trabalho de 2002. O modelo liberal centra-se no papel do mercado, provendo um mnimo de desmercantilizao; enquanto isso, os conservadores atribuem famlia o papel principal de garantia de bem-estar, caindo sobre o Estado um papel secundrio de auxiliar quando a famlia e o mercado no o fazem; j o regime social-democrata promove um alto grau de desmercantilizao, atravs do papel central exercido pelo Estado.

Dados de Esping-Andersen & Myles (2009). 25

I.2.4 Comparando os Regimes de Welfare State Mesmo com as diferenas institucionais, o regime social-democrata e o conservador convergem em termos de nvel de gasto social pblico total, como ser visto no prximo captulo. As distines dos regimes so mais acentuadas quando examinamos o papel do welfare privado (5% do gasto social de responsabilidade do setor privado no regime socialdemocrata frente a 8% no conservador), a intensidade do servio social (35% diante de 26%, respectivamente) e o grau de focalizao (34% dos social-democratas frente a 30% dos conservadores), conforme os dados das tabelas 1.1 e 1.2, abaixo. Tambm podemos capturar as diferenas atravs do exame da generosidade e distribuio de transferncias de renda para as famlias. Nos pases nrdicos, por exemplo, a transferncia mdia de renda era igual a 18% da renda mediana das famlias, comparado aos 14% na Gr-Bretanha, no fim da dcada de 1990 (FRITZELL, 2000). Alm disso, quando ns exclumos a populao mais idosa, a convergncia desaparece e o modelo conservador fica mais prximo do liberal. Ou seja, podese dizer que esse modelo tem um vis pensionista. Essas distines entre os trs regimes podem ser mais bem visualizadas quando analisamos os dados das tabelas 1.1 e 1.2, abaixo:

Liberal Conservador

TABELA 1.1: PERFIL DOS GASTOS NOS TRS REGIMES DE BEM-ESTAR Servios no-sade Gasto Social Pblico Gasto Privado como % de Transferncias para como % do Gasto 1 (%GDP) % do Gasto Social Primeiro Quintil2 Pblico Total 19 19 4 43 26 8 5 30

25 5 18 34 Social-democrata Fonte: Esping-Andersen & Myles (2009, p. 649) (clculos a partir de Adema and Ladaique (2005: Table 6) e Forster & d_Ercole (2005)); Kerstenetzky (2010). 1- Dados referem-se ao gasto social lquido. 2 - Exclui domiclios aposentados.

A anlise da tabela 1.1, acima, nos permite perceber que, apesar de os regimes conservador e social-democrata possurem gastos sociais similares, quando observamos a intensividade na aplicao de recursos em servios (educao, sade, habitao, polticas de promoo do emprego, organizao agrria, etc), excetuando a sade que representa uma rubrica que consome recursos crescentes em todos os modelos, consequncia do envelhecimento populacional, percebe-se a preponderncia dos pases nrdicos. Alm disso, atravs da observao da tabela 1.2, abaixo, vemos que um maior gasto em servios est relacionado a uma maior reduo da desigualdade, o que ajuda a explicar os melhores resultados do modelo social-democrata na tabela 1.3.
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TABELA 1.2: IMPACTO DOS SERVIOS NA REDUO DA DESIGUALDADE ENTRE OS DOMICLIOS: MDIA DOS REGIMES % Reduo da Gasto em Servios (% % Reduo na Desigualdade Desigualdade Excluindo Renda Disponvel) da Renda Disponvel Sade e Educao 24 24 4 Liberal 26 24 3 Conservador 35 37 16 Social-democrata Fonte: Esping-Andersen & Myles(2009, p. 654) - (clculos a partir de Marical et.al. (2006: Table A9)); Kerstenetzky (2010).

Tambm possvel observar as diferenas nos regimes quando nos atemos s polticas de mercado de trabalho. No modelo liberal, somente 0,27% do PIB gasto com polticas ativas, relacionadas promoo do emprego, como, por exemplo, polticas de qualificao profissional e intermediao de mo-de-obra, frente a 0,28% com passivas, representadas principalmente por polticas de benefcios aos desempregados. J no regime da Europa Continental, gasto 0,95% do PIB, diante de um gasto de 1,50% com polticas passivas. Por sua vez, os pases Nrdicos gastam, em mdia, 0,96% e 1,00% com polticas ativas e passivas no mercado de trabalho, respectivamente.8 Segundo Kerstenetzky (2010), entretanto, necessrio diferenciar as polticas de ativao entre aquelas que ampliam as oportunidades de escolha dos indivduos e as que podem, simplesmente, estar mantendo o indivduo em um emprego pouco produtivo e que proporciona baixa realizao pessoal e profissional. A ideia subjacente s polticas de ativao est pautada no aumento das possibilidades do indivduo acessar o mercado de trabalho. No caso de as transferncias governamentais estarem condicionadas ocupao de postos de trabalho, mesmo que precrios, as polticas ativas no estaro cumprindo seu papel de aumentar taxas de emprego, j que a rotatividade nesses postos ser elevada, alm de, provavelmente, estarem associados a baixas remuneraes, que contribuiriam para o achatamento dos salrios. De acordo com Kerstenetzky (2010), principalmente a partir da observao dos resultados que melhor podemos vislumbrar as opes em jogo. Se nos concentramos nos resultados, tambm poderemos notar uma diferenciao por regime. A Dinamarca, por exemplo, apesar do uso de princpios de mercado dentro do segmento pblico de proviso de bem-estar e do aumento da participao privada na prestao de servios sociais, no reduziu o universalismo ou a responsabilidade pblica. Esse pas continua a possuir um dos melhores resultados em termos de reduo de pobreza e desigualdade. Em 2008, por exemplo, a populao sob risco de pobreza aps as transferncias sociais era de 12% na Dinamarca frente a 18% no Reino Unido (SEELEIB-KAISER, 2008). J entre os pases do sul da Europa, o aumento da proviso pblica de servios no retirou a responsabilidade da proviso de bem8

Dados da OECD Statistics para 2007. 27

estar da famlia (KERSTENETZKY, 2010).


TABELA 1.3: COEFICIENTE DE GINI E PERCENTUAL DE POBRES

Coeficiente de Gini Pases Regime Liberal Estados Unidos Reino Unido Austrlia Canad Nova Zelndia Regime Conservador Frana Alemanha Blgica ustria Holanda Regime Social-Democrata Dinamarca Sucia Noruega Finlndia 1980 0,31 0,34 0,33 0,29 0,27 0,27 0,31 0,26 0,27 0,24 0,26 0,22 0,22 0,20 0,23 0,21 1990 0,33 0,36 0,35 0,31 0,28 0,34 0,27 0,28 0,27 0,29 0,24 0,28 0,23 0,21 0,21 0,26 0,23 2000 0,34 0,38 0,34 0,30 0,32 0,34 0,28 0,28 0,30 0,27 0,27 0,27 0,25 0,23 0,23 0,28 0,27

Percentual de Pobres1 1980 11,6% 17,9% 10,7% 6,2% 8,8% 8,3% 6,3% 14,6% 6,1% 5,2% 6,0% 3,3% 6,4% 5,1% 1990 11,4% 16,7% 10,9% 11,4% 9,5% 8,4% 8,1% 7,5% 8,5% 10,8% 7,4% 6,3% 5,1% 4,7% 3,7% 7,1% 4,9% 2000 12,1% 17,1% 8,3% 12,4% 12,0% 10,8% 8,2% 7,1% 11,0% 8,8% 6,6% 7,7% 6,2% 5,3% 5,3% 6,8% 7,3%

1 Considera como pobres aqueles que auferem at 50% da renda mediana corrente. Fonte: Elaborao prpria a partir de dados da OECD Statistics.

Na tabela 1.3, acima, pode-se observar o coeficiente de Gini e o percentual de pobres, aps impostos e transferncias, para pases pertencentes aos trs regimes citados. A anlise da tabela nos permite concluir que os pases com menor concentrao de renda e o nvel de pobreza mais baixo so os pertencentes ao regime social-democrata, seguidos do regime conservador e, por ltimo, do regime liberal. Porm, vlido ressaltar que mesmo no interior dos prprios regimes h certa varincia nos resultados: Alguns pases foram mais efetivos no combate pobreza e desigualdade que outros, lembrando que dentro dos regimes no h uma total homogeneidade de polticas, pois ainda que classificados a partir de caractersticas gerais em determinadas tipologias, cada pas possui suas especificidades, segundo as configuraes individuais dos seus Welfare States. Apesar da tipologia de Esping-Andersen (1990) ser um instrumento convincente para descrever e explicar diferenas entre os pases, a mesma tem sido criticada em vrios nveis. Por exemplo, alguns acham que os Estados de Bem-Estar mudaram bastante nos anos 1990 e que os trs regimes identificados por Esping-Andersen (1990) comearam a convergir
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(GILBERT, 2002). Outros argumentam que esses regimes ignoram as especificidades do sistema de segurana social dos pases mediterrneos (FERRERA, 2009; LEIBFRIED, 1992). H, ainda, os que argumentam que essa tipologia demasiadamente restritiva, baseada em programas de transferncia de renda que tem como pilar a figura do homem provedor e carece de um tratamento referente ao gnero para examinar como diferentes regimes de proteo social afetam as mulheres e a vida familiar (O'CONNOR, 1993; SAINSBURY, 2001). Procurando responder s crticas, principalmente as que se referem ao papel da famlia (como deixar de fora importantes relaes como o papel da mulher e a reproduo/contestao do poder patriarcal), Esping-Andersen (1999) buscou incorporar o conceito de desfamiliarizao enquanto categoria de anlise nos regimes de proteo social. A desfamiliarizao pressupe a reduo das dependncias familiares em relao proteo e ao bem-estar. Dessa forma, quanto menor o grau de familiarizao, maior a capacidade de as mulheres realizarem escolhas individuais, por exemplo. Um sistema familista se a sua poltica pblica pressupe que a famlia o primeiro responsvel pelo bem-estar dos seus membros. O conceito de desfamiliarizao paralelo quele de desmercantilizao (ESPINGANDERSEN, 1999). Em um Welfare social-democrata, as polticas familiares enfatizam um papel forte do governo, ressaltando o objetivo da equidade de gnero e o bem-estar da criana. Devido a suas generosas polticas sociais, tais regimes apresentam o maior grau de desfamiliarizao, que possuem impacto na participao feminina no emprego e, por conseguinte, na sustentao do prprio Estado de Bem-Estar Social. Em pases da Europa Continental, muitas das polticas desencorajam o trabalho feminino, apresentando, desse modo, um nvel modesto de desfamiliarizao. J no que concerne ao modelo liberal, observa-se o menor nvel de desfamiliarizao, resultado do baixo investimento em polticas de cunho familiar. Diversas outras tipologias foram estabelecidas por outros autores, como por exemplo, a de Korpi & Palme (1998), que estrutura a classificao em 5 tipologias, a saber: Basic Security o direito se baseia na contribuio ou na cidadania. O modelo se assemelha s ideias de Beveridge; Corporatist os programas so dirigidos para a parte economicamente ativa da populao. A elegibilidade baseada em uma combinao de contribuies e pertencimento a determinadas categorias profissionais. Os benefcios so claramente ligados s remuneraes, mas os direitos e as regras podem diferir significativamente entre os programas de diferentes categorias profissionais; Encompassing direitos baseados na cidadania e na participao na fora de trabalho. Combina ideias de Bismarck e Beveridge em um novo padro. Programas universais abrangendo todos os cidados so combinados com
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benefcios claramente relacionados aos salrios; Targeted a elegibilidade baseada em testes de meios, resultando em benefcios mnimos e relativamente semelhantes para aqueles abaixo de uma linha de pobreza; Voluntary State Subsidized elegibilidade baseada na adeso ou contribuio. Os direitos baseiam-se em contribuies voluntrias e tem sido mais importantes para os trabalhadores qualificados e para a classe mdia. Entretanto, o desenvolvimento de tipologias para o entendimento das especificidades dos diversos regimes no resultou em modelos to divergentes do proposto por EspingAndersen (1990). Alm disso, a tipologia proposta por esse autor tem sido submetida a um nmero considervel de testes empricos ao longo dos anos. E trabalhos recentes tm confirmado a resistncia dessa tipologia9. A diviso em regimes retrata tipos ideais e est marcada pela formao poltica dos Welfare States. Na prtica, porm, h casos um pouco mais hbridos, como, por exemplo, a Holanda e a Dinamarca10. Ocasionalmente, feita, inclusive, meno a um chamado Modelo Mediterrneo, mas so Estados que podem ser considerados como pertencentes ao modelo conservador, diante de suas caractersticas, guardada as especificidades e a heterogeneidade caracterstica desse modelo. Em sntese, o que se pode apreender, que a tipologia estabelecida por EspingAndersen (1990) no algo rgido e pr-determinado. O autor parte de anlises comparativas entre os pases e obviamente encontra limitaes, em parte resultantes, inclusive, do prprio exerccio de classificao de algo to complexo. Kenworthy (2004), ao observar mais diretamente a efetividade dos diferentes Estados de Bem-Estar Social, confirma essa tipologia por meio da investigao de indicadores de taxa de emprego, desigualdade e situao dos mais pobres. Como Kerstenetzky (2010) colocou, no apenas os pases se agrupam nos clusters indicados por Esping-Andersen, como a vantagem dos Welfares Social-Democrata confirmada nas trs dimenses de efetividade (KESTENETZKY, 2010, p.10), como se pode observar no quadro 1.2, abaixo:
QUADRO 1.2: EFETIVIDADE DOS REGIMES1

Taxa de Emprego Liberal Conservador Alta Moderada*

Desigualdade Alta ** Moderada

Renda dos 10% mais pobres Moderada Moderada

Alta Baixa Alta Social-Democrata Fonte: Kerstentzky (2010). * Exceo: Holanda = alta; **Exceo: Austrlia e Canad= moderada.
1 Para maior detalhamento, observar o Anexo B.

10

Ver Kenworthy (2004); Kerstenetzky (2010); Doyle e Timonen (2007). Ver Kerstenetzky (2010). 30

Ainda vlido observar que, para ROTHGANG et al. (2006 apud KERSTENETZKY; 2010), parece haver uma reduo na varincia entre pases quando se considera um conjunto conciso de polticas nos ltimos anos. Entretanto, esse movimento no foi capaz de cancelar as diferenas institucionais que permanecem entre os regimes, segundo Kerstenetzky (2010). I.3 Concluso Em resumo, este captulo tentou elucidar uma definio operacional de Welfare State, visto como um conjunto articulado de polticas e instituies que transparecem o reconhecimento da responsabilidade pblica sobre o bem-estar, uma vez que esse no poderia ser alcanado to somente pelas instituies de uma economia de mercado. E apesar de polticas para os pobres serem observadas em fases anteriores, elas estavam relacionadas manuteno da ordem pblica e ao disciplinamento em relao ao trabalho, no possuindo, portanto, um objetivo de garantia do bem-estar, retirando, por vezes, de seus beneficirios direitos de cidadania poltica, como contrapartida (KERSTENETZKY, 2010). Alm disso, buscou-se ressaltar a classificao dos pases em regimes de Welfare State, segundo o grau de desmercantilizao, estratificao e mix entre os agentes na proviso de bem-estar, conforme analisado por Esping-Andersen (1990). Os trs regimes de Welfare State concebem de modo diverso as responsabilidades da proteo social, cujos pilares condizem com a diviso de responsabilidades entre mercado, famlia e Estado. Numa perspectiva liberal de proteo social, o mercado tido como o principal recurso de proviso, visto que a maioria dos cidados deveria obter uma renda que possibilitasse o sustento atravs da venda da fora de trabalho. Na concepo conservadora, o Estado deve entrar em cena quando a famlia e o mercado falham, ou seja, quando os indivduos no conseguem, por mrito e insero do mercado de trabalho, garantir um padro digno de sobrevivncia. Os social-democratas, por outro lado, so os defensores das solues coletivas e reconhecem que o mercado e a famlia so canais insuficientes de proteo social, sendo, inclusive, os principais causadores das desigualdades sociais. Enquanto os liberais tm como propsito garantir a capacidade individual de insero no mercado, mesmo que isso implique uma maior desigualdade social, os social-democratas defendem maior desmercantilizao, igualdade e segurana social contra riscos. Os conservadores, por sua vez, baseiam-se no princpio da subsidiaridade do Estado, cabendo famlia um papel central na proteo social.
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CAPTULO II INDICADORES DO WELFARE STATE 11

O objetivo deste captulo identificar os indicadores que podem ser usados para analisar e acompanhar o desenvolvimento dos diferentes regimes de bem-estar social. A partir de ento, ser possvel no apenas visualizar efetivamente a diferenciao entre os pases pertencentes a diferentes modelos, mas utilizar-se desses indicadores para observar o modelo brasileiro, no prximo captulo. Para isso, o captulo est subdividido em mais sete sees, alm desta introduo: a primeira observa o tamanho e a composio do gasto pblico social, que se relaciona com o tamanho e prioridades da proviso de proteo social; a segunda, terceira e quarta seo analisam indicadores referentes educao, sade e mercado de trabalho, respectivamente, diante da importncia que essas trs rubricas assumem no mundo moderno; indicadores relacionados desigualdade e pobreza so visualizados na quinta seo, refletindo a efetividade das polticas adotadas; o sexto tpico coloca em pauta o suposto trade-off existente entre crescimento econmico e equidade, discusso recorrente quando se fala em reduo da desigualdade; e, para finalizar, faz-se uma retomada das principais concluses do presente captulo. A base real para a criao dos Estados de Bem-Estar Social a inteno de responder s necessidades dos indivduos e garantir um mnimo de bem-estar para a populao. Os diferentes cursos de desenvolvimento e as condies nacionais especficas impedem que os pases compartilhem estruturas idnticas de proviso de bem-estar social. Portanto, preciso reforar que a classificao em regimes utilizada neste trabalho baseia-se em uma anlise emprico-comparativa, ou seja, no uma classificao rgida ou bem definida, como j foi explicitado no captulo anterior.

II.1 Gasto Social Pblico12

Vrios estudos na rea social aliceram sua anlise, principalmente, no tamanho do montante total da despesa pblica no setor. No se pode negar a importncia desse indicador, no entanto o mesmo no deve ser considerado representativo para o sistema de seguridade
Parte considervel dos dados mostrados neste trabalho encontra-se em percentual do PIB. Pode-se argumentar que alteraes do PIB poderiam ocasionar a variao desses dados sem que os mesmos tenham sido alterados. Entretanto, este tipo de indicador permite a comparao das prioridades entre os pases, alm disso, para o perodo analisado, observa-se uma onda de crescimento na maioria dos pases estudados. 12 Os dados utilizados nesta seo so provenientes da OECD Statistics. 32
11

social em geral. Nesta seo iremos observar o comportamento do gasto social pblico nos trs regimes explicitados por Esping-Andersen (1990), partindo-se da ideia de que os dados agregados de despesas podem nos dar uma indicao do grau de proteo social oferecida pelos diferentes Estados de Bem-Estar Social. No grfico abaixo, podemos observar o gasto social pblico como percentual do PIB para os Estados Unidos, Canad, Austrlia, Nova Zelndia e Reino Unido (Regime Liberal). A mdia do montante gasto com a rea social em percentual do PIB para esses pases entre 2000 e 2005 foi de 17,7%. Considerando os trs regimes identificados por Esping-Andersen (1990), esse o valor mais baixo para esta rubrica no perodo. Dentre os pases classificados nesse modelo, o Reino Unido aquele que apresenta o maior gasto social: Foi gasto entre 2000 e 2005, aproximadamente, 20,3% do PIB. A mdia desse gasto entre 1980 e 2005 para o regime foi de 16,9%, sendo que, em 1980, o percentual era de 14,2%. Enquanto isso, no Reino Unido foi gasto 19,5% do PIB, em mdia, na rea social, entre 1980 e 2005, sendo que, em 1980, esse valor era de 16,5%. Mas, ainda que os gastos sociais do Reino Unido estejam acima da mdia do Regime como um todo, esse percentual est mais prximo do Modelo Liberal do que dos demais modelos.

GRFICO 2.1: GASTO SOCIAL PBLICO EM PERCENTUAL DO PIB NO REGIME LIBERAL

Fonte: Elaborao prpria a partir de dados da OECD Statistics.

No grfico 2.2, abaixo, pode-se observar a mdia do montante gasto com a rea social em percentual do PIB para os pases pertencentes ao regime conservador entre 2000 e 2005, que foi de 25,8%.
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GRFICO 2.2: GASTO SOCIAL PBLICO EM PERCENTUAL DO PIB NO REGIME CONSERVADOR

Fonte: Elaborao prpria a partir de dados da OECD Statistics.

A Holanda, aqui, aparece como um caso ambguo, j que apresenta nvel de gasto compatvel com o modelo Liberal. A reduo considervel que esse pas vem observando desde o fim dos anos 1990 nos seus gastos relacionados rea social se deve, principalmente, ao fato de o emprego ter crescido muito nesses anos, principalmente empregos do tipo parttime (KENWORTHY, 2004). Nesse pas, h uma integrao cada vez mais estreita entre as polticas sociais e de mercado de trabalho, integrao essa que vista como essencial para promover a incluso social atravs do trabalho remunerado. Desde meados da dcada de 1990, a poltica do mercado de trabalho holandesa dirigida para a ativao e reintegrao dos trabalhadores. O trabalho visto como uma via fundamental para alcanar o bem-estar social, bem como contribuir para a sustentabilidade do Estado social generoso. Segundo Kerstenetzky (2010), a direo indicada pelos Estados de Bem-Estar mais efetivos a ampliao do papel das polticas ativas de mercado de trabalho, como, por exemplo, a qualificao e requalificao profissional ou o apoio ao empreendedorismo. Em 2005, na Holanda, foi gasto 1,3% e 2,0% do PIB com polticas ativas e passivas de mercado de trabalho, respectivamente. No mesmo perodo, esse gasto para o conjunto de pases do Regime Liberal era de 0,3% e 0,4%. No grfico 2.3, abaixo, pode-se observar o gasto social como percentual do PIB para a Dinamarca, Sucia, Noruega e Finlndia, pases pertencentes ao regime social-democrata. Alm disso, h a mdia do gasto para esses pases entre 2000 e 2005, que foi de 26,6% do PIB, o percentual mais elevado dentre os trs regimes, reforando a ideia de um Estado preocupado com o enfrentamento dos riscos aos quais os indivduos esto expostos.
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GRFICO 2.3: GASTO SOCIAL PBLICO EM PERCENTUAL DO PIB NO REGIME SOCIAL-DEMOCRATA

Fonte: Elaborao prpria a partir de dados da OECD Statistics.

Vale observar que, apesar do reduzido gasto da Noruega em relao aos demais pases do Regime Social-Democrata, h diferenas substanciais entre esse pas e os demais regimes, como por exemplo: A Noruega, na segunda metade dos anos 1990, apresentava um gasto pblico em servios, como percentual da renda disponvel, de, em mdia, 34%, frente a 24 % do Regime Liberal, 26% do Regime Conservador e 35% do Regime Social-Democrata. Durante esse mesmo perodo, apresentava um percentual de reduo da pobreza, em famlias com crianas, em torno de 83%, enquanto esse mesmo indicador era de 84% para o conjunto dos pases social-democratas e de 40% e 64%, respectivamente, para liberais e conservadores. Ou seja, o tamanho do gasto social um indicador importante quando pensamos em termos da proteo social oferecida pelo Estado, mas no se devem esquecer suas limitaes (ESPINGANDERSEN; MYLES, 2009). A tabela 2.1, abaixo, resume as informaes apresentadas nesta seo, sobre o gasto social pblico, para cada pas:

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TABELA 2.1: GASTO SOCIAL PBLICO EM PERCENTUAL DO PIB Regime Liberal Estados Unidos Reino Unido Austrlia Canad Nova Zelndia Regime Conservador Frana Alemanha Blgica ustria Holanda Regime Social-Democrata Dinamarca Sucia Noruega Finlndia 2000 17,5% 14,5% 19,2% 17,8% 16,5% 19,4% 25,1% 27,9% 26,2% 25,3% 26,4% 19,8% 25,0% 25,7% 28,5% 21,3% 24,3% 2001 17,6% 15,1% 20,1% 17,3% 17,0% 18,6% 25,3% 27,9% 26,3% 25,8% 26,6% 19,7% 25,3% 26,1% 28,9% 22,2% 24,2% 2002 17,8% 15,9% 20,0% 17,5% 17,1% 18,7% 25,8% 28,6% 27,0% 26,2% 27,0% 20,5% 26,2% 26,8% 29,5% 23,6% 25,0% 2003 18,0% 16,2% 20,5% 17,8% 17,2% 18,2% 26,3% 29,0% 27,3% 26,5% 27,5% 21,2% 27,1% 27,8% 30,4% 24,5% 25,8% 2004 17,9% 16,1% 21,1% 17,7% 16,6% 18,0% 26,2% 29,1% 26,7% 26,6% 27,3% 21,1% 26,7% 27,7% 29,9% 23,2% 26,0% 2005 17,9% 15,8% 21,3% 17,1% 16,5% 18,5% 26,1% 29,2% 26,7% 26,4% 27,2% 20,9% 26,1% 27,2% 29,4% 21,6% 26,1%

Fonte: Elaborao prpria a partir de dados da OECD Statistics.

Ao considerar o montante total, estamos assumindo que todo tipo de gasto conta igualmente, mas as prioridades no gasto podem ser percebidas ao observarmos a composio do mesmo. No grfico 2.4, abaixo, podemos ver a distribuio do gasto social entre as principais ramificaes do mesmo para os pases do regime liberal. As reas aqui consideradas so as mesmas cobertas pelos dados disponveis na OECD para a rea social, quais sejam: gastos relacionados ao envelhecimento populacional, tais como aposentadorias, penses e outros benefcios relacionados, por exemplo, a dependentes ou a deficientes e pessoas com alguma doena (Aposentadoria, penses e incapacidade); Sade; Benefcios e servios relacionados maternidade e manuteno da famlia (Famlia); Polticas ativas e passivas de mercado de trabalho; Habitao; E outras polticas de cunho social, como programas de manuteno de renda, por exemplo.

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GRFICO 2.4: COMPOSIO DO GASTO SOCIAL PBLICO NO MODELO LIBERAL EM PERCENTUAL DO PIB

Fonte: Elaborao prpria a partir de dados da OECD Statistics.

O modelo liberal apresenta o menor montante de gasto na rea: entre 1980 e 2007, em mdia, esse valor foi de aproximadamente 16,6% do PIB. Os gastos nos pases desse regime esto mais relacionados s aposentadorias e sade, que representavam aproximadamente 28% e 34%, respectivamente, do gasto total do perodo. Quando retiramos essas duas reas do somatrio, temos um gasto social pblico de 6%, em mdia, para o regime. A anlise do grfico acima alm de mostrar a ascenso do gasto, ratifica que as reas proeminentes so as de Aposentadorias, Penses e Incapacidade e a de sade, sendo que dos 6,9% do PIB gasto em mdia, entre 1980 e 2007, para o primeiro conjunto de rubricas, quase 5% do PIB estavam relacionados s aposentadorias, menos que 0,5% do PIB a penses e pouco mais de 1,7% do PIB a benefcios ligados incapacidade, frente a um gasto mdio na sade de 5,8% para o mesmo perodo. A tabela 2.2, abaixo, traz a composio do gasto social, a ttulo de exemplo, para os Estados Unidos, pas onde encontramos de forma mais explcita as caractersticas desse modelo.

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TABELA 2.2: COMPOSIO DO GASTO SOCIAL PBLICO NOS ESTADOS UNIDOS EM PERCENTUAL DO PIB

1980 Aposentadorias, Penses e Incapacidade Sade Famlia Polticas Ativas de Mercado de Trabalho Polticas Passivas de Mercado de Trabalho Habitao Outras polticas sociais Total 7,4% 3,7% 0,8% 0,7% 0,5%

1985 7,3% 4,1% 0,6% 0,3% 0,4% 0,4%

1990 7,1% 4,8% 0,5% 0,2% 0,4% 0,4%

1995 7,5% 6,2% 0,6% 0,2% 0,3% 0,6%

2000 7,0% 5,9% 0,7% 0,2% 0,2% 0,5%

2005 7,3% 7,0% 0,7% 0,1% 0,3% 0,6%

2006 7,2% 7,1% 0,7% 0,1% 0,3% 0,6%

2007 7,3% 7,2% 0,7% 0,1% 0,3% 0,5%

13,2% 13,1% 13,5% 15,4% 14,5% 15,8% 16,0% 16,2%


Fonte: Elaborao prpria a partir de dados da OECD Statistics.

O grfico 2.5, abaixo, traz as mesmas informaes para os pases do modelo conservador. Esse regime aquele que apresenta o maior montante de gastos quando consideramos a mdia entre 1980 e 2007, aproximadamente 25,5% do PIB. Gastos relacionados a aposentadorias e sade consumiram, em mdia, mais de 60% do oramento social. Em caso de omisso das mesmas, teramos um gasto pblico social em torno de 9% do PIB, em mdia, para o perodo analisado nos pases desse regime. Em comparao com o modelo liberal, observa-se a maior importncia das aposentadorias neste regime, que, entre 1980 e 2007, consomem mais de 9% do PIB, ou seja, mais de 35% do montante utilizado na rea social. Os gastos com penses e incapacidade tambm so mais elevados: 2% e 2,3%, respectivamente. Alm disso, o gasto relacionado sade de 6,5% do PIB.

GRFICO 2.5: COMPOSIO DO GASTO SOCIAL PBLICO NO MODELO CONSERVADOR EM PERCENTUAL DO PIB

Fonte: Elaborao prpria a partir de dados da OECD Statistics.

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A tabela 2.3, abaixo, mostra a composio do gasto para a Alemanha, pas tipicamente conservador. Sua anlise corrobora os dados expostos acima sobre a importncia que os gastos com aposentadorias assumem no interior desse regime.

TABELA 2.3: COMPOSIO DO GASTO SOCIAL PBLICO NA ALEMANHA EM PERCENTUAL DO PIB 1980 Aposentadorias, Penses e Incapacidade 12,6% 6,6% Sade Famlia Polticas Ativas de Mercado de Trabalho Polticas Passivas de Mercado de Trabalho Habitao Outras polticas sociais Total 2,0% 0,5% 0,1% 0,3% 1985 12,3% 6,8% 1,5% 0,5% 0,9% 0,1% 0,4% 1990 6,3% 1,7% 0,9% 0,8% 0,1% 0,5% 1995 8,2% 2,1% 1,2% 1,5% 0,3% 0,2% 2000 7,8% 2,1% 1,2% 1,3% 0,3% 0,2% 2005 7,7% 2,1% 0,9% 1,9% 0,6% 0,2% 2006 7,9% 1,8% 0,9% 1,7% 0,6% 0,2% 2007 12,6% 7,8% 1,8% 0,7% 1,4% 0,6% 0,2% 11,4% 13,2% 13,4% 13,5% 13,1%

22,1% 22,5% 21,7% 26,8% 26,2% 26,7% 26,1% 25,2%


Fonte: Elaborao prpria a partir de dados da OECD Statistics.

Por ltimo, iremos observar a subdiviso dos gastos no interior da rea social para o regime social-democrata (Dinamarca, Sucia, Finlndia e Noruega). O grfico 2.6, abaixo, nos fornece esses dados. O setor pblico dos pases pertencentes a esse modelo gastou em mdia, entre 1980 e 2007, 24,5% do PIB no setor social, pouco menos que o regime conservador. Como nos demais modelos, os gastos com aposentadorias e sade demandam boa parte dos recursos, mostrando certa convergncia entre os mesmos, reflexo do envelhecimento da populao como um todo. Contudo, ao omitirmos essas duas principais rubricas, teremos um gasto de, em mdia, 12%, o que representa o maior montante gasto, dentre os regimes, quando retiramos aposentadorias e sade. Alm disso, aproximadamente 5% do PIB esto relacionados a gastos com deficientes no modelo social-democrata, enquanto isso, o modelo liberal e conservador gastam, respectivamente, 2,3% e 1,7% do PIB, o que reflete a preocupao do regime social-democrata em promover a independncia individual, como salientado no captulo anterior.

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GRFICO 2.6: COMPOSIO DO GASTO SOCIAL PBLICO NO MODELO SOCIAL-DEMOCRATA COMO PERCENTUAL DO PIB

Fonte: Elaborao prpria a partir de dados da OECD Statistics.

TABELA 2.4: COMPOSIO DO GASTO SOCIAL PBLICO NA DINAMARCA EM PERCENTUAL DO PIB 1980 Aposentadorias, Penses e Incapacidade Sade Famlia Polticas Ativas de Mercado de Trabalho Polticas Passivas de Mercado de Trabalho Habitao Outras polticas sociais Total 5,5% 2,8% 4,8% 0,4% 1985 5,1% 2,6% 4,2% 0,5% 0,8% 1990 10,6% 4,7% 3,3% 0,7% 4,2% 0,6% 1,0% 1995 4,6% 3,8% 1,9% 4,4% 0,8% 1,4% 2000 5,1% 3,3% 1,9% 3,0% 0,7% 1,0% 2005 6,1% 3,4% 1,6% 2,8% 0,7% 1,0% 2006 6,2% 3,4% 1,5% 2,3% 0,7% 0,8% 2007 11,6% 6,5% 3,3% 1,3% 1,9% 0,7% 0,7% 11,3% 10,1% 12,1% 10,7% 11,6% 11,7%

24,8% 23,2% 25,1% 28,9% 25,7% 27,2% 26,6% 26,1%


Fonte: Elaborao prpria a partir de dados da OECD Statistics.

A tabela 2.4, acima, traz a composio do gasto para a Dinamarca, onde se deve ressaltar a importncia das polticas relacionadas famlia e das polticas ativas de mercado de trabalho, caractersticas do modelo social-democrata, como se pode apreender da anlise da tabela 2.5, abaixo, que resume esses dados para os trs regimes. Enquanto os liberais e conservadores gastaram, em mdia, entre 1980 e 2007, 1,7% e 2,5% do PIB, respectivamente, com polticas relacionadas famlia, 2,8% do PIB foi gasto pelos social-democratas, refletindo a maior importncia nesse modelo da desfamiliarizao, que pressupe a reduo da dependncia familiar em relao proteo social.

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TABELA 2.5: COMPOSIO DO GASTO MDIO NOS REGIMES, ENTRE 1980 E 2007, EM PERCENTUAL DO PIB

Liberal Aposentadorias, Penses e Incapacidade Sade Famlia Polticas Ativas de Mercado de Trabalho Polticas Passivas de Mercado de Trabalho Habitao Outras polticas sociais Total 6,9% 5,8% 1,7% 0,4% 0,8% 0,7% 0,7% 16,6%

Conservador 13,4% 6,5% 2,5% 0,8% 1,7% 0,4% 0,3% 25,5%

Social-Democrata 12,2% 5,8% 2,8% 1,1% 1,4% 0,4% 0,8% 24,5%

Fonte: Elaborao prpria a partir de dados da OECD Statistics.

Apesar da constante utilizao dos gastos como indicador e caracterizador da proteo social nos diferentes pases, segundo alguns crticos, h vrios problemas relacionados utilizao do mesmo, como, por exemplo, o fato de que a evoluo das despesas pode no ser causada por mudanas na poltica, mas simplesmente pelo nmero de beneficirios, como resultado de um envelhecimento da populao ou mudanas nos nveis de desemprego, devido a fatores conjunturais. Outra importante crtica sobre os dados agregados da despesa social que no possvel observar a dinmica especfica de cada programa. Assim, seria questionvel se semelhantes evolues nos gastos sociais entre os pases, por exemplo, mostram de fato desenvolvimentos comparveis. A observao de outros tipos de indicadores um pouco limitada pela disponibilidade de dados. A partir de agora, vamos tentar olhar mais detalhadamente para cada rea escolhida, tendo em mente as limitaes dos dados disponveis.

II.2 Educao

Atualmente, a educao provavelmente o fator mais importante para garantir uma conexo estvel com a vida profissional. A situao dos trabalhadores sem qualquer educao formal muito mais debilitada, j que o mercado de trabalho tem exigido cada vez mais uma maior qualificao. Desse modo, diante da grande importncia que a educao tem alcanado, na maioria das sociedades, essa se tornou um dos objetivos principais dos Estados de BemEstar Social Modernos. Esta , portanto, um elemento-chave na luta contra a pobreza e a excluso social.

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GRFICO 2.7: GASTO PBLICO NA EDUCAO EM PERCENTUAL DO PIB

Fonte: Elaborao prpria a partir de dados da OECD.

Para iniciarmos a anlise deste importante indicador, podemos primeiramente visualizar o grfico 2.7, acima. Como se pode observar, o setor pblico dos pases pertencentes ao regime social-democrata gasta, em mdia, mais com a educao do que os demais regimes13. O regime liberal apresentou um gasto pblico em educao, para o perodo, de 5,2% do PIB, frente a 5,4% do regime conservador e 7,2% do regime social-democrata.14 A anlise do grfico acima nos remete a uma possvel convergncia entre os regimes no que concerne a esse indicador, principalmente entre os modelos conservador e liberal. Esse dado parece confirmar a idia exposta no captulo anterior de uma possvel reduo na varincia entre pases quando se consideram algumas polticas dos ltimos anos. Alm disso, temos no grfico 2.8, abaixo, a participao do gasto privado no gasto total em educao, entre 1998 e 2007. Como era de se esperar, a maior participao privada observada no regime liberal. Entretanto, aproximadamente 31% das pessoas que estavam estudando o faziam em instituies privadas nos pases do modelo conservador, em mdia. Esses valores eram de 23% e 8%, respectivamente, para os liberais e social-democratas. Outro indicador que se coaduna a esse a proporo das matrculas efetuadas nas instituies privadas em relao a todas as matrculas efetuadas na educao primria: 14%, 25% e 5% para os liberais, conservadores e social-democratas, respectivamente, entre 2000 e 2008.15

13 14

Est sendo considerado o gasto com educao em todos os nveis, a partir do pr-primrio (3 a 6 anos). Dados da OECD Statistics. 15 Dados do World DataBank. 42

GRFICO 2.8: PARTICIPAO DO GASTO PRIVADO EM RELAO AO GASTO TOTAL EM EDUCAO

Fonte: Elaborao prpria a partir de dados da OECD Statistics.

Um aspecto importante aqui a ressaltar a educao dedicada s crianas em seus primeiros anos de vida. Vrios estudos tm alertado para a importncia da educao infantil, notadamente creches e pr-escolas. Heckman e Carneiro (2003) sinalizam para a crucialidade dos primeiros trs anos de vida de uma criana no desenvolvimento de suas habilidades cognitivas e no-cognitivas que so fundamentais para o processo de aprendizado. Para Kerstenetzky (2010), investimentos nesse segmento tornariam os gastos em educao mais efetivos nos nveis avanados e reduziriam as desigualdades inter-geracionais, alm de permitirem a ativao das mulheres no mercado de trabalho, j que parte da responsabilidade do cuidado infantil seria alocada ao Estado. Ainda segundo Kerstenetzky (2010, p. 34): As mais de quatro dcadas de investimento macio em educao na Europa no reverteram significativamente as desigualdades, enquanto a experincia nrdica de priorizao precoce desses investimentos foi fundamental para os baixos indicadores de desigualdade observados nesses pases, j que o sistema pblico de educao infantil foi capaz de interferir na transmisso intergeracional das desigualdades, neutralizando em parte o efeito negativo da desigualdade entre as famlias sobre a desigualdade das prximas geraes. O gasto pblico em creches, em 2005, para os pases pertencentes ao modelo liberal foi, em mdia, de 0,13% do PIB, ndice semelhante foi encontrado para os pases do modelo conservador; j os pases do modelo social-democrata apresentaram, em mdia, um gasto de 1,09% do PIB, em 2005, com creches.16 O grfico 2.9, abaixo, mostra o gasto pblico, por
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Starting Strong II - Early Childhood Education and Care (OECD, 2006). 43

regime, na educao pr-primria (3 a 6 anos), que, conforme podemos observar, nos ltimos anos, foi maior no modelo conservador, ainda que a maior mdia do perodo pertena aos pases social-democratas. Tanto os dados relativos a creches quanto educao pr-primria refletem certa convergncia entre os modelos: no primeiro caso, entre o regime liberal e conservador e no segundo entre os social-democratas e os conservadores.
GRFICO 2.9: MDIA DO GASTO PBLICO NA EDUCAO PR-PRIMRIA COMO PERCENTUAL DO PIB

Fonte: Elaborao prpria a partir de dados da OECD Statistics.

TABELA 2.6: MDIA DE ANOS DE ESTUDO 1980 Regime Liberal Estados Unidos Reino Unido Austrlia Canad Nova Zelndia Regime Conservador Frana Alemanha Blgica ustria Holanda Regime Social-Democrata Dinamarca Sucia Noruega Finlndia 10,5 11,7 8,3 10,3 10,3 11,5 7,9 6,7 8,8 8,2 7,3 8,2 8,5 9,0 9,7 8,2 7,2 1985 10,5 11,6 8,5 10,3 10,8 11,5 8,2 6,9 9,6 8,6 7,5 8,5 8,9 9,1 9,5 9,2 7,8 1990 10,6 11,7 8,8 10,4 11,0 11,3 8,4 7,0 9,9 8,9 7,8 8,8 10,0 9,6 9,5 11,6 9,4 1995 10,9 11,9 9,1 10,7 11,4 11,5 8,7 7,4 10,0 9,1 8,1 9,1 10,5 9,4 11,2 11,7 9,7 2000 11,2 12,1 9,4 10,9 11,6 11,7 9,0 7,9 10,2 9,3 8,4 9,4 10,7 9,7 11,4 11,9 10,0 44

Fonte: Elaborao prpria a partir de dados do World DataBank..

Outro importante indicador quando nos referimos educao a mdia de anos de estudo. Como vemos na tabela 2.6, acima, o modelo liberal aquele que possui o maior nmero de anos de estudo, em mdia, resultado da importncia que a educao possui nos pases mais desenvolvidos, notadamente nos Estados Unidos. Os dados da tabela 2.7, abaixo, tambm nos remetem a efetividade do sistema educacional. Nela observamos as notas e as classificaes dos pases no PISA de 2009. Os pases que mais se destacaram nesse exame foram a Finlndia, o Canad, a Nova Zelndia e a Holanda. Percebe-se que todos os pases mostrados encontram-se no grupo dos trinta pases mais bem posicionados no PISA. Alm disso, no possvel observar uma distino clara entre os regimes relacionada a este indicador.
TABELA 2.7: RESULTADO DO PISA DE 20091 Leitura Estados Unidos Reino Unido Austrlia Canad Nova Zelndia Frana Alemanha Blgica ustria Holanda Dinamarca Sucia Noruega Finlndia 500 (17) 494 (25) 515 (9) 524 (6) 521 (7) 496 (22) 497 (20) 506 (11) 470 (39) 508 (10) 495 (24) 497 (19) 503 (12) 536 (3) Matemtica 487 (31) 492 (28) 514 (15) 527 (10) 519 (13) 497 (22) 513 (16) 515 (14) 496 (24) 526 (11) 503 (19) 494 (26) 498 (21) 541 (6) Cincias 502 (23) 514 (16) 527 (10) 529 (8) 532 (7) 498 (27) 520 (13) 507 (21) 494 (30) 522 (11) 499 (26) 495 (29) 500 (24) 554 (2)

Fonte: Elaborao prpria a partir de dados do PISA Results (OECD, 2010). (1) Em 65 pases.

Entretanto, torna-se importante sublinhar o fato de que o desempenho pode ser mais ou menos desigual no interior de cada pas. Observar a disperso das notas, nesse contexto, pode ser um bom indicador da desigualdade da educao ou da qualidade da mesma dentro dos respectivos pases. Os Estados Unidos, por exemplo, apresentaram um erro padro (medida de disperso em torno da mdia para a amostra utilizada) de 3,7. Enquanto isso, a Frana apresentou uma disperso de 3,4 em suas notas. J a Dinamarca apresentou um erro padro de 2,4 (OECD,2010).
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Os desafios e a importncia da educao para os Estados de Bem-Estar Social podem ser ilustrados mostrando as diferenas nas taxas de emprego em diferentes grupos de ensino (grfico 2.10, abaixo). Em todos os pases analisados, as pessoas com ensino superior possuem uma maior taxa de emprego em relao queles com um menor nvel de instruo. Alm disso, essa taxa, em mdia, superior para os pases nrdicos em todos os nveis de educao considerados, principalmente no nvel secundrio.
GRFICO 2.10: TAXAS DE EMPREGO EM PERCENTUAL PARA DIFERENTES NVEIS DE INSTRUO EM 2008

Fonte: Elaborao prpria a partir de dados de Education at a Glance 2009 (OECD, 2009).

II.3 Sade Atualmente, a sade responsvel por um gasto total, em mdia, superior a 10% do PIB nos principais pases desenvolvidos, chegando a 16% nos EUA em 2008.17 Desse modo, podemos perceber a importncia crescente que este indicador vem adquirindo. Com o envelhecimento da populao natural que esta rubrica ganhe mais importncia, aumentando a presso sobre as finanas pblicas. No grfico 2.11, abaixo, podemos ver a participao pblica sobre o gasto na sade. Sua anlise ratifica a expectativa de que no modelo socialdemocrata teremos uma maior participao pblica no fornecimento de bem-estar, alm de uma progressiva convergncia entre os regimes social-democrata e conservador.

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Dados da OECD Statistics. 46

GRFICO 2.11: PARTICIPAO PBLICA NOS GASTOS COM SADE

Fonte: Elaborao prpria a partir de dados da OECD Statistics.

Um indicador importante no que se refere sade a mortalidade infantil, que representa o nmero de crianas mortas com at um ano a cada mil nascimentos. Os pases que estamos abordando possuem taxas muito baixas para este indicador. A diferenciao por regimes, nesse caso, pequena, porm existente: O modelo liberal possui uma taxa de 5,2; os conservadores, em mdia, 4,0; e os pases do modelo social-democrata, 3,0.18 Os pases dos trs regimes apresentavam em 2008 uma expectativa de vida ao nascer alta e muito prxima entre si, em torno de 80 anos. O envelhecimento populacional resultante de uma expectativa de vida mais elevada traz consigo uma maior demanda por servios de cuidado para os idosos, o que representa um desafio moderno para os Estados de Bem-Estar Social. O grfico 2.12, abaixo, traz o gasto pblico, em percentual do PIB, com esta rubrica para os diferentes pases. Como se pode observar visvel o maior comprometimento dos pases nrdicos com esse tipo de servio, que reflete a idia presente nesses pases de possibilitar a desfamiliarizao do cuidado com os idosos.

GRFICO 2.12: GASTOS PBLICOS EM SERVIOS DE CUIDADO COM IDOSOS


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Dados da OECD Statistics para 2008. 47

COMO PERCENTUAL DO PIB

Fonte: Elaborao prpria a partir de dados da OECD Statistics.

II.4 Mercado de Trabalho

Parte considervel da base do bem-estar social est relacionada a uma alta taxa de participao entre os adultos na populao. Esse aspecto est bem enfatizado no modelo nrdico, baseado principalmente em polticas universais e, portanto, mais caras. A estrutura desse regime , inclusive, altamente dependente de sua estreita relao com o trabalho. Um modelo como esse s pode ser sustentando em um ambiente onde uma considervel proporo da populao est empregada e contribuindo para a receita do Estado. Desse modo, esse regime busca garantir o direito ao trabalho, o que, por conseguinte, minimiza os problemas sociais e maximiza a receita dos impostos, viabilizando financeiramente os servios de alta qualidade e universais defendidos pelo mesmo. O emprego crescentemente um pr-requisito para um Welfare State generoso. Embora o Modelo Social-Democrata se alicerce em generosos regimes universais para garantir renda para as pessoas que so incapazes de se auto-sustentar atravs do trabalho, os benefcios oferecidos no podem substituir completamente as rendas do trabalho como assalariado ou no-assalariado. O emprego , assim, alm de uma necessidade pessoal, uma necessidade coletiva, fundamental para a sustentao financeira do Welfare State: a alta taxa de participao contribui para aumentar a produo na sociedade, e isso contribui para o financiamento das vantagens comuns por meio de impostos e aumento da atividade econmica que fixam as receitas do Estado, alm de reduzir o nmero de dependentes de
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benefcios. A menor taxa de participao, seja atravs de diferentes grupos que esto sendo excludos do mercado de trabalho, ou de uma elevada taxa de emprego em tempo parcial, pode ser considerada como o principal desafio para o Estado de Bem-Estar Social no que se refere ao Trabalho (NORMAN; RNNING; NRGAARD, 2009). Isto se aplica especialmente em uma situao onde mudanas demogrficas conduzem a uma elevao da parcela da populao no pertencente a PIA (populao em idade ativa). Isso pode resultar no apenas em uma diminuio de possibilidades de receita para o Welfare State, mas tambm em aumento da despesa, na medida em que mais pessoas dependem de transferncias pblicas. Nesse quadro, importante ressaltar que o envelhecimento da populao tambm pode levar a aumento das necessidades de cuidados e servios de sade. Na medida em que esses servios so financiados pelo poder pblico predominantemente, este deve tambm resultar em aumento na presso sobre o financiamento do Estado de Bem-Estar Social.

TABELA 2.8: TAXAS DE PARTICIPAO NO MERCADO DE TRABALHO EM PERCENTUAL

Total 2000 Regime Liberal Estados Unidos Reino Unido Austrlia Canad Nova Zelndia Regime Conservador Frana Alemanha Blgica ustria Holanda Regime Social-Democrata Dinamarca Sucia Noruega Finlndia 75,8 77,2 76,4 74,0 76,2 75,1 69,9 68,0 71,1 65,2 70,7 74,3 78,6 80,0 78,9 80,7 74,9 2005 77,0 75,3 76,8 76,5 78,6 78,0 73,2 69,7 75,9 67,1 75,0 78,5 79,5 80,8 80,7 80,2 76,1

Homens 2000 83,1 83,9 84,1 82,5 81,9 83,2 78,0 74,4 78,9 73,8 79,8 83,2 81,9 84,1 81,3 84,8 77,6 2005 83,0 81,4 83,4 83,0 82,7 84,4 79,1 74,3 82,1 73,3 81,4 84,2 82,1 84,4 83,1 82,9 78,1

Mulheres 2000 68,5 70,7 68,9 65,4 70,4 67,2 61,7 61,7 63,3 56,6 61,7 65,2 75,2 75,9 76,4 76,5 72,1 2005 71,1 69,3 70,3 70,0 74,4 71,8 67,4 65,2 69,7 60,8 68,6 72,6 76,7 77,1 78,2 77,4 74,0

Fonte: Elaborao prpria a partir de dados da OECD Statistics.

luz destes tipos de problemas que vamos analisar indicadores relacionados ao trabalho. Em primeiro lugar, vamos observar as taxas de participao nos diferentes regimes, dadas na tabela 2.8, acima. A taxa de participao, aqui, tida como a relao entre a
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populao economicamente ativa entre 15 e 64 anos e a populao total entre 15 e 64 anos. Como pode ser observado, os pases do modelo social-democrata apresentam as maiores taxas totais para este indicador, reflexo da elevada taxa de participao feminina no mercado de trabalho e da importncia que o trabalho assume para o regime. O modelo conservador aquele que possui as menores taxas de participao, principalmente entre as mulheres. Apesar disso, vale ressaltar que o incremento na taxa de participao feminina entre 2000 e 2008 muito superior nos pases conservadores, o que indica uma queda na varincia desse indicador entre os pases.

TABELA 2.9: TAXAS DE DESEMPREGO EM PERCENTUAL

Total 2000 Regime Liberal Estados Unidos Reino Unido Austrlia Canad Nova Zelndia Regime Conservador Frana Alemanha Blgica ustria Holanda Regime Social-Democrata Dinamarca Sucia Noruega Finlndia 5,8 4,0 5,5 6,3 6,8 6,2 6,2 10,0 7,8 6,6 3,5 3,1 5,8 4,4 5,8 3,4 9,7 2008 5,1 5,8 5,3 4,2 6,1 4,2 5,7 7,4 7,5 7,0 3,8 3,0 4,5 3,3 6,1 2,6 6,3

Homens 2000 5,9 3,9 6,1 6,5 7,0 6,3 5,4 8,5 7,5 5,3 3,3 2,4 5,7 4,0 6,2 3,7 8,9 2008 5,3 6,1 5,7 4,0 6,6 4,1 5,4 6,9 7,4 6,5 3,6 2,8 4,3 3,0 5,8 2,7 5,9

Mulheres 2000 5,5 4,1 4,8 6,2 6,7 6,0 7,2 11,9 8,1 8,3 3,8 3,9 6,0 4,9 5,4 3,2 10,6 2008 4,9 5,4 4,7 4,6 5,7 4,2 6,1 7,9 7,6 7,6 4,1 3,2 4,8 3,7 6,3 2,4 6,7

Fonte: Elaborao prpria a partir de dados da OECD Statistics.

Emprego e desemprego so, naturalmente, interligados. Aos desempregados tambm deve ser garantido um rendimento mnimo e, consequentemente, o desemprego infringe custos sobre os Estados de Bem-Estar Social. Como o que ocorre com a taxa de emprego, o desemprego ser, evidentemente, estreitamente relacionado com os ciclos econmicos. Na tabela 2.9, acima, observamos a taxa de desemprego para homens e mulheres por regime. H uma grande discrepncia entre os resultados da Finlndia e os demais pases do regime socialdemocrata, principalmente para o ano de 2000, resultado da forte crise econmica que esse pas enfrentou na dcada de 1990. Apesar disso, o modelo conservador que possui as
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maiores taxas de desemprego total, ainda que a Holanda contribua de forma substancial para a reduo dessa mdia, por motivos que j foram explicitados na seo de gastos. Ao olharmos para as taxas totais em 2008, resultado menos influenciado pela crise na Finlndia, percebemos que os pases do modelo social-democrata so aqueles que possuem a menor taxa de desemprego total. Os pases conservadores tambm so aqueles que possuem um maior desemprego feminino em relao ao desemprego para os homens, o que condiz com as caractersticas conservadoras expostas no captulo anterior. No regime liberal observamos uma menor taxa de desemprego entre as mulheres em relao aos homens, mas a taxa de participao feminina nesse regime bem inferior para as mulheres do que para os homens e, portanto, menos mulheres esto procura de emprego, o que poderia contribuir para esse resultado. De modo contrrio, os pases social-democratas possuem as maiores taxas de participao feminina e, em 2008, possuam a menor taxa de desemprego entre as mulheres.

GRFICO 2.13: INDICADOR RELACIONADO PROTEO NO EMPREGO NOS DIFERENTES REGIMES

Fonte: Elaborao prpria a partir de dados da OECD Statistics.

O grfico 2.13, acima, representa um ndice criado pela OECD para mensurar o nvel de proteo nos postos de trabalho para os diferentes pases. Esse ndice reflete, principalmente, o rigor da regulamentao referente s demisses. O modelo conservador possui o maior nvel de proteo no emprego, refletindo a maior rigidez do mercado de trabalho nesses pases, ainda que haja, nos ltimos anos, uma notvel convergncia entre os modelos. Em um Estado de Bem-Estar Social, o trabalho pode ser considerado como um dever e um direito. Os pases nrdicos atribuem tanto valor a esse fato que possuem os maiores
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gastos em polticas ativas, fundamentais para a facilitao do ingresso no mercado de trabalho, como pode ser visto na tabela 2.10, abaixo. Segundo Kerstenetzky (2010), o desemprego visto como responsabilidade pblica nos pases pertencentes ao Regime SocialDemocrata, no apenas porque as polticas de garantia de renda so generosas, mas tambm porque o Estado se envolve na colocao e na proviso de oportunidades no mercado de trabalho. Mais uma vez observamos certa convergncia entre o modelo conservador e socialdemocrata, entretanto vlido notar a participao dessas polticas para observarmos as prioridades do regime: Enquanto aproximadamente 35% dos gastos com polticas de mercado de trabalho referem-se a polticas ativas no modelo conservador, na mdia, esse valor de 47% no modelo social-democrata.
TABELA 2.10: DECOMPOSIO DAS POLTICAS PBLICAS DE TRABALHO EM PERCENTUAL DO PIB

2005 Regime Liberal Regime Conservador Regime Social-Democrata Ativas Passivas Ativas Passivas Ativas Passivas 0,322 0,408 0,980 1,956 1,125 1,535

2006 0,288 0,372 0,980 1,750 1,093 1,255

2007 0,273 0,280 0,948 1,500 0,958 1,003

Fonte: Elaborao prpria a partir de dados do OECD Statistics.

A proviso de bem-estar social representava, em mdia, 23,4%, 26,6% e 32,0% do emprego total (pblico e privado) em 2000, respectivamente, para os pases dos regimes liberal, conservador e social-democrata.19 Desse modo, perceptvel que o Welfare State tem um grande potencial para contribuir com o emprego e, portanto, com o seu prprio financiamento e expanso e isso se torna mais perceptvel nos pases do regime socialdemocrata. Outra estratgia utilizada pelos pases nrdicos para a manuteno do emprego o emprego pblico. O grfico 2.14, abaixo, mostra como o percentual do emprego pblico na fora de trabalho superior nesse modelo. Vale ressaltar que se observam diferenciaes dentro dos prprios modelos, como o caso da Sucia e da Noruega, por exemplo. Enquanto na primeira, os empregados pblicos representavam mais de 28% da fora de trabalho, na segunda, esse valor girava em torno de 21%.20

GRFICO 2.14: EMPREGO PBLICO COMO PERCENTUAL DA FORA DE TRABALHO


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OECD Employment Outlook 2005 (OECD, 2005). Dados da OECD Statistics. 52

Fonte: Elaborao prpria a partir de dados da OECD Statistics.

A ideia da criao do Estado de Bem-Estar Social est relacionada ao atendimento da populao em qualquer momento de suas vidas, de modo a reduzir os riscos sociais. Muitas das mais importantes reas cobertas pelo Welfare State esto relacionadas idade. O envelhecimento implica que uma parte crescente da populao receba aposentadorias, alm da maior presso sobre setores de sade e cuidados. Essas duas reas demandam, em mdia, 63,0%, 62,0% e 53,0% do gasto social pblico para os regimes liberal, conservador e socialdemocrata, respectivamente.21 E j que o financiamento do Estado de Bem-Estar depende em grande medida das receitas fiscais de uma populao trabalhando, muitos apontam para o desenvolvimento demogrfico como o mais importante desafio para todos os modelos de Estados de Bem-Estar Social, mas especialmente para os nrdicos que possuem um desenho mais universal de programas (NORMAN; RNNING; NRGAARD, 2009). Durante os ltimos cem anos, a taxa de mortalidade diminuiu consideravelmente em todos os pases desenvolvidos, o que combinado com uma taxa de fecundidade em queda levou a uma alterao dramtica nas composies etrias das populaes.22 Uma das razes principais para o envelhecimento da populao ser considerada como um dos principais desafios ao Welfare State que haver proporcionalmente menos pessoas contribuindo para a

Dados da OECD Statistics. Nos ltimos anos, vrias polticas com o objetivo de reverter a queda acentuada nas taxas de fecundidade tm sido implantadas nos pases mais desenvolvidos, notadamente nos nrdicos. Essas polticas incluem expanso de licena maternidade e paternidade, alm de incentivos financeiros. Os efeitos dessas polticas j comeam a ser visualizados: A Dinamarca, por exemplo, conseguiu elevar sua taxa de fecundidade para acima dos nveis de reposio. 53
22

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produtividade na sociedade. Isso significa presso sobre as contas da seguridade social e custos adicionais para o sistema de sade a serem custeados por uma proporo decrescente da populao representada pela fora de trabalho ativa.

II.5 Desigualdade de Renda e Pobreza

Um dos objetivos mais importantes do Estado de Bem-Estar Social garantir segurana econmica e o acesso a bens e servios que forneam bem-estar ao indivduo. Um elevado grau de desigualdade e pobreza representa um desafio para o Welfare State, pois ocasiona a marginalizao de alguns grupos do acesso proviso de bem-estar, e ainda tm outras consequncias para o prprio Estado de Bem-Estar Social, como, por exemplo, questes referentes ao financiamento e legitimidade do mesmo. Segundo o pensamento keynesiano, a concentrao de renda um problema para a economia capitalista, devido baixa propenso a consumir dos mais abastados que resulta em baixo crescimento e desemprego. Essa dinmica reduziria a receita do governo, dificultando o financiamento do Welfare State. A questo da legitimidade est ligada ao fato de que a prpria clientela do Estado de Bem-Estar Social assegura sua continuidade. O desmonte desse Estado entra em conflito no somente com os interesses dos principais beneficirios de seus programas, mas tambm com os interesses daqueles envolvidos na prestao e fornecimento dos seus servios. Ou seja, o Welfare cria sua prpria base de apoio. Quando h uma prestao de servios focalizada ou diferenciada, por exemplo, pode no haver uma base de apoio suficientemente organizada para impedir retrocessos em alguns programas. Para citar um exemplo de como essa legitimidade importante, podemos pensar no caso da disposio para pagar impostos que financiem o Welfare State: os cidados de classe mdia estaro cada vez menos dispostos a pagar impostos altos quanto mais presos proviso privada estiverem (KERSTENETZKY, 2010), dificultando a expanso do oramento social.

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GRFICO 2.15: NDICE DE GINI

Fonte: Elaborao prpria a partir de dados da OECD Statistics

Desse modo, a anlise de indicadores que reflitam a distribuio dos rendimentos, bem como outras desigualdades entre os indivduos de fundamental importncia para o estudo do Estado de Bem-Estar Social, pois se espera que o Welfare State seja capaz de reduzir a desigualdade, tornando essa um importante indicador de efetividade do mesmo. O indicador mais utilizado quando se refere desigualdade o ndice de Gini, que se aproxima de um quanto maior a desigualdade percebida entre os indivduos. No grfico 2.15, acima, vemos que a desigualdade de renda notadamente inferior nos pases do Regime Social-Democrata. Nele temos o ndice de Gini para os indivduos aps os impostos e transferncias. Outro indicador recorrente para observar a efetividade do Estado de Bem-Estar Social o percentual de pessoas que esto abaixo da linha de pobreza. A maioria dos estudos que utilizam esse indicador recorre a uma medida de pobreza relativa, que considera a linha de pobreza para cada pas como uma percentagem da renda mdia/mediana do pas em questo (usualmente 50%), ou seja, a linha de pobreza varia entre os pases analisados. Segundo Goodin (2001), as pessoas sentem-se pobres quando possuem menos do que comum na sociedade em que vivem, da a utilizao de indicadores relativos. Aqui estamos considerando como pobres aqueles que ganham at 50% da renda mediana de cada pas (antes dos impostos e transferncias). Mais uma vez os melhores resultados so encontrados nos pases nrdicos, refletindo a eficincia das polticas desse modelo no combate desigualdade e pobreza, como pode ser visto no grfico 2.16, abaixo:

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GRFICO 2.16: PERCENTUAL DE POBRES POR REGIME

Fonte: Elaborao prpria a partir de dados da OECD Statistics.

II.6 Potencial Trade-off

Debates sobre a compatibilidade de baixa desigualdade com uma economia dinmica e produtiva so constantes e tm comumente focado na relao entre desigualdade e crescimento econmico. A viso tradicional dessa discusso defende que a desigualdade favorece o crescimento (OKUN, 1975). A riqueza, segundo esse ponto de vista, seria a principal fonte de poupana e investimento em uma economia capitalista. Alm disso, os altos impostos requeridos para o financiamento de programas redistributivos reduziriam o ganho financeiro do trabalho e investimento, o que poderia reduzir a motivao das pessoas, induzindo alguns a preferirem a dependncia em relao aos benefcios governamentais ao invs de trabalhar. Entretanto, outros autores tm sugerido que, na realidade, a desigualdade de renda pode prejudicar o crescimento (KENWORTHY, 1995; BOWLES & GINTIS, 1995). Uma vez que os ricos tendem a poupar uma parcela superior de suas rendas que os mais pobres, uma maior desigualdade poderia diminuir o consumo, e, por conseguinte, reduzir o crescimento tanto quanto o investimento. Outros argumentos somados a esse so que os investimentos no dependem somente da taxa de poupana interna ou que a resposta dos indivduos a um maior nvel de carga tributria pode aumentar a motivao dos trabalhadores, j que seria necessrio um maior esforo para alcanar o padro de vida desejado (KENWORTHY, 2004). Na seo anterior, vimos que, indubitavelmente, os pases nrdicos possuem a maior
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efetividade em termos de resultados na reduo da desigualdade e pobreza. A ideia nesta seo observar se este resultado est condicionado manuteno de um baixo dinamismo econmico. A tabela 2.11, abaixo, mostra a evoluo das taxas de crescimento do PIB para os diferentes pases. Como se pode notar, as taxas dos diferentes regimes so muito prximas. Em mdia, a taxa de crescimento no regime liberal foi de 2,94% contra 2,75% do regime social-democrata. A pequena diferena entre as taxas desses dois regimes impede que ratifiquemos a existncia do trade-off supracitado. Ou seja, a partir da observao dos dados empricos, no podemos visualizar qualquer tendncia geral na qual a desigualdade influencia o crescimento econmico, assim como ressaltado por Kenworthy (2004), que se utilizando de modelos economtricos no encontrou resultados robustos para a influncia da desigualdade sobre o crescimento em qualquer direo. Mesmo quando olhamos para a taxa de emprego, que representa a proporo de empregados sobre a populao economicamente ativa, como uma proxy do dinamismo da economia, no observamos um trade-off entre taxa de emprego e desigualdade. As taxas, conforme a anlise do grfico 2.17, abaixo, dos modelos social-democrata e liberal so muito prximas entre si: a mdia, no perodo de 2000 e 2008, foi de 72,7% para o regime liberal, 67,8% para o conservador e 74,3% para os pases nrdicos. A maior taxa de emprego nesses pases deve estar relacionada aos elementos de seu Welfare State generoso que possuem um efeito pr-emprego, como a proviso ou subsdios do governo ao child care, que facilitam a participao da mulher no mercado de trabalho.

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TABELA 2.11: TAXAS DE CRESCIMENTO DO PIB EM PERCENTUAL

2000 Regime Liberal Estados Unidos Reino Unido Austrlia Canad Nova Zelndia Regime Conservador Frana Alemanha Blgica ustria Holanda Regime Social-Democrata Dinamarca Sucia Noruega Finlndia 3,5 4,2 3,9 2,0 5,2 2,4 3,7 3,9 3,2 3,7 3,7 3,9 4,1 3,5 4,5 3,3 5,3

2001 2,5 1,1 2,5 3,8 1,8 3,5 1,3 1,9 1,2 0,8 0,5 1,9 1,6 0,7 1,3 2,0 2,3

2002 3,0 1,8 2,1 3,2 2,9 4,9 0,8 1,0 0,0 1,4 1,7 0,1 1,6 0,5 2,5 1,5 1,8

2003 3,1 2,5 2,8 4,1 1,9 4,3 0,6 1,1 -0,2 0,8 0,8 0,3 1,4 0,4 2,3 1,0 2,0

2004 3,2 3,6 3,0 2,8 3,1 3,7 2,3 2,5 1,2 3,2 2,5 2,2 3,6 2,3 4,2 3,9 4,1

2005 2,9 3,1 2,2 3,1 3,0 3,2 1,8 1,9 0,8 1,7 2,5 2,1 2,8 2,5 3,2 2,4 2,9

2006 2,6 2,7 2,8 3,8 2,8 0,9 3,1 2,2 3,4 2,7 3,6 3,4 3,6 3,4 4,3 2,3 4,4

2007 2,7 1,9 2,7 3,7 2,2 2,9 3,1 2,4 2,7 2,9 3,7 3,9 3,2 1,6 3,3 2,7 5,3

Fonte: Elaborao prpria a partir de dados da OECD Statistics.

GRFICO 2.17: TAXAS DE EMPREGO ENTRE OS INDIVDUOS DE 15-64 ANOS

Fonte: Elaborao prpria a partir de dados da OECD Statistics.

Assim, parece que os pases nrdicos no apenas conseguiram bons resultados em termos de reduo da desigualdade, como tambm apresentaram crescimento e taxas de emprego compatveis com os demais pases que no se comprometeram demasidamente, pelo
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menos ao olharmos os resultados, com a reduo da disparidade social entre os indivduos. II.6 Concluso O primeiro ponto analisado no captulo foram os gastos pblicos sociais totais entre 2000 e 2005. Observamos neste indicador uma preponderncia dos pases nrdicos, ainda que acompanhados de perto pelos pases conservadores, que possuem um gasto total superior quando observamos um perodo mais longo, a partir de 1980. De qualquer forma, podemos concluir para a convergncia do gasto total nesses dois regimes e um gasto inferior para os pases do modelo liberal. Os gastos em todos os regimes concentram-se em rubricas que refletem o envelhecimento populacional, quais sejam: aposentadorias e sade. A sade a rea em que o poder pblico dos pases liberais mais gasta, seguidos da aposentadoria: ao excluirmos essas rubricas teramos um gasto social de apenas 6% do PIB. O regime conservador tem gastos relativos mais elevados com aposentadorias e excluindo as reas de sade e aposentadorias, teramos um gasto de 9% do PIB, frente a um valor de 12% para os pases social-democratas, o que considerando o PIB elevado desses pases uma grande diferena. Alm disso, polticas de desfamiliarizao e para os deficientes tambm possuem um peso maior no oramento social-democrata. No que concerne educao (que no classificada como gasto social pela OECD), os gastos privados so bastante elevados no modelo liberal frente aos demais modelos. Enquanto isso, o modelo social-democrata possui os maiores investimentos pblicos nessa rubrica. A educao infantil uma preocupao nrdica, o que pode ser visto a partir do maior investimento desses pases em creches. Outro ponto a ser destacado a influncia da educao na obteno de maiores taxas de emprego. Na sade, mais uma vez, observamos os maiores investimentos pblicos nos pases nrdicos, alm de uma maior preocupao com os servios de cuidados aos idosos e os melhores resultados em termos da mortalidade infantil. As taxas de participao no mercado de trabalho so maiores nos pases do modelo social-democrata, inclusive as taxas femininas. O desemprego tambm menor nesses pases, principalmente quando observamos as taxas mais recentes. Polticas ativas de emprego possuem bastante importncia nesse regime, reflexo do peso que o mercado de trabalho possui no financiamento do Estado de Bem-Estar. Alm disso, o emprego pblico bastante elevado em comparao aos demais pases, o que ajuda na manuteno de uma elevada taxa de emprego. Ao observamos indicadores em termos de resultados, os pases social-democratas, no
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geral, possuem os melhores indicadores. Alm disso, a efetividade desse regime no trouxe consigo uma menor taxa de crescimento ou emprego. Diante da experincia de sucesso na reduo da desigualdade dos pases nrdicos e de essa ser um dos maiores problemas brasileiros, o Brasil deve-se aproveitar do catching up social23 desses pases mais bemsucedidos, conforme salientado por Kerstenetzky (2010). No prximo captulo poderemos observar a aproximao ou distanciamento do Brasil em relao ao padro de proteo social observado nesses pases.

O pas deve explorar as vantagens de late comer no processo de catching up social: ou seja, aprender com as experincias mais bem sucedidas sem ter que necessariamente percorrer toda a trajetria desses pases para alcanar o grau de efetividade social que estes alcanaram (KERSTENETZKY , 2010, p.27). 60

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CAPTULO III O ESTADO DE BEM-ESTAR SOCIAL NO BRASIL24

O objetivo deste captulo mostrar as caractersticas gerais do Estado de Bem-Estar que se formou no Brasil ao longo dos anos, buscando relacionar sua estrutura mais ampla classificao de regimes dos modernos Welfare States tratados por Esping-Andersen (1990). Para tanto, o captulo est estruturado em mais sete sees, alm desta introduo, a saber: a primeira faz um breve relato da evoluo do Estado de Bem-Estar Social no Brasil; na segunda seo, tanto o montante quanto a composio do gasto social pblico so analisados; indicadores relativos educao, sade e mercado de trabalho so visualizados nas trs sees seguintes, respectivamente; a sexta seo traz um breve panorama de alguns indicadores de efetividade do Welfare State Brasileiro; e, por fim, a stima seo resume as principais concluses do captulo. Segundo Medeiros (2001), a configurao do Estado de Bem-Estar Social em cada pas determinada pelo padro e o nvel de industrializao, a capacidade de mobilizao dos trabalhadores, a cultura poltica de uma nao, a estrutura de coalizes polticas e a autonomia da mquina burocrtica em relao ao governo. Assim, podem-se compreender as caractersticas estruturais de cada sistema de proteo social sem se recorrer a uma concepo linear de desenvolvimento das polticas sociais. O caso brasileiro, sob esse ponto de vista, torna-se um padro, dentre os vrios existentes, de interveno e regulao social do Estado. Ou seja, a interveno do Estado Brasileiro especfica, mas preserva caractersticas de tendncias gerais (DRAIBE, 1993).

III.1 A Evoluo do Estado de Bem-Estar Social Brasileiro

Ao longo do sculo XX, mas principalmente no perodo compreendido entre 1930 e 1970, o Brasil se constituiu em uma economia moderna com base industrial e urbana, abandonando seu passado agrrio, baseado em exportaes de bens primrios que predominavam at as primeiras dcadas do sculo, ao mesmo tempo em que modernizou e estendeu as regulaes do Estado, assim como os mecanismos para sua interveno. Como resultado de um Estado que buscava o desenvolvimento, a evoluo do sistema de proteo
A questo tributria no foi tratada neste trabalho visto que a importncia do tema e de sua configurao demandaria um tratamento bastante extensivo que acabaria por fugir ao propsito desta dissertao, que busca apresentar uma viso geral do sistema de proteo social brasileiro, a partir do prisma do Welfare State. 61
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social dava nfase s relaes entre o capital e o trabalho, com reduzida ateno aos direitos sociais e cidadania (DRAIBE, 2003). Os alicerces do sistema de proteo social brasileiro so constitudos nesse mesmo perodo, tendo o autoritarismo como uma de suas principais marcas, visando regular aspectos concernentes organizao dos trabalhadores assalariados dos setores mais modernos da economia, utilizando-se da antecipao de algumas necessidades, de modo a reduzir a legitimidade das lideranas trabalhistas em suas reivindicaes. Desse fato resulta a segmentao no processo de modernizao no pas que se apresenta at os dias atuais, com setores industriais modernos convivendo com setores tradicionais. Segundo Medeiros (2001), as polticas sociais observadas antes de 1930 alm de serem fragmentadas, tinham um cunho emergencial. J entre 1930 e 1945, assistimos a um aumento crescente do papel do Estado tanto na rea trabalhista quanto na previdenciria, fato este evidenciado pela criao do Ministrio do Trabalho, Indstria e Comrcio (MTIC) e realocao da questo previdenciria da esfera das empresas para a organizao baseada nas categorias profissionais. As primeiras medidas legais mais abrangentes relacionadas proteo social no pas foram a Lei dos Acidentes de Trabalho de 1919, que reconheceu a obrigao do empregador em indenizar o operrio em caso de acidentes no trabalho, e a Lei Eloy Chaves de 1923, que estabeleceu a obrigao da criao da primeira Caixa de Aposentadorias e Penses (CAP) para os trabalhadores de empresas ferrovirias. Em 1926, um decreto estendeu o modelo da CAP para outras categorias e, em 1930, j havia mais de quarenta CAPs, com aproximadamente oito mil operrios contribuintes e sete mil pensionistas (GUERREIRO, 2010). Nesse perodo foram criados os Institutos de Aposentadorias e Penses (IAP), organizados por categorias profissionais, e que passaram a conviver com as inicialmente estabelecidas CAPs, que eram estruturadas por empresas. Os IAPs cobriam riscos relativos perda temporria ou permanente da capacidade de trabalho, alm de servios de assistncia mdica em alguns casos. De modo diverso das CAPs, os IAPs reuniam trabalhadores da mesma categoria e no mais por empresa. Alm disso, nos IAPs havia a presena do Estado, sendo seus presidentes escolhidos pelo presidente da Repblica. Os recursos desses institutos eram provenientes de contribuies do governo, dos empregadores e dos empregados. Os benefcios oferecidos dependiam do que cada instituto arrecadava, assim os servios de melhor qualidade eram prestados pelos institutos que reuniam os trabalhadores com os melhores salrios. Alm disso, em 1943, toda a legislao trabalhista elaborada gradualmente
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foi reunida na Consolidao das Leis do Trabalho, que inclua regulamentao do horrio do trabalho, trabalho da mulher e do menor, frias, salrio mnimo, estabilidade, penses e aposentadorias, etc. (GUERREIRO, 2010). Para alm das questes trabalhistas e previdencirias, em 1930 criado o Ministrio da Educao e Sade Pblica. De modo dicotmico, o Ministrio ficava responsvel pela sade coletiva da populao, enquanto que a ateno mdica era restrita aos trabalhadores vinculados a categorias profissionais. Em relao s aes assistenciais, essas inicialmente limitavam-se a estimular as iniciativas de entidades privadas no que concerne a proteo maternidade, infncia e adolescncia (PASINATO, 2009). Assim, o sistema de proteo social que teve incio em 1930, no Brasil, baseado, principalmente, na mediao entre o capital e o trabalho, configurou-se como uma poltica voltada principalmente para os trabalhadores urbanos. Ou seja, foi criado um esquema de proteo social com o objetivo de atender aos setores organizados da classe trabalhadora urbana, fundamentado no sistema de previdncia social. Apesar das diversas tentativas de uniformizao da poltica previdenciria ao longo do perodo democrtico, entre 1946 e 1964, o sistema permaneceu fragmentado. O perodo entre 1964 e 1985 foi marcado pela reduo da liberdade poltica, pela queda da renda do trabalho e pelo crescimento das desigualdades sociais, apesar do milagre econmico assistido pela economia brasileira, principalmente entre 1969 e 1973. Em contraposio, observa-se o desenvolvimento de alguns aspectos do Estado de Bem-Estar Social, nesse mesmo perodo, que marcam a ampliao dos direitos sociais: Criao em 1966 do Instituto Nacional de Previdncia Social (INPS), que unificou todo o sistema (com exceo das penses no emprego pblico, que conservou os seus prprios institutos) e substituiu os antigos IAPs, uniformizando os benefcios. Alm disso, em 1971, temos a importante criao do Fundo de Assistncia ao Trabalhador Rural (FUNRURAL), que incluiu trabalhadores rurais no sistema previdencirio, embora separados do INPS. Os recursos exigidos para este benefcio viriam de um imposto sobre produtos rurais e de um imposto sobre as folhas de pagamento das empresas urbanas (CARVALHO, 2001), fornecendo benefcios de aposentadoria por idade aos 65 anos, limitados aos homens e tendo meio salrio mnimo como teto. Os nicos grupos profissionais ainda excludos do sistema formal, trabalhadores domsticos e os trabalhadores por conta prpria, tambm foram incorporados em 1972 e 1973, respectivamente. Permaneceram excludos aqueles que no tinham empregos formais, caracterstica conservada at os dias atuais. Alm disso, os trabalhadores temporrios de empresas so includos, por sua vez, em 1974, ano da criao da renda mensal vitalcia para pessoas com idade acima de
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70 anos e deficientes, incapazes de prover seu sustento e que tivessem contribudo previdncia ao menos doze meses (GUERREIRO, 2010). Em consonncia com tais medidas, foi criado o Ministrio da Previdncia e Assistncia Social, fundado em 1974. E, de modo a compensar a flexibilidade da legislao trabalhista e o fim da estabilidade do emprego, foi criado, em 1966, o Fundo de Garantia por Tempo Servio (FGTS), que passa a funcionar como uma espcie de seguro-desemprego. A ditadura militar, como foi visto, expandiu benefcios para um contingente considervel que permanecia excludo, mas nivelou a segurana social em nveis baixos, o que acabou por deslocar do sistema pblico a grande maioria da classe mdia assalariada. Substituiu um modelo mais relacionado ao implantado por Bismarck na Alemanha, por outro mais residual, prximo ao americano. Ocorreu, no perodo, ampliao de servios e programas, porm com uma maior seletividade do pblico beneficirio, pulverizao das aes e segmentao do usurio por faixas etrias, necessidades e problemas (SOUSA, 2009). Assim, estabeleceu-se um sistema proteo social que, em teoria, cobria toda a populao. Entretanto, como bem colocou Vianna (1998), o sistema pblico foi se especializando cada vez mais no atendimento precrio dos mais pobres, enquanto que a proviso privada de bem-estar conquistava adeptos entre a classe mdia (VIANNA, 1998). nesse contexto que Vianna (1998) diz haver uma americanizao perversa da proteo social brasileira, que seria mais evidente na sade, mas que poderia ser observada em quase todas as reas de interveno pblica na vida social: Nos Estados Unidos, a maioria da populao tem acesso proteo atravs do mercado e o sistema pblico restrito a uma minoria que gira em torno de um quinto da populao, enquanto que no Brasil essa proporo reflete as pessoas que possuem acesso aos seguros privados, visto que a maioria da populao dependente o sistema pblico (VIANNA, 1998). Com o incio da Nova Repblica, perodo marcado pela conquista da Constituio Cidad de 1988, vieram tambm os avanos na rea poltica e o aumento da participao da populao no processo eleitoral. At as reformas ocorridas na dcada de 1980, o Welfare State Brasileiro tinha uma caracterstica de forte centralizao poltica e financeira em nvel federal, fragmentao institucional e uso clientelstico das polticas sociais, o que reduzia a capacidade do funcionamento dessas polticas como mecanismo redistributivo (DRAIBE, 1993). A partir da Constituio de 1988, vemos a incorporao em nossa Lei Maior de um conjunto de direitos, inclusive o direito dos cidados e cidads proteo social. Assim, o sistema de proteo social brasileiro inclui, desde a Constituio promulgada em 1988, as garantias de direito sade, previdncia e assistncia social. Esse um marco para os direitos
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sociais no Brasil, pois ocorre a ampliao do sistema de proteo social e instituio de princpios de universalizao, ancorada na noo de direito social, acompanhado de um esforo governamental, principalmente nos ltimos anos, em ampliar o atendimento nas trs dimenses da seguridade social. O direito social foi visto como o fundamento da poltica, com um comprometimento do governo com o sistema de proteo, projetando um acentuado grau de proviso do Estado, cabendo ao setor privado um papel complementar (DRAIBE, 2003). Dentre as inovaes da Nova Constituio, pode-se destacar: a criao do Sistema Unificado de Sade (SUS), apoiado no direito universal sade; a definio de um piso mnimo para os benefcios; a criao do seguro-desemprego; e a extenso da previdncia rural, que teve seu sistema unificado com a previdncia urbana e estendeu os benefcios s mulheres, no estando mais atrelado unidade familiar, alm de ter a idade de aposentadoria reduzida (60 para homens e 55 para mulheres). No incio de 1988, a agenda de transio democrtica conferiu centralidade questo social e a nova Constituio, em grande medida, reafirmou o princpio e os contedos das reformas intencionadas. Dentre essas, ns podemos reconhecer um escopo mais compreensivo do sistema de proteo social, tanto com o reforo dos direitos universais quanto com o relativo afrouxamento da relao contributiva. Alm disso, h o estabelecimento de um valor mnimo para os benefcios e a expanso de direitos sociais para novos grupos, notadamente os trabalhadores rurais. Em sntese, as alteraes ocorridas na dcada de 1980 e que culminam com a promulgao da Constituio de 1988, ... inauguram um novo sistema de proteo social pautado na concepo de Seguridade Social que universaliza os direitos sociais concebendo a Sade, a Assistncia Social e a Previdncia como questo pblica, de responsabilidade do Estado (BRAVO, 2000, p.1). O atual Estado de Bem-Estar Social Brasileiro possui um histrico marcado pela tradio e pelo conservadorismo. O sistema de proteo social caracterizou-se, ao longo de muitos anos, como pontual e fragmentado, resistindo em reconhecer a proteo social como um direito a ser garantido pelo Estado aos indivduos. Somente com a Constituio de 1988 que a proteo social passou a ser concebida, de fato, sob a perspectiva de direito da cidadania, configurando-se, portanto, em um Estado de Bem-Estar nos termos assumidos nesse trabalho: O Welfare State incluiria os programas e medidas necessrios ao reconhecimento, implementao e exerccio dos direitos sociais reconhecidos em uma dada sociedade como includos na condio de cidadania, gerando, por conseguinte, uma pauta de direitos e deveres (TEIXEIRA, 1985). Esta relao jurdica de reciprocidade inclui, alm dos direitos sociais, direitos civis e polticos, e ainda que cada um destes tenha tido um
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desenvolvimento histrico diverso, atualmente esto relacionados e vinculados noo de cidadania (TEIXEIRA, 1985). III.2 Gasto Social Pblico25 Como j foi ressaltado no captulo anterior, o gasto social pblico permite que tenhamos uma viso geral sobre a estrutura de segurana social proporcionada pelo Welfare State, atravs da observao de seu montante e sua composio. Alm disso, em um contexto em que indicadores de dificuldade na promoo da cidadania social so to recorrentes e que indicam a persistncia da relevncia dos temas da pobreza e da desigualdade no Brasil, questes relacionadas ao perfil e impacto do gasto pblico social ganham um contorno ainda mais relevante. Entre 1995 e 2008 foi gasto, em mdia, 21,8% do PIB na rea social, sendo que esse valor chegou a 25,4% em 2008. Aqui estamos considerando as seguintes rubricas para a rea: Educao e Cultura; Sade e Saneamento; Previdncia e Assistncia; Habitao e Urbanismo; Mercado de Trabalho; Direitos de Cidadania; e Organizao Agrria. Ao comparamos esse valor aos dos pases classificados em regimes de Welfare State por Esping-Andersen (1990) temos que considerar que a classificao das rubricas sociais utilizada pela OECD e adotada no captulo anterior destoa-se dessa, principalmente, por no levar em considerao a Educao. Assim, ao incluirmos a educao, teramos um gasto pblico social de 22,7% do PIB para os pases do modelo liberal, enquanto isso os conservadores gastariam, em mdia, 32,3% do PIB, frente aos 31,6% do PIB gastos pelos pases nrdicos, entre 1995 e 2008. Durante esse mesmo perodo, o gasto no Reino Unido representava 24,6% do PIB, enquanto esse valor chegava a 34,0% e 36,2% na Frana e na Sucia, respectivamente. Ou seja, o patamar do montante do gasto social no Brasil compara-se ao dos pases liberais, aquele cujo gasto o menor dentre os regimes. O grfico 3.1, abaixo, revela a composio desse gasto por rubrica. Vale ressaltar que estamos considerando aqui as trs esferas de governo, a saber: federal, estadual e municipal. Como pode ser observado, os gastos esto em expanso, sendo que a previdncia e a assistncia possuem valores bem superiores aos demais setores. Entre 2002 e 2008, a previdncia sozinha foi responsvel por um gasto de quase 10,4% do PIB, frente a 1,1% da Assistncia social. O gasto com a previdncia comparvel aos gastos da Frana e da ustria
Nesta seo, para o Brasil, foram utilizados dados da SIAFI - STN, enquanto que para os demais pases, utilizaram-se dados da OECD Statistics. 66
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nessa rubrica, pases que possuem os maiores gastos com aposentadorias em relao ao PIB, 10,7% e 10,9%, respectivamente. Em termos da Assistncia Social, a comparao fica comprometida visto que os elementos que a compem esto tambm englobados na rubrica Outras Transferncias da classificao utilizada pela OECD. A sade e a educao tambm consumiram uma considervel proporo do oramento social no perodo: 22,7% e 20,5%, respectivamente. O gasto pblico com educao entre 1995 e 2008 foi 4,9% do PIB. Enquanto isso, os Estados Unidos gastaram 5,2% do PIB, a Frana 5,4% e a Sucia 7,1%. A sade gastou, em mdia, 4,5%, valor inferior ao apresentado em todos os pases analisados neste trabalho, ainda que se mostre com um crescimento crescente nos ltimos anos.

GRFICO 3.1: COMPOSIO DO GASTO PBLICO SOCIAL EM PERCENTUAL DO PIB

Fonte: Elaborao prpria a partir de dados da SIAFI STN.

O gasto com habitao entre 2002 e 2008 foi de 0,13%, nitidamente insuficiente para cobrir o dficit habitacional que possumos. Em 2008, esse dficit, que inclui basicamente sub-habitaes, foi estimado em 5,572 milhes de moradias contra 5,760 milhes em 2007 (FGV, 2009). Esse montante de gastos revela-se inferior a todos os regimes, que possui no modelo conservador seu valor mais baixo: 0,4% do PIB. A Alemanha, por exemplo, gastou, nesse perodo, 0,5% do PIB, enquanto a Dinamarca gastou 0,7%. O gasto com mercado de trabalho entre 2002 e 2008 tambm foi bastante reduzido, de 0,68% do PIB, em mdia, valor que se aproxima do montante gasto nesse setor no modelo liberal: 0,76% do PIB.
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Segundo Kerstenetzky (2010), a relativa estabilidade na dimenso de servios do gasto social sugere que o potencial que os servios sociais possuem para impactar o bem-estar e impulsionar o crescimento esto sendo pouco aproveitados no Brasil. As discusses no pas esto excessivamente impregnadas pela questo da limitao de recursos, que dificultaria a expanso do gasto social. Em relao a esse fato, Kerstenetzky (2010) argumenta que preciso pensar no Estado de Bem-Estar Social como um projeto de desenvolvimento, atravs do qual o crescimento dos recursos permitiria a expanso do prprio Welfare State. Nesse sentido, os gastos relacionados proviso de bem-estar tornar-se-iam investimentos que resultariam na melhoria dos indicadores econmicos: Seja atravs da expanso do emprego ocasionado por esse setor, ocasionando um aumento da receita tributria e reduo da necessidade de concesso de benefcios; seja atravs da reduo da desigualdade que, segundo o pensamento keynesiano, aumentaria a demanda e, portanto, a renda; ou ainda atravs da expanso do oramento social que a extenso e melhoria dos servios sociais permitiriam afinal quanto mais a populao tiver que recorrer proviso privada de bem-estar, menos inclinada a pagar impostos mais elevados que sejam capazes de sustentar o Welfare State essa estar. Portanto, para Kerstenetzky (2010), haveria certa endogeneidade no oramento social e os Estados de Bem-Estar Social que possuem os melhores indicadores em termos de efetividade seriam justamente aqueles que se sustentaram financeiramente ao se basear na perspectiva de investimentos sociais. Assim, as relaes entre as polticas econmica e social devem ser visualizadas a partir do papel reservado s polticas sociais no modelo de desenvolvimento econmico. Ou seja, partindo-se das potencialidades da poltica social em promover o crescimento econmico. Nitidamente, o nvel de gasto social no Brasil ainda est aqum do necessrio para cobrir seu dficit social, alm de mostrar-se inferior ao da maioria dos pases desenvolvidos estudados por Esping-Andersen (1990). Entretanto, a evoluo do mesmo notvel, alm do que preciso ter em mente o desenvolvimento tardio do sistema de proteo social brasileiro, que torna razovel termos um menor nvel de gasto nessa rea. O Brasil, inclusive, destaca-se na Amrica Latina: Em 2005, a mdia do gasto pblico social para os pases da Amrica Latina e do Caribe girava em torno de 13%, enquanto o Brasil gastou em 2005 mais de 22% do PIB na rea social, sendo ultrapassado somente por Cuba, que gastou 34% do PIB nesse mesmo ano (CEPAL, 2005).

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III.3 Educao

Segundo Sen (2000), o acesso educao pode ser um indicador de maior ou menor liberdade e influencia significativamente as variaes interpessoais da converso dos recursos em realizaes e liberdade para realizar. Ou seja, um maior e melhor acesso a servios de educao relaciona-se diretamente a maiores oportunidades e condies de vida mais favorveis. A educao tem a capacidade de desenvolver nos indivduos suas potencialidades ao permitir o pleno desenvolvimento da pessoa, seu preparo para o exerccio da cidadania e sua qualificao para o trabalho (CONSTITUIO DA REPBLICA FEDERATIVA DO BRASIL, 1988). Quando passa a ser disseminada de forma universal e com qualidade, constitui-se em um dos mais importantes mecanismos para a promoo de oportunidades, alm de ser fundamental para o progresso e desenvolvimento econmico e social. Torna-se ainda mais importante em situaes de elevada desigualdade, quando as responsabilidades alocadas ao setor pblico ganham uma maior notoriedade. No Brasil, assim como na maioria das principais economias, a educao parte integrante das polticas sociais, estando no conjunto das principais polticas de proteo social, devido sua expressiva capacidade de ampliar oportunidades e resultados para os indivduos, alm de ser um elemento estratgico para o desenvolvimento econmico. Por esse motivo, absorve grande quantidade de recursos pblicos. Nos ltimos anos, ocorreram no pas avanos importantes na ampliao do acesso a todos os nveis educacionais, chegando-se, inclusive, universalizao do acesso ao ensino fundamental. Entretanto, a baixa escolaridade mdia da populao, a desigualdade educacional e a qualidade do ensino permanecem como graves problemas. Ramos e Vieira (2001) constataram que a desigualdade educacional responsvel por aproximadamente um tero da desigualdade de renda no Brasil. Barros e Mendona (1997) tambm chegaram a resultados prximos: Segundo esses autores, se os diferenciais salariais por nvel educacional fossem omitidos, a desigualdade no pas cairia entre 35% e 50%. Assim, polticas de combate desigualdade de rendimentos devem passar necessariamente pela questo da educao. A taxa de analfabetismo no Brasil vem melhorando consideravelmente nos ltimos anos: Em 2009, era de 9,7%, frente a uma taxa de 54,5% em 1940. Enquanto isso, a mdia de anos de estudo era de 5,2 em 1992 e chegou a 7,5 anos em 2009. Alm disso, 98,0% das
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crianas de 7 a 14 anos frequentavam a escola nesse mesmo ano. Quando olhamos para a faixa etria de 0 a 3 anos, que representa a frequncia em creches, esse percentual cai para 18,4% no mesmo ano, sendo que em 1995 era de 7,6%. Entre as crianas entre 4 e 6 anos, 77,6% frequentavam a escola em 2009, enquanto em 1992 esse percentual no chegava a 55,0%. Entre a faixa etria de 15 a 17 anos, 85,2% frequentavam a escola, embora apenas 50,9% desses jovens estavam cursando o ensino mdio nesse ano. A frequncia escolar no ensino superior tambm reduzida: apenas 14,4% dos jovens entre 18 e 24 anos estavam nas universidades, diante de uma frequncia que era de 30,3% para esse intervalo etrio, em 2009.26
GRFICO 3.2: COMPOSIO DO GASTO PBLICO EM EDUCAO EM PERCENTUAL DO PIB

Fonte: Elaborao prpria a partir de dados da SIAFI STN.

O grfico 3.2, acima, mostra a composio do gasto social pblico em educao como percentual do PIB. Percebe-se a maior nfase no ensino fundamental, o que explica os melhores resultados em termos de matrcula nessa fase escolar. A educao primria e prprimria encontra-se entre os menores gastos com educao. Como j foi afirmado, a importncia de priorizar os investimentos nas crianas entre 0 a 6 anos fundamental: alm de permitir a incluso das mulheres no mercado de trabalho, polticas de creches e educao infantil potencializam um maior aproveitamento dos investimentos nos demais nveis educacionais. Entretanto, apesar dos baixos nmeros, esse indicador vem melhorando
Dados do IPEA (2010c), com exceo da taxa de analfabetismo para 1940, que oriunda da publicao Estatsticas do Sculo XX (IBGE, 2006). 70
26

substancialmente: Entre 2000 e 2009, a taxa de matrcula em creches pblicas aumentou mais de 115%.27 Assim, no h dvidas que temos um longo caminho a percorrer na melhora dos indicadores relacionados educao, mas no h como negar considerveis avanos na rea. Entretanto, na questo da qualidade do ensino que se concentram as principais preocupaes nos ltimos debates.
GRFICO 3.3: PERCENTUAL DE CRIANAS ENTRE 7 E 14 ANOS QUE FREQUENTAM ESCOLA E NO SABEM LER E ESCREVER EM 2007

Fonte: Elaborao prpria a partir de dados do IBGE (2008).

O grfico 3.3, acima, retrata um pouco dessa realidade. Nele observamos o percentual de crianas de 7 a 14 anos que esto na escola, mas no sabem ler e escrever: quase metade das crianas de 14 anos que frequentam a escola no conseguem ler e escrever, um nmero demasiadamente elevado, j que se espera que com 15 anos a criana esteja ingressando no ensino mdio, dotada das habilidades fundamentais. Outro indicador dessa realidade so os nmeros do PISA, exame internacional que avalia o conhecimento de alunos nas trs principais reas:

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Dados dos Censos Escolares do INEP. 71

TABELA 3.1: RESULTADO DO PISA28

Reading literacy Posio 2000 2003 2006 2009


1 2 3 4

Scientific literacy Posio Mathematical literacy Posio 375 390 390 386 31 40 52 53 334 356 370 405 31 41 54 57

396 403 393 412

31 40 49 53

(1) Em 31 pases; (2) Em 41 pases; (3) Em 57 pases; (4) Em 65 pases. Fonte: Elaborao prpria a partir de dados do PISA Results (OECD, 2010).

Os resultados em termos de efetividade dos indicadores de educao do Brasil esto bastante distantes daqueles apresentados pelas modernas economias classificadas por EspingAndersen (1990). Segundo Paes de Barros e Mendona (1997), a educao contribui relativamente mais que outros fatores para explicar a desigualdade de renda no Brasil. Logo, esta deveria ser priorizada no debate sobre desenvolvimento social e econmico. Em sntese, observamos um cenrio de melhorias perceptveis nos indicadores relacionados educao, que basicamente um servio de proviso do governo, com 78,6% dos estudantes frequentando instituies de ensino pblicas, em 2009.29 Queda no analfabetismo, elevao da mdia de anos de estudo, universalizao do ensino fundamental e a expanso de ensino nos demais nveis so os principais resultados positivos na educao para o pas e nos aproximam de um modelo mais centrado na universalizao de polticas. Entretanto, os resultados negativos em avaliaes de qualidade do ensino levantam a questo se a expanso do ensino no se baseou na precarizao do mesmo.

III.4 Sade

Na Constituio Brasileira de 1988 a sade considerada um dever do Estado e direito de todos os cidados. A sade, como premissa bsica do exerccio da cidadania do indivduo, constitui-se de extrema relevncia para a sociedade, pois a mesma est relacionada com a qualidade de vida. O Brasil, assim como os pases mais desenvolvidos, vem sofrendo um aumento expressivo da expectativa de vida, o que combinado com uma queda na taxa de fecundidade e na mortalidade infantil acarreta um expressivo envelhecimento populacional.

Vale ressaltar ainda que o Brasil possua a maior disperso dos resultados nesse exame, segundo Waltenberg (2005). Segundo o autor, o pas apresentava o valor mais elevado da razo entre o 9 e o 1 decil de desempenho do PISA 2000. 29 IPEA (2010c). 72

28

Diante desse cenrio, servios de sade tm sua demanda elevada, o que constitui um desafio a ser superado pelo Welfare State Brasileiro.

GRFICO 3.4: EVOLUO DA MORTALIDADE INFANTIL E EXPECTATIVA DE VIDA

Fonte: Elaborao prpria a partir de dados das Sries Histricas do IBGE.

A anlise do grfico 3.4, acima, corrobora o pargrafo anterior: observa-se uma queda expressiva na mortalidade infantil e uma expanso da expectativa de vida. Ainda assim, em 2008, tnhamos uma mortalidade infantil de 23,3 por mil nascidos vivos e uma expectativa de vida de 72,7 anos. Alm disso, a taxa de fecundidade que em 1991 era de 2,89, em 2009 ficou abaixo dos nveis de reposio: 1,8 filhos por mulher.30 Em 1980, a populao que tinha 60 anos ou mais de idade representava 6% da populao total do pas, em 2010 esse valor chegou a 10% e em 2020 alcanar 14%, segundo projees do IBGE (2008). Esses indicadores podem explicar o crescente gasto com sade no pas, mas necessrio qualificar tal gasto, a fim de percebermos se os mesmos indicam a absoro desse maior contingente de idosos que teremos. Infelizmente as ramificaes disponveis do gasto para a sade no nos permitem verificar o percentual destinado a cuidados com idosos, como pode ser visto a partir do grfico 3.5, abaixo:

30

IPEA (2010d). 73

GRFICO 3.5: COMPOSIO DO GASTO EM SADE EM 2008

Fonte: Elaborao prpria a partir de dados da SIAFI - STN.

No grfico acima vemos uma larga preponderncia dos gastos relacionados assistncia hospitalar e ambulatorial. O suporte profiltico e teraputico, que cobre procedimentos que evitam a instalao e propagao da doena, por sua vez, tm um papel bem reduzido no oramento da sade. Alm disso, a participao pblica no gasto total com sade muito baixa. No Canad, por exemplo, a participao pblica nessa rea chegou a 68% em 2007, na Alemanha esse valor foi de 76%, enquanto na Dinamarca alcanou os 85%. J o setor pblico no Brasil, contribua com 41% dos gastos com essa rubrica, em 2007.31 Some-se a isso o fato dessa participao ter se mantido estvel entre o perodo de 2003 e 2007, conforme podemos visualizar no grfico 3.6, abaixo. Assim, o que observamos uma preponderncia do investimento privado na sade, com uma consequente dualidade: aqueles que podem pagar, representados por uma minoria da populao, procuram a proviso privada e os que possuem uma condio econmica inferior acessam os servios prestados pelo poder pblico. Essa ideia relaciona-se aos resultados encontrados por Neri e Soares (2002): Enquanto que no decil mais elevado de renda, 74,4% possuam plano de sade privados, esse valor caa para 2,9% quando olhvamos para o decil com menor rendimento.

31

Dados do World DataBank. 74

GRFICO 3.6: PARTICIPAO PBLICA NO GASTO TOTAL COM SADE

Fonte: Elaborao prpria a partir de dados do World DataBank.

Mesmo aps todo o tempo decorrido da promulgao da nossa Constituio de 1988, a sade padece de vrios dficits, fazendo com que o direito sade, enquanto direito fundamental no tenha a total efetivao conforme os ditames constitucionais. Segundo Neri (2008), h um enorme dficit de mdicos no Brasil: o ndice no pas de um mdico para 595 habitantes. Este nmero quase o dobro da mdia mundial que de um mdico para 300 habitantes. E tambm mais de trs vezes superior que a mdia cubana, que de um mdico para 169 habitantes. No Nordeste, a situao ainda mais alarmante: No Piau, a mdia de 1.282 habitantes por mdico, no Maranho e no Par, esses valores chegam a 1.786 e 1.351 habitantes para cada mdico (NERI, 2008). Entre 2001 e 2006, a populao atendida por servios de gua canalizada cresceu 3,2%, alcanando uma cobertura de 90,9% da populao. Os servios de esgotamento sanitrio tambm foram ampliados, chegando a 77,8% dos habitantes urbanos. J os servios de coleta de lixo cresceram e, em 2006, beneficiavam 97,1% da populao. Esses indicadores tornam-se alarmantes quando observamos valores para outros pases: no que concerne ao esgoto, por exemplo, a posio brasileira est a uma distncia de aproximadamente 15% de pases como a Argentina e o Chile e a mais de 20% da cobertura mdia de esgoto para os pases mais desenvolvidos (IPEA, 2006). Segundo o IPEA (2006), existem 34,5 milhes de pessoas sem acesso a coleta de esgoto nas reas urbanas, sem contar o fato de que apenas aproximadamente um tero do esgoto que coletado recebe tratamento. E mesmo que esteja havendo uma reduo das
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disparidades regionais nos ltimos anos, em 2006, a proporo da populao urbana que no era coberta por tais servios era seis vezes maior no Norte e mais de quatro vezes superior no Nordeste do que no Sudeste. Em sntese, apesar das dificuldades enfrentadas, vale destacar o fim da CPMF em 2007, o volume de recursos gastos na sade e saneamento foi crescente nos ltimos anos, consequncia, principalmente, da expanso dos servios e da clientela com a criao do SUS e do envelhecimento da populao brasileira. Mesmo assim, esses recursos no foram suficientes para atender as demandas existentes, ainda que a tendncia seja de elevao dos gastos nessa rubrica. O SUS permitiu a extenso de modo universal da sade a toda a populao, entretanto com a precariedade dos servios prestados, a classe mdia, em geral, retirou-se em direo proviso de sade do mercado.

III.5 Mercado de Trabalho

A manuteno de nveis aceitveis de emprego e de desenvolvimento em bases sustentveis um desafio para as principais sociedades modernas. A formulao de polticas pblicas de combate ao desemprego tem se tornado uma prioridade nas agendas governamentais. A base para a expanso do Welfare State Brasileiro passa indubitavelmente pelo crescimento do mercado de trabalho. A nfase no emprego o caminho adotado pelos Welfares States mais efetivos no combate desigualdade e pobreza. Segundo o IPEA (2010b), a PIA era composta, em 2009, por 160,4 milhes de pessoas, sendo que, deste montante, 95,4 milhes faziam parte da PEA (ou seja, 59,5%). Entre 2001 e 2009, a PIA aumentou 15,5%, enquanto a PEA cresceu 18,6%. A taxa de participao no mercado de trabalho, entendida como a relao entre a Populao Economicamente Ativa e a Populao em Idade Ativa, encontra-se ainda muito baixa, em torno de 60%, entre 2001 e 2009, segundo dados do IPEA. Entretanto, a taxa de participao feminina vem aumentando bastante e a principal responsvel pelo aumento de 1,6% na taxa de participao total entre 2001 e 2009: Nesse perodo, a taxa de participao masculina reduziu 1,2% e a das mulheres subiu 4,1%. Ainda assim, as diferenas de gnero desse indicador giram em torno de 20%.32 Esse trao revela bastante semelhana com o quadro encontrado nos pases conservadores, nos quais a taxa de participao feminina substancialmente inferior masculina.

32

IPEA (2010b). 76

A taxa de informalidade (proporo entre empregados sem carteira e trabalhadores por conta prpria em relao ao total de trabalhadores com carteira assinada, empregados sem carteira e trabalhadores por conta prpria), apesar de demasiadamente elevada, comea a cair nos ltimos anos: em 2001 seu valor era de 55,7%, j em 2009 caiu para 48,5%.33 Essa trajetria descendente tambm visualizada ao observarmos a taxa de desemprego, que em 2010 foi de, em mdia, 6,7%, chegando a 5,3% no ms de dezembro.34 Outra marca positiva no mercado de trabalho a cobertura previdenciria, que em 2008 atingiu aproximadamente 60% da PEA, segundo dados do IPEA (2009). Alm disso, o rendimento mdio cresceu 12,2% entre 2001 e 2009, chegando a R$ 1068,39. 35 O grfico 3.7, abaixo, compara a proporo de emprego vulnervel em relao ao emprego total (emprego vulnervel segundo a definio do Banco Mundial rene os trabalhadores familiares no-remunerados e os trabalhadores autnomos). Mais uma vez pode-se utilizar o argumento de uma melhora evidente no indicador para o Brasil, apesar de necessrios avanos.
GRFICO 3.7: EMPREGO VULNERVEL COMO PROPORO DO EMPREGO TOTAL

Fonte: Elaborao prpria a partir de dados do World DataBank.

A importncia do mercado de trabalho para a sustentao e expanso necessria do Welfare no pas, diante dos indicadores do mercado de trabalho que ainda mantm-se precrios, nos remete ao tipo de gasto que vem sendo feito na rea nos ltimos anos.
GRFICO 3.8: POLTICAS DE MERCADO DE TRABALHO EM PERCENTUAL DO PIB
33 34

Dados do IPEA (2010b). Dados do IBGE (2011). 35 Dados do IPEA (2010b). 77

Fonte: Elaborao prpria a partir de dados do DIEESE (2007).

O grfico 3.8, acima, nos mostra o quanto as polticas passivas so preferidas no sistema de proteo social brasileiro: Entre 1995 e 2007, somente 7% dos gastos relativos ao mercado de trabalho foram destinados polticas ativas de mercado de trabalho, das quais destacam-se o Programa de Gerao de Emprego e Renda (PROGER, que compe-se de um conjunto de linhas de crdito disponveis para investimento no crescimento ou modernizao de empresas, enfatizando o apoio a setores intensivos em mo-de-obra e prioritrios das polticas governamentais), o Programa Nacional de Microcrdito Produtivo Orientado (PNMPO, que fornece crdito para o atendimento das necessidades financeiras de pessoas fsicas e jurdicas empreendedoras de atividades produtivas de pequeno porte, utilizando-se do relacionamento direto com os empreendedores locais onde a atividade econmica executada) e a Qualificao Profissional (que busca promover a universalizao do direito dos trabalhadores qualificao, de modo a contribuir para o aumento da probabilidade de obteno de emprego).36

36

Fonte: Ministrio do Trabalho e Emprego. 78

GRFICO 3.9: DEMONSTRATIVO DO FAT EM 2007

Fonte: Elaborao prpria a partir de dados do DIEESE (2007).

O grfico 3.9, acima, mostra a composio da despesa total do FAT excetuando os 40% de emprstimo ao BNDES. O que vemos uma ratificao do exposto no pargrafo anterior: Excessiva concentrao de recursos e esforos em polticas passivas. No est se argumentando da necessidade de corte das polticas como seguro-desemprego ou abono, por exemplo, visto que essas so polticas fundamentais para a manuteno da estabilidade no ciclo de vida dos indivduos, alm de funcionarem como uma poltica econmica anti-cclica, apenas se est ressaltando a necessidade de expanso de recursos em polticas que estimulem a empregabilidade, seja atravs de maior aporte de recursos nos programas j existentes ou na criao de novos programas que dem suporte a um Estado de Bem-Estar que atenda mais satisfatoriamente aos anseios e necessidades de seus beneficirios. Alm disso, o percentual de funcionrios pblicos na fora de trabalho permanece muito baixo, apenas 10,7%. Esse valor deixa o Brasil na frente de apenas sete pases da OECD quando observamos esse indicador. Diante do cenrio social brasileiro, a expanso do emprego pblico contribuiria para aumentar o contingente de trabalhadores envolvidos na necessria expanso da proviso de bem-estar, bem como ajudaria a financiar o prprio Welfare, a partir da expanso do emprego (KERSTENETZKY, 2010). O percentual do emprego pblico em relao fora de trabalho no Brasil inferior, inclusive, a esse tipo de emprego nos Estados Unidos, pas que rene de forma mais acentuada as caractersticas do modelo liberal (KERSTENETZKY, 2010). O grfico 3.10, abaixo, nos mostra esse indicador para pases da OECD e para o Brasil:

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GRFICO 3.10: EMPREGO PBLICO COMO PERCENTUAL DA FORA DE TRABALHO

Fonte: Elaborao prpria a partir de dados da OECD Statistics.

Em sntese, temos um mercado de trabalho que mostra tendncias de melhora, com a reduo do grau de informalidade e, por conseguinte, elevao da cobertura previdenciria, reduo do desemprego, aumento nas taxas de participao, principalmente das mulheres. Entretanto, o pas ainda faz pouco uso das polticas de promoo do emprego, o que pode ser visto com a baixa participao das polticas ativas em relao totalidade das polticas no mercado de trabalho. Alm disso, nosso nvel de emprego pblico pequeno quando olhamos para os pases mais desenvolvidos. A expanso necessria do Estado de Bem-Estar Brasileiro, bem como a melhoria dos servios prestados, depende de uma maior nfase em polticas de promoo do emprego, que permitam a elevao da base de arrecadao tributria.

III.6 Desigualdade de Renda e Pobreza O Estado de Bem-Estar Social visa proporcionar aos seus indivduos oportunidades que lhes permitam o acesso a bens e servios que lhes forneam bem-estar ao longo da vida, resguardando os indivduos contra os riscos sociais. A pobreza, considerada em sua dimenso simplificada de insuficincia de bens e servios, est relacionada a dois determinantes, quais sejam: a escassez agregada de recursos e a desigualdade. Atualmente, o Brasil a oitava economia do mundo, o que nos leva a acreditar que os nveis de pobreza no Brasil esto associados aos ndices de desigualdade de renda. O ndice de Gini que em 2001 era de 0,5869, em 2009 caiu para 0,5427. Em 2005, os 22,35% mais pobres da populao detinham em conjunto a renda do percentil populacional
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mais rico; j em 2009, 18,73% dos mais pobres detinham a renda do conjunto de pessoas que constituem o 1% mais abastado da populao. Alm disso, em 2005 a relao entre a renda dos 10% mais ricos em relao aos 40% mais pobres era de 19,55, enquanto em 2009 foi de 16,67.37 Segundo Paes de Barros (2009), o percentual de pobres em 2003 era de 39,04% e em 2008 caiu para 25,30% (Considerando a mdia nacional para a pobreza de R$ 187,50). Nos anos recentes a renda per capita de todos os dcimos cresceu e entre os mais pobres, o crescimento foi mais acelerado. Como consequncia, houve reduo na desigualdade de renda e na pobreza. Entre 2001 e 2008, enquanto a renda familiar per capita da populao como um todo cresceu 2,8% ao ano, entre os 10% mais pobres cresceu 8,1% ao ano e entre os 10% mais ricos cresceu apenas 1,4% ao ano (IPEA, 2010c). Assim, parece inquestionvel a reduo considervel que o Brasil vem, nos ltimos anos, observando na desigualdade, entretanto esse fato ainda no nos isenta de possuirmos uma das maiores taxas de desigualdade do planeta. A queda da desigualdade no pas assume um papel ainda mais importante quando observamos os pases analisados no captulo anterior, que embora ainda possuam taxas bastante reduzidas quando comparados ao resto do mundo, apresentaram em anos recentes elevao da desigualdade. III.7 Classificao do Brasil em Regime de Welfare State Assim como no percurso de outros pases, no resta dvida de que ao longo de nosso processo de modernizao e de desenvolvimento econmico e social, concentrado no sculo XX, houve uma melhoria significativa em nossos indicadores de bem-estar social. Desde os anos 1930, quando tem incio o processo de construo das estruturas estatais que conformaro a verso brasileira do Welfare State, culminando com a incorporao dos direitos sociais como direitos de cidadania na Constituio de 1988, ingressamos em uma fase do desenvolvimento onde o Estado assume a questo social como uma das principais prioridades pblicas. Assim, ao longo do perodo de estruturao de seu Estado de Bem-Estar, o Brasil presenciou uma diversificada gama de polticas de cunho social de alcance muito variado. Entretanto, vrios aspectos do ainda insatisfatrio nvel de bem-estar social no Brasil suscitam o debate se existiria ou no um Welfare State no pas, tais como as altas taxas de pobreza e desigualdade, a cobertura insuficiente e a qualidade baixa nos servios prestados na sade e educao, a taxa elevada de trabalhadores no mercado informal, dentre outros. Entretanto,

37

IPEA (2010c). 81

parece claro que os avanos ocorridos em nosso sistema de proteo social apontam para o mesmo caminho dos pases precursores na montagem dos Estados de Bem-Estar, onde se observou, como no Brasil, em maior ou menor medida, o crescimento dos gastos sociais em percentual do PIB, a expanso da cobertura e a diversificao dos servios de sade e educao, a ampliao dos benefcios e transferncias e a constitucionalizao de direitos sociais, os relacionando condio de cidadania (KERSTENETZKY, 2010). Diante disso, a questo torna-se como classificar o Estado de Bem-Estar Social Brasileiro. Ao observarmos as polticas sociais, por funo, podemos identificar a presena de caractersticas conservadoras principalmente em relao rubrica previdncia que, alm de segmentar os sistemas de previdncia dos empregados do setor privado e do setor pblico, possui uma preponderncia nos gastos sociais comparvel aos pases desse regime. Entretanto, conforme salientado por Kerstenetzky (2010), a unificao e centralizao dos diversos esquemas de previdncia, ocorrida principalmente na poca da ditadura militar, seguiram a tendncia que pode ser visualizada em vrios pases classificados por EspingAndersen (1990) de universalizao da previdncia, aproximando-se atravs desse vis mais dos pases social-democratas. E apesar da considervel expanso na rea, os trabalhadores informais ainda continuam sem cobertura previdenciria, dependendo da proviso do mercado nesse setor, caracterstica marcadamente liberal. Os benefcios que figuram no interior da Seguridade Social, que inclui a sade, assistncia e previdncia, tambm possuem um enfoque mais focalizado a partir da rubrica assistncia social, cujos principais benefcios so o Benefcio de Prestao Continuada, que se constitui no pagamento de um salrio mnimo a idosos ou deficientes que possuam renda per capita familiar inferior a um quarto do salrio mnimo, e o Bolsa Famlia. Diante da realidade desigual do Brasil, necessrio um conjunto de medidas focalizadas que permitam que programas universais sejam de fato universais, j que o fato de os direitos sociais serem universais no se traduz de forma automtica na possibilidade de usufruto dos mesmos. Em uma sociedade com acentuada desigualdade, como o caso da brasileira, as polticas sociais necessitam ter um componente mais focalizado, de modo a permitir que os direitos universais venham realmente embutidos de uma noo igualitria, como se supe. Desse modo, a focalizao seria, em alguns casos, um requisito da universalizao de direitos efetivos (KERSTENETZKY, 2006). Assim, podemos pensar nessas polticas mais focalizadas como um caminho para universalizar de fato as polticas sociais. Assim, temos uma Constituio com preceitos universais, que atende uma grande parcela da populao, no sentido do que seria classificado por Esping-Andersen (1990) como
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notadamente um preceito social-democrata. A sade e a educao so deveres do Estado e direito de todos, na previdncia temos benefcios que so, em grande medida, equalizados, atravs da vinculao ao salrio mnimo, com uma base, inclusive, no contributiva (trabalhadores rurais). E, apesar da assistncia social ser uma poltica focalizada, torna-se necessria para tornar as polticas universais mais efetivas. Muito embora nosso Welfare caminhe para um modelo mais prximo ao socialdemocrata, nossos indicadores sociais revelam, mesmo com a melhora recente, muitos problemas na proviso e qualidade desses servios. O crescimento da renda da populao combinado com a precarizao dos servios prestados pelo Estado fazem com que a parcela da populao com um nvel maior de renda recorra proviso privada de bem-estar (previdncia complementar, planos de sade privados, escolas particulares, etc.). Alm disso, uma parte da populao deixada de fora da proteo do Estado - Na Previdncia, podemos citar o caso dos trabalhadores informais que representam quase metade da populao economicamente ativa; na Assistncia, o caso daqueles que nem so extremamente pobres e nem se encontram em grupo considerado de risco, como crianas ou idosos, por exemplo (KERSTENETZKY, 2010). Em sntese, temos um modelo de base conservadora que ainda guarda caractersticas da sua origem, mas que caminha na direo da universalizao das polticas, embora tenha levado uma parcela da populao a buscar proviso de bem-estar no mercado, reforando uma estratificao entre aqueles que consomem servios privados e os que consomem servio pblico, dificultando a legitimidade da manuteno e expanso do Estado de Bem-Estar Social Brasileiro. Nas palavras de Kerstenetzky (2010, p.26): ...do ponto de vista do mix pblico privado, o EBES brasileiro se aproxima da social democracia (pela importncia da proviso pblica), do ponto de vista da estratificao, se aproxima do regime conservador (principalmente por conta do peso das transferncias contributivas), e do ponto de vista da desmercantilizao, se aproxima do regime liberal (principalmente por conta da segmentao dos servios e das transferncias focalizadas). III.7 - Concluso O Estado de Bem-Estar no Brasil tem sua origem em 1930, no governo Vargas, com intuito principal de regular as relaes de trabalho, tal qual a origem do modelo conservador. Um segundo momento de considervel expanso do Welfare Brasileiro observado durante
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os anos da ditadura militar, com a extenso de direitos a segmentos da sociedade antes excludos, ainda que a desigualdade tenha se acentuado demasiadamente no perodo. A Constituio de 1988 traz consigo reformas na rea social que fazem com que o sistema de proteo social at ento existente configure-se propriamente em um Welfare State, onde o Estado reconhece a incapacidade do mercado em prover o bem-estar necessrio populao e age de modo a reduzir os riscos sociais dos indivduos, baseado no direito social que atrelado condio de cidadania. Os gastos sociais no Brasil esto em expanso, embora estejam ainda bem abaixo dos montantes registrados nos pases mais igualitrios. Alm disso, gastos em servios de cuidado, diante do envelhecimento populacional, e na educao pr-primria, que permitem a desfamiliarizao, no so priorizados, prevalecendo gastos em reas mais tradicionais. Em relao sade e educao, percebe-se uma expanso da cobertura, bem como uma melhora gradual nos indicadores, ainda que os mesmos continuem alarmantes. A busca da proviso privada por parte de parcela da populao diante da precariedade dos servios prestados pelo setor pblico outro fator que merece ateno. No mercado de trabalho, observamos grandes avanos, principalmente com a extenso e equalizao de benefcios, mas ainda assim, quase metade da PEA no possui cobertura devido informalidade. No que concerne a desigualdade e pobreza, a melhora dos indicadores notvel, ainda que esteja bem distante das realidades dos regimes classificados por Esping-Andersen (1990), que, no entanto, apresentaram taxas de desigualdade crescentes nos ltimos anos. A classificao do pas em um determinado regime dificultada pela presena de caractersticas dos trs modelos nas polticas do Brasil. O Estado de Bem-Estar Brasileiro tem origens conservadoras, e ainda guarda caractersticas originais do seu surgimento, caminha em direo universalizao atravs dos preceitos introduzidos com a Constituio de 1988, mas com a precarizao dos servios prestados pelo setor pblico a partir do aumento da clientela, uma parcela da populao migra para a proviso de bem-estar por parte do mercado, caracterizando uma dualidade presente no mercado liberal. Assim, temos que a interveno do Estado Brasileiro especfica, mas preserva caractersticas de tendncias gerais (DRAIBE, 1993).

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CONSIDERAES FINAIS Este trabalho teve por objetivo documentar a existncia do Estado de Bem-Estar Social no Brasil, de modo a situar o sistema de proteo brasileiro no contexto internacional de anlise desse tipo de Estado, tentando elucidar sua formao, caracterizao e tendncias. Com esse fim, buscou-se, primeiramente, tornar clara a definio de Welfare State assumida, percorrendo alguns autores, de modo a reunir os diferentes ngulos tratados na literatura sobre este tema. Em seguida, foi adotada uma tipologia com vistas a classificar os pases como pertencentes a diferentes regimes de Welfare, segundo suas caractersticas. Essa anlise permitiu no apenas ratificar a existncia do Welfare Brasileiro, mas tambm contrastar o caso brasileiro com as tendncias dos Estados de Bem-Estar contemporneos mais efetivos. O Estado de Bem-Estar Social pressupe a ao estatal na articulao e implementao de polticas e instituies com o fim de prover bem-estar aos indivduos, independentemente do grau em que se d a participao do Estado, de forma a reduzir a exposio da populao aos riscos sociais oriundos de uma economia de mercado, baseandose nos direitos sociais dos mesmos. Desse modo, o Welfare State incluiria programas e medidas necessrias ao exerccio dos direitos sociais, que so reconhecidos como pertencentes condio de cidadania. A implementao dos Estados de Bem-Estar nos diversos pases, no entanto, obedeceu s especificidades histricas dos mesmos, resultando em caractersticas diferentes: mais universais ou focalizados, preponderncia do Estado, da famlia ou do mercado na proviso de bens e servios, mais ou menos efetivos no combate pobreza e desigualdade. Respeitadas as especificidades oriundas da formao histrica dos pases onde os respectivos Welfare States surgiram, possvel observar determinados padres na configurao dos mesmos. A tipologia adotada neste trabalho foi a estabelecida por EspingAndersen (1990). Esse autor dividiu os pases em trs regimes, quais sejam: Liberal, Conservador e Social-Democrata. Para isso, utilizou-se das seguintes caractersticas dos mesmos: o grau de desmercantilizao reflete a dependncia do mercado na proviso de bem-estar; o mix entre Estado, Famlia e Mercado relaciona-se ao papel assumido por esses trs atores nessa proviso; estratificao social est ligada aos resultados alcanados na alterao da estratificao inicial a partir das polticas adotadas. O Regime Liberal baseia-se, principalmente, em polticas focalizadas para os mais necessitados. O mercado configura-se como o principal provedor de servios de bem-estar. Por este motivo, esse regime acaba por gerar uma estrutura dual na sociedade: pobres que
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necessitam dos baixos benefcios fornecidos pelo Estado e os demais que dependem do mercado. J o Regime Conservador possui como ator principal a famlia, cabendo ao Estado um papel secundrio de agir quando essa falha. Suas polticas costumam ser mais generosas, entretanto, dependem, geralmente, da insero no mercado de trabalho. Por esse motivo, esse modelo acaba por reproduzir a estrutura de classes existente. Por fim, temos os socialdemocratas, que se baseiam em polticas generosas e universais, com o intuito de retirar da famlia a responsabilidade sobre os indivduos. Devido a essas caractersticas possuem o maior potencial para tornar a estratificao social a mais igualitria dentre os regimes. O sistema de proteo social brasileiro teve seu surgimento, entre 1930 e 1945, vinculado a decises autrquicas, com carter predominantemente poltico, visando, principalmente, regular aspectos relativos organizao dos trabalhadores assalariados dos setores modernos da economia, enfatizando, principalmente, a criao de programas relacionados ao trabalho. Entre 1946 e 1964, apesar do restabelecimento da democracia, observamos uma continuidade no que concerne s caractersticas das polticas sociais no Brasil. Os governos militares iniciados em 1964, por sua vez, inauguram a fase de consolidao do sistema, com a expanso da cobertura de vrias polticas, mediante a organizao de sistemas nacionais pblicos ou regulados pelo Estado para a proviso de servios sociais bsicos. Apesar disso, a desigualdade foi crescente no perodo, o que pode ser explicado pelo fato de a proviso dos bens e servios basear-se em patamares muito reduzidos e definio de polticas especficas para grupos sociais diferentes. A partir da Constituio de 1988, a proteo social passou a ser vista como um direito da populao brasileira, assim como o so o direito poltico e o eleitoral. O sistema de proteo social, que se caracterizou, ao longo de muitos anos, como pontual e fragmentado, passa a reconhecer a proteo social como um direito a ser garantido pelo Estado aos indivduos. A Constituio torna-se, portanto, um marco na configurao do Welfare Brasileiro, ao colocar nos termos da lei as polticas sociais como necessrias ao cumprimento do papel do Estado na sociedade. O Estado de Bem-Estar Brasileiro, a partir da Constituio de 1988, passa a caminhar na direo dos Welfare States mais igualitrios, ao seguir um preceito universalista, com extenso, equalizao e elevao dos benefcios, distanciando-se mais do seu passado conservador, ainda que mantenha caractersticas originais do perodo de sua formao, como, por exemplo, a dualidade existente entre os sistemas previdencirios dos funcionrios pblicos e privados. Alm disso, a no-cobertura dos trabalhadores informais por parte da previdncia, bem como a baixa qualidade dos servios prestados pelo setor pblico, que
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ocasiona a busca da classe mdia por servios prestados pelo mercado, nos remete a caractersticas dos Estados de Bem-Estar Liberais. Para finalizar, cabe ressaltar que se procurou comparar o Brasil a pases com um histrico de formao e evoluo do Welfare State bem mais longo. Alm disso, esses pases so, em geral, mais desenvolvidos que o nosso pas. Essas ressalvas precisam estar claras quando comparamos os indicadores entre eles. Ainda assim, esses fatos no impedem que se observe uma tendncia de aproximao ou distanciamento do Brasil em relao a um ou outro regime. Com os resultados dos indicadores dos pases classificados por Esping-Andersen (1990) em mos, uma possvel extenso em pesquisas futuras seria analisar o processo de formao e caracterizao dos Estados de Bem-Estar na Amrica Latina, pases com uma realidade mais prxima brasileira, a fim de se ressaltar em que medida esses Welfare States aproximam-se do brasileiro, bem como dos modelos liberal, conservador e social-democrata.

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ANEXO A O FIM DA GOLDEN AGE Nos ltimos anos, muito se tem dito sobre um possvel desmantelamento do Welfare State a partir do fim da golden age do capitalismo e da onda liberal resultante desde ento. Para Pierson (1995), a chegada ao poder de Thatcher, em 1979, atravs do Partido Conservador Britnico, geralmente associada com o fim do consenso existente desde o psguerra relacionado promoo da equidade social atravs de benefcios e servios sociais associados s polticas objetivando o pleno emprego. A idia, visando liberdade de mercado, inclua: privatizao de empresas, desregulamentao e flexibilizao de contratos e relaes de trabalho, cortes de despesas na rea social atravs da concentrao sobre os mais necessitados e o encorajamento aos indivduos a fazer provises individuais atravs do setor privado. Desde ento, o Reino Unido, gradualmente, move-se na direo de um modelo mais segmentado, atribuindo maiores responsabilidades ao mercado, aproximando-se cada vez mais das caractersticas da poltica norte-americana. Diante da nova realidade mundial de crise e escassez de recursos, os regimes tiveram que se reestruturar. Entretanto, o que observamos, no geral, um aprofundamento nas caractersticas j expostas dos mesmos durante esse perodo de reajustamento: O Modelo Liberal caracterizou-se por enfatizar as solues de mercado, ao encorajar a proviso privada do bem-estar e limitar as responsabilidades do Estado frente s adversidades impostas pelo sistema. Alm disso, h um deslocamento dos benefcios focalizados na direo de condicionalidades ligadas ao trabalho. Esse tipo de programa tem o potencial de elevar as taxas de emprego, porm tambm a rotatividade. O resultado que a proviso privada de bem-estar tende a agravar a desigualdade e a focalizao tende a manter a pobreza elevada (ESPING-ANDERSEN; MYLES, 2009), j que polticas sociais focalizadas reduzem a disposio a pagar impostos das classes mdias que no se beneficiam das mesmas, impactando o oramento social: o chamado paradoxo da redistribuio ressaltado por Korpi & Palme (1998), onde polticas focalizadas acabam por reduzir menos a pobreza j que lhe faltam legitimidade e sustentao financeira, por conseguinte; O modelo conservador tambm teve suas caractersticas reforadas: seguridade social baseada em status ocupacional, uma proviso marginal de bem-estar pelo mercado, mercado de trabalho fortemente regulamentado, desemprego dos jovens elevado, emprego feminino baixo, etc. As principais inovaes no interior do regime conservador foram as aposentadorias antecipadas, o trabalho em tempo parcial (Holanda) e o subsdio ao empregado (Alemanha) (KERSTENETZKY, 2010); Alm do aprofundamento de suas caractersticas, como direitos universais,
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desfamiliarizao, utilizao de polticas sociais na busca do pleno-emprego, um vis serviointensivo, dentre outras, os pases do regime social-democrata passaram a enfatizar mais ainda os gastos com servios de cuidado e polticas ativas de mercado de trabalho. Para Pierson (1995), no h evidncias inquestionveis da retrao dos sistemas de proteo social, at porque o gasto social continuou a crescer. Por ser medida impopular, tornou-se difcil fazer cortes drsticos, exceto em situao de crise oramentria grave. Mesmo durante o governo de Thatcher houve um crescimento de 10% no gasto social, aumentando de 21,7% para 23,6% do PIB, apesar de muito desse aumento estar relacionado aos altos nveis de desemprego e ao baixo crescimento econmico. O autor reconhece que as mudanas, com foco na estrutura do sistema, ocorreram em trs frentes na maioria dos pases desenvolvidos: aumento proporcional dos benefcios means-test sobre os demais tipos de benefcios; descentralizao em favor do setor privado; e mudanas nos critrios de elegibilidade e no valor dos benefcios. Entretanto, isso no promoveu o desmonte do Welfare State. Na Sucia, por exemplo, as mudanas ocorreram sem que houvesse cortes ou retrao da cobertura dos benefcios, baseando-se em ganhos de eficincia. Pierson (1995) concluiu pela estabilidade das estruturas de proteo social, apesar das presses dirigidas pelos defensores dos ajustes fiscais. O desmonte desse Estado entra em conflito no somente com os interesses dos principais beneficirios de seus programas, mas tambm com os interesses daqueles envolvidos na prestao e fornecimento dos seus servios. Ou seja, o Welfare cria sua prpria base de apoio. As tentativas de desmantelamento do Welfare State teriam provocado uma reao contrria e o surgimento de um eleitorado que defendia a manuteno dos programas do Estado de Bem-Estar. Para Pierson (1995), os governos de Thatcher, no Reino Unido, e Reagan, nos Estados Unidos, acabaram por fracassar em suas campanhas direcionadas contra os investimentos do setor pblico. Desse modo, o foco do desmantelamento parece ser limitado e indiferenciado. Assim, a tendncia geral de continuidade do Welfare State.

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ANEXO B EFETIVIDADE DOS REGIMES38 Regime Liberal

Fonte: Kenworthy (2004).

Regime Conservador

Fonte: Kenworthy (2004).

Os dados para Individual earnings inequality englobam os indivduos que se encontram empregados; Household earnings inequality, Posttax-Posttransfer Income Inequality e 10th-Percentile Household Income Levels referem-se s famlias em idade ativa; Employment a proporo de empregados sobre a parcela da populao com idade ativa; Cash Social expenditure referem-se aos benefcios fornecidos pelo governo. 96

38

Regime Social-Democrata

Fonte: Kenworthy (2004).

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