POLTICA SOCIAL EN VENEZUELA

Lissette Gonzlez Tito Lacruz

POLTICA SOCIAL EN VENEZUELA

TABLA DE CONTENIDOS

INTRODUCCIN..........................................................................................................................................................................................3 LA POLTICA SOCIAL: EL PAPEL DEL ESTADO Y LOS PRIVADOS .......................................................................................................5 El Objetivo de la Poltica Social ................................................................................................................................. 5 El Papel del Estado ................................................................................................................................................... 6 El Estado de Bienestar .............................................................................................................................. 7 La Propuesta Neoliberal ............................................................................................................................ 9 La participacin de los ciudadanos.......................................................................................................................... 13 LAS REDES TRADICIONALES DE ATENCIN SOCIAL EN VENEZUELA (1958-2005) ........................................................................14 El Papel del Estado: la Modernizacin .................................................................................................................... 14 Orientacin y Resultados de la Poltica Social Tradicional de la Democracia ........................................................ 15 Caractersticas de la Poltica Social Tradicional ..................................................................................... 15 Resultados de la Poltica Social Tradicional: la construccin y ampliacin de redes de atencin ......... 18 Las Redes Tradicionales de Atencin y las Crisis a partir de la Dcada de los 80 ................................................ 21 LAS POLTICAS SOCIALES FOCALIZADAS (O COMPENSATORIAS) ..................................................................................................32 El Programa de Enfrentamiento a la Pobreza (1989-1994) .................................................................................... 32 El Programa de Ajuste Estructural .......................................................................................................... 32 Nuevas Orientaciones de la Poltica Social............................................................................................. 34 Programas del Plan de Enfrentamiento a la Pobreza ............................................................................. 36 Un nuevo ajuste econmico: la Agenda Venezuela (1996-1998) ........................................................................... 42 Balance de los programas compensatorios ............................................................................................................ 46 LA REVOLUCIN BOLIVARIANA Y SU IMPACTO EN LAS POLTICAS SOCIALES..............................................................................49 Orgenes del Proyecto Bolivariano Revolucionario ................................................................................................. 49 La Poltica Social del Gobierno Bolivariano............................................................................................................. 50 Las Reformas Institucionales .................................................................................................................. 50 El Plan Bolvar 2000 ................................................................................................................................ 53 El Plan Nacional de Desarrollo Econmico y Social 2001-2007 ............................................................. 54 El Plan Estratgico Social ....................................................................................................................... 56 Las Misiones Sociales ............................................................................................................................................. 57 La Misin para la salud: Barrio Adentro .................................................................................................. 59 La Misin para la alimentacin y el abastecimiento: MERCAL............................................................... 60 Las Misiones para la educacin: Robinson I y II, Ribas y Sucre............................................................. 61 La Misin para la vivienda y el reordenamiento urbano: Hbitat ............................................................ 64 La Misin para la poblacin en situacin crtica: Negra Hiplita ............................................................. 64 La Misin para un nuevo modelo productivo: Vuelvan Caras ................................................................. 65 La Misin para la maternidad: Madres del Barrio.................................................................................... 66 Un balance de las Misiones..................................................................................................................... 66 CONCLUSIONES.......................................................................................................................................................................................68 REFERENCIAS BIBLIOGRFICAS...........................................................................................................................................................70

INTRODUCCIN
A partir de los aos ochenta empez a evidenciarse una brecha social dentro de la poblacin venezolana, producto de errores y omisiones en las polticas sociales y econmicas que se venan aplicando con antelacin. A medida que esta brecha se hizo ms notoria, siendo el Caracazo del ao 1989 el momento clave de esta notoriedad, el tema de las polticas sociales entonces fue cobrando una mayor importancia en el escenario de las discusiones de polticas pblicas. De ser una poltica subsidiaria de la poltica econmica y con poco impacto en el discurso pblico, la poltica social con el tiempo cobr un rol ms activo y presente en el escenario pblico. Desde la poca del segundo gobierno de Carlos Andrs Prez cuando surgieron las polticas sociales compensatorias y se cre un ministerio para ello, el Ministerio de la Familia, hasta el da de hoy cuando las Misiones son de manera corriente parte de las noticias, el tema de lo social ha sido de uso corriente en las discusiones pblicas. Sin embargo, dicha relevancia no implic un mejoramiento de las condiciones de vida de los venezolanos como tampoco una mejora considerable en la eficiencia de dichos programas a lo largo del tiempo. Esta relevancia de las polticas sociales se debi ms bien a la combinacin de un proceso de cambios sociales y polticos que ha vivido la sociedad venezolana desde la crisis de los ochenta y a las expectativas sociales insatisfechas que la poblacin ha tenido desde entonces que fueron traducindose cada vez ms en objeto de discursos polticos. En ambos casos, el resultado fue que las polticas sociales fueron objeto cada vez ms de atencin. Una seal de ello, es la vasta literatura que se ha escrito sobre el tema de las polticas sociales en Venezuela a partir de esa dcada. En todo caso, esta notabilidad de las polticas sociales no ha estado acompaada de una discusin seria, inclusiva y profunda sobre lo que implica el tema de las polticas sociales: el tipo de sociedad que queremos y los obstculos que debemos sobrepasar para lograrla. Si bien esta discusin se ha dado en algunos mbitos especializados, sta no ha logrado trascender de dichos espacios para alcanzar propiamente el mbito de las polticas sociales. Parte de esta discusin est relacionada con la nocin de lo que es poltica social. Generalmente se refiere a la accin gubernamental dirigida a satisfacer necesidades especficas de la poblacin que suelen agruparse bajo la categora de sociales: salud, educacin, vivienda, seguridad social, entre otras. Una concepcin ms amplia incluye que toda poltica social est orientada por las metas que una sociedad se plantea en el largo plazo. Es decir, que la accin gubernamental en el rea social no debe limitarse a las necesidades inmediatas de los ciudadanos, sino que debera intentar tambin las transformaciones que lleven al cumplimiento o la materializacin de los objetivos sociales deseados. En este sentido, en la Venezuela de hoy se hace necesario, y casi imperativo, plantear la discusin sobre las polticas sociales, pero no slo desde la perspectiva de su impacto y ejecucin que ciertamente son importantes, sino tambin como medio para lograr esa Venezuela que queremos: sana, educada, bien alimentada, con un trabajo y una vivienda dignos, protegida de los riesgos sociales y partcipe de su propio progreso social. El presente trabajo, frente a un tema que exige tanto, se plantea ms bien un objetivo modesto: pasar revista a las diferentes polticas sociales que se han dado en Venezuela en el marco de sus proyectos de modernizacin y democratizacin. Para esto revisamos en el primer captulo los principales temas que estn implicados en toda discusin en la poltica social a manera de trazar

unos fundamos tericos e introductorios. En los captulos posteriores presentaremos lo que ha sido la evolucin histrica de estas polticas desde sus inicios como parte del proceso modernizador venezolano y el rol de las polticas sociales tradicionales, pasando por las polticas sociales compensatorias de los aos noventa y las polticas sociales del gobierno revolucionario bolivariano. A manera de conclusin, se presentan unas conclusiones sobre esta trayectoria histrica de las polticas sociales en Venezuela y el objetivo que stas deberan lograr: la reduccin de las inequidades sociales.

LA POLTICA SOCIAL: EL PAPEL DEL ESTADO Y LOS CIUDADANOS

Ya hemos partido de una definicin de la poltica social como la accin del Estado destinada a lograr cambios en la sociedad que conduzcan al logro de las metas planeadas, de modo que toda poltica social tiene fundamentalmente dos tipos de consideraciones: 1) Valorativas, es decir, las consideraciones relacionadas con los objetivos que se desea lograr con la implantacin de la poltica y 2) Prcticas, las relacionadas con las formas a travs de las cuales se han de lograr dichos objetivos. En este primer captulo vamos a presentar de manera breve los elementos tericos relativos a la aplicacin de las polticas gubernamentales en el rea social, lo cual tiene fundamentalmente las dos implicaciones ya mencionadas: 1) cul es el objetivo que se traza la sociedad en el largo plazo (segn el cual el Estado orienta su intervencin en lo social); 2) cul es el papel del Estado en relacin a estos objetivos planteados; 3) cmo participan los ciudadanos en el logro de estos objetivos e, incluso, en la formulacin de los mismos. Generalmente, se traza como meta en todas las sociedades contemporneas alcanzar el desarrollo econmico y social; sin embargo, es muy importante definir con claridad qu se entiende por ste. Si bien hay bastante consenso sobre hacia dnde debe tender el progreso econmico de nuestras sociedades, no existe an un consenso sobre cul debe ser el papel del Estado para obtener el xito en estas transformaciones, tanto en el mbito econmico como en el social.

El Objetivo de la Poltica Social

Suele hablarse con mucha ligereza sobre el desarrollo y sobre sus componentes tanto econmicos como sociales; sin embargo, es importante antes de comenzar nuestra discusin sobre la poltica social entrar en detalle en estas definiciones, las cuales son en definitiva las que orientan toda la discusin posterior sobre la funcin que debe tener el Estado y sobre qu lineamientos debera tener una poltica social coherente con el objetivo de desarrollo. Para todos los pases que en la actualidad se encuentran en vas de desarrollo la gran meta es alcanzar una economa eficiente, productiva y competitiva a nivel internacional. Tambin adquiere importancia bajo esta ptica que el sistema econmico establecido sea capaz de crecer sostenidamente para generar as tanto mayores probabilidades de empleo para la poblacin como una mayor riqueza para la sociedad en su conjunto. A primera vista se nos muestra que en esta definicin de desarrollo hay algo que falta: no se hace mencin sobre el bienestar social, sobre el disfrute de la poblacin de esta riqueza generada por el desarrollo econmico. Se ha mostrado que la creacin de riqueza por s misma no genera cambios en la estructura social, ni mejores niveles de vida para la poblacin. En relacin con esto, se han propuesto diversos conceptos que incluyen el componente social en la definicin de desarrollo: -"Desarrollo Humano": en este concepto se plantea que el fin del desarrollo es () que todas las personas tengan el derecho y la capacidad para vivir y tener la mejor calidad de vida posible. Se valoriza al mismo tiempo la agencia humana, es decir, la capacidad y el derecho de la gente a decidir por ellas mismas el tipo de vida que desean (Cartaya, 2007: p. 17). El desarrollo debe, entonces, basarse en el desarrollo de las capacidades humanas que comprenden: capacidad de

alcanzar una vida larga y saludable; de obtener la educacin y formacin suficientes para la insercin en la sociedad; de contar con las condiciones para protegerse de los elementos; y, por ltimo, de obtener un ingreso estable y digno a travs del trabajo. -"Desarrollo con equidad": se plantea igualmente que las personas tengan el derecho de contar con los recursos necesarios para su subsistencia y para el disfrute de los servicios pblicos que les permitan mantener un adecuado nivel de vida. Adicionalmente, el concepto de equidad refiere especialmente al justo tratamiento de las diferencias entre las personas, intentando integrar los principios de igualdad y diversidad humanas (DEla y Maingon, 2004). En ambas aproximaciones se termina proponiendo que lo deseable es garantizar un mnimo de condiciones bsicas para que los ciudadanos cuenten con los medios para generar un bienestar sostenible. Si bien podra pensarse que la tarea de definir cul es ese nivel de vida mnimo es bastante ardua porque lo aceptable, al partir del concepto de desarrollo humano y de las capacidades encontramos que stas son objetos de consenso; resulta difcil cuestionar que se deba garantizar a los ciudadanos estos mnimos. Esta concepcin de la poltica social orientada al desarrollo, entonces, se ocupa de los problemas de exclusin e inequidad que se presentan en las sociedades por mltiples causas y que se manifiestan de forma diversa. Por tanto, las polticas basadas en este enfoque se dirigen a toda la sociedad y no a grupos en especfico. Existen adicionalmente polticas orientadas a la superacin de la pobreza, destinadas exclusivamente a la poblacin en mayor desventaja socioeconmica (Cartaya, 2007). Si bien este ltimo enfoque tambin forma parte de la poltica social, no debera constituir su nico componente o elemento central, puesto que una poltica efectivamente orientada al desarrollo con metas a largo plazo traer como consecuencia la disminucin de la pobreza al actuar sobre sus factores causales. En la prctica muchas veces ambos enfoques estn presentes porque tampoco es viable dejar a un lado las penurias que ciertos grupos de poblacin en el presente, concentrando todos los esfuerzos en el largo plazo. La descripcin de una poltica social concreta no pasa nicamente por categorizarla como orientada al desarrollo o a la superacin de la pobreza. Adicionalmente hace falta conocer cmo se instrumentaliza el cumplimiento de ese objetivo: En primer lugar hace falta ver cmo se concibe el papel del Estado en el rea social: Debe el Estado intervenir para garantizar estas condiciones mnimas de vida o capacidades? Hasta dnde deben llegar sus responsabilidades y controles en el rea social?. Por otra parte, desde diversas pticas el estado no se concibe en la actualidad como el nico actor con injerencia en esta materia, por lo que tambin es de importancia preguntarse por el papel de la ciudadana en el logro de estos objetivos de desarrollo social. A ambas cuestiones se dedica el resto del presente captulo.

El Papel del Estado

Estamos lejos de encontrar un consenso en relacin a cul debe ser la funcin del Estado y cmo debe ser su relacin con otros aspectos de la vida social, tales como la actividad econmica o el bienestar social propiamente dicho. De hecho, existe una importante discusin sobre cules deben ser las atribuciones del Estado, mostrndose en esencia dos posiciones contrapuestas: la propuesta del Estado Social o Estado de Bienestar y la propuesta Neoliberal, las cuales expondremos brevemente a continuacin.

El Estado de Bienestar

Esta concepcin del Estado se consolida a partir de principios del siglo XX y podra ser considerada como una consecuencia directa de los conceptos polticos y valores democrticos heredados del liberalismo del siglo XVIII. Las transformaciones en el sistema poltico contemporneo, que paulatinamente fueron llevando a la inclusin de una mayor proporcin de poblacin dentro del mismo, fueron generando problemas ya que frente a la igualdad formal de derechos establecida por las leyes se presentaba una desigualdad efectiva en las posibilidades individuales de disfrutarlos. Frente a esta situacin, la concepcin del Estado de Bienestar propone que para poder llevar la democracia hacia su expresin mxima es indispensable no slo garantizar los derechos polticos (por ejemplo, igualdad ante la ley, igual derecho para la participacin poltica) sino tambin los derechos sociales, tales como el bienestar de la poblacin o su acceso a diferentes servicios sociales. Se presenta, entonces, como la funcin principal del Estado la correccin de los efectos adversos de la implantacin de una competitiva sociedad industrial; es decir, compensar aquellas desventajas que aquejan a los individuos como consecuencia del modo de vida resultante del sistema capitalista y que resultan intolerables en un sistema que propone la igualdad formal de todos los ciudadanos. Es por esto que se propone como idea central dentro de la concepcin del Estado de Bienestar la imposibilidad de que la poblacin haga reales sus derechos polticos si stos no van acompaados de unas condiciones mnimas de existencia. De este modo, el Estado de Bienestar se ve en la obligacin de garantizar a la poblacin estas condiciones "mnimas", las cuales no representan sino la garanta de un grado mnimo de igualdad a travs de la intervencin gubernamental. Esta intervencin suele incluir medidas como una distribucin justa del ingreso, acceso generalizado a diversos servicios sociales (salud, educacin, etc.), garantizar la obtencin de empleo y de salarios mnimos para cada persona, atencin de los incapacitados para el trabajo, entre otras. La poltica social en el Estado de Bienestar, entonces, se presenta como una actividad permanente e inherente a la concepcin misma del Estado. Adems, se basa en una concepcin colectivista del bienestar, lo que quiere decir que ste no puede dejarse en manos de la suerte individual, sino que el Estado debe proveer un monto bsico de bienes y servicios que garantice una condicin digna de existencia para toda la poblacin. Dada esta caracterstica, el Estado de Bienestar se presenta como un ente distribuidor de recursos hacia la sociedad, lo cual trae consigo una serie de implicaciones. En primer lugar: Dnde obtiene el Estado los recursos a distribuir? Para resolver este problema de financiamiento, esta propuesta no insiste en la propiedad formal del Estado sobre los medios de produccin sino en la distribucin de lo producido en la sociedad a travs de un sistema econmico de libre empresa (Garca Pelayo, 1985: p. 31). En otras palabras, el Estado se encarga de redistribuir la riqueza producida por los privados, de la cual obtiene parte a travs de la tributacin. En segundo lugar, al asumir su funcin distribuidora, el Estado se encuentra en la obligacin de tomar parte activa dentro del proceso econmico, ya no slo cobrando impuestos para financiar su gestin, sino tambin adjudicndose la direccin general de este proceso, regulando la actividad del mercado tanto estructural como coyunturalmente (Garca Pelayo, 1985: p. 35). Esta intervencin

en lo econmico se justifica porque se cree que la dinmica propia del mercado no siempre favorece los intereses sociales ni la justicia, y que para lograr que as sea debe ser orientado por la intervencin estatal. De esta manera, ocurre una difuminacin de la frontera entre el sistema poltico y el econmico, ya que las metas econmicas adquieren gran relevancia poltica, al mismo tiempo que lo poltico influye determinantemente en las decisiones econmicas. Por la misma razn, en muchas ocasiones el Estado no slo acta como ente regulador, sino que tambin toma parte activa en la prestacin de algunos servicios. La intervencin estatal en este caso se justifica por las fallas del mercado, que son las siguientes (Wolf. 1992: p. 593):

La presencia de externalidades; es decir costos o beneficios que no son recibidos por el productor (por el ejemplo, el costo que significa para la poblacin la contaminacin emanada de una fbrica o los beneficios que significa para la sociedad la masificacin de la educacin). Estos efectos externos de los bienes no pueden ser considerados en los clculos en los que basan las empresas privadas sus decisiones de produccin. La existencia de bienes pblicos, los cuales tienen beneficios que son casi totalmente inapropiables por el productor (los beneficios obtenidos por la seguridad y la administracin de justicia, por ejemplo) o implican costos que no pueden cobrarse (como en el caso de los delitos). Es decir, bienes en los cuales los costos y beneficios son casi completamente externos. Cuando la produccin de un bien genera rendimientos crecientes, el modo de produccin que involucra el costo ms bajo es el de un solo productor. En este caso, si el Estado permitiera el funcionamiento de un monopolio privado, este productor no tendra el estmulo de la competencia para establecer un mayor volumen de produccin a menores precios, por eso es conveniente que el Estado intervenga.

Por ltimo, cabe la interrogante sobre en qu aspectos la poblacin ha de ser compensada y a cules sectores de la misma, porque si bien la ideologa de la igualdad podra llevar a suponer que los beneficios deberan ser universales, una poltica semejante podra generar an ms desigualdades al brindar los mismos beneficios a sectores de la poblacin que poseen diferentes oportunidades y diferentes recursos, lo que nos lleva nuevamente al tema de la equidad mencionado en la seccin precedente.. Una de las principales crticas que se formulan a esta concepcin es su inviabilidad desde el punto de vista econmico, porque la propia dinmica de esta relacin estado-sociedad genera un crecimiento sostenido de las demandas hacia el Estado y, por lo tanto, a un indetenible crecimiento gubernamental que lleva a la imposibilidad de financiar la gestin y a graves distorsiones en los procesos econmicos. En este escenario, se genera en trminos econmicos bajo crecimiento e inflacin (sobrecarga de en las demandas econmicas) e ingobernabilidad (sobrecarga de la demanda poltica) (Offe, 1994). Tambin se plantea que la produccin de bienes y servicios a travs del Estado tiene problemas ya que para conocer la calidad del producto, ste carece de la informacin que obtienen los productores privados a travs del mercado. Adems, al carecer de los beneficios como meta de la gestin, las agencias gubernamentales tienden a considerar al presupuesto como lo que deben

maximizar (Wolf, 1992) . De este modo, se presentan las condiciones para que se genere un infinito crecimiento presupuestario no vinculado a un aumento en la produccin. Por otra parte, la falta de competencia inhibe los esfuerzos por aumentar la calidad y la productividad de los servicios prestados por las agencias gubernamentales. La eleccin sobre quin ha de ser beneficiado por la poltica estatal implica tambin elegir quin ha de ser perjudicado y quin ha de financiar ese beneficio que otro va a recibir. Qu criterios utiliza el Estado para decidir cul grupo de la poblacin va a ser beneficiado? Para algunos autores esta decisin es siempre arbitraria , en ella el Estado no demuestra ningn valor intrnseco sino su propia preferencia. Sea cual sea la justificacin formulada por el Estado para su actuacin (generar la mayor utilidad o beneficio general, una mayor justicia redistributiva, o cualquier otra) no hay forma emprica de determinar que la poltica en cuestin en realidad tiende al objetivo previsto, por lo tanto no existe algo que la distinga de una eleccin ajustada al propio inters del Estado. Y este inters no es otro que obtener la mayor cantidad de apoyo posible, ya que en nuestro sistema democrtico (un hombre-un voto), donde el Estado se vale ms del consenso que de la coercin para gobernar, el Estado decide ayudar a un grupo particular no por motivos altruistas, sino para asegurar un apoyo suficiente como para continuar en el ejercicio del poder (De Jasay, 1993). Por otra parte, se seala que la excesiva intervencin del Estado de Bienestar en aras del "bien comn" lo que logra es violar el principio de la libertad del ciudadano, el derecho a la propiedad privada y la libertad de contratos. Todas estas garantas, que son fundamentales tanto en un sistema poltico democrtico como en una economa capitalista, son recurrentemente violadas al inducir el Estado presiones para favorecer ciertas decisiones econmicas, al imponer restricciones en los contratos libremente acordados entre los privados (el ejemplo clsico es la intervencin en los contratos laborales, imponiendo salarios mnimos u otros beneficios no acordados entre las partes) o al restringir la propiedad privada mediante la apropiacin del Estado de parte de la misma. Suele criticarse arduamente esta posicin por sus efectos sobre la sociedad, ya que se considera que mientras el Estado ms proporcione a sus ciudadanos ayudas incondicionadas, menor llegar a ser la capacidad de stos para ayudarse a s mismos a travs del esfuerzo y del trabajo productivo . En resumen, se crea un vnculo de dependencia entre el ciudadano y el Estado, hacindose cada vez ms difcil retirar la ayuda, la cual comienza a percibirse como un derecho adquirido. Adems, este tipo de poltica favorece la aparicin de grupos de inters, los cuales son corporaciones creadas para obtener una mayor cuota en el proceso redistributivo o, simplemente, para mantener sus "derechos adquiridos". Finalmente, el Estado se encuentra frente a una sociedad "ingobernable" que l mismo ha creado al generar "derechos" y al permitir la defensa corporativa de los mismos ya que cualquier intento de cambio en la distribucin se encuentra con enormes resistencias e, incluso, podra ser incompatible con la continuidad en sistemas polticos democrticos (De Jasay, 1993).

La Propuesta Neoliberal

Esta corriente surge en reaccin a la experiencia que signific la implantacin del Estado de Bienestar: un modelo econmico caracterizado por ser capitalista, pero incluyendo al mismo tiempo una fuerte intervencin estatal. El neoliberalismo intenta retomar los principios econmicos del

liberalismo clsico que, segn ellos, han sido distorsionados tanto en la teora como en la prctica poltica del Estado de Bienestar. En esta propuesta se considera que la principal garanta que debe ser protegida por el sistema poltico es la libertad del ciudadano. Por lo tanto, el Estado debe ser mnimo, garante ante todo de la propiedad privada y de la libertad de contratos, las cuales constituyen la principal base para una sociedad capitalista. Estos son los principios fundamentales del Estado capitalista:

1. la propiedad debe considerarse como un derecho y no como algo sujeto a juicios de

valor o a criterios de justicia; es decir, el Estado debe defender el derecho a la propiedad independientemente de los juicios que tengamos sobre su distribucin y tambin de nuestra opinin acerca de si su utilizacin est de acuerdo o no con los intereses sociales;

2. no existe ningn argumento vlido para que el Estado intervenga en los contratos
libremente acordados entre los privados, ni siquiera el bien de las partes contratantes (adems, cmo podra el Estado evaluarlo?), quizs slo en algunos casos excepcionales podra ser vlida la intervencin en relacin al bien de terceros. Entre las caractersticas de este tipo de Estado estn las siguientes: har pocas leyes y sencillas, no intervendr en situaciones derivadas de contratos libremente acordados entre privados y no actuar buscando el bien comn. Esto ltimo no por falta de inters o de compasin por sus ciudadanos menos afortunados, sino por considerar que sus sentimientos e ideales, por honorables que sean, no le conceden autoridad alguna para imponerlos a sus ciudadanos (De Jasay, 1993: p. 44). Recordemos que en esta propuesta la libertad individual es el principal valor que debe guiar la accin poltica, de modo que ningn otro valor tico o poltico puede imponerse a la libertad de eleccin del ciudadano. El principal punto defendido por esta corriente es el origen histrico de facto del Estado, por lo tanto ste siempre es una imposicin a la cual la sociedad debe adaptarse. Por esto, es racional para la sociedad civil defender que el Estado sea mnimo, ya que de esta manera garantiza una menor probabilidad de intervencin de lo pblico en sus libertades y garantas individuales. En este sentido, exigir al Estado que haga cosas buenas por la ciudadana incrementa la posibilidad de que los derechos de los ciudadanos se vean limitados por la actuacin estatal. El Estado debera dedicarse, entonces, a aquellas actividades que le corresponden, tales como garantizar la seguridad de sus ciudadanos y administrar justicia, las cuales son garantas indispensables para que los ciudadanos, mediante su propia iniciativa, puedan lograr su bienestar. El progreso, el crecimiento econmico y el bienestar social sern el resultado de dejar libres a los ciudadanos, los cuales actuando en pos de su propio inters irn llevando hacia el desarrollo de toda la sociedad. La poltica econmica dentro de esta concepcin consiste en dejar que sean las fuerzas del mercado las que decidan la asignacin de recursos y en dar plena libertad para que los agentes econmicos acten en pro de su beneficio individual. Esta libre competencia de los privados dentro del mercado permitir tanto un aumento en la produccin como en la productividad y la calidad de los bienes.

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Al contrario de la propuesta del Estado de Bienestar, en la cual lo social era una de las principales reas a las que el Estado deba prestar atencin, se propone que el bienestar no es asunto de carcter pblico, sino privado. Es decir, cada ciudadano debe ocuparse de su propio bienestar. A travs del mercado cada individuo puede acceder a los bienes y servicios que necesita y la intervencin del Estado no se presentara sino nicamente hacia aquellos sectores de la poblacin para los cuales el mercado no produce (Maingon, 1992). En todo caso, dentro de esta concepcin la poltica social es siempre transitoria y tiene la finalidad de lograr que, luego de obtener la ayuda, la poblacin beneficiaria obtenga herramientas para insertarse dentro de la economa productiva, luego de lo cual ya no necesitara la ayuda estatal. La principal crtica que se dirige a esta propuesta es su escasa relacin con la realidad, ya que el funcionamiento del libre mercado no lleva necesariamente a un mayor bienestar general ni a una situacin ms justa. De hecho, en la realidad no existen los mercados "perfectos". En este sentido, recordemos las fallas del mercado que mencionamos al hablar del Estado de Bienestar. Por lo anterior, as como tambin por las crticas al Estado del Bienestar expuestas en las secciones precedentes podra considerarse que en la actualidad este debate sobre estado y mercado ha sido superado, ambos se complementan: una economa de mercado no puede desarrollarse atendiendo las necesidades de la gente sin instituciones estatales efectivas (Cartaya, 2007: p. 8). La propuesta neoliberal de alguna manera supone que en la sociedad existe una alta probabilidad de generar empleo suficiente para la poblacin y que las condiciones generales de los individuos les permiten insertarse en el mercado laboral. Pero vale la pena retomar la mirada desde la perspectiva de la equidad y preguntarse: Qu sucede cuando buena parte de la poblacin no est preparada para insertarse en el sistema econmico y no puede costear su acceso a los servicios bsicos? Qu pasa si la economa de un pas es incapaz de absorber toda la mano de obra disponible? En general, esto es lo que caracteriza a los pases que se encuentran en vas de desarrollo. Ante esta situacin, Debemos, simplemente, prescindir de las personas que "sobran" o esperar que se generen las condiciones para su integracin en el largo plazo (que es lo mismo)? Y qu hacen esas personas hasta entonces? As como los neoliberales se preguntan sobre la moralidad de "robar" a un sector de la sociedad para "dar" a otros, sus crticos les preguntan si es tico dejar abandonados a su suerte a aqullos que, habiendo intentado competir en el mercado, han quedado excluidos de todos los beneficios que se consideran bsicos en una sociedad. Si bien esta posibilidad est cubierta porque el neoliberalismo prev la posibilidad de una poltica social transitoria para esos grupos, No debera garantizar el Estado cierto nivel bsico de vida por debajo del cual no se encuentre ningn ciudadano? A esto puede aadirse la enorme conflictividad social que podra relacionarse con este tipo de sistema. La inexistencia de un Estado rbitro que regule las demandas de los diversos sectores de la sociedad y que permita que todos los actores se sientan ganadores en algn momento, dara paso a la presentacin de conflictos abiertos por la apropiacin de los recursos escasos. Se haran bastante ms difciles la cooperacin y el consenso para la obtencin de las metas sociales. Esto, sin duda alguna, hara muy difcil la convivencia bajo regmenes polticos democrticos. La intencin de esta breve exposicin ha sido mostrar las discusiones que estn detrs de la definicin de prioridades y estrategias en materia de poltica social, que en muchos casos termina

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por llevarnos hasta la definicin de cul debe ser el papel del Estado y, por ende, sus responsabilidades y sus lmites en esta materia. Esta aproximacin, aunque abreviada, nos permite intentar una sntesis que nos oriente sobre cules deberan ser las caractersticas de una poltica social viable. Hemos visto ambas propuestas y las crticas que han recibido por parte de sus contrarios. Aunque desde el punto de vista de su argumentacin cada quien tiene la razn; al observar ambas propuestas en perspectiva podemos notar que cada una nos alerta sobre los peligros y los puntos dbiles de la otra. Vale la pena resaltar, adems, que en la realidad los modelos de poltica social existentes en los diversos pases difcilmente encajan con exactitud en uno de estos modelos. La distincin entre ambos es ms bien analtica, pero permite analizar cada caso de estudio y ver cul de estos modelos tericos lo gua o a cul se aproxima en mayor medida. Desde la perspectiva de cules lineamientos, entonces, deben orientar el diseo de polticas sociales exitosas, coherentes y sostenibles en el largo plazo deberan considerarse las propuestas y advertencias de ambas posturas tericas. A continuacin, un breve intento de .sntesis de esta naturaleza. En primer lugar, tal como proponen los crticos al neoliberalismo, parece inviable que el Estado deje de intervenir en el rea social, menos an en aquellas sociedades en las que importantes contingentes de poblacin no cuentan con elementos suficientes para insertarse con xito en el mercado laboral. Si bien podra (y debera) discutirse si el Estado debe prestar directamente los servicios o no, no parece posible que el bienestar se convierta en una realizacin individual, al menos para aquellos grupos que se encuentran actualmente excluidos del sistema productivo. Esta conclusin aparece no slo por las consideraciones ticas y polticas que pudieran relacionarse con la idea de bienestar, sino, sobre todo, porque no es posible lograr el crecimiento econmico, del cual depende el bienestar social en ltimo trmino, si la poblacin no cuenta con los atributos necesarios para insertarse productivamente en el mercado de trabajo. Por lo tanto, podra proponerse que el Estado debe dotar a la poblacin excluida de estos recursos mnimos sin los cuales la misma no podra insertarse en el proceso de desarrollo econmico. Sin embargo, estas transferencias hacia los sectores de menores recursos no pueden ser, como bien apuntan los neoliberales, incondicionadas, ni deben alterar los equilibrios econmicos. La poltica social debe tender siempre a favorecer el trabajo, el esfuerzo y la productividad. Al mismo tiempo, sigue siendo vlida la crtica neoliberal que apunta a la ineficiencia y el alto costo de las instituciones estatales; por lo tanto, es importante incorporar de alguna manera la disciplina del mercado dentro de las agencias gubernamentales para lograr una gestin ms eficiente y productiva (Mrquez, 1992). La definicin de metas claras y mensurables en la intervencin social del Estado sera de gran utilidad en este sentido, ya que en relacin a las mismas se hara la asignacin de recursos y no con base en los derechos adquiridos de la burocracia estatal (el ya mencionado problema de "maximizacin del presupuesto"), lo cual hace la gestin de las agencias no slo ms costosa sino tambin ms ineficiente ya que no existen parmetros para su evaluacin.

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Adicionalmente, fortalecer los controles y contrapesos, as como los mecanismos de rendicin de cuentas de las agencias del sector social permitiran que la gestin est cada vez ms orientada a dar trabajar en la eficiencia e impacto de sus programas. Por ltimo, habra que retomar la idea de la equidad en la formulacin de las polticas, la igualdad y el universalismo entendidos como prestacin de servicios uniformes a todos los ciudadanos puede terminar por incrementar las desigualdades. El reconocimiento de la diversidad en la formulacin de las polticas es un elemento central para su xito. Estos son apenas algunos apuntes sobre hacia dnde debera tender una sntesis de ambas propuestas para lograr una poltica social efectiva y viable tanto desde el punto de vista econmico como desde el punto de vista poltico. Esta no es, por supuesto, una propuesta exhaustiva, pero nos marca algunos puntos de orientacin para los intentos de integracin y para la comprensin de los problemas de la poltica social en Venezuela, a lo que nos dedicaremos en el siguiente captulo.

La participacin de los ciudadanos

Estos son apenas algunos apuntes sobre hacia dnde debera tender una sntesis de ambas propuestas para lograr una poltica social efectiva y viable tanto desde el punto de vista econmico como desde el punto de vista poltico. Esta no es, por supuesto, una propuesta exhaustiva, pero nos marca algunos puntos de orientacin para los intentos de integracin y para la comprensin de los problemas de la poltica social en Venezuela, los cuales veremos a continuacin.

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LAS REDES TRADICIONALES DE ATENCIN SOCIAL EN VENEZUELA (1958-2005)

En este captulo expondremos cul fue la orientacin de la poltica social tradicional de las primeras dcadas de la democracia y a qu aspectos de la sociedad venezolana estaba dirigida esta poltica. Sin embargo, para entender la lgica que sirvi de base para la accin del Estado venezolano en el rea social durante las primeras dcadas de la democracia es fundamental comprender cul era el proyecto de desarrollo que se haba planteado para el pas y, sobre todo, cul era el papel del Estado en el cumplimiento del mismo. La orientacin de la poltica social tradicional proviene directamente del proyecto de modernizacin que se plante en Venezuela a mediados de este siglo como principal tarea del Estado. A continuacin mostraremos qu se entenda por la modernizacin, para luego entrar en detalle en la cristalizacin de la poltica social orientada por este modelo.

El Papel del Estado: la Modernizacin

Con el auge de la explotacin del petrleo a comienzos del presente siglo se asent en nuestro pas un gran proyecto nacional: la modernizacin. Este proyecto no implicaba otra cosa que la creacin de una sociedad moderna e industrializada que reemplazara a la sociedad atrasada y rural existente. Adems de esta definicin global de la modernizacin, existe tambin una definicin especfica de lo que representa la misma para diferentes aspectos de la sociedad venezolana: 1) Econmicamente la modernizacin significa industrializacin del pas. Esto no slo implica la implantacin de complejos industriales en el territorio nacional sino, sobre todo, lograr que la sociedad venezolana produzca excedentes y sea capaz de insertar tecnologas modernas en el sistema econmico. 2) La modernizacin implica tambin cambios en la forma del trabajo: se debe lograr una mayor especializacin y productividad del mismo, as como la generalizacin del trabajo remunerado en el sistema econmico moderno. Todos estos elementos revisten adems gran importancia para lograr el objetivo de modernizacin econmica. 3) En el aspecto cultural se considera fundamental darle a la poblacin herramientas para insertarse como mano de obra calificada en la nueva economa moderna. Esto hace que la educacin sea un aspecto de gran importancia dentro del proceso modernizador. 4) El desarrollo de las comunicaciones es tambin muy importante para dejar atrs el aislamiento y la falta de integracin del territorio que caracterizaban a la sociedad venezolana rural. La forma en que este proyecto poda llevarse a cabo era con los recursos provenientes de la renta petrolera, de forma que el Estado se convirti, al ser propietario de estos recursos, en el principal motor de este proceso de cambio. Mientras haba un gran consenso nacional alrededor de la idea de la modernizacin y del papel del Estado como propulsor de este desarrollo, el conflicto se presentaba entre los diferentes puntos de vista sobre cmo estos recursos podran generar el

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desarrollo del pas. Frente a esta disyuntiva sobre el destino de la renta petrolera existan bsicamente dos posiciones (Espaa, 1989: p. 81): 1) La modernizacin elitesca, en la cual se propona que los recursos provenientes del petrleo deban transferirse al sector privado para ser invertidos en proyectos de industrializacin. Ya que sta era una riqueza efmera, deba utilizarse para generar procesos econmicos capaces de producir una riqueza permanente, lo que tradicionalmente se ha llamado "sembrar el petrleo (Espaa, 1989: p. 88) . 2) La modernizacin populista, sin negar la importancia de dedicar los recursos provenientes del petrleo para generar una economa interna productiva y diversificada, propone que tambin deben utilizarse estos recursos para mejorar las condiciones de vida de la poblacin, sin lo cual no sera posible que las nuevas industrias contaran con una mano de obra calificada ni que se expandiera el mercado interno de forma tal que impulsara el crecimiento econmico del pas. No es sino hasta el advenimiento de la democracia cuando se logra un consenso sobre cmo deberan invertirse los recursos provenientes de la renta para generar este proceso de desarrollo. El llamado modelo populista result triunfante y fue el que defini los objetivos bsicos a alcanzar por la democracia tanto desde el punto de vista econmico como desde el punto de vista social.

Orientacin y Resultados de la Poltica Social Tradicional de la Democracia

En el ao 1958 se instaur en Venezuela el rgimen democrtico con el apoyo de todos los sectores que en el momento conformaban la escena poltica y econmica del pas. El consenso que permiti la instalacin de este nuevo rgimen no fue slo sobre el modelo que deba regir la participacin poltica, sino tambin sobre la orientacin bsica del desarrollo econmico y social del pas en el largo plazo y sobre la forma en la que deba intervenir el Estado para impulsar dicho proceso. En sntesis, la democracia venezolana se fund tanto sobre las promesas de igualdad y participacin poltica, como sobre la promesa de generar un proceso continuo de desarrollo econmico y bienestar social impulsados por la poltica estatal. Ambos elementos eran fundamentales en la definicin del nuevo sistema poltico y representaban las fuentes de apoyo y estabilidad del mismo.

Caractersticas de la Poltica Social Tradicional

El modelo de Estado implantado, como ya hemos mencionado, pretenda transformar la estructura de la sociedad venezolana. Para ello, las polticas que comienzan a disearse intentan aproximar al Estado venezolano a un Estado de Bienestar; se esperaba que mediante la prestacin universal de servicios sociales bsicos se pudiera lograr, al igual que en los pases ms desarrollados, incluir a las grandes mayoras nacionales. Como veremos a lo largo de este captulo, a pesar de las intenciones integradoras que guiaban el diseo de las polticas, en la prctica nunca se implant plenamente este modelo por no haberse alcanzado su universalidad, solidaridad e integralidad (DEla, Lacruz y Maingn, 2006: p. 186).

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Parte de las dificultades en el logro del acceso universal a los servicios sociales bsicos estuvo en la propia forma en que se disearon y ejecutaron las polticas en diversas reas, pero tambin en las dificultades surgidas desde el plano econmico y sus efectos sobre el rea social en general. Se describirn con detalle estos elementos ms adelante al describir los resultados de esta poltica social tradicional. Como hemos mencionado anteriormente, el papel del estado en el proyecto modernizador incluye dos elementos: el econmico de impulso a la inversin, al crecimiento y diversificacin de la economa nacional; y el social, que pretenda incluir a la poblacin en este proceso. En el aspecto econmico, se propuso el proceso de sustitucin de importaciones como la forma en la cual Estado venezolano impulsara la transformacin econmica del pas. Este proceso, junto con los consecuentes cambios en el sistema productivo, iran generando el crecimiento necesario para ir insertando a una cada vez mayor parte de la poblacin dentro del sistema. En este sentido, importantes recursos del Estado fueron transferidos al sector privado en forma de crditos o incentivos para la inversin. Dentro de este mismo propsito se encuentra la inversin directa del estado venezolano en actividades productivas consideradas estratgicas para el desarrollo nacional, tales como la industria metal-mecnica o hidroelctrica. Por otra parte, la poltica social, al estar ubicada en este contexto de crecientes recursos y en un escenario de previsible crecimiento econmico, pretendi dotar a la poblacin de las capacidades bsicas para poder insertarse dentro de este nuevo esquema capitalista e industrial. Por consiguiente, la misma se centr en acciones tendientes a reforzar el capital humano del pas distribuyendo los servicios esenciales (educacin y salud, principalmente, pero tambin viviendas y servicios de saneamiento) a toda la poblacin. Finalmente, estas transferencias de recursos hacia la poblacin tambin traan efectos polticos positivos, ya que los sectores beneficiarios de las mismas se convertan en fuentes de apoyo al nuevo rgimen democrtico. Una de las grandes ventajas que permiti al Estado acometer este proceso modernizador, distribuyendo recursos simultneamente a diversos sectores sociales y econmicos del pas, fue el contar con los recursos de la renta petrolera. Gracias a sta, los ingresos pblicos eran abundantes, estables e independientes del sector privado En otros modelos de Estado de Bienestar siempre existen conflictos distributivos, alguien tiene que poner los recursos que han de ser distribuidos. En el caso de Venezuela, pudo financiarse tanto el proceso de acumulacin del sector econmico privado como el de distribucin de bienes y servicios a la poblacin sin mayores dificultades o conflictos polticos gracias a que el dinero no haba sido producido internamente. Antes de ser distribuida la renta perteneca a todos -o a nadie-, por lo que ningn sector del pas senta que haba sido "robado" en este proceso distributivo, todos los sectores estaban recibiendo recursos que no haban sido dados por nadie dentro del pas. El resultado fue una situacin poltica en la que todos los participantes se sentan de alguna manera ganadores con las polticas gubernamentales. En este modelo populista que hemos descrito brevemente, la poltica del Estado en el rea social adquiri las siguientes caractersticas: - Con la intencin de insertar a una proporcin cada vez mayor de la poblacin en la economa moderna, se implant una poltica de ingresos y empleo basada en la regulacin

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tanto de los salarios como de los precios. Se intent, incluso, mantener bajas tasas de desempleo expandiendo el empleo en el sector pblico cuando era necesario. A esto se une tambin la creacin de un sistema de seguridad social para amparar a la poblacin empleada en el sector moderno de la economa. - Como la intencin ltima de este proceso modernizador era sentar las bases para una economa moderna, cobra gran relevancia la intervencin social destinada a fortalecer el capital humano. La intencin de estas polticas era preparar los recursos humanos que seran demandados por el proceso de crecimiento econmico. Esta poltica se bas, sobre todo, en la prestacin de servicios gratuitos en educacin y salud, as como la inversin en infraestructura para masificar el acceso a los servicios de saneamiento y apoyo para la adquisicin de vivienda en los sectores necesitados. - Todas las acciones del Estado venezolano en el rea social tienen un carcter universal; es decir, la prestacin de los servicios se ofrece a toda la poblacin sin distinguir a aquellos grupos que podran proveerse a s mismos de estos servicios. - Todo este modelo de accin se basa tambin en una importante vinculacin entre la intervencin social del Estado y las bases de apoyo del sistema poltico democrtico. Esta relacin se manifiesta claramente en la importancia de los gremios de los sectores sociales, los cuales tienen un papel decisivo en la asignacin de los recursos y en las decisiones de poltica. Por otra parte, se genera tambin un importante vnculo con la estabilidad poltica gracias a la visin clientelar que se impone en la intervencin social del Estado (Vivancos y Espaa, 1991: p. 23). La poltica social tradicional se destin, entonces, a atender buena parte de las necesidades sociales y a proveer recursos para brindar a la poblacin un nivel de vida ms alto, lo cual se hizo mediante los siguientes aspectos especficos: - Educacin gratuita en todos sus niveles y modalidades - Servicios de salud prestados gratuitamente - Subsidios a los principales servicios conectados a la vivienda y el transporte (gasolina, agua, electricidad, gas, telfono, etc.) - Subsidios a gran variedad de productos de consumo masivo (alimentos, sobre todo) - Control del mercado laboral y de los precios - Establecimiento de un sistema de seguros sociales para proteger a la poblacin trabajadora. - Subsidios a la construccin de viviendas sociales, tanto en las reas urbanas como las rurales Como podemos notar en esta breve descripcin, esta poltica social no tenda a transformar la sociedad venezolana hacia un nuevo escenario de pas moderno y productivo. Por el contrario, con esta poltica de controles slo se lograba "paliar" los efectos que la ineficiencia y la improductividad de las empresas nacionales hubieran podido generar en los precios y, a fin de cuentas, en el bienestar de la poblacin.

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No se le daba a las polticas sociales suficiente importancia como posibles transformadoras de la sociedad venezolana. Se supona que sera el crecimiento econmico con su dinmica propia quien lograra este cambio al generar suficientes empleos como para insertar a toda la poblacin y erradicar a la pobreza del panorama nacional. La poltica social no intentaba generar condiciones que favorecieran el trabajo y la productividad, la relacin entre el Estado y el beneficiario se redujo a un vnculo clientelista, paternalista y de dependencia. En definitiva, slo estaba destinada a transferir incondicionadamente recursos a la poblacin mientras ocurra la modernizacin desde la va econmica. Su importancia no estaba tan ligada a la transformacin productiva del pas como a la obtencin del apoyo poltico necesario para la continuidad del sistema.

Resultados de la Poltica Social Tradicional: la construccin y ampliacin de redes de atencin

An cuando hemos comenzado mostrando crticas sobre el diseo de estas polticas, la ejecucin de las mismas mostr pronto sus resultados. Como la intencin principal era incluir a todos los sectores sociales dentro de los servicios bsicos; es decir, aumentar la cobertura de los mismos, puede decirse que el resultado de estas polticas fue exitoso. Si bien, la cobertura no lleg a ser universal, el crecimiento de la oferta de servicios era tal que los indicadores ms globales sobre la situacin de la poblacin en educacin y salud, sectores privilegiados por la poltica estatal, mostraron rpidamente grandes mejoras. En el sector educacin, podemos observar que la masificacin fue un xito desde el punto de vista de la cobertura. Como podemos observar en el grfico 1, la tendencia dentro de la educacin primaria o bsica es al aumento constante, al menos hasta inicios de la dcada de los noventa. Este aumento de la matrcula, adems, se observa tambin en los restantes niveles del sistema educativo. En un primer momento, podra parecer que la democracia haba logrado su objetivo de insertar a una porcin cada vez mayor de la poblacin dentro del sistema educativo formal, brindndole as a los sectores anteriormente excluidos nuevas oportunidades para integrarse al desarrollo del pas.
Grfico 1 Matricula en Educacin Bsica (1958-2005)
5500 5000 4500 4000 En miles 3500 3000 2500 2000 1500 1000 58 61 64 67 70 73 76 79 82 85 88 91 94 97 00 03
Fuente: Hasta 1994: ME, Memoria y Cuenta. 1994-2005: SISOV.

Esto no es del todo cierto puesto que esta forma de comprender el xito de la poltica educativa de la democracia no toma en consideracin la calidad de la instruccin impartida por este

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sistema, lo cual es un elemento fundamental si se toma en cuenta que la intencin de este proceso masificador era brindar a la poblacin elementos que les permitieran insertarse como entes productivos en el proceso de desarrollo. Como veremos ms adelante, ste es uno de los principales problemas que confronta el sector. Sin embargo, an considerando nicamente la cobertura como indicador de xito, ya en los aos noventa este pilar de la poltica social muestra sus debilidades al comenzar a registrar retrocesos, incluso en el nmero de inscritos. Se observan cadas absolutas entre 1992 y 1993, entre 1994 y 1995, entre 1997 y 1998 y, finalmente, entre 2001 y 2002, tal como puede observarse en el grfico precedente. A pesar de las limitaciones enunciadas, esta creciente inversin en la masificacin de las oportunidades educativas dar pie a grandes cambios en las caractersticas de la poblacin venezolana, entre los cuales puede destacarse la drstica disminucin del analfabetismo, como se muestra a continuacin en el cuadro 1.

Cuadro 1 Tasas de Analfabetismo por sexo (Venezuela 1936-2001) Censos 1936 1941 1950 1961 1971 1981 1990 2001 Hombres 45,0 31,2 20,6 12,8 8,7 6,3 Mujeres 52,6 38,5 25,2 15,3 9,9 6,6 Total 64,2 59,1 48,8 34,8 22,9 14,0 9,3 6,4

Fuente: OCEI / INE: Censos de Poblacin y Vivienda,

Adems de la red escolar formal tambin se crea una red de educacin extra-escolar, fundamentalmente orientada a la formacin permanente de la fuerza de trabajo. El INCE surge como organismo adscrito al Ministerio de Educacin en 1959 y su principal lnea de accin es el Programa Nacional de Aprendizaje que adems de ofrecer cursos de formacin en oficios a jvenes entre 14 y 18 aos, luego incluye un componente de prctica bajo la figura de aprendices en las empresas. Este organismo desde sus inicios se concibe con una vinculacin directa con el sector productivo por lo que patrones, trabajadores y el estado forman parte de su directiva y contribuyen con su financiamiento. Esta estrategia forma parte integrante de la voluntad del Estado de generalizar la educacin en distintos niveles y modalidades para contribuir as al desarrollo econmico y social del pas. En el rea de la salud sucede algo semejante: la mejora en las condiciones de salubridad y la expansin de la atencin mdica hacia la mayora de los sectores del pas redund en una constante disminucin de la mortalidad infantil, indicador muy importante de la situacin de salud en general ya que ante las fallas de los servicios de salud pblica, la poblacin infantil es la que ms pronto sufre las consecuencias. Tal como se muestra en el Grfico 2, este indicador muestra mejoras constantes, tanto que el nivel alcanzado en 1991 es menos de la mitad que el de 1959. Sin embargo, durante la dcada de los noventa tambin puede observarse un estancamiento en este indicador, para continuar descendiendo al final del perodo.

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Grfico 2 Tasa de Mortalidad Infantil (1959-2005)

60 50 Tasa (por mil) 40 30 20 10 0 59 62 65 68 71 74 77 80 83 86 89 92 95 98 01 04
Fuente: Hasta 1991: MSAS, Anuario Epidemiologa y Estadstica Vital. 1992-2005:

El resultado global de las polticas de salud instrumentadas fue un constante aumento de la esperanza de vida de los venezolanos. Sin embargo, detrs de esta mejora en los promedios nacionales se esconden importantes diferencias que muestran las fallas del sistema en cubrir a la poblacin de las distintas regiones del pas. El tercer pilar de esta orientacin, la seguridad social, tambin se masifica durante las primeras dcadas de la democracia. Si bien desde la Ley de Seguro Social Obligatorio de 1940 existe esta figura, es en el perodo democrtico cuando se extiende, al menos en trminos normativos, el alcance de los seguros sociales con la nueva Ley del Seguro Social de 1966. En esta ley se establece que la seguridad social debe cubrir a toda la poblacin trabajadora y se amplan los tipos de riesgo cubiertos por el sistema para incluir los riesgos a largo plazo (pensiones de invalidez, vejez y sobrevivientes). Se conforma un sistema de seguros sociales que incluye dos componentes principales: en primer lugar el fondo de atencin mdica mediante el cual se presta atencin a los trabajadores asegurados y sus familias; en segundo lugar, las prestaciones en dinero que refieren a las pensiones y jubilaciones, principalmente. Los asegurados en rgimen general son quienes pueden disfrutar de todas las prestaciones del IVSS, mientras que en el rgimen parcial se encuentran aquellos trabajadores que slo pueden acceder a las prestaciones en dinero, por carecer su zona de residencia de la infraestructura del IVSS para prestar servicios de atencin mdica. A lo largo del perodo la orientacin de las polticas en esta rea fue a generar mayor nmero de servicios para la poblacin trabajadora asegurada, buscando una cobertura cada vez mayor en el territorio nacional. En este sentido, puede notarse como el nmero de asegurados aument de seiscientos cuarenta mil en 1967 a dos millones y medio en 1989, hasta alcanzar su valor mximo en el ao 2005 con ms de tres millones seiscientos mil asegurados. Si bien los sectores fundamentales de la poltica social tradicional son los ya enumerados, la inversin en vivienda y servicios conexos tambin form parte de las polticas que se mantuvieron con gran estabilidad. En el rea de vivienda la orientacin principal era en la construccin de viviendas completas, bajo la creencia que con los abundantes recursos provenientes de la renta

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petrolera sera posible dotar de una vivienda digna a toda la poblacin mediante subsidios y crditos preferenciales otorgados por organismos del sector pblico. Estas polticas beneficiaron a importantes grupos de poblacin, pero la gran mayora qued al margen dado que se consideraba a los barrios populares como un fenmeno transitorio, por lo que no eran la prioridad en las polticas del sector (Layrisse de Niculescu, 2004). Y aunque existieron algunos programas orientados al mejoramiento urbano de zonas populares, stos no fueron el centro de la poltica de infraestructura bsica y vivienda. Si bien durante las dos primeras dcadas del perodo democrtico fue posible observar grandes mejoras en los indicadores sociales a nivel global, existen tambin diferencias notables entre las distintas regiones del pas, y entre las reas urbanas y rurales. A pesar del progreso general, se muestran importantes debilidades en este modelo de intervencin social del estado, ya que no fue posible incluir a toda la poblacin dentro de los bienes y servicios ofrecidos. Estas debilidades se hicieron evidentes con la posterior crisis de los aos ochenta, cuando la escasez de recursos impidi que la poltica social pudiera seguir creciendo a los ritmos experimentados en las primeras dcadas.

Las Redes Tradicionales de Atencin y las Crisis a partir de la Dcada de los 80

Como ya hemos visto, durante las dos primeras dcadas del perodo democrtico fue posible observar mejoras en diversos indicadores sociales; sin embargo, la erradicacin de la pobreza o el desarrollo social sostenido no se logr por las debilidades intrnsecas de este modelo. Estas debilidades, potenciadas por la crisis econmica de los aos ochenta y los ajustes de los aos noventa, generaron las grandes deficiencias que comenzaron a observarse en los servicios pblicos y que dieron pie a la disminucin de la calidad de vida que haban logrado en promedio los venezolanos hasta los aos setenta. La principal debilidad de la poltica social manifestada en esta dcada es la escasa importancia que dedic el Estado venezolano al rea social. Este desinters frente a lo social se bas en la premura con que se debi atender los problemas econmicos derivados de la crisis de la deuda y de la cada en los precios del petrleo. As, los presupuestos del rea social fueron descendiendo en trminos reales, lo cual afect en dos sentidos la accin social del Estado venezolano: En primer lugar, se dificult el mantenimiento de la tradicional poltica de ingresos (ya que no se pudo mantener los niveles de salario real alcanzados en las dcadas anteriores y el Estado tampoco se encontraba en posibilidad de seguir expandindose para contener el desempleo); y, en segundo lugar, se debilit tanto el crecimiento como el mantenimiento de la infraestructura social que se haba construido en las dcadas anteriores.

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Grfico 3 Gasto social real per cpita (1967-2006)

350

300 Miles de Bs. 1997

250

200

150

100
67 69 71 73 75 77 79 81 83 85 87 89 91 93 95 97 99 01 03 05
Fuente: Hasta 1989: BCV, Es|tadsticas socio-laborales. 1990-2006: SISOV

En el grfico precedente podemos observar como el gasto social, medido de acuerdo al monto de bolvares por habitante (en trminos reales, a precios de 1997), mantuvo una tendencia ascendente hasta fines de la dcada de los 70, cuando presenta su primera cada. Luego los niveles de gasto llegan a recuperarse hasta alcanzar un mximo en 1981 de 305 mil bolvares por habitante. A partir de ese momento la tendencia es francamente descendente, lo que indica que el crecimiento del gasto es menor que el crecimiento demogrfico en la mayor parte del perodo, salvo algunos pequeos parntesis como el bienio 1991-1992 o el ao 1997. Finalmente se observa que a partir de 1999 el gasto social recupera su tendencia ascendente y en el 2006 se logra recuperar el mximo histrico de 1981. A los problemas generados por la escasez de recursos, se suma que la poltica social tradicional ha sido incapaz de enfrentar las sucesivas crisis por su inflexibilidad y su incapacidad para a adaptarse a las circunstancias cambiantes que ha vivido el pas en las ltimas dcadas. Luego del planteamiento inicial de los objetivos y medios de la poltica gubernamental en el rea social realizado a comienzos de la democracia, no se propusieron nuevas ideas que respondieran a los cambios que haban sufrido tanto la situacin econmica como la situacin social, sta ltima caracterizada por una mayor diversidad y complejidad en sus demandas. En este mismo sentido, la concentracin de los recursos y la inelasticidad del gasto en las reas tradicionales de atencin (bsicamente educacin y salud) implicaron el abandono de otros sectores sociales tambin prioritarios. Esta inelasticidad del gasto est muy vinculada al problema del gremialismo y el clientelismo existente en las instituciones del sector social, ya que existen dentro de las agencias gubernamentales derechos adquiridos que dificultan cualquier intento de cambio en la asignacin de los recursos. Se evidencia, adems, una gran ineficiencia del gasto social, ya que las demandas presupuestarias de los dos grandes ministerios sociales (MSAS y ME) aumentan constantemente mientras, gracias a la ineficiencia y a las rigideces institucionales, el monto de los recursos asignados no tiene relacin alguna con la cantidad y la calidad de los servicios prestados. El proceso de asignacin de recursos existente lo que favorece es aquellas actividades "intensivas en burocracia", aqullas que pueden hacer mayor presin para el logro de sus objetivos

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presupuestarios. Pero estas actividades son, al mismo tiempo, aqullas que aportan menos a los usuarios ms necesitados (Mrquez, 1993: p. 14).
Grfico 4 Gasto social por sectores (1967-2006)
100 90 80 70 Porcentaje 60 50 40 30 20 10 0
67 69 71 73 75 77 79 81 83 85 87 89 91 93 95 97 99 01 03 05
Fuente: Hasta 1989: BCV, Es|tadsticas socio-laborales. 1990-2006: SISOV

Otros

Salud

Educacin

El gasto en salud y educacin suman ms del 60% del gasto social total hasta 1983, ao en que ocurre la primera devaluacin del bolvar y se hace explcita la crisis econmica. Esta proporcin disminuye durante el resto de la dcada de los ochenta, mientras que en la dcada de los noventa presenta aumentos, pero con grandes altibajos. Estas variaciones se explican en parte por los efectos de los sucesivos programas de ajuste, pero tambin por el surgimiento en las ltimas dcadas de nuevos programas y orientaciones de la poltica social que se ven reflejados en la composicin sectorial del gasto1. En el grfico 5 podemos notar la alta proporcin que en ambos ministerios representa el gasto en personal, lo que muestra que son pocos los recursos que pueden ser destinados a la inversin para ampliar la cobertura y la calidad de los servicios. Los presupuestos de estos dos grandes Ministerios del rea social se dedican en buena parte a remuneraciones a los funcionarios debido a que, como los recursos son escasos en nuestra situacin de crisis, las obligaciones con el personal y otros gastos corrientes se convierten casi en los nicos rubros que logran mantener sus asignaciones presupuestarias. Este es otro de los factores que nos puede explicar el importante descenso de la calidad de estos servicios ocurrido a partir de la dcada de los ochenta.

Estos nuevos programas y orientaciones se desarrollarn en el prximo captulo.

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70 60 50 Porcentaje 40 30 20 10 0

Grfico 5 Gasto en Personal de los Ministerios de Educacin y Salud (1972-2004)

MECD

MSDS

1972

1976

1980

1984

1988

1992

1996

2000

2004

Fuente: OCEPRE / ONAPRE: Leyes de Presupuesto

La distribucin del gasto de ambos ministerios tambin muestra inequidades al observar su distribucin por programas. En el Grfico 6 se muestra el gasto directo del Ministerio de Educacin en cada nivel educativo, y podemos observar que se mantiene un importante gasto en educacin superior: alrededor de 50% entre 1984 y 1988, con un tendencia al aumento en la dcada siguiente hasta alcanzar ms de 70% entre 1996 y 2000, para luego descender nuevamente a cerca de 60% en 2003. Este dato resulta especialmente preocupante al considerar que slo el 14% de los alumnos inscritos para ese ao se encontraba estudiando en institutos de educacin superior, tal como se muestra en el Grfico 7, y stos jvenes provienen en su mayora de estratos ms favorecidos (Fuenmayor y Vidal, 2001). Al mismo tiempo, los alumnos inscritos en los niveles de educacin preescolar y bsica representaban el 78% de la matrcula total del sistema educativo y apenas reciban cerca del 30% del presupuesto.
Grfico 6 Distribucin del Gasto del Ministerio de Educacin segn Niveles (1976-2003)

100% 90% 80% Porcentaje 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0%

1976

1980

1984

1988
Primaria

1992
Media

1996

2000

2003

Pre-escolar

Superior

Fuente: OCEPRE / ONAPRE: Leyes de Presupuesto

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Grfico 7 Distribucin de los Alumnos Inscritos en el Sistema Educativo segn Nivel (2003)
Superior 14% Media 8% Bsica 65% Pre-escolar 13%

Fuente: Sistema Integrado de Indicadores Sociales de Venezuela (SISOV)

Esta distribucin del gasto entre los distintos niveles se percibe an ms injusta cuando se demuestra que el sistema educativo venezolano todava no ha sido capaz de lograr una cobertura total y de retener a todos los nios hasta completar la educacin bsica obligatoria (ver Cuadro 2), requisito indispensable para promover la insercin de las mayoras en empleos productivos y bien remunerados. Podemos ver que es baja la proporcin de nios inscritos en primer grado que logran culminar la educacin bsica y, aunque se muestra una tendencia ascendente slo 41% de quienes iniciaron primer grado en 1990-91 lograron culminar noveno grado en el tiempo reglamentario (1999-2000) y la proporcin disminuye an ms al considerar cuntos de los que inician sus estudios terminarn por graduarse de bachiller: slo un 33%.

Cuadro 2 Venezuela 1980-1990: Permanencia en el Sistema Escolar segn Cohortes de Entrada a 1 Grado Grados o Aos 1 Grado 2 Grado 3 Grado 4 Grado 5 Grado 6 Grado 7 Grado 8 Grado 9 Grado 1 Ao 2 Ao Ao de inicio 1 Grado 1980-81 1985-86 1990-91 100,0 100,0 100,0 89,3 91,2 93,9 84,2 86,6 89,4 78,3 81,7 83,9 72,7 76,6 78,4 65,8 72,3 71,1 60,8 67,8 64,7 44,8 47,6 49,7 35,6 39,8 41,6 29,5 33,5 37,6 23,9 25,5 33,0

Fuente: Ministerio de Educacin: Memoria y Cuenta (varios aos)

Las causas de esta situacin son diversas. En primer lugar, existe un importante dficit de cobertura puesto que en muchos lugares del pas no existe oferta de cupos suficiente para incluir a todos los posibles demandantes del servicio. Esta brecha es especialmente fuerte en el paso de 6 a 7 grado puesto que al aprobarse la Ley Orgnica de Educacin de 1980, en la que se aumentaba la

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escolaridad obligatoria de 6 a 9 grados, no se realiz la inversin requerida en infraestructura para garantizar la oferta en educacin bsica completa en todo el territorio nacional. En segundo lugar est el problema de la desercin escolar, que est directamente relacionado con la alta repitencia y que afecta principalmente a los nios y jvenes provenientes de familias de bajos recursos (Gonzlez, 2000). Desde el punto de vista del sistema escolar, la desercin y la repitencia reflejan los problemas de calidad del sistema. Diversos estudiosos nacionales han mostrado la existencia de circuitos de calidad diferenciados, siendo los planteles pblicos y los que se encuentran ubicados en poblaciones de peor situacin socio-econmica los que muestran una situacin ms precaria (Reimers, 1993; Albornoz, 1993). En cuanto a la educacin no formal, la orientada a la formacin para el trabajo, tambin se evidenciaron grandes debilidades a partir de la dcada de los ochenta. En primer lugar, la alta oferta de mano de obra calificada durante los aos 70 (producto tanto de la labor de las escuelas tcnicas hasta los 60 como de las migraciones estimuladas por el boom petrolero), debilit al sector de la educacin tcnica, tanto la formal (educacin media) como la extra-escolar (INCE). En segundo lugar, los jvenes aprendices son percibidos por las empresas como un problema; ante la abundancia de mano de obra los empresarios prefera pagar la multa establecida que contratar aprendices. Lo anterior llev a que el INCE tuviera que asumir por completo la formacin de muchos aprendices, por lo que esta formacin se vio progresivamente aislada del mundo laboral, perdiendo as una de sus cualidades bsicas (Bruni Celli, 1997). Posteriormente, durante la dcada de los 80 diversos factores intervinieron para que se tomara un nuevo inters por el tema de la formacin de los recursos humanos: 1) disminucin de la mano de obra calificada extranjera luego de la crisis econmica; 2) mayor presin a las empresas para aumentar su competitividad y productividad a partir de 1989 por la apertura econmica; 3) poco ajuste entre los recursos formados en las universidades y las necesidades de personal en ciertos grupos de ocupaciones. Todos estos factores ms los problemas presupuestarios que aquejan al sector educacin en su conjunto tuvieron un importante efecto sobre la evolucin de la matrcula, tal como puede observarse en el Cuadro 3.

Cuadro 3 Matrcula y del INCE (1962-2000) Ao 1.962 1.970 1.980 1.990 2.000 Egresados 10.622 91.471 339.434 359.480 323.377 Crecimiento Anual (tasa) 30,9 17,8 0,7 -1,3

Fuente: 1962-70: INCE (s./f.); 1980-2000: INE Anuario Estadstico de Venezuela

Esta situacin de mayor demanda de formacin por parte de las empresas puso de manifiesto las carencias del INCE como ineficiencia y altos costos de la formacin impartida, carencia de mecanismos de evaluacin curricular o seguimiento de los egresados como estrategias

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para evaluar el impacto de los programas, dudas sobre la calidad de la educacin impartida (Garca, 1987). Este contexto llev a diversas propuestas de reforma del INCE, la cual sera realizada en el marco de los nuevos programas sociales focalizados de los aos noventa, y lo expondremos en el siguiente captulo dentro del grupo de reformas realizadas en dicho perodo. En el sector salud tambin se evidencian inequidades. Como podemos observar en la distribucin del gasto por programas (Grfico 8), existe una altsima proporcin de gastos administrativos, que adems presenta una tendencia creciente a partir de 1984, luego de lo cual se mantiene por encima del 50% del presupuesto. Esta situacin se asocia con las grandes obligaciones del ministerio con su personal, ya mencionada anteriormente en este trabajo. Adicionalmente, al observar los recursos que finalmente son dedicados a la prestacin de los servicios de salud, podemos notar que se privilegia la atencin hospitalaria y curativa. Los recursos se concentran en grandes hospitales con equipos muy sofisticados en los cuales se pueden acometer las intervenciones ms difciles. Al mismo tiempo, buena parte de la poblacin no tiene acceso a los servicios de atencin primaria y preventiva en salud, a los cuales se dedica una pequesima parte del presupuesto del Ministerio.
Grfico 8 Distribucin del gasto en salud segn programas (1972-1999)
100% 80% Porcentaje 60% 40% 20% 0% 1972 1976 1980 1984 1988 1992 1996 1999
Curativos Preventivos Administrativos

Fuente: OCEPRE, Ley de Presupuesto/ Se excluye los aportes a otros organismos.

Los resultados de esta distribucin del gasto se muestran en el Grfico 9, en el que se puede observar que, a pesar del importante gasto del ministerio en atencin curativa, la disponibilidad de camas de hospital ha ido disminuyendo, encontrndose en el ao 2000 muy por debajo de los niveles de 1970. Por otra parte, la disponibilidad de personal mdico, paradjicamente, ha duplicado con creces su nivel inicial en el mismo perodo. Como podemos observar, el crecimiento del ministerio se ha basado en el crecimiento de su personal y no en la ampliacin y consolidacin de su infraestructura preventiva y curativa. Lo ltimo habra requerido una importante inversin en infraestructura que, como hemos visto, no ocurri a partir de la dcada de los ochenta.

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Grfico 9 Disponibilidad de Camas y de Personal Mdico (1970-2000)

3,5 3 Camas 2,5 2 1,5 1 Mdicos 0,5 0
1970 1975 1985 1990 1995 2000
Fuente: MSAS, Anuario de Epidemiologa y Estadstica Vital

El otro gran pilar de la poltica social tradicional consista, como hemos visto, en el sistema de seguridad social. A pesar del crecimiento de la poblacin asegurada, su diseo basado en la contribucin de empleados y patrones fue insuficiente para alcanzar la universalidad del sistema por la persistencia de amplios sectores de la poblacin que no han sido incluidos dentro de la economa formal. Por lo anterior, podemos ver en el grfico 10 la alta proporcin de poblacin que no est asegurada por el IVSS: en los aos de mayor cobertura apenas 40% de los activos se encontraban asegurados. Esta debilidad no se debe nicamente a la propia gestin del IVSS y su capacidad de inclusin o a las dificultades de fiscalizacin por parte del Ministerio del Trabajo para garantizar el cumplimiento de las disposiciones de la legislacin laboral. La expectativa de la inclusin progresiva de la poblacin en un creciente nmero de empresas modernas que sera impulsado por el alto crecimiento econmico es lo que no se logr en el perodo y es la persistencia de un alto nmero de trabajadores autoempleados o de la economa informal el principal factor que explica el que siga existiendo un importante sector de los trabajadores que se encuentran expuestos a riesgos de distinta naturaleza sin el apoyo o los recursos que le permitan hacer frente a estas contingencias.

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Grfico 10 Asegurados del IVSS en relacin con la PEA (1967-2005)

45 40 35 30 25 20 15 10
67 69 71 73 75 77 79 81 83 85 87 89 91 93 95 97 99 01 03 05
Fuente: Hasta 1989: BCV, Estadsticas socio-laborales. 1990-2005: SISOV

Adicionalmente a los problemas de cobertura del sistema, diversos problemas financieros y organizativos causaron que no fuera posible mantener con calidad los servicios prestados a los asegurados y sus familiares beneficiarios. Al igual que en los otros sectores ya mencionados, se muestran inequidades al observar la alta centralizacin de los servicios, sobre todo para la obtencin de las prestaciones en dinero. La alta concentracin de las unidades administrativas, sobre todo de aqullas con atribuciones decisorias y de pago, redunda en graves problemas de funcionamiento que generan retrasos e ineficiencia en la prestacin de los servicios al beneficiario. Finalmente, debido a problemas financieros, derivados tanto de la forma en que se calculan los salarios de referencia como del bajo rendimiento en la colocacin de los fondos, los ingresos del IVSS se fueron concentrando cada vez ms en financiar la atencin mdica, (utilizando para ello incluso los fondos de pensiones), lo cual perjudica ampliamente la cobertura de los riesgos de largo plazo (pensiones de vejez e incapacidad, especficamente). De hecho, el monto de las pensiones sufri grandes prdidas de su poder adquisitivo, con lo cual el haber trabajado y contribuido al fondo de pensiones a lo largo de la vida activa del trabajador no bastaba para garantizarle recursos suficientes para sostenerse durante luego de un retiro por vejez o incapacidad. Es por esta razn que una de las principales reivindicaciones de los trabajadores jubilados durante la dcada de los noventa consista en la homologacin de las pensiones con el salario mnimo, lo cual se logr definitivamente en la nueva Constitucin de 1999. Adems de las limitaciones existentes en la prestaciones en dinero y, en especial, en la cobertura de los riegos de largo plazo, an a pesar de que buena proporcin de los fondos del IVSS se concentraran en el Fondo de Atencin Mdica (FAM), esta atencin cuenta con los mismos problemas que aquejan al resto del sector salud: alto costo, ineficiencia, y baja calidad. Adicionalmente, en el ao 2000 el Ejecutivo Nacional dict la medida de eliminar la condicin de asegurado para recibir atencin en los establecimientos de salud del FAM. Esta medida se tom previendo la unificacin de la red de servicios del FAM con la del sistema sanitario pblico, dentro de un sistema nico y universal de salud, pero genera importantes dificultades al ampliar los beneficiarios disminuyendo en trminos relativos la poblacin contribuyente por lo que se generan dudas sobre la sustentabilidad de este modelo.

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Por ltimo podramos destacar la existencia de importantes inequidades en cuanto a la seguridad social como sistema de previsin que debera servir de apoyo en forma universal a toda la poblacin nacional. Adems de la exclusin de cierto sector de los trabajadores que ya hemos comentado, se verifica tambin la existencia de diversos sistemas de previsin incluso dentro de los trabajadores del sector pblico (IMPRES, IPSFA, IPASME, entre otros). As que mientras un amplio sector de la poblacin no tiene acceso a ningn seguro o previsin, algunos colectivos dentro de los cuales destacan ciertos funcionarios pblicos, disfrutan de 2 o ms redes de previsin y pueden llegar a disfrutar en los momentos de retiro hasta 3 pensiones de forma simultnea. Una vez que se ha presentado cmo las sucesivas crisis econmicas afectaron a las redes de atencin social del estado venezolano, para cerrar el presente captulo haremos un breve balance de los logros del sector social en su conjunto, luego de casi medio siglo del diseo y ejecucin de polticas orientadas a prestar a la poblacin servicios que se consideran bsicos para que pudieran insertarse con xito en una economa en desarrollo. Adems de la inequidad del gasto que hemos descrito en los diversos sectores, otro importante problema de la poltica social tradicional es el modelo de administracin altamente centralista implantado, el cual dificulta que las instituciones pblicas puedan dar respuestas rpidas a los problemas existentes, restndole eficacia a la gestin gubernamental a la vez que se desestimula la participacin ciudadana en la resolucin de los problemas de la comunidad. El ente que toma las decisiones se encuentra muy lejos de donde ocurren los problemas, los flujos de informacin son lentos y es casi imposible para la poblacin acelerar la respuesta a sus necesidades. Como consecuencia de todo lo anterior, la poltica social tradicional no logr alcanzar los objetivos de dotar a toda la poblacin de los servicios bsicos para garantizar su acceso al desarrollo econmico y el bienestar a travs de un empleo productivo. En primer lugar porque grandes sectores de la poblacin se encuentran an excluidos de las redes sociales del Estado. En segundo lugar porque el servicio prestado es deficiente: el sistema educativo no est preparando ciudadanos para el trabajo productivo y el sistema de salud no puede responder con calidad a las necesidades de la poblacin. Por ltimo, el crecimiento econmico y la industrializacin, sobre los cuales se basaban las esperanzas de transformacin y modernizacin del pas, tampoco aportaron los resultados sociales deseados. Esto ocurri as por varias razones: - No se gener una dinmica industrial productiva que produjera una creciente demanda de puestos de trabajo para la poblacin. - La baja productividad de las empresas redund en bajas remuneraciones a los trabajadores. - La distribucin de las nuevas industrias estaba concentrada en pocos sitios del pas, cerca de los centros de consumo -las grandes ciudades- o de los puertos a donde llegaban las materias primas o bienes intermedios utilizados en la produccin. Esta dinmica conllev a que buena parte del territorio nacional estuviera marginado del proceso de industrializacin y a que aumentaran las migraciones hacia las grandes ciudades. El resultado obtenido es la persistencia de la pobreza: la forma en que el Estado venezolano enfrent tradicionalmente la prestacin de servicios sociales y la esperanza en que el proceso

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econmico transformara al pas, no condujo a superarla. Ms an, la dinmica generada por la poltica estatal gener problemas que, de no ser resueltos con prontitud y firmeza, podran inviabilizar toda accin destinada a transformar la situacin social del pas.

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LAS POLTICAS SOCIALES FOCALIZADAS (O COMPENSATORIAS)

Durante la dcada de los noventa se sucedieron importantes cambios tanto en las polticas econmicas como en la orientacin de la poltica social. Ante el aparente agotamiento del modelo populista tradicional de las dcadas precedentes, se ensayarn nuevas estrategias para intentar superar el estancamiento econmico y la cada experimentada en el nivel de bienestar de la poblacin venezolana. Estos ensayos de una nueva relacin del estado venezolano con la economa y con las polticas orientadas a la promocin de mejores condiciones de vida responden a modelos propuestos por agencias internacionales de cooperacin y organismos multilaterales y que haban sido ya probados en diversos pases latinoamericanos. Durante la mayor parte de la dcada de los noventa se mantiene una orientacin semejante en materia de poltica social, con la creacin de nuevos programas no dedicados principalmente a la consolidacin y mantenimiento de redes universales de prestacin de servicios, sino enfatizando la orientacin y atencin hacia los grupos menos favorecidos. Es por ello que toda esta dcada se agrupa bajo un mismo captulo. A continuacin se comienza la exposicin por el perodo 1989-1993, en el cual se define una poltica social de esta naturaleza, para luego en una segunda parte detallar los cambios y continuidades que signific el cambio de gobierno en 1994, especialmente en materia de poltica social. A continuacin se presenta una breve descripcin de los nuevos programas sociales que se inician en 1989, comenzando con una descripcin del ya mencionado programa econmico, ya que de la orientacin del mismo se desprende la nueva concepcin de la poltica social.

El Programa de Enfrentamiento a la Pobreza (1989-1994)

El inicio del segundo gobierno de Carlos Andrs Prez marca un hito de cambio con respecto a las principales orientaciones de la actuacin del estado, tanto en materia econmica como en materia social. Estos cambios resultaron necesarios frente a los efectos de una prolongada crisis econmica que no pudo ser frenada durante la dcada de los ochenta. Este programa de ajuste traera consecuencias desfavorables para el bienestar de la poblacin lo cual, sumado al deterioro que haba presentado la situacin social durante la dcada de los ochenta, constitua el principal problema a atacar por la poltica social en el perodo. Esta nueva orientacin de las polticas pblicas tendr poca aceptacin en diversos sectores nacionales, dando pie a una inestabilidad poltica que acompaar al pas durante buena parte de esta dcada.

El Programa de Ajuste Estructural

En 1989 se agrava la crisis econmica que ya haba estado presente durante casi toda la dcada y se hace imposible mantener los sistemas hasta entonces vigentes, en los cuales el estado venezolano prestaba grandes recursos para subsidios generalizados, mantena empresas pblicas deficitarias de toda ndole y daba toda clase de facilidades a las empresas privadas. El presupuesto pblico era insuficiente para cumplir con las obligaciones contradas y haban mermado considerablemente las reservas internacionales. Ante esta grave situacin, el nuevo gobierno que acababa de ser electo tuvo que intentar una serie de cambios drsticos para solucionar los

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problemas econmicos bsicos del pas. Por esta razn se aplic en 1989 el Programa de Ajuste Econmico, tambin llamado "Paquete Econmico", con el cual se intentaba restablecer los equilibrios macroeconmicos bsicos. Los principales desequilibrios econmicos causados por la dinmica de la dcada de los ochenta eran lo siguientes: Ya que la intervencin estatal era el principal motor de la inversin, el crecimiento econmico que se experiment durante esta dcada fue en los sectores de infraestructura y construccin, sectores stos que no son transables en el mercado internacional, por lo que son actividades que no producen divisas para el pas. En relacin con lo anterior, ya en 1989 se presentaba un dficit en la balanza de pagos debido a la cada sufrida en los precios del petrleo, a la baja produccin de otros bienes para la exportacin y al monto de divisas destinado al servicio de la deuda externa. El tipo de cambio mltiple mantenido desde 1983 no constitua un mecanismo para aumentar la competitividad de las exportaciones sino para disminuir las tendencias inflacionarias tanto en los bienes de primera necesidad como en los insumos para la produccin nacional. El resultado de este tipo de poltica fue una sobre-valuacin del bolvar, lo cual desmejor la competitividad de los productos de exportacin no tradicionales. Adicionalmente, el mantenimiento de este tipo de cambio repercuti directamente en el descenso de las reservas internacionales. El mantenimiento de un tipo de cambio controlado, de subsidios, de bajas tarifas de las empresas pblicas, sumados a los recursos destinados al servicio de la deuda externa, causaron el mantenimiento de un importante dficit fiscal. A pesar de que todas las polticas presentes intentaban evitar que ocurriera un fuerte impacto sobre el nivel de vida de la poblacin, se logr exactamente lo contrario: no se logr contener la inflacin y hubo una constante cada del salario real promedio obtenido por la poblacin.

Ante esta situacin marcada por las distorsiones en el sistema econmico, se propuso la solucin desde una concepcin neoliberal; el estado deba limitar su intervencin en el sistema econmico y dejar que las fuerzas del mercado libremente fijaran los precios y la asignacin de recursos. Con este cambio en la poltica econmica se intentaba lograr los siguientes objetivos: Reducir los desequilibrios macroeconmicos externos e internos; Lograr altas tasas de crecimiento econmico en el mediano plazo dentro de un clima general de estabilidad tanto en el sistema financiero como en los precios; Propiciar un cambio en el sistema productivo para lograr una economa diversificada y competitiva; Aumentar los niveles de ahorro y reasignar una mayor cantidad de recursos hacia la inversin.

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Promover la entrada de inversiones extranjeras que ayudasen a dinamizar el crecimiento de la actividad econmica nacional.

Para el logro de estos objetivos era necesario dar una serie de cambios en la poltica econmica, dndose un importante vuelco a la tradicional poltica de controles que haba regido en nuestro pas. Las medidas que componan este programa eran las siguientes: Creacin de un tipo de cambio nico y flotante, para as obtener una paridad ms cercana al tipo de cambio real. Liberacin de las tasas de inters activas y pasivas, aunque manteniendo fijas las tasas para prstamos agrcolas y para la adquisicin de viviendas de inters social. En relacin con el sistema de precios, se tomaron varias medidas: eliminacin del control de precios (manteniendo subsidios slo para 25 productos bsicos); aumento del precio de la gasolina y de sus derivados; y aumento de las tarifas de los servicios prestados por empresas pblicas (electricidad y telfono, entre otros). Con la intencin de disminuir el dficit fiscal se tomaron las siguientes medidas: eliminacin de las exoneraciones arancelarias, aumento de los impuestos indirectos existentes (licor, cigarrillos); establecimiento de un nuevo impuesto indirecto (impuesto a las ventas); reforma tributaria para aumentar el Impuesto sobre la Renta y para mejorar y simplificar la recaudacin; y privatizacin de las empresas pblicas deficitarias.

El resultado de una poltica semejante sera una recesin de la economa, ya que la sinceracin de los precios, la eliminacin de los subsidios y de la proteccin a las industrias nacionales, causaran un gran impacto en los agentes econmicos acostumbrados a distintas reglas de juego. Al mismo tiempo, esta recesin econmica traera como consecuencia un importante shock social, el cual, unido al progresivo deterioro registrado durante la dcada de los ochenta, causara una grave crisis social. Esta situacin, ms la presin poltica que significaron los sucesos del 27 y 28 de Febrero (el llamado Caracazo), llevaron a replantear la cuestin social en el pas, de manera que pudieran enfrentarse los graves problemas de la poblacin.

Nuevas Orientaciones de la Poltica Social

La gravedad de la situacin social que deba enfrentarse llev al planteamiento de nuevas ideas para la intervencin social del Estado. Asumiendo las limitaciones observadas en la poltica social tradicional, se busc actuar por distintos canales a los existentes para lograr compensar el impacto social que significara la aplicacin del programa de ajuste. Se define, entonces, una poltica social compensatoria cuya intencin era atender a los grupos ms vulnerables y evitar las consecuencias negativas del ajuste. La orientacin de fondo de las nuevas polticas propuestas est basada, al igual que las polticas econmicas, en una concepcin neoliberal del Estado, en la cual se considera que la actuacin del Estado ha de ser mnima, dejando en manos de los ciudadanos la responsabilidad sobre su situacin econmica y social, y dedicando ayuda y recursos slo a aquellos sectores de la poblacin que, por sus condiciones, no fueran capaces de insertarse en el mercado. Con la inclusin

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de estas nuevas orientaciones dentro de la poltica social, la intervencin social del Estado venezolano qued conformada por dos tipos diferentes de poltica: Poltica Social Estructural: En este rubro se inscriben las redes tradicionales de atencin del estado venezolano. Son polticas de carcter permanente y universal cuyo principal objetivo es fortalecer el recurso humano nacional. Dentro de esta orientacin, las principales acciones son las relacionadas con los sectores de salud, educacin y seguridad social. Poltica Social Compensatoria: La intencin principal de este tipo de poltica es, como hemos visto, atacar las consecuencias adversas de la crisis econmica para los grupos ms desfavorecidos de la poblacin. La concepcin que subyace a esta orientacin es que el crecimiento econmico generar como consecuencia el bienestar social, por lo cual estas nuevas polticas perderan su vigencia una vez superada la crisis y los obstculos que sta genera para la insercin de toda la poblacin dentro del sistema productivo.

Las principales caractersticas de este nuevo componente de la poltica social, que la diferencian drsticamente de la estructural o tradicional, son las siguientes: Focalizacin: Se pasa de un modelo basado en los subsidios generalizados a uno de subsidios directos y focalizados; es decir, los recursos se destinan exclusivamente a la poblacin ms vulnerable, conformada por las familias de menores ingresos, las mujeres embarazadas y en perodo de lactancia y los nios en edad escolar y preescolar. Se propone este grupo como poblacin objetivo de los nuevos programas sociales ya que para ellos la crisis econmica y el programa de ajuste pueden generar efectos adversos irreversibles. Participacin de organizaciones comunitarias en la gestin de los programas sociales: Con la intencin de llegar a estos grupos vulnerables, se idearon mecanismos de intervencin distintos a los tradicionales. Con esta estrategia se intentaba evadir los problemas administrativos de la burocracia estatal, hacer la gestin ms eficiente y darle continuidad a los programas ms all de los vaivenes polticos. En este sentido, se intent crear nuevas redes de atencin social a partir de las Organizaciones no Gubernamentales (ONGs) y otras organizaciones de la sociedad civil. Descentralizacin de la gestin los servicios sociales: Tambin en relacin con el objetivo de hacer ms eficiente la intervencin social del Estado, se propuso la descentralizacin de los servicios bsicos para de esa manera hacerlos ms accesibles a los usuarios y estimular una mayor participacin comunitaria. Al mismo tiempo, con la descentralizacin se acercaran ms los entes decisores a los problemas que deben resolver. Poltica compensatoria de carcter transitorio: Dado que los nuevos programas sociales se plantean como medidas necesarias para enfrentar los efectos negativos del programa de ajuste econmico, se asume que estas polticas tendran un carcter coyuntural: se mantendran mientras duraran los efectos recesivos del ajuste. Luego,

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cuando se lograra el crecimiento de la economa y la insercin de la poblacin en este proceso, las mismas no seran necesarias. Satisfaccin de las necesidades bsicas de los grupos vulnerables: Mientras el nfasis de la poltica social tradicional era la prestacin de todos los servicios relacionados con salud y educacin en forma gratuita a toda la poblacin, el nfasis de la nueva poltica compensatoria estar en los rubros de alimentacin y nutricin, servicios de atencin materno-infantil, empleo, economa informal y ampliacin de la cobertura en educacin pre-escolar y bsica.

Estas nuevas orientaciones que se hicieron presentes en la concepcin de la poltica social no slo influyeron en los nuevos programas en diseo, sino tambin sobre el funcionamiento de las redes tradicionales de atencin: los sectores salud y educacin fueron reformados en forma variable a lo largo del perodo. Diversos gobiernos regionales y locales participaron en la prestacin de estos servicios mediante transferencia de competencias sobre la infraestructura existente y tambin por la construccin de nueva infraestructura por parte de estas autoridades. Otro ejemplo como estas orientaciones influyeron en las redes tradicionales fue la reforma del INCE, cuyo nuevo reglamento se aprueba en 1990. A fines de ese ao comienza a funcionar su nueva estructura administrativa, antes completamente centralizada, ahora compuesta por Asociaciones Civiles Regionales y Asociaciones Civiles Sectoriales, quienes de encargan de impartir los programas de formacin y el INCE - Rector, rgano central encargado de la coordinacin de actividades y la formulacin de polticas macro en el rea de la formacin profesional. Si bien en salud y educacin en general no se dieron fuertes cambios institucionales y en trminos generales el funcionamiento de estas redes continu de forma semejante a la de las dcadas precedentes, en algunos aspectos se dio espacio a transformaciones como la descentralizacin. Sin embargo, el sistema de seguridad social se mantendr prcticamente sin cambios y sucesivas propuestas de reforma se sucedern a lo largo de la dcada sin que se logren cambios significativos en los procedimientos administrativos, la base de poblacin asegurada, o los beneficiarios de las pensiones. A pesar de las apreciables diferencias entre la nueva poltica social compensatoria y la poltica social tradicional, tampoco en esta nueva orientacin de la poltica social aparecen elementos que permitan el desarrollo social. La poltica social compensatoria, como ya mencionamos, se define como transitoria ya que son las transformaciones econmicas las que generarn los mayores cambios en la situacin de la poblacin en desventaja socio-econmica (Cartaya y DEla, 1991:p. 138).

Programas del Plan de Enfrentamiento a la Pobreza

La poltica social compensatoria surgi en Venezuela oficialmente en marzo de 1989 con la creacin de la Comisin Presidencial para el Enfrentamiento de la Pobreza. Esta comisin estaba integrada por todos los Ministros o Presidentes de las instituciones del Estado que conforman la red de atencin social y era presidida por la Ministra de la Familia. Del trabajo realizado por esta comisin surgi el Plan de Enfrentamiento a la Pobreza, en el cual cristalizan todas las orientaciones que guiarn la nueva poltica social compensatoria.

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En este plan se incluyen diferentes programas destinados a la atencin de los grupos ms vulnerables en las distintas reas consideradas prioritarias. Sin embargo, con el avance de la ejecucin de estos programas hubo considerables cambios de diseo, se suspendieron algunos programas y se crearon algunos nuevos. A continuacin enumeramos los principales programas y reas de inters que conformaron la nueva poltica social compensatoria. a) rea de Nutricin: Dentro de este grupo de programas se atiende a la poblacin en edad escolar y pre-escolar, as como a la poblacin materno-infantil, suministrndole directamente productos o subsidios para satisfacer sus necesidades alimenticias. Este grupo incluye dos mecanismos distintos: 1) un set de programas de subsidios directos a las familias distribuidos a travs de la red escolar; y 2) una serie de programas diseados por el Instituto Nacional de Nutricin y distribuidos tambin a travs de la red escolar. Beca Alimentaria: Este programa se ejecuta a travs de la red de pre-escolares y escuelas primarias ubicados en zonas pobres urbanas y rurales. Su principal objetivo es incrementar el ingreso de los hogares para aumentar as la calidad de la nutricin en los mismos. Esto se logra a travs de la distribucin mensual de Bs. 500 por cada nio inscrito en los planteles seleccionados, con un mximo de tres nios por familia. Esta cantidad se distribuye a travs de la red de bancos comerciales cada dos meses. Beca Lctea y Beca de Cereales: Estos programas se inscriben dentro de los mismos objetivos generales y la misma red de distribucin que el anterior, son elementos que se aadieron posteriormente al mismo. Con stos lo que se hace es distribuir a la poblacin, junto con el dinero de la beca alimentaria, un bono canjeable por 1 Kg. de leche en todos los establecimientos comerciales y otro canjeable por 4 Kg. de harina precocida y arroz. El objetivo especfico de estos programas es garantizar el acceso a la leche y cereales para la nutricin de los nios en los hogares ms pobres. Vaso de Leche Escolar: Este programa est diseado por el Instituto Nacional de Nutricin y ejecutado en conjunto con el personal de los planteles del Ministerio de Educacin. Es un programa de vieja data que, por sus objetivos, se mantuvo dentro de la estrategia general del PEP. Consiste en la distribucin de 200 cc. de leche al da a los nios que asisten a los planteles de educacin pre-escolar y bsica, para complementar de esta forma la dieta de los nios provenientes de hogares en situacin de pobreza. Merienda Escolar: Este programa distribuye una merienda compuesta por una arepa con relleno proteico a los nios inscritos en planteles de pre-escolar y bsica que presentan deficiencias nutricionales. Su objetivo es suministrar, a travs de la red escolar, los nutrientes bsicos a aquellos nios que no los obtienen en su hogar. Al igual que el anterior, este programa es administrado por el INN y es anterior al PEP. Comedores Escolares: El objetivo de este programa tambin es brindar alimentos a los inscritos en el sistema educativo que presentan dficit nutricional. El beneficio recibido por los nios es distinto, consiste en una comida preparada al da. Sin embargo, no todos los planteles cuentan con la infraestructura requerida para

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ejecutar este programa, por lo cual su cobertura es mucho menor que la de los otros programas nutricionales (excluyendo Lactovisoy al escolar). Lactovisoy al Escolar: La intencin de este programa es brindar un suplemento nutritivo a aquellos escolares que presentan deficiencias nutricionales. Al igual que la leche, se distribuyen 200 cc. diarios de lactovisoy. Este programa es eliminado posteriormente, dado que existe duplicidad de esfuerzos y objetivos en relacin al programa PAMI, en el cual tambin se distribuye lactovisoy a la poblacin preescolar.

b) rea de Salud: Una de las reas consideradas prioritarias en la nueva estrategia de la poltica social fue el impulsar la atencin primaria o preventiva en salud, a travs de lo cual se podra lograr una mayor calidad de vida para la poblacin en situacin de pobreza. En esta rea se inscribe la estrategia PAMI (Programa Ampliado Materno-Infantil), dentro del cual se inscriben tres programas relacionados estrechamente tanto en su diseo como en su ejecucin. Programa Alimentario Materno-Infantil (PAMI): Para la ejecucin de este programa se cre la Fundacin PAMI, un organismo adscrito al Ministerio de Sanidad. Su objetivo es aumentar la calidad de la dieta de las mujeres embarazadas y lactantes y de los nios menores de 6 aos. Este objetivo se cumple ampliando la atencin recibida en los ambulatorios del Ministerio de Sanidad proporcionando a la poblacin atendida, adems de atencin primaria en salud, algunos productos alimenticios bsicos como leche y lactovisoy. Con este componente de la estrategia se intenta, adems, fortalecer el papel de los ambulatorios e incentivar, gracias a los productos distribuidos, la asistencia de la poblacin a las consultas mdicas de carcter preventivo. Programas para la ampliacin de la atencin primaria en salud: Dadas las caractersticas de ejecucin de la estrategia PAMI, junto con el programa alimentario se crean otros dos programas que buscan reforzar la atencin que recibe la poblacin. El Programa de Atencin en Salud (PAS) est orientado a fortalecer la atencin primaria en salud a travs del aumento de las consultas preventivas y la masificacin del control epidemiolgico y las inmunizaciones a travs de los ambulatorios. El Programa de Educacin Comunitaria (PEC) promueve la participacin comunitaria para brindar a la poblacin el conocimiento sobre los problemas de salud y sus soluciones. Estos dos programas constituyen los beneficios ms importantes que debera recibir la poblacin objetivo de la estrategia.

c) Programas Educativos: Otra de las reas incluidas dentro de la estrategia del Plan fue la educacin. En esta rea se incluyen una serie de programas de distinta ndole y objetivos, cuyo fin comn es promover la inclusin y permanencia en el sistema educativo de los nios y jvenes provenientes de hogares en situacin de pobreza. Dotacin de uniformes y tiles escolares: Con este programa se intenta evitar que la cada en el ingreso familiar traiga como resultado la desercin escolar por la imposibilidad de los hogares de sufragar los gastos relacionados con la educacin. En este sentido, se dota a las familias de menores recursos de los uniformes y los

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tiles necesarios para que el nio pueda permanecer en la escuela. La poblacin atendida y la red de distribucin de este programa son las mismas utilizadas por el programa Beca Alimentaria. Ampliacin de la cobertura de los pre-escolares: Este programa es ejecutado en conjunto por la Fundacin para el Programa Extensin del Preescolar (FUNDAPREESCOLAR) y el Ministerio de Educacin. Dado que ste es el nivel que presenta una menor cobertura, el principal objetivo del programa es extender la cobertura de los pre-escolares hacia los nios provenientes de hogares en situacin de pobreza. Al mismo tiempo, otro inters fundamental es elevar la calidad de la educacin en este nivel, por lo cual este programa tambin se dedica a realizar cursos de capacitacin para los docentes. Compensacin Socio-pedaggica y Cultural: La ejecucin de este programa (tambin llamado Programa de Participacin Socio-cultural) estuvo a cargo del Ministerio de la Familia y su objetivo era promover la participacin comunitaria para la organizacin de actividades que contribuyeran al fortalecimiento educativo y cultural de los nios y jvenes entre 15 y 18 aos que residen en comunidades pobres. Si bien se adelant en el diseo, este programa nunca lleg a ejecutarse y finalmente fue eliminado en 1992. Capacitacin y Empleo Juvenil: Este programa surge en 1992 y es ejecutado por el Ministerio de la Familia. Su objetivo es enfrentar tanto el desempleo como la desercin escolar de la poblacin joven mediante la masificacin de cursos y talleres que les brinden habilidades y destrezas que les permitan insertarse en el mercado laboral. La estrategia utilizada es brindar apoyo financiero y tcnico a las Organizaciones no Gubernamentales dedicadas a la capacitacin de jvenes para as aumentar tanto la calidad como la cantidad de los cursos ofrecidos por las mismas. Subsidio al Pasaje Preferencial Estudiantil: Este es un subsidio indirecto que se mantiene para evitar que el aumento en los costos de transporte repercuta en una mayor desercin escolar. El mecanismo de funcionamiento de este programa es el siguiente: Los estudiantes que utilizan el transporte pblico pagan slo la mitad del pasaje estipulado y luego el Estado transfiere al transportista la diferencia en las tarifas. La intencin era re-disear este programa para convertirlo en un subsidio directo destinado a la poblacin en edad escolar de menores recursos; sin embargo, tal modificacin an no ha sido realizada. Con este cambio se lograra evitar la filtracin de recursos hacia sectores de la poblacin que no los necesitan.

d) rea de Proteccin Social: Dentro del plan para el enfrentamiento de la pobreza tambin se contemplan acciones para dar elementos a la poblacin que permitan aumentar el capital humano nacional. Dentro de este objetivo se inscribe un solo programa. Hogares de Cuidado Diario: Este programa fue creado en 1.974 y hasta 1.989 cubra una pequea parte de la poblacin, la cual era atendida por la Fundacin del Nio. Consiste en brindar cuidado y alimentacin en una casa de familia a los nios menores de 6 aos hijos de madres trabajadoras con costos mucho menores que los

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de las guarderas privadas. Con la implantacin del nuevo plan se reconocieron las virtudes de este programa, tanto para proveer a los nios de cuidado y alimentacin apropiados, como para proporcionar a las madres de pocos recursos la posibilidad de trabajar para obtener un mayor ingreso familiar. Ante las bondades del programa, se propuso la extensin masiva del mismo creando dos nuevas modalidades: 1) Hogares de Cuidado Diario Exonerados, en los cuales los representantes son exonerados del pago (ubicados en las zonas ms deprimidas); 2) Multihogares, los cuales no funcionan en una casa de familia sino en un local de la comunidad y se atienden hasta 30 nios. Con esta ltima modalidad se abre paso para la participacin de las ONG's en la ejecucin del programa. e) rea de Empleo y Seguridad Social: El segundo grupo de la poblacin al que est dedicado el plan est conformado por los trabajadores. Junto con las medidas econmicas se aplicaron una serie de medidas salariales y de proteccin al empleo. De la misma manera, durante todo el perodo hubo gran discusin alrededor de la nueva Ley del Trabajo y sobre la re-estructuracin del Instituto Venezolano de los Seguros Sociales. Todo esto nos muestra que dentro de la nueva orientacin de la poltica social el empleo era una preocupacin fundamental. Adems de las disposiciones generales que hemos mencionado, se implantaron tres nuevos programas para la proteccin de los trabajadores: Seguro de Paro Forzoso: La ejecucin de este programa est a cargo del Instituto Venezolano de los Seguros Sociales y su objetivo es dar una indemnizacin a la poblacin cesante tanto del sector pblico como del sector privado que haya cotizado durante al menos un ao al Seguro Social Obligatorio. Este seguro fue implantado en 1989 y se aplic a los trabajadores despedidos a partir de Noviembre de ese ao. El beneficio que recibe el trabajador desempleado es una indemnizacin mensual equivalente al 50% de su ltimo salario durante un lapso de 13 semanas. Para financiar este seguro se estableci una cotizacin tanto patronal (0.85% de la nmina) como del trabajador (0.25% del salario). Programa de Apoyo a la Economa Popular: Dado que durante la crisis seran pocos los nuevos empleos generados en la economa formal, con este programa se intentaba fortalecer las alternativas de las comunidades para la creacin de empleos. Para la ejecucin de este programa se cre la Fundacin Fondo de Cooperacin y Financiamiento de Empresas Asociativas (FONCOFIN), organismo adscrito al Ministerio de la Familia. Su principal objetivo era generar nuevos empleos y mantener los existentes en las microempresas. Para cumplir este objetivo, se brinda a los microempresarios de bajos recursos servicios de capacitacin, financiamiento y asistencia tcnica. Programa Nacional de Beca Salario: Este programa fue creado en 1986 para atender el creciente problema de desempleo juvenil que haba aparecido durante la dcada de los ochenta. Consiste en la asignacin de una beca correspondiente al monto de medio salario mnimo para egresados del INCE que se insertaran como pasantes en empresas, de esta forma se lograba tanto completar la capacitacin de los jvenes como facilitarles su insercin en el mercado laboral. A pesar de estas bondades de

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diseo, por diversos problemas institucionales y escndalos de corrupcin fue suspendido en 1988. En el marco de la nueva poltica social compensatoria este programa fue retomado y comenz sus ejecucin en 1990; sin embargo, el mismo fue desestimado por los antecedentes de su primera etapa de ejecucin y fue posteriormente eliminado en 1993. f) rea de Vivienda e Infraestructura Social: En esta rea se incluye una serie de acciones que intentan fortalecer la infraestructura social disponible y mejorar las viviendas para as aumentar la calidad de vida de la poblacin pobre. Con este objetivo se ejecutan tres programas: Vivienda Rural: Este programa es anterior al Programa de Enfrentamiento a la Pobreza, pero, por su coincidencia de objetivos con la nueva orientacin, es mantenido dentro de la poltica compensatoria. Est a cargo del Ministerio de Sanidad y consiste en el otorgamiento preferencial de crditos para construir o mejorar las viviendas de la poblacin de reas rurales y de la periferia urbana en situacin de pobreza. Proyecto de Mejoramiento Urbano en Barrios (PROMUEBA): Este programa, ejecutado por FUNDACOMUN desde 1992, tiene el objetivo de mejorar la calidad de vida en los barrios de las reas urbanas mediante dos estrategias: 1) construccin de infraestructura bsica (acueductos, cloacas, electricidad, pavimento de calles, etc.) con aportes conjuntos de los distintos municipios participantes; 2) apoyo al fortalecimiento institucional de los organismos municipales mediante la dotacin de materiales, cursos de capacitacin y asistencia tcnica. Programa de Inversin Social Local (PROINSOL): El objetivo de este programa es apoyar financieramente los proyectos de construccin de obras de infraestructura social diseados por los gobiernos regionales y locales. Su ejecucin comenz, igualmente, en 1992 y est a cargo del Fondo de Inversin Social (FONVIS).

En el Cuadro 4 se resumen los resultados de los distintos programas que formaron el plan en trminos de la cobertura alcanzada sobre la poblacin objetivo de cada uno. Como podemos observar, la mayora de estas nuevas estrategias comenzaron su ejecucin en 1.990 (y el resto, an ms tarde); es decir, un ao despus de iniciado el Programa de Ajuste Econmico. De la misma manera, la expansin masiva tanto de los programas ya existentes como de los nuevos se inici an con ms lentitud por distintos problemas de ndole institucional.

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Cuadro 4 Cobertura de los Programas del Plan de Enfrentamiento a la Pobreza (1989-1993) Programas Beca Alimentaria Dotacin Uniformes y tiles Escolares Programa Ampliado Materno Infantil Ampliacin Cobertura en Pre-escolar Hogares de Cuidado Diario Vaso de Leche Escolar Desayuno y Merienda Escolar Comedores Escolares Programa Nacional de Beca Salario Seguro de Paro Forzoso Apoyo a la Economa Popular Capacitacin y Empleo Juvenil
Fuente: Espaa (1997).

1989 64,7 2,0 121,3 28,0 15,6 -

1990 81,9 75,7 9,3 8,9 93,5 33,6 15,3 0,4 64,6 -

1991 113,1 95,1 24,3 11,4 90,1 43,9 15,3 1,5 60,2 2,2 -

1992 121,6 126,8 15,8 20,2 84,2 38,5 15,4 2,7 69,0 1,2 2,6

1993 110,6 126,6 18,0 0,3 20,6 86,7 40,2 12,8 0,4 2,7 7,6

El resultado de este rezago en comparacin con la aplicacin de las medidas econmicas, redund en que la nueva poltica social compensatoria no fuera capaz de compensar a tiempo los efectos negativos del ajuste. Si bien programas como la Beca Alimentaria, Dotacin de Uniformes y tiles Escolares y el PAMI fueron de rpida implantacin y crecimiento, otros programas igualmente importantes dentro de la estrategia general no pudieron brindar los efectos que de ellos se esperaban. Tal es el caso del Programa de Expansin del Pre-escolar, cuya ejecucin en la construccin de aulas no comienza a dar frutos sino hasta 1993. En general, podemos tambin observar que fueron realmente pocos programas los que lograron un impacto masivo en la poblacin vulnerable. Slo los programas basados en la red escolar pudieron atender proporciones importantes de su poblacin objetivo (Beca Alimentaria, Dotacin de Uniformes y tiles Escolares, Vaso de Leche Escolar y, en menor medida, la Merienda Escolar). Para la atencin de la poblacin menor de 6 aos, el programa Hogares de Cuidado Diario result bastante ms exitoso que la Ampliacin del Pre-escolar, ya que este ltimo no slo tard ms en completar su ejecucin sino que, adems, la poblacin que lleg a cubrir en 1993 es muchsimo menor que la del programa Hogares, an cuando ste ha logrado cubrir slo un 20% de su poblacin objetivo. Por ltimo, el sector que recibi una menor atencin fue el de la poblacin desempleada. El Seguro de Paro Forzoso fue el que logr una mayor cobertura, casi el 70% de su poblacin objetivo, aunque incluyendo nicamente a los desempleados del sector formal, y contando en su ejecucin con todos los problemas administrativos y de funcionamiento del IVSS. Los dems programas tuvieron un bajsimo impacto: el Programa Nacional de Beca Salario no lleg a cubrir el 3% de los jvenes desempleados y el Programa de Apoyo a la Economa Popular no fue capaz de crear empleos para ms del 3% de la poblacin desempleada en cada ao.

Un nuevo ajuste econmico: la Agenda Venezuela (1996-1998)

La aplicacin del programa de ajuste econmico durante el gobierno de Carlos Andrs Prez caus gran inestabilidad poltica. Se pretendi lograr fuertes cambios en la economa venezolana y el papel del estado sin contar con el apoyo de los distintos sectores nacionales. Ello llev a una

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progresiva prdida de legitimidad del gobierno que se inici con el mencionado caracazo en 1989, pero luego se profundiz con los golpes de estado de 1992 y desemboc finalmente en la destitucin del presidente Prez antes de culminar su perodo presidencial. Durante los meses previos a diciembre de 1993, el principal cometido del presidente Ramn J. Velsquez era garantizar el clima necesario para que la crisis poltica pudiera ser resuelta pacficamente en las elecciones. En ellas result electo Rafael Caldera para un nuevo perodo constitucional. Desde su campaa electoral una de las principales promesas era dejar de lado las nuevas orientaciones neoliberales para la poltica econmica, el llamado paquete. Esta orientacin se mantuvo a comienzos de su mandato. De hecho en el IX Plan de la Nacin se propone un modelo basado en la solidaridad, donde las orientaciones econmicas que haban sido lo central del programa de ajuste del 89 (principalmente, la no intervencin del estado en la economa) se dejan a un lado para intentar rescatar las polticas econmicas ms tradicionales en Venezuela. Este cambio en la orientacin de la poltica econmica no signific un desmantelamiento de los nuevos programas sociales que haban sido diseados y puestos en ejecucin durante el quinquenio precedente. Dichos programas continuaron funcionado, aunque ahora sin formar parte de una estrategia comn orientada a los fines compensatorios que se haban propuesto en el pasado. A principios de 1996 la situacin econmica derivada de la re-implantacin de los controles en la economa (control de precios, del tipo de cambio, entre otros), vigentes desde junio de 1994, los efectos de una situacin de recesin e inflacin que dur ms de dos aos, ms los efectos de la crisis financiera llevaron a la necesidad de implantar un nuevo programa de ajuste econmico. Este programa intent restablecer los equilibrios macroeconmicos bsicos y generar la confianza necesaria en los agentes econmicos que permitiera la expansin de los niveles de inversin interna y externa para as re-emprender la senda de crecimiento econmico. Las medidas econmicas de la Agenda Venezuela difieren poco de las propuestas y objetivos contenidos en el Programa de Ajuste Estructural de 1.989. Las principales diferencias que marcarn la ejecucin de este nuevo programa de ajuste tienen que ver con logros previos que no estaban presentes en el anterior: Se ha logrado que en la poblacin haya un mayor grado de aceptacin de las medidas, las cuales no son evaluadas en trminos peyorativos, como ocurri en 1989, por parte de los distintos actores polticos y la opinin pblica en general; Existe una serie de reformas institucionales que ya se han realizado y que facilitan un rpido efecto de las medidas: ya se cuenta con una reforma del Impuesto sobre la Renta, con mecanismos ms eficientes de recaudacin de fiscal, con impuesto a las ventas, entre otros.

De la misma manera, en el rea social tampoco se proponen orientaciones distintas al Plan de Enfrentamiento a la Pobreza. Sin embargo, se cont con el aprendizaje institucional que signific la ejecucin de los programas compensatorios y con una mayor capacidad institucional que en 1989 para aplicar programas que compensen rpidamente los efectos adversos del ajuste econmico sobre la poblacin ms vulnerable. En este nuevo programa de ajuste la definicin de poblacin vulnerable no slo incluye a mujeres embarazas y nios en edad pre-escolar y escolar, sino tambin

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a los adultos mayores. Si bien las orientaciones generales son las mismas, el componente social de la Agenda Venezuela no comprende exactamente los mismos programas. Los 14 programas sociales que incluy fueron los siguientes: Subsidio Familiar: es una transferencia directa de bs. 9.600 a las familias de nios de pre-escolar y bsica de zonas pobres. Es, bsicamente, la continuacin de la beca alimentarios bajo una nueva denominacin. Dotacin de Uniformes Escolares Programa Alimentario Materno-Infantil (PAMI) Hogares de Cuidado Diario Programa Alimentario Escolar: su objetivo es garantizar el rendimiento y la permanencia de los nios en educacin pre-escolar y bsica hasta 6 grado. Para ello, se brinda una comida al da a los nios escolarizados en reas urbanas, rurales e indgenas. Este programa es ejecutado por el Ministerio de Educacin. Desayuno, Merienda y Comedores Escolar: se engloba como un nico programa las diversas iniciativas del Instituto Nacional de Nutricin que ya estaban presentes en el Plan de Enfrentamiento a la Pobreza Capacitacin y Empleo Joven: Se mantiene la misma estrategia del programa originado en el marco del PEP, pero con dos organismos ejecutores, Por un parte el Ministerio de la Familia y a la vez la Fundacin Juventud y Cambio con el Plan Empleo Joven. La diferencia entre ambos tiene que ver con el monto de la beca que reciben los beneficiarios (mayor en el programa coordinado por el Ministerio de la Familia) y la estrategia de formacin que en el segundo caso es coordinada con el INCE (Pantoja, 1999). Subsidio al Pasaje Estudiantil Incremento pensiones de vejez: el objetivo es incrementar los ingresos que recibes los pensionados del IVSS. Ya a lo largo de esta dcada el Ejecutivo Nacional se hace cargo de buena parte de los costos de pago de las pensiones puesto que lo acumulado en los fondos del IVSS se utiliza para gastos operativos o para la atencin mdica (Daz, 2003). Proteccin al Anciano: Se propone aportar recursos econmicos a las personas de la tercera edad que no posean otro beneficio social. Este programa es ejecutado por el Instituto Nacional de Geriatra y Gerontologa (INAGER). Suministro de Medicamentos: su objetivo es brindar de los medicamentos requeridos por mujeres embarazadas, nios y ancianos que asisten a los ambulatorios a bajos precios. Con ello se propone evitar que el alto costo de estos productos conlleve a una desmejora en la salud de la poblacin vulnerable. Se subsidian 55 medicamentos que son distribuidos en ambulatorios y farmacias. El paciente slo cancela el 20% del precio de los medicamentos.

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Dotacin Medico-Quirrgica: su objetivo es suministrar la dotacin mdicoquirrgica para el apropiado funcionamiento de los servicios preventivos de la red de ambulatorios del Ministerio de Sanidad, con lo cual se beneficia a la poblacin de escasos recursos que asiste a estos establecimientos. Programa Alimentario Estratgico: Se propone apoyar a la poblacin de menores recursos econmicos para comprar a bajo costo cinco alimentos considerados como bsicos. Estos alimentos subsidiados (arroz, aceite vegetal, sardinas, caraotas, frijoles o arvejas) se distribuyen a travs de las bodegas tradicionales. Este programa est a cargo del Ministerio de Agricultura y Cra. Fondo de Fortalecimiento Social: Su objetivo es incentivar la ocupacin temporal de las comunidades en labores de infraestructura, mantenimiento y servicios que sean requeridas por la propia comunidad. Para ello se brinda a las comunidades asesora, apoyo tcnico para la formulacin de los proyectos y, finalmente, recursos financieros para llevar adelante las obras.

Cuadro 5 Cobertura de los Programas de la Agenda Venezuela (1996-1998) Programas Sunsidio Familiar Dotacin de Uniformes Escolares Programa Alimentario Materno Infantil Hogares de Cuidado Diario Programa Alimentario Escolar Merienda y Comedores Escolares Capacitacin y Empleo Joven Subsidio al Pasaje Estudiantil Incremento Pensin de Vejez Proteccin al Anciano Sumnistro de Medicamentos Dotacin Mdico-Quirrgica Programa Alimentos Estratgicos Fortalecimiento Social
Fuente: Velsquez Mrquez (2003)

1996 97,2 101,2 105,2 100,0 98,3 89,4 38,5 52,7 81,1 100,0 47,3 63,2 28,9 100,0

1997 95,3 100,0 71,0 100,0 100,0 111,4 83,3 62,6 90,8 100,0 44,0 99,7 84,8 47,0

1998 97,0 90,0 77,0 104,0 79,0 155,0 69,0 76,0 100,0 100,0 65,0 100,0 100,0 200,0

Podemos observar que al igual que durante la ejecucin del Programa de Enfrentamiento a la Pobreza los programas ejecutados a travs de la red escolar muestran una alta cobertura. En general, todos los programas de la Agenda Venezuela presentan una cobertura creciente en el perodo estudiado. Sin embargo, llama la atencin los altos valores de la cobertura de ciertos programas en comparacin con el perodo precedente; por ejemplo, hogares de cuidado diario y capacitacin y empleo joven. Los documentos y anlisis de la poca no reflejan que estos programas hayan registrado una masificacin intensa a partir de 1996. Probablemente las diferencias en los resultados de cobertura entre los cuadros 4 y 5 obedezca, entonces, a formas diferentes de estimar la poblacin objetivo o meta de cada uno de estos programas. Ambos clculos provienen de estudios previos cuyas metodologas podran diferir y esto explicara las inconsistencias observadas.

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Para cerrar podramos decir que el componente social de la Agenda Venezuela pudo ejecutarse con rapidez y cumplir su objetivo de compensar el efecto del ajuste, en virtud de que buena parte de sus programas ya se encontraban en ejecucin al momento de inicio del ajuste, por lo que se contaba con capacidad instalada para hacer frente con rapidez a los cambios en la coyuntura.

Balance de los programas compensatorios

Estos nuevos programas representaron, sin duda, el mayor esfuerzo institucional que se haba realizado hasta ese momento en Venezuela para asistir a los grupos ms pobres durante un perodo de crisis (Mrquez, 1993: p. 15). El esfuerzo que signific la implantacin de este plan no tiene par en ninguna de las acciones previas del Estado venezolano en el rea social. Al ver en trminos relativos el gasto social (ver grfico 3 en el captulo anterior) se encuentra que efectivamente durante la ejecucin del PEP y la Agenda Venezuela hubo recuperacin en el nivel de gasto, pero esto ocurri por momentos puntuales y no se fren la tendencia descendente. Al mismo tiempo hemos visto que se logr compensar slo parcialmente la cada en los ingresos de la poblacin producida por la crisis de la dcada de los ochenta y agudizada an ms por la eliminacin de los subsidios indirectos en 1989. Adems de no haber logrado su objetivo de compensacin, estas nuevas polticas tampoco generaron cambios que ayudaran a la promocin de un desarrollo social, mayor inclusin y equidad en el largo plazo. Pueden mencionarse varias razones por las cuales estas nuevas polticas sociales no llegaron a cumplir los objetivos propuestos, a continuacin mencionaremos las ms importantes: La poltica social no era el centro de la accin gubernamental: Una de las razones por las cuales la poltica compensatoria no logr sus objetivos, es el problema que se deriva de la concepcin de la poltica social como accesoria, no como elemento que, junto con los cambios en la poltica econmica, era capaz de generar cambios favorables al desarrollo. Aunque se explicite dentro de los planes de la poltica social este objetivo, no existe dentro de estos programas compensatorios una meta a largo plazo, lo cual se expresa en que muchos de los programas que atienden a la poblacin ms vulnerable no generan en sta las condiciones para incorporarse en la actividad productiva (Blanco, 1994: p 87). Ausencia de una visin de largo plazo en la poltica social: Toda esta propuesta de nuevas orientaciones para la poltica social carece de objetivos a largo plazo, dej a un lado la importante necesidad de proponer transformaciones a las redes tradicionales del rea social. Es en el aumento de la cobertura y calidad de los servicios prestados en educacin y salud en donde se encuentra la va para brindar a la poblacin excluida la posibilidad de insertarse bajo condiciones ms favorables dentro del mercado de trabajo y, por tanto, aumentar su propio bienestar. Al no incluir este aspecto, la nueva orientacin de la poltica social no contempl lo que debera ser su principal objetivo de largo plazo: reformar las agencias del sector social para aumentar la calidad y la cantidad de los servicios prestados. Una estrategia basada en este objetivo (que no puede ser cumplido en el corto plazo)

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hubiera podido darle coherencia y unidad a los nuevos programas coyunturales, ya que muchos de ellos podran haberse convertido en estrategias de corto plazo que, adems de compensar, tendieran a la transformacin de la accin tradicional del Estado en el rea social. Ausencia de integracin dentro de la poltica social: A pesar de que el esfuerzo que signific la creacin de la nueva poltica social compensatoria comenz con la accin coordinada de todas las agencias del Estado en el rea social, finalmente no se logr una rectora general que permitiera la ejecucin y evaluacin de la estrategia como un todo. De hecho, los programas que necesitaban de coordinacin institucional fueron los que ms dificultades encontraron para su ejecucin, tal como sucedi con El Programa de Ampliacin de Pre-escolares y con el Programa de Educacin Comunitaria, por ejemplo. Por otra parte, las crticas a la inflexibilidad caracterstica de la poltica social tradicional llevaron a la creacin de numerosas agencias para la gestin de los nuevos programas, lo cual dificult an ms la coordinacin entre los encargados de la ejecucin de los distintos programas compensatorios y entre stos y las redes tradicionales de atencin. Indefinicin de la temporalidad de los programas compensatorios: Si bien en los objetivos de la poltica compensatoria se planteaba expresamente su carcter transitorio, no se definieron con claridad los mecanismos para la desactivacin de los distintos programas. Esto contribuye a desvirtuar el objetivo central del PEP y la Agenda Venezuela (compensar los efectos de los ajustes econmicos) y a convertir los nuevos servicios en derechos adquiridos de la poblacin beneficiaria que luego difcilmente podrn ser retirados. Lmites de la participacin de las organizaciones comunitarias: Ante la ineficiencia que haban mostrado las distintas agencias gubernamentales para actuar ante la grave situacin social, se pens que con la creacin de nuevas redes de atencin, a travs de la sociedad civil organizada, se lograra subsanar la mayor parte de las dificultades existentes para llegar hasta los grupos ms vulnerables. Sin embargo, la magnitud de la crisis y la importante proporcin de la poblacin que deba atenderse sobrepasaban las capacidades de estas organizaciones para "hacerse cargo" de la poltica social. En sntesis, no es posible abarcar todos los problemas ni cubrir a toda la poblacin necesitada slo con la intervencin de las organizaciones no gubernamentales. El Estado tiene un importante papel que jugar en esta rea, lo cual muestra la imperiosa necesidad de una redefinicin de la participacin pblica y privada dentro de la poltica social. Dificultades en la implantacin: Gran parte de los inconvenientes a los que se enfrent la poltica social compensatoria se relacionan con las dificultades inherentes a la aplicacin de las polticas en la realidad. En aquellos programas administrados y ejecutados desde las redes sociales del Estado existieron grandes problemas, dada la inflexibilidad de las burocracias estatales, pero tambin el reclutamiento de Organizaciones no Gubernamentales que quisieran ser ejecutoras de los nuevos programas fue un proceso ms lento de lo previsto. Adicionalmente, la ausencia de

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una normativa especfica y clara para la relacin entre el Estado y los privados en la prestacin de servicios sociales, redund en una gran complejidad para llevar a la prctica la inclusin de la sociedad civil organizada en la poltica social. Todo esto repercuti en los retrasos en la ejecucin de los programas compensatorios que vimos anteriormente. Duplicidad de programas y esfuerzos en reas especficas o grupos de poblacin: Con el deseo de compensar y en virtud de la descoordinacin institucional, encontramos reas de atencin que se encuentra saturadas de programas que comparten los mismos objetivos y que, en consecuencia, suponen duplicidad de esfuerzos. Tal es especficamente el caso de los programas nutricionales que se basan en la red escolar: son tres programas en el PEP y dos en la Agenda Venezuela. En esta ltima, adems, se cuenta con dos organismos ejecutores distintos, por lo cual resulta difcil luego estimar el impacto de las distintas iniciativas. Persistencia de la exclusin: El uso de las principales redes de atencin social (escuelas primarias y ambulatorios) para la ejecucin de los nuevos programas fue un importante acierto para llegar rpidamente a amplios sectores de la poblacin; pero, al mismo tiempo, ha de tomarse en cuenta que el gran problema de la poltica social estructural fue, precisamente, el no haber logrado una cobertura universal de los servicios sociales prestados por el estado. Esto quiere decir que la poblacin en la situacin ms crtica (aqulla que no asiste a las escuelas ni a los servicios de salud) queda excluida tambin de los nuevos programas compensatorios (sobre todo, beca alimentaria y PAMI). De la misma manera, al usar las organizaciones comunitarias para la ejecucin de otros programas, se deja de lado a aquellas comunidades que an no cuentan con una actividad organizada. En general, las comunidades menos organizadas son tambin las ms pobres. De esta manera, no es arriesgado suponer que la poblacin ms vulnerable queda excluida de los beneficios de la poltica social compensatoria por ambas vas.

A lo largo de este captulo hemos observado que con implantacin de los programas de ajuste econmico en la dcada de los noventa se dio una nueva orientacin que enriqueci la poltica social tradicional en Venezuela, creando nuevos programas que atendieran directa y exclusivamente a la poblacin ms necesitada. Tambin hemos visto, sin embargo, que esta nueva orientacin, por s sola, no dio los resultados deseados por distintas razones. El cambio de gobierno de 1998 dar un nuevo cambio de las orientaciones y estrategias de la poltica social; y estos cambios han sido de una magnitud tal que su anlisis detallado se har en el prximo captulo.

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LA REVOLUCIN BOLIVARIANA Y SU IMPACTO EN LAS POLTICAS SOCIALES

El inicio del gobierno del Presidente Hugo Chvez implica sin duda alguna un cambio notorio en las polticas sociales que se venan desarrollando en Venezuela. No obstante, adems de considerar las polticas sociales, tambin es importante enmarcar este gobierno dentro de un contexto de crisis social, poltica y econmica que se vena dando desde los inicios de la dcada de los ochenta. Una crisis reflejada por un crecimiento de los ndices de pobreza y de exclusin, de abstencin electoral, debilitamiento de los partidos polticos y de los rganos representativos, erosin de las instituciones pblicas y los continuos intentos fallidos de reformar un estado erosionado. Cabe recordar que parte de estas crisis, justificaron en su momento la puesta en marcha de las polticas sociales de los gobiernos de Prez y Caldera. En medio de estos procesos, empiezan a aparecer liderazgos alternativos en los nuevos espacios polticos abiertos por la descentralizacin como es el caso del partido Causa R y, si bien es el fundador del partido COPEI, es tambin el caso de la eleccin de Rafael Caldera para su segundo mandato a partir de 1994 quin lanz su candidatura fuera de este partido. Esto era reflejo de que " los venezolanos se encontraran insatisfechos con el funcionamiento de la democracia mostraban su frustracin por el mal funcionamiento y la calidad de los servicios pblicos, la inflacin, el desempleo, el desorden civil, la violencia y la inseguridad ciudadanas, la falta de gobierno, la galopante corrupcin, as como criticaban que los gobiernos no se hicieran responsables por el cumplimiento de las demandas ciudadanas." (D'Elia et al., 2006: p.193.)

Orgenes del Proyecto Bolivariano Revolucionario

En este contexto es que la candidatura de Hugo Chvez, lder del golpe de febrero de 1992 y del Proyecto Bolivariano Revolucionario (PRB), encuentra suficiente asidero como para hacerse con la victoria en el ao 1998. Sin embargo, ni la candidatura de Hugo, ni el mismo intento de golpe son hechos casuales en la historia contempornea de Venezuela. En cierto sentido, este proyecto es producto tanto de la historia militar como de la insurgente cuando, durante la dcada de los sesenta y setenta, los grupos radicales realizaron intentos de infiltrar las Fuerzas Armada. Estos intentos dieron origen a grupos como la Alianza Revolucionario de Militares Activos (ARMA), el Comit de Militares Bolivarianos, Patriticos y Revolucionarios y el Ejrcito Bolivariano Revolucionario (EBR 200). Cuando el EBR-200 incluye a civiles dentro de sus filas, pasa a ser el Movimiento Bolivariano Revolucionario 200 el cual lleva a cabo los intentos de golpe de estado del ao 1992. De esta manera, muchas de las banderas de la lucha insurgente en los aos sesenta pasan al movimiento revolucionario cvico-militar y, luego, al Gobierno Bolivariano. Las ideas de nacionalismo y antiimperialismo se combinan luego con el bolivarianismo para dar lugar al PRB. La popularidad de Chvez al salir de prisin y la posibilidad de los militares dados de baja para participar en poltica dada su condicin civil fueron elementos claves para que el MBR 200 pasara de un discurso abstencionista a entrar en las elecciones de 1998. Si bien buena parte del PRB se matiza con el fin de entrar en el juego electoral, muchas de sus ideas de base se conservaron, en especial aqullas de carcter social. Este Proyecto no duda en colocar los orgenes de la exclusin de gran parte de la poblacin venezolana en las limitaciones de

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la democracia representativa as como en las prcticas clientelares y populistas de la poltica de la IV Repblica. As lo social, ms que la asistencia a estos sectores, representa la posibilidad de romper esta exclusin y de realmente redistribuir la riqueza petrolera. Para ello se requiere de un proceso profundo de cambio de la sociedad venezolana para romper con las causas de la exclusin en Venezuela. Es as como el diagnstico del PRB sobre la sociedad venezolana no era muy diferente al realizado por otros sectores; las diferencias se encontraban en las soluciones. En el caso del PRB el tema no era la dinamizacin de la economa, su diversificacin o la dependencia petrolera, sino una transformacin completa del sistema poltico y de la democracia, incluso de lo cultural en tanto que se requiere un individuo participativo y solidario. La ausencia de una propuesta de poltica social dentro del PRB se puede entender, primero, porque las polticas sociales como tales son producto de la marginalizacin de lo social dentro de los programas polticos clsicos producto de las posturas neoliberales y, segundo, porque la aplicacin de una poltica social focalizada debe ser suplantada por una transformacin profunda de lo econmico y lo poltico.

La Poltica Social del Gobierno Bolivariano2

La primera tarea del Gobierno del Presidente Chvez, que estaba anunciada en su programa electoral, era la convocatoria a una Asamblea Constituyente. Esta asamblea result con un alto porcentaje de miembros afectos al nuevo gobierno. La nueva Constitucin fue aprobada en referndum nacional en el ao 1999. Esto implic la relegitimacin de todos los poderes nacionales a lo largo del ao 2000, razn por la cual el nuevo gobierno no inici realmente la planificacin de su gestin hasta casi dos aos despus de ser electo.

Las Reformas Institucionales

La nueva Constitucin de 1999 trae cambios notables a la concepcin del estado, a su relacin con la sociedad y a la concepcin misma de la ciudadana3. El estado venezolano es declarado por primera vez como un estado democrtico y social de derecho y de justicia, estableciendo un reconocimiento ms amplio de los derechos sociales que la constitucin predecesora de 1961 y un nuevo modelo poltico denominado democrtico-participativo y protagnico, dentro de lo cual debe construirse la corresponsabilidad entre los ciudadanos y el estado. As la participacin pasa a tener un reconocimiento con rango constitucional dentro del nuevo modelo poltico. La idea de la representatividad queda marginada en el nuevo texto constitucional. La sociedad civil es reconocida constitucionalmente bajo diferentes formas: comunidad organizada, sectores de la sociedad u organizaciones no gubernamentales. La participacin se contempla ms all de la participacin electoral llegando a una intervencin directa en asuntos de incumbencia pblica, a la participacin consultiva e incluso refrendaria, a nuevas formas de participacin como las asambleas de ciudadanos y los cabildos abiertos, la transferencia de servicios y la participacin en procesos econmicos de carcter social (Salamanca, 2002). El impacto que esto tendr en las polticas sociales

Para profundizar en este punto sugerimos la lectura de Maingn (2004; 2006), de donde buena parte de la informacin fue obtenida, as como otros textos reseados en la bibliografa. Delgado Blanco y Calcao (2001).

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posteriores del gobierno de Chvez apunta principalmente a la incorporacin de la ciudadana en la gestin de los nuevos programas sociales. Sin embargo, si bien la Constitucin de 1999 reconoce a la Repblica como federal y se instaura el Consejo Federal de Gobierno, el cual ha sido apenas convocado en contadas ocasiones, se presentan algunos retrocesos en el proceso de descentralizacin iniciado desde la dcada de los noventa al concentrar ms poderes, tanto formales como informales, en el ejecutivo y en la figura presidencial. Las contradicciones y vacilaciones en torno al proceso de descentralizacin durante el gobierno de Chvez han revertido parte de los logros obtenidos en esta materia (Contreras: 2003) Posteriormente a la aprobacin de la nueva Constitucin, tambin se dieron otros cambios institucionales en el gobierno del Presidente Chvez. Uno de ellos, con mucho impacto en la poltica social, fue el rediseo del cuerpo ministerial. El Ministerio de la Familia, quien se vena encargando de la ejecucin de las polticas sociales focalizadas desde el gobierno de Prez, desaparece para ser fusionado al Ministerio de Sanidad y formar el Ministerio de Salud y Desarrollo Social (MSDS). Tambin se centralizan los fondos sociales mediante el reconocimiento de una sola fuente de financiamiento, el Fondo nico social. Posteriormente, en junio de 2005, se crea el Ministerio del Poder Popular para la Participacin y Proteccin Social el cual asume la regulacin, formulacin y seguimiento de politicas, la planificacin estratgica y realizacin de las actividades del ejecutivo nacional en materia de promocin, asistencia y desarrollo social integral y representativo4. ste ministerio junto al recin creado Ministerio para la Economa Popular revierten en parte la tendencia de centralizar lo social en tanto que asumen parte de las lneas programticas que estaban adscritas al MSDS. Este cambio, desde la perspectiva del nuevo gobierno, debe entenderse como la necesidad de transversalizar lo social dentro de todas las instancias pblicas y no su ubicacin especfica en un ministerio. El nuevo MSDS, adems de asumir las tareas de salud, asumi tambin algunos de los programas sociales heredados del gobierno anterior y que continuaban aun en funcionamiento como los Multihogares. Otra de las reformas institucionales importantes en materia social ha sido el fortalecimiento de los fondos de inversin social destinados a la promocin de la economa de la economa social. El Plan de Desarrollo Econmico y Social de la Nacin 2001-2007 presenta en sus objetivos el desarrollo de la economa social mediante la organizacin del sistema de microfinanzas. Para esto, el Plan tiene en sus objetivos la facilitacin del acceso a los recursos financieros y a la asistencia tcnica para las empresas de la economa social, la adecuacin de los productos y servicios financieros al sector microempresario, el financiamiento a los sectores ms necesitados y sin oportunidades en el sistema financiero tradicional, la transformacin de la economa informal en un sistema formal de microempresas y finalmente la facilitacin a las mujeres y a las jefas de hogar el desarrollo de sus habilidades tcnicas. En este sentido, el Gobierno coloca en marcha una serie de instituciones financieras. Algunas de ellas transfieren fondos directamente a la poblacin mediante prstamos, mientras que otros lo hacen a entes gubernamentales para que stos ejecuten programas de tipo social. stos son: Banco del Pueblo Soberano (octubre 1999), actualmente adscrito al Ministerio del Poder Popular para la Economa Comunal, es un ente microfinanciero que facilita el acceso a

Pgina web del Ministerio del Poder Popular para la Participacin y Proteccin Social (http://www.mps.gob.ve/)

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servicios financieros y no financieros a las comunidades populares y organizadas, las empresas familiares, las personas naturales, las cooperativas y cualesquiera otras formas de asociacin comunitaria para el trabajo. Otorgan cuatro tipos de crditos: el crdito individual (una persona, hasta 15 millones de Bs.), el crdito solidario (grupos de 2 a 3 personas, hasta 5 millones de Bs.), el crdito mancomunado (2 a 5 personas, 5 millones de Bs.) y el crdito cooperativo (5 socios o ms asociados en una cooperativa, hasta 30 millones de Bs.). Banco del Desarrollo de la Mujer (marzo 2001), tambin adscrito al Ministerio del Poder Popular para la Economa Comunal, es otro ente financiero que tiene por objetivo la facilitacin de servicios financieros y no financieros mediante el apoyo tcnico, asistencia, capacitacin, seguimiento y acompaamiento a las mujeres de los sectores ms empobrecidos del pas, con el fin de que las mujeres obtengan herramientas productivas para su plena insercin en el desarrollo socioeconmico del pas y para sus propios beneficios. Fondo de Desarrollo Microfinanciero (FONDEMI, marzo 2001), adscrito al Ministerio del Poder Popular para la Economa Comunal, es una institucin gubernamental que tiene por objetivo estimular y promover el desarrollo de proyectos socioproductivos bajo la figura de Entes de Ejecucin. Estos entes son: Organizaciones Comunitarias, mediante las figuras jurdicas de Cooperativas, Federaciones de Cooperativas, Asociaciones Civiles, Fundaciones, Compaas Annimas, Medios Alternativos Comunitarios, Organizaciones Estadales y Municipales, mediante la figura jurdica de Fondos Regionales, Fondos Municipales, Institutos Autnomos y/o cualquier otra organizacin que surja de la misma naturaleza y que cumpla con la Misin y Visin de Fondemi. Banco de Desarrollo Econmico y Social (BANDES, mayo 2001) el cual era anteriormente el Fondo de Inversiones de Venezuela y actualmente adscrito al Ministerio de Finanzas. Se trata de agente financiero del Estado que atiende el financiamiento de proyectos orientados hacia la desconcentracin econmica, estimulando la inversin privada en zonas deprimidas y de bajo rendimiento, apoyando financieramente proyectos especiales de desarrollo regional. A diferencia de los anteriores, no es propiamente un ente microfinanciero, sino un ente fiduciario de organismos del sector pblico. Instituto Autnomo Fondo nico Social (FUS, creado en noviembre de 2001) est adscrito al Ministerio del Poder Popular para la Participacin y el Desarrollo Social. Tiene por objeto concentrar la captacin y administracin de los recursos para la optimizacin de los programas sociales, destinados a fortalecer el desarrollo social. Al igual que el BANDES, no es un ente microfinanciero sino que apoya programas sociales ejecutados por organizaciones gubernamentales o no gubernamentales como es el caso del Programa de Dotacin de Uniformes Escolares, el Programa de Alimentacin Escolar y la Gerencia de Atencin Integral a las Comunidades. Fondo de Inversin Social de Venezuela (mayo 1990), adscrito tambin al Ministerio del Poder Popular para la Participacin y el Desarrollo Social. Su objetivo es promover y

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financiar programas y proyectos sociales en correspondencia con las estrategias de desarrollo establecidas por el Ejecutivo Nacional. Dentro de los programas apoyados estn: Programa de Apoyo a la Infancia y Adolescencia (PAIA), Comunidades Protagnicas Saludables (CPS), Programa de Desarrollo de Consultorios Populares Fase I, en el marco de la Misin Barrio Adentro, Programa de Inversin y Desarrollo Social (PROINDES), Programa de Apoyo a Iniciativas y Gestin de las Organizaciones de la Sociedad Civil (PAIS).

El Plan Bolvar 2000

En cuanto a programas sociales se refiere, una de las primeras acciones del Presidente Chvez fue la puesta en marcha del Plan Bolvar 2000. Este plan consista en la atencin de las emergencias sociales mediante la participacin cvico-militar. La ejecucin est a cargo de la Fundacin Proyecto Pas que fue creada para este propsito y se encuentra adscrita al Ministerio de la Defensa. De esta manera, las FAN responden a su encomienda constitucional de participar activamente en el desarrollo nacional (Art. 328). El plan fue lanzado en la fecha del dcimo aniversario de los sucesos del caracazo con el fin de redimir la imagen de las FAN frente a la comunidad. Con esta intencin presente es que se formula el Plan Bolvar 2000 el cual est en manos del Presidente y de las FAN: La orden que yo (Chvez) di incluso fue: 'Vayan casa por casa a peinar el terreno, el enemigo cul es?, el hambre.' Y lo comenzamos a hacer el 27 de febrero del 99, diez aos despus del Caracazo, como una forma de reivindicar a los militares y yo incluso utilic el contraste y dije: 'Hace 10 aos salimos a masacrar a ese pueblo, ahora vamos a llenarlo de amor, vayan a peinar el terreno, a buscar la miseria, el enemigo es la muerte. Vamos a llenarlos de rfagas de vida, en lugar de rfagas de muerte.' (Entrevista a Marta Harnecker, Hugo Chvez Fras, Un Hombre, Un Pueblo. http://www.nodo50.org/cubasigloXXI/politica/harnecker24_310802.pdf) El Plan est dividido e identificado en tres fases. La primera, es el Proyecto Pas que se orienta a la asistencia de emergencias en el corto plazo; la segunda es el Proyecto Patria que apunta a la atencin de los problemas prioritarios en el corto y mediano plazo; y el Proyecto Nacin que se corresponde con el Plan de la Nacin con un alcance a mediano plazo. Existe un cuarto nivel adicional que pretendera la transformacin del pas en el largo plazo. La forma de organizacin de la Fundacin Proyecto Pas guarda estrecha relacin con la organizacin de las FAN a nivel nacional: a travs de los Comandos de Guarnicin en el mbito nacional (Direcciones Regionales de los Teatros de Operacin Social), instancia operativa y ejecutora de la estructura organizativa de la Fundacin que ha permitido una interaccin estrecha con las mismas, a fin de detectar sus necesidades prioritarias y proporcionar respuesta oportuna y eficaz a los habitantes donde operan los veintisiete (27) Teatros de Operacin Social y a nivel central.5

http://www.mindefensa.gov.ve/FUNDAPROPAIS/

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Este programa rompe las formas clsicas de atencin social que se venan ejerciendo en Venezuela pues el ejercicio de las polticas pblicas en el sector social, tanto las polticas tradicionales como las focalizadas, eran llevadas a cabo por instituciones civiles especializadas en el rea. Si bien en algunas ocasiones las FAN prestaban apoyo a labores sociales, su rol dentro del sistema era ms el de la seguridad pblica, la garanta de la democracia y la salvaguarda del territorio. Muchos de estos cambios de rol tienen que ver con el papel que la Constitucin de 1999 le otorga a las FAN. En la Constitucin de 1961, las FAN era apolticas, mientras que en la de 1999 no tienen militancia poltica, se les concede el derecho a votar y se les reconoce su participacin activa en las tareas del desarrollo nacional. La incorporacin de los militares en las tareas sociales no ha estado libre de crticas pues para algunos esto supone una desviacin de las tareas originales de las Fuerzas Armadas, el desplazamiento de los sectores profesionales que venan desarrollando estas tareas y el desaprovechamiento de los canales institucionales del estado para tales fines. Por otro lado, el Plan Bolvar 2000 ha sido criticado por su carcter asistencialista, su poca capacidad para hacer frente de manera integral a los problemas de pobreza, su poca efectividad en comparacin con los recursos invertidos y las continuas denuncias de corrupcin que se hicieron pblicas (Maingn: 2004; Alvarado Chacn: 2003)

El Plan Nacional de Desarrollo Econmico y Social 2001-2007

En el ao 2001 el Presidente Chvez present al pas el Plan Nacional de Desarrollo Econmico y Social 2001-2007 el cual se fundaba en cinco ejes de equilibrio: el econmico, el social, el internacional, el poltico y el territorial6. Los antecedentes de este plan se encuentran en el Programa Econmico de Transicin 1999-2000, el Programa Econmico 2000 y el Programa de Gobierno denominado "La Propuesta de Hugo Chvez para continuar la Revolucin" de mayo 2000. El equilibrio econmico apunta a asentar las bases de un modelo productivo de crecimiento autosustentable, que promueva la diversificacin productiva, sea competitivo y facilite la reinsercin en el comercio internacional globalizado. Para ello se requiere que en poltica fiscal se logre una mayor eficiencia del gasto pblico, como tambin el fortalecimiento de nuevas formas de ingreso fiscal, esto con el fin de romper con la dependencia petrolera. El estado ser quin oriente la creacin de las condiciones macroeconmicas para impulsar estos cambios como tambin deber fortalecer los fondos de inversin en los sectores estratgicos sealados anteriormente en este trabajo. Uno de los resultados esperados de este modelo productivo sera la distribucin adecuada de los recursos y de los factores que determinan el nivel de inversin y de consumo. El equilibrio poltico tiene el objetivo de colocar las bases para la construccin de una democracia bolivariana que logre un sistema poltico en el que se hagan efectivos los principios fundamentales consagrados en la Constitucin: el Estado democrtico y social de Derecho y de Justicia que garantice a sus ciudadanos las vida en libertad donde impere la justicia, la igualdad, la solidaridad, la democracia, la responsabilidad social y el pleno ejercicio de los derechos humanos.

Ministerio del Poder Popular para la Planificacin y el Desarrollo: http://mpd.gob.ve/pdeysn/pdesn.pdf

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En el logro de esta democracia, la corresponsabilidad entre el estado y la sociedad es clave, en tanto que el principio de participacin corresponsable est presente de manera amplia en la Constitucin, cuestin comentada en esta publicacin. Este principio ampliara y complementara a la democracia representativa. La participacin no slo extiende el ejercicio de la democracia sino que es un requisito indispensable para asegurarle mayor gobernabilidad a un estado que debe dar respuestas a realidades complejas. Para la construccin de la democracia bolivariana se contemplan tres objetivos fundamentales: la consolidacin de una estabilidad social, el desarrollo de un nuevo marco jurdico institucional y la contribucin al establecimiento de la democracia participativa y protagnica. El equilibrio territorial busca la modificacin del patrn de poblamiento, produccin, inversin, distribucin y recaudacin concebibles en el mediano y largo plazo. Esto se fundamenta en la definicin de ejes territoriales de desconcentracin que permitirn un nuevo equilibrio del territorio. El equilibrio internacional privilegia el fortalecimiento de un modelo relacional que permita la participacin flexible y simtrica de la comunidad de las naciones. Se parte del principio de que las directrices del orden internacional son el resultado de una interaccin equitativa dentro de la comunidad de naciones para la toma de decisiones mundiales. Finalmente, el equilibrio social busca alcanzar y profundizar el desarrollo humano ampliando las opciones de las personas, el ofrecimiento de mayores y mejores oportunidades en educacin, salud, empleo, trabajo, seguridad ciudadana y de organizacin social. La lucha contra la superacin de las desigualdades sociales, liderada por el estado, no se entiende como una accin benfica sino como la construccin de ciudadana y la garanta de los derechos sociales, econmicos y polticos de la poblacin. La eficiencia econmica se tiene en cuenta para la superacin de las desigualdades pero no debe subordinarla. Por eso, el equilibrio social debe contar tambin con polticas ms amplias incluyendo las estrategias de desarrollo de sectores productivos, la reconstruccin y fortalecimiento de las instituciones pblicas, el desarrollo regional, la obtencin de saldos favorables en capitales de corto plazo, el incremento de la proporcin de las inversiones productivas sobre las financieras y la construccin de un slido sector de economa social. El desarrollo de una economa social tambin implica la inclusin de la democracia a la esfera del mercado y de la economa. La reduccin de la pobreza es tambin una forma de legitimar a la democracia, siendo tambin que sta, para su profundizacin, requiere de dicha reduccin. Estos lineamientos en el equilibrio social se tradujeron luego a un conjunto de objetivos en materia educativa, de salud, de seguridad social, de seguridad ciudadana, de cultura, de recreacin y otros. El Plan de Nacional de Desarrollo Econmico y Social 2001-2007 tuvo tambin sus inconvenientes para ser desarrollado ampliamente. Los esfuerzos polticos del gobierno luego del ao 2001 fueron principalmente en el rea poltica y no en la social. Las sucesivas elecciones luego de la aprobacin de la nueva Constitucin en 1999, as como las confrontaciones polticas generadas por la aprobacin de la Ley Habilitante del ao 2001 y posterior paro petrolero y golpe de estado de abril 2002, todos estos sucesos conllevaron a que la agenda fuera tomada principalmente por las tensiones polticas y no por la puesta en marcha de acciones en el rea social. De esta manera, las polticas sociales del gobierno bolivariano no pudieron hacerse efectivas hasta que estas tensiones polticas bajaran, lo que fue parcialmente posible con la realizacin del referndum en agosto de 2004. Para ese momento, los escenarios polticos requeran una poltica

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social ms agresiva, directa y que estuviera claramente identificada con la figura presidencial y el proceso revolucionario.

Objetivos de la Poltica Social de acuerdo al Plan Nacional de Desarrollo Econmico y Social 2001-2007.
OBJETIVOS GENERALES Educacin de calidad para todos y todas Promocin de la calidad de vida y la salud Seguridad social universal Seguridad ciudadana permanente Acceso pleno a la cultura Deporte y recreacin al alcance de las grandes mayoras Cobertura de los dficit de atencin a necesidades sociales segn sus expresiones diferenciales por grupos poblacionales y territorios Fortalecimiento de la economa social Democratizacin de la propiedad de la tierra Generacin del empleo productivo Apoyar una democracia participativa y protagnica OBJETIVOS ESPECFICOS Acceso, permanencia y prosecucin; Extender la cobertura educativa; Articular con sistema de produccin Planta fsica y dotacin educativa; Equidad en la educacin superior; Atencin a no escolarizados; Erradicar el analfabetismo Universalizar el derecho a la salud; Promover la calidad de vida; Combatir las inequidades; Fortalecer las redes de salud; Acceso a la salud segn necesidades Crear el Sistema Pblico Nacional de Seguridad Social; Pensiones universales y solidarias; Empleo y desarrollo laboral; Atencin a los riesgos laborales; Viviendas y ambiente seguro y sano Programas de prevencin; Desarrollar la seguridad comunitaria; Aumentar la cobertura y calidad de servicios Desarrollar el Sistema Nacional de Cultura; Articular las iniciativas de la sociedad; Atencin a los problemas culturales Deporte recreativo para la salud; Deporte de rendimiento Acceso a los servicios bsicos; Crear sistema de proteccin social territoriales; Mejorar las condiciones para la insercin laboral Fomentar entidades de la economa social; Desarrollo de redes de economa social Regularizar la propiedad; Dotar de tierras; Garantizar la permanencia de productores Expandir la demanda de empleo; Polticas activas de empleo; Intermediacin y capacitacin laboral; Reestructurar del rgimen de remuneraciones Desarrollo de redes sociales; Estimular las organizaciones de bases; Crear la figura de las Contraloras Sociales

Tomado de: D'Elia, Yolanda (2006), Las Misiones Sociales en Venezuela, Caracas, ILDIS.

El Plan Estratgico Social

Durante los primeros aos del gobierno de Chvez, las discusiones sobre la redefinicin de las orientaciones de las polticas pblicas en materia social se llevaron a cabo, en gran parte, en el seno del nuevo Ministerio de Salud y Desarrollo Social, partiendo fundamentalmente de una reflexin sobre los derechos sociales de los ciudadanos y su relacin con la calidad de vida de stos. Esto hace que el MSDS adquiera un rol directivo dentro de las polticas sociales del gobierno y le permite reactivar la figura del Gabinete Social, dentro del cual asume el rol de la coordinacin. Para orientar estas polticas, se present el Plan Estratgico Social (PES) a inicios del ao 2002 y a la luz de los lineamientos presentados en el Plan de Desarrollo Econmico y Social de la Nacin (Maingn, 2004: 63)..

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El PES se concibi como un instrumento para la planificacin poltica y la viabilizacin de cambios sustantivos en las condiciones de vida y de salud de la poblacin venezolana, proponiendo una nueva racionalidad valorativa y prctica de las polticas pblicas: el imperativo tico de responder a las necesidades sociales, garantizando la universalizacin de los derechos y la equidad de oportunidades a mejores condiciones materiales y sociales de vida para todos y todas7. Los principales referentes de este plan son la Constitucin de 1999 y los lineamientos del PDESN sobre el equilibrio social, as como tambin la Ley Orgnica de Salud, en proyecto para la poca. En este sentido, el PES se consideraba como el eje ordenador de las orientaciones, polticas y acciones para hacer factible los cambios en la calidad de vida de la poblacin mediante la conquista de los derechos sociales universales. Los principios orientadores del PES son la conquista de la universalizacin de los derechos sociales como obligacin, compromiso y propsito de las polticas pblicas, la construccin de una nueva condicin de ciudadana, de contenido social y participativa y, finalmente, el rescate la funcin tica de las polticas pblicas hacia las necesidades sociales. Tal como lo seala Maingn (2004), el PES present una visin novedosa sobre las polticas y los derechos sociales que rompi con los esquemas tradicionales que se venan manejando en esta materia. La combinacin de la necesidad de subir la calidad de vida de los venezolanos con las perspectivas de derecho y de construccin de ciudadana con contenido social eran argumentos nuevos dentro de las polticas pblicas sociales de los gobiernos venezolanos y sacaba a stas de las orientaciones pragmticas que solan existir en este campo. No obstante, estas discusiones apenas transcendieron al crculo del MSDS. Las urgencias polticas y las diferencias internas en el gobierno colocaron al PES como un plan ms sin ser ejecutado. Prontamente se opt por polticas sociales ms efectistas y que dieran mayor visibilidad a la figura presidencial.

Las Misiones Sociales

La convulsionada agenda poltica que empez a configurarse desde diciembre 2001, la cual no ayudaba al gobierno dado sus pocos resultados visibles en su gestin y la ausencia de promesas cumplidas, fueron presionando a la formacin de una poltica social de corto plazo y resultados inmediatos. Sin embargo, la necesidad de movilizar simpatas polticas hacia el Presidente Chvez con miras al escenario refrendario en el ao 2004 hizo tambin que la poltica social tuviera un acento clientelar. As las misiones, figuras de programas sociales que surgieron en ese contexto, adems de cubrir las necesidades en materia de polticas sociales, tambin permitieron cubrir otros objetivos ms estratgicos en la poltica nacional, sobre todo en la identificacin de la poblacin con la figura del Presidente Chvez. Las Misiones Sociales puestas en marcha por el Gobierno Bolivariano consisten entonces en un conjunto de programas de carcter social que atienden los principales dficit que apuntalan la exclusin y la desigualdad social. Para el momento de redaccin de este documento, existan un total de 21 Misiones que detallamos a continuacin:

Ministerio de Salud y Desarrollo Social: 2002

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Tabla 1: Misiones sociales en funcionamiento. Venezuela, mayo 2007.

Nombre de la Misin Alimentacin (Mercal) rbol Barrio Adentro Ciencia Cultura Guaicaipuro Identidad Madres del Barrio Milagro Miranda Negra Hiplita Piar Revolucin Energtica Justicia Ribas Barrio Adentro Deportivo Robinson I y II Alma Mater Sonrisa Sucre Villanueva Hbitat Vuelvan Caras8 Zamora Fecha de creacin Diciembre 2003 Junio 2006 Diciembre 2003 Febrero 2006 Octubre 2004 Octubre 2003 Agosto 2004 Marzo 2006 Julio 2004 Octubre 2003 Enero 2006 Octubre 2003 Noviembre 2006 Febrero 2005 Octubre 2003 Diciembre 2004 Junio 2003 Septiembre 2007 Noviembre 2006 Septiembre 2003 Septiembre 2006 Julio 2004 (Misin Vivienda) Marzo 2004 Enero 2005 rea de impacto Alimentacin Ecolgico Salud Ciencia y Tecnologa Cultura Poblacin Indgena Cedulacin Madres y Amas de casa Salud Reserva de las FAN Poblacin en pobreza extrema y situacin de indigencia Minera Energa Justicia Educacin Deporte Educacin Educacin Superior Salud Educacin Distribucin espacial de la poblacin Vivienda y ordenamiento urbano Desarrollo Tierras

Fuente: http://www.gobiernoenlinea.ve/miscelaneas/misiones.html; http://www.misionesbolivarianas.gob.ve/; DElia, 2006; El Nacional, La Misin Cristo, Domingo 28 de octubre 2007, pp.3. Como primer punto de este apartado se realiza un anlisis descriptivo del entorno sociopoltico donde estas Misiones surgieron. En los siguientes prrafos haremos referencia a la Misiones Barrio Adentro, Mercal, Robinson, Ribas, Sucre y Hbitat puesto que stas han tenido el suficiente tiempo para mostrar logros y cambios, y por otro lado, adems de ser las Misiones ms importantes, son las que atienden a las necesidades bsicas de la poblacin: educacin, salud,

Para abril 2007, el Presidente Chvez haba anunciado el cambio de nombre de esta Misin a Misin Che Guevara.

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alimentacin y vivienda. Dentro de estas referencias sern consideradas los orgenes de cada una de estas Misiones, sus principales orientaciones y objetivos as como un balance final9.

La Misin para la salud: Barrio Adentro

Cuando ocurri el desastre de Vargas en diciembre 1999, uno de los apoyos internacionales recibidos fueron las brigadas mdicas procedentes de Cuba, constituidas en su inicio por medio centenar de personas, entre ellas mdicos, enfermeras, epidemilogos y tcnicos de higiene. Estas brigadas permanecieron en el pas luego de la tragedia, con el fin de suplir la atencin mdica en aquellos lugares donde los servicios de salud se vieron fuertemente daados a causas de estos sucesos. Con el fin de formalizar dicha colaboracin, ya fuera de la emergencia, los gobiernos de Cuba y de Venezuela firmaron, en octubre 2000, un acuerdo, el Convenio de Cooperacin Integral Cuba-Venezuela, que abarcaba las reas sociales, econmicas y energticas, incluyendo as la asistencia mdica de las brigadas cubanas. Posteriormente, la Alcalda del Municipio Libertador de Caracas concibi una iniciativa que tuviera la capacidad de llevar asistencia mdica en los barrios de la ciudad, asociada a su vez a la organizacin y participacin de las comunidades. Dicha iniciativa se llam Plan Integral Barrio Adentro para Caracas. La intencin de este plan era desarrollar una red de centros de atencin de salud y de encuentro comunitario donde se llevaran a cabo actividades de atencin, de prevencin y promocin de la salud. Existiendo de antemano el acuerdo con el gobierno de Cuba y la experiencia con las brigadas mdicas de este pas, la Alcalda firm un nuevo convenio en el ao 2003 con este pas con el fin traer a Venezuela los primeros mdicos cubanos para el Plan Barrio Adentro. De manera paralela, el Ministerio de Salud y Desarrollo Social vena proponiendo un nuevo modelo de atencin primaria que se fundara en una estrategia integral de promocin de la salud e incorporacin de la comunidad, la cual se centraba en tres figuras: los Ncleos de Atencin Primaria en Salud, los Centros de Atencin Primaria Integral y los Centros de Especialidades Ambulatorias. No obstante, en julio 2003, el Presidente Chvez conform una Comisin Presidencial para el Plan Barrio Adentro en la cual no fue incluido este ministerio. De esta manera, si bien los modelos propuestos tanto por la Alcalda como por el ministerio en bastante similares, el Plan Barrio Adentro qued como la poltica de referencia en materia de salud y atencin primaria. As el Plan Barrio Adentro se expandi a los estados Lara, Zulia, Carabobo y Apure para luego ampliar su presencia en el resto del pas, constituyndose entonces como el sistema de atencin primaria de salud. En diciembre 2003 se anunci una nueva Comisin Presidencial con el fin de integrar las reas de atencin primaria de salud, estimulacin de la economa social y transformacin de las condiciones sociales, econmicas y ambientales de los barrios populares de Venezuela, pasando de ser un plan a ser la Misin Barrio Adentro.

Existen pocos documentos que recopilen la informacin global e integral sobre las Misiones. Por esta razn hacemos uso bsicamente de dos fuentes: el estudio realizado por DElia y su equipo (2006) as como las informaciones contenidas en diferentes pginas web tanto de las Misiones como del Gobierno Ejecutivo. Para una informacin ms detallada de stas, recomendamos la consulta de estas fuentes.

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Tabla 2: Modelo atencin primaria existente y modelo Barrio Adentro.

Modelo existente Servicios de APS simplificados Fuera y alejado de los barrios Mdicos bajo rgimen de visitas semanales Equipo de salud: mdico y enfermera Atencin por 4 horas Cobros por falta de insumos El cuidado del buen trato no es parte de la atencin El ambulatorio solo tiene responsabilidades con los que acuden a consulta o urgencias. La poblacin residente es solo una referencia terica. Modelo Barrio Adentro Servicios de APS ampliados Adentro y cercano a los habitantes del barrio Mdicos residentes en el sector Equipo de salud: mdico, enfermera, promotor comunitario, deportivo y cultural Atencin por 8 horas Cumplimiento de gratuidad Especial cuidado en el trato (**) El consultorio tiene responsabilidades con poblacin residente, ms all del alcance del establecimiento. La poblacin residente es conocida, diagnosticada y visitada. A esto se llama dispensarizacin, y se entiende como la atencin a toda la poblacin, incluyendo a las personas sanas, mediante una atencin activa y controlada peridicamente. Alta actividad preventiva dentro del consultorio, en el terreno y en programas dirigidos a grupos especficos. Alta interaccin y vnculo con las comunidades. Los comits de salud forman parte del modelo de salud. Coordinacin de la misin cubana con apoyo de mltiples rganos gubernamentales Responde a las actividades del consultorio como unidad. Cada familia y persona tiene una sola historia mdica. La red de BA origina un nuevo sistema y una nueva organizacin por reas

Poca actividad preventiva dentro del ambulatorio y en el terreno Baja interaccin y vnculo con las comunidades. Coordinacin de mltiples rganos gubernamentales Responde a las actividades de programas separados (sin relacin). Las personas tiene tantas historias mdicas como programas hay No se trabaja de manera integrada con otros programas y niveles de atencin del sistema

Fuente: DElia, 2006. Actualmente, la Misin Barrio Adentro est constituida de tres niveles de atencin. Barrio Adentro I, la cual comprende los consultorios populares, las clnicas odontolgicas, las pticas, Barrio Adentro deportivo y la Misin Milagro. Barrio Adentro II cuyo eje es la atencin especializada, las emergencias y la rehabilitacin. Comprende las clnicas populares, los centros de diagnstico integral, las salas de rehabilitacin integral y los centros de alta tecnologa. Finalmente, Barrio Adentro III abarca la atencin hospitalaria mediante los hospitales del pueblo y las salas de rehabilitacin integral. A diferencia de los otros niveles, Barrio Adentro III hace uso de la red hospitalaria del pas.

La Misin para la alimentacin y el abastecimiento: MERCAL

Los antecedentes de la Misin Mercal se remontan al gobierno de Prez, cuando en 1989 se cre la Corporacin de Abastecimiento y Servicios Agrcolas (CASA), una empresa pblica destinada a la comercializacin de productos de la cesta bsica y a la prestacin de servicios de las cadenas agroalimentarias. Otro antecedente es la creacin del Programa de Alimentos Estratgicos (PROAL) en 1996 durante el segundo gobierno de Caldera, mencionado anteriormente. El gobierno del Presidente Chvez cre, en el 2000, una comisin para la asistencia alimentaria popular cuyo fin era instrumentar las polticas necesarias para la ejecucin de una poltica alimentaria dirigida a los sectores ms vulnerables del pas. Una de las actividades puestas en marcha por esta comisin, en la cual se integraban tambin PROAL y CASA, eran los

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megamercados que funcionaban en las grandes ciudades brindando alimentos bsicos a precios solidarios. De manera paralela, el Instituto Nacional de Nutricin desarrollaba el programa Cocinas Comunitarias el cual suministraba alimentos de manera gratuita o a bajos precios a los sectores de la poblacin con mayor vulnerabilidad nutricional: nios, mujeres embarazadas o en perodo de lactancia y adultos mayores. Con el paro nacional a finales del ao 2002, se evidenci la fragilidad alimentaria de la poblacin al confrontar problemas de abastecimiento y acceso a los alimentos bsicos. En marzo del ao 2003 se aprueba el Plan Excepcional de Desarrollo Econmico y Social mediante el abastecimiento de alimentos y otros productos que complementan la cesta bsica. El objetivo de este plan era garantizar el abastecimiento estable, continuo, creciente y permanente de los productos de la cesta bsica, incluyendo, si hace falta, la adquisicin de bienes en los mercados internacionales. En abril de ese ao, se cre la empresa Mercado de Alimentos, Mercal C.A., la cual se encarga de la comercializacin y mercadeo de productos alimenticios y otros de primera necesidad. En diciembre de 2003, se cre la Comisin Presidencial para el Abastecimiento Alimentario Misin Mercal como mecanismo articulador para garantizar la seguridad alimentaria de la poblacin. Con fin de garantizar mayor eficiencia en la gestin gubernamental sobre esta materia, se cre en el ao 2004 el Ministerio de la Alimentacin. Los productos comercializados por Mercal son colocados en diferentes tipos de punto de venta: los Mercalitos o Bodegas Mercal, las Bodegas Mviles, los Mdulos Mercal tipos I y II, los Supermercales y los Megamercales a cielo abierto. En marzo del ao 2004, PROAL es incorporada a la Misin Mercal y posteriormente pasa a ser una fundacin (FUNDAPROAL), la cual se adscribe al Ministerio de la Alimentacin y pasa a ejecutar los programas especiales de la Misin. De esta manera, la estructura de la Misin queda de la siguiente manera: CASA, quin asume las compras nacionales e internacionales y el almacenamiento, Mercal C.A. quin distribuye y vende los productos, FUNDAPROAL quien se encarga de la dotacin de alimentos a poblaciones en situacin de riesgo nutricional y las comunidades quienes asumen la contralora social. Dentro de estos ltimos se encuentran el Programa Especial en reas Rurales y Comunidades Indgenas, las Casas de Alimentacin, el Suplemento Nutricional y Bolsas de Comida y Mercal Proteccin.

Las Misiones para la educacin: Robinson I y II, Ribas y Sucre

Las Misiones educativas tienen por antecedente los compromisos del gobierno adquiridos en el Foro Mundial sobre Educacin celebrado en Dakar en el ao 2000 y la Declaracin Mundial sobre la Educacin Superior llevada a cabo en Pars en 1998. Estos compromisos quedaron luego incluidos en el Plan de Desarrollo Econmico y Social de la Nacin 2001-2007. Partiendo de este plan, el Ministerio de Educacin, Cultura y Deportes concret el plan Educacin para Todos a mediados del ao 2002 destinado a reducir las brechas creadas por las desigualdades mediante la promocin de las garantas y el cumplimiento de los derechos sociales y la equidad de oportunidades. Las lneas de accin que derivaron de estas polticas fueron el Plan Nacional de Alfabetizacin 2003-2005, el Liceo Bolivariano, la Escuela Tcnica Robinsoniana y otros programas. No obstante, el Plan de Alfabetizacin al no dar respuesta para las metas planteadas se puso en marcha en junio de 2003 el Plan Nacional Extraordinario de Alfabetizacin Simn Rodrguez

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conocido como la Misin Robinson en junio de 2003, en honor al pseudnimo usado por Simn Rodrguez. Su objetivo es eliminar el analfabetismo en jvenes y adultos de todo el pas mediante la promocin de la comprensin lectora de la poblacin analfabeta. La misin inici sus actividades contando con el apoyo de 74 asesores cubanos y un total de 50 mil voluntarios. La metodologa utilizada para esta misin es de origen cubano y se denomina Yo si puedo. Se caracteriza por el uso de recursos audiovisuales como la TV, el VHS y las video-clases, donde la alfabetizacin parte primero de aquello que es conocido por las personas para luego abordar lo desconocido. El participante hace uso de cartillas y cuenta con la ayuda de un facilitador que se encarga de supervisar el proceso. Se consideran tres etapas: la primera fase se traduce en el adiestramiento, la familiarizacin, el desarrollo de expresin oral y habilidades psicomotoras, dirigida principalmente al estudio de las vocales; la segunda consiste en la enseanza de la lectura y de la escritura; y la tercera a la consolidacin de las letras estudiadas. Considerando que la adquisicin de la compresin lectora no era suficiente para garantizar el logro educativo de la poblacin alfabetizada, se cre la Misin Robinson II en octubre de 2003 teniendo como objetivo la aprobacin del sexto grado por parte de todos los participantes, as como tambin la consolidacin de los conocimientos adquiridos durante la alfabetizacin. Adems abre las puertas a nuevas oportunidades de formacin, como por ejemplo la adquisicin de conocimientos para la prctica agrcola.10 En marzo de 2004 se cre la Fundacin Misin Robinson y as la misin pas a ser responsabilidad del Ministerio de Educacin, siendo que estaba en manos del INCE. La metodologa es similar a la aplicada en la Robinson I y se llama Yo si puedo seguir, contando con apoyos audiovisuales y la asistencia de un facilitador. Est organizada en dos bloques, el primero que equivale al cuarto grado y consta de cinco asignaturas: Matemtica, Lenguaje, Historia, Geografa y Ciencias Naturales. El segundo bloque cubre hasta el sexto y agrega Informtica e Ingls al plan de estudios, cada bloque con un total de 300 clases con una duracin de diez meses cada uno. Tanto la Misin Robinson I como la Robinson II ofrecen becas para sus participantes. Por otro lado, en octubre de 2003 se cre Comisin Presidencial de participacin comunitaria para el Plan Extraordinario Misin Jos Flix Ribas y el 17 de Noviembre del ao 2003 se reconoce legalmente este plan mediante una resolucin del gobierno. La Misin Ribas se dirige a jvenes y adultos(as) para su formacin en el nivel de secundaria para egresar como bachilleres(as) de la Repblica con el siguiente perfil: Nuevo Republicano Bolivariano y Nueva Republicana Bolivariana, ciudadanos y ciudadanas capaces de valorarse a s mismos(as) y a su comunidad para vivir en democracia, de manera participativa, protagnica y corresponsable en el marco del ideario bolivariano, con visin holstica y en armona con el ambiente, para la construccin de una sociedad de convivencia, cooperacin, solidaria, de justicia y, por ende, de paz11. Esto implica, primero, incorporar a la poblacin excluida al sistema de educacin formal; segundo, lograr que todos los venezolanos sean bachilleres; y tercero, democratizar la educacin. Para mejorar la coordinacin de la misin se cre en agosto 2004 la Fundacin Misin Ribas la cual est adscrita al Ministerio de Energa y Minas.

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http://www.misionesbolivarianas.gob.ve/misiones/mision-robinson-2.html http://www.misionribas.gov.ve/

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La Misin Ribas ofrece la formacin en educacin bsica y media diversificada para las personas que no han culminado el bachillerato. El plan de estudio consiste en dos niveles y cuatro semestres presentados de la siguiente manera:
Tabla: Horas semanales por asignatura segn nivel y semestres. Misin Ribas.
1er Nivel. Asignaturas 1er semestre Frecuencia semanal Matemtica Lenguaje Geografa Universal Geografa de Venezuela Historia Universal Historia de Venezuela Formacin de la Ciudadana Ciencias Ingls Computacin 5 5 3 ___ ___ ___ 1 ___ 2 ___ 2do semestre Frecuencia semanal 3 3 2 ___ 2 ___ 1 3 2 ___ 2do Nivel. 3er semestre. Frecuencia semanal 3 3 ___ 2 ___ 2 1 2 2 1 4to semestre Frecuencia semanal 3 3 ___ 2 ___ 2 1 2 2 1

Fuente: http://www.misionribas.gov.ve/

Como puede observarse, los bloques consisten en 15 horas semanales de clases, lo que hace un total de 225 horas por semestre. Las formas de evaluacin aplicadas durante el proceso, son consideradas dentro de una perspectiva integral y continua, consisten en los siguientes procedimientos: Evaluacin: describe y valora competencias y capacidades humanos en el conocer, hacer, ser y convivir; autoevaluacin: el(la) participante valora su actuacin y el logro de las competencias desarrolladas durante el proceso de aprendizaje; coevaluacin: el grupo de participantes evala la actuacin y logros de cada uno de los(as) integrantes y del grupo como un todo en el proceso colectivo de aprendizaje; y heteroevaluacin: el(la) facilitador(a) recopila de la auto y coevaluacin, los insumos que le permiten describir, registrar, organizar y sistematizar los avances y logros de cada participante y del grupo en general para hacer seguimiento y evaluacin de manera cualitativa y cuantitativa de tal manera que se reorienta el proceso de aprendizaje y/o se reporta la culminacin del proceso12. Al igual que otras misiones educativas, sta incluye tambin un sistema de becas para los estudiantes que la necesiten. La Misin Sucre tiene sus orgenes en el Plan para el desarrollo de la Educacin Superior 2002-2006 elaborado por el Ministerio de Educacin. Posteriormente se crea el Ministerio para la Educacin Superior en enero de 2002 el cual asume este Plan, junto a la creacin de 1999 de varias nuevas universidades, entre ellas la Universidad Bolivariana de Venezuela. Luego de la fundacin de estas universidades, se puso en marcha las aldeas universitarias la cual apuntaba a la creacin

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http://www.misionribas.gov.ve/

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a escala municipal de espacios de formacin universitaria ajustados a las necesidades locales y sus potencialidades productivas. En septiembre de 2003 se decreta la creacin del Plan Extraordinario Mariscal Antonio Jos de Sucre la cual da inicio a la Misin Sucre, asumiendo como primera tarea la realizacin de un censo nacional con el fin de conocer y de identificar la poblacin de bachilleres sin cupo en las universidades del pas. En el ao 2005 la misin fue relanzada incorporando nuevos programas de formacin, eliminando el Programa de Iniciacin Universitaria el cual nivelaba los conocimientos bsicos de los bachilleres inscritos en la misin.

La Misin para la vivienda y el reordenamiento urbano: Hbitat

Como consecuencia de la tragedia de Vargas en diciembre de 1999, el Plan Bolvar 2000 inici un programa masivo de construccin de viviendas buscando ofrecer una solucin habitacional a la poblacin que result damnificada en esta tragedia, pero tambin se pretenda iniciar el repoblamiento del pas mediante la migracin interna hacia los estados con menos poblacin. Ese mismo ao se decreta la Ley del Subsistema de Vivienda y Poltica Habitacional y posteriormente, en 2002, se inicia el proceso de regularizacin de la tenencia de la tierra urbana donde se crean los Comits de Tierra Urbana. stos son modelos de organizacin horizontales y autnomos que tienen como objetivo realizar todas las actividades para lograr la adquisicin del ttulo de propiedad de la tierra de un sector o comunidad y buscar soluciones a los problemas de tipo urbanos13. En septiembre de 2004, se decreta la creacin de la Misin Vivienda que luego pasar a llamarse Misin Hbitat la cual tiene por objetivo abarcar las reas de habitabilidad, dar respuestas a los problemas de las familias y comunidades no slo en materia de construccin sino sobre todo en el desarrollo del hbitat y comenzar a levantar urbanismos integrales, que dispongan de todos los servicios, desde educacin hasta salud14. En dicho decreto se crea tambin el Ministerio para la Vivienda y el Hbitat el cual asume todo lo relativo a la formulacin, el seguimiento y la evaluacin de las polticas en materia de vivienda, lo cual incluye los crditos otorgados por el gobierno para el financiamiento de viviendas. A esta misin se le suman la Ley de Proteccin al Deudor Hipotecario y la Ley del Rgimen Prestacional de Vivienda y Hbitat.

La Misin para la poblacin en situacin crtica: Negra Hiplita

La Misin Negra Hiplita fue creada en enero de 2006 como un programa especial destinado a responder a las necesidades acumuladas de trabajo, alimentacin, calidad de hbitat, vivienda y salud de la poblacin en situacin de extrema pobreza. Esta accin constituye un paso ms en el propsito del gobierno de la Repblica Bolivariana de Venezuela, de saldar la enorme deuda social contrada durante dcadas con los ciudadanos y ciudadanas de este territorio.15 Esta misin es manejada por el Ministerio para la Participacin y la Proteccin Social el cual fue creado en junio de 2005. Las formas de atencin de la misin estn fundadas en criterios de edad: Negra

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http://www.mhv.gob.ve/ http://www.mhv.gob.ve/ http://www.misionesbolivarianas.gob.ve/misiones/mision-negra-hipolita.html

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Hiplita I de los 0 a los 7 aos de edad; Negra Hiplita II de 8 a 12 aos; Negra Hiplita III de 13 a 17 aos; Negra Hiplita IV de 18 a 25 aos; y Negra Hiplita V atiende a toda la poblacin mayor de 25 aos de edad. Se contempla la atencin de la poblacin en las siguientes situaciones: las personas en situacin de calle que tienen como hbitat principal las calles de las ciudades, los nios, nias y adolescentes vulnerados en sus derechos fundamentales o en situacin de riesgo o abandono, lo cual incluye la poblacin en situacin penal, las personas adultas en situacin de calle que consumen sustancias psicotrpicas y la poblacin en pobreza extrema. Para esto, la misin persigue tambin la creacin de Comits de Proteccin Social quines se encargan de la localizacin y organizacin de las tareas de insercin social de aquella poblacin que se encuentra en las situaciones descritas.

La Misin para un nuevo modelo productivo: Vuelvan Caras

Como lo seala Argello (2005), citando a Carlos Lanza, la Misin Vuelvan Caras tiene sus orgenes en el programa "Todas las Manos a la Siembra" el cual se origin en la coyuntura del desabastecimiento durante el paro en enero de 2003. La base conceptual de este programa era la del desarrollo local sustentable, en lugar de utilizar la concepcin o terminologa de desarrollo endgeno. Los documentos y experiencias de este programa fueron considerados al momento de empezar el diseo del la Misin, la cual fue lanzada en enero 2004 y formalizada en marzo de ese mismo ao. La Misin est dirigida bsicamente a la capacitacin laboral para contrarrestar el desempleo y la exclusin, intencin que se traduce en su objetivo fundamental: "Garantizar la participacin de la fuerza creativa del pueblo en la produccin de bienes y servicios, superando las condiciones de exclusin y pobreza generadas en las ltimas cuatro dcadas."16 No obstante, no debe entenderse la misin como un programa para la generacin de empleos, si bien ste es uno de sus resultados; varios de sus voceros han insistido en esta diferencia. La Misin apunta ms a la incorporacin de las personas en nuevos modelos de produccin, siendo una de las claves de la misin el concepto de desarrollo endgeno. El desarrollo endgeno es la capacidad de un pas de poder generar todo lo que necesita para vivir desde dentro a su sociedad, eliminando las formas de dependencia con otras sociedades. Esta autonoma permite llevar a cabo un proceso de transformacin integral de la sociedad fundado en la recuperacin de las tradiciones, el respeto al medio ambiente y la creacin de relaciones de produccin igualitarias. El modelo de desarrollo endgeno facilitara a las comunidades la toma del poder para que desarrollen las potencialidades agrcolas, industriales y tursticas de sus regiones, la incorporacin al sistema educativo, econmico y social a las personas que hasta ahora haban sido excluidas y la construccin de redes productivas donde todos participan en igualdad de condiciones y acceden fcilmente a la tecnologa y el conocimiento17. Uno de los elementos claves dentro de la misin son los Ncleos de Desarrollo Endgeno. stos son espacios territoriales con caractersticas especficas y potencial de desarrollo propio donde

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http://www.vuelvancaras.gov.ve/home.php http://www.misionesbolivarianas.gob.ve/misiones/mision-vuelvan-caras.html

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coinciden grupos sociales asociados y con vocacin productiva, donde la experiencia desarrollada a travs de la Misin permite la explotacin de ese potencial en beneficio de la comunidad organizada. El Ncleo se pone en marcha cuando la comunidad identifica estas potencialidades y se asocia para aprovecharlas; pueden ser campos industriales o tierras agrcolas abandonadas o caractersticas productivas de la zona que no han sido puestas a producir. Cuando la comunidad organizada toma parte en la explotacin de estas capacidades, el estado le otorga apoyo financiero, de capacitacin y la ayuda a adoptar valores cooperativos y participativos. En este sentido, las cooperativas son las formas de asociacin que son impulsadas dentro de la Misin para la formacin de estos Ncleos. Las reas donde se desarrollan estos Ncleos son llamados Frentes de Batalla y se constituyen en cinco tipos: industrial, turstico, agrcola, infraestructura y servicios. Quienes participan en los Ncleos son llamados Lanceros o Lanceras. Los Frentes se agrupan a su vez en Polos de Desarrollo que son las reas territoriales donde confluyen varios Ncleos que se dirigen hacia un mismo tipo de actividad productiva.

La Misin para la maternidad: Madres del Barrio

Frente a la situacin de exclusin de las mujeres en situacin de pobreza, en marzo de 2006 se decret la creacin Misin Madres del Barrio. sta tiene por objetivo apoyar a las mujeres en pobreza extrema y a sus familias para que puedan incorporarse a actividades productivas, as como a su organizacin para que participen activamente en el desarrollo del pas18. Esta Misin est destinada a las mujeres que son amas de casa y tienen bajo su dependencia a otras personas sin percibir ningn ingreso o con ingresos por debajo del costo de la canasta alimentaria. A travs de otras misiones como Barrio Adentro, Mercal, las misiones educativas, la Misin Cultura y otras, se brinda apoyo a esta poblacin. En tanto que estas mujeres puedan acceder a mejores condiciones de vida, perciben un apoyo financiero del estado que est entre el 60% y 80% de la canasta bsica, segn la evaluacin del caso. Para la identificacin de los casos, se constituyen los Comits Madres del Barrio que se encargan de formalizar esta solidaridad.

Un balance de las Misiones

Luego de varios aos de ejecucin de las Misiones, ya existe un trecho recorrido para realizar un balance de stas. Uno de los primeros elementos a considerar dentro de este breve balance es el carcter apresurado del nacimiento de las misiones y su principal orientacin a la movilizacin poltica. En su momento, esta situacin gener problemas dada cierta desorganizacin dentro de ellas lo que tuvo por consecuencia la ausencia de estrategias de evaluacin y de control tanto de los recursos financieros como de la marcha de los programas. De igual manera, las tareas realizadas por las Misiones se superponan con la labor de otras organizaciones del sector pblico que ejecutaban tareas similares en la misma rea. Sin embargo, dado el carcter presidencialista de las Misiones, stas tienen un carcter altamente centralizado lo cual reproduca en cierta medida algunos defectos de programas sociales anteriores. Finalmente, el diseo de las Misiones tambin

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http://www.misionesbolivarianas.gob.ve/misiones/mision-madres-del-barrio.html

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dio lugar a que stas pudieran dar respuesta a algunos problemas puntuales pero de manera poco sostenible en el tiempo. Superada la fase de las tensiones polticas dentro de las cuales nacieron las Misiones, stas empezaron a mostrar sus problemas: falta de pago del personal, de las becas, problemas de infraestructura y de cobertura, situaciones de corrupcin, tensiones con la institucionalidad formal y otras situaciones. Estas situaciones que se presentaron en el corto plazo inmediatamente luego al cese de las tensiones en torno al referndum continuaron estando presentes en los aos subsiguientes a este momento. Misiones como Barrio Adentro no han logrado poner en marcha la maquinaria de la salud pblica y se han presentado situaciones de abandono en los primeros mdulos de la Misin. Algunas Misiones, como la Villanueva, han pasado por sucesivas transformaciones sin mostrar ningn resultado pero implicando un gran gasto de los fondos pblicos. La Misin Alimentacin no ha podido resolver los problemas de desabastecimiento que surgieron en la segunda mitad del ao 2007. Entre julio 2006 y julio 2007 unas 1.5 millones de personas dejaron de asistir a Mercal (de 11.481.763 a 9.954.423 personas, cifra que alcanz los 15.678.565 en el 2005) debido principalmente a los problemas de distribucin y a la ausencia de algunos rubros en los puntos de venta19. La Misin Robinson, considerando los datos oficiales, no logr superar el problema del analfabetismo, esto a pesar de que se haba declarado a Venezuela un territorio libre de analfabetismo en octubre 200520. Para ese momento el ministro de educacin Aristbulo Istriz declar que se haban alfabetizado unos 1.482.543 ciudadanos en los 2 aos que lleva el programa do, lo cual haca que quedara menos del 1% de la poblacin por alfabetizar y que corresponda principalmente a indgenas nmadas que viven en zonas muy alejadas. Sin embargo, en una nota de prensa de junio 2007 se destaca que, segn las cifras de la Vicepresidencia, de 5 millones 862 mil personas registradas durante el proceso de inscripcin en el Partido Socialista Unido de Venezuela, unas 227 mil 351 son analfabetas. Es decir, 4% de la poblacin de esa organizacin. Esto equivaldra a nivel nacional que la cifra de iletrados supera el milln de personas21.

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El Universal, lunes 05 de noviembre 2007, versin en lnea. El Nacional, sbado 29 de octubre 2005, versin en lnea. El Universal, domingo 24 de junio 2007, versin en lnea.

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Balance de las polticas sociales 1998-2007

Para cerrar sera importante puntualizar las caractersticas generales de las misiones sociales as como de las polticas sociales del perodo 1998-2007 con el fin de presentar un balance general y de ponerlos en perspectiva comparativa frente a las polticas sociales de las dcadas precedentes. En primer lugar es importante resaltar la magnitud del esfuerzo realizado en el sector social: se han impulsado mltiples programas que han incrementado de forma notable la oferta de servicios a las comunidades ms pobres, anteriormente excluidas de las redes tradicionales de atencin en educacin y salud, como de los programas compensatorios ensayados en la dcada de los noventa (que, como se mencion anteriormente, se ejecutaban principalmente a travs de estas redes). El gobierno de Chvez logra hacer explcita, polticamente hablando, a la poblacin excluida. Si bien esto pudo potenciar la visibilidad del problema de la pobreza y la exclusin, tambin politiz el tema lo cual impidi luego la bsqueda de soluciones efectivas. Si bien se dej a un lado la focalizacin como concepto organizador de estos programas, su lgica de funcionamiento y la forma de captar a los beneficiarios termin dando como resultado una identificacin e inclusin de aquella poblacin que no haba accedido en el pasado a los servicios sociales prestados a travs de las redes tradicionales de atencin. Sin embargo, a pesar de haber levantado la focalizacin como criterio de seleccin para la aplicacin de los programas sociales, se establecieron otros mecanismos que resultaron perversos: la exclusin de sectores opositores o no seguidores del Proyecto Revolucionario. Esto es producto de la politizacin de las polticas sociales. En la mayor parte de los casos, tanto la ejecucin como el financiamiento de las misiones no son responsabilidad de un solo organismo, sino que participan diversas instituciones gubernamentales centrales y regionales, junto con empresas pblicas y, en algunos casos, organizaciones sociales (FEGS, 2004). Esta dispersin de las responsabilidades es uno de los principales elementos que dificultan la obtencin de estadsticas, especialmente en cuanto al presupuesto. Tambin impidi la transparencia en la ejecucin de presupuestos. Si bien no es la causa directa, esta dispersin facilit la fuga de recursos as como su administracin eficiente. La creacin de redes paralelas de atencin, sobre todo en las reas de educacin y salud, dificulta que se mantenga a travs de estas nuevas redes (las misiones) polticas y normativas unitarias que tiendan al cumplimiento de los objetivos comunes y a aumentar el impacto de las redes de atencin social del estado, bien sean las tradicionales o las de reciente creacin. Otro de los principios orientadores de las misiones es la intencin de brindar al beneficiario atencin integral, sin enfatizar las diferencias sectoriales tradicionales en la poltica social, tal como se presenta en el Plan de Desarrollo Econmico y Social de la Nacin 2001-2007 (MSDS, 2000). En la prctica, esto se ha traducido en varios programas como la prestacin de servicios de diferente naturaleza al beneficiario

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(formacin / capacitacin, financiamiento, atencin en salud, entre otras) lo cual lleva a duplicidad de esfuerzos en los distintos programas e instituciones del sector social. Si bien a comienzos del perodo se muestra una intencin de centralizacin del sector social, tanto con la creacin del MSDN como del FUS, el desarrollo de las distintas misiones y de los nuevos organismos encargados de su ejecucin (nuevos ministerios, fundaciones, entre otros, adems de otras instituciones pblicas que tambin tienen responsabilidad en su ejecucin) ha generado una mayor atomizacin del sector social con lo cual se mantienen los problemas anteriormente referidos en relacin con la dificultad para establecer polticas estructuradas y coherentes, as como para hacer evaluaciones sistemticas de los logros e impactos de la estrategia. Esta confusin se ha potenciado con la creacin del Ministerio para al Participacin y Proteccin Social. La participacin comunitaria ha sido tambin uno de los temas centrales en el discurso de los programas sociales actuales. Sin embargo, las misiones operan en buena parte con una lgica altamente centralizada, en donde las comunidades pueden contar con espacios de participacin de diversa naturaleza (diagnstico de los problemas de la comunidad, seleccin de los beneficiarios, entre otros), pero la definicin de estrategias y objetivos sigue estando en manos de organismos pblicos centralizados, as como la asignacin de los recursos. El espritu de la propia comunidad diseando proyectos de intervencin segn sus necesidades e intereses tiene otro mbito de aplicacin como son los Comits Locales de Planificacin Pblica o los ms recientes Consejos Comunales. Si tal como se ha expuesto a lo largo del documento, los principales problemas del sector social tienen que ver con la universalidad nunca acabada del acceso a los servicios bsicos en educacin y salud, podemos constatar que la poltica social de la ltima dcada tampoco se ha orientado a las transformaciones estructurales necesarias en las redes tradicionales de atencin para evitar que sigan siendo generadoras de exclusin. En este sentido, de igual forma que los programas compensatorios de los noventa, tampoco la creacin de las misiones fue utilizada como oportunidad para generar cambios en la poltica social, a fin de generar mayor equidad, sostenibles en el largo plazo.

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