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CAMBIO

POLTICO

Y POLTICAS 1976/1989.

PBLICAS:

ARGENTINA

Vernica Esther Vias

Tesis doctoral Instituto Universitario Jos Ortega y Gasset

Universidad Complutense de Madrid Director de la tesis: Dr. Rafael Ban Ao: 1995

INDICE

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Agradecimientos
*

PRIMERA PARTE: CAMBIO POLTICO

Captulo 1: Introduccin A.- Inters de la investigacion B.- Objeto y objetivos 1.- Poltica y polticas pblicas 2.- Objetivos C. Las administraciones de los poderes pblicos
-

4 4 6 6 8

lo
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1.- La Administracin Pblica Central 2.- Divisin entre los tres niveles de gobierno para la provisin de servicios pblicos 3.- La Administracin Pblica Central como objeto de estudio D.- Esquema de la tesis Captulo II: Cambio poltico Administracin Pblica

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A.- Tendencias predominantes en las reformas administrativas tradicionales 1.- Visin de conjunto

23 23

ndice.

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2.- Visin formal-legalista del problema organizativo 3.- Separacin artificial de poltica y administracin 4.- Reproduccin del modelo de gestin de la empresa privada 5.- La necesidad de conseguir resultados inmediatos 6.- Polticas de personal que slo toman en cuenta el aspecto cuantitativo 7.- Marginacin de la participacin ciudadana 8.- Gasto en tecnologa organizativa sin previa planificacin y evaluacin de necesidades B.- Un nuevo enfoque de la reforma administrativa: la modernizacin

..

23 25

...

27
....

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30 31

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33

1.- Considerar la heterogeneidad y la especificida de la Administracin Pblica 2.- Establecimiento de prioridades: actuaciones de corto plazo en un proyecto de largo plazo 3.- Innovacin y creatividad 4.- Proyecto dirigido y consensuado 5.- linportancia de los recursos humanos 6.- Establecimiento de una poltica de gestin administrativa nacional 7.- Apoyo social y participacin ciudadana 8.- Cooperacin internacional 9.- Analizar las posibilidades econmicas

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39 40 41 42

ndice.

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C.- Vigencia de estas tendencias en los modelos de cambio de Amrica Latina SEGUNDA PARTE: CAMBIOS EN LAS POLITICAS PBLICAS

42 44

Capftulo 111: El ciclo de las polticas pblicas A.- Un marco para el anlisis de las polticas pblicas 1.- Caractersticas y estructuracin del problema 2.- Establecimiento de objetivos y prioridades 3.- La formulacin de las polticas pblicas en pases en desarrollo B.- La implantacin como parte del proceso de elaboracin de las polticas pblicas 1.- Perspectivas en el anlisis de implantacin de las polticas pblicas 2.- Enfoques sobre la implantacin 3.- Variables que afectan al cumplimiento de los objetivos de las polticas 4.- Condiciones para una implantacin efectiva

47 47 51 53

53

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63 69

73 85

Captulo IV: Cambio ooltico en Ar2entina A.- La quiebra de Ja dictadura 1.- La presin social 2.- La guerra de las Malvinas

95 95 96 100

indice.

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3.- El desenlace B.- Las estrategias del cambio 1.- Proceso de toma de decisiones para el cambio polltico 2.- La evolucin de los procedimientos de actuacin: entre el conflicto y la concertacin

101 102

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Captulo V: Las intenciones: anlisis del discurso A.- El gobierno autoritario del Proceso de Reorganizacin Nacional 1.- Legitimidad del gobierno por su finalidad 2.- El Estado subsidiario y la reforma normativa B.- El gobierno democrtico de la Unin Cvica Radical 1.- Legitimidad del gobierno apoyada en los mtodos utilizados 2.- El Estado distributivo y promotor del crecimiento econmico, y modificacin de valores y prcticas en la Administracin Pblica C. Discursos comparados y algunas preguntas

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118 118 121 122

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Captulo VI: Cambio ooltico

2asto nblico

131 133

A.- La actividad econmica y el gasto pblico

Indice.

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B.- El papel del Estado a travs de la magnitud del gasto pblico C.- Politica del gasto pblico y contexto econmico D.- Distribucin del gasto: cambio de prioridades en las polticas pblicas 1.- Distribucin del gasto pblico por finalidades 2.- Distribucin del gasto pblico por reas funcionales E.- Cambio poltico y distribucin del gasto pblico

138

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Captulo VII: Cambio polftico

empleo pblico

176 176 182 188

A.- Las polticas de empleo pblico B.- Polticas de empleo pblico y contexto social C.- Empleo pblico y contencin del gasto D.- Evolucin, descentralizacin y composicin del empleo pblico E.- Distribucin del empleo: cambio de prioridades en las polticas pblicas II.- Distribucin del empleo pblico por jurisdiccin 2.- Distribucin del empleo pblico por reas funcionales F.- Cambio poltico y distribucin del empleo pblico
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195

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215

Captulo VIII: Cambio ooltico Pblica

reforma de la Administracin 219

Indice.

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A.- Sistema poltico administrativo del rgimen autoritario 1.- La doble lnea jerrquica 2.- Los rganos de gobierno del rgimen militar 3.- Otros cargos de la Administracin Pblica 4.- Gestin de la Administracin Pblica

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219 221 222 225 226

B.- Los cambios en la Administracin Pblica inducidos por el cambio poltico 1.- Cambios en los valores y comportamientos: transformacin de la cultura administrativa 2.- Valorizacin de la imagen del empleado pblico C.- Polticas pblicas para la reforma 1.- Establecimiento de la figura del Defensor del Pueblo: defensa de los derechos del ciudadano 2.- Creacin de mecanismos para una mayor participacin de la sociedad en el Estado: reforma con participacin ciudadana 3.- Establecimiento de una carrera administrativa: del clientelismo a la profesionalizacin 4.- Creacin del Cuerpo de Administradores Gubernamentales: la nueva gerencia de la democracia D.- Cambio de prioridades: polticas orientadas a la contencin del gasto 1.- Aumento de la informacin como instrumento de gestin
....

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ndice.

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2.- Reforma normativa y transparencia en la gestin

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3.- Modificacin del proyecto de carrera administrativa 4.- Capacitacin de los recursos humanos E.- Cambio poltico y reforma de la Administracin Pblica
..

257

TERCERA PARTE: CONCLUSIONES

269

Captulo IX: Cambio ooltico y oolticas pblicas A.- Perspectiva comparada entre las polticas pblicas en el rgimen autoritario y en el democrtico 1.- Plano del discurso y polticas pblicas ejecutadas 2.- Polticas pblicas y situacin econmica B.- Evaluacin de los cambios de polticas pblicas en el marco de la consolidacin democrtica en Argentina C.- La reforma de la Administracin Pblica: una asignatura pendiente 1.- La estrategia de la reforma 2.- Resistencias al cambio 3.- Implantacin e impacto
...

270

270 270 278

282

287 289 289 292

ANEXOS

ANEXO 1: Metodologa y fuentes ANEXO II: Un estudio del contexto: los actores sociales

II XVIII

Indice.

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ANEXO [LI: Tablas y grficos sobre gasto pblico de la Administracin Pblica Central ANEXO IV: Clasificacin por finalidad, funcin y jurisdiccin de los gastos de la Administracin Pblica Central ANEXO V: Tablas y grficos sobre cargos ocupados en Ja Administracin Pblica Central ANEXO VI: Organismos que no presentan datos completos sobre cargos civiles ocupados ANEXO VII: Tablas sobre la situacin social

LXVIII XCVI

CXI

CXXXIII CXXXIV

Siglas y acrnimos utilizados

CXXXVIII

REFERENCIAS BIBLIOGRFICAS

CXL

NDICE DE TABLAS, CUADROS Y GRFICOS


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Cuadro 1.1: Las administraciones de los poderes pblicos Cuadro V.1: Contraste entre el gobierno autoritario y el democrtico en el plano del discurso. Argentina: 1976-1989 Grfico VI.1: Variacin del PIR y del gasto de la Administracin Pblica Central (AiPC) (a precios constantes) Tabla VI. 1: Producto Interno Bruto (PIB) y gasto pblico de la Administracin Pblica Central (APC) Cuadro VI.I: Variacin del gasto de la Administracin Pblica Central <APC) y el Producto Interior Bruto (PIR) con respecto al ao anterior Tabla VI.2: Proporcin del gasto total de la Administracin Pblica Central respecto al PIB (en porcentaje) Grfico VI.2: Proporcin del gasto total de la Administracin Pblica Central respecto al PIB <en porcentaje) Tabla VI.3: Gasto de la Administracin Publica Central <siendo 1976 100) Grfico VI.3: Variacin del gasto de la Administracin Pblica Central a precios constantes y en relacin al Producto Interior Bruto (PIB) (siendo 1976 = 100) Cuadro VI.2: Asociacin esperable entre los conceptos de legitimacin del gobierno autoritario y del gobierno democrtico y las finalidades del gasto pblico que deben priorizarse Grfico VI.4: Distribucin del gasto de la Administracin Pblica Central (en porcentaje del gasto total>

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Indice de tablas, cuadros y grficos.

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Cuadro VI.3: Variables por las que se explican las variaciones de cada una de las finalidades del gasto pblico en el gobierno autoritario y en el gobierno democrtico Tabla VI.8: Distribucin del gasto de la Administracin Pblica Central por reas, en porcentaje del total (excluyendo del total la deuda pblica) Tabla VI.9: Distribucin del gasto de la Administracin Pblica Central por reas, en porcentaje del Producto Interior Bruto (excluyendo del total la deuda pblica) Tabla VI.10: Distribucin del gasto de la Administracin Pblica Central por reas, a precios constantes, siendo 1976 = 100 (excluyendo del total la deuda pblica) Grfico VIS: Variacin del gasto del rea poltica de La Administracin Pblica Central en relacin al total (a precios constantes) Grfico VI.6: Variacin del gasto del rea social de la Administracin Pblica Central en relacin al total (a precios constantes) Grfico VI.7: Variacin del gasto del rea econmica de la Administracin Pblica Central en relacin al total (a precios constantes) Grfico VII.1: Empleo pblico de la Administracin Central. Variacin en valores absolutos Tabla VU.1: El empleo en la Administracin Central en su contexto social Tabla VII.2: El empleo en la Administracin Central en su contexto social (continuacin) Grfico VII.2: Empleo en la Administracin Pblica Central y poblacin total (siendo 1976 = 100)

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169 170

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ndice de tablas, cuadros y grficos.

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Grfico VII.3: Relacin entre el empleo pblico y la poblacin econmicamente activa (en porcentaje) Grfico VII.4: Relacin entre el empleo pblico y la poblacin asalariada (en porcentaje) Tabla VII.3: Empleo pblico de la Administracin Central: comportamiento procclico/anticclico (variacin anual, en porcentaje) Cuadro VII.1: Asociacin esperable entre los conceptos de legitimacin del gobierno autoritario y del gobierno democrtico y las jurisdicciones que deben dotarse de un mayor o menor nmero de empleados pblicos Tabla VIiI.4: Cargos civiles ocupados en la Administracin Pblica Central. Porcentaje en relacin al total Tabla VH.5: Cargos civiles ocupados en la Administracin Pblica Central. Siendo 1976
=

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200

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100

207

Tabla VII.6: Cargos civiles ocupados en la Administracin Pblica Central. Agrupados por reas (en valores absolutos) Tabla VII.7: Cargos civiles ocupados en la Administracin Pblica Central. Agrupados por reas (siendo 1976
=

212

100)

212

Tabla VII.8: Cargos civiles ocupados en la Administracin Pblica Central. Agrupados por reas (en porcentaje del total) Grfico VII.5: Distribucin del empleo pblico por reas funcionales (en valores absolutos) Grfico VH.6: Empleo pblico por reas funcionales en relacin al empleo total (en porcentaje) Grfico VIIL7: Distribucin del empleo total y por reas funcionales (siendo 1976 = 100)

213

214

214

215

ndice de tablas, cuadros y grficos.

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Grfico IX.1: Gasto y empleo total de la Administracin Pblica Central (siendo 1976 = 100) Grfico IX.2: Gasto y empleo en el rea social de la Administracin Pblica Central (en porcentaje del total) Grfico IX.3: Gasto y empleo en el rea social de la Administracin Pblica Central (siendo 1976
=

277

281

100)

281

AGRADECIMiENTOS.

No puedo dejar de mencionar mi mas sincero agradecimiento a todos aquellos que me apoyaron, orientaron y dentaron durante la elaboracin de esta tesis. Son numerosas las instituciones y personas, en Espaa, en Argentina y en Gran Bretaa, que deberan ser incluidas en esta mencin, pero sera dficil realizar uno lista exhaustiva de todos -sin cometer injustas omisiones-, por lo que he optado por realizar menciones colectivas. Entre todos ellos cabe destacar al Ministerio de Educacin, a la CICYT, a la Universidad Complutense, a la Fundacin Jos Ortega y Gasset, a MET y al ICI, por su apoyo econmico en la elaboracin de mi tesis, a travs de la beca de Formacin de Personal Investigador de que he disfrutado y de otras ayudas financieras, las cuales me permitieron una dedicacin casi exclusiva a este trabajo; a la Facultad de Ciencias Polticas y Sociologa y al Instituto Ortega y Gasset, instituciones de las que recib mis conocimientos de licenciatura, maestra y doctorado; y a las instituciones (pblicas y privadas) en Buenos Aires, Madrid, Oxford y Londres, en las que recab informacin, documentacin, bibliografla y apoyo: (a) En Buenos Aires: IDES, CEPAL, CEDES, CISEA, Instituto Di Tel/a, INDEC, Contadura General de la Nacin, FUCADE, CIEPP, Secretara de la Funcin Pblica, INAP, Banco Mundial, diario Clarn, DIGRAD, Direccin General del Servicio Civil, Secretada de Planificacin y Fundacin Friedrich Ebert. (b) En Madrid: METI, Cl, Instituto Ortega y Gasset, Banco de Espaa, Instituto de Estudios Fiscales, IN?, Ministerio de Economa, Facultad de Cien cias Polticas y Sociologa de la Universidad complutense y Universidad Carlos ID de Madrid. (c) En Oxford: St. Antony s College, Nuffield College, Boldian Library. <d) En Londres: London School of Economnic aud Political Scien ce. Extiendo estos agradecimientos a todos los responsables de las instituciones que menciono.

Deseo acer especial mencin por sus orientaciones, crticas, consejos, apoyos y paciencia a mi director de tesis, l)r. Rafael Ban, y a todos los integrantes del Departamento de Gobierno y Administracin Pblica del Instituto Universitario Ortega y Gasset y del Departamento de Humanidades, Ciencias Polticas j Sociologa de la Universidad Carlos III de Madrid. Al igual que a todas las personas que fueron entrevistadas y cuyas palabras figuran en esta tesis.

Agradecimientos

Por ltimo (pero no en ltimo lugar), deseo explicitar mi ms sincero agradecimiento a mis familiares y amigos, cuyo apoyo fue indispensable en los momentos de dudas y desasosiego.

A todos los mencionados y a los que se quedan sin mencionar, pero que tambin estn presentes en estas lneas, nuevamente: muchas gracias.

PRIMERA PARTE

CAMBIO POLITICO

CAPITULO 1 INTRODUCCIN

A.- Inters de la investi2acin

Esta investigacin parti de la idea de apodar un anlisis empfrico a los ensayos de ciencia poltica y de la administracin y de sociologa que relacionan cambio de rgimen y polticas pblicas. Repasando la bibliografa existente, se puede comprobar que existen algunos investigadores que articulan diversas tesis acerca del efecto de la transicin de un rgimen autoritario a uno democrtico sobre el cambio de las polticas realizadas por cada uno, pero muchos de ellos llegan a sus conclusiones basndose en deducciones lgicas, ideolgicas o en acontecimientos del pasado, siendo escasos los estudios empricos. De esta forma, esta investigacin intenta aunar los estudios de transicin y consolidacin democrtica con los estudios sobre cambios en las polticas pblicas, pero centrndose en un caso concreto, comparando las polticas pblicas llevadas a cabo por dos regmenes polticos distintos en Argentina: el gobierno militar autoritario que se

Introduccin.

auto-denomin Proceso de Reorganizacin Nacional (24 de marzo de 1976 al 10 de diciembre de 1983


--),

y el gobierno democrtico de la Unin Cvica Radical presidido

por Ral Alfonsn que le sucedi (10 de diciembre de 1983 al 8 de julio de 1989). De esta forma, se complementan los estudios existentes sobre la transicin de 1983 en Argentina, ya que se aborda un campo que ha sido poco analizado en relacin a este proceso poltico: la Administracin Pblica.

Adems se relacionan las polticas pblicas estudiadas con el contexto de cambio poltico de un rgimen autoritario a otro democrtico (aunque no se desarrolla de forma terica la temtica de la transicin
~2~)

Esto es indispensable para la comprensin,

descripcin y explicacin de las polticas pblicas y sus efectos sobre otras variables.

El inters de esta investigacin no slo reposa en lo que revela sobre los acontecimientos del pasado, sino tambin en lo que puede aportar a los sucesos del futuro, al identificar algunas de las variables que coadyuvaron a la implantacin o al fracaso de algunas polticas pblicas en Argentina durante un determinado perodo. Poseer informacin sobre los sucesos del pasado, analizar los errores y los aciertos, puede permitir un mejor diseo y ejecucin de las polfticas en el futuro.
) El perodo del Proceso de Reorganizacin Nacional se considera un gobierno militar con cuatro presidencias sucesivas, porque la apropiacin del aparato del Estado se realiz de forma institucionalizada, por voluntad manifiesta de las fuerzas arniadas. El conjunto de las fuerzas armadas procur evitar la personalizacin del poder a travs de un sistema de normas que estableca un cuerpo colegiado (la Junta Militar) como rgano supremo del Estado (comprometiendo a las tres armas), y un rgano unipersonal (el Presidente de la Nacin), que era elegido por la Junta, como el ejecutor de las polticas trazadas por el poder supremo. Precisamente, una de las intenciones de los documentos bsicos del Proceso fue evitar la personalizacin del poder, mediante la determinacin de los mecanismos de sucesin presidencial y a travs de la separacin de este poder y el poder constituyente de la Junta Militar (Quiroga, 1989:58 y 62). Por otro lado, cada uno de los gobiernos estudiados pertenece a dos regmenes polticos distintos, ya que entendemos por rgimen el conjunto de pautas, explcitas o no, que determinan las formas y canales de acceso a los principales cargos de gobierno, las caractersticas de los actores admitidos y excluidos con respecto a ese acceso, y los recursos o estrategias que pueden emplear para ganar tal acceso (ODonnell y Scbmitter, 1988:118).
2)

Una completa tipologa sobre la transicin a la democracia puede verse en: Stepan, 1988. Los

elementos bsicos de los modelos de transicin poltica: Alcntara, 1992:14/21.

Introduccin.

B..- Objeto

objetivos

El objeto de esta investigacin son las polticas pblicas llevadas a cabo en Argentina en el mbito de la Administracin Pblica Central (APC). Se consideran polticas pblicas el conjunto de acciones encomendadas a los empleados pblicos para su ejecucin, desde leyes, planes y programas hasta expresiones ms generales de intencin poltica, que slo se convierten en programas elaborados de accin en el curso de su implantacii. Son desde tareas permanentes de las burocracias pblicas hasta proyectos de limitada duracin.

1.- Poltica y polticas pblicas.

Los

estudios de Ciencia Poltica y de Ciencia de la Administracin llegan a

diversas conclusiones cuando relacionan (a) el canibio desde un rgimen autoritario (que le asigne al Estado un papel subsidiario en la economa), a un rgimen democrtico (que le asigne al Estado un papel distributivo, intervencionista e impulsor del desarrollo econmico), en un contexto de recesion econmica, con (b) las variaciones en las polfticas pblicas llevadas a cabo en un gobierno y en otro. Existe un acuerdo en la tesis de que una mayor disponibilidad de recursos (econmicos y humanos) permitira que el Estado absorbiera las demandas de los actores sociales significativos y encarara un conjunto ms diversificado de actividades. Pero qu sucede con la actuacin de un gobierno que llega al poder despus de un gobierno autoritario neoliberal, con un proyecto econmico y social diferente, pero en un contexto econmico desfavorable? Las diversas investigaciones llegan a conclusiones que pueden resumirse en das hiptesis:

1. Hiptesis detenninista: El contexto econmico recesivo (recesin, crisis fiscal,

Introduccin.

crisis de la deuda externa, etc.) condiciona las polticas pblicas a ejecutar por el gobierno democrtico, aunque los discursos de los polticos y gestores le asignen al Estado un papel intervencionista y distributivo. No existen, por lo tanto, grandes diferencias con las polticas pblicas que un gobierno de otro rgimen poltico podra implantar en las mismas condiciones. En esta hiptesis podran encuadrarse los trabajos de Isuani (1989), Barbeito <1990), y Carciofi <1990).

2. Hiptesis posibilistx A pesar del contexto econmico recesivo, un gobierno democrtico de las caractersticas descritas, sin aumentar el gasto pblico en valores constantes (o en relacin al Producto Interior Bruto) posee un margen de maniobra para decidir las polticas pblicas a realizar. Es posible un uso alternativo de los recursos, en funcin del rgimen poltico, del papel que se le atribuya al Estado y a la Administracin Pblica. Las variables econmicas influyen en las polticas pblicas que un gobierno puede implantar, pero
-

simultneamente- hay que tomar en consideracin otras variables para comprender las polticas pl)icas que un gobierno realiza. En esta hiptesis se encuadran los trabajos de Oszlak (1984), CEPAL (1990b), Diguez y otros (1990), Lerner (1988), y Oriansky (s/fl.

La hiptesis de esta investigacin se enmarca dentro de las que hemos llamado hiptesis posibilista: los diferentes gobiernos llevan a cabo sus proyectos econmicos, polticos y sociales a travs dc sus polticas del gasto y del empleo pblicos, y esto se refleja en que la preeminencia de ciertas finalidades del gasto y del empleo est vinculada con el papel asignado al Estado. Sin variar el gasto a precios constantes ni el gasto en relacin al Producto Interior Bruto, se puede modificar su distribucin cualitativa, llevando a cabo polticas pblicas diferentes.

Introduccion.

2.- Objetivos.

El objetivo principal de esta investigacin es observar la relacin entre cambio poltico y las variaciones en las polticas pblicas llevadas a cabo por los dos gobiernos. Las polticas pblicas realizadas se analizan a travs de la distribucin del gasto pblico por finalidad, la distribucin del empleo pblico porjurisdiccin, y una poltica pblica especfica: la reforma de la Administracin Pblica planificada y ejecutada por el gobierno democrtico.

El estudio del gasto y del empleo permite una descripcin y un anlisis comparativo de la distribucin de los recursos econmicos y humanos en los dos perodos estudiados, y la evolucin del uso alternativo de los mismos. La polftica de reforma de la Administracin Pblica se ha escogido para su estudio por su especial significacin en los procesos de transicin poltica: la Administracin Pblica es una variable mediadora entre los proyectos polticos de un gobierno y las polticas pblicas ejecutadas. Todo rgimen tiene un proyecto de sociedad (implcito o explcito), y para llevarlo a cabo necesita de instrumentos apropiados, y la Administracin Pblica es un medio bsico que permite adecuar las polticas pblicas a ese proyecto social (otra herramienta fundamental es la poltica fiscal, pero sta se encuentra mediada por la Administracin Pblica existente).

De forma resumida, los objetivos de esta investigacin se pueden enumerar del siguiente modo:

a.- Detallar las tendencias predominantes de las reformas administrativas tradicionales y las lneas alternativas existentes.

b.- Contextualizar las polticas pblicas realizadas en la Administracin Central

Introduccin.

describiendo el proceso que llev a la quiebra del gobierno autoritario y a la transicin democrtica, y la forma en que las estrategias de diversos actores sociopolticos influyeron en la toma de decisiones y en la implantacin de polticas.

c.- Analizar las reas de actuacin pblicas impulsadas o relegadas a travs del estudio del gasto y del empleo pblicos, observando las similitudes y diferencias en cada perodo gubernamental.

d.- Contrastar las intenciones de actuacin de los dos gobiernos con las polfticas pblicas efectivamente llevadas a cabo.

e.- Describir la poltica administrativa del rgimen autoritario argentino y del gobierno democrtico de la Unin Cvica Radical.

f.- Analizar la evolucin de la poltica de reforma administrativa con el cambio de rgimen.

g.- Establecer la relacin entre la administracin y la poltica en el cambio poltico (transicin de un rgimen autoritario a uno democrtico).

h.- Comparar las polticas pblicas del rgimen autoritario y del democrtico, estableciendo las variables que coadyuvaron a la variacin de las mismas.

i.- Evaluar los cambios de polticas pblicas en el marco de la consolidacin democrtica.

Debido a que uno de los objetivos de esta investigacin es la descripcin y anlisis

Introduccin.

10

de la reforma de la Administracin Pblica emprendida por el gobierno de Alfonsn, para la cual existi un programa poltico y una legislacin, la situacin estaba estructurada y contaba con unos responsables principales, se utiliza una perspectiva de anlisis de la implantacin de arriba a abajo ~).

C.- Las administraciones de los poderes pblicos

Para explicar porqu se eligi realizar el anlisis de las polticas ejecutadas exclusivamente en la Administracin Central es necesario considerar la actual organizacin de las administraciones pblicas en Argentina.

La Repblica Argentina ha adoptado para su gobierno el sistema representativo, republicano y federal. La primera gran divisin dentro del Estado est dada por el carcter federativo del rgimen poltico constitucional, que implica la coexistencia de la estructura organizativa propia del Estado nacional con las 22 estructuras de cada una de los estados provinciales. Por otro lado, como resultado del sistema federal de gobierno, existe un rea geogrfica reservada como sede del gobierno nacional: la capital federal. Como consecuencia eventual del mismo sistema, la Constitucin Nacional prev la existencia
de otros territorios que no forman

parte de los estados provinciales sino que quedan bajo

jurisdiccin del Estado nacional. Estos Territorios Nacionales estn hoy limitados al Territorio Nacional de Tierra del Fuet!o, Antrtida e Islas del Atlntico Sur. Esta es un rea que, sin tener las caractersticas de una provincia, participa de algunas de ellas: su gobernador es designado por el Presidente de la Nacin, pero existe una legislatura elegida por el voto de sus habitantes. Tiene presupuesto propio y un sistema de divisin de poderes.
Las diferentes perspectivas en cl anlisis de polticas pblicas se aborda en el captulo III, apanado

3)

II. 1.

Introduccion.

III

Por ello, dentro del mbito del Estado nacional cabe distinguir cinco grandes estructuras organizativas, tres que corresponden a los poderes del Estado (ejecutivo, legislativo y judicial), y dos que corresponden a las reas geogrficas bajo jurisdiccin nacional: la Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires y el Territorio Nacional de Tierra del Fuego, Antrtida e Islas del Atlntico Sur (De Urraza, 1990:7/9) 0. Cada una de las provincias poseen sus respectivos poderes ejecutivo, legislativo y judicial, a la vez que se dividen en municipios.

1.- La Administracin Pblica Central.

La Administracin Pblica Central (APC) abarca los poderes ejecutivo, legislativo


y judicial

del Estado nacional, excluidas las empresas y sociedades del Estado.

Los organismos que dependen de la APC tienen como caracterstica comn depender para sus recursos de la aprobacin de la ley de presupuesto nacional. Las empresas estatales y los bancos nacionales tienen autonoma operativa, es decir, poseen competencias para administrarse a s mismas, aunque se encuentran sujetos al control del Estado nacional. Por otro lado, en relacin a su personal, a las empresas del Estado se les aplica la ley de contrato de trabajo, es decir, el rgimen de empleo privado, por lo que su personal queda fuera del sistema de negociacin colectiva de la APC (ver cuadro 1.1).

4) La representacin grfica de la estructura organizativa de las administraciones pblicas argentinas se recoge en el Cuadro LI.

CUADRO 1.1

LAS ADMINISTRACIONES DE LOS PODERES PBLICOS (*)

MUNICIPIOSjj

Los recudros sombreados son las unidades organizativas que conforman la Administracion Publica Central.
(*)

FUENTE: De Urraza, 1990:10.

Introduccin.

13

2.- Divisin entre los tres niveles de gobierno para la provisin de servicios pblicos.

El Estado argentino est dividido en tres jurisdicciones poltico-administrativas y territoriales: el nivel central, provincial y municipal. Dentro de esta organizacin federal, todos los poderes gubernamentales emanan legalmente de las provincias, que preceden histricamente a la Nacin. Las provincias se han reservado para s todas aquellas facultades no delegadas expresamente en el gobierno federal. Las provincias son entes autnomos gobernados por sus propias constituciones. Los ayuntamientos estn
organizados como parte de cada sistema de gobierno provincial.

El gobierno central ha sido facultado para satisfacer las principales necesidades de la sociedad argentina y mantener los intereses comunes de las diferentes subdivisiones territoriales. Existen tambin poderes compartidos entre las provincias y el gobierno central por mandato constitucional, y tambin entre ste ltimo y los municipios, por delegacin provincial. Debido a la diversidad de las constituciones provinciales y a una histrica autoridad central fuerte, existe una gran diversidad respecto al reparto de responsabilidades y servicios. En general, de todos modos, en la actualidad la responsabilidad por la provisin de servicios se reparte de la siguiente manera: a) Exclusivos del gobierno central: defensa, asuntos exteriores, regulacin del comercio y
del transporte inter-provincial, correo y telecomunicaciones; b) Gobiernos central y

provinciales: educacin secundaria y universitaria, prevencin de la salud, justicia, seguridad, desarrollo de la economa, vivienda, energa elctrica y de gas; c) gobiernos provinciales y municipales: educacin primaria, atencin primaria de la salud, agua y saneamientos, comunicaciones locales y regionales, e extincin de incendios; d) gobiernos municipales: recogida y eliminacin de los residuos urbanos, control de parques, mercados, cementerios y planificacin del suelo (Banco Mundial, 1990:vol.2:2; y De Urraza, 1990:7). El sistema de bienestar social, por ejemplo, es provedo por el gobierno central, el provincial y el local (adems de los sindicatos y las organizaciones privadas de

Introduccin.

14

caridad). Por eso, algunos programas estn centralizados y tienen las mismas caractersticas en todo el pas, mientras que otros dependen de caractersticas especficas en una provincia o en una comunidad (Queiro Trajalli, 1990:7/8).

El tamao relativo entre la Administracin Central y las administraciones provinciales ha ido variando a lo largo del tiempo. Si lo medimos a travs del empleo pblico se observa que el empleo de la Administracin Central ha ido disminuyendo su importancia relativa en el empleo pblico total, pasando de representar el 70% en 1922 al 38 St en 1986. Fue a principios de la dcada de los aos 70 cuando la Administracin Central dej de tener la mayora del empleo pblico total (j.

3.- La Administracin Pblica Central como objeto de estudio.

El objeto de esta investigacin son las polticas pblicas realizadas en el mbito de la Administracin Pblica Central. Se eligi restringir el anlisis a las polticas ejecutadas en la APC por las siguientes razones:
-

Es un estudio comparativo de las polticas pblicas del gobierno autoritario de


(6),

1976/1983 y del gobierno democrtico de 1984/1989

como algunas de las

provincias no fueron gobernadas por la Unin Cvica Radical durante el periodo democrtico analizado -sitio por otros partidos-, debe restringirse a lo sucedido en la Administracin Central.

5) No existen datos de empleo pblico provincial posteriores a 1986. La evolucin del empleo pblico se desarrolla en el apartado D del captulo sobre empleo pblico. Los datos sobre empleo provincial se recogen en la Tabla 5 del Anexo 1.

6)

Para el tratamiento del gasto y del empleo pblicos se considera el perodo autoritario de 1976 a

1983, y el democrtico de 1984 a 1989, aunque los traspasos de poderes fueron el 10 de diciembre de 1983
y el 8 de julio de 1989, ya que no resulta posible la discriminacin exacta del gasto y del empleo entre los cuatro gobiernos, por no figurar detallado de esa fornia en las fuentes, La distorsin que supone para el anlisis el primer trimestre de 1976 (debido a que basta el 24 de marzo de ese ao rigi un gobierno democrtico), se analiza en: Schvarzer, 1982:17/I8.

Introduccion.

15

No existen datos sobre gastos provinciales posteriores a 1986, ya que las

provincias se negaron a enviar estos datos a Hacienda, argumentando que eran utilizados con fines polticos por el gobierno central (Banco Mundial, 1990:vol.2:3 por lo que un anlisis de todas las administraciones pblicas no podra incluir el perodo democrtico completo.

El gasto de las provincias no se toma en consideracin, pero si las transferencias econmicas de la Administracin Central a las provincias, ya que existe una importancia poltica apreciable de las transferencias. Esto se debe a que el sistema de representacin otorga a las provincias un papel poltico importante, cuyos efectos se reflejan en la composicin del Senado, lo que da lugar a un proceso en que se negocian mayores recursos nacionales a las provincias a cambio de leyes consideradas imprescindibles para el gobierno central (Schvarzer, 1990:10). De todas formas, estas transferencias entre 1970 y 1987 representaron aproximadamente el 1,3% del Producto Interior Bruto (PEN, 1989b:264), por lo que si se homogeneizaran las series del gasto pblico excluyendo los gasto de las transferencias, las conclusiones del presente anlisis no se veran alteradas significativamente.

D.- Esanemna de la tesis

En este primer captulo se describen el objeto y los objetivos de la tesis y se desarrolla sucintamente su contenido 1).

En el captulo II se realiza un repaso de las tendencias predominantes en las reformas administrativas, para despus abordar las lneas alternativas a este marco
) Este mismo trabajo realizado por el Banco Mundial, recoge datos del gasto pblico provincial en 1987 de seis provincias.

La metodologa y las fuentes utilizadas se desarrollan en el Anexo 1.

Introduccin.

16

conceptual tradicional. Este captulo sirve de base terica y punto de partida del anlisis sobre la reforma que planific y llev adelante el gobierno de la Unin Cvica Radical (tema del capftulo VIII), destacando los puntos de la misma que se ajustaron a la reforma necesaria de la Administracin Pblica, y los que no lo hicieron.

El captulo III describe y sintetiza la opinin de diversos autores sobre el ciclo de las polticas pblicas. Es una introduccin a los conceptos del anlisis de polticas pblicas que sern utilizados en los captulos de anlisis.

El siguiente captulo describe el proceso que llev a la quiebra del gobierno autoritario y a la transicin democrtica y la forma en que las estrategias de diversos actores sociopolticos influyeron o modificaron el proceso de toma de decisiones y la implantacin de determinadas polticas pblicas durante el perodo de transicin democrtica estudiado, ya que el gobierno democrtico que comenz sus funciones en diciembre de 1983 funcion bajo la necesidad de responder a la crisis econmica y las renacidas demandas sociales acumuladas y postergadas, con diversos intereses en pugna. Si bien la crisis interna del rgimen militar fue el principal determinante de la decisin de dar lugar a la transicin a la democracia, este captulo no est dirigido a explicar la
gnesis

de la crisis del rgimen <~, ni pretende describir el comportamiento de los

actores sociales, sino algunos acontecimientos que permitan entender las estrategias de

actuacin de cada uno de ellos frente a las polticas de los gobiernos, y las de los gobiernos frente a ellos.

) En Vias (1990) se narra con detalle e proceso de toma de decisiones que llev a la guerra de las Malvinas.ste fue un hecho clave para determinar la forma en que se llev a cabo la transicin, y nuestra -a travs de una actuacin concreta de ese gobierno- el luncionainiento interno del Proceso de Reorganizacin Nacional, su ideologa, su proceso de toma de decisiones, su relacin con Estados Unidos, su actuacin en la regin, etc., aspectos imprescindibles para comprender el Proceso de Reorganizacin Nacional y su agotamiento.

Introduccin.

17

En el captulo V se analizan los discursos, escritos, etc. de los polticos y gestores de ambos gobiernos, focalizando la atencin en las menciones y referencias a la legitimidad de su gobierno y de su Administracin Pblica, y al papel que se le asigna al Estado y a la Administracin. El papel asignado a la Administracin por cada gobierno se toma en consideracin debido al especial significado de sta en procesos de transicin poltica: la Administracin Pblica es una variable mediadora entre los proyectos polticos de un gobierno y las polticas pblicas ejecutadas.

En el captulo Vise aborda el estudio de las reas de actuacin estatal impulsadas o relegadas a travs del gasto pblico. La descripcin de las polticas del gasto pblico permite observar la preeminencia otorgada a las diversas funciones del Estado, como garante de la seguridad y el orden, corno promotor del desarrollo, como Estado benefactor, etc. Ya que las funciones asignadas al Estado por cada rgimen poltico se expresan en las polticas del gasto pblico. Con este anlisis se observan las variaciones existentes entre uno y otro goLuierno. gobierno y con otras variables.
y

la relacin de estas variaciones con el tipo de

En el captulo VII se estudian las polticas del empleo pblico de cada gobierno, y las similitudes y diferencias entre ellas. Tal como sucede con el anlisis del gasto pblico, el estudio de la variacn de los cargos civiles ocupados y de la distribucin de stos en diferentes prioridades de actuacin estatal, nos permite concluir si existi (o no) una correspondencia entre los principios legitimantes empleados y el papel asignado al Estado y a la Administracin Pblica por cada gobierno en el plano del discurso (tratados en el captulo y), y las politicas pblicas efectivamente realizadas.

El captulo VIII describe el sistema poltico administrativo del gobierno autoritario, y la forma en que ste gestion la Administracin Pblica. A continuacin se analizan los cambios en la organizacin inducidos por el cambio polftico, y la reforma

Introduccin.

18

administrativa que el gobierno democrtico planific, y la que finalmente llev a cabo.

Por ltimo, en la Tercera Parte (captulo IX) se realiza una sntesis de las conclusiones alcanzadas a lo largo de la investigacin, evaluando los cambios en las polticas pblicas en el marco de la consolidacin democrtica en Argentina, y resaltando la relevancia de la reforma de la Administracin Pblica para esa consolidacin.

19

CAPITULO II CAMBIO POLTICO Y ADMINISTRACIN PUBLICA.


la teora administrativa (...) ya no puede seguir encerrada en los problemas internos de la Administracin, sino que debe construir stos en relacin a las exigencias o demandas de intervencin de la sociedad. El problema de la Administracin es, pues, una cuestin clave del cambio social. (...) las reformas slo tienen valor como instrumentos de una estrategia de cambio, y nunca valor en si mismas (Prats i Catal, 1984b:2/4).
(...)

Cualquier proyecto econmico y social requiere no solamente de la formulacin y seleccin de polticas orientadas a cumplir con los objetivos planteados, sino tambin de un aparato estatal capaz de ejecutarlas adecuadamente. Todo proceso de cambio socio-poltico necesita una Administracin funcional al mismo. Por ello, la reforma de la Administracin Pblica se concibe para convertir a la Administracin en un instrumento til para el desarrollo del proyecto poltico. Es decir, la reforma se planifica segn Jos proyectos globales de sociedad del rgimen poltico existente, ya que hay que aceptar que las administraciones pblicas juegan un importante papel en la definicin de polticas pblicas (Long, 1962:67). La transformacin de la Administracin Pblica se convierte, as, en un prerrequisito de cualquier proyecto de cambio global, ya que el aparato pblico

Cambio poltico y Administracin Pblica.

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constituye el vehculo a travs del cual se generan productos desde el Estado hacia la sociedad, a partir de las orientaciones de polticas, que dan sentido a esos productos estatales. Por ello, el Estado debe encarar polticas de reforma administrativa. El cambio poltico, en general, precede a la reforma de la Administracin Pblica, por lo que la Administracin se convierte -en algunos casos- en obstculo de la implantacin de polticas, ya que su actuacin contiene un gran componente de inercia. Existen otros campos en que deben realizarse reformas para poder llevar adelante un nuevo proyecto poltico (por ejemplo reformas en la poltica r~~ e impositiva), pero la reforma de la Administracin Pblica es instrumental respecto a las dems.

En la actualidad se exige una Administracin Pblica eficiente, adaptada al medio en el que acta y lo suficientemente flexible como para responder a los cambios que en ese medio se producen. Esto es imprescindible para que esa Administracin pueda cumplir los objetivos de desarrollo econmico y social, y para fortalecer las sociedades democrticas
().

Para generar este proceso modernizador necesario, hay que empezar por asumir una concepcin de la reforma acorde con las necesidades y especificidades de cada pas.

En la mayora de los pases en desarrollo existi hasta principios de la dcada pasada una tendencia de crecimiento de la participacin del Estado en la sociedad, tanto en reas econmicas como sociales. Aunque existen variaciones nacionales, en la mayor parte de los mismos el gasto pblico constituy un porcentaje en ascenso del Producto Interior Bruto (PIB) (Heinrich Balcazar, 1988:45), la inversin pblica particip en proporcin creciente de la Inversin Bruta Fija global, y el porcentaje de la mano de obra empleada en las administraciones pblicas tendi a aumentar en relacin a la

) It is obvious tbat in tbe less developed countries administrative reforms are necessary so as to nake administration a fil instrument for carrying out social and economic policies and acbieving socioeconomic goals of development (Hope, 1984:79).

Cambio poltico y Administracin Pblica.

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poblacin activa total. Por otra parte, las empresas pblicas representaron un sector fundamental de la actividad empresarial global
(2)

Se extendieron las reas de accin

del Estado y se profundiz su intervencin en reas donde actuaba anteriormente, diversificando sus medios de actuacin. Estos ltimos abarcan desde instrumentos de regulacin directa como las ordenaciones legales, instrumentos de regulacin indirecta como el manejo de polticas con efectos fundamentales en la estructura econmica (como las monetarias, crediticias y fiscales), funciones financiadoras, la produccin industrial, funciones comercializadoras, etc. Este crecimiento de las administraciones pblicas requiri de un administrativa. crecimiento simultneo de las disponibilidades de capacidad

El tamao de las administraciones pblicas rompi su tendencia de crecimiento en algunos pases en desarrollo a finales de la dcada de los 80, pasando a aflos de crecimiento y a aos de decrecimiento en la relacin Producto Interior Bruto/gasto pblico. De todas formas, debido a la relativa inelasticidad del gasto pblico, la tendencia a su disminucin ha sido m~is una declaracin de intenciones de los gobiernos que un hecho
(3)~

Si se estanca el crecimiento del gasto pblico, el proceso de modernizacin de la Administracin Pblica se vuelve doblemente necesario: se dispone de menos recursos
y

-por otro lado- existe un crecimiento de las demandas sociales (debido al crecimiento

demogrfico y a los procesos de consolidacin democrtica en marcha en algunos pases del mundo en desarrollo, como en Amrica Latina). Debido a este doble proceso, los gobiernos han intentado en las ltimas dcadas llevar a cabo proyectos de reforma y modernizacin de sus administraciones pblicas.

Este proceso existi en diversos pases del mundo en desarrollo. En un infonne de la Secretara General de las Naciones Unidas se afirma: En la dcada de 1970, ha habido una continua expansin del sector pblico en la economa de la mayora de los pases en desarrollo (Naciones Unidas, 1979:5).
2) 3)

Fuente: OCDE y Naciones Unidas.

Cambio poltico y Administracin Pblica.

22

Los resultados han sido limitados, ya que no se lograron los principales objetivos: la capacidad de la Administracin Pblica para responder a las demandas crecientes acordes con su desarrollo es deficitaria, la capacidad de gestin sigue siendo baja, existe una rigidez en la organizacin y una permanencia y agudizacin de cuellos de botella en los programas y servicios de atencin masiva al pblico. Como lo destacan las Naciones Unidas en referencia al conjunto del mundo en desarrollo: El efecto de los principales programas de reforma administrativa contina siendo limitado en la mayora de los pases (Naciones Unidas, 1981:17)
(4)

Las causas mencionadas con frecuencia de este efecto limitado de las reformas son, entre otras: los errores
cii

la estrategia de la reforma, el escaso apoyo poltico o la

no continuidad de ese apoyo, la falta de respaldo econmico, las deficiencias de liderazgo, la insercin institucional inadecuada de las instituciones reformadoras, la carencia de recursos humanos calificados. Pero, normalmente, en los anlisis de las causas de los escasos logros de las reformas en la Administracin Pblica se ha relegado un problema subyacente ms profundo, de carcter conceptual: el resultado de las reformas emprendidas ha estado condicionado, en gran medida, por el marco conceptual que las ha orientado. El pensamiento que orient las reformas debe ser reexaminado (Kliksberg, 1989:25). De lo contrario, aunque las circunstancias polticas e institucionales sean favorables, los resultados no variarn. Pero no es slo en los pases en vas de desarrollo donde existe una presin para la reforma de la Administracin Pblica. En Estados Unidos, Canad y en diversos pases europeos hay proyectos en marcha desde la dcada pasada. Los objetivos y estrategias varan de pas a pas, pero todos surgen de una situacin econmica adversa comn. Las administraciones son presionadas para gastar menos y para ser ms eficaces y eficientes en la gestin de recursos ~Metcalfe y Richards, 1989:17).

4) Un interesante recuento histrico sobre las principales experiencias de reforma administrativa en diversos pases de Amrica Latina (Ecuador, Mxico, Brasil y Venezuela) antes y despus de la 11 Guerra

Mundial, se encuentra en: Prez Salgado, 1985:2641275.

Cambio poltico y Administracin Pblica.

23

En este captulo se examinan los elementos de la reforma administrativa tradicional, contraponindolos a los que caracterizan a un nuevo enfoque de la reforma administrativa, que ha sido llamada modernizacin~~, para diferenciarla de la primera.

A.- Tendencias oredominantes en las refonnas administrativas tradicionales

El pensamiento administrativo tradicional presenta algunas caractersticas que explican, en parte, los fracasos en los intentos de modernizacin de la Administracin. La reforma parte de un conjunto de supuestos conceptuales explcitos o implcitos sobre el problema a abordar: supuestos sobre el comportamiento de la Administracin Pblica y las estrategias posibles de actuacin, que reflejan diferentes modos de percepcin y anlisis de los principales problemas que se supone debe abordar la reforma. Estos supuestos conceptuales son las referencias y puntos de partida de los esfuerzos de cambio administrativo. A continuacin se preselitan algunas de las tendencias del pensamiento administrativo presentes en los diversos proyectos de reforma tradicional, con una crtica de las mismas:

1.- Visin de conjunto.

En diversas ocasiones en que se ha abordado la reforma de la Administracin Pblica, sta se ha enfocado como un segmento menor de las teorizaciones generales sobre el proceso histrico-social, la economa, la evolucin poltica, sin llegar a indagar en las especificidades del aparato estatal (Ban, 1978; Kliksberg, 1984b).

2.- Visin formal-legalista del problema organizativo.

En esta visin la reforma se concentra en los cambios jurdico-formales. Se basa en la concepcin de que los problemas de la Administracin Pblica se solucionan con

Cambio poltico y Administracin Pblica.

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la programacin y ordenacin de un conjunto de funciones. Se dedican, por ello, los esfuerzos al diseo de organigramas ideales, a la evaluacin de la distribucin de las funciones entre las diversas reas del organigrama y su jerarquizacin, a la reduccin del nmero de organismos, a la preparacin de descripciones detalladas de las funciones de los cargos, y a la fijacin de normas y procedimientos para la realizacin de las tareas. Este enfoque supone que la organizacin as programada funcionar ajustndose al plan previsto: la autoridad slo se generar en las fuentes formales establecidas, se seguirn estrictamente las lneas de jerarqua fijadas, las conductas de los miembros de la organizacin se regirn por las normas y procedimientos prescritos
(5)~

Los diversos anlisis han demostrado que esto no se corresponde con la realidad: la obtencin de eficacia de un organismo no depende slo de un buen organigrama, detalladas descripciones de puestos y de procedimientos administrativos. Se cae en un reduccionismo que slo produce cambios de superficie, transitorios y sin efectos significativos en la eficacia (Kliksberg, 1984b; Correa Freitas, 1988:315). Este enfoque no considera otras variables: las luchas o alianzas de poder que interfieren las lneas de autoridad, las afinidades de personalidad que vulneran los canales de comunicacin, los intereses en juego que bloquean o aceleran la aplicacin de normas, los proyectos personales, grupales y extraorganizativos que influyen sobre los
contenidos reales de las tareas realizadas, etc.

(Merton, 1987; Barzelay, 1992). Estas son

dimensiones que han sido desconocidas por el anlisis meramente formal. El movimiento de reforma que responde a estas caractersticas cae en una simplificacin de la problemtica global, por lo que no logra modificar el comportamiento organizativo. Los aspectos administrativos formales deban ser examinados, pero existen otros

5) El primer plan de reforma administrativa que se elabor en Venezuela, en 1960 -por ejemplo-, era de naturaleza fonnal-estructural, tal coixto lo define uno de sus analistas (Rodrguez Mena, 1984:299). Es decir, la modificacin de los procesos administrativos se conceba como un cambio en la distribucin de funciones o en la creacin o eliminacin de ministerios y organismos descentralizados. Las modificaciones propuestas consistan, bsicamente, en transferencias de funciones o actividades entre los organismos pblicos.

Cambio poltico y Administracin Pblica.

25

factores, quizs con mayor incidencia efectiva sobre la organizacin. Esta concepcin del cambio administrativo, lo percibe como un concepto de cambio formal, cuando se trata de un proceso de cambio social. La obtencin de cambios administrativos profundos, requiere modificaciones en actitudes, motivaciones, valores, correlaciones de poder y juego de iitereses. Los aspectos administrativos formales constituyen una de las dimensiones a atender, pero no agotan el problema. Por otro lado, este tipo de concepcin de la reforma asume que sta debe ser llevada a cabo por administradores juridicistas. Por el contrario, como proceso de cambio social, debera ser orientado por administradores con capacidad de manejar equipos interdisciplinarios que inclu~an perspectivas que den cuenta de las diferentes dimensiones de la reforma.

3.- Separacin artificial de poltica y administracin.

La reforma de la Administracin Pblica se ha basado con frecuencia en la aceptacin de la dicotoma entre poltica y administracin. Segn los modelos ortodoxos de pensamiento sobre Administracin Pblica, existe un campo de actuacin bien definido, el poltico, donde se fijan objetivos y estrategias de actuacin del Estado; y otro, totalmente diferenciado, el administrativo, dedicado a la ejecucin, y carente de contenido poltico (Goodnow, 1900; Wilson, 1887:210/211; White, 1947:10/11;

Willoughby, 1924:385/386). Estos autores analizaron la democracia y la vieron inmersa en el spoil system (sistema botn) y en la ineficacia gubernamental, por eso afirmaron que era conveniente dividir el gobierno en poltica y administracin, asignando a ciertas unidades del gobierno la funcin poltica y de control, y reservando para otras unidades la tarea de ejecutar esas polticas. Esta teora fue un producto del momento y del deseo. Se quera conseguir un sistema que asegurase que los administradores pblicos slo implantaran leyes y llevaran a cabo polticas, enfatizando

Cambio poltico y Administracin Pblica.

26

la naturaleza instrumental de la Administracin

(6)~

E] idea] era una burocracia

despolitizada, profesional, moralmente irreprochable y eficiente. La Administracin Pblica se perciba, as, como un instrumento que conectaba a los gobernantes y los gobernados. Las decisiones fluan desde los gobernantes hacia abajo, para que sean ejecutadas por los administradores pblicos, y la informacin flua desde los gobernados hacia arriba, para que fuera asimilada por los gobernantes (Caiden, 1982:56/57). Pero la idea de que la Administracin est totalmente implicada en el proceso poltico se reflej desde la poca de los aos 30 y 40 en la obra de varios autores (Appleby, 1967; Friedrich, 1978:400/401; Gulick, 1933:60/66; Long, 1954:22; Waldo, 1948:206/207). El estudio de las organizaciones, tanto pblicas como privadas, demostr que la esfera de lo poltico no finaliza en la fijacin de metas, ya que las unidades de ejecucin se caracterizan, tambin, por una actividad poltica. Los organismos pblicos tienden a orientarse hacia objetivos que difieren, a veces, de los establecidos en el campo poltico
(7),

Esto se debe a un complejo proceso de negociacin y conflicto que

se

desarrolla

entre los grupos internos del organismo (Allison, 1971:144/145), los grupos externos de presin (Fritschler, 1983) y los objetivos propios del pblico para cuyo servicio se cre

6)

La Administracin no pertenece a la esfera de la poltica. (...) Las cuestiones administrativas no

son polticas. Aunque los polticos establecen las tareas de la Administracin, esta no debe permitir que se manipule su trabajo. En el terreno de las polticas deben ser debatidas las cuestiones y tomadas las decisiones sobre la direccin de las polticas pblicas. En el terreno de la Administracin las polticas deben ser implantadas por una burocracia neutral y profesional. ( La separacin entre poltica y Administracin es tan obvia que, felizmente, no necesita discusin. (Wilson, 1887:210/21 1). There are, then, in al governmental systems two primary or ultimate functions of government, viz. the expression of the will of the state and the execution of that will. There are also in al states separate organs, each of which is mainly busied with the discharge of one of tbese functions. These functions are, respectively, Politics and Adininistration ( Politics has to do with policies or expressions of the state will. Administration has to do with the execution of these policies. (Goodnow, 1900:18/22).
) Existen diversos trabajos de investigacin sobre implantacin de polticas pblicas concretas que llegan a esta conclusin. El trabajo pionero y ms citado es el de Pressman y Wildavsky (1974), que con el ttulo genrico de Implantacin lleva como subttulo un resumen de las conclusiones a las que llegaron: Cmo las grandes esperanzas de Washington son destrozadas en Oakland, o porqu es sorprendente que los programas federales puedan llegar a funcionar aunque slo sea un poco. Los autores se referan a un programa de ayudas federales a la poblacin de Oakland para mejorar la

situacin de los sectores sociales ms marginados. Otros trabajos de inters en esta misma lnea de
investigacin son: Allison (1971), Fritschler (1983), y Levin y Ferman (1985).

Cambio poltico y Administracin Pblica.

27

el organismo y por la discrecionalidad correspondiente a cada empleado pblico (Davis, 1976:4). Esta interrelacin determina modificaciones en los objetivos formalmente establecidos e incide en el nivel de cumplimiento de las decisiones (Appleby, 1967:169/170). Es decir, en lugar de un rea de lo poltico seguida de un rea de lo administrativo, lo que existe es un continuo poltico administrativo, donde se manifiestan los procesos de negociacin poltica (Barret y Fudge, 1981:4 y 20/26; Levin y Ferman, 1985). No es factible hacer una separacin de funciones entre los que deciden y los que ejecutan dentro de la Administracin Pblica (Riggs, 1968:351). Una reforma basada en supuestos que escindan poltica y administracin, desconoce la relacin entre ambas y los aspectos polticos del proceso organizativo. De esta forma, se enfocan las reformas de la Administracin Pblica desde una ptica inadecuada. As, los esfuerzos de la reforma se centran en el ajuste principalmente administrativo formal de este instrumento de ejecucin (Oszlak, 1984:6/10)
(S)

La separacin de poltica y administracin debe existir, en cambio, en el sentido de establecer la subordinacin de la Administracin a la accin poltica de direccin del gobierno (Bailn y Carrillo, 1990b:3; Stahl, 1971:23/24; Subirats, 1992:17).

4.- Reproduccin del modelo de gestin de la empresa privada.

Con frecuencia, los esfuerzos por mejorar la productividad estatal tienden a asimilar, sin un anlisis crtico, la gestin de la organizacin pblica y Ja privada, sin considerar las especificidades de cada una (Stewart y Walsh, 1992:499/500). De acuerdo

9 La reforma administrativa que se emprendi en Chile bajo el gobierno de Pinochet, por ejemplo, propona someter a la Administracin Pblica a reglas de prescindencia poltica tan absolutas como aquellas que afectan al Poder judicial, poniendo en marcha una racionalizacin de la Administracin, moderna y funcional, depurada de todo influjo poltico. La Administracin Pblica deba concebirse como una carrera de carcter tcnico y apoltico, segn las declaraciones de la junta de Gobierno de los aos 1973 y 1974 <Pantoja Bauz~I, 1991:144/145).

Cambio poltico y Administracin Pblica.

28

con esto, la Administracin Pblica tendra que seguir en todos sus aspectos los modelos de gestin caractersticos de la empresa privada, tanto en sus estrategias como en su tecnologa. Este tipo de razonamiento relacionado con la reforma administrativa, que tiene su base histrica en los trabajos de Wilson (1887)
O,

olvida ciertas especificidades de

la realidad institucional de la Administracin Pblica que requieren soluciones propias. Aunque en las formas de gestin puede no haber diferencias, s las hay en los objetivos, restricciones y alternativas (Bozeman, 1989:14/28; Metcalfe, 1993; Laufer y Burlaud, 1989; y Kliksberg, 1989:129/132). Las metas de la Administracin Pblica no son equiparables en gran parte de sus operaciones a las de la empresa privada. Esta se dirige a la maximizacin de beneficios (por lo que lo importante es la relacin entre ingresos y costos). El Estado posee metas de desarrollo nacional y servicio colectivo, por lo que deben compatibilizarse objetivos diversos: pleno empleo, mejor distribucin del ingreso, estabilizacin de los precios, crecimiento econmico, etc. (Bozeman y Straussman, 1990:1/28). Estas diferencias en los objetivos implican consecuencias en trminos

organizativos. La productividad de cada organizacin se mide en trmino de sus objetivos especficos; la de la Administracin Pblica no debe referirse exclusivamente a la rentabilidad, sino que deben utilizarse indicadores propios: desarrollo social, desarrollo de los recursos humanos, descenso de la dependencia econmica y tecnolgica, estabilidad, paz interna, conservacin del medio, etc. Incluso en el campo de la accin estatal que ms se asemeja al sector privado, el de las empresas pblicas, la meta de la rentabilidad debe ser matizada, ya que existen otros objetivos de ndole social que se espera que alcancen esas empresas. Estas diferencias de objetivos en el rea pblica y en la privada deben reflejarse en el diseo de estrategias y la aplicacin de tecnologas administrativas, aunque tambin
Segn este autor, para conseguir eficacia en los trabajos del gobierno haba que mirar hacia el

>)

sector privado en busca de modelos de gestin (1887:209).

Cambio poltico y Administracin Pblica.

29

existen campos de aplicacin comunes. La reforma administrativa se ha orientado con frecuencia por la idea de que existe una necesidad de reproducir las categoras y modelos aplicados en la gestin privada. De esta manera, se han incorporado mecnicamente objetivos, tecnologas y hasta proyectos de formacin que, aunque tienen plena aplicacin en el sector privado (o lo tuvieron en el pasado), no incluyen los objetivos y las caractersticas diferenciadas de la Administracin Pblica (j. La Administracin Pblica puede aprender de la experiencia del sector privado, pero no se le pueden aplicar automticamente las soluciones de ste. La Administracin Pblica debe desarrollar su propio enfoque y emplear las prcticas del sector privado de forma selectiva (Metcalfe y Richard, 1989:227/229)
().

&-

La necesidad de conseguir resultados inmediatos.

La percepcin del cambio administrativo como un problema acotado a aspectos concretos de naturaleza exclusivamente administrativa, que se pueden abordar con la modificacin de las leyes y las formas, crea la expectativa de que se pueden obtener resultados inmediatos y gratuitos con simples ajustes de este tipo. Esto, sumado a la presin normalmente existente para la generacin de productos a corto plazo, lleva a una mentalidad cortoplacista. Los esfuerzos de reforma se proponen conseguir cambios rpidos, por medio, sobre todo, de modificaciones formales.

) Como parte del proyecto de re orina administrativa en Suecia, a principio de la dcada de los aos 80, se reclutaron nuevos directores generales provenientes del sector privado, con la esperanza de que aportasen nuevas tcnicas para conseguir eficacia. Pero la idea fracas. Segn un gestor sueco de la dcada siguiente, la legislacin y la cultura no siempre les permitieron hacer un adecuado uso de la experiencia (Bengston, 1991:41).
11) En Gran Bretaa, por ejemplo, desde el comienzo de la refonna administrativa con el gobierno de Thatcher, los auditores fueron animados a examinar las prcticas del sector privado, por si ofrecan orientaciones tiles para la Administr2cin Pblica. Pero no se les peda que aplicaran automticamente las soluciones del sector privado, ya que las comparaciones mostraron tanto las semejanzas como las diferencias (Metcalfe y Richard, 1989:228).

Cambio poltico y Administracin Pblica.

30

Como la realidad administrativa es mucho ms compleja, los efectos que se obtienen son limitados o no perduran, ya que no se alcanzan las causas profundas de los problemas que se abordan
(2)~

Incluso, en algunos casos, este tipo de reformas

formales, complican an ms los problemas originales, ya que complejizan la estructura organizativa. Se intenta perfeccionar procesos ya existentes (modificando, por ejemplo, procedimientos y formularios), sin considerar la posibilidad de pensar sobre la validez misma de esos procesos. Las actuaciones a corto plazo son necesarias, porque permiten afianzar la idea de que la modernizacin es posible y deseable, y conseguir apoyos y legitimacin para el proyecto (aunque -a veces- su peso especfico en relacin al proyecto global es escaso), pero no deben constituir el nico objetivo de la reforma.

6.- Policas de personal que slo toman en cuenta el aspecto cuantitativo.

En el pensamiento administrativo clsico, las funciones vinculadas con la gestin de personal tienden a presentar un carcter meramente cuantitativo. Se programan detalladamente las tareas de los cargos, delimitando funciones, con la idea de que el personal se ajustar a esa programacin. Se planifican con criterios de eficiencia y formalistas los recursos humanos, sin considerar su especificidad frente a los recursos materiales y econmicos. La poltica de personal se resume, desde esta perspectiva, en reclutamiento, registro y control; y la formacin se reduce a proporcionar los elementos indispensables para el desempeo de tareas especificas. No existe una verdadera poltica de personal. Se comete, de esta forma, un error conceptual, ya que la variable humana posee

Una reforma global de la Administracin -aunque sea angustiosamente necesaria- es una empresa extraordinariamente ambiciosa, y pocos pases, desarrollados o en desarrollo, han podido llevarla a cabo con xito (Baum y Tolhet, 1 985:508/509). Estos autores llegan a esta conclusin despus de analizar diversos proyectos llevados a cabo por el Banco Mundial.
12)

Cambio poltico y Administracin Pblica.

31

un papel fundamental en el funcionamiento de la organizacin

(3)

Influyen las

actitudes, motivaciones, intereses, etc. en ese funcionamiento, por lo que se requiere una poltica especfica de recursos humanos. La unidad de personal debe ser clave en la organizacin. Aparte de cumplir las funciones administrativas, debe dedicarse al diseo e implantacin de polticas de personal, que afecten a la eficiencia y desarrollen el personal humano de la organizacin (formacin, participacin, motivacin, incentivos, etc.) (Kliksberg, 1989:95/101), aunque la realidad demuestra que las polticas de recursos humanos plantean grandes obstculos y resistencias en las polticas de modernizacin (Carrillo y Nalda, 1992:3).

7.- Marginacin de la participacin ciudadana.

El marco conceptual tradicional aplicado en las reformas de la administracin deja de lado la vinculacin de los ciudadanos, la clientela, con el aparato del Estado, ya que en el diseo y en la implantacin de las polticas pblicas se toma poco en consideracin la participacin del ciudadano (Oldfield, 1990:1/11). Sin embargo, la reforma debe tomar como apoyo a quienes sern sus beneficiarios, por lo que pueden tener inters en respaldara. Adems, debido a que los ciudadanos poseen informacin sobre el funcionamiento efectivo de los procesos administrativos, pueden proporcionar feedback sobre el resultado conseguido con los cambios, sugerencias, etc. En algunos casos, es necesario para la aplicacin eficiente de las reformas que los mismos usuarios modifiquen actitudes. Por otro lado, la participacin ciudadana en el funcionamiento de la Administracin Pblica contribuye

13)

En Espaa, por ejemplo, recin con el gobierno del PSOE se intenta separar la elaboracin de una

poltica de personal alejada de las consideraciones del gasto pblico. Se establece la movilidad profesional, un nuevo sistema retributivo y un sistema de carrera administrativa, que implica racionalizacin y profesionalizacin de la funcin pblica. Pero, segn Ortega (1989:703/706) no se ha llevado a la prctica
todo el proyecto, por lo que la reforma de la Ad,ninistracin Pblica est an pendiente. Un anlisis con unas conclusiones no del todo coincidentes con las de este autor se presentan en: Carrillo y Nalda, 1994.

Cambio poltico y Administracin Pblica.

32

a fortalecer el funcionamiento democrtico de la sociedad. La reforma no debe aislarse del pblico, porque crear indiferencia ante la misma, y no existir retroalimentacin sobre sus efectos. Si no se consulta ni se hace participar a la poblacin, la reforma se ver como algo artificial y lejano a sus necesidades e intereses.

8.- Gasto en tecnologa organizativa sin previa planificacin y evaluacin de necesidades.

Uno de los problemas centrales de la reforma es la obtencin de tecnologa organizativa adecuada. En este sentido, en las reformas tradicionales ha tendido a predominar la idea de que hay que recurrir a la tecnologa empleada en paises desarrollados y con experiencia administrativa. Las necesidades de tecnologa para la reforma se solucionan con transferencias, con el objetivo de modernizar la gestin pblica (Siffin, 1976:66/68). Se privilegia, de esta forma, la transferencia sobre la investigacin nacional, como una forma de reducir tiempos y recursos destinados a ello.
Esta transferencia de tecnologas sin una previa

planificacin y evaluacin de

necesidades, acarrea dificultades para su aplicacin en administraciones pblicas especificas (Felcman y Krieger, 1984:5/6). Las tecnologas organizativas elaboradas a partir de la investigacin de problemticas de pases desarrollados no se corresponden con cuestiones administrativas propias, determinadas por la evolucin histrica y social, el medio cultural y las caractersticas especficas de la economa nacional de pases en vas de desarrollo (Martner, 1984:58) (j.

Tal como reconoce el Director General de Servicio Civil de la Presidencia de la Repblica de Honduras, en ese pas se ha importado mucha tecnologa administrativa, la cual la mayora de las veces
14)

no ha sido utilizada para el mejoramiento de la Administracin <Valladares Urrea, 1988:225).

Cambio poltico y Administracin Pblica.

33

B.- Un nuevo enfouue de la reforma administrativa: la modernizacin

Frente a la concepcin tradicional sobre cambio administrativo y reconociendo sus deficiencias surgi un enfoque alternativo del mismo, que fue utilizado para la planificacin de la reforma en algunos pases, tanto desarrollados como en vas de desarrollo, aunque en ninguno se ha llegado a implantar el proyecto en su totalidad. En este apanado se abordan las lineas principales de ese nuevo marco conceptual.

1.- Considerar la heterogeneidad y la especificidad de la Administracin Pblica.

El anlisis de la Administracin Pblica y de sus cambios necesarios debe incluir diferentes dimensiones, estudiar las diferentes variables que interactan y, dentro de lo posible, identificar sus pesos relativos. Este tipo de anlisis debe encararse desde una metodologa interdisciplinaria. El anlisis exclusivamentejuridicista de la Administracin
Pblica es insuficiente. La reforma

de la Administracin Pblica no puede tomar al sector pblico como


No se puede pretender reformar

si fuera un todo homogneo. Administracin Pblica,

globalmente la

ya que es diversa y

plural (Subirats, 1989:39). La

Administracin no es una gran organizacin, sino un conjunto de organizaciones muy diferenciadas entre s, en funcin de las tareas que tienen encomendadas ~MAP, 1990a:104/105). Definir de la forma ms precisa y desagregada posible los objetivos de la reforma, y disear de manera cuidadosa los instrumentos a utilizar, diferenciando -aunque con una visin integrada- los referentes a la administracin de recursos humanos, la estructura ocupacional, el nivel y la estructura de los salarios, la capacitacin, la organizacin administrativa, los aspectos funcionales, los procedimientos, etc. (Kritz y
Lindenboim,

1989). No basta con reformar solo una de las parcelas del sistema

administrativo (Carrillo y Nalda, 1992:18).

Cambio poltico y Administracin Pblica.

34

Por otro lado, es necesario tener en cuenta que las administraciones pblicas tienen una especificidad propia, relacionada con su origen histrico, su desarrollo, su relacin con el entorno y con sus objetivos. La especificidad histrica tiene un gran peso en Amrica Latina (Oszlak, 1978). Los problemas del aparato pblico, los

comportamientos de la burocracia, la dinmica de las organizaciones, se hallan influidos, en alguna medida, por el desarrollo histrico de la regin, su modo de insercin en el sistema econmico mundial, y el papel desempeado histricamente por la

Administracin Pblica. Por ello, los proyectos de reforma administrativa deben contener una identificacin y explicacin del modo en que los factores histricos y socioestructurales condicionan el xito potencial de los esfuerzos por mejorar la capacidad administrativa del Estado (Prez, 1991:178). En el anlisis de la reforma es necesario considerar esa realidad administrativa, destacando sus diferencias con las organizaciones empresariales privadas, y estableciendo los rasgos particulares que la Administracin Pblica latinoamericana posee. La Administracin Pblica puede aprender de la experiencia de la gestin del sector privado, pero no es aconsejable aplicar automticamente sus soluciones ~Metcalfe y Richards, 1989:227/228; Zapico, 1993:756/757).

2.- Establecimiento de prioridades: actuaciones de corto plazo en un proyecto de largo plazo.

Debido a las dimensiones y campos de operacin de la Administracin Pblica, el mbito a reformar es muy amplo. La reforma, entre otras opciones, puede elegir
exclusivamente objetivos con resultados a corto plazo, o

proyectos globales de reformas

totales. Los resultados a largo plazo de estas dos opciones son dudosos. Por el contrario, la reforma debe responder a un detenido estudio y seleccin de prioridades. Para ello, debern determinarse los problemas relacionados con los principales objetivos nacionales y de mayor relevancia estratgica, que puedan incidir en la Administracin Pbiica y

Cambio poltico y Administracin Pblica.

35

que tengan una posibilidad de cambio viable. Es decir, la estrategia de la reforma debe seleccionar esferas donde haya viabilidad poltica para los cambios (Kliksberg, 1989:34 y 108/115; y Metcalfe y Richards, 1989:26/27), teniendo en cuenta la seriedad del problema, si la solucin est dentro de la capacidad de los administradores para llevarla a cabo, si el clima dentro de la Administracin Pblica es favorable para comenzar y mantener las acciones y si el apoyo pblico puede ser movilizado y mantenido (Baum y Tolbet, 1985:508). A partir de la dcada de los aos 70 comienzan en casi todos los paises de Amrica Latina grandes reformas administrativas o reformas globales. Sobre las que ms se ha escrito son las de Venezuela y Mxico. La Gran Reforma de la Administracin se dio en Venezuela en el perodo presidencias de Rafael Caldera (19691973) y en Mxico en el perodo 1976/1982, durante el gobierno de Lpez Portillo. En ambos casos el proyecto se abandon con el cambio de presidente (Prez Salgado, 1985:271/274). Las reformas administrativas no pueden hacerse improvisadamente, de una sola vez y en breve espacio de tiempo. Reformar la Administracin es, por el contrario, una tarea diaria. No existe una sola medida o un conjunto de ellas que consiga transformar la Administracin en su totalidad. La estrategia que en esta materia recomienda la Organizacin de Cooperacin y I)esarrollo Econmico (OCDE) consiste en actuar sobre un nmero pequeo de elementos decisivos del problema, pero hacindolo radicalmente, en profundidad, para que repercuta sobre los restantes (OCDE, 1988:7). Es muy posible que los lderes de los nuevos regmenes democrticos latinoamericanos se sientan tentados a poner simultneamente en su orden del da todos los problemas de la sociedad que no estn resueltos, para maximizar el apoyo social. En ese proceso se crean grandes expectativas entre sus seguidores y se despiertan temores de los que temen ser afectados negativamente por las reformas. El deseo de conseguir cambios fundamentales en la sociedad por decisiones legislativas no tiene contrapartida en los recursos para realizar estos cambios (Linz, 1987:80/81). Deben abordarse proyectos acotados y continuos, rechazando la Reforma con

Cambio poltico y Administracin Pblica.

36

Maysculas. El proyecto de modernizacin debe ser un proceso permanente de adaptacin, adecuacin y correccin. Una estrategia incrementalista, selectiva, con numerosas acciones pequeas orientadas en una misma direccin (Carrillo y Nalda, 1992:18; Kliksberg, 1989:108/115)
(S)~

Aunque esa manera de concebirlo es menos

espectacular, resulta ms efectiva. La modernizacin debe afirmarse sobre xitos parciales pero consolidados. Se debe abandonar la idea de concebir la reforma de la Administracin como una gran operacin, realizada a travs de una ley, ya que es ms adecuada una estrategia gradualista
(l)~

La opcin por una reforma gradual no significa la simple acumulacin de proyectos polticos: las actuaciones deben inscribirse en un plan de largo plazo en el cual se articulen y complementen, lo que implica consistencia y continuidad en la aplicacin
de

las ideas rectoras (Martn Acebes, 1992a:26)

(17)

Tener un proyecto a largo plazo

significa, por otro lado, tener una direccin clara, y contar con un equipo de trabajo, criterios y mtodos prefijados.

15)

As se entendi en la reforma que emprendi el gobierno del PSOE en Espaa a partir de 1986,

con el comienzo de una nueva fase en la poltica de la Administracin Pblica (que se marca con la creacin del Ministerio para las Administraciones Pblicas). Se abandona el tradicional enfoque refonnista que concibe la reforma como una nica accin, totalizadora y definitiva, aislada de la realidad econmica y social del pas. El cambio que se plantea es permanente y sostenido, y aplicable gradualmente, al igual que en otros pases de Europa (Eguiaragay, 1993:37).
16)

Por ejemplo, segn sus responsables, el mtodo que se ha seguido en Uruguay despu~ de la

instalacin del gobierno democrtico es enfrentar la reforma administrativa con un enfoque gradualista, encarando los diversos problemas de forma paulatina, con la finalidad de ir adaptando las estructuras y el funcionamiento de la Administracin a la llueva realidad (Correa Freitas, 1988:318).
17)

En

Gran Bretaa

co el gobierno de Thatcher se propuso una estrategia que evitara lo que se

consideraba el error principal de intentos previos de reforma. En lugar de presentarse un gran plan se desarroll una estrategia con dos elementos bsicos. El primero consista en establecer rpidamente numerosas iniciativas pequeas, diseadas para producir beneficios visibles en un corto espacio de tiempo y para demostrar que haba serias deficiencias en la gestin de la Administracin Pblica. Las acciones se dirigieron a identificar y eliminar reas de derroche, ineficiencia, duplicacin y solapamiento. Sirvi para demostrar que algo poda hacerse. El objetivo a largo plazo eran las reformas duraderas de estructuras, sistemas, polticas de personal, actitudes y creencias fuertemente enraizadas. La solucin de pequeos problemas poda realizarse en meses, pero la reforma duradera deba medirse en aos <Metcalfe y Richards, 1989:26, 42 y 48). Una estrategia similar es la que se utiliz en Espaa para la modernizacin de las fuerzas armadas durante la transicin y consolidacin democrticas (Ran, 1988).

Cambio poltico y Administracin Pblica.

37

3.- Innovacin y creatividad.

La seleccin de prioridades debe ir acompaada de un pensamiento creativo y crtico; y es conveniente que el anlisis llegue hasta la raz de los problemas, sin quedarse exclusivamente en la superficie. A la vez que se analiza la validez de las polticas que se llevan a cabo, y no solamente los procedimientos que se utilizan. Es conveniente que el pensamiento reformista se apoye en la utilizacin de la investigacin aplicada a los problemas de la Administracin Pblica, para poder llegar al fondo de los problemas que se quieren abordar.

4.-

Proyecto dirigido y consensuado.

El proyecto de modernizacin

no

debe ser impuesto a la Administracin, tiene que

pertenecer a los que trabajan en ella (Stoive, 1992:391/392). Si la reforma se impone crecern los reflejos defensivos y las hostilidades internas, y cuando desaparezca la presin vertical el efecto de los cambios desaparecer. El proceso de modernizacin debe ser asumido por los empleados pblicos como algo propio y necesario para su desarrollo personal y profesional (Serrano Beltrn, 1991:20/21). Es necesario que la reforma sea comprendida y asumida por la burocracia (a). Pero cuidando que esto no lleve al extremo contrario, en que las autoridades polticas El consenso en el diagnstico e implantacin fue una de las fases de la estrategia de reforma de la

18)

Administracin Pblica llevada a cabo por el gobierno del PSOE en Espaa (Ban, 1992:26/27 y 33; Martn Acebes, 1992a:27; y Subirats, 1992:8/9). Por otro lado, una parte de la estrategia de cambio de la Administracin britnica con el gobierno de Thatcher fue identificar un caso de reforma que fuese aceptable tanto dentro como fuera de la funcin pblica. As se conseguiran refonnas duraderas que llevaran en un futuro a una Administracin Pblica mejor gestionada y ms eficiente. Segn sus impulsores, la reforma deba ser un proceso fundamentalmente interno. Cambios en gran escala no podan ser impuestos desde fuera, sino que requeran acciones para movilizar apoyos para el cambio del sistema desde dentro. Sin embargo, los analistas de esa reforma afirman que la necesidad de la formulacin de una estrategia que atrajera un apoyo amplio en la funcin pblica no fue suficientemente recogida. El nfasis recay en los recortes y en la eliminacin de lo superfluo. Sus efectos sobre los empleados pblicos, en combinacin con la postura del gobierno respecto a los sueldos, fueron desmotivantes (Metcalfe y Richards, 1989:26/27, 193 y 323; Brereton, 1991).

Cambio poltico y Administracin Pblica.

38

no asuman el esfuerzo de plantear objetivos y estrategias, de esta forma quedaran expuestas a la voluntad, al criterio y al inters de los funcionarios. La modernizacin requiere una accin que parta del poder polftico, de la cpula de la Administracin y de
la

sociedad civil (Groisman, 1988b:7). Por otro lado, la reforma debe contar con apoyo

poltico al mximo nivel de gobierno. Esto evita que se creen divisiones a la hora de su realizacin y financiacin. Es la nica forma de evitar encontrarse con una unidad
administrativa responsable de impulsar el cambio que se paralice

por falta de apoyo


(19)

financiero o por carecer de suficiente autoridad para coordinar (Ban, 1992:22)

El problema de la reforma de la Administracin Pblica ya no es un problema de tcnicos, de expertos, sino de decisin poltica. No basta con afirmar la voluntad poltica de reformar la Administracin, sino que se necesita el apoyo poltico posterior para la ejecucin y puesta en funcionamiento de los cambios (Correa Freitas, 1988:320).

5.- Importancia de los recursos humanos.

La reforma necesita partir de la idea de que los recursos humanos cumplen un papel fundamental en la organizacin. Por un lado, son un instrumento de desarrollo, por otro, son un apoyo para la planificacin e implantacin de los cambios. Los temas a considerar dentro de la poltica de recursos humanos son muy
variados, entre ellos se pueden destacar: estabilidad y carrera administrativa, relacin

entre los niveles de remuneracin de la Administracin Pblica y los del mercado laboral privado, formacin y capacitacin, participacin, autoimagen, valores, expectativas, tica del trabajo, etc. La reforma debe orientarse a transformar la gestin de personal de tipo exclusivamente administrativo en una poltica de planificacin, formacin y desarrollo

19)

La propuesta de cambio de la poltica del subsidio de desempleo, por ejemplo, fracas en Gran

Bretaa por existir un desacuerdo entre los planificadores y los que tenan que autorizar los fondos necesarios para esa reforma. Era una propuesta ambiciosa de cambio que fracas al ser implantada a pesar detener el apoyo poltico inicial. En opinin del Tesoro britnico, las economas a corto plazo tenan prioridad sobre las mejoras de eficacia y eficiencia a largo plazo (Metcalfe y Richards, 1989:147/169).

Cambio poltico y Administracin Pblica.

39

de recursos humanos. La gestin de los recursos humanos debe hacerse de manera instrumental, ya que no es un fin en s misma. Hay que potenciar la gestin de recursos humanos, pasar de la funcin tramitadora, de papeleo, a una funcin de ajuste de demanda y oferta de servicios, y de preparar procedimientos de seleccin y provisin de puestos <Serrano Beltrn, 1991:20). Dentro de la polftica de personal hay que hacer especial referencia a la formacin. Esta es un instrumento fundamental para la profesionalizacin del personal y la mejora de los servicios (Ministerio para las Administraciones Pblicas, 1991a:28), a la vez que coadyuva a conseguir una nueva cultura administrativa (Nalda, 1992)
(20)

6..-

Establecimiento de una poltica de gestin administrativa nacional.

El factor tecnolgico es fundamental en la produccin de bienes y servicios pblicos, entendiendo tecnologa administrativat como las habilidades, conocimientos y procedimientos utilizados para la provisin de bienes y servicios <Hope, 1984:17). La estructura organizativa y los procedimientos administrativos son los dos aspectos tecnolgicos ms importantes para el rendimiento de la Administracin Pblica. Por ello, la reforma debe contar con una tecnologa administrativa (o con un grupo de ellas) coherente con el tipo de problemas a resolver, con las caractersticas

20)

En Espaa, la importancia de la formacin en el proceso de modernizacin de la Administracin

Pblica qued reflejada en el Estudio Delphi <anlisis de opinin sobre diversos temas de la gestin pblica, basado en la emitida por infonnadores cualificados de la Administracin -sobre todo directores y subdirectores generales-), donde el 92,5% de los informadores atribuye a la formacin un papel estratgico esencial para el cambio de la Administracin (MAP, 1990b), y en las Reflexiones para la Modernizacin de la Administracin del Estado (MAP, 1990a), donde se aborda el rea de formacin como uno de los mecanismos bsicos del desarrollo de la modernizacin, dentro de la poltica de recursos humanos (Richart, 1993:259). As se entendi tambin en otros pases. En Uruguay, por ejemplo, desde 1986 la reforma administrativa cont con una poltica intensiva de capacitacin de los administradores pblicos de diversos niveles (pero sobre todo de los altos cargos), con la asistencia tcnica de la Escuela Nacional de Administracin de Francia, tal como lo reconoce el Director de la Oficina Nacional del Servicio Civil de la Presidencia (Correa Freitas, 1988:331). El nfasis en la formacin de los niveles superiores de la Administracin como parte de la reforma administrativa tambin estuvo presente en el proceso de reforma de Venezuela (Gabaldon, 1988:354; Blanco, 1990:249).

Cambio poltico y Administracin Pblica.

40

particulares de cada pas y relacionada con el contexto (Hope, 1984:17). Por eso es necesario una poltica nacional en el campo de la tecnologa administrativa. En primer lugar habr que estudiar la capacidad tecnolgica nacional: preparacin de recursos humanos para la investigacin, desarrollo y aplicacin de tecnologas administrativas, la obtencin de asignaciones presupuestarias, la

programacin de infraestructuras de documentacin e informacin adecuadas, la relacin entre los investigadores y los usuarios, etc. En segundo lugar deber articularse un proceso que complemente la produccin nacional con la transferencia de tecnologa desde el exterior, siempre teniendo en consideracin que la investigacin y desarrollo no
producen resultados a corto plazo. Esto no quiere decir que la moderna tecnologa

no

sea adecuada para los pases menos desarrollados, y que stos tengan que conformarse con algo inferior, ya que esto llevara a una perpetua brecha tecnolgica. La brecha entre pases en desarrollo y pases desarrollados es econmica, no tecnolgica, por lo que intentar eliminar esa brecha utilizando la tecnologa ms avanzada es una estrategia errnea (Hope, 1984:17). Por otro lado, hay que romper el mito de la neutralidad tecnolgica. Hay tecnologas coherentes con el autoritarismo y otras con valores democrticos (Kliksberg, 1989:35/36).

7.-

Apoyo social y participacin ciudadana.

Es preferible

que la estrategia de la reforma cuente con un amplio apoyo social

para impulsar las transformaciones propuestas, buscando un consenso de las fuerzas polticas y el apoyo de la opinin pblica (Kliksberg, 1989:34/35). Se debe recabar la percepcin de los directivos, recoger la opinin de los ciudadanos y de las organizaciones polticas y sociales, para detectar los apoyos y resistencias al proyecto de cambio, a la vez que emitir informacin a lo largo del proceso de reforma, destinada a la ciudadana en general y a los empleados pblicos en particular. Esto crea expectativas, y estas

Cambio poltico y Administracin Pblica.

41

expectativas coadyuvan al cambio de actitudes y de valores (Ban, 1992:28). La informacin es de gran importancia, tanto para la implantacin de la reforma como para el seguimiento y evaluacin de los resultados (Vias, 1994). Paralelamente a lo anterior, contar con el apoyo de los ciudadanos, la clientela de la Administracin Pblica, para la elaboracin y puesta en marcha de las reformas, es un hecho que facilita la viabilidad de la reforma emprendida. Es necesario examinar las caractersticas de la relacin usuario-Administracin Pblica, e intentar la participacin efectiva de la ciudadana en la gestin organizativa pblica y en los procesos reformistas. Se requiere, para ello, establecer sistemas que institucionalicen la participacin, a la vez que comunicar a la ciudadana las acciones,
a travs de anuncios en los medios de comunicacin (canales de informacin y comunicacin hacia adentro y hacia afuera de la administracin). El objetivo es obtener

legitimacin para el proyecto (Bailn, 1992:26/27).

8.- Cooperacin internacional.

Se deben conocer los anteriores intentos de reforma administrativa, sus xitos y

fracasos, no slo las experiencias nacionales del pasado, sino tambin las de otros pases.
Los procesos de reforma pueden aprovechar los avances y experiencias que, sobre temas y problemas similares a los que se quieren abordar, ya han sido objeto de estudio

en otros pases. Con la cooperacin se ahorran esfuerzos y se acortan tiempos. La mayora de los pases han llevado a cabo intentos reformistas. Se pueden evaluar sistemticamente estas experiencias, y hacer un anlisis comparativo. Se llegar,
as, a conclusiones sobre los obstculos principales y sus causas. Tambin se pueden localizar programas exitosos, empleables, en su totalidad o en parte, por otros pases. Por ello, deben institucionalizarse canales de intercambio de informacin y

documentacin. Tambin se pueden abordar actuaciones conjuntas, con las modalidades nacionales

Cambio poltico y Administracin Pblica.

42

especificas de cada caso. Esto puede ser de gran productividad, ya que permite conseguir economas de escala, por ejemplo en la investigacin y en la cooperacin tcnica. Se puede conseguir, de este modo, la transferencia de experiencias y tecnologas exitosas en contextos similares a los que se quiere aplicar.

9.- Analizar las posibilidades econmicas.

En un contexto de escasez de recursos pblicos, conocer las posibilidades econmicas con las que se cuenta para la reforma de la Administracin Pblica es fundamental. Es necesario hacer proyectos de polticas adecuadas a los recursos econmicos con los que se cuenta o con los que se prev contar, pero sin olvidar que para gestionar el canibio se necesita a corto plazo una inversin importante. A largo plazo pueden producirse ahorros, por lo que podemos afirmar, junto con dos autores que analizan la reforma administrativa en Gran Bretaa: es necesario -a veces- gastar para ahorrar. Es decir, para cosechar beneficios a largo plazo puede ser necesario aumentar el gasto a corto plazo ~Metcalfe y Richards, 1989:149, 226 y 317).

C.- Vizencia de estas tendencias en los modelos de cambio de Amrica Latina

La actual situacin econmica

poltica de Amrica Latina exige una reforma de

la Administracin Pblica acorde con los retos p]anteados. El enfrentamiento de la crisis econmica y el establecimiento de regmenes democrticos estables, dependen, en gran parte, de la realizacin en la Administracin Pblica de las transformaciones de fondo necesarias para que pueda colstituirse como un punto de apoyo. El esfuerzo debe orientarse hacia la adecuacin del aparato burocrtico a la necesidad de enfrentar la crisis; maximizar la productividad del sector pblico; aumentar las posibilidades de gestionar con eficiencia programas como los sociales; asegurar la transparencia de las actuaciones de la Administracin, el control social de las mismas,

Cambio poltico y Administracin Pblica.

43

la participacin de los ciudadanos en la gestin, el funcionamiento democrtico de sus estructuras internas...

La eficiencia organizativa est ligada a organizaciones altamente participativas, flexibles, con capacidad de adaptacin a un entorno cambiante, que favorezcan las comunicaciones horizontales. La idea de direccin unipersonal, desde arribat1, es reemplazada por e] concepto dc equipo directivo, instrumento capaz de gestionar lo complejo. Esta imagen de organizacin eficiente vulnera la visin autoritaria, vertical y cerrada, presente en el pensamiento y en la prctica administrativa tradicional.

Por ello, las estrategias ortodoxas de reforma de la Administracin Pblica no resultan las ms adecuadas. Deben tenerse en consideracin los elementos del nuevo enfoque de la reforma, aunque con un estudio previo de la oportunidad y la adecuacin de cada uno de ellos, cii funcin de las caractersticas histricas y culturales de cada pas.

Esta necesidad de transformacin de la Administracin Pblica se plante con la transicin en Argentina de un rgimen autoritario a un rgimen democrtico, con la llegada al poder de la Unin Cvica Radical en diciembre de 1983. Por esta razn, este captulo se presenta como un marco terico para el captulo que analiza la reforma de la Administracin Pblica (captulo VIII).

SEGUNDA PARTE CAMBIOS EN LAS POLLTICAS PUBLICAS

Cambios en las polticas pblicas.

45

En el campo de las investigaciones sobre polticas pblicas, un tipo de estudio interesante es el que parte de la descripcin y anlisis de los discursos de polticos y gestores en el o los gobiernos del perodo investigado, puesto que las referencias a la legitimidad del gobierno y al papel asignado al Estado que ellos realicen tienen relacin con las polticas pblicas que ese gobierno lieve a cabo. Entre lo dicho en los discursos y las polticas pblicas realizadas se encuentran por un lado- lo no dicho, y -por otro- el proceso de toma de decisiones <conflictos y acuerdos, presiones internas y externas, etc.) previo a la implantacin de cualquier poltica
().

Estudiar los dos polos del proceso, la declaracin de intenciones (lo dicho)

y las polticas pblicas realmente llevadas a cabo, permite contestar una serie de preguntas sobre la realizacin de polticas pblicas, y plantear otras nuevas. En concordancia con esto, el objetivo principal de esta Segunda Parte es investigar los principios en los que una organizacin puede basar su legitimacin, y -a continuacinaplicar esos principios al caso argentino, contrastando el gobierno autoritario del Proceso de Reorganizacin Nacional, y el gobierno democrtico de la Unin Cvica Radical (captulo y). Este anlisis permite hacer comparaciones entre los dos gobiernos, y sirve de base para encuadrar el estudio comparativo sobre las polticas pblicas realizadas, contrastando las intenciones de actuacin con las polticas pblicas efectivamente ejecutadas. La comparacin entre las intenciones y las polticas pblicas llevadas a cabo se realiza en los captulos VI, VH y VIII, al desarrollar un anlisis funcional del gasto pblico de cada uno de los gobiernos, de la distribucin del empleo pblico mientras ejercan el poder, y de la reforma de la Administracin Pblica que realizaron.

Es importante lo que el lenguaje dice, y lo que el lenguaje oculta, pero tambin lo que el lenguaje traiciona. Es decir, el lenguaje revela lo que no pone de manifiesto, lo que se oculta detrs de lo que se dice o no se dice. De esta forma, el lenguaje explica el contexto del que ha surgido, el juego en el que adquiere sentido. Y as, el lenguaje nos ayuda <...) a comprender la realidad misma de la que forma parte inalienable (Del Aguila y Montoro, 1984:13).
1)

Cambios en las polticas pblicas.

46

Pero, como afirman Oszlak y ODonnell (1976:33/34), si nos limitamos a estudiar las polticas estatales prescindiendo del proceso social del que son parte, podramos llegar a conclusiones mucho ms manejables y formalizables, pero disminuiramos el inters terico de la investigacin. Consecuentemente, antes de comenzar el estudio de las polticas pblicas se sitan stas en su contexto, es decir, se considera el conjunto de factores externos al objeto especfico de investigacin (las polticas pblicas). La toma de posicin por parte del Estado y de los sectores sociales, su movilizacin o desmovilizacin en diferentes momentos histricos, las redefiniciones de los problemas
y

sus modos de resolucin, constituyen una parte esencial del estudio de polticas

pblicas. Por ello, en el captulo IV se explica de forma sucinta la crisis del rgimen militar y la forma en que las estrategias de los diversos actores influyeron en el proceso de toma de decisiones y la implantacin de determinadas polticas pblicas durante el perodo estudiado. Previamente, en el capitulo III se desarrolla el marco terico del anlisis de las polticas pblicas, con la intencin de introducir los conceptos que sern utilizados en los captulos siguientes.

47

CAPrIULO m

EL CICLO DE LAS POLiTICAS PUBLICAS

Policies are continuously transformed by implementing actions that simultaneously alter resaurces and objectives (..j. It is not policy design but redesign that goes on most of the time (...). Implementation is evolution (...). When ive act to implement a policy we change it GVLajone y Wildavsky, 1978:109, 111, 114).

A.- Un mareo para el anlisis de las polticas pblicas


Para analizar el proceso de las polticas pblicas resulta de utilidad descomponer el objeto de estudio en una serie de etapas a travs de las cuales un problema pblico puede pasar
(2):

a. Formacin de la agenda de actuacin de los poderes pblicos. Implica la identificacin

2) La divisin en etapas del proceso de las polticas pblicas es un ejercicio terico para el anlisis, por eso diferentes autores presentan un nmero distinto de etapas, que pueden ir desde las cinco de Jones (1980) y Starling (1988), hasta las 9 que aqu se presentan, siguiendo a Hogwood y Gunn (1991).

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y anticipacin de los problemas u oportunidades de intervencin pblica que sugieren la necesidad de actuar. Un problema pblico es una demanda, una necesidad o una oportunidad de intervencin pblica, las cuales -una vez identificadas- deben ser conseguidas a travs de una accin pblica (iones, 1984). b. Clasificacin de los problemas o riltradn de problemas. Una vez que un problema ha sido identificado y se considera que una decisin es necesaria, la cuestin que surge es cmo esa decisin debe ser tomada: debe ser dejada al proceso poltico y administrativo normal o debe realizarse un anlisis especfico?. Esta etapa suele ser desatendida en los procesos de realizacin de polticas pblicas, pero si la filtracin de problemas se realiza, implica efectuar una eleccin consciente con criterios explcitos sobre los asuntos que deben ser tratados con la capacidad analtica disponible en la organizacin. c. Definicin de problemas. Una vez que un problema o asunto pblico ha sido identificado, normalmente se requiere una posterior definicin. Esto puede realizarse en
trminos subjetivos

o con un anlisis objetivo. Frecuentemente, lo que se define como

un problema es en realidad una combinacin de problemas que necesitan ser separados e identificados. Cuando es posible, los problemas deben ser medidos a la vez que
identificados, ya que hay diversas ventajas en la cuantificacin.

De todas formas, la

identificacin de un problema no significa que el mismo existe, se debe intentar explicar


cmo ha surgido y qu combinacin de causas y efectos actan.

d. Previsin (anlisis de prospectiva). Frecuentemente es posible y necesario prever cmo


una situacin se va a desarrollar. Puede ser incluso de

utilidad especular sobre posibles

alternativas, dando diferentes supuestos sobre el desarrollo de los problemas y las polticas pblicas. e. Establecimiento de objetivos y prioridades. El establecimiento explicito de objetivos es frecuentemente olvidado o eludido en el proceso de realizacin de polticas pblicas. Un enfoque ms analtico debe enfrentarse a dos cuestiones: qu es lo que se est tratando de hacer y cmo se sabr cuando se haya hecho. Debido a que generalmente

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existe una brecha entre el futuro deseado y el futuro esperado, es necesario identificar los factores limitantes ms importantes. En las organizaciones o programas grandes y con mltiples propsitos puede ser necesario tambin examinar las prioridades relativas de varios objetivos que compitan por recursos limitados. De todas formas, la indefinicin de objetivos en las polticas pblicas no siempre tiene consecuencias negativas, ya que esa misma libertad de movimientos puede, a veces, resultar positiva desde el punto de vista de la obtencin de resultados (Blau, 1973). f. Anlisis de las alternativas. Generalmente existen varios caminos posibles para tratar de alcanzar un objetivo (o conjunto dc objetivos). Las alternativas son las posibles lneas de accin que pueden contribuir a conseguir los objetivos y, de esta forma, a la resolucin de un problema pblico. De las distintas lneas de actuacin deben establecerse las consecuencias positivas y negativas, y los apoyos que se conseguiran para las mismas, adems de informacin sobre las restricciones legales, polticas y econmicas. Una crtica comn es que slo las opciones que tienen apoyos dentro de la organizacin son consideradas, pero que un anlisis ms independiente ayudara a identificar un nmero ms amplio de posibilidades. g. bnplantacin de polticas, seguimiento y control. Cuando una opcin surge de la fase anterior es generalmente necesario formular y comunicar la poltica pblica resultante y disear con ms detalle el programa. La implantacin debe ser vista como una parte del proceso de polticas pblicas, ya que la interaccin entre la elaboracin y la implantacin de polticas es generalmente muy compleja. Para una implantacin efectiva es esencial que los posibles problemas se consideren antes que la implantacin, y que los procedimientos adecuados sean diseados en el programa. Una vez que una poltica, y los programas relacionados con la misma, est en marcha, suelen existir intentos de realizar un seguimiento de su progreso para verificar si la ejecucin real se ajusta a la prevista. En la prctica, el seguimiento puede ser inespecfico y sin estructuracin, o puede ser riguroso y analtico. Un enfoque ms analtico implica comparar los progresos reales con los planes diseados en las etapas anteriores. Cuando el anlisis demuestra

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que el programa no se est desarrollando de acuerdo al plan, pueden ser necesarias acciones para remediar esta situacin. h. Evaluacin y revisin. En cierto punto puede realizarse una revisin de la poltica. Esta pueda implicar preguntarse si la poltica ha conseguido los efectos deseados. Un efecto es una consecuencia observada de la actuacin pblica, son los resultados de los productos. Las consecuencias de una actuacin pblica no son totalmente determinables o conocidas antes de que se realice. Adems, no todas las consecuencias de una actuacin pblica fueron intencionadas o anticipadas. La informacin sobre las consecuencias de una poltica pblica se produce antes y despus de que la misma haya sido llevada a cabo. La posibilidad de realizar una evaluacin depende de la previa especificacin de los efectos esperados y de haber diseado el programa de tal manera que permita emplear una o varias tcnicas de evaluacin, sin ello ser difcil o imposible determinar si el programa est funcionando como se deseaba. La evaluacin debe considerar tambin si la poltica todava merece ser ampliada o debe ser reducida, o incluso terminada. i. Mantenimiento, reemplazo o terminacin de polticas. Generalmente es difcil terminar o reemplazar una poltica, incluso si se ha decidido hacerlo (Behn, 1978; De Len, 1987). Las posibilidades de un reemplazo o terminacin de una poltica aumentan si esa posibilidad fue diseada desde el comienzo. El cumplimiento de una poltica pblica es el grado en el que los efectos de la misma contribuyen a la consecucin de los objetivos. La informacin sobre el cumplimiento de una poltica pblica puede ser utilizada para desarrollar nuevas alternativas de accin o para reestructurar los problemas pblicos (Dunn, 1981:44/45).

Hay que sealar que esta lista no pretende ser una descripcin de lo que realmente le pasa a cada problema o asunto pblico, ms bien es un marco para organizar la comprensin de lo que pasa y no pasa. El proceso de las polticas pblicas puede no estar acabado. Por otro lado, las lneas divisorias entre las diferentes etapas

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son artificiales y no siempre tienen el mismo orden. Las fases pueden superponerse,

cambiar su secuencia cronolgica o no aparecer nunca a lo largo del proceso (Hogwood


y Gunn,

1991:4/10 y 24).

1.- Caractersticas y estructuracin del

problema.

Mucha gente cree que los problemas pblicos son condiciones objetivas cuya existencia puede ser establecida simplemente con la determinacin de los hechos. Esta

visin ingenua sobre la naturaleza de los problemas pblicos falla porque no reconoce que los mismos hechos soi muchas veces interpretados de una forma marcadamente diferente por los distintos actores pblicos. Por 1<) tanto, la misma informacin puede originar definiciones y explicaciones conflictivas sobre un problema. Esto no se debe slo a que los hechos son inconsistentes (como generalmente son) sino a que los analistas de polticas pblicas, los decisores pblicos y otros actores tienen supuestos diferentes sobre la naturaleza humana, el gobierno y las posibilidades de cambio social a travs de las actuaciones pblicas. De alguna forma los problemas pblicos dependen de quien los defina (Dunn, 1981:97).

El anlisis de polticas pblicas es una ciencia social aplicada que usa la razn y la evidencia para clarificar, valorar y recomendar soluciones para problemas pblicos. Adems de usar la razn y la evidencia, sigue ciertos procedimientos en un esfuerzo por producir razonamientos racionales sobre polticas pblicas. El anlisis de polticas pblicas es una ciencia social aplicada que usa mltiples mtodos de investigacin y razonamiento para producir y transformar informacin relevante sobre polticas pblicas que puede ser utilizada en la escena poltica para resolver problemas pblicos ~Dunn, 1981:34/35).

Por ello, no hay que dar por supuesto ningn problema pblico, ya que el sentido

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comn es de poca ayuda cuando nos enfrentamos con temas tan complejos como los problemas pblicos. De hecho, hay que sealar cuatro importantes caractersticas de los

problemas pblicos:
a. Interdependencia. Los problemas pblicos de un rea frecuentemente afectan a problemas de otras reas. Los problemas pblicos no son independientes, son parte de

un sistema de condiciones externas que producen insatisfaccin a diferentes segmentos de la comunidad. Los problemas difcilmente pueden ser resueltos usando un enfoque analtico (es decir, un enfoque que separe los problemas en diversos elementos o partes), ya que es raro que un problema pueda ser definido y resuelto independientemente de otros. Un sistema de problemas interdependientes requiere un enfoque bolstico, es decir, un enfoque que vea a los problemas inseparables y no medibles de forma separada del resto del sistema de problemas del que forman parte. b. Subjetividad. Las condiciones externas que hacen que un problema aparezca es definida, clasificada, explicada y evaluada de forma selectiva. Aunque por un lado los problemas pueden ser objetivos (por ejemplo, la contaminacin del aire puede ser definida en trminos del nivel de gases y partculas en la atmsfera), los mismos datos pueden ser interpretados de diferentes formas. En el anlisis de polticas pblicas no hay que confundir situaciones prolleniticas con problemas pblicos, ya que stos son construcciones mentales que aparecen al transformar la experiencia a travs de los juicios humanos. c. Artificialidad. Los problemas pblicos slo son posibles cuando los seres humanos hacen juicios sobre la conveniencia de alterar alguna situacin problemtica. Los problemas pblicos son producto de los juicios humanos subjetivos, son construcciones sociales, mantenidos o cambiados socialmente. No existen de forma separada de los individuos o grupos que los han definido, lo que significa que no son estados naturales de la sociedad. d. Dinmica. Existen tantas soluciones diferentes para un problema como definiciones de ese problema. Las soluciones de los problemas pueden quedar obsoletas incluso si los

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problemas a los que se refieren todava estn vigentes (Dunn, 1981:99/100).

2.- Establecimiento de objetivos y prioridades.

En el momento de establecer objetivos y prioridades para una actuacin pblica, un problema que puede plantearse es el de la multiplicidad de objetivos entre polticas o entre instituciones gubernamentales, sobre todo por la confusin potencial que puede crearse con objetivos incompatibles o contradictorios. Tambin pueden surgir problemas por la multiplicidad de objetivos si estos son compatibles pero competitivos. En este caso, los miembros de la organizacin se encuentran con la necesidad de seleccionar entre ellos o establecer una jerarqua entre objetivos igualmente deseables pero para los que no hay recursos suficientes. Esta dificultad es intrnseca a la situacin de recortes de los gastos pblicos, pero nunca est ausente de las administraciones pblicas. Los gobernantes generalmente encuentran difcil este tipo de eleccin, ya que cualquier opcin que se escoja decepcionar a algn grupo de intereses o de votantes. El deseo de elegir es importante, pero puede no estar presente. Igual de importante es el poder, no slo de elegir, sino de hacer prevalecer la opcin elegida. Esto ltimo depende de una combinacin entre legitimidad y algn tipo de control sobre los apoyos econmicos, sociales o coercitivos. Adems se necesita la capacidad tcnica para elegir, que puede ser subdividida en la posesin de datos adecuados, criterios, procedimientos, recursos humanos con conociniientos y capacidades adecuados y medios tcnicos <Hogwood y Guijo, 1991:164/170).

3.

La formulacin de las polticas pblicas en paises en desarrollo.

En general, todas las estructuras de formulacin de polticas en las sociedades modernas tienen una caracterstica comn: el papel central del ejecutivo, que est formado por los polticos de ms alto nivel que constituyen el Consejo de Ministros (o,

El

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en algunos paises no democrticos, los rganos ms altos del partido o de las fuerzas armadas) y por los empleados pblicos de ms alto nivel, que ocupan los altos cargos de la burocracia. Igualmente, los grupos de inters juegan un papel importante en la formulacin de las polticas pblicas. La diferencia principal en el proceso de formulacin de polticas pblicas entre los pases democrticos y no democrticos es que los individuos y los legisladores electos tienen un papel ms importante en los primeros. Aunque los resultados de esta diferencia son importantes, de ella no resultan diferencias relevantes en la estructura y en el proceso de la formulacin de polticas pblicas (aunque, evidentemente, el contenido de esas polticas puede ser diferente en cada uno de los regmenes pol~icos debido a una diferencia en los valores y los objetivos, como se analizar en los captulos siguientes). I)e todas formas, tambin existen diferencias en los detalles del sistema de formulacin de polticas entre distintos pases democrticos (Dror, 1989:91).

Segn Dror (1989:106) y Eisenstadt (1967:221), en los pases en vas de desarrollo las caractersticas principales del proceso de formulacin de polticas pblicas estn determinadas por la inercia, los modelos previos a la independencia (en pases con independencia reciente), por la imitacin de los pases desarrollados y por los modelos de trabajo personal de la nueva lite poltica. El sistema de formulacin de polticas cambia algunas veces radicalmente por revoluciones ideolgicas o por golpes de Estado, pero no por una evaluacin o rediseo sistemticos. Cuando no hay cambios revolucionarios en las personas que formulan las polticas pblicas, una paradoja es que casi todos los pases en vas de desarrollo son extremadamente conservadores sobre los modelos de formulacin de polticas pblicas, pero intensamente predispuestos a un cambio social radical. Las mismas personas que no dudan en eliminar tribus o etnias enteras para cambiar los modelos de accin social no pueden cambiar sus propias formas de trabajo y reorganizar su pequeo cfrculo de colaboradores para mejorar la calidad de la formulacin de las polticas pblicas. Puede

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que hagan cambios formales en la estructura o en los procedimientos, pero esto tiene muy poco efecto, si es que tiene alguno, sobre la formulacin de las polticas.

Los objetivos finales casi nunca se establecen explcitamente, y suelen ser indeterminados e inconsistentes. Por otro lado, los efectos a corto y largo plazo no se
distinguen claramente entre s.

Esta situacin es causada quizs por un borroso e

inconsistente sentido del tiempo que permite que los efectos a largo plazo se vean como algo muy cercano (Dror, 1989:108).

B..- La implantacin como narte del proceso de elaboracin de las oolticas pblicas

Tradicionalmente,

los analistas de polticas pblicas no han dado importancia a

los problemas posteriores a la promulgacin de un programa, ya que lo vean como una administracin racional e imparcial. Esta actitud refleja la creencia en la divisin entre el papel del legislativo (que es formular polticas) y el papel del ejecutivo (ejecutar los deseos del legislativo). Es a partir de la dcada de los aos 70 que los cientficos sociales se interesan por el proceso de implantacin, aceptando que es parte del largo proceso de elaboracin de polticas pblicas. Con anterioridad, su atencin se centraba en el momento de la eleccin entre una poltica u otra. Lo que pasaba despus era aparentemente de poco inters para los cientficos sociales, ya que era el campo de otros especialistas: los
administradores o gestores pblicos. Desde la publicacin del libro

Implementation de

Pressman y Wildavsky (1974) han surgido una serie de libros y artculos que se interesan por la implantacin como un elemento clave del estudio de las polticas pblicas. Una razn por este cambio en el foco de inters fue el descubrimiento, especialmente en Estados Unidos, que muchas de las medidas introducidas por la Administracin en la dcada de los aos 60 representaron en la prctica cambios relativamente pequeos. Se alegaron u observaron fallos en la implantacin de polticas relativas a la regeneracin

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urbana, desarrollo rural, empleo, control de la contaminacin y reestructuracin industrial. Cada vez quedaba ms claro que los gobiernos eran mejores legislando que consiguiendo los cambios deseados, y la bsqueda pronto se orient a lo que se llam la brecha en la implantacin. Dentro de lo que se puede llamar polticas fallidas es til distinguir entre no implantacin e implantacin infructuosa. En el primer caso, una poltica no se pone en funcionamiento como se pretenda, quizs porque lo que estaban implicados en su ejecucin no han cooperado o han sido ineficientes, o quizs porque sus esfuerzos no pudieron superar obstculos para la implantacin efectiva sobre los que tenan poco o ningn control. La implantacin infructuosa, por otro lado, ocurre cuando una poltica es llevada a cabo en su totalidad y las circunstancias externas no son desfavorables, pero, a pesar de todo, la poltica no consigue los productos o efectos deseados. En algunos casos, por supuesto, la poltica puede fallar en las dos dimensiones. Un ejemplo de este ltimo caso en Estados Unidos fue la base del estudio pionero de Pressman y Wildavsky mencionado. En este tipo de estudios las razones de los fallos aparecen con naturalidad. Resumidamente, generalmente se afirma que una poltica falla por una o ms de las siguientes tres razones: mala ejecucin, mala poltica o mala suerte. Si la poltica se implementa ineficazmente, esto ser interpretado por los iniciadores de la poltica como mala ejecucin. O stos y los responsables de la implantacin pueden ponerse de acuerdo en que las circunstancias externas fueron tan adversas que si la poltica fall no fue la culpa de nadie, slo mala suerte. La razn menos frecuentemente ofrecida (al menos de forma abierta) para explicar los fallos en las polticas es que la poltica en si
misma era mala, o sea, que se bas en informacin inadecuada, razonamientos

incorrectos o supuestos no realistas. En este nivel de anlisis debe asumirse que no hay una divisin profunda entre la formulacin de las polticas y su implantacin. Por un lado, lo que suceda en la fase de implantacin puede influir en los efectos reales de la poltica. Y, por el otro lado, la

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probabilidad de una poltica exitosa aumentar si en la fase del diseo de la poltica se dedica tiempo a pensar sobre los potenciales problemas en el momento de la implantacin (Hogwood y Gunn, 1991:196/198).

Los modelos descriptivos en la elaboracin de polticas pblicas se desarrollaron desde las desviaciones observadas en los modelos ideales de racionalidad
(3),

Para

estudiar cmo las polticas se llevan a cabo se puede actuar de la misma forma: El modelo para una implantacin ideal consta de las siguientes precondiciones:

a. Las circunstancias externas a las unidades organizativas implantadoras no imponen constricciones paralizantes.

b. El tiempo y los recursos suficientes estn disponibles para los programas. Esta condicin parcialmente se sobrepone a la primera, ya que aqullos se pueden presentar como constricciones externas. Pero a veces polticas que son fsica y polticamente factibles pueden no conseguir los efectos deseados. Una de las razones es que se suele esperar mucho en un codo espacio de tiempo, especialmente cuando estn implicadas conductas o actitudes. Otra razn es que a veces los polticos quieren conseguir los objetivos, pero no por los medios que han sido previstos, ya que las restricciones presupuestarias pueden ahogar los recursos necesarios.

c. Los recursos estn a disposicin cuando se necesitan. No solamente pueden existir restricciones sobre el conjunto de los recursos, sino que, en cada etapa del proceso implantador, la combinacin de recursos apropiada debe estar realmente disponible. En la prctica, suele presentarse un cuello de botella cuando una combinacin de dinero,

3) Sobre los modelos descriptivos de elaboracin de polticas pblicas, vase: Allison (1969, 1971), Caiden (1982:64/70), Dror (1989:129/213x302/303, 1971:263), Hogwoody Gunn (1991:44/53),Lindbloni (1959:79/88, 1965, 1968), Lowi (1967), Sinio, (1957, 1960, 1983), Sinon y March (1958).

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mano de obra, tierra, medios tcnicos y edificios tienen que existir conjuntamente.

d. la poltica que se va a implantar se basa en una teora de causa-efecto vlida. Algunas veces las polticas son ineficaces no porque estn mal implantadas, sino porque son malas polticas. Es decir, la poltica puede estar basada sobre un razonamiento inadecuado del problema que tiene que ser resuelto, su naturaleza, sus causas y remedios. Toda poltica incorpora una teora de causa-efecto, y -si la poltica falla- puede ser la teora subyacente la que falla, y no su ejecucin. El detallado estudio de caso desarrollado por Pressman y Wildavsky se refera a un programa fallido a finales de la dcada de los aos 60, el cual tena el objetivo de crear empleo para las minoras en la sociedad californiana de Oakland. El programa provea fondos para obras pblicas y para prstamos al sector privado con la esperanza de que (a) los inversores aprovecharan la oportunidad, (b) crendose nuevos puestos de trabajo que (c) seran ocupados por mexicanos y negros. El programa consigui sus objetivos en muy pequea medida. Muy pocos prstamos fueron solicitados y algunos obras pblicas no fueron llevadas a cabo. Incluso cuando los fondos fueron gastados como se haba planificado el incremento del empleo de las minoras fue pequeo. Una de las conclusiones de Pressman y Wildavsky es que el programa se bas en ulla teora inadecuada sobre la creacin del trabajo. El fallo de esta poltica fue -al menos en parte- un fallo de su diseo. Este estudio pionero sent las bases para muchas de las investigaciones posteriores sobre implantacin de polticas. Aquella investigacin se centr en los factores que la distinguiran de los anlisis sobre implantacin anteriores: (a) Un inters explcito en la evaluacin de polticas y en las conductas polticas, examinando hasta qu punto eran alcanzados los diferentes objetivos polticos, y las razones de su cumplimiento. (b) La atencin sobre la multitud de actores pblicos y privados relacionados con la implantacin, en vez de interesarse exclusivamente en una agencia pblica y su contexto ms cercano. (c) Un cuidadoso anlisis sobre los supuestos (generalmente implcitos) que se encuentran detrs de las decisiones polticas GVlazmanian y Sabatier, 1989:4/5).

El ciclo de las polticas pblicas.

e. La relacin entre causa y efecto es directa y hay pocas variables intervinientes, si es que hay alguna. Incluso de las lneas generales de la poltica de Oakland apuntadas, se entiende que la teora subyacente a la poltica era ms compleja que una simple si x entonces y, y que la cadena de causa-efecto se extenda a si x entonces y, y si y entonces z. Pressman y Wildavsky argumentaron que las polticas que dependen de una larga secuencia de relaciones de causa-efecto tienden tendencia a romperse, ya que la implantacin se vuelve ms compleja. Cuando ms larga es la cadena ms posibilidades hay de que uno de los eslabones est mal planificado o sea mal ejecutado.

f. La relacin de dependencia sea mnima. Esta condicin para la implantacin perfecta requiere que haya una nica unidad organizativa implantadora, que la misma no necesite depender de otras para conseguir el xito de la poltica, y que si otras instituciones estn involucradas, que la relacin de dependencia sea mnima en nmero y en importancia. En la prctica generalmente la implantacin requiere no solamente de una serie de eventos eslabonados (como se vio en el punto anterior) sino de acuerdos para cada evento entre un cierto nmero de participantes, por lo que la probabilidad de que se consiga el efecto previsto es reducida. En nuestros das es bastante raro que en la implantacin de un programa pblico est implicado slo un departamento gubernamental y que afecte slo a un grupo de ciudadanos. Por el contrario, es ms frecuente que intervengan una red de autoridades locales, ministerios y comisiones, asociaciones voluntarias y grupos organizados.

g. Existe entendimiento y acuerdo sobre los objetivos. La condicin es que tiene que haber un entendimiento y un acuerdo sobre los objetivos a alcanzar y que esas condiciones deben existir a lo largo de todo el proceso implantador. Incluso si los objetivos han sido entendidos y aceptados en un principio, esto no implica que esta situacin vaya a persistir a lo largo de la existencia del programa, ya que los objetivos pueden ser reemplazados, multiplicados, expandidos o desplazados. Cualquiera de estas

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situaciones puede complicar el proceso implantador. Aqu tambin se dara el caso de que fallos que aparentan estar ocasionados por la ejecucin de la poltica pueden deberse a fallos en otras fases del proceso de las polticas pblicas.

h. las actividades estn completamente especificadas en la seajenda correcta.

i. La annunicacin y la coordinacin son perfectas. La precondicin es que tiene que haber una perfecta comunicacin y coordinacin entre los diferentes elementos o instituciones involucradas en el programa.

j. Los que tienen autoridad pueden demandar y obtener obediencia perfecta. Cuando la
implantacin implica innovacin y gestin para el cambio puede haber una alta probabilidad de desconfianza, oposicin o resistencia de los individuos, grupos o intereses afectados, especialmente si se ha contado con poco tiempo para las explicaciones y las consultas o si experiencias previas de cambio han sido desafortunadas (Hogwood y Gunn, 1991:198/206).

Sobre los factores que causan la diferencia entre el proceso de formulacin de polticas pblicas ideal y el real, los datos diferencia
y

las teoras disponibles sugieren que la

puede explicarse por cuatro conj untos de factores principales: (a)

Considerables dificultades para mejorar el proceso de formulacin; (b) ideologas que se oponen a la innovacin, (c) intereses personales y (d) la inercia de los individuos y de las organizaciones sociales.

Segn Dror, los tres ltimos factores requeriran un libro por si mismos, pero se pueden apuntar ciertas cosas de inters: (a) Las ideologas que se oponen a la innovacin tienen diferentes formas, algunas de ellas se basan en creencias determinsticas, segn las cuales cualquier esfuerzo para

El ciclo de las polticas pblicas.

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cambiar la realidad es intil. Algunas ven la situacin presente como una expresin de la mejor situacin posible, por lo que cualquier intento por cambiarla es sacrlego. Una ideologa conservadora diferente sigue a Edmund Burke, y afirma que las instituciones sociales expresan la sabidura acumulada de muchas generaciones, y no deben ponerse en peligro con acciones precipitadas. Estas ideologas generahuente estn (aunque no necesariamente) relacionadas con intereses personales y el prejuicio general en los seres humanos y las organizaciones sociales contra la innovacin, que est bien expresado en el dicho mejor malo conocido que bueno por conocer (b) En situaciones ms concretas, gran parte de la resistencia a la innovacin, incluyendo las mejoras en la formulacin de las polticas, est al menos parciahuente inspirada en razones ms prosaicas
y

menos idealistas, es decir, en intereses personales en mantener

el status quo. Las mejoras en la formulacin de las polticas pblicas no son una cuestin tcnica ni son neutrales
cii

relacin al poder social o a la distribucin de costos

y beneficios. Cualquier cambio en los recursos, los productos, las estructuras o los procesos implican cambios en las influencias y beneficios de ciertas personas y grupos quienes, por consiguiente, se resistirn a cualquier cambio que, segn sus percepciones, tenga efectos no deseados sobre su posicin actual. (c) Ms importante que los dos factores apuntados es la inercia de las organizaciones sociales y los individuos. Muchos estudios han indicado que casi todas las personas en la mayora de los casos se resisten fuertemente al cambio, especialmente cuando los cambios van a ser en instituciones que tienen un significado emocional o ideolgico, como es el caso de gran parte de los componentes del proceso de formulacin de polticas pblicas. Aunque, por supuesto, algunas personas y organizaciones sociales estn fuertemente en favor del cambio (Dror, 1989:123/124>.

El desafo del anlisis de la implantacin de polticas pblicas es aprender de la experiencia y evitar problemas similares en programas pblicos futuros (Mazmanian y Sabatier, 1989:2; Feinstein, 1994).

El ciclo de las polticas pblicas.

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Todos los programas pblicos tienen una caracterstica comn: si se conocen los objetivos establecidos por el Congreso, la Corte Suprema o el presidente generalmente slo se tiene una idea general de qu es lo que realmente har el departamento pblico responsable de realizar el programa y si conseguir la cooperacin y la aceptacin de las personas afectadas por el mismo. Comprender qu es lo que realmente pasa despus de que un programa es promulgado o formulado es el objetivo del anlisis de la implantacin de polticas: las actividades que ocurren despus de la emisin de las directivas de las autoridades pblicas, entre las que se incluyen los esfuerzos para administrar y los impactos sobre la gente y los acontecimientos. Esta definicin no slo comprende la conducta de los empleados pblicos responsables del programa y la aceptacin de la poblacin objetivo, sino tambin la red de fuerzas polticas, econmicas
y sociales y

que -directa o indirectamente- presionan sobre la conducta de los implicados

el impacto -intencionado o no- del programa.

Las decisiones polticas son elaboradas y frecuentemente modificadas en el proceso de implantacin. Adems, puede haber ocasiones en que la distincin entre formulacin e implantacin est bastante borrosa. Por ejemplo, cuando la decisin poltica original
es

ambigua y vagorosa fuerza realmente a los implantadores a formular una poltica si

tienen que llevarla a cabo. Otro caso problemtico es cuando la formulacin de una poltica razonable y coherente implica numerosos intercambios entre legisladores, jueces y administraciones pblicas a lo largo de varios aos. Un tercer caso es cuando desde la experiencia de un pequeo programa se quiere llevar a cabo una poltica mayor.
Sin embargo, existen diversas razones por las que la distincin entre formulacin

e implantacin debe mantenerse. Primero, porque los casos en que la distincin es borrosa no son los ms numerosos. Segundo, porque de otra forma la evaluacin de los programas seria imposible. Tercero, porque no se podran distinguir entre los papeles de los empleados pblicos electos y los de carrera GVlazmanian y Sabatier, 1989:8/9).

El ciclo de las polticas pblicas.

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1.- Perspectivas en el anlisis de implantacin de las polticas pblicas.

En este apartado se revisan las dos corrientes principales en la literatura sobre implantacin, incluyendo una anlisis de los aciertos y debilidades de cada una, en un marco conceptual para examinar el cambio de las polticas pblicas en los ltimos 10-20 aos, siguiendo principalmente el anlisis de Sabatier (1986)
(4)

En los ltimos veinte aos se han producido una gran cantidad de investigaciones sobre implantacin de polticas pblicas. Aunque los primeros trabajos fueron norteamericanos, los trabajos recientes ms interesantes se han realizado en Europa. Para una revisin de los mismos ver: Alexander (1982), Barret y Fudge (1981) y Sabatier y Mazmanian (1983).

La mayora de los primeros estudios norteamericanos son anlisis de casos concretos y llegan a conclusiones muy pesimistas sobre la habilidad de los gobernantes en implantar sus programas con efectividad (Derthick, 1972; Pressman y Wildavsky, 1974; Murphy, 1973; Bardach, 1974). La segunda generacin de estudios tuvo una perspectiva ms analtica
y

comparativa (Goggin, 1986). Estos ltimos intentaban

explicar las variaciones de los xitos en la implantacin de los programas haciendo referencia a variables especficas y a marcos conceptuales (Van Meter y Van Horm, 1975; Sabatier y Mazmanian, 1980), pero manteniendo la perspectiva de arriba hacia abajo, igual que los investigadores anteriores. Es decir, empezaban con una decisin poltica (generalmente una ley) y examinaban el grado en que los objetivos de ese mandato legal era alcanzado a lo largo del tiempo y por qu. Al final de los aos la dcada de 1970 y principios de la siguiente surgi un enfoque diferente en respuesta a las debilidades que se le atribuan a la perspectiva de
4) El autor sugiere al final de su anlisis una sntesis que integra la mayora de las caractersticas positivas de los dos enfoques (Sahatier, 1986).

El ciclo de las polticas pblicas.

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arriba hacia abajo. En vez de empezar desde una decisin poltica, los investigadores de abajo hacia arriba empezaban con un anlisis de los mltiples actores que interactan a nivel local en un problema o asunto concreto. En este proceso, las etapas aceptadas de la implantacin de las polticas pblicas (formulacin, implantacin y reformulacin) desaparecen. En cambio, la atencin se fija en las estrategias utilizadas por los diferentes actores y sus objetivos. Estos estudios han mostrado que los actores locales desvan los objetivos iniciales de los programas hacia sus propios intereses (Lipsky, 1971; Rerman y McLaughlin, 1976; Hanf y Scharpf, 1978; Ingram, 1977; Elmore, 1979; Browning y otros, 1981; Barret y Fudge, 1981; Hjern y Hul, 1982; Hanf, 1982).

a. La perspectiva de arriba hacia abajo (Hogwood y Gunn, 1991:206/209). Esta perspectiva empieza con una decisin poltica tomada por un directivo de las administraciones pblicas y se hace las siguientes preguntas: (a) Hasta qu punto las acciones de los directivos implantadores y del grupo objetivo fueron congruentes con los objetivos y los procedimientos supuestos en esa decisin poltica; (b) hasta qu punto se alcanzaron los objetivos de medio plazo, por ejemplo, hasta qu punto fueron los impactos consistentes con los objetivos; (c) cules fueron los principales factores que afectaron los productos y los impactos de la poltica; y (d) cmo fue reformulada la poltica sobre la base de la experiencia.

Los trabajos de Sabatier y Mazmanian sirven como ejemplo de la perspectiva de arriba hacia abajo, ya que han sido corroborados por trabajos empricos (Alterman, 1983; Goggin, 1984). Los principales defectos de la perspectiva de arriba hacia abajo, segn Hjern y Hul (1982), Hanf (1982), Rarret y Fudge <1981) y otros investigadores de la perspectiva de abajo hacia arriba, es que aquella empieza desde el punto de vista de los decisores pblicos y que esto lleva a omitir a otros actores. Su metodologa le lleva

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a asumir que los decisores pblicos son los actores clave y que los otros son sobre todo impedimentos. Esto lleva a no considerar iniciativas provenientes del sector privado, de los empleados pblicos encargados de la ejecucin de los proyectos y de otros subsistemas polticos. Otra crtica relacionada con la anterior es que la perspectiva de arriba a abajo es difcil de aplicar en situaciones donde no existe una norma legal o unidad organizativa dominante, sino una multitud de directivas gubernamentales y de actores, ninguno de ellos preeminente. Una tercera crtica a este modelo es que puede ignorar, o al menos subestimar, las estrategias utilizadas por los empleados pblicos encargados de la ejecucin y por los grupos objetivo para evitar el programa y/o para desviarlo hacia sus propios objetivos (Weatherly y Lipsky, 1977; Elmore, 1978; Berman, 1978). Por ltimo, hay una serie de crticas basadas en la idea de que la distincin entre formulacin e implantacin de polticas es engaosa y/o poco til <Nakamura y Smallwood, 1980; Barrett y Fudge, 1981; Hjern y Hul, 1982; Hjern, 1982). Estas incluyen las siguientes: La distincin ignora el hecho de que algunas organizaciones estn implicadas en las dos etapas y/o que los directivos de las unidades organizativas implantadoras y los grupos objetivo generalmente ignoran esa distincin y se enfrentan tanto con los legisladores como con los eecutores. Como es difcil aislar las decisiones pblicas es preferible hablar sobre acciones y reacciones (Barrett y Fudge, 1981), y porque las polticas cambian cuando son implantadas, es mejor hablar de evolucin de las polticas (Majone y Wildavsky, 1978). Estas ltimas crticas parecen menos persuasivas que las anteriores. Por un lado, hay ciertos casos donde no hay una decisin poltica clara, sino una serie de pasos incrementales a lo largo del tiempo, pero cii la gran mayora de los casos no slo es posible sino muy deseable mantener la distincin entre formulacin e implantacin.

b. La perspectiva de abajo hacia arriba. En vez de comenzar el anlisis desde una

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decisin poltica y centrarse en el grado en que sus objetivos son alcanzados a lo largo del tiempo y porqu (como la perspectiva de arriba hacia abajo), esta perspectiva comienza identificando la red de actores implicados en la distribucin de bienes y/o servicios en una o varias reas y preguntndoles sus objetivos, estrategias, actividades y contactos. Esos contactos se utilizan como un vehculo para identificar los actores locales, regionales y nacionales implicados en la planificacin, financiacin y ejecucin de los programas gubernamentales y no gubernamentales relevantes. Esto provee un mecanismo para moverse desde los burcratas encargados de la ejecucin (abajo) hacia los planificadores de polticas de mayor nivel jerrquico en los sectores pblico y privado (Hjern y otros, 1978; Hjern y Poder, 1981).

Debido a que esta perspectiva no empieza el anlisis desde una decisin poltica sino desde los problemas percibidos por los actores y las estrategias desarrolladas para enfrentarse a ellos, es capaz de valorar la importancia relativa del programa gubernamental en relacin a la capacidad de las organizaciones privadas y las fuerzas del mercado para resolver esos problemas. En contraste, una investigacin con una perspectiva de arriba a abajo puede sobreestimar la importancia de los programas pblicos, ya que se centra en ellos. Adems, como no centra su atencin en la consecucin de los objetivos polticos formales, es ms factible que detecte consecuencias no previstas de los programas pblicos y privados. Esta perspectiva es capaz de analizar un problema o un programa que implique varios programas pblicos y privados, aunque ninguno de ellos sea preeminente. Sin embargo, esta situacin presenta dificultades a cualquier investigacin con una perspectiva de arriba hacia abajo. Por otro lado, como se centra en las estrategias perseguidas por un amplio nmero de actoras, esta perspectiva es ms capaz de enfrentarse a una interaccin de actores que la perspectiva de arriba hacia abajo, ya que esta ltima se centre en las

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estrategias de los que planifican el programa, por lo que puede descuidar las de otros actores. A pesar de las ventajas apuntadas, la perspectiva de abajo a arriba tambin tiene sus puntos dbiles. Primero, al igual que la perspectiva de arriba a abajo tiene eJ peligro de sobreestimar la importancia de la Administracin Pblica central en relacin a las administraciones perifricas, la otra puede sobreestimar las capacidades de la periferia para frustrar los objetivos de la Administracin central. Es decir, la atencin en los objetivos y estrategias de los actores (la mayora de los cuales estn en la periferia) puede subestimar la influencia indirecta de la Administracin central sobre esos objetivos y estrategias a travs de su capacidad para influir en la estructura institucional en la que esos actores operan (Kiser y Ostrom, 1982). Segundo, esta perspectiva coge a los actuales participantes en la implantacin como algo dado, sin examinar los esfuerzos anteriores de otros actores para influir en los grados de participacin de cada uno. La tercera y ms importante limitacin de esta perspectiva es que no empieza con una teora explcita sobre los factores que influyen sobre el objeto de su inters. Debido a que recae sobre la percepcin y las actividades de los participantes, esta perspectiva se queda restringida por ellos, ya que no puede analizar los factores que indirectamente afectan su conducta o incluso los factores que directamente afectan su conducta pero que los participantes no reconocen. Por ello, la perspectiva de abajo hacia arriba es un punto de partida til para identificar muchos de los actores implicados en una poltica pblica, pero debe estar relacionada con una teora explcita sobre los factores sociales, econmicos y legales que estructuran las percepciones, los recursos y la participacin de esos actores.

Finalmente, merece la pena resaltar que las investigaciones enmarcadas en cada una de las perspectivas han sido motivadas por diferentes asuntos y por ello han

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desarrollado diferentes perspectivas. Las que se enmarcan en la perspectiva de arriba hacia abajo se han preocupado por: (a) la efectividad de programas gubernamentales especficos y (b) la capacidad de los directivos pblicos para guiar y forzar la conducta de los empleados pblicos de carrera y los grupos objetivo. Este objeto de estudio requiere un anlisis cuidadoso de los objetivos aprobados por los polticos y el examen de indicadores de cumplimiento y un anlisis de los factores que influyen es ese cumplimiento. Por el otro lado, los investigadores que se enmarcan en la perspectiva de abajo a arriba, estn menos preocupados por la forma en que una decisin oficialmente promulgada es ejecutada, y ms preocupados en dibujar de forma precisa las estrategias de los actores implicados en un problema poltico. Su objeto de estudio no es la implantacin de una poltica en s misma sino la comprensin de la interaccin de los actores en una poltica pblica determinada.

La perspectiva de arriba a abajo es til en los casos en que existe un programa pblico dominante en el rea poltica en consideracin o cuando el investigador est interesado sobre todo en los productos y efectos de un programa concreto. Por otro lado, en otras reas de actuacin poltica (como la formacin de mano de obra o el desarrollo del empleo) que impliquen una diversidad de actores pblicos y privados, es ms apropiada la perspectiva de abajo a arriba.

La perspectiva de arriba a abajo es ms til en los casos mencionados porque tiene un desarrollo terico mayor. La identificacin de variables especficas y relaciones de causalidad hace que la prediccin sea posible. Por el contrario, la perspectiva de abajo a arriba no ha desarrollado todava una teora fuerte para ser capaz de hacer predicciones. En resumen, la perspectiva de arriba a abajo parece tener una ventaja comparativa en situaciones que (a) haya una legislacin que estructure la situacin o que (b) los fondos de la investigacin sean limitados, los investigadores estn interesados en

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los responsables principales, y la situacin est al menos estructurada moderadamente. Por el contrario, la perspectiva de abajo a arriba~~ es mas apropiada en situaciones donde (a) no existe una legislacin dominante sino un gran nmero de actores no dependientes, o cuando (b) los investigadores estn interesados sobre todo en la dinmicas locales.

2~ Enfoques sobre la implantacin.

Segn Hogwood y Gunn (1991:209/218), existen diversos enfoques en el anlisis de la implantacin de las polticas publicas.

a. Enfoques estructurales. Segn este enfoque, si es posible, el diseo de las organizaciones y el diseo de las polticas pblicas tiene que considerarse

simultneamente. Ya no se afirma que existan principios universales sobre la organizacin, sino que existen diferentes tipos de estructura que pueden ser adecuadas para organizaciones con diferentes objetivos y diferentes contextos.

b. Enfoques de procedimiento y de gestin. Segn este enfoque, es importante tener estructuras organizativas apropiadas para la implantacin, pero ms importante es desarrollar procedimientos adecuados. Las tcnicas de gestin que recomienda este enfoque son las redes de planificacin y control, que proveen un marco en el que los proyectos pueden ser planificados y con los que se puede controlar su implantacin, identificando las actividades que tienen que realizarse, la relacin entre esas actividades, y la secuencia lgica en que deben ser ejecutadas. La Tcnica de Revisin y Evaluacin de Programas (PERT) permite estimar la duracin de cada tarea, calcular el camino crtico sobre el que cualquier retraso dilatara el proyecto en su conjunto, descubrir cualquier retraso y recolocar los recursos para que las actividades incluidas en el camino crtico se concluyan a tiempo. Aunque el anlisis de redes no se utilice en la

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gestin del trabajo diario, puede ser til en el momento de la planificacin del proyecto, ya que subraya la interrelacin de los proyectos y las actividades y los recursos que van a ser necesarios. Por supuesto estas tcnicas no son suficientes por si solas.

c. Enfoques de la conducta. Para este enfoque hay un lmite en lo que se puede conseguir manipulando estructuras y procedimientos. Si se quiere implantar una poltica deben considerarse tambin la conducta y las actitudes humanas. El enfoque de la conducta se basa en el reconocimiento de que con frecuencia existen resistencias al cambio. De hecho, las alternativas no suelen ser tan sencillas como aceptacin o resistencia, ya que hay una variedad amplia de reacciones posibles, desde la aceptacin activa, aceptacin pasiva, indiferencia, resistencia pasiva
y resistencia activa. De todas formas,

se pueden hacer

ciertas generalizaciones sobre las fuentes de resistencias al cambio implicadas en la implantacin de las polticas pblicas: (a) Resistencias al cambio porque el cambio implica incertidumbre y ciertas personas tienen una baja tolerancia de la ambigliedad. (b) Miedos especficos, como el miedo a los efectos econmicos del cambio, en trminos de ganancias, beneficios, seguridad laboral, perspectivas de carrera profesional, etc. (c) Miedos no relacionados con cuestiones econmicas: rechazos a la posibilidad de tener que aprender nuevas habilidades, a asumir responsabilidades diferentes, a encontrarse con exigencias mayores, o a tener que trabajar con los compaeros de una forma distinta. <d) Miedos al cambio de estatus, por lo que habra resistencias polticas a los efectos del cambio (cambios en las posiciones relativas de poder). Los erectos organizativos al implantar una nueva poltica o al modificar una ya existente pueden no ser aceptados, sobre todo si se intenta aumentar la organizacin, burocratizar la estructura, hacerla ms impersonal, reducir personal, recortar la autonoma de la organizacin, etc. Cuando experiencias previas de cambio no han tenido xito, las resistencias a la nueva poltica sern mayores. Por ltimo, quienes estn implicados en la implantacin de la poltica o quienes son objeto de la misma pueden sentir que estn siendo empujados al cambio con demasiada prisa, porque la etapa de

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transicin sea muy corta o porque no se los ha consultado. La reaccin ser tratar de ralentizar el proceso por cualquier medio. Si los sntomas y las causas de las resistencias se comprenden, el tratamiento prescrito por el enfoque de la conducta es obvio y simple en teora, pero suele ser complicado de llevar a cabo en la prctica. Para evitar o minimizar la resistencia debe informarse con detalle sobre los cambios propuestos en una fase temprana de la elaboracin del proyecto, incluyendo las razones, objetivos y medios previstos. Debera haber consultas con todas las partes afectadas (dentro y fuera de la organizacin), y una elaboracin participativa del proyecto, cuando sea posible. Se recomienda la franqueza sobre los problemas y peligros, como forma de persuasin y conversin de los lderes informales y grupos influyentes. El objetivo, de acuerdo con este enfoque, es crear una atmsfera de confianza, mostrando el inters de los gestores por las preocupaciones de las personas (sobre prdida de empleo, inseguridad personal, etc.). Debe crearse un clima que permita a las personas expresar sus dudas, que generalmente son las que soportan las razones de la resistencia. Debe aclararse que el cambio no se realizar con prisas, que habr recursos
suficientes, que los efectos del cambio sern revisados y

que existe flexibilidad para el

plan previsto.

d. Enfoques polticos. El trmino poltico incluye a los partidos polticos, pero no se refiere solamente a ellos, sobre todo se refiere a los modelos de poder e influencia intra e interorganizativos. Lo que se afirma en estos enhhques es que la implantacin de una poltica tiene que planificarse cuidadosamente considerando la organizacin,

procedimientos, formas de gestn 3 tbrmas de influir sobre la conducta, pero que si no


se tiene suficientemente en cuenta la realidad de la distribucin del poder

(por ejemplo

la capacidad de los grupos opuestos a la poltica para bloquear los esfuerzos de quienes la apoyan) entonces es poco probable que la poltica cumpla sus objetivos. Fundamentalmente, el enfoque poltico desafa los supuestos sobre los que se

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basan otros enfoques. Sobre todo el supuesto de que el conflicto es una aberracin que puede evitarse mejorando las relaciones interpersonales. El conflicto dentro de las organizaciones y los grupos sociales no es algo infrecuente, y no puede simplemente evitarse con comunicacin y coordinacin. Por ello, el xito de una poltica depender del deseo y la capacidad del grupo doniinante (o coalicin de grupos) para imponer su objetivo. Cuando no existe un grupo dominante, la implantacin de la poltica deseada slo puede conseguirse con un proceso incremental y de ajuste entre los grupos. En algunas circunstancias, puede ser tal que produzca una paralizacin de la poltica en la fase de implantacin, incluso cuando la misma ha sido formalmente autorizada y legitimada. Este enfoque parece hacer nfasis exclusivamente en los conflictos potenciales entre organizaciones a la hora de implantar una poltica. Pero de hecho algunas polticas poseen valores compartidos entre todos las partes implicadas, en este caso puede haber problemas en la implantacin, pero no se debern a las diferencias entre las organizaciones. I)e todas formas, las condiciones normales de interdependencia llevan a que cuando hay diferentes puntos de vista, reales o potenciales, la unidad organizativa que desea implantar la poltica tiene que decidir qu estrategia aumentar las probabilidades de la implantacin. El hecho es que la implantacin de una poltica suele implicar a varias organizaciones, dando lugar a la neociacin o al conflicto poltico, y esto no impide el anlisis, aunque ese anlisis debe anticipar los posibles obstculos polticos y tenerlos en cuenta antes de la tkirmujaci de obetivos y la seleccin de alternativas. Todo lo anterior refuerza la idea ya expuesta de que la formulacin y la implantacin de polticas son interdependientes, y que el anlisis debe considerarlas conjuntamente. Los polticos tambin deben tener esto en cuenta, si quieren estar seguros al menos de una implantacin parcial de la legislacin que han apoyado. Tambin puede existir la necesidad de continuar con la legislacin y los reglamentos, para cubrir las lagunas y completar los detalles. Esto no significa que las estrategias

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administrativas y de gestin consideradas en los puntos anteriores no sean importantes para conseguir una implantacin con xito, pero aqullas deben frecuentemente subordinarse a estrategias ms explcitamente polticas.

3.- Variables que afectan al cumplimiento de los objetivos de las polticas.

Segn Mazmanian y Sabatier (1989), el papel crucial del anlisis de la implantacin es la identificacin de las variables que afectan al cumplimiento de los objetivos legales durante el proceso. Estas variables pueden ser divididas en tres categoras principales: a. La maleabilidad (tractability) del o los problemas que quieren ser abordados. b. La capacidad de la norma legal de estructurar el proceso implantador. c. El efecto neto de una serie de variables polticas apoyando esos objetivos.

a. La maleabilidad (tractability) del o los problemas que quieren ser abordados. Aparte de las dificultades asociadas con la iniplantacin de programas gubernamentales, algunos problemas sociales son ms fciles de abordar que otros cuando los aspectos tcnicos del problema estn claros, las conductas a ser reguladas no son muy variadas e implican a un grupo pequeo, y cuando el cambio requerido del grupo objetivo es modesto (Mazmanian y Sabatier. 1989:21/25). -Dificultades tcnicas. La consecucin de los objetivos de un programa est supeditada a ciertos prerrequisitos tcnicos, incluida la capacidad para desarrollar indicadores de cumplimiento relativamente economicos y un entendimiento de las cadenas causales que afectan al problema. Aunque en algunos casos la consecucin de los objetivos legales posee pocos problemas tcnicos, ste no suele ser el caso. La ausencia de los requisitos tecnolgicos para llevar a cabo nuevos programas acarrea dificultades para la implantacin exitosa de los objetivos legales. -Diversidad de la conducta nrescrita. Cuanto ms diversa es la conducta regulada o los

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servicios provistos, ms difcil es establecer regulaciones claras y ms grande es la discrecionalidad que debe ser dada a los implantadores. I)ebido a las diferencias en sus compromisos con los objetivos legales, la discrecionalidad puede hacer variar el cumplimiento del programa. -Porcentaje del 2rupo objetivo sobre la Doblacin total. En general, cuanto ms pequeo
y ms definible (referido a la capacidad de ser aislado) es el grupo cuya conducta tiene

que ser cambiada, es ms fcil conseguir apoyo poltico para el programa y ms probable la consecucin de los objetivos legales. -Ma2nitud de las modificaciones en el comportamiento de los 2rupos obietivo. La magnitud de las modificaciones en el comportamiento requeridas para lograr los objetivos legales estn en funcin del nmero de personas en el grupo objetivo y la cantidad de cambio que se les requiera. La hiptesis es que cuanto mayor sea la cantidad de cambio necesario, ms problemtica ser la implantacin.

En resumen, algunos problemas son ms manejables que otros. Los problemas son ms manejables si: (a) Existe una teora vlida que relacione el cambio de la conducta con la solucin del problema y existen los requisitos tecnolgicos, (b) hay una variacin mnima en la conducta que causa el problema, (c) el grupo objetivo constituye una minora de la poblacin fcilmente identificable en una jurisdiccin poltica, y (d) la cantidad de cambio requerido es modesto.

No obstante, se debe ser muy precavido en no dar demasiado nfasis a la maleabilidad del o l(>s problemas que gLileren ser abordados. Despus de todo, una de los objetivos del anlisis de polticas pblicas es desarrollar herramientas mejores para abordar problemas heterogneos que requieran un cambio sustancial. Se puede pensar que una teora de causalidad
ms

adecuada, mtodos mejores de medicin y las

tecnologas requeridas pueden desarrollarse en el curso de la implantacin del programa. Adems, incluso problemas difciles pueden ser mejorados a travs de un entendimiento

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adecuado de las formas en que las variables legales y polticas influyen en la movilizacin del apoyo necesario para conseguir cambios sustantivos.

b. Capacidad de los decisores pblicos para estructurar la implantacin. Los decisores pblicos pueden influir sustancialmente en la consecucin de los objetivos legales utilizando los apoyos a su disposicin para estructurar coherentemente el proceso implantador. -Priorizacin clara de los objetivos le2ales. Cuando los objetivos legales estn colocados en orden de importancia constitu3 en una gran ayuda para la evaluacin, como directivas no ambiguas para los implantadores y como recurso para los que apoyan esos objetivos. Es importante que una norma legal que tenga que ser ejecutada por una unidad administrativa ya existente indique claramente la prioridad relativa de las nuevas directivas dentro de las actividades de aqulla. Si esto no se hace as, las nuevas directivas pueden ser retrasadas o serles adjudicadas una prioridad baja dentro de las actividades ya existentes. -Validez de la teora de causalidad. Toda reforma contiene, al menos implcitamente, una teora de la forma
cii

que los (il)jetivos deben ser conseguidos. Una teora de la

causalidad requiere: (a) que la cadena de supuestos de causalidad entre la intervencin gubernamental y la consecucin de los objetivos del programa sea entendida, y (b) que los responsables de la implantacin del programa tengan jurisdiccin sobre las

conexiones de causalidad para alcanzar realmente los objetivos del programa. De hecho, teoras de causalidad inadecuadas estn detrs de muchos casos de implantaciones fallidas. -Asi2nacin inicial de los recursos financieros. El dinero es un factor crtico en cualquier programa. En general es necesario un nivel mnimo de recursos econmicos para que exista la posibilidad de alcanzar los objetivos de la norma legal, y los recursos superiores a ese nivel son proporcionales a la probabilidad de alcanzar esos objetivos (hasta un cierto punto de saturacin). La decisin poltica inicial debe establecer la cantidad de

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recursos econmicos necesarios. Una cantidad inadecuada puede condenar al fracaso un programa antes de su inicio. Por el contrario, una cantidad adecuada puede ayudar, pero no garantizar, a que el programa tenga un buen comienzo. Adems, excepto en los casos de recursos garantizados por varios aos, cualquier programa debe renovar sus recursos econmicos cada ao. Esto sirve tambin como indicador del grado en que el ejecutivo y el legislativo apoyan un programa a lo largo del tiempo. -Integracin ierrpuica de las instituciones implicadas en la implantacin. Uno de los hallazgos ms documentados en el anlisis de la implantacin de polticas pblicas es la dificultad de obtener acciones coordinadas entre las unidades organizativas implicadas en los procesos de implantacin (Pressnian y Wildavsky, 1974, Bardach, 1974:cap. 2 y 7, Rerman, 1978:165/179). El problema es particularmente grave en el caso de normas legales de la Administracin Central que deban ser ejecutadas por las administraciones provinciales o locales. -Re2las de decisin de las unidades or2anizativas implantadoras. Adems de proveer objetivos claros e incentivos adecuados para el cumplimiento, una norma legal puede influir en el proceso de implantacin estipulando las reglas de decisin formal da la unidad organizativa implantadora. Adems, cuando estn implicados diferentes actores en una comisin la norma legal puede estipular la mayora necesaria para acciones especficas. -Compromiso oficial con los obietivos de las normas legales. Sea cual sea la forma en que una norma legal estructure el proceso de decisin formal, ser imposible la consecucin de los objetivos legales que intentan modificar sustancialmente la conducta del grupo objetivo salvo que los directivos de las unidades administrativas implantadoras estn fuertemente comprometidos con la consecuci(in de esos objetivos. Cualquier programa nuevo requiere implantadores que sean persistentes en el desarrollo de las regulaciones y procedimientos y el refuerzo de los mismos si hay resistencia del grupo objetivo o de los empleados pblicos. En principio, hay diversos caminos por los que la norma legal puede asegurar que los directivos de la unidad organizativa implantadora estn

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comprometidos con los objetivos establecidos: la responsabilidad de la implantacin puede ser asignada a una unidad organizativa cuya orientacin poltica sea consistente con la norma legal y que le vaya a otorgar una prioridad alta al nuevo programa. Este procedimiento es ms efectivo cuando se crea una unidad organizativa nueva especficamente para administrar la nueva norma legal, ya que el programa ser necesariamente de alta prioridad. Alternativamente, la implantacin puede ser asignada a una unidad organizativa ya existente que perciba el nuevo mandato como compatible con su orientacin tradicional y que est buscando nuevos programas. -Acceso formal para los adores del entorno. Otro factor que influye en la implantacin es el grado en que se dan oportunidades de participacin a los actores externos a las unidades organizativas implantadoras que puedan apoyar los objetivos legales (por ejemplo los beneficiarios potenciales del programa). Las normas legales que permiten participar a los ciudadanos como interventores de los procedimientos de las administraciones pblicas es ms probable que logren la consecucin de sus objetivos.

En resumen, una norma legal cuidadosamente

diseada puede influir

sustancialmente en el grado en que se consiguen sus objetivos. Es decir, los legisladores que buscan cambios significativos en el comportamiento del grupo objetivo con el fin de lograr sus metas tendrn mayores oportunidades de xito si: (a) los objetivos de la legislacin estn jerarquizados con claridad y precisin, (b) la misma incorpora una teora de la causalidad adecuada, (c) provee fondos adecuados para las unidades organizativas implantadoras, (d) las reglas de decisin de las unidades organizativas implantadoras favorecen la consecucin de los objetivos, (e) la implantacin es asignada a unidades organizativas que apoyan los objetivos y que darn al programa una alta prioridad, y (1) se alienta la participacin de los grupos o ciudadanos no implicados directamente.

c. Variables no legales que afectan a la implantacin (Mazmanian y Sabatier,

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1989:30/35). Mientras que las normas legales establecen la estructura legal sobre la que se implanta una poltica, la implantacin tambin tiene una dinmica interna empujada

por, al menos, dos importantes procesos: (a) la necesidad de cualquier programa que busca cambiar comportamientos de recibir constante o peridico apoyo poltico si se quiere superar el retraso que implica buscar cooperacin entre un gran nmero de
personas, muchas de las cuales perciben que sus intereses sern afectados negativamente si se consiguen los objetivos del programa, y (b) el efecto que producen los continuos cambios en las condiciones socioeconmicas y tecnolgicas en el apoyo de esos objetivos

por el pblico en general, los grupos de inters y los responsables de las administraciones pblicas. Adems de estos cambios generalmente hay variaciones en otros factores
(sucesos histricos, condiciones socioeconmicas, opinin pblica) en la jurisdiccin en

que se est implantando el programa.


Los productos de las unidades organizativas implantadoras son una funcin de la

interaccin entre la estructura legal y el proceso poltico. Mientras una norma legal que
provee muy poca influencia institucional lleva a los responsables de la implantacin a ser muy dependientes de las variaciones en el apoyo poltico a lo largo del tiempo y en las distintas reas geogrficas, una norma legal bien diseada les provee de suficientes directivas polticas y recursos legales para resistir los cambios a corto plazo de la opinin

pblica. Las principales variables no legales que afectan a los productos polticos de las unidades organizativas implantadoras, la conformidad de los grupos objetivo con las
decisiones, y -por lo tanto- la consecucin de los objetivos son las siguientes: -Condiciones tecnol2icas
y

socioeconmicas. Las variaciones a lo largo del tiempo y

entre las distintas jurisdicciones gubernamentales en las condiciones sociales, econmicas y tecnolgicas afectan la consecucin de los objetivos de las normas legales. Existen por

lo menos tres caminos por los que las variaciones en estas condiciones pueden afectar el
apoyo poltico para los objetivos establecidos, y -por lo tanto- los productos de la unidad

organizativa implantadora y eventualmente la consecucin de los objetivos: (a) La

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variacin en las condiciones socloeconmicas pueden afectar Ja percepcin de Ja importancia relativa del problema abordado. Si otro problema pasa a ser relativamente ms importante, el apoyo poltico para la distribucin de recursos escasos hacia el programa original puede disminuir. (b) La implantacin exitosa de un programa es ms difcil todava si existen diferencias locales en las condiciones socioeconmicas y en la seriedad del problema abordado. Cualquier intento de imponer estandares uniformes sobre situaciones diferentes slo conseguir aumentar la oposicin de los que tienen que afrontar costos que parecen injustos. (c) En el caso de polticas que estn relacionadas con la tecnologa (por ejemplo el control de la contaminacin) el cambio o la falta de cambio en la situacin tecnolgica a lo largo del tiempo es crucial. -Apoyo de la opinin pblica. Las variaciones a lo largo del tiempo y de las zonas geogrficas del apoyo de la opinin pblica a los objetivos legales es una segunda variable que afecta a la implantacin. Anthony Downs (1972), asegura que la atencin de la opinin pblica (y de los medios de comunicacin) a muchos asuntos pblicos sigue un ciclo en el que la atencin inicial es seguida por un declive en la extensin del apoyo porque las personas se hacen conscientes del costo de resolver el problema, a la vez que otros asuntos se amontonan en la agenda de actuacin de los poderes pblicos. Por el contrario, el apoyo de la opinin pblica puede resurgir temporalmente por una nueva evidencia de que el problema existe. El apoyo cclico o temporal de los problemas pblicos crea dificultades para la implantacin con xito de cualquier programa que requiera del apoyo peridico de los responsables de las administraciones pblicas, ya sea con la asignacin de fondos presupuestarios o con la proteccin contra la oposicin. La opinin pblica puede influir en el proceso implantador de al menos tres formas: (a) la opinin pblica (y su interaccin con los medios de comunicacin de masas) puede modificar la agenda de actuacin de los poderes pblicos. (b) Los legisladores estn influidos por su electorado sobre asuntos destacados en ese electorado, sobre todo cuando la opinin dentro del distrito electoral es relativamente uniforme. (c) Las encuestas de opinin pblica son frecuentemente utilizadas por los administradores

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los responsables de las administraciones pblicas para apoyar una opinin particuJar.
y

-Actitudes

recursos del electorado. Los cambios en los recursos y las actitudes del

electorado hacia los objetivos de las normas legales y los productos de los programas juegan un papel importante en el proceso de implantacin. El dilema bsico al que se enfrentan los que defienden cualquier programa que busca cambiar la conducta de uno o ms grupos objetivo es que el apoyo pblico al programa casi invariablemente disminuir a lo largo del tiempo. Por otro lado, los que se oponen al cambio, aunque no tengan el dominio sobre la unidad organizativa implantadora, generalmente tienen los recursos y los incentivos para intervenir activamente en el proceso de implantacin. Estos recursos organizativos y el acceso a la experiencia les permite presentar su caso de forma efectiva ante la Administracin y, si no estn conformes con su decisin, iniciar
reclamaciones ante el legislativo, las cortes o la opinin pblica. -Apoyo de los voderes pblicos. Los poderes pblicos proveen apoyo a los objetivos de

las normas legales a travs de: (a) cantidad y direccin de la supervisin, (b) provisin de recursos econmicos, y <c) grado en que los mandatos legales son nuevos y
conflictivos. Los poderes pblicos son las instituciones que controlan los recursos legales
y

financieros de las unidades organizativas implantadoras. Generalmente incluyen al

legislativo, al jefe del ejecutivo, a las cortes y, en programas mtergubernamentales, a las unidades organizativas jerrquicamente superiores. Los poderes pblicos pueden influir en las polticas perseguidas por las unidades organizativas implantadoras a travs de la supervisin informal y cambios formales en los recursos legales y financieros de la unidad organizativa. La supervisin se refiere a una continua interaccin entre una
unidad organizativa y los poderes legislativo y/o ejecutivo en la forma de audiencias fonnales para la supervisin, consultas de los empleados y los legisladores en las

comisiones, demandas de los legisladores referentes a las quejas del electorado, etc. El poder legislativo que apoya un programa controvertido puede jugar un papel crucial en la consecucin de los objetivos si tiene los recursos y el deseo de hacerlo. En un nivel
ms formal, los poderes pblicos tienen la autoridad para alterar los recursos legales y

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rwancieros de las unidades organizativas implantadoras. El poder legislativo tambin tienen la autoridad para revisar sustancialmente e incluso revocar normas legales. -Compromiso
y

dotes de lideraz2o de los responsables de la implantacin. Esta es la

variable que afecta de forma ms directa a los productos polticos de las unidades organizativas implantadoras: el compromiso de los directivos de las mismas con la realizacin de los objetivos de las normas legales. Este compromiso tiene, al menos, dos componentes: (a> la orientacin y grado de prioridad de esos objetivos para los
directivos, y (b) su capacidad para lograr esas prioridades, por ejemplo, su habilidad

para usar los recursos disponibles. La importancia de las actitudes y las capacidades
variar, por supuesto, segn el margen de discrecionalidad permitido a esos

administradores. Aunque casi todas las tareas realizadas por delegacin implican algn grado de discrecionalidad (11am y Hill, 1984:149/150). El compromiso de los directivos de las unidades organizativas depender en parte de la capacidad de la norma legal para instituir una cierta manera de operar de las unidades organizativas implantadoras a travs de la seleccin de instituciones y directivos. Tambin depender de las reglas
profesionales, valores personales y apoyo de los objetivos del programa por parte de los

grupos de inters y de los poderes pblicos del contexto poltico de la unidad organizativa. En general, el apoyo de los directivos de la unidad organizativa implantadora a los objetivos del programa y la consecuente probabilidad de la implantacin exitosa ser mayor en una unidad organizativa nueva que sea creada despus de una intensa campaa poltica. Despus del perodo inicial, sin embargo, el grado de compromiso probablemente declinar ya que hasta las personas ms comprometidas se desilusionan con la rutina burocrtica y son reemplazadas por
directivos ms interesados en la seguridad que en arriesgarse para conseguir objetivos polticos. El compromiso con los objetivos del programa, de todas formas, contribuir poco a su consecucin salvo que los directivos demuestren gran capacidad para utilizar los recursos disponibles.

El ciclo de las polticas pblicas.

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La descripcin anterior se ha centrado en los factores que afectan al proceso implantador como un todo. Pero ese proceso debe ser visto en trminos de sus diferentes etapas: (a) Los productos (o decisiones) polticos de las unidades organizativas implantadoras. (b) La conformidad del grupo objetivo con esos productos. (c) Los impactos reales de los productos o decisiones de las unidades organizativas implantadoras. (d) Los impactos percibidos. (e) El sistema de evaluacin de las normas
legales para revisar (o intentar revisar) sus contenido.

Cada una de estas etapas, que se desarrollan a continuacin, puede verse como

una variable dependiente de la anterior y como una variable que influye en la etapa
posterior.

a. Los productos (o decisiones) polticos de las unidades organizativas implantadoras. Los objetivos legales tienen que ser convertidos en regulaciones, procedimientos para casos individuales, decisiones especficas y aplicacin de esas decisiones. Este proceso requiere un esfuerzo considerable para los directivos de las unidades organizativas implantadoras,

quienes deben proveer una anlisis tcnico de la forma en que las reglas generales tienen que ser aplicadas a situaciones concretas y a casos especficos. Aunque se espera que estos directivos seguirn los mandatos legales, existe invariablemente un grado de discrecionalidad. En muchos casos, sobre todo en programas intergubernamentales,
algunos directivos pueden oponerse a los objetivos del programa e intentar socavario

(Ingram, 1977; Thomas, 1976). Una forma de evitar este problema es awnentar el detalle de las regulaciones para limitar la discrecionalidad de los directivos. Sin embargo, esta solucin tiene sus costos, ya que puede ser contraproducente al disminuir la efectividad del programa en caso de que se requiera un compromiso activo de los empleados pblicos implantadores. Aunque cierta discrepancia entre los objetivos legales y las decisiones polticas es casi inevitable (aunque slo sea por la dificultad de aplicar a casos concretos los objetivos

El ciclo de las polticas pblicas.

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generales), estas diferencias pueden reducirse si se estipulan objetivos no ambiguos, se asigna la implantacin a unidades organizativas afines, que puedan dar al programa una

prioridad alta, se dan suficientes incentivos para superar las resistencias de los directivos
opositores, se provee de recursos rmancieros suficientes para realizar el anlisis tcnico

y para poder atender los casos especficos y orientar las decisiones en favor de los objetivos del programa. La adecuacin de las decisiones de los implantadores con los objetivos del programa tambin depende de las capacidad de los ciudadanos, el ejecutivo
y

el legislativo de apoyar el programa contrarrestando la resistencia de los grupos Incluso en esas condiciones favorables las unidades organizativas y el sistema

objetivo. poltico encontrarn difcil sostener, en un perodo de tiempo largo, la tensin y el conflicto inherentes a un programa que requiera un cambio sustancial en los
comportamientos de las personas.

b. La conformidad del grupo objetivo con esos productos. La conformidad individual


est generalmente

relacionada con la valoracin individual de los costos y los beneficios

relativos para cada persona al acatar las directrices legales (Brown y Stover, 1977).
Cualquier programa que busque modificar sustancialmente el comportamiento del grupo

objetivo se encontrar con casos difciles.

c. Los impactos reales de los productos o decisiones de las unidades organizativas

implantadoras. La implantacin de una normativa puede tener impactos no previstos en


los objetivos legales (tal vez por cambios en las condiciones socioeconmicas o

tecnolgicas>. Adems, el programa puede tener impactos a largo plazo que cambien la distribucin de fuerzas poLticas.

d. Los impactos percibidos. Adems de los impactos reales de un programa, deben evaluarse los impactos percibidos por los electores y los poderes pblicos. La percepcin

El ciclo de las polticas pblicas.

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de los impactos es lo que puede llevar a cambios en las normativas. Los impactos percibidos dependen de los impactos reales, pero estn mediatizados por los valores personales. En general, se espera una correlacin alta entre la predisposicin inicial hacia la norma legal y la percepcin y evaluacin de los impactos (Mazmanian y Sabatier, 1980).

e. Revisiones de las normas legales. La cantidad y la direccin del cambio (o intentos de cambio) de los mandatos legales de las unidades organizativas implantadoras estn en funcin de: (a) los impactos percibidos de las actividades realizadas por esas unidades y (b) de los cambios en las prioridades polticas debido a cambios en las condiciones
socioeconmicas, en los recursos polticos de grupos de la oposicin o en la posicin

estratgica de los poderes pblicos que apoyan o que se oponen al programa. Tambin
estn en funcin de la dificultad del sistema poltico de tolerar una oposicin intensa de intereses legtimos de forma sostenida en el tiempo (Mazmanian y Sabatier, 1989:35/39).

Identificar individualmente las diversas variables implicadas en la implantacin,


como se ha hecho hasta ahora en este apartado, es un primer paso importante para

entender su complejidad y para entender la enorme tarea que tiene el gobierno para cambiar el status quo. Por otra parte, agrupar las variables que se pueden someter a la manipulacin legal ayuda a distinguir entre los factores que pueden ser manipulados por planificadores de polticas pblicas (en el corto plazo) a travs de la formulacin y el diseo. Sin embargo, esto provee solamente una imagen esttica. Reunir las distintas facetas del proceso de implantacin y describirlo como un proceso dinmico es complicado por el gran nmero de variables implicadas y el hecho de que la interaccin entre ellas contina a lo largo del proceso. Por ejemplo, la cantidad de cambio que se espera ocasionar en la poblacin objetivo afectar a la precisin requerida en detallar las directivas polticas, a la adecuacin de las teoras de causalidad requeridas, al grado de apoyo pblico necesario, a la severidad de las sanciones que deben establecerse, etc.

El ciclo de las polticas pblicas.

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Cada uno de estos factores est relacionado con los otros, por lo que si uno cambia habr un efecto domin en todo el sistema. En un espacio de dos dimensiones es virtualmente imposible representar todas las interacciones reales y los efectos de retroalimentacin. Por esto, la implantacin debe ser descrita y analizada como un proceso dinmico (Mazmanian y Sabatier, 1989:39/41). 4.- Condiciones pnuma implantacin efectiva.

Sabatier y Mazmanian (1980 y 1989) tomaron como punto de partida para sus investigaciones sobre implantacin las primeras investigaciones y sus conclusiones bastante pesimistas (Pressman y Wildavsky, 1974: Murphy, 1973; Bardach, 1974; Berman y McLaughlin, 1976; Elmore, 1978), e identificaron primero una serie de
variables legales, polticas y de maleabilidad que afectaban a las diferentes etapas del

proceso de implantacin. Estas fueron sintetizadas en una lista de seis condiciones generales para una implantacin efectiva de los objetivos legales: a. Objetivos claros y consistentes. Estos autores, basados en Van Meter y Van Horm, afirman que los objetivos legales claros proveen normas para la evaluacin y recursos legales importantes para que los directivos de las unidades organizativas implantadoras tengan criterios suficientes para resolver los conflictos entre objetivos. b. Una teora de causalidad adecuada. Partiendo de la idea de Pressman y Wildavsky (1974) de que las polticas pblicas incorporan una teora implcita sobre la manera en que debe realizarse el cambio social, Sabatier y Mazmanian enfatizan la importancia de que la legislacin incorpore una teora vlida que identifique los factores principales y los vnculos causales que afectan a la realizacin de los objetivos polticos y otorgue a los
directivos de las unidades organizativas implantadoras suficiente autoridad sobre los grupos objetivo y otros mecanismos de influencia para conseguir, al menos

potencialmente, los objetivos deseados. c. Organizacin y directivos conformes con el programa a implantar. La legislacin

El ciclo dc las polticas pblicas.

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estructura el proceso implantador de manera tal que maximiza la probabilidad de que los directivos responsables de las unidades organizativas implantadoras y los grupos objetivo se comporten como se desea. Esto implica la designacin de unidades organizativas favorables a los objetivos del programa, la existencia de una integracin jerrquica adecuada, una asignacin de recursos econmicos suficientes y la presencia de apoyos adecuados (Edwards, 1980:9/12). d. Los directivos de las unidades organizativas implantadoras poseen capacidades polticas y de gestin suficiente y estn comprometidos con los objetivos de la normativa. Reconociendo la inevitable discrecionalidad de los directivos de las unidades organizativas implantadoras se considera crtico su compromiso con los objetivos polticos
y sus capacidades para utilizar los recursos disponibles (Lipsky, 1971; Lazin, 1973). e. Apoyo pohtico y social. El programa es activamente apoyado por grupos de

ciudadanos organizados, por un grupo de legisladores o por el ejecutivo durante la implantacin. f. La prioridad relativa de los objetivos no es socavada a lo largo del tiempo por el surgimiento de polticas pblicas adversas o por cambios en las condiciones
socioeconmicas que debiliten la teora de causalidad subyacente al programa o su apoyo poltico.

Las tres primeras condiciones pueden ser resueltas con la decisin poltica inicial, mientras que las tres ltimas son el producto de presiones polticas y econmicas durante

el proceso de implantacin. A pesar de que un alto cumplimiento de las seis condiciones sera suficiente para alcanzar los objetivos, no todas son necesarias. Mientras que las dos primeras condiciones deben existir al menos moderadamente, las seis sedan necesarias solamente en el caso de problemas realmente difciles (por ejemplo aquellos que impliquen un cambio sustantivo de un grupo amplio de la poblacin en contra de sus deseos). Un

El ciclo de las polticas pblicas.

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cumplimiento bajo de las ltimas cuatro condiciones no amenazar a un programa que iinplique un cambio menos extendido. En la prctica, es muy difcil conseguir las seis condiciones en el momento inicial de la implantacin en cualquier programa que busque un cambio sustancial, debido a que los planificadores pblicos a veces tienen un conocimiento parcial de los factores causales que afectan a los objetivos de un programa. Adems, los conflictos entre diferentes objetivos generalmente llevan a que los mismos se definan de forma ms ambigua, se provea un monto inadecuado de recursos o se asigne la implantacin del programa a unidades organizativas que no apoyan los objetivos del mismo. Pero estas deficiencias pueden ser gradualmente superadas si el programa tiene un fuerte apoyo de los poderes pblicos y de grupos organizados de ciudadanos. En resumen, la lista de las seis condiciones puede servir no slo para una breve comprobacin de la efectividad del programa despus de que ste haya sido ejecutado, sino tambin como un conjunto de tareas que los proponentes del programa tienen que realizar si se quieren lograr los objetivos. Pero estas recomendaciones realmente aumentan las probabilidades de que un programa pblico se implante con xito?. Rein y Rabinovitz (1977) sugieren tres imperativos que afectan el proceso de implantacin: 1. el legal, 2. el racional-burocrtico y 3. el del consenso. El marco de Mazmanian y Sabatier descrito incorpora los tres factores, pero le otorga un nfasis mayor al imperativo legal. Segn ellos, hay dos razones para este enfoque: (a) los
investigadores de la era conductista han ignorado la importancia de las variables legales, y hay que estimar que gran parte de la conducta de los empleados pblicos se

puede explicar por la estructura legal (o por la falta de estructura) impuesta por la normativa legal; y (b) en la medida en que las decisiones pblicas en una democracia tienen que ser tomadas por los polticos electos y no por los empleados pblicos de carrera. Por eso, uno de los objetivos de estos autores es destacar los mecanismos por

El

ciclo de las polticas pblicas.

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lo que los legisladores y el ejecutivo pueden influir en el proceso de implantacin a travs del diseo de la normativa, a la vez que identificar las variables no relacionadas con la legislacin que pueden socavar la consecucin de los objetivos. Su trabajo se centra en destacar la potencialidad de la legislacin para la estructuracin de la implantacin y en la necesidad de mantener continuos (o peridicos) apoyos polticos si cambian las condiciones sociales y econmicas. La importancia que Sabatier y Mazmanian adjudican a la estructura legal del proceso de implantacin ha sido confirmada en estudios de otros autores (Sabatier y Klosterman, 1981; Buliock y Lamb, 1984; McFarlane, 1989>. La evidencia demuestre que aunque una estructura coherente de la implantacin es bastante difcil se da con ms frecuencia de lo que generalmente se admite, lo que es muy importante.

Berman (1980), despus de estudiar los esfuerzos del gobierno federal de los Estados Unidos por cambiar la distribucin de servicios en el nivel local, afirma que hay que considerar diferentes estrategias de implantacin para situaciones distintas. Quiere decir que una estrategia que busque la implantacin efectiva de los objetivos establecidos en una norma legal, cuando esta pretende un cambio sustantivo, funcionar solamente si hay un mnimo conflicto de objetivos, una teora de la causalidad adecuada, pocas
unidades organizativas implicadas y un contexto socioeconmico y poltico estable.

Cuando no se cumplen estos parmetros, que suele ser lo que pasa en la realidad, se
necesita una estrategia ms adaptativa, incluyendo negociacin y ajuste mutuo entre los diversos participantes. En esencia, en la gran mayora de los casos, la promulgacin

de un programa debe ser simplemente vista como un punto inicial de un proceso de experimentacin, definicin de objetivos y bsqueda de la estrategia de implantacin ms adecuada para cada circunstancia. Segn este autor, son pocos los casos en que el proceso de ajuste consigue el cambio sustancial del status quo plasmado con lneas generales en la norma legal prescrita. Bennan tambin afirma que el comportamiento de los que se oponen al programa probablemente no cambiar a lo largo del tiempo con

El ciclo de las polticas pblicas.

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la clarificacin de objetivos, con la movilizacin de un soporte poltico adicional ni con otros factores. Aaron Wildavsky (1979) tiene una visin igual de pesimista, ya que

afirma que

la historia de la implantacin de programas pblicos est llena de grandes aspiraciones y de grandes fracasos en la implantacin (Mazmanian y Sabatier, 1989:266/286). Basados en diversos anlisis de caso presentados en su libro, Mazmanian y Sabatier afirman que se justifica una perspectiva ms optimista que las de Berman y Wildavsky. Aunque aquellos autores consideran las limitaciones del control jerrquico y programado, no aceptan las conclusiones pesimistas referidas a la inevitabilidad de la implantacin adaptativa en la que los planificadores de las polticas estn forzados a aceptar las preferencias de los empleados pblicos directamente implicados en la ejecucin de los programas y de los grupos objetivo. Por el contrario, identifican diversos mecanismos legales y polticos que pueden modificar las preferencias y/o modificar la conducta de esos burcratas y de los grupos objetivo tanto en las decisiones polticas iniciales como a lo largo de la implantacin del programa. Por ejemplo, los planificadores de las polticas pueden elegir un grupo de directivos de las organizaciones implantadoras en vez de otros, proveer incentivos y sanciones adecuadas, etc. Y, como Pressman y Wildavsky (1974) mostraron, los planificadores de las polticas pueden influir en el proceso de implantacin basando su programa en una teora de la causalidad vlida en vez de en una dudosa. En resumen, Sabatier y Mazmanian afirman que la conducta de los empleados pblicos encargados de la ejecucin del programa y de los grupos
objetivo puede mantenerse en unos mrgenes aceptables si se consiguen las seis

condiciones para una implantacin efectiva que ya fueron mencionadas (Mazmanian y


Sabatier, 1979:489/492, 503/504).

La experiencia ha demostrado -como ya se dijo- que en gran parte de los casos no todas las condiciones, ni siquiera la mayora de ellas, se encuentran en las primeras etapas del proceso de implantacin, pero en muchos casos es posible el xito de los

El ciclo

de las polticas pblicas.

90

programas.

El xito inicial es la primera etapa crtica en cualquier esfuerzo implantador y


marca la tendencia de lo que pasar despus. Pero no todo est perdido si fallan los

esfuerzos iniciales y no se alcanzan las expectativas, ya sea por fallos en la aplicacin de la ley, por fallos en la distribucin de recursos, etc.

Como Mazmanian y Sabatier (1989) ilustran con anlisis de casos concretos, son raras las ocasiones en que las seis condiciones de implantacin efectiva se encuentran cuando comienza la implantacin. La dificultad en conseguir xitos iniciales lleva a la frustracin y desilusin con el grado de consecucin de los objetivos legales. Pero -segn estos autores- se ha comprobado que, incluso cuando no se consigue un gran xito inicialmente, el grado de implantacin puede aumentar a lo largo del tiempo hasta que se consigue un nivel moderado o alto de implantacin. Estos autores sugieren que se pueden intentar diversas estrategias cuando las seis condiciones mencionadas no se encuentran en un principio. Es decir, en condiciones no ptimas para la implantacin se pueden dar diferentes pasos para aumentar la probabilidad de una implantacin efectiva. Mazmanian y Sabatier (1979) sugieren las
siguientes:

a. Si no se dispone de una teora vlida de la cadena causal que relacione el comportamiento del grupo objetivo con los objetivos polticos (o la misma es problemtica), los defensores de la norma legal deben realizar un esfuerzo para incorporar un proceso de aprendizaje a travs de proyectos experimentales, investigacin y desarrollo, estudios de evaluacin y un proceso de decisin que incorpore tantos factores como sea posible. b. Si el poder legislativo aprueba una legislacin con directivas polticas ambiguas, los que apoyan ese programa pueden intentar la clarificacin de la ley a travs del proceso de enmiendas, o pueden requerir a las unidades organizativas implantadoras que desarrollen objetivos y procedimientos claros.

El ciclo de las polticas pblicas.

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c. Si la implantacin de un programa no puede ser asignada a una unidad organizativa


que apoye los objetivos de aqul, se puede intentar conseguir la intervencin de apoyos externos, el apoyo de los poderes pblicos, estudios de evaluacin realizados por

consultoras independientes, etc. d. Si no existe un apoyo activo de la opinin pblica, una prioridad de los directivos de Ja unidad organizativa implantadora, o de los legisladores que apoyan el programa, ser la identificacin y movilizacin de estos grupos dentro y/o fuera de esa unidad organizativa, ya que cualquier programa sin ese apoyo est condenado al fracaso en el largo plazo. Aunque algunas veces es posible crear grupos de inters que no existan previamente, una estrategia ms factible es convencer a una organizacin ya existente. e. Si falta el seguimiento sistemtico para apreciar los problemas en la ejecucin, ste debe ser creado. Esto implica que se debe contar con datos sobre la ejecucin recogidos por la propia unidad organizativa implantadora y revisiones peridicas realizadas por instituciones ajenas a la administracin que est implantando el programa. Si este tipo de control falla, puede encontrarse un grupo externo que se responsabilice del
seguimiento, aunque este grupo en pocos casos tendr los recursos, la experiencia y la

legitimidad para llevar de forma adecuada esta tarea durante un largo perodo de tiempo ya que ellos son, despus de todo, una parte interesada.

En resumen, se pueden dar pasos para aumentar la posibilidad de una implantacin con xito de un programa. Aunque no son una garanta, las cinco estrategias descritas arriba han demostrado su utilidad. Por eso, en vez de aceptar el enfoque de Herman y afirmar que la mayora de los problemas son intratables, o la
visin de Wildavsky de que el proceso de implantacin lleva inevitablemente a una

contraccin de los objetivos iniciales, es necesario pensar ms sobre cmo mejorar las
condiciones para una implantacin efectiva (Mazmanian y Sabatier, 1989:272/276).

Estos autores presentan, para los optimistas, una lista de preguntas que deben

El ciclo de las polticas pblicas.

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hacerse cuando se est diseando la implantacin de un programa. Las respuestas

pueden estimar la fuerza potencial y los puntos problemticos de la implantacin de cualquier poltica pblica ambiciosa. Las mismas no slo se refieren al diseo de la
legislacin, sino tambin a la necesidad de desarrollar apoyos polticos si no se quiere

que el programa sea socavado cuando pase un cierto periodo de tiempo. Se puede simplificar la situacin haciendo los siguientes supuestos relacionados con la maleabilidad
del problema: (a) que la normativa legal pretende un cambio sustancial en el

comportamiento del grupo objetivo, y que (b) existe una teora causal razonable que relaciona los cambios en ese comportamiento con la solucin del problema. Es decir, que la principal dificultad que se encuentran los que elaboran el marco legal es obtener el acatamiento del grupo objetivo. Las preguntas a plantear son las siguientes: 1. Cul es la poltica pblica general a ser implantada? Son los objetivos legales precisos y, si son varios, estn colocados en orden de importancia?. Si el programa es asignado a una unidad organizativa ya existente se indica la prioridad relativa que deben tener los nuevos objetivos dentro de los programas que ya realiza esa unidad organizativa?. 2. Son entendidos los principales factores que afectan a la implantacin?. Da la normativa suficiente autoridad a los directivos de la unidad organizativa implantadora sobre el grupo objetivo para obtener, al menos potencialmente, los objetivos deseados?. 3. La normativa asigna recursos financieros suficientes a las instituciones que tienen que llevar a cabo la ejecucin del programa para permitirles realizar los anlisis tcnicos necesarios para aplicar los objetivos generales a cientos de casos especficos y para comprobar el acatamiento del grupo objetivo?. 4. La normativa asigna la responsabilidad de la implantacin a instituciones o unidades organizativas que apoyen los objetivos y que tengan la posibilidad de otorgar al programa una alta prioridad?. Se podra crear (o sera conveniente crear) una nueva unidad organizativa para administrar el programa?.
5. La normativa da oportunidad a los grupos ajenos a la unidad organizativa

El ciclo de las polticas pblicas.

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implantadora para que participen activamente en el proceso de implantacin?. Se prev que organizaciones independientes evalen el grado de congruencia entre las decisiones de la unidad organizativa responsable del programa, el impacto del mismo y los objetivos deseados?.

6. Cul es la probabilidad de que cambios en las condiciones socloeconmicas o


tecnolgicas socaven los apoyos polticos de los objetivos legales?. Si conseguir esos objetivos depende de innovaciones tecnolgicas qu actividades de investigacin deben ser fomentadas?. Qu se puede hacer para contrarrestar la corta duracin de la

atencin que los medios de comunicacin y la opinin pblica en general otorgan al asunto?. Es posible convencer a algn importante medio de comunicacin para que
realice reportajes especializados sobre el problema?. 7. Qu medidas pueden adoptarse para activar los apoyos de la opinin pblica y para

asegurar que los grupos que apoyan el programa tienen los recursos humanos y de otro
tipo necesarios para realizar un seguimiento y para participar activamente en el proceso

de implantacin?.
8. Qu se puede hacer para asegurar que las autoridades legislativas y ejecutivas supervisarn e intervendrn activamente en el proceso de implantacin?. Qu se puede hacer para asegurar que la legislacin posterior en reas polticas relevantes no socavarn los objetivos del programa y que los intentos para revisar la normativa no lo desvirtuarn?. 9. Puede hacerse algo para designar como directivos de la unidad organizativa implantadora a personas que estn no slo comprometidas con la consecucin de los objetivos de la normativa sino que tambin tengan capacidades de gestin y manejo poltico superiores al promedio?.

Las respuestas a estas preguntas pueden dar una estimacin de la probabilidad

de que las decisiones polticas de la institucin implantadora sern consecuentes con los
objetivos legales y que los grupos objetivo realmente acatarn esas decisiones basta que

El ciclo de las polticas pblicas.

94

se consigan

los objetivos.

95

CAPITULO IV CAMBIO POLTICO EN ARGENTINA

A.- La ouiebra de la dictadura


La transicin del rgimen autoritario del Proceso de Reorganizacin Nacional al rgimen democrtico no puede identificarse con un acto nico, sino con un proceso cuya primera fase es el inicio del proceso de disolucin del rgimen autoritario, su segunda fase la instalacin de un rgimen poltico democrtico, y se contina con la fase de consolidacin del nuevo rgimen (ODonnell y Schmitter, 1988:19/20). No fue una transicin conducida desde arriba, aunque ello se intent durante la corta presidencia del General Viola. Fue abrupta, porque intervino una guerra perdida, pero el ejrcito no se fractur de forma visible, ni se abri la posibilidad de establecer pactos explcitos con los civiles (floria, 1990:62/64). El intento de acuerdo militar-sindical en torno al

Cambio poltico en Argentina.

96

apoyo de una ley de autoamnista decretada en el tramo ltimo del rgimen militar (denunciado por el candidato de la Unin Cvica Radical durante la campaa electoral), si existi, se frustr por el resultado electoral, imprevisto, ya que apareca como ganador el peronismo. Fue una transicin negociada, pero con rasgos diferentes a los de Uruguay,

Brasil o Espaa. No signific una discontinuidad, no hubo una cada del antiguo rgimen, pero tampoco fue el producto de una negociacin clara o de una pactada autodisolucin del autoritarismo (Portantiero, 1987a:260/262). La transicin en Argentina fue una ruptura sin pacto.

1.- La presin social. El gobierno militar haba accedido al poder en 1976 con un alto grado de
consenso en la sociedad civil, despus de un perodo de conflicto social y movilizacin poltica. Pero a mediados de 1980 y principios de 1981 comenz a manifestarse una presin social por una salida poltica al rgimen militar. Esto se debi -entre otros- a los siguientes factores ():

a) Fracaso de la poltica econmica. La apertura econmica, que en los primeros


aos del gobierno autoritario consigui unos efectos que fueron calificados de milagrosos, sufri un revs a partir de 1979, que llev a un crecimiento del desempleo, a una inflacin elevada y a la desintegracin de la industria nacional. Desde mediados de 1980 estallaron escndalos financieros y quiebras de bancos y empresas. A principios de 1981 se devalu la moneda, desvanecindose la

credibilidad en la estabilidad econmica. Aument -as- la inquietud de

)Para una comparacin, la descripcin de los elementos que fueron dando lugar a la conciencia de crisis del franquismo se encuentra en: Tezanos, 1989:11/28.

Cambio poltico en Argentina.

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empresarios y obreros

(2)

b) Alejamiento poltico de sectores empresarios anteriormente cercanos al rgimen. En una primera etapa, el proyecto de gobierno del Proceso de Reorganizacin Nacional obtuvo la colaboracin de los grupos industriales nacionales e internacionales. Pero ante el progresivo desmantelamiento del aparato industrial, sin que se generara el anunciado crecimiento de algunos sectores, y la prdida de los beneficios que haba recibido en un principio el
sector agropecuario, el apoyo qued reducido a grupos del sector comercial importador y financiero (Moneta, 1984a:125)
(3)

c) Desprestigio de las fuerzas annadas, debido al fracaso (unido a la corrupcin) de la gestin de empresas, bancos, etc., en manos de militares en activo o

retirados.

d> Aumento del descontento social. Los reclamos de familiares de desaparecidos crecan (Madres de la Plaza de Mayo), creando una resonancia en la

Administracin norteamericana (siendo J. Carter presidente) y en su poltica de


derechos humanos
(4),

A esta situacin se uni el documento Iglesia y

Comunidad Nacional que la Conferencia Episcopal Argentina dio a conocer en

Para un anlisis de cmo los problemas insolubles contribuyen a los procesos de derrumbamiento de un rgimen, ver Linz, 1987.
2)

La retirada del apoyo al gobierno autoritario de los grandes grupos econmicos, se aprecia en las declaraciones de las grandes corporaciones representantes de los empresarios industriales y agropecuarios: HA, 1981; HA: 1982; SRA, 1982; y SRA. 1983.
3)

4) Como afirma Cotarelo (1990:121), el rgimen autoritario se vela en la imposibilidad dejustificarse en un mundo en que cada vez se hacen ms hegemnicos los ideales democrticos. Segn ODonnell y Schmitter, las organizaciones de derechos humanos, los familiares de los encarcelados, torturados y asesinados, son -en general- los primeros en alzar sus voces contra las facetas ms repulsivas de un rgimen autoritario (1988:84/85).

Cambio poltico en Argentina.

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mayo de 1981. Este documento era un mensaje orientado a la reconciliacin


nacional, trataba sobre la democracia desde un plano tico, criticando la

supresin de los derechos humanos y llamando a la finalizacin del Estado de Excepcin. Esta iniciativa de la Conferencia Episcopal Argentina se vio reforzada por la constitucin de la Multipartidaria, acontecimiento que mostr la recuperacin de la funcin mediadora de los polticos. El 14 de julio de 1981, por iniciativa de la Unin Cvica Radical y la convergencia de la Federacin Demcrata Cristiana, el Movimiento de Integracin y Desarrouo, el Partido Intransigente y el Partido Justicialista, surgi la Multipartidaria Nacional, a la que se adhirieron posteriormente otros partidos (e). La Multipartidaria recoga el llamado de la Iglesia a la reconciliacin nacional, y propona un plan de transicin hacia la democracia constitucional. La respuesta del gobierno militar fue el reemplazo del presidente Viola (tras una corta presidencia de no ms de 8 meses) por el General Leopoldo Fortunato Galtieri, el 11 de diciembre de 1981, hasta completar el perodo que deba cumplir su antecesor, que conclua el 29 de marzo de 1984
(6)~

El 30 de marzo de 1982 la Confederacin General del Trabajo

organiz una movilizacin popular que puso en evidencia el aislamiento social del gobierno. La protesta tuvo dimensin nacional. El documento de la Iglesia, la Multipartidaria y la propuesta de una alternativa poltica, la distancia crtica del mundo empresario, y la movilizacin obrera, significaban la convergencia de la casi totalidad de los representantes de la sociedad argentina contra el rgimen
autoritario.

5) Los partidos que se adhirieron a la Multipartidaria despus de su formacin fueron: el Partido Socialista Unificado, la Confederacin Socialista Argentina, el Frente de Izquierda Popular, la Lnea popular (sec. Domingorena), el Partido Socialista Popular (sec. Estvez Boero), y el Frente de Izquierda Popular (Corriente Nacional).

6)

Pero en 1984 habra un gobierno constitucional, y Galtieri estara en prisin.

Cambio poltico en Argentina.

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e) Salto a la opinin pblica de la crisis interna del rgimen. Los factores de

fracaso en la poltica econmica y el crecimiento del descontento social, agudizaron los desacuerdos internos y la lucha por el poder dentro de la corporacin militar. Existan diferencias dentro de las fuerzas armadas con
respecto a la apertura poltica, y diferentes estrategias y alianzas para dar

respuesta a la crisis econmica y a la amenaza de conflictos sociales generalizados


(7)

La designacin del segundo presidente del Proceso, el 3 de octubre de 1980,

el Gral. Roberto E. Viola, para ocupar la Presidencia de la Nacin entre el 29 de marzo de 1981 y el 29 de marzo de 1984, no se hizo con el acuerdo de las tres armas, traslucindose -as- la crisis interna del rgimen. Por otro lado, la destitucin del Gral. Viola y su reemplazo por el Gral. Galtieri en diciembre de 1981, represent una interrupcin de las reglas institucionales impuestas por el propio rgimen en 1976 (que establecan el cambio de presidente cada tres aos),
agudizndose el desprestigio de las fuerzas armadas ante la opinin pblica.

Todos estos factores influyeron en la creciente prdida de apoyo social del

rgimen militar, y ste vio la posibilidad de utilizar una accin en las Islas Malvinas como accin legitimadora del rgimen, ante la posibilidad de un traspaso de poder a un
gobierno civil que condujera a investigaciones y juicios sobre la actuacin del gobierno

militar. La recuperacin de las Islas Malvinas podra rehabilitar a las fuerzas armadas frente a la sociedad y lograr consenso y apoyo popular para una salida controlada (Moneta, 1984b:23; Garca Delgado y Stiletano, 1988:68)
<8)

)Para ms detalles sobre la homogeneidad y diferencias internas en las fuerzas armadas argentinas en el periodo 1976/1983, ver: Fontana, 1984.

estudio sobre las circunstancias interiores y exteriores que favorecieron la transicin, pero referido al caso espaol, se encuentra en: Cotarelo, 1989a:38/40.
8)

Un

Cambio poltico en Argentina.

loo

2.- La guerra de las Malvinas.


Para algunos de los jefes de las fuerzas armadas, con la invasin de las Islas
Malvinas sera posible recobrar el control poltico del proceso y encauzarlo hacia una

salida electoral adecuada a sus fines. Pero los clculos y las estimaciones de las fuerzas armadas fracasaron, y las
consideraciones geopolticas que se haban conjeturado en torno de la evolucin del

conflicto no se cumplieron

(9)

Con el apoyo del gobierno de Reagan, el Reino Unido

recuper por la fuerza el archipilago y los militares argentinos fueron derrotados. La conclusin simplista de una descripcin de los antecedentes de la Guerra y de su desarrollo es que ante una situacin interna insostenible, los militares adoptaron una solucin a la desesperada; cometiendo graves errores en la evaluacin de los elementos, actuando -por ello- de la forma en que lo hicieron. Pero pensar que Gran Bretaa no iba a desplegar su podero militar no era una conclusin totalmente errnea, sino que se lleg a ella por un desconocimiento de la situacin interna de ese pas. Sin tomar en consideracin que Thatcher utilizara la guerra como forma de galvanizar su electorado real y potencial, en un momento de cada
de su popularidad, y con unas elecciones cercanas. Por otro lado, pensar que la escaramuza concluira con la intervencin de

fuerzas internacionales de la Naciones Unidas, era una conclusin bastante lgica si se pasaba revista a otros sucesos histricos.
La investigacin nos lleva a afirmar que la accin no fue una locura total, que las posibilidades de una victoria en el plano diplomtico exista, y que lo que se obtendra con ello -un consenso interno que cambiara por completo la opinin que del

gobierno militar exista dentro del pas- fue tenida en cuenta en el proceso de toma de
9) La apreciacin que los militares tuvieron del contexto mundial en el momento de la Guerra de las Malvinas, que mediatiz el proceso de toma de decisiones, se desarrolla en lijas, 1990. Otra bibliografa relevante sobreel tema: Gamba, 1984; Moneta, 1984a; Moneta, 1984b; Montenegro y Aliverti, 1982; Puig, 1988; Roett, 1984; Russell, 1984; Russell, 1987 y Russell, 1988, entre otros.

Cambio poltico en Argentina.

1011

decisiones, clculo de riesgo, etc., antes y durante la crisis. Evidentemente el plan no sali como haba sido trazado.

La naturaleza del rgimen poltico del Proceso,

el deterioro de la situacin

interna del pas, coadyuvaron a la errnea apreciacin de la situacin de la coyuntura

mundial, llevando al proceso de toma de decisiones que convirti la histrica problemtica de las Islas Malvinas en una confrontacin blica.

3.- El desenlace.

El fracaso de la intentona militar agudiz la crisis interna de la corporacin militar y desbarat las condiciones mnimas de perdurabilidad del rgimen. Se dieron las tres condiciones que, segn ODonnell y Schmitter, determinan el contexto de las aperturas transicionales: derrota militar en un conflicto internacional, factores internos y divisiones dentro del propio rgimen autoritario (1988:55/58)
(I0)

Despus de la derrota, el Gral. Galtieri renuncia, y la Armada y la Fuerza Area retiran sus representantes de la Junta Militar, asumiendo el Ejrcito la responsabilidad total de la conduccin poltica del gobierno. Su Comandante en Jefe, Cristino Nicolaides, deleg el gobierno nacional en un general retirado, Reynaldo Bignone. De junio a
septiembre de 1982 el mximo rgano del Proceso (la Junta Militar) dej de funcionar,
y

el ejrcito asumi con exclusividad la conduccin poltica del Estado. En septiembre

la Junta se reconstituy. Durante esta ltima fase las Fuerzas Armadas intentaron organizar una salida ordenada del gobierno, oficializndose un llamamiento a elecciones y convocndose un nuevo dilogo poltico. El 11 de noviembre de 1982 el Presidente reciba instrucciones de la Junta Militar reconstituida para acordar con los partidos polticos el retorno a un orden constitucional. El 28 de junio de 1983 el gobierno militar

Dentro de la propuesta terica sobre transiciones que presenta Cotarelo, la derrota en la Guerra de las Malvinas podra entenderse como el elemento desencadenante que configur la crisis del rgimen (primera de las seis etapas del modelo) (Cotarelo, 1992:11).
10)

Cambio poltico en Argentina.

102

dict la ley 22S3S, convocando a elecciones de diputados nacionales, de eiectores de presidente y vicepresidente de la Nacin y de electores de senadores por la Capital Federal, de acuerdo con los principios de la Constitucin Nacional. No se pusieron condicionamientos, salvo el intento de impedir una revisin de lo actuado durante la lucha antisubversiva. Las elecciones fueron convocadas para el 30 de octubre de ese ao, libres y abiertas, donde venci la Unin Cvica Radical (UCR), con el 51,75% de los votos, frente al 40,16% del Partido Justicialista, y seguido por el 2,33% del Partido Intransigente. Tambin consiguieron votos otras fuerzas polticas, distribuidas en ms de 15 partidos. Fue elegido presidente Ral Alfonsn, y vicepresidente Victor Martnez. La UCR contaba con la mayora en la Cmara de Diputados (representacin nacional), con 129 de 254 escaos, y se encontraba en minora en el Senado (representacin territorial), con 18 de 46 representantes. El Partido Justicialista contaba con 111 y 21 escaos respectivamente. Esto significaba que la Unin Cvica Radical no podra aplicar la regla de la mayora
().

B.- Las estratefias del cambio

1.- Proceso de toma de decisiones pn el cambio poltico.

El Estado es un producto social, resultante de una compleja dinmica de intereses diversos, y que constituye un escenario de acuerdos, conflictos y negociaciones de intereses sociales. El poder que surge de la sociedad, a travs de partidos, corporaciones, etc., determina -en gran medida- las caractersticas de ese escenario. Histricamente, los diversos tipos de Estado expresan la relativa autonoma con que cuenta el mismo Estado para arbitrar conflictos intergrupales, las demandas de los grupos sociales ms poderosos y su voluntad de conservacin o de incremento de control social, la demanda de grupos
)

1987;

Para datos sobre elecciones en el perodo constitucional argentino 1983-1989, ver: Alcntara, 1984; 1988; De Riz y Adrogu, 1990; y Catterberg, 1985; y 1987.

Cambio poltico en Argentina.

1103

sociales emergentes y su voluntad de cambiar los mecanismos de control vigentes.

El Estado de las sociedades democrticas contemporneas ha tomado un papel


creciente de regulador de conflictos entre sectores, grupos o clases, y de concertador de intereses de los distintos actores econmico-sociales (Przeworski, 1988:92/96). Si concebimos el Estado simultneamente como una construccin social en

permanente modificacin y como sede de conflictos y negociacin de los intereses


sociales, es lgico que las polticas pblicas que realiza sean el resultado de la evolucin de los conflictos y de la presin que ejercen sectores y grupos de la sociedad, a la vez que su estructura administrativa resulte consecuencia de un proceso histrico a travs del cual se cristalizan respuestas dadas desde lo pblico a situaciones problemticas que generan demandas sociales, manifestaciones de los distintos proyectos polticos que

pretenden impactar a la sociedad a travs de la accin estatal y resultado de la dinmica


burocrtica. De este modo, los procesos de construccin del Estado son el producto de

la confrontacin de percepciones y aspiraciones de grupos sociales con valores,


percepciones, intereses y recursos movilizados en torno a distintas cuestiones pblicas (Martnez Nogneira, 1988b:1/3).

En los procesos de formulacin e implantacin de las polticas pblicas existen


tres factores a considerar. En primer lugar se encuentra la accin de los agentes polticos

propiamente dichos, que llegan al gobierno para desarrollar sus proyectos y programas.
El segundo factor importante es la relacin que se establece entre el Estado y los actores sociales relevantes, como grupos econmicos fuertes, sindicatos y otras instituciones sociales. El tercer factor es la compleja dinmica de intereses burocrticos que se van

desarrollando en el interior de la estructura del Estado.

Por ello, la accin estatal se construye a travs de tres vas:

a) Por la accin de los agentes polticos, que compiten por imponer distintos
proyectos y que conducen el Estado con la rmalidad de adecuarlo o modificarlo

Cambio poltico en Argentina.

104

en funcin de esos proyectos, y en el marco de concepciones sociales, polticas y


econmicas especficas. Se incluyen aqu no slo los partidos polticos, sino a todo

agente con capacidad de llegar al gobierno por cualquier medio, democrtico o no. Son agentes polticos las fuerzas armadas, cuando gobiernan de facto, o los
grupos armados insurgentes, cuando de hecho gobiernan.

b) Por la influencia de los actores sociales y econmicos capaces de expresar sus demandas. Sus acciones son ms concretas que las realizadas por los agentes polticos, pero no por ello menos importantes en el proceso de elaboracin de polticas pblicas. Es importante el peso que pueden adquirir los grandes grupos econmicos nacionales e internacionales, las asociaciones empresariales, los sindicatos, las fuerzas armadas, la iglesia, etc. en la definicin de las acciones del Estado.

c) Por la accin ejercida por el funcionariado a partir de la dinmica de intereses que caracteriza la vida de toda gran estructura administrativa. A medida que la complejizacin de la estructura administrativa del gobierno alcanza niveles
mayores, comienzan a desarrollarse fuertes intereses en distintos niveles del aparato burocrtico. La mayora de estos intereses burocrticos suelen estar entrelazados con intereses de actores privados (grupos econmicos, sindicatos, etc.). En general, la accin de la burocracia para mantener o acrecentar su poder, tiende a constituirse en un elemento conservador dentro del desarrollo de polticas pblicas (Martnez Nogneira, 1989b:4/5). Detodas formas, la burocracia no debe entenderse como un bloque homogneo, ya que parte de ella trabaja con diferentes gobiernos, y con la actuacin de algunos de ellos alguna fraccin de la misma puede sentirse ms o menos identificada.

La interrelacin entre los factores sealados refleja la relacin Estado-sociedad

Cambio poltico en Argentina.

105

civil, y -debido a esta compleja interrelacin- se puede decir que gobernar significa
definir cuestiones, establecer prioridades, fijar objetivos y administrar los medios para alcanzarlos. Esto implica, por lo general, resolver conflictos entre intereses en pugna. Contrarrestar o revertir tendencias del comportamiento de grupos y organizaciones tanto

dentro como fuera del aparato estatal. Al mismo tiempo, renovar permanentemente la legitimidad de la autoridad que ejerce el poder poltico y de las medidas que tal
autoridad pone en prctica, an cuando, o principalmente cuando, contrara en parte los intereses y las opiniones que se hallan en juego en relacin a la poltica de que se trate.

Por lo tanto, gobernar democrticamente no significa hacer lo que quiere este o aquel sector, ni lo que pretende la mayora, ni seguir las opiniones predominantes entre los ciudadanos. La formulacin de una poltica sectorial no resulta de un sumatorio de
opiniones ni de intereses parciales.

Las actuaciones gubernamentales en el Estado democrtico moderno tienen una racionalidad propia, que no desatienden las opiniones ni los intereses sectoriales, pero
tampoco se subordinan a las lgicas sectoriales o a las encuestas de opinin. Esa

racionalidad en parte incorpora y en parte subordina los intereses sectoriales; en parte


contraria y en parte toma en cuenta a la opinin pblica; pero, en definitiva, se basa en una definicin y una comprensin del problema a resolver, que implican una capacidad tcnica y una preocupacin por el bien comn o los intereses y responsabilidades de la sociedad en conjunto. Esa racionalidad escapa a las opiniones formadas y trasciende las lgicas de demandas sectoriales. Incluso las contradice en ms de una oportunidad. Gobernar es administrar temas conflictivos y decidir frente a demandas que se

enfrentan y son contradictorias entre s, sin subordinarse a ninguna de las presiones


existentes, ya que -como se dijo antes- la poltica gubernamental tiene una lgica o racionalidad propia. Pero, al mismo tiempo, la capacidad del gobierno para formular e implantar una poltica pblica depende tambin de su legitimidad y de la credibilidad de sus decisiones.

Cambio poltico en Argentina.

106

Legitimidad y credibilidad que a su vez dependen -en cierta medida- del xito de las polticas del gobierno a lo largo del tiempo. De modo que nos encontramos ante un
proceso dinmico, de constante interaccin entre legitimidad y eficacia, en el cual la

legitimidad condiciona la eficacia y al mismo tiempo depende de ella (Maravall y Santamara, 1989:210; Prez, 1991:175/176; Morlino, 1985:222/223). Ambas, a su vez,
dependen de otros factores, como la capacidad tcnica, el respeto del principio de

equidad, la credibilidad de las decisiones gubernamentales y la verificacin de que existe


una preocupacin real por los intereses de la sociedad en conjunto.

La legitimidad y la eficacia de una poltica dependen tambin de otros factores


menos visibles y menos evidentes. Uno de esos factores es que la sociedad (y el mismo

gobierno) identifique la existencia de un problema, de un tema, que por su complejidad,


por su naturaleza, por su alcance y por afectar los intereses de toda la sociedad,

requieren una poltica. En general, problemas de este tipo existen largo tiempo antes de que la sociedad y el poder poltico adviertan su existencia o su importancia, y antes de
que el problema llegue a la opinin pblica, se transforme en una cuestin que se incluya

en la agenda del gobierno, y que la sociedad perciba como algo que debe ser tratado polticamente, es decir, con capacidad tcnica, con una coherencia interna de las decisiones, y que no se subordine a las demandas sectoriales ni a las opiniones formadas (12) Otro de esos factores es la aceptacin social de los objetivos a alcanzar, y el acuerdo en los criterios para medir el xito de la poltica concreta. El proceso por el cual una sociedad llega a un punto en el que se da por sentado la existencia de una poltica no es rpido. Es en general un proceso complejo, en el cual entran en juego fuerzas
diversas, y se producen crisis y tensiones (Fontana, 1988:20/22). Por otro lado, toda poltica pblica es algo ms que una decisin. Normalmente implica una serie de decisiones. Decidir que existe un problema, que se debe intentar resolver y la mejor manera de proceder. Decidir legislar sobre el tema, y otras muchas
11) Existe diversa bibliografa sobre los procesos de formacin de polticas pblicas, entre otras: Lindblom, 1991; Meny y Tboenig, 1992; Subirats, 1989.

Cambio poltico en Argentina.

107

decisiones que se derivan de las anteriores. Tampoco es una lgica de una decisin/un decisor. El proceso de elaboracin de una poltica pblica implica decisiones e

interacciones entre individuos, grupos e mstituciones, influenciadas por las conductas


de los individuos, grupos y organizaciones afectados (Subirats, 1989:41).

La nueva democracia argentina que comenz el 10 de diciembre de 1983 naci y

funcion bajo la presin de la necesidad de responder a la crisis, la debilidad de su


economa, y las renacidas demandas de la sociedad civil, de manera similar a lo sucedido

en otras democracias del Cono Sur de Amrica Latina (De Riz, 1989:49/50). El radicalismo llegaba al gobierno en circunstancias polticas y econmicas
adversas, no slo heredadas del gobierno militar, sino tambin como resultado de las transformaciones estructurales que haban tenido lugar en las ltimas dcadas. Por una parte, se encontraba con una economa en crisis y desestructurada, sobre todo en los sectores industrial y financiero, con una alta inflacin y con un gran deterioro de las prestaciones sociales estatales. Por otra parte, un sistema poltico desarticulado por los aos de autoritarismo y la falta de ejercicio de los derechos polticos, y caracterizado por

la escasa capacidad de articulacin y representacin de las demandas sociales por parte de los partidos polticos y el fuerte poder de presin sobre el Estado de las
organizaciones de inters sectorial (fuerzas armadas, empresarios...). En el marco global figuraba la abultada deuda externa, lo que simbolizaba las dificultades econmicas que estaran presentes durante un largo periodo. El necesario reordenamiento econmico deba coexistir con gran cantidad de

demandas sociales acumuladas y postergadas, y con la falta de compromisos polticos y


sociales para un manejo concertado de la transicin. La reconstruccin de un sistema poltico democrtico, estable y pluralista, deba ir acompaada de la transformacin de los hbitos y estilos de accin de los principales actores sociales y polticos (Gaudio y

Cambio poltico en Argentina.

108

Thompson, 1990:9)

(13),

2.- La evolucin de los procedhnientos de actuacin: entre el conflicto y la concertacin.

Las polticas pblicas planificadas e implantadas por la UCR durante su gobierno fueron sufriendo variaciones en sus orientaciones, objetivos y prioridades, debido -entre
otras cosas- a la presin ejercida por las organizaciones corporativas, partidos polticos y movimientos sociales organizados, y al proceso de confrontacin y negociacin con los mismos.

Para evitar o mitigar las tensiones que surgiran en torno de la distribucin de


recursos que resultara del proceso del desarrollo econmico, el radicalismo confiaba que sera posible llegar a un acuerdo entre el Estado, el capital y el trabajo para que tanto las demandas salariales como las del empresariado no llevaran a conflictos sociales que

pusieran en peligro el programa expansivo. Para que ese acuerdo funcionase, la primera
condicin era que los actores que participaban tuvieran representatividad y legitimidad. Una segunda condicin, no menos importante, era que esos actores fueran lo suficientemente responsables, sobre todo en cuanto a la conciencia de los lmites y/o las consecuencias de sus acciones sobre las polticas pblicas orientadas al desarrollo econmico y al inters general (Gaudio y Thompson, 1990:20/21).

La UCR eligi, en un principio, la confrontacin, apoyada en la aplicacin de la


regla de la mayora, pero la realidad le fue obligando con el tiempo a polticas parciales de concertacin. Sustentada sobre la figura del ciudadano, del sistema de partidos y de

la representacin parlamentaria, la ideologa Radical subestim la presencia efectiva de las corporaciones. Por elio, opt por la confrontacin desde el principio (incluso en su campaa electoral de 1983 tuvo una gran importancia la crtica al pacto militar-sindical),
13)

Los diversos intereses en pugna durante el perodo estudiado (sindicatos, asociaciones empresariales,

partidos polticos, fuerzas armadas, organizaciones de defensa de los derechos humanos) y cmo estos intervinieron en la formulacin e implantacin de polticas concretas se desarrollan en el Anexo II: Un estudio del contexto.

Cambio poltico en Argentina.

109

en concordancia con la concepcin de la UCR de que para consolidar la democracia haba que combatir el sistema de poder corporativo que haba predominado durante dcadas en el pas, enfatizando la lucha anticorporativa, y proponindose transformar a los sindicatos (Portantiero, 1987a:277/278; Palomino, II., 1987c:177; y Acua, dos
Santos y otros, 1988:226).

Al principio el gobierno descart la poltica de acuerdos en favor de la confrontacin. El tiempo fue demostrando que la transicin, en condiciones de ruptura pactada, supone el compromiso entre organizaciones y no mera mayora electoral. No
se puede desconocer a las corporaciones en una sociedad moderna
(I4)~

El fracaso de

las polticas de confrontacin se dio en las relaciones con los sindicatos, los empresarios, las fuerzas armadas y la oposicin poltica. Por ello se pas de una estrategia de confrontacin basada en el principio de la mayora hacia la bsqueda de acuerdos con las organizaciones de inters (Portantiero, 1987a:287/288).

Un ejemplo de los cambios en la estrategia de gobierno en su proceso de adopcin de decisiones se encuentra en las polticas econmicas que llev a cabo. Los objetivos de disminuir la inflacin, aumentar el Producto Interior Bruto y los salados reales no se

conseguan, por ello a mediados de 1985 se lanz el Plan Austral, que representaba una
articulacin de mecanismos que sirvieran de base para un pacto con el capitalismo nacional y extranjero. Hacia adentro, el Plan era un intento de luchar contra la alta

inflacin (condicin necesaria, aunque no suficiente, para relanzar la inversin). Esta


poltica fue hecha al margen del sindicalismo, pero no tardaran los gremios en aceptar
los compromisos. El cambio fue hacia una estrategia gubernamental tendiente a ampliar

sus bases polticas y sociales, y de un clculo sobre las ventajas de intercambiar concesiones corporativas por control de la conflictividad. Luego de una poltica de

confrontacin (abierta por el fallido intento de reorganizacin sindical en enero de 1984,


4)

Una descripcin del proceso de toma de decisiones por consenso durante la transicin espaola

puede verse en: Bailn, 1988.

Cambio poltico en Argentina.

110

y respondida por la CGT con una serie de huelgas generales, claramente polticas), el gobierno vir hacia la formulacin de un pacto con el sector del sindicalismo peronista

que, en marzo de 1987, coloca a uno de sus miembros como Ministro de Trabajo
(Portantiero, 1987a:289/290). Pero la integracin corporativa de los gremios al Estado

no resolvi el problema de la confrontacin social (aunque s disminuy la conflictividad en el sector privado -k).

En Argentina existe una superposicin entre lo corporativo y lo poltico

(16),

esto le plante grandes dilemas al gobierno de Alfonsn, y -por extensin- al proceso de

consolidacin democrtica. Dada la precariedad institucional del nuevo rgimen, es fcil


aceptar que es conveniente celebrar un acuerdo entre los principales contendientes por el poder, para estabilizar el sistema. Pero las caractersticas del sistema socio-poltico argentino hacen difcil diferenciar un pacto poltico protagonizado por los dirigentes

partidarios de una concertacin econmico-social, cuyos interlocutores seran las


asociaciones empresariales y sindicales. Un pacto poltico supone conformidad sobre las reglas bsicas del sistema. Se

adquiere un compromiso sobre los fundamentos institucionales, dejando abierta la posibilidad de confrontacin entre diferentes alternativas de gobierno, pero dentro del marco de esos fundamentos. La concertacin econmico-social, en cambio, tiene objetivos

15)

Hctor Palomino realiza un seguimiento cuantitativo de la conflictividad laboral del pas a travs

de la prensa. Los datos se recogen bimensualmente en nmeros sucesivos de El Bimestre CISEA, Buenos
Aires.

La actuacin de la CGT, por ejemplo, se caracteriz por la politizacin de lo corporativo. Esta organizacin sindical ha operado durante largos perodos como el mayor medio de expresin poltica de los trabajadores argentinos, a la vez que ha estado dominada casi exclusivamente por el peronismo. Pern le asign un papel clave a la central obrera, y este papel fue potenciado al mximo, despus, por la
16)

prolongada proscripcin del peronismo como partido poltico. Esta historia pareci reanudarse en enero dc 1983, cuando el Ministro de Trabajo del gobierno de fado puso al frente de la comisin directiva de la Unin Obrera Metalrgica (UOM) a Lorenzo Miguel, el dirigente metalrgico que los militares haban mantenido varios aos en prisin. Poco despus Lorenzo Miguel fue nombrado vicepresidente primero del Partido Justicialista (presidente en ejercicio, puesto que la titular, Isabel Pern, no resida en el pas); y, como tal, tuvo a su cargo negociar las listas de candidatos para las elecciones de octubre de 1983.

Cambio poltico en Argentina.

liii

ms limitados. Implica que las organizaciones empresariales, los sindicatos y el gobierno

acuerdan una poltica de ingresos, para reducir la conflictividad y evitar que los enfrentamientos sectoriales lleven a la economa a una situacin de hiperinflacin, y al
sistema poltico a una situacin de ingobernabilidad.

Pero en el perodo de Alfonsn negociar con los sindicatos era negociar con el peronismo (principal fuerza de oposicin), por lo que era difcil separar el elemento poltico del elemento corporativo, y diferenciar el pacto poltico de la concertacin
econmico-social.

Todo pacto, toda concertacin, significaba un gran esfuerzo, y el tema del acuerdo se instal en el debate pblico desde 1983 (Nun y Portantiero, 1986:55/57). Pero ninguno de las tres partes tradicionales de la concertacin quiso sentarse de forma
continuada en la mesa de las conversaciones. El gobierno porque no estaba interesado

en darle mayor poder al sindicalismo, que formaba parte de la principal oposicin poltica. La direccin de la CGT, porque en su estrategia figuraba antes la confrontacin
que la concertacin con el gobierno. Los reclamos de la CGT eran principalmente dos:

mantenimiento de los salarios y privilegios corporativos que fortalecieran su estructura


burocrtica. Estas reivindicaciones se politizaron, y se articularon programas globales no negociables con el gobierno, porque la primera condicin era la de cambiar la poltica econmica, que el gobierno consideraba aprobada por los ciudadanos en las urnas. Las negociaciones en general fueron dificultosas y se dieron en un marco de conflicto pennanente, traducido en 13 paros generales convocados por la CGT durante el gobierno Radical
(7)

La confrontacin sindical tuvo como eje la contestacin a las polticas

econmicas del gobierno, es decir, se ubicaron en un plano distinto al del logro de fines institucionales perseguidos con las negociaciones que se mantenan de forma paralela. Los paros generales descartaron el enfrentamiento con los empresarios, y se articularon

Las huelgas generales convocadas por la CGT desde diciembre de 1983 a julio de 1989 se distribuyeron de la siguiente forma: una en 1984, dos en 1985, cuatro en 1986, tres en 1987, y tres en 1988.
17)

Cambio poltico en Argentina.

112

como confrontacin contra el gobierno. La accin de la CGT estuvo orientada a buscar


rectificaciones de la poltica econmica oficial, sin identificar a los empresarios con ella, an cuando estos pudieran beneficiarse. Los empresarios, por otro lado, acostumbrados a una estrategia de presiones sobre el Estado para obtener ventajas sectoriales, oscilaron entre alianzas con ste y alianzas con los sindicatos. Se trat, en resumen, de una situacin que mostr hasta qu punto los principales grupos de inters argentinos estn acostumbrados a orientarse hacia el gobierno (a favor o en contra); y -a la vez- cmo se unen el elemento corporativo y el poltico (Nun y Portantiero, 1986:83). Por otro lado, el intento de pacto con los empresarios no logr superar de manera estable la crisis de inversin. Tampoco disminuy la confrontacin poltica con el peronismo, como se demostr en las elecciones de septiembre de 1987. Adems hubo una tercer rea de confrontacin: la militar. Despus de la crisis de Semana Santa (en abril de 1987) el gobierno cedi frente a algunas de las reivindicaciones de las fuerzas

arniadas, promulgndose la Ley de Obediencia Debida. La inestabilidad institucional, marcada por la elevada frecuencia de golpes de Estado y acceso al poder de gobiernos militares, disminuy -cuando no prohibi
abiertamente- la presencia del Parlamento y de los partidos polticos como canales de

mediacin y tratamiento de las demandas sociales

(I8)~

Este fue otro de los rasgos del

proceso de adopcin de decisiones durante la transicin. Las normas relativas a la

organizacin y a los derechos sindicales, por ejemplo, fueron derivadas de negociaciones


directas entre el gobierno y los sindicatos, con poca participacin del parlamento (Palomino, II., 1988:5). Las corporaciones empresarias y sindicales tendieron a ampliar su poder hasta ocupar el asignado a los partidos, modificando las condiciones de funcionamiento tpicas del sistema poltico pluralista. Paralelamente tendieron a ocupar La inestabilidad poltica en los pases del Tercer Mundo (con frecuentes cambios de rgimen) supone un obstculo a la consolidacin de un sistema de partidos equilibrado, por lo que hay una gran diversidad de tipos de partidos, teniendo gran fuerza los movimientos populistas con componentes nacionalistas (Garca Cotarelo, 1985:76).
18)

Cambio poltico en Argentina.

113

el mayor espacio posible de representacin e, incluso, buscaron por momentos el monopolio del dilogo con el Estado. La continuidad de este comportamiento a lo largo de tantos aos dificult la adecuada insercin de las corporaciones en el marco de las reglas de juego del sistema constitucional (Palomino,M., 1987:196).

En resumen, la transicin tuvo dificultades para encarar polticas de concertacin entre el sindicalismo, los empresarios y el gobierno; esto llev a la presencia de sucesivos compromisos inestables.

Como se ver en los captulos siguientes, los rasgos del proceso de adopcin de decisiones durante el perodo de Alfonsn y el tipo de relacin entre el gobierno y los diversos actores sociales afectaron a las polticas de distribucin del gasto y del empleo pblicos, a la orientacin de las polticas sectoriales y a la concepcin de la reforma de

la Administracin Pblica que se deseaba llevar a cabo.

114

CAPITULO y LAS INTENCIONES: ANLISIS DEL DISCURSO G.) la legitimidad es la creencia de

que a pesar de sus limitaciones y fallos, las instituciones polticas existentes son mejores que otras que pudieran haber sido establecidas, y que por tanto pueden exigir obediencia. (...) un gobierno Jegtimo es el que se considera como el menos malo de todas las formas de gobierno (Linz, 1987:38 y 41).

Todo gobierno tiene unas bases de legitimacin; por ello, el tema de la legitimidad () sigue siendo una de las ideas centrales de la teora poltica (Offe, 1990:122). Las tipologas tradicionales de las formas de gobierno basada en el criterio del nmero de gobernantes (uno, pocos, muchos) o en el modo del ejercicio del poder (bueno o malo), son reemplazadas por la clasificacin weberana de las formas de poder legtimo (tradicional, carismtico, racional o legal) en la que se establecen tres principios de legitimidad. Aqu la distincin se basa -a diferencia de lo que sucede en la clasificacin tradicional- en la actitud de los gobernados en relacin al poder del gobernante, en la aceptacin de esa autoridad, y en la creencia en la legitimidad de ese poder (Weber, 1964
) Se puede definir como legitimidad la creencia de que a pesar de sus limitaciones y fallos, las instituciones polticas existentes son mejores que otras que pudieran haber sido establecidas, y que por tanto pueden exigir obediencia (Linz, 1987:38). Por otro lado, la legitimidad se halla estrechamente vinculada a la idea de justificacin racional y de consenso en torno a valores compartidos por la comunidad QI)el guila, 1992:48).

Las intenciones: anlisis del discurso.

115

y 1981). La legitimidad consiste en un conjunto de actitudes positivas hacia el sistema politice considerado como merecedor de apoyo (Monino, 1985:177). Con el golpe militar en Argentina una parte relevante de la poblacin manifiesta, pasiva y silenciosamente, su creencia en que la recuperacin del orden social requiere la intervencin militar. Este golpe provoca una ruptura del orden constitucional. Sin embargo, la accin militar encuentra principios de legitimacin. Legalidad y legitimidad no coinciden. Cul es el fundamento de la dominacin militar?. No se pueden utilizar aqu los tres tipos ideales de dominacin de Weber, aunque -como lo explica el propio autor- ninguno de ellos aparece de forma pura en la realidad histrica. En este golpe no hay lderes carismticos, ni funciona la legitimacin tradicional ni la legal. Para explicar los principios de legitimacin de este gobierno (y sus diferencias con respecto al gobierno constitucional que le sucede) debemos acudir a otra clasificacin, y no explicar el golpe militar de 1976 nicamente por la prdida de legitimacin del gobierno anterior, sin atribuirle al gobierno autoritario una legitimidad propia, ya que la erosin de la legitimidad no es un factor necesario y suficiente para el cambio poltico. Un sistema de dominacin puede sobrevivir sin legitimidad (Del Aguila, 1992:51; Przeworsky, 1988:86)
(2)

Otro autor, James OConnor, es citado frecuentemente por diversos analistas de las polticas pblicas
(3),

por lo que resulta de inters comentar la pertinencia de su

2) Segn Quiroga (1989:36) el gobierno militar que lleg al poder por la fuerza en 1976 en Argentina no se apoya en la conquista de una nueva forma de legitimacin, sino en la crisis de legitimacin del rgimen civil precedente. Cuando el orden constitucional pierde legitimidad, la solucin de fuerza adquiere apoyo, asentada en la crisis del Estado de derecho.

)Por ejemplo Lerner (1989), que identifica legitimacin con las polticas pblicas de las reas de poltica social, como salud, vivienda, educacin y bienestar social, frente a polticas pblicas de acumulacin, expresadas por las polticas de regulacin, y por la intervencin directa en actividades de produccin de bienes y servicios, a travs de las empresas pblicas (Lerner, 1989:3). Otros autores que siguen la clasificacin de J. OConnor: Isuani y otros, 1989; y Olmeda, 1988:209/210.

Las intenciones: anlisis del discurso.

116

enfoque para nuestro objeto de estudio. OConinor (1974) analiza las polticas pblicas a travs del gasto pblico, y considera que el mismo tiene un carcter dual, ya que cumple al menos dos funciones, la legitimacin y la acumulacin. Este autor entiende como legitimacin la necesidad de crear condiciones para la armona social, y como ejemplos de gasto para la armona social menciona el sistema de asistencia social y el subsidio a la pobreza
(4)

La legitimacin llevara a un consenso con las polticas y

actuaciones del gobierno. Pero el consenso no implica, necesariamente, ni sistema de asistencia social ni subsidio a la pobreza (es decir, polticas asistenciales, que son los ejemplos que el autor utiliza). Estas polticas que l menciona implican un fin (distribucin de la riqueza, descenso del nmero de familias por debajo de la lnea de pobreza...>, y el consenso puede conseguirse con otros fThes (pacificacin interior, desarticulacin de las actividades subversivas, control de la inflacin...), incluso ms pertinentes en el caso argentino. Por otro lado, con la clasificacin de OConnor, slo podramos realizar entre estos dos gobiernos la siguiente distincin: mayor gasto en acumulacin que en legitimacin, o viceversa
(5)

Ya que hemos visto que la clasificacin de los principios de legitimacin de Weber y la distincin entre acumulacin y legitimacin de OConnor no son adecuadas para el caso concreto de estudio, resulta acertado explorar la aplicabilidad del enfoque de Laufer y Burlaud (1989). Segn estos autores, existen tres principios en los que una organizacin puede basar su legitimacin
(6):

4) OConnor (1974) menciona otros ejemplos, pero los que menciona son ejemplos de gasto que tienen parte de capital social (acumulacin) y parte de gasto social (legitimacin), como la educacin o la construccin de carreteras. Como ejemplos puros de gasto social slo menciona los dos ya citados.

~> Lira (1987> tambin es citado por diversos investigadores en relacin al tema de transicin y legitimacin. En este libro Linz utiliza, para referirse a legitimacin, la clasificacin de los principios de legitimacin de Max Weber, por lo que los comentarios ya realizados sobre este autor son aplicables, en este caso, al trabajo de Linz.
iLos autores mencionan estos principios de legitimacin como sucesivos en un continuo histrico: Se
distinguen tres perodos en la historia de la legitimidad de la Administracin (Laufer y Burlaud,1989:44).

Nosotros los tomaremos como principios de legitimidad que se suceden, pero que pueden reestablecerse
con un cambio de rgimen. Para la definicin de los tres principios dc legitimidad: Laufer y

Las intenciones: anlisis del discurso.

117

a) La legitimidad basada en la fuente del poder. Cuando el origen del poder ejercido es lo que legitima la accin. La legitimidad de la actuacin estatal en una democracia, por ejemplo, proviene de la soberana nacional por eleccin.
b> La legitimidad basada en los fines perseguidos (finalidad). Cuando la autoridad

del Estado no descansa en la naturaleza de su poder, sino en la finalidad perseguida. Por consiguiente, el gobierno no se legitima por su origen, sino por la finalidad de su actuacin.

c) La legitimidad apoyada en los mtodos utilizados. Situacin en la que el gobierno no se legitima ni por la naturaleza de su poder ni por su rmalidad, se legitima por la calidad de los mtodos que emplea en su actuacin:
-

Mtodos eficaces: Fijacin de metas explicitas y organizacin racional de

los medios para lograrlas.


-

Mtodos humanos: Garantizar que las finalidades perseguidas son

coherentes con los deseos de la poblacin, integrndola por diversos medios en las decisiones tomadas.

Estos diferentes tipos de legitimacin permiten articuJar una distincin entre los dos gobiernos estudiados, el gobierno autoritario del Proceso de Reorganizacin Nacional y el democrtico de la Unin Cvica Radical apartados siguientes.
(7),

que es lo que se hace en los

Burlaud,1989:43/52, y cap. primero en su totalidad. La tercera forma de legitimacin en la clasificacin

de Weber coincide con la primera forma de la clasificacin de Laufer y Burlaud: legitimacin por la fuente, por la ley, porque se aplica la ley.
)Laufer y Burlaud se refieren en este libro a los principios de legitimacin de las organizaciones, pero

consideramos adecuado aplicar su clasificacin a los diferentes gobiernos.

Las intenciones: anlisis del discurso.

118

Otro principio en el que un gobierno puede basar su legitimacin, no mencionado por estos autores pero que resultar de utilidad para explicar el retroceso electoral de la UCR desde 1987, que lo llev a la prdida de las elecciones a la Presidencia de la Nacin en 1989, es la legitimidad basada en los resultados alcanzados. Es lo que Morliino llama legitimacin especfica, que define como el conjunto de actitudes de adhesin al rgimen y a las autoridades debido a la satisfaccin de determinadas demandas por medio de determinados actos del gobierno (Morlino, 1985:183) C).

A.- El robierno autoritario del Proceso de Reoraanizacin Nacional 1..- Legitimidad del gobierno por su finalidad.

La llegada al poder de las Fuerzas Armadas en 1976 no se debi a un intento de lograr ventajas corporativas o de una intervencin provisional en el gobierno nacional para llevar a cabo la devolucin del poder a los civiles en un corto plazo. Mediante la ocupacin del aparato del Estado, las Fuerzas Amadas intentaron, adems de la eliminacin de la subversin, poner en marcha un nuevo ciclo histrico en la Argentina. Las Fuerzas Armadas consideraron imprescindible cerrar una etapa histrica hegemonizada por la presencia del peronismo, una economa ineficaz y una clase obrera indisciplinada. Este ciclo fue asociado por los militares con otros factores: la presencia de las corporaciones en el debate poltico, Ja existencia del Estado como ente regulador y ordenador de la vida econmica, y el incremento de la movilizacin social. Todo esto los llev a un diagnstico de la democracia como ilimitada, un rgimen ingobernable o proclive a las movilizaciones sociales, econmicas y polticas incontrolables (Garca

Para entender la formacin y el mantenimiento de la legitimidad especfica el autor introduce la nocin de satisfaccin e insatisfaccin relativa. La satisfaccin relativa es el resultado de la relacin entre el nivel percibido de las necesidades que se satisfacen y el nmero y la amplitud de las necesidades que se crean y hay que satisfacer. La satisfaccin relativa se expresara en una ecuacin cuyo numerador es el nivel de necesidades satisfechas y su denominador seria elnivel de necesidades existentes. Al referirse a necesidades se refiere a necesidades sociales (compartidas por muchos) no a necesidades individuales (Monino, 1985:183).
8)

Las intenciones: anlisis del discurso.

119

Delgado y Stiletano, 1988).

Del anlisis del discurso de sus polticos y gestores se deduce que el gobierno de facto bas su legitimacin en la finalidad de su actuacin, tanto en el piano poltico como en el econmico. No existi un intento de justificar los mtodos utilizados. En trminos econmicos, el discurso del Proceso de Reorganizacin Nacional se caracteriz por el retorno al mercado, a la libertad de competencia y a una reorganizacin del aparato productivo basada en el modelo de ventajas comparativas y en la subsidiaridad del Estado. Por otro lado, la reforma econmica aparece como condicionante de la reforma poltica, ya que el esquema poltico institucional que el Proceso de Reorganizacin Nacional procuraba reemplazarestaba ligado estrechamente a la situacin econmica existente (Canitrot, 1979).

Segn lo anunciaban, la finalidad del gobierno militar era:

a) En el olano ooltico: Reestablecimiento del principio del orden y de la autoridad, y consolidacin de la estabilidad poltica del gobierno. Erradicacin del terrorismo y de la subversin armada e ideolgica (seguridad).

b) En el ulano econmico: Recuperacin, saneamiento y expansin de la ecpnoma argentina. Eliminar las distorsiones existentes, y las deformaciones estructurales. Eficiencia.

Los conceptos de orden, autoridad y seguridad no eran, en este caso, proclamados como mtodos de accin para conseguir otros fines, sino como rmes que justificaban la presencia de las fuerzas armadas en el poder.

Cabe recoger las siguientes citas de polticos y gestores del gobierno autoritario

Las intenciones: anlisis del discurso.

120

para apoyar esta afirmacin: una de las peores crisis econmicas que ha padecido nuestro pas. Quizs la peor es una de las circunstancias especiales que han motivado la asuncin del poder por las fuerzas armadas de la Nacin. Para (...) construir todos juntos la grandeza del pas (Martnez de Hoz,1976) (9), Una de las funciones del gobierno es la Recuperacin de la economa argentina (Martnez de Hoz, 1977:237)
(...) (...) reordenamiento de su economa (argentina) para eliminar las tremendas distorsiones que existan cansadas por un sistema artificial que produca graves deformaciones estructurales en la misma (...) para conseguir (...) la transformacin y modernizacin que estimamos indispensable (Martnez de Hoz, 1978d:298).

Desde el 24 de marzo de 1976 (...) comienzo de la ejecucin del programa econmico de recuperacin, saneamiento y expansin aprobado por las Fuerzas Armadas y enunciado el 2 de abril de 1976 (...). Adems se han superado las tres graves crisis que afectaban a la economa del pas en marzo de 1976, caracterizadas por una hiperinflacin, una paralizacin de la actividad productiva del pas y la cesacin de pagos externos. En lo poltico, hemos visto el reestablecimiento del principio del orden y de la autoridad, y consolidado la estabilidad poltica del gobierno (Martnez de Hoz, 1978b:442/445). II...) el gobierno del Proceso de Reorganizacin Nacional ha respetado y respeta los derechos civiles de los individuos, con las nicas limitaciones propias del estado de sitio y de las circunstancias especiales creadas por el terrorismo y la subversin armada e ideolgica, cuya erradicacin constituye el propsito principal o factor determinante de las Bases para la intervencin en el proceso nacional (...) (Discurso del acadmico Horacio A Garca Belsunce, pronunciado en la Academia Nacional de Ciencia Morales el 24 de septiembre de 1980, Anales, tomo IX-1980, p.l15, citado por: Groisman, 1987:41/42). Las fuerzas armadas, desnaturalizados y agotados por entero los mecanismos constitucionales, asumieron la responsabilidad de la reorganizacin institucional de la Nacin con el propsito de: Restituir los valores esenciales que sirven de fundamento a la conduccin integral del Estado, enfatizando el sentido de moralidad, idoneidad y eficiencia, imprescindibles para reconstituir el contenido de la imagen de la nacin, erradicar la subversin y promover el desarrollo econmico de la vida nacional basado en el equilibrio y la participacin respon-

)Jos A. Martnez de Hoz fue Ministro de Economa del gobierno militar, desde marzo de 1976 a mano de 1981.

Las intenciones: anlisis del discurso.

121

sable de los diferentes sectores a rm de asegurar la posterior instauracin de una democracia republicana, representativa y federal, adecuada a la realidad y exigencia de evolucin y progreso del pueblo argentino. Este fue y es el fundamento de su legitimidad de origen y de rmalidad. (Junta Militar, 1979:7).

2.- El Estado subsidiario y la reforma normativa.

Los principios de legitimacin que utiliz el gobierno militar se relacionan con la funcin que este rgimen atribua al Estado y con la reforma que se plante para la Administracin Pblica: un Estado subsidiario y una reforma de la Administracin basada en un discurso normativo y legal-formalista
(U)

(modelo segn el cual la reforma

se reduce a la revisin de normas y estructuras de la organizacin) y en la disminucin del nmero de empleados pblicos (con el objetivo de disminuir el gasto pblico, es decir, de disminuir el tamao del Estado). Numerosas citas avalan esta tesis.

a) Sobre la funcin del Estado: El motor principal de la economa es la empresa privada (...) el Estado conserva el control superior de la orientacin de la economa y el ejercicio de los grandes instrumentos que pueden hacer efectiva esta orientacin, como puede ser el monetario, el presupuestario, el cambiario, el tributario, y otros. (...) accin subsidiaria del Estado (...) (Martnez de Hoz, 1977:237). El Estado no debe tomar a su cargo nada que pueda ser hecho mejor y ms efectivamente por la empresa privada (op.cit.:238). El Estado debe atender con sus recursos todos aquellos campos en los cuales no hay ninguna posibilidad de que exista inversin privada (...), administracin de justicia, la educacin en la parte que le corresponda, el orden y la seguridad, la infraestructura econmica en sus grandes obras (.4. (...) el Estado no debe hacer, sino que el Estado debe hacer hacer (..j, el Estado pone el marco general para la actividad, establece las reglas del juego, y luego vigila (...) (Martnez de Hoz, 1978a:350).

Kliksberg (1985, 1986a y 1986b).

Las intenciones: anlisis del discurso.

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Hemos puesto a la libertad en una valoracin superior en todo nuestro esquema. Es decir, consideramos que ella hace a la esencia misma de la existencia del hombre y debe ser ejercida con responsabilidad. De all deriva el acento que hemos puesto en la libre iniciativa individual, en la importancia de la empresa privada, en el esquema productivo del pas y en la eliminacin de la excesiva estatizacin o intervencin del Estado (Martnez de Hoz, 1981:951). b) Sobre la reforma de la Administracin Pblica: Disminuir el nmero de empleados pblicos, reorganizacin y simplificacin de todas las tramitaciones burocrticas que se realizan ante el Estado (Martnez de Hoz, 1978b:445 y 1978c:408). La reforma administrativa busca adecuar estructuras orgnicas, tecnolgicas y recursos humanos al rol dinmico y eficiente que la Administracin Pblica debe asumir (Dickson, 1980:9) (11)~ Innovaciones en el campo de las relaciones normativas (.4, cambios (en las) estructuras organizacionales. Racionalizacin de estructuras, procesos y medios (Presidencia de la Nacin, slf:314). De hecho, cuando los polticos y gestores enumeran las tareas realizadas en relacin a la reforma administrativa, los ejemplos se remiten, sobre todo, a revisin de normas y estructuras de la administracin (Dickson, 1980; y Presidencia de la Nacin, slf:23/27). B.- El tobierno democrtico de la Unin Cvica Radical 1.- Legitimidad del gobierno apoyada en los mtodos utilizados. En las elecciones del 83 la legitimidad de la fuente del nuevo gobierno (legitimacin basada en la soberana popular, por su origen jurdico constitucional, y porque aplica la ley) y la legitimidad por la finalidades que se perseguan (reestablecimiento de la democracia, reestablecimiento del Estado de derecho...) establecan diferencias con el

) Guillermo Jos Dickson (Capitn de Navo) fue Subsecretario de Asuntos Administrativos y, posteriormente, Subsecretario de la Funcin Pblica de la Secretara General de la Presidencia de la Nacin durante el gobierno militar.

Las intenciones: anlisis del discurso.

123

gobierno autoritario precedente. Pero estos principios de legitimacin no marcaban diferencias entre los dos partidos mayoritarios: Unin Cvica Radical (UCR) y Partido Justicialista (PJ). Por ello, estos partidos tuvieron que articular otros principios de legitimacin que fueran diferenciadores entre las dos propuestas electorales
(12)

El principio de legitimacin que utiliz el gobierno de la U.C.R. durante todo su mandato, fue la calidad de los mtodos a emplear en el funcionamiento (gestin) de la Administracin Pblica (racionalizacin de las decisiones y de las actuaciones)
(13)~

a) mtodos eficaces: direccin pblica. Fijar metas explcitas (racionalizacin de la accin) y organizar de forma racional los medios para lograrlas (racionalizacin de los medios utilizados): eficacia, transparencia administrativa y evaluacin y control social de la gestin.

b) mtodos humanos: participacin de los usuarios (ciudadanos). Garantizar que las finalidades perseguidas sean coherentes con los deseos de la poblacin, intentando integrar a sta a las decisiones tomadas, mediante un dilogo constructivo. Numerosas citas avalan esta tesis:
(.4 es la recuperacin del sentido tico en la vida cotidiana de los argentinos el

objetivo principal de nuestro paso por las altas funciones que desempeamos, y el patrn por el cual seremos juzgados. (...) revalorizacin de la juridicidad de
fl) Teniendo en cuenta que nuestros objetos de estudio son el gobierno del Proceso de Reorganizacin Nacional y el de la Unin Cvica Radical, no analizaremos en este trabajo el discurso del Partido Justicialista. Un anlisis de las consignas electorales de los lderes de la UCR y de PJ en la campaa electoral de 1983 se desarrolla en: Cavarozzi, 1988. 13)

Ral Alfonsn, en campaa electoral, estableci esa distincin: No son los objetivos nacionales lo

que nos diferencian [del PJ] sino los mtodos y hombres para alcanzarlos (Poltica, 27 de octubre de 1983).

Las intenciones: anlisis del discurso.

124

los actos del poder estatal (...), respetar al hombre en la plenitud de su dignidad. (...) crecimiento, consolidacin de la justicia social y difusin del bienestar (Alfonsn, 1985c:8). Reestablecer el principio de juridicidad como regla de conducta en la vida pblica, transparencia en las relaciones entre el Estado y los ciudadanos, publicidad de los actos pblicos, participacin. (Roulet, 1988:24/25,33) (4) Deben existir el control de razonabilidad de los actos, evaluacin de la gestin y de las orientaciones dadas por la gestin, control parlamentario, edicin y difusin de las Memorias de las empresas pblicas y de las administraciones, debates parlamentarios (..j. (Roulet, 1988:41). El discurso es la construccin de ese nuevo lenguaje que proponemos para el dilogo constructivo y convocante sobre el Estado en el terreno de lo poltico. No podremos construir el Estado federalista nuevo que debemos darnos con un discurso antiguo y lacerante (Thomson, 1987b:2) (I5)

2.- El Estado distributivo y promotor del crecimiento econmico, y modificacin de valores y prcticas en la Administracin Pblica.

Los principios de legitimacin que utiliz el gobierno democrtico de la U.C.R. se relacionan con el papel que este gobierno atribua al Estado y con la reforma de la Administracin Pblica que planific (relacin que tambin existi en el gobierno de facto, como ya hemos visto). Junto a las reiteradas referencias a la necesidad de conseguir el equilibrio rEca, la contencin del dficit y de la inflacin, y estimular el crecimiento, condicionadas por la situacin econmica del pas, se hacen continuas menciones a la redistribucin del gasto, la reorientacin de los gastos hacia los sectores

j Jorge Esteban Roulet fue Secretario de la Funcin Pblica de la Presidencia de la Nacin durante el gobierno de Alfonsn desde el 10 de diciembre de 1983 basta diciembre de 1986.
15)

Brian A. Thomson fue Subsecretario de Investigacin y Reforma Administrativa de la Secretara

de la Funcin Pblica de la Presidencia de la Nacin durante el gobierno de R. Alfonsn.

Las intenciones: anlisis del discurso.

125

sociales y la necesidad de garantizar la equidad social

()

Un Estado intervencionista

y redistributivo, a la vez que impulsor del desarrollo econmico, y una Administracin Pblica basada en la moralizacin de la imagen, la modificacin de valores y prcticas, en la eficacia, en el mrito y en la formacin del funcionariado.

Diversas citas de polticos y gestores del gobierno apuntalan esta tesis.

a) Sobre la funcin del Estado: asumiendo sin complejos la inevitabilidad de la intervencin estatal, la funcin del Estado debe ser: regular los comportamientos econmicos desestabilizadores y especulativos, as como la concentracin abusiva o sesgada de la riqueza; mejorar la distribucin del producto social; reducir las desigualdades y promover el bienestar de la poblacin; reasignar recursos (Oszlak (?),1984:3 ..(I7)..)~ (...) jugar un papel activo en la distribucin de la riqueza y en la solucin de los conflictos (...) corregir las tendencias naturales a la injusticia (Roulet, 1988:15/16 y 23).
(...)

necesitamos que (...) nuestro Estado cumpla su rol de agente deinocratizador de la sociedad y promotor del crecimiento econmico (Roulet, 1988:23).
1<,)

devolver al Estado la capacidad de conducir la economa, de sacarlo del achicamiento efectivo que lo sume la inflacin, para hacer de l un instrumento de la reconstruccin econmica del pas (Alfonsn, 1985b:17).
(...) ) En los discursos analizados, estas dos funciones del Estado (conseguir la recuperacin econmica y la equidad social) aparecen como simultneas a lo largo de casi todo el perodo del gobierno de la Unin Cvica Radical. Es al final de la legislatura (en el mensaje del ministro de economa fechado el 29 de septiembre de 1988: Poder Ejecutivo Nacional, 1989a) cuando se condiciona la funcin redistributiva del Estado a una previa solucin del problema fiscal. Las dos funciones pasan de ser simultneas a definirse como consecutivas en el tiempo. Lerner (1989) que analiza tambin las visiones sobre el papel del Estado asumidas por el Proceso y por el gobierno de la UCR, detecta en este ltimo dos discursos simultneos, no contradictorios, pero que se diferencian en cuanto al nfasis colocado sobre dedos aspectos, que en algunas circunstancias pueden resultar incompatibles: el del Ministerio de Economa y el de la Secretara de la Funcin Pblica. Pero el ejemplo que utiliza es el mencionado discurso del Ministerio de Economa de finales de 1988, sin considerar los discursos de aos anteriores.

) Oscar Oszlak fue Subsecretario de Investigacin y Reforma Administrativa y Vocal del Directorio del Instituto Nacional de Administracin Pblica (INAP), durante el gobierno del Dr, Alfonsn, desde diciembre de 1983 hasta diciembre de 1985.

Las intenciones: anlisis del discurso.

126

b) Sobre la reforma de la Administracin Pblica: Cambios en las normas, estructura y desempeo de la Administracin Pblica. Modificar rutinas, formas autoritarias de ejercicio de la autoridad, criterios eficientistas a ultranza, prcticas corruptas, orientaciones de polticas zigzagueantes (..j (Oszlak(?),1984:3 y Oszlak,1986:62). Transformar la Administracin Pblica en un instrumento activo, eficaz, capaz de dinamizar el proyecto poltico del gobierno democrtico (Roulet,1984). (...) innovar en los comportamientos y en las pautas valorativas, (...) transformar (la Administracin Pblica) en instrumento eficaz de la reconstruccin y modernizacin de nuestro pas (Roulet, 1988:29). es el hombre y la formacin de los hombres el punto de partida para emprender las reformas que la Administracin Pblica requiere (...) (Alfonsn, 1985c:1O).
(...)

la Administracin Pblica no se transforma solamente por voluntad del elenco poltico en funciones. Es necesario contar tambin con el decisivo protagonismo de la ciudadana y de los propios funcionarios, imaginando juntos formas de participacin que aseguren el control social de la gestin del Estado. (Alfonsn, 1985c:9110).
(...)

Modificar los valores y las prcticas predominantes en el Estado y en la Administracin. (Roulet, 1988:50). La reforma de la Administracin del Estado no es solamente un problema de gestin administrativa, ni un problema del aparato burocrtico en s, es tambin un problema poltico. Por ello debe existir participacin en la reforma (Thomson, 1987b:2). la formacin del Cuerpo de Administradores Gubernamentales (...) implicaba un cambio en los valores vigentes, al implantar criterios objetivos en la seleccin de los funcionarios pblicos, un sistema de carrera segn la capacidad y el mrito (..j, una reforma (de la Administracin Pblica) que no se limitara a las meras modificaciones normativas y tuviera un carcter profundo y perdurable. El proyecto se inscribe dentro de la rmalidad ms amplia de lograr la modificacin de valores, criterios y sistemas en el conjunto del aparato estatal. El Curso sera la nica va de acceso para que la seleccin de los funcionarios pblicos sea realizada con mtodos objetivos, transparentes y controlables, y de
(...)

Las intenciones: anlisis del discurso.

127

que su formacin sea rigurosa y especfica (Groisman, 1988a:8-16)


(...)

(18)

la reforma debe dotar al Estado de una Administracin que sea responsable, transparente y eficaz (...). Para contar con una Administracin eficiente, es necesario modernizar sus mtodos de trabajo, jerarquizar a sus funcionarios y ofrecerles la perspectiva de una carrera y una retribucin que incentive su rendimiento (Alfonsn, discurso que acompaa la presentacin de los decretos 2192, 2193, 2194 y 2196 de noviembre de 1986, El Cronista Comercial, Buenos Aires). Para lograr las metas de todo gobierno democrtico es preciso dotarlo de funcionarios con experiencia y conocimientos especficos, procurndoles un entrenamiento para la toma de decisiones, desarrollando su espritu crtico, la aptitud para evaluar hechos e interpretar informes y documentos, la disposicin par innovaciones y el cambio, la actitud de servir al inters general y al compromiso con el sistema democrtico (Stuhlman, 1988:28) (fl.

C.- Discinos comandos

alamas presuntas

Tal como se afirm en la presentacin de este captulo, un gobierno puede


estructurar su legitimacin basndose en principios diferentes.

Estudiando los discursos de los dos gobiernos analizados, se deduce que hubo un cambio en los principios de legitimacin de cada uno de ellos y en la concepcin de las funciones asignadas al Estado y a la Administracin Pblica (ver Cuadro V.1 para la sntesis de estas diferencias). Pero hasta ahora slo se ha profundizado en los discursos de los polticos y gestores, es decir, en la declaracin de intenciones. Por ello, el siguiente paso de la investigacin tendr como objetivo analizar si existi (o no) una correspondencia entre los conceptos relacionados con el Estado y la Administracin y las polticas pblicas
Enrique 1. Groisman fue Subsecretario de Anlisis Jurdico y Elaboracin Normativa de la Secretara de la Funcin Pblica y Director del Curso de Administradores Gubernamentales, desde diciembre de 1983 a diciembre de 1986.
38)

Luis Stublman fue el segundo Secretario de la Funcin Pblica de la Presidencia de la Nacin durante el gobierno de Alfonsn, desde diciembre de 1986 hasta el final del gobierno.
)

Las intenciones: anlisis del discurso.

128

implantadas. Algunas de las preguntas a plantear sern las siguientes: Hubo un cambio en los nfasis de las polticas pblicas implantadas por un gobierno y el otro? Se corresponden los principios de legitimacin en el plano del discurso con las polticas pblicas implantadas por los diferentes gobiernos? Se refleja este cambio de conceptos en la evolucin y cambio en las polticas a lo largo del perodo estudiado?. Si no hubo un cambio en esas actuaciones a qu se debi?. Las variables del cambio poltico (en este caso transicin de un rgimen autoritario a uno democrtico) y los cambios de polticas pblicas son variables dependientes o independientes?.

Las intenciones: anlisis del discurso.

129

CUADRO VA CONTRASTE ENTRE EL GOBIERNO AUTORiTARIO Y EL DEMOCRTICO

EN EL PLANO DEL DISCURSO.


ARGENTINA: 1976-1989.

GOBIERNO AUTORITARIO

GOBIERNO DEMOCRTICO

(1976-1983) PRINCIPIOS DE LEGITIMACIN


POR LA FINALIDAD: -orden. -autoridad. -estabilidad poltica. -seguridad. -recuperacin, saneamiento y expansin de la economa. FUNCIN DEL ESTADO -subsidiaridad. -privatizaciones. -libre iniciativa individual.

(1983-1989)
POR LOS MTODOS UTILIZADOS: -transparencia administrativa. -evaluacin y control de la gestin. -participacin. -dilogo constructivo.

-intervencin en la economa. -promotor del crecimiento econmico. -mejora de la distribucin de la riqueza. -reduccin de las desigualdades. -promocin del bienestar de la poblacin. -reasignacin de recursos.

REFORMA DE LA ADMINISTRACIN PBLiCA

-disminucin del nmero de empleados pblicos. -reformas de normas y estructiras.

-moralizacin de la imagen. -modificacin de valores y prcticas. -eficacia. -participacin. -mrito. -formacin.

131

CAPiTULO VI CAMBIO POLTICO Y GASTO PBLICO


Estos procesos de democratizacin y resurreccin de la sociedad civil tienen lugar en el marco de las crisis econmicas ms profundas que registra la historia del la regin. (.4 los regmenes democrticos deben enfrentar (...) circunstancias crticas (.4 tratando de asegurar condiciones de gobernabilidad que compatibilicen la participacin ciudadana, la regulacin civilizada de los conflictos sociales y la redistribucin del producto en beneficio de los sectores ms postergados. Ecuacin compleja y no fcilmente conciliable, que impone restricciones al desempeo de los gobiernos democrticos (Oszlak, 1984?:213; Oszlak, 1990a:718; y Oszlak, 1991a:5).

La distribucin de los servicios pblicos requiere recursos comunales, sobre todo dinero, dinero pblico. Debido a que los estados distribuyen cada vez ms servicios pblicos o son responsables de la supervisin de su distribucin, fluyen a travs de las manos de las autoridades pblicas ms recursos rmancieros que en cualquier otro momento de la historia. En la mayora de los pases los gastos pblicos han aumentado ms rpidamente que los recursos totales, por lo que el sector pblico estatal se ha expandido en casi todos los pases. En los pases democrticos occidentales el gasto pblico ha crecido desde un tercio del PIE en la dcada de los aos 50 a ms de la mitad al principio de la dcada de los aos 80, con un crecimiento porcentual que vara entre un 0,5% (Francia, Australia) hasta 1 y 1,3% (en los pases escandinavos). En Estados

Cambio poltico y gasto pblico.

132

Unidos e] crecimiento anua] fue de 0,5%, el doble que el del sector privado. Aunque el proceso de las rma~as pblicas puede parecerse superficialmente al de las rma~as privadas, las autoridades pblicas trabajan en un entorno financiero diferente. Por de pronto, a diferencia de otras instituciones sociales, los gobiernos pueden tener deudas grandes y realizar pocos esfuerzos para reducirlas. Ellos aumentan la mayora de sus ingresos de forma coercitiva, y gastan la mayor parte del mismo en bienes y servicios comunales que no pueden ser medidos o calculados con los criterios financieros usuales (Caiden, 1982:155/156).

De hecho, diversos autores han intentado explicar porqu crecen las administraciones pblicas. Tal vez el ms famoso es Adolph Wagner (1883), quien propuso una ley sobre el crecimiento de las actividades del Estado afirmando que el mismo se expande en una relacin directa a la expansin de la economa del pas. Peacock y Wiseman (1967) y Wildavsky (1986) ponen en duda las conclusiones de Wagner indicando que puede no haber relacin, o incluso haber una relacin inversa, entre el crecimiento del Estado y el crecimiento de la economa del pas. Existen otras explicaciones de naturaleza poltica, como la de Cameron (1978), para quien en pases con ms elecciones es ms probable que se aumenten los gastos (por las promesas electorales). La orientacin ideolgica del gobierno tambin es una de las variables consideradas para explicar el crecimiento del Estado, ya que los partidos de izquierda son definidos como ms favorables a la extensin de las actividades pblicas que los partidos de centro y derecha (Hicks, Swank y Ambuhl, 1989). Davis y otros (1966, 1974) y Wildavsky (1986) sugieren que las prioridades y las polticas pblicas varan segn cambian los partidos en el gobierno, o segn aumenta la fuerza de los sindicatos (Stephens, 1986). Otros autores basan sus explicaciones en la estructura institucional del gobierno (Lijphart, 1984; Maravall, 1981:225/243). En esta lnea de argumentacin, Downs (1967), Niskanen (1971) y Tarschys (1975) demuestran que las burocracias tienen presiones internas para la expansin. Un Estado compuesto de varias administraciones

Cambio poltico y gasto pblico.

133

pblicas es ms probable que produzca una Administracin Pblica ms grande que un Estado centralizado (Heidenheimer y otros, 1976). En otras investigaciones se explica el crecimiento de las administraciones en relacin al contexto internacional (Lindbeck, 1976>. Diversos autores han apoyado una u otra explicacin realizando estudios empricos sobre diferentes pases (Tarschys, 1975; Wilensky, 1975; Cutright, 1965; Dye, 1976; Castes y McKinley, 1979; Eichemberg 1983; Hicks y Swank, 1992; Musgrave, 1969; Rose, 1985; Ozgediz, 1983; Stephens, 1986) llegando a distintas conclusiones (Taylor, 1983>.

El objetivo de este captulo es comprobar la hiptesis de que a pesar de la situacin econmica desfavorable, la distribucin funcional del gasto pblico () puede variar entre un gobierno y otro, segn su perra ideolgico. Adems se intenta encontrar otras variables que expliquen la diferente distribucin del gasto pblico entre los dos gobiernos estudiados.

A- La actividad econmica

el insto pblico

La actividad econmica general en el perodo 1976/1989, medida a travs del Producto Interno Bruto (PIB), casi no registr crecimiento en Argentina (el PIB de 1989 a precios constantes es slo 0,58% mayor que el PIB de 1976) (Tabla VI.1). Pero aunque la economa argentina no creci en estos aos, tuvo fluctuaciones. El perodo 1976-1980 represent un crecimiento casi constante (a excepcin de una bajada en 197S, ao en que

) Se entiende por gasto pblico todo gasto de las administraciones pblicas. Dentro de las administraciones pblicas argentinas quedan comprendidas la administracin pblica central, el Territorio Nacional, las provincias, las municipalidades y las empresas y sociedades del Estado. El gasto pblico incluye gastos destinados a sueldos, cargas sociales, jubilaciones, pensiones, compras de bienes, inversin en activos fsicos y financieros, intereses de la deuda, subsidios para fines sociales, polticos y monetarios, gastos de sostenimiento de las administraciones pblicas, dietas y otros gastos diversos. En esta investigacin, como ya se apunt en la Introduccin, nos restringimos al estudio de la Administracin Pblica Central.

Cambio poltico y gasto pblico.

134

el PIE es menor que en 1977, pero mayor que en 1976), y en los aos 1981 y 1982 hubo un descenso en la actividad econmica argentina, llegando el PIE a un valor inferior al de 1974-1976. La economa volvi a crecer desde 1983 hasta 1987, pero sin superar el nivel econmico alcanzado en 1980 (y con una cada considerable en 1985, ao en que el PIE es inferior al de 1983, pero superior al de 1982). La actividad econmica vuelve a caer en los dos ltimos aos del perodo (1988-1989), liegando el PIE a un valor similar al que se haba alcanzado en 1976 (Grfico VId). Por otro lado, la actividad econmica general, medida a travs del PIE, tuvo una tendencia a la expansin menor a la del gasto pblico de la Administracin Pblica Central. Si consideramos para ambas series el ao 1970 como punto de referencia (Tabla VII y Grfico VI.1) el gasto pblico es siempre mayor que el PIE, salvo en 1977, 1979 y 1989, cuando el gasto pblico crece menos que el indicador macroeconmico mencionado. El PIB sigue una Lnea creciente hasta 1980, ao en que la serie desciende, y slo se recupera desde el ao 1983, describiendo nuevamente una lnea de tendencia ascendente que vuelve a quebrarse a partir de 1988. En cambio, el gasto de la Administracin Pblica Central a precios constantes describe una lnea de tendencia creciente hasta 1987, para descender bruscamente en los dos aos siguientes, llegando en 1989, incluso, a valores menores a los de 1976. Dentro de la tendencia de crecimiento a largo plazo de ambas series, la serie del gasto de la Administracin Pblica Central marca oscilaciones ms bruscas que la serie del Producto Interno Bruto (ver las comparaciones de estas dos series en el Grfico VI.1).

Como se apunt, la evolucin del PIE muestra algunas recesiones en el sentido de decrecimiento relativo respecto al nivel alcanzado en el ao anterior. Ello ocurri en siete de los catorce aos del perodo analizado: 1976, 1978, 1981, 1982, 1985, 1988 y 1989. Las tasas anuales de crecimiento y decrecimiento del Producto Interior Bruto fluctuaron entre el -6,60% (disminucin de 1981 respecto a 1980) y el 7,02% (crecimiento

Cambio poltico y gasto pblico.

135

de 1979 respecto al ao anterior) (ver Tabla VII). Las tasas ms altas del PIE que registra el perodo fueron las de 1979, 1980 y 1987, y las ms bajas las de 1976, 1982, 1985 y 1989. Como ya se mencion, estas oscilaciones entre aos de crecimiento y de decrecimiento, llevaron a una evolucin general de estancamiento econmico en el perodo 1976-1989.

El gasto de la Administracin Pblica Central, a precios constantes, marca oscilaciones ms bruscas que la serie del PIB ya analizada. Despus de mantenerse casi constante hasta 1979, en 1980 realiza una crecimiento que representa una subida del 30% respecto del ao anterior. En 1982 el gasto desciende ms del 26% respecto a 1981, para volver a crecer el ao siguiente casi un 56%. Despus de otro brusco descenso del 27% en 1984, el gasto vuelve a recuperarse, para aumentar ms de un 50% en slo tres aos (1985-1987). El descenso del gasto en los aos 1988 y 1989 es an ms brusco que el ascenso de los tres aos anteriores: el gasto pblico desciende un 55% en slo dos aos. Las tasas ms altas del gasto pblico que registr el perodo fueron en 1983, 1986 y 1987; las ms bajas las de 1976, 1977 y 1989 (Tabla VI.1). Conociendo la situacin de la economa argentina a travs del PIE y de otros anlisis existentes, podemos afirmar que las fluctuaciones anuales del gasto (positivas o negativas) no se corresponden con las coyunturas econmicas (favorables o recesivas): existen aos con disminucin del gasto pblico en un perodo econmico favorable, y aos en que se expande el gasto a la vez que disminuye el PIE. En los aos en que un crecimiento del PIE coincide con un crecimiento del gasto total, o que una disminucin del PIE se da a la vez que un descenso del gasto, se observa lo siguiente: En los aos en los que el crecimiento real del gasto pblico ha sido mayor al 20% con respecto al ao anterior (1980
=

30%; 1983

55,77%; y 1986

29.86%)

existe un crecimiento del PIE; y en todos los aos en que ha existido un descenso del gasto pblico con respecto al ao anterior superior al 3% (a excepcin de 1984) existe una disminucin simultnea del PIB (Tabla VI.1). O sea, que las oscilaciones del gasto

Cambio poltico y gasto pblico.

136

pblico son siempre ms acentuadas que las del Producto Interior Bruto. Un anlisis que relacione la variable poltica (cambio de rgimen) y la variable econmica (crecimiento econmico medido a travs del Producto Interior Bruto), debe analizar el perodo estudiado de forma comparada entre las dos etapas (1976-1983 y 1984-1989). En este anlisis, se observa que desde que llegaron al gobierno los militares, hubo un rpido crecimiento econmico hasta 1980, crecimiento que se vio anulado en el perodo de dos aos (1981-1982). La transmisin de poderes (1983) se realiz habindose recuperado mnimamente la economa (en 1983 el PIE era 2,24% mayor que en 1976, pero 3.9% menor que en 1977). El gobierno de la UCR vio un crecimiento econmico hasta 1987 (sin alcanzar los niveles de 1980), seguido de una curva que descendi rpidamente en dos aos (1988-1989), traspasando el poder al siguiente gobierno democrtico en un ao en que el PIE era inferior al de 1983, ao de inicio de su mandato.

GRFICO VI.1 VARIACIN DEL PIB Y DEL GASTO DE LA ADMINISTRACIN PBLICA CENTRAL (APC)

(a precios constantes).
1 90

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5
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o70 1976 1977 1978 1979 1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989

AOS

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1.

Cambio poltico y gasto pblico.

138

B.- El panel del Estado a travs de la magnitud del rasto nblico

El total de los gastos correspondientes a la Administracin Pblica Central a lo largo del perodo describe oscilaciones muy acentuadas. Como ya se describi en el apartado anterior, las contracciones y expansiones se suceden permanentemente, con tasas de variacin anual de distinto signo y de magnitud alta. Un anlisis interesante que relaciona la magnitud del Producto Interior Bruto con la magnitud del gasto pblico es el que realiza Dora Orlansky para el perodo 1941-1980 (Orlansky, sil). En l detecta los aos en que se producen una de estas dos situaciones: (a) Reduccin del gasto con crecimiento econmico (reduccin genuina del gasto pblico), o (b) Expansin del gasto con contraccin econmica (expansin genuina del gasto). La existencia de (a) o (b) indicaran la presencia de polticas respecto a la magnitud del gasto, y -por tanto- reflejara el papel asignado al Estado por cada gobierno, ya que son polticas del gasto de signo contrario a la evolucin que experimenta el indicador macroeconmico del PIB.

Utilizando su metodologa para los gobiernos que se estudian en esta tesis (y no analizados en el trabajo comentado, a excepcin de los primeros aos del gobierno militar del Proceso, hasta 1980>, no se llega a esta conclusin. Los aos de reduccin o expansin genuinos del gasto no coinciden con lo esperado si se atiende al papel asignado al Estado por cada uno de los gobiernos estudiados. Es decir, la poltica del gasto pblico est determinada no solamente por el papel que cada gobierno asigne al Estado, sino tambin por otras variables. Existen tres aos con descenso del gasto y aumento del PIB con respecto al ao anterior (lo que Orlansky llama reduccin genuina del gasto): 1977, 1979 y 1984; y tres

Cambio poltico y gasto pblico.

139

con expansin del gasto y con contraccin econmica: 1978, 1981 y 1985 (expansin genuina del gasto) (Tabla VII y Cuadro VI.1). A diferencia de lo esperado despus de analizar el papel asignado al Estado por cada gobierno, los aos de reduccin genuina de] gasto no se encuentran todos situados en el perodo del gobierno militar, y los aos de expansin genuina no se encuentran todos en el perodo democrtico. Por el contrario, durante el gobierno del Proceso hay dos disminuciones genuinas y dos crecimientos genuinos. Durante el gobierno de la UCR hay un ao de cada una de estas situaciones. Y esto lleva a pensar que la relacin entre las variaciones del gasto pblico y del PIE no es un indicador preciso del papel asignado al Estado por cada gobierno. CUADRO VI.1 VARIACIN DEL GASTO DE LA ADMINISTRACIN PBLICA CENTRAL (APC) Y EL PRODUCTO INTERIOR BRUTO (PIE) CON RESPECTO AL ANO ANTERIOR.
CASTO MC
_________

EXPANSIN EXPANSIN 1980 1983 1986


1987

CONTRACCIN REDUCCIN GENUINA GASTO: 1977 1979


1984 DEL

PRODUCTO INTERIOR BRUTO

CONTRACCIN

EXPANSIN GENUINA DEL GASTO:


1982
1978 1988

1981
1985

1989

FUENTE: Elaboracin propia con datos de CEPAL y Contaduria General de la Nacin.

Cambio poltico y gasto pblico.

140

C.- Poltica del misto pblico

contexto econmico

La magnitud del gasto pblico es utilizada en esta tesis para relacionar los principios de legitimacin respecto al papel del Estado (en el plano del discurso) de cada gobierno estudiado, y la verdadera dimensin del Estado en el perodo. Una de las medidas tpicamente utilizadas para evaluar el volumen del gasto pblico es el de la proporcin que representa respecto al PIE
(2)

Del anlisis de esta serie (gasto de la Administracin Pblica Central/Producto Interior Bruto -APC/PIB-) se destaca que la magnitud del gasto pblico de la Administracin Pblica Central (APC) como proporcin del PIE disminuye si tomamos el primer y ltimo ao de la serie estudiada (1976/1989) (Tabla VI.2 y Grfico VI.2>, pero estas cifras no reflejan las grandes oscilaciones que resultan considerando los valores anuales a lo largo del perodo. Las proporciones ms extremas de la relacin entre volmenes del gasto de la Administracin Pblica Central y de la actividad econmica general son en los aos 1983 (19%), 1986 (17,74%) y 1987 (17,49%) para los valores superiores; y 1977 (10,37%), 1979 (10,74%) y 1989 (8,58%) para los valores inferiores. En un examen puramente descriptivo del comportamiento de esta serie, podra establecerse que el monto de los gastos de la Administracin Pblica Central en relacin al PIR puede considerarse bajo, intermedio y alto cuando se mantuvo, respectivamente, entre los siguientes porcentajes: 8,1 a 12% (bajo); 12,1 a 16% (intermedio>, y 16,1 a 20% <alto)
(ver

Tabla VI.2 y Grfico VI.2). A partir de esta clasificacin es posible afinnar

que en seis aos de catorce el coeficiente se encuentra en los valores bajos. Los valores durante el gobierno militar son todos bajos o intermedios (a excepcin de 1983), y los del

Para un anlisis similar al realizado en este apanado, pero relativo al perodo 1941/1980 y slo considerando la variable econmica (sin mencionar la variable poltica o tipo de rgimen), ver: Orlansky, s/f. Otros estudios sobre gasto pblico complementarios al aqu presentado: FIEL (varios aos), Alemann (1985) y Gercbunoff y Vicens (1989); los dos primeros con una metodologa diferente a la utilizada en este trabajo.
2)

Cambio poltico y gasto pblico.

141

gobierno democrtico son intermedios y altos (a excepcin de los dos ltimos aos: 1988 y 1989). Como se puede observar, la magnitud del gasto medido como proporcin del Producto Interior Bruto no se vincula al signo poltico de la gestin gubernamental
(3>

De hecho, en el perodo histrico aqu estudiado, la magnitud del gasto durante el gobierno democrtico de la Unin Cvica Radical hasta 1987 es mayor que durante la primera etapa del gobierno autoritario (1976-1979), pero similar a la segunda etapa de dicho gobierno (1980-1983). 0 sea, la magnitud del gasto durante el perodo estudiado no se relaciona con los principios de legitimacin de cada gobierno ni con el papel asignado al Estado y a la Administracin Pblica en el plano del discurso (ver captulo
y y

Cuadro V.1), ya que un Estado subsidiario (modelo de Estado en el discurso del

perodo del Proceso> requiere una relacin baja en el binomio gasto de la APC/PIB; y un Estado distributivo que impulsa el desarrollo (modelo de Estado en el plano del discurso para la UCR) requiere una relacin alta en el binomio gasto APC/PTB.

Esta es una de las conclusiones a las que tambin llega Orlansky en su estudio del periodo 1941 -1980 (Orlansky, s/f:14).
3)

Cambio poltico y gasto pblico.

142

TABLA VL2 PROPORCIN DEL GASTO TOTAL DE LA ADMINISTRACIN PBLICA CENTRL RESPECTO AL PIB (EN PORCENTAJE).

ANOS

PORCENTAJE (%)

BAJO (8,1-12%)
+ + + +

MEDIO (12,1-16%)

ALTO (16,1.20%)

1976
1977 1978

11,06
10,37 11,83

1979 1980 1981


1982 1983

10,74 13,15 14,73


12,44 19,00

+ -4+ + + + + + + +

1984 1985 1986 1987


1988 1989

12,42 14,62 17,74


17,49 11.73 8,58

NDE CASOS

14

Cambio poltico y gasto pblico.

43

GRFICO VI.2 PROPORCIN DEL GASTO TOTAL DE LA ADMINISTRACIN PBLICA CENTRAL RESPECTO AL PIB (en porcentaje).

19

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17

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1976 1977

1978

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1981

1982

1985

4984

1985

1986

1987

4988

4989

AOS

En el perodo del Proceso existi un gran contraste entre lo que se propuso hacer y lo que efectivamente se hizo. Desde 1976 dirigi la econmica un equipo que se declar privatizante, y que proclam su intencin de reducir drsticamente el papel econmico del Estado. La decisin fue anunciada en el discurso-programa del nuevo Ministro de Economa, Martnez de Hoz, el 2 de abril de ese ao (Martnez de Hoz, 1976). A partir de entonces prcticamente no hubo presentacin pblica en que no se la repitiera. La conduccin econmica del pas llev la idea de la subsidiaridad del Estado a la categora de un principio bsico de poltica econmica. La idea se apoyaba en un juicio muy negativo sobre el papel que haba desempeado la Administracin Pblica en la evolucin

Cambio poltico y gasto pblico.

144

econmica argentina en los ltimos 40 aos; y se fundaba en una visin optimista sobre las ventajas del funcionamiento de la empresa privada sin ningn impedimento. Esta concepcin liberal de la economa fue apoyada por casi todas las entidades empresariales. Pero a pesar de los discursos y de los apoyos la actividad econmica del Estado creci. Las explicaciones dadas por el gobierno para justificar esta actitud fueron diversas, pero sobre todo se hizo hincapi en la situacin heredada en 1976 y en las obras ya iniciadas, cuya paralizacin hubiera implicado costos adicionales (Schvarzer, 1982:9/10 y 18/19)
(4)

Una disminucin del gasto, en moneda constante, puede no acarrear una disminucin en la proporcin del gasto con respecto al PIE. Si se analizan estas dos variables conjuntamente, se observa lo siguiente: En todo el perodo estudiado el gasto total como proporcin del PIE vara de forma positiva o negativa con respecto al ao anterior en el mismo sentido que el gasto en moneda constante (Tabla VI.3 y Grfico VI.3), a excepcin de 1987, ao en que aumenta el gasto total a precios constantes, aunque baja en proporcin al PIB.

En sntesis,

se puede decir que en la evolucin del gasto de la Administracin

Pblica Central, se observan las siguientes tendencias:

a) El gasto pblico en moneda constante describe una tendencia creciente, con


oscilaciones,

hasta 1987, para descender bruscamente en los dos aos siguientes, llegando

en 1989 a valores menores que en 1976.

b) Las variaciones porcentuales del gasto pblico respecto al ao anterior (tanto


4) Algo similar sucedi durante el gobierno de Thatcher en Gran Bretaa, ya que el gasto pblico continu en ascenso. El apoyo poltico no fue suficiente para garantizar los resultados deseados, ya que si la fuerte conviccin y resolucin polticas fueran suficientes para frenar el gasto pblico, ste hubiera tenido un nivel ms reducido durante ese perodo (Metcalfe y Richards, 1989:287).

Cambio poltico y gasto pblico.

145

positivas como negativas) son siempre de mayor magnitud que las del Producto Interior Bruto. Es decir, el PIE nunca crece (o disminuye) ms que el gasto. Los gastos aumentan ms que el PIE en 1980, 1983, 1986 y 1987; y disminuyen ms que ese indicador macroeconmico en 1982, 1988 y 1989. Los aos no mencionados presentan un crecimiento del PIE con disminucin del gasto (1977, 1979 y 1984), o viceversa (1978, 1981 y 1985). c> El gasto pblico tiene fluctuaciones equivalentes tanto en moneda constante como en relacin al PIB. Es decir, cuando el gasto aumenta (o disminuye) en moneda constante crece (o decrece) tambin en relacin al PIE, y viceversa, a excepcin del ao 1987, cuando el gasto aumenta a precios constantes, pero disminuye su participacin en el PIB. d) Las fluctuaciones anuales del gasto pblico (positivas o negativas) no se corresponden con las coyunturas econmicas favorables o recesivas: existen aos con crecimiento del gasto pblico en perodos econmicos favorables, y aos en que se expande el gasto a la vez que decrece el PIB. Es decir, el gasto pblico no se utiliz de fonna anticcica durante el perodo estudiado, salvo durante la etapa de Martnez de Hoz al frente del Ministerio de Economa (1976-1981), cuando en los dos aos en que el PIR baja respecto al aos anterior (1978 y 1981), el gasto pblico asciende (5), durante el gobierno democrtico.
y en

1985

e) La magnitud del gasto pblico de la Administracin Pblica Central como proporcin del Producto Interior Bruto (PIE) entre 1976 y 1989 no se vincula al signo poltico de la gestin gubernamental. De hecho, la magnitud del gasto durante el gobierno democrtico de la Unin Cvica Radical hasta 1987 es mayor que durante la

5)

A esta conclusin tambin llega Schvarzer (1986a) despus de su anlisis.

Cambio poltico y gasto pblico.

146

primera etapa del gobierno autoritario (1976-1979>, pero similar a la segunda etapa de dicho gobierno (1980-1983). Por otro lado, el gasto del ltimo ao del gobierno democrtico (1989> en relacin al Producto Interior Bruto es menor que el de cualquiera de los aos del gobierno militar. O sea, la magnitud del gasto durante el perodo estudiado no se relaciona con el papel asignado al Estado y a la Administracin Pblica por cada gobierno en el plano del discurso, ya que un Estado subsidiario (modelo de Estado en el plano del discurso para el gobierno del Proceso) requerira una relacin baja en el binomio gasto de la AiPC/PJiB; y un Estado distributivo, equitativo y que impulse el desarrollo (modelo de Estado para el gobierno de la Unin Cvica Radical) requerira una relacin alta en el binomio APCIPIB.

Sabiendo cmo fue el comportamiento del gasto pblico total durante el gobierno autoritario y el democrtico, ahora corresponde estudiar para completar el anlisis la distribucin del gasto segn finalidades en el mismo perodo.

Cambio poltico y gasto pblico.

147

TABLA VL3 GASTO DE LA ADMINISTRACIN PBLICA CENTRAL (SIENDO 1976 = 100)

AFOS

_A PRECIOS CONSTANTES (1)

EN RELACIN AL ~m (1)
100 93,75 107,01 97,08 118,94 133,19 112,48 171,83 112,33 132,23 160,44 158,12 106,05 77,58 -6,25 14,14 -9,28 22,52 11,98 -15,55 52,76 -34,63 17,72 21,33 -1,45 -32,93 -26,85

1976 1977 1978 1979 1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989

100 99,36 109,56 106,54 138,50 144,76 106,14 165,33 120,00 138,10 179,34 181,47 115,23 81,43 -0,64 10,27 -2,76 30,00 4,52 -26,68 55,77 -27,42 15,08 29,86 1,19 -36,50 -29,33

(1) Variacin en relacin con el ao anterior (en

%).

FUENTE: Elaboracin propia con datos de CEPAL y Contadura General de la Nacin.

Cambio poltico y gasto pblico.

148

GRFICO VI.3
VARIACIN DEL GASTO DE LA ADMINISTRACIN PBLICA CENTRAL. A PRECIOS CONSTANTES Y EN RELACIN AL PRODUCTO INTERIOR BRUTO (PIB) (siendo 1976
=

100).

200

o
II

(D
o,

60 1976 1977 1978 1979 1980 1984 1982 4983 1984 1985 4936 1987 198$ 1989

AOS
O PRECIOS CONSTANTES EN RELACIN AL PIE

D.- Distribucin del pasto: ;Cambio de urioridades en las oolticas nblicas?

En este apanado se estudiar la distribucin relativa del gasto, es decir, qu finalidades del gasto se priorizaron cada ao y cutes se relegaron, y cmo vari esa distribucin en la serie estudiada y en cada perodo de gobierno. Decimos que es una descripcin en trminos relativos porque se considera el gasto de cada rea o funcin en relacin al total del gasto (siendo el total del gasto
=

100). Aunque el porcentaje del

gasto en un rea determinada (educacin, defensa...) baje (o suba> en relacin al total, esto no implica que el gasto en esa rea en trminos absolutos tenga igual compor-

Cambio poltico y gasto pblico.

149

tamiento. El inters de este anlisis del gasto es que permite observar la importancia asignada a unos gastos sobre otros en el contexto de la Administracin Central, ya que el gasto pblico no es el producto de una distribucin uniforme hacia todas las funciones que despliega el Estado (Orlansky, 1984). Un anlisis simultneo de la distribucin del gasto en moneda constante permite complementar las observaciones sobre la distribucin relativa por finalidad. Las variaciones en la distribucin del gasto pblico se relacionarn con los cambios en los principios de legitimidad y las funciones asignadas al Estado y a la Administracin Pblica en el plano del discurso en cada gobierno estudiado (captulo y). Para ello, se tomarn como base las funciones que incluye cada uno de las finalidades del gasto pblico (Anexo IV) y se identificarn estas finalidades con los conceptos de legitimacin deducidos del anlisis del discurso (resumidos en el Cuadro V.1). La asociacin esperada entre los conceptos de legitimacin del gobierno autoritario y del gobierno democrtico y las finalidades del gasto pblico que deberan priorizarse, se presenta en el Cuadro VIIi.

Cambio poltico y gasto pblico.

150

CUADRO VIIi ASOCIACIN ESPERABLE ENTRE LOS CONCEPTOS DE LEGITIMACIN DEL


GOBIERNO AUTORITARIO Y DEL GOBIERNO DEMOCRATICO

Y LAS FINALIDADES DEL GASTO PBLICO QUE DEBEN PRIORIZARSE.

FINALIDADES DEL GASTO PUBLICO PERIODO CONCEPTOS DEBEN PRIORIZARSE NO DEBEN PRIO RIZARSE AUTORITARIO (1976-1983) -Orden. -Autoridad. -Seguridad. -Subsidiaridad. -Eficiencia. -Privatizaciones. -Disminucin del empleo pblico. DEMOCRTICO (1984-1989) -Reduccin de las desigualdades. -Distribucin de la riqueza. -Promocin del bienestar de la poblacin. -Promocin del crecimiento econmico. -Moralizacin de la imagen de la funcin pblica. -Formacin de los empleados p blicos. -Participacin ciudadana. -Transparencia administrativa. -Salud. -Cultura y educacin. -Bienestar social. -Desarrollo de la econo mm. -Administracin general. -Defensa. -Seguridad. -Defensa. -Salud. -Cultura y educa cin. -Bienestar social. -Desarrollo de la economa.

La pregunta a plantear ahora ser: El anlisis emprico de la distribucin del gasto pblico, es concordante con la asociacin esperable entre los conceptos de legitimacin del gobierno autoritario y del gobierno democrtico y las finalidades del

Cambio poltico y gasto pblico.

151

gasto que deberan priorizarse de acuerdo a ellos (Cuadro VI.2>?. Lo que cabra esperar de un anlisis rpido y superficial es la afirmacin de que las prioridades del gasto pblico en cada uno de los regmenes estudiados se relacionan con los principios de legitimacin utilizados y con los papeles que cada gobierno adjudica al Estado y a la Administracin Pblica. Se tendra, as, una respuesta afirmativa a la
pregunta anterior.

Sin embargo, despus del anlisis de los datos, hay que concluir que las variables explicativas de las variaciones en las prioridades del gasto pblico se agrupan en, por lo menos, siete (algunas de ellas combinadas). a) prioridades polticas (relacionadas con los principios de legitimacin).
b) transferencias de servicios a provincias y municipios, c> transferencias econmicas a provincias. d) inercia presupuestaria (presupuestos incrementalistas).
e)

gastos ya comprometidos.

f) situacin econmica del pas (estancamiento e inflacin>. g) compromisos internacionales.

h) estrategia del gobierno frente a presiones, actuaciones, etc. de diversos actores


polticos y

sociales.

1.- Distribucin del gasto pblico por rmalidi,des.

Despus de realizar un anlisis comparado entre la distribucin del gasto por fmalidad de los dos gobiernos estudiados se pueden resumir las caractersticas del gasto de la Administracin Pblica en ese perodo
6)

(6>

(tablas 3/6 y grficos 1/42 del Anexo m):

El detalle de las funciones que comprende cada twa de las finalidades (expresadas entre comillas)

puede consultarse en cualquier publicacin del Ministerio de Economa o de la Secretara de Hacienda que mencione la clasificacin funcional del gasto. Entre ellas: Ministerio de Economa (1982b). En el Anexo IV de este trabajo se recoge la clasificacin por finalidad, funcin y jurisdiccin de los gastos de la

Cambio poltico y gasto pblico.

152

El gobierno del Proceso destina menos porcentaje del gasto total a administracin general que el gobierno de la Unin Cvica Radical, y ms a defensa> (grficos 1 y 4 del Anexo III). Durante el gobierno democrtico, la finalidad administracin general aument en mayor proporcin a precios constantes que el total del gasto, aunque disminuye abruptamente en los aos 1988 y 1989 (grfico 2 del Anexo 1111). Esto puede deberse a una disminucin de las transferencias econmicas a las provincias (que se incluyen en esta finalidad) debido a que en las elecciones de septiembre de 19S7 la UCR pierde la mayora de las gobernaciones provinciales (las que controlaba y otras que tena la certeza de ganar), y las expectativas de ganar posiciones en el Senado (cuyos representantes son elegidos indirectamente por las legislaturas provinciales). Por el contrario, durante el perodo de la UCR el gasto en defensa disminuye en mayor proporcin que el gasto total, tanto en moneda constante como en porcentaje del PIB. Administracin general y defensa son las nicas finalidades del gasto que manifiestan una variacin clara con el cambio de rgimen y que se adecuan a las prioridades de actuacin manifestadas por cada uno de ellos. Adems de lo que se desprende de los discursos de los responsables del Proceso, el manejo del poder por parte de un gobierno militar, el conflicto interno y la creciente beligerancia por problemticas territoriales (Beagle y Malvinas), son circunstancias que tienen una relacin directa con la expansin del gasto militar. De todas formas, aunque la curva del gasto en defensa durante el gobierno democrtico es decreciente, se observa que las crisis militares de 1987 y 1988 influyeron en el gasto en esta finalidad, ya que amnent su participacin dentro del gasto total a partir de 1987, al igual que su cuanta en relacin al PIE de ese ao (aunque la relacin gasto total/Pm descendi), para disminufr en 1988 y 1989 en relacin a ese mismo indicador (pero en menor medida que la disminucin de la relacin del gasto total/PIE) (grficos 4 y 6 del Anexo III y grfico VIIi). El cambio al gobierno democrtico a fines de 1983 implic un redimensionamiento del gasto militar. Su

Administracin Pblica Central.

Cambio poltico y gasto pblico.

153

disminucin entre 1983 y 1988 fue de un 25% en valores absolutos, mientras que la disminucin del gasto en seguridad fue del 9,3%. Un gasto en defensa no mayor al 2% del PIB, y con una magnitud reducida a la mitad de la de algunos aos del gobierno anterior (en relacin al PIE, al gasto total y a precios constantes), se basaba en una
nueva poltica exterior, y en la mayor prioridad que adquiran los sectores sociales y el

desarrollo econmico. Esto ocurre como consecuencia del cambio de un gobierno de facto a otro de carcter democrtico. El gasto en bienestar social (~> tambin presenta un cambio en el porcentaje respecto al gasto total que cada gobierno le asigna, aunque con una correlacin entre prioridad del gasto y lo esperable segn los discursos de gobierno menor que la observada en los gastos en administracin general y en defensa. Existe una clara tendencia del gasto en bienestar social descendente a lo largo del gobierno militar y
-

por el contrario- ascendente en el gobierno democrtico, ya que el crecimiento de esta finalidad es mayor que el crecimiento del gasto total a precios constantes en el gobierno democrtico desde 1985. Podramos afirmar que la inercia presupuestaria y los gastos comprometidos (sobre todo en los primeros aos del Proceso>
bruscos
(8)

no permitan cambios

en la asignacin monetaria a esta finalidad

~.

De esta forma, se explica la

7) La finalidad bienestar social comprende los gastos tendientes a cumplir funciones relacionadas con la seguridad social, trabajo, vivienda y urbanismo, asistencia social, deportes y recreacin y promocin social. 8)

El gobierno democrtico que el Proceso de Reorganizacin Nacional trunc (1973-1976) se defini

por su carcter intervencionista y distributivo. Un ejemplo de gastos comprometidos son los planes de vivienda econmica (que se incluyen en la finalidad t~bienesbI. social) comenzados en 1974 y 1975, que crearon un efecto de arrastre, ya que sus etapas se fueron cumpliendo en aos posteriores (Marsbafl, 1988:60). )El propio Ministro de Economa, Martnez de Hoz, seal en unas declaraciones deI 10 de julio de 1980 que existan ciertas rigideces para disminuir el gasto pblico, y que no caba esperar cambios espectaculares en esta materia (citado en: SRA, 1980:10). La misma idea se recoge en el Mensaje del Ministerio de Economa que acompaa a la presentacin del Proyecto de ley de Presupuesto de 1981: La distribucin del gasto pblico consolidado por finalidades tiene cierta rigidez, de modo tal que las variaciones de un ao a otro son pequeas, por el hecho de que las estructuras administrativas y sus programas de accin tienden a mantenerse en el tiempo (Ministerio de Economa, 1981:XLII).

Cambio poltico y gasto pblico.

154

curva que los gastos en bienestar social describe combinando la variable de las prioridades polticas con otras variables (grficos 17, 18 y 19 del Anexo III>. En relacin a este tema, existe un interesante debate sobre el mantenimiento, reemplazo o terminacin de programas. De hecho, a partir de mediados de la dcada de los aos 70 se desarroll el inters, sobre todo en Estados Unidos, por los problemas relacionados con la terminacin de programas. Este inters tiene dos facetas: 1. El efecto lgico de una evaluacin desfavorable de un programa es que ese programa tiene que ser abolido o reemplazado, 2. Un clima de recortes del gasto pblico hace que surja la posibilidad de que el gobierno se retire de actividades en marcha, o que se alteren esas actividades para conseguir que sean menos costosas. Segn la literatura que trata la terminacin de programas, sta suele ser infrecuente, es ms frecuente el reemplazo de los mismos (Hogwood y Gunn, 1991:241). Muchos anlisis de polticas pblicas parten del supuesto errneo de que los que elaboran las polticas pblicas pueden partir desde cero. Sin embargo, el proceso del reemplazo de polticas est determinado por las polticas previas, y por el xito alcanzado por stas. Hogwood y Peters (1983) sugieren tres razones para explicar porqu una caracterstica comn a la formulacin de polticas es el incrementalismo: 1. Los gobiernos han ido expandiendo gradualmente sus actividades, por lo que en la actualidad hay relativamente pocas actividades nuevas en las que puedan desarrollarse. Cualquier propuesta para una poltica nueva probablemente se superpondr, al menos en parte, con algn programa ya existente. 2. Las propias polticas ya existentes pueden crear condiciones para que cambien otros programas o polticas, debido a efectos adversos o inadecuados. 3. Las implicaciones financieras de los compromisos de las polticas pblicas ya existentes implica que la libertad de evitar los problemas de la terminacin o reemplazo de polticas comenzando un programa nuevo sin recortar el viejo es bastante limitada. Si la poltica existente no se termina o se reemplaza, entonces existir un mantenimiento de la misma. Esto puede ocurrir debido a la inercia, a una decisin

Cambio poltico y gasto pblico.

155

deliberada o a un faUo en el propsito de terminarla o reemplazarla. Las dificultades que se presentan al tratar de terminaras o reemplazarlas a veces hace pensar que no merece el esfuerzo, pero es necesario recordar que las consecuencias pueden ser el mantenimiento de una poltica que es inadecuada o insatisfactoria.

La terminacin o reemplazo puede ser considerada desde diferentes aspectos organizativos o polticos, aunque en la prctica estn interrelacionados (de Len, 1978:283/285>. 1. Funcional. Una funcin es un servicio que transciende organizaciones o polticas individuales (por ejemplo salud, educacin o bienestar social), ya que un nmero amplio de organizaciones o polticas pueden tener la misma funcin. Son raros los casos de terminacin de una funcin poltica en los Estados modernos, ya que para ello sera necesario un esfuerzo poltico inmenso. Aunque el concepto de terminacin de una funcin no suele ser significativo, s puede ocurrir la redefinicin de una funcin (por ejemplo pasar de alivio de la pobreza a mantenimiento de ingresos). 2. Organizativo. La terminacin de una organizacin es ms frecuente que la termmacin de una funcin pblica, aunque las organizaciones son diseadas para durar, y la experiencia sugiere que la mayora de ellas perdura (aunque pueden sufrir transformaciones). Ms comn que una total terminacin suele ser la transformacin, divisin o fusin. Las organizaciones pueden sobrevivir a la terminacin o reemplazo de la politica o programa del que eran responsables. 3. Terminacin o reemplazo de polticas. Las polticas son generalmente enfoques o estrategias para resolver un problema particular. Se puede esperar que ser ms fcil terminar la poltica que la organizacin que la ejecuta por diversas razones: (a> una organizacin preferir sacrificar alguna de sus polticas o programas antes que dejar que la organizacin en s desaparezca, (b) las polticas tienen menos aliados o apoyos polticos que las organizaciones, (c) es ms fcil evaluar una poltica en relacin a sus objetivos que evaluar una organizacin con varios objetivos, (d) las mayoras de las polticas tienen

Cambio poltico y gasto pblico.

156

crticas. Es ms posible terminar una poltica si sus supuestos subyacentes ya no se consideran vlidos o legtimos. Una poltica puede sobrevivir a la terminacin de un programa diseado para alcanzar esa poltica si aqul es reemplazado por un programa alternativo. 4. Terminacin o reemplazo de programas. Los programas son las medidas especficas diseadas para llevar a cabo una poltica. Por ello, los programas son los elementos de una poltica ms vulnerables a una posible terminacin. Por un lado, estn ms cerca de los problemas, por lo que su impacto puede ser medido directamente y, si parece inadecuado, se le podr echar la culpa del incumplimiento de objetivos. Por otro lado, puede haber clientes identificados con los programas, que pueden surgir en su defensa. La terminacin de programas ser ms fcil, por supuesto, si un programa alternativo es iniciado al mismo tiempo, esto ser -de hecho- un reemplazo del programa (Hogwood y Gunn, 1991:242/243). Volviendo a nuestro anlisis, el gasto en seguridad es otra finalidad que presenta un cambio en su posicin relativa entre un gobierno y otro. La curva que describe el gasto en esta finalidad es creciente hasta 1979, y descendente desde 1980 hasta 1983 (grfico 8 del Anexo 1111). El perodo de crecimiento del gasto en seguridad coincide con la etapa de mayor actividad en la lucha contra la subversin armada e ideolgica (una de las finalidades polticas expresadas por polticos y gestores del gobierno de fado). El gasto en esta finalidad presenta un crecimiento mayor que el gasto total (tanto como porcentaje del PIB como a precios constates) durante el gobierno autoritario, mientras que decrece ms que el gasto total en el gobierno democrtico (grficos 9 y 10 del Anexo III). Por todo ello, se puede afirmar que las oscilaciones del gasto en seguridad tambin se relacionan con las prioridades polticas.

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157

El resto de las finalidades en que se clasifica el gasto pblico (salud cultura y educacin
,

-a-,

ciencia y tcnica ~, desarrollo de la economa y deuda

pblica) no presentan una diferenciacin clara entre cada gobierno, a pesar de que as deba ser si nos atenemos a las prioridades polticas expresadas por cada uno de ellos, por lo que la explicacin de sus variaciones hay que buscarla en otras variables. Los gastos en salud y cultura y educacin presentan una curva descendente en el gobierno militar y ascendente en el gobierno democrtico, pero el valor mximo alcanzado en salud al final del ltimo gobierno no supera el valor de los tres primeros aos del gobierno militar (grfico 11 del Anexo LII); y en cultura y educacin el gasto es creciente hasta 1978 (primeros aos del gobierno autoritario) (grfico 14 del Anexo III>. Las prioridades polticas se vieron condicionadas por la inelasticidad del presupuesto (debido a la situacin econmica general del pas) en el gasto en salud en
el

perodo de Alfonsn, por los gastos ya comprometidos, y por la estrategia incremental

en la poltica presupuestaria (intento de mantener la participacin en los recursos disponibles en cada unidad administrativa y conseguir una participacin proporcional

La finalidad salud comprende los gastos involucrados en acciones orientadas a las personas y a medios para asegurar el ptimo estado sanitario de la comunidad (Secretara de Hacienda, Normas para la confeccin del Presupuesto de la Administracin Nacional. Elercicio 1987, citado por: Lerner, 1988:34). Abarca la atencin mdica y el saneamiento ambiental.
) ) La finalidad cultura y educacin comprende los gastos para la difusin y enseanza de todos los aspectos del saber humano dirigidos asatisfacer las necesidades de la comunidad (Secretada de Hacienda, Normas para la confeccin del Presupuesto de la Administracin Nacional. Ejercicio 1987, citado por: Lerner, 1988:33). Abarca los gastos en cultura, educacin elemental, educacin media y tcnica, y educacin superior y universitaria.
U) La finalidad ciencia y tcnica comprende los gastos de actividades encaminadas a la obtencin de nuevos conocimientos o a la investigacin y sus aplicaciones. Incluye investigacin y desarrollo, transferencia de tecnologa, educacin de posgrado para formacin de investigadores y promocin de las actividades cientficas y tcnicas (Secretara de Hacienda, Normas para la confeccin del Presupuesto de la Administracin Nacional. Ejercicio 1987, citado por: Lerner, 1988:34)

Cambio poltico y gasto pblico.

158

de cualquier recurso adicional

~13~)

en cultura y educacin durante la primera etapa

del Proceso. Otra variable que debe ser considerada son las transferencias a las provincias de parte de los servicios pblicos incluidos en estos conceptos (en 1977 se transfieren los establecimientos hospitalarios, en 1979 las escuelas primarias y en 1980 la construccin, operacin y mantenimiento de las redes de distribucin y comercializacin de gas natural, los sistemas menores o medianos de generacin y distribucin de agua y energa elctrica: todo ello debido a la aplicacin del principio de subsidiaridad en las relaciones entre gobierno central y provincial
~4~),

lo que permiti

un descenso del gasto asignado a salud y educacin en la Administracin Pblica Central. El gasto en desarrollo de la economa presenta oscilaciones de crecimiento y decrecimiento en los dos perodos (grfico 23 del Anexo III>. Para explicar este comportamiento parece indicado recurrir a otra variable: total del gasto en relacin al Producto Interior Bruto. El gasto en desarrollo de la economa y el gasto total fluctan en relacin al PIIB describiendo una curva similar, por lo que se deduce que el gasto en desarrollo de la economa se relaciona con la situacin econmica del pas (grfico 25

13)

Sobre la estrategia incremental en la poltica presupuestaria, ver: Metcalfe y Richards, 1989:293;

y Carrillo, 1991:107/109. Segn Carrillo, esta estrategia en la poltica del gasto pblico se utiliza debido a: 1. Racionalidad limitada de los que toman las decisiones; 2. Simplificacin de la tarea de los que elaboran y aprueban el presupuesto; 3. Porque precisa de una escasa demanda de informacin; 4. Reduce el conflicto potencial dentro de la organizacin, y entre sta y sus clientes; 5. Es una estrategia aceptable tanto para los que recaudan como para los que gastan, ya que pueden predecir los recursos de que podrn disponer en el futuro, por lo que les ser ms fcil planificar. Segn el mismo autor, esta estrategia se adapta mejor a la fase econmica de crecimiento (Carrillo, 1991:123/124). El PIR tuvo una tendencia creciente hasta 1980. Una interesante discusin sobre el modelo incrementalista en la toma de decisiones se plante entre Lindblom (1959) y Dror (1964).
4)

Las leyes 21809 de junio de 1978 y la 22367 de diciembre de 1980 transferan todas las escuelas de

enseanza pre-primaria y primaria dependientes de la Nacin -incluidas las dependientes de la Direccin Nacional de Educacin del Adulto- a las administraciones provinciales y municipales correspondientes. La ley 21883 de octubre de 1978 transfera los hospitales ubicados en la Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires y en ocho provincias a las administraciones respectivas (Marshall, 1988:59). Un seguimiento cuantitativo anual de las transferencias se puede realizar a travs de la informacin contenida en: Ministerio de Economa, 1978:XIJXH; 1979:XXILI; 1980:13/14; y 1981:XXXVII.

Cambio poltico y gasto pblico.

159

del Anexo IB)

(5),

Adems, durante el gobierno del Proceso -a pesar de sus declaradas

intenciones de disminuir el gasto pblico- la poltica energtica (necesitada de inversiones hidroelctricas para reemplazar el petrleo), y el atraso relativo de algunos servicios y obras de infraestructura, que limitaba la postergacin de las obras, coadyuvaron al crecimiento del gasto en la finalidad desarrollo de la economa (que incluye, entre otras, las funciones energay combustibles, canteras y minas, transporte ferroviario, transporte vial, comunicaciones, comercio y almacenaje, etc. -ver Anexo IV->.

El gasto en ~cienciay tcnica tambin presenta una curva creciente hasta 1979, para decrecer el resto del gobierno autoritario. Posee, adems, una tendencia al crecimiento (aunque con oscilaciones> durante el gobierno democrtico (grfico 20 del Anexo III). El comportamiento del gasto en esta finalidad tambin se relaciona con las prioridades polticas de cada gobierno.

El gasto en deuda pblica presenta un comportamiento particular, afectado por la situacin econmica del pas, los compromisos internacionales y las negociaciones con organismos acreedores, ms all de la adscripcin ideolgica de los gobiernos (grfico 26, 27 y 28 del Anexo III)
()

El gobierno del Proceso destina mayor flujo monetario a defensa que a bienestar social y a cultura y educacin (a excepcin de los aos 1980 y 1981, cuando el gasto en bienestar social supera al de defensa> en concordancia con las prioridades polticas expresadas, pero menos a seguridad que a los dos conceptos sociales menciona-

5) Esta fluctuacin de signo similar del gasto de una finalidad en relacin al PIB y la fluctuacin del gasto total en relacin al mismo indicador macroeconmico, no se observa en las otras finalidades del gasto.

) Para el proceso de negociacin de Argentina con los acreedores internacionales, ver: Tussie y Botzman, 1989; Machinea y Sommer, 1990; Boinas y Keifman, 1992.

Cambio poltico y gasto pblico.

160

dos (lo que no concuerda con las prioridades mencionadas> (grficos 29 al 36 del Anexo hp. Por el contrario, desde 1983 (ltimo ao del gobierno autoritario, y despus de la derrota en la guerra de las Malvinas> el gasto en defensa desciende bruscamente. Desde 1984 (comienzo del gobierno democrtico) el gasto en defensa cambia su posicin relativa, pasando a ser inferior al gasto en cultura y educacin y en bienestar social. El gasto en seguridad se mantiene por debajo de esas tres finalidades en todo el perodo democrtico. Este juego de prioridades del gasto en el gobierno democrtico, s es concordante con las prioridades polticas expresadas por este gobierno (grficos 37 al 42 del Anexo 111).

Durante el perodo del gobierno de fado el mayor gasto pertenece a desarrollo de la economa, en disonancia con el papel subsidiario asignado al Estado en el plano del discurso por este rgimen. La misma tendencia se presenta durante el gobierno democrtico, a excepcin de los aos 1986 y 1987, donde el gasto en administracin general supera al de desarrollo de la economa. Lo sucedido con el gasto en esta finalidad durante el gobierno de Alfonsn es concordante con las prioridades polticas expresadas, ya que ste asigna al Estado un papel de impulsor del desarrolio e interventor de la economa, a diferencia de lo ocurrido con el gobierno militar.

En el plano de los acontecimientos polticos, resulta de inters analizar lo sucedido con el gasto pblico durante la presidencia del General Viola (mano/diciembre de 1981), al ser una etapa de tibia apertura poltica del rgimen autoritario. En ese ao, aument el porcentaje del gasto pblico sobre el PIB (a pesar de que este indicador macroeconmico desciende respecto al ao anterior>, que ya haba crecido en 1980 (y que disminuy en 1982) (Tabla VI.1). El rea poltica (que incluye defensa, seguridad y administracin general) pasa a tener un volumen de gastos mayor que el rea social (al revs que el ao anterior) (Grfico VA). Aumenta la finalidad desarrollo de la economa y defensa (despus de haber

Cambio poltico y gasto pblico.

161

disminuido el gasto de esa finalidad en 1980), tambin disminuye en salud, cultura y educacin y bienestar social, siendo ciencia y tcnica la nica finalidad que aumenta del rea social (tabla 2 del Anexo III), por lo que sta disminuye ligeramente en su conjunto respecta al ao anterior, pero mantenindose en los valores ms altos del perodo (Grfico VL4>. El perfil poltico de esta presidencia no parece influir en la distribucin del gasto pblico, a excepcin del crecimiento en el rea econmica (que incluye los grandes gastos de infraestructura), lo que puede tener relacin con la apertura del gobierno a corporaciones empresarias que no haban sido tenidas en cuenta basta el momento (UIA y SRA), con presencia de algunos de sus representantes en los nuevos ministerios de Agricultura y Ganadera e Industria y Minera. Tambin es de destacar que a partir de la siguiente presidencia del Proceso (1982) el gasto en el rea social disminuye bruscamente, quizs porque la estrategia de la presidencia del Gral. Galtieri se diferenciaba de la del Gral. Viola, que se defina -como ya se apunt- por su poltica aperturista y por la bsqueda de cierto apoyo poltico. En 1982 (ao de la guerra de las Malvinas) lo que aumenta es el gasto en el rea poltica (que incluye defensa), y contina ascendiendo el rea econmica. Por otro lado, los acontecimientos de 1985 (cambio de ministro de economa, Plan Austral y elecciones de renovacin parcial de la Cmara de Diputados con triunfo de la UCR) que podran hacer prever un ajuste econmico y/o un recorte de los gasto sociales, no parecen tener esos resultados. El porcentaje del gasto pblico sobre el PIB aumenta en 1985 y 1986, mantenindose casi constante al ao siguiente, para disminuir en 1988 y 1989 (llegando a los valores menores de todo el periodo democrtico de Alfonsn) (Tabla VI.2), tras el acuerdo de febrero de 1987 entre las autoridades econmicas argentinas y el Banco Mundial, cuando se negocian prstamos a cambio de modificaciones en la poltica comercial, reformas en el sector rmanciero-bancario, reestructuracin y racionalizacin de las administraciones pblicas, privatizaciones, y una menor participacin del Estado

Cambio poltico y gasto pblico.

162

en la economa (Tussie y Bobinan, 1989). A partir de 1985 los gastos sociales no se ven afectados en lineas generales, ya que el gasto en salud aumenta en relacin al gasto total, al igual que bienestar social, cuyo gasto disminuye en 1986 como porcentaje del PIE (aunque el gasto total en relacin a ese indicador aumenta>, y en los aos siguientes (aunque en menor medida que la disminucin del gasto total como porcentaje al PIE) (tablas 4 y 6 del Anexo III). El gasto en cultura y educacin disminuye en 1986 en relacin al gasto total, pero aumenta en los dos aos siguientes. Por el contrario, el gasto en desarrollo de la economa s resulta afectado a partir de 1985, ya que disminuye en 1986 como porcentaje del gasto total (aunque aumenta en 1988), y como porcentaje del PIR y a precios constantes (en mayor medida que la disminucin del binomio gasto total/PIR). Es decir, el gasto que resulta ms recortado a raz de los planes econmicos que comienzan en 1985 es el de desarrollo de la economa, presentando una tendencia decreciente, por lo que disminuye la inversin que realiza el Estado en infraestructura (gastos que se agrupan en su mayora en esta finalidad). Despus de 1987, ao en que la UCR pierde las elecciones parciales a la Cmara de Diputados y a gobernadores de provincias, se observa que disminuye el gasto pblico como porcentaje de PIE y a precios constantes, y aumenta el gasto en el rea econmica como porcentaje del gasto total en 1988, para disminuir al ao siguiente, al contrario de lo que sucede en los gastos del rea poltica <que descienden en 19SS y aumentan en 1989), aunque el descenso del gasto en esta rea acompaa la cada del gasto total a precios constantes y en relacin al PIE.

De todo lo anterior se deduce que no hay una relacin unvoca entre prioridades polticas del gobierno en el plano del discurso y la poltica del gasto pblico total, pero s una correlacin positiva entre esas prioridades y las tendencias de distribucin del

Cambio poltico y gasto pblico.

163

gasto por rmalidad, combinada con otras variables explicativas

(17)~

GRFICO VI.4 DISTRIBUCIN DEL GASTO DE LA ADMINISTRACIN PBLICA CENTRAL (en porcentaje del gasto total).

~.1

o
o

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uJ
O [14

O REA SOCIAL
~*REA ECONMICA

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1979 1980

1981

1 982

1983 1984 1985 1986

1987 1988

1989

AOS

1) Un esquema de lo tratado en este apanado sobre Variables por las que se explican las variaciones de cada una de las finalidades del gasto pblico en el gobierno autoritario y en el gobierno democrtico, se presenta en el Cuadro VI.3.

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Cambio poltico y gasto pblico.

165

2.- Distribucin del gasto pblico por reas funcionales. Para complementar las conclusiones del apartado anterior, la informacin sobre gasto pblico puede ser procesada para su anlisis presentando los datos agrupados por reas funcionales. Se establece, de esta forma, una diferenciacin de reas de actuacin estatal en tres campos: poltico, social y econmico de organizacin.
(18)

Los datos organizados segn

la funcin tienen su origen en el carcter predominante de las actividades de cada unidad

a> rea poltica: organismos que se ocupan de las funciones ms tradicionales del Estado (tambin llamadas funciones constitucionales; Gerchunoff y Vicens, 1989): conduccin superior de gobierno, seguridad interior, polica, defensa nacional, relaciones exteriores, poltica interna, justicia y legislacin. Este rea agrupa las finalidades de administracin general, defensa y seguridad de la clasificacin utilizada en el apartado anterior (Anexo IV).

b) rea social: Comprende el gasto tendiente a satisfacer los objetivos de poltica social. Agrupa los organismos que regulan o prestan servicios en materia de salud, saneamiento ambiental, educacin, vivienda, cultura, investigacin, seguridad social, promocin social, deportes, relaciones y condiciones laborales. Este rea agrupa las finalidades de salud, cultura y educacin, bienestar social y ciencia y tcnica (Anexo IV). c> rea econmica: incluye a los organismos que hacen anlisis, elaboracin o supervisin de planes de naturaleza econmica, regulan o controlan estas

~) No se incluye en esta agregacin de finalidades la deuda pblica, por no poder desagregar sta en diferentes finalidades (defensa, seguridad, salud, cultura, educacin, etc.), ni saber en qu aos se realiz el gasto que esta deuda representa.

Cambio poltico y gasto pblico.

166

actividades en lo monetario, fiscal, comercial, financiero, etc., y actividades empresariales del Estado (industria, turismo, transporte, comercio y almacenaje), de conservacin, desarrollo y explotacin de recursos econmicos y naturales (no incluye empresas del Estado ni Bancos Oficiales, ya que slo estamos trabajando con datos de la Administracin Pblica Central). Este rea es equivalente a la finalidad desarrollo de la economa utilizada en el apartado anterior <Anexo IV). En esta rea tienen una alta ponderacin las inversiones.

En este apartado se har un estudio similar al realizado en el anterior: analizar las funciones del gasto que se priorizaron cada ao y las que se relegaron, y las variaciones de esa distribucin en el perodo estudiado y en cada gobierno, pero de forma agregada por reas (poltica, social y econmica). Se realiza un estudio en trminos relativos porque se considera el gasto de cada rea en relacin al total del gasto (siendo el total del gasto
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100>. Como ya se advirti, aunque el porcentaje del gasto en un rea

determinada baje (o suba) en relacin al total, esto no implica que el gasto en esa rea en trminos absolutos tenga igual comportamiento.

Sucintamente, el gasto de la Administracin Pblica Central agrupado por reas de actuacin presenta las siguientes caractersticas:

El rea poltica (que incluye defensa, seguridad y administracin general) tiene sus valores mximos durante el gobierno autoritario, a excepcin de los aos 1986 y 1987, que corresponden al gobierno democrtico (Grfico VI.4 y Tabla VI.8). Pero los valores altos de esta rea en 1986 y 1987 se deben al gasto en administracin general, y no al de defensa o seguridad, ya que la primera finalidad alcanza esos aos los valores mximos del perodo, y defensa y seguridad alcanzan los valores mnimos (grficos 1, 4 y 8 del Anexo lli~.

Cambio poltico y gasto pblico.

167

El rea poltica, adems, es la que recibe mayor porcentaje del gasto durante el Proceso, a excepcin de los aos 1976, 1978 y 1980, cuando el gasto en esta rea cambia su posicin relativa, ya que el gasto en el rea social lo supera (9); y el ao 1983, cuando el rea econmica (que es equivalente a la finalidad desarrollo de la economa> es ligeramente superior al rea poltica. Por el contrario, durante el gobierno democrtico, el rea social es la priorizada en 1988 y 1989, el rea poltica en 1984 y 1986/87 (pero debido a su componente de administracin general, y no al de defensa o seguridad, como ya se coment en el prrafo anterior), y el rea econmica en 1985 (Grfico VI.4 y Tabla VI.8). El rea social (que incluye las finalidades cultura y educacin, salud, bienestar social y ciencia y tcnica) dispuso en 1983 (ltimo ao del gobierno militar) del menor porcentaje del presupuesto de la Administracin Pblica Central durante el perodo estudiado, y en los dos ltimos aos del gobierno democrtico adquiere sus valores mximos.

) Como ya se apunt, esto puede deberse a los gastos sociales ya comprometidos en el gobierno democrtico anterior.

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GRFICO VI.5 DE LA ADMINISTRACIN PBLICA CENTRAL VARIACIN DEL GASTO DEL AL TOTAL (a precios constantes). EN RELACIN

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GRFICO VI.6 VARIACIN DEL GASTO DEL REA SOCIAL DE LA ADMINISTRACIN PBLICA CENTRAL EN RELACIN AL TOTAL (a precios constantes>.

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AOS

Cambio poltico y gasto pblico.

171

GRFICO VI.7
VARIACIN
DEL

GASTO DEL REA ECONMICA DE LA ADMINISTRACIN PBLICA CENTRAL EN RELACIN AL TOTAL (a precios constantes).

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AOS

E- Cambio ooltico

distribucin del Lasto pblico

EJ anlisis precedente, agrupando el gasto en las tres reas principales de la actuacin del Estado, corrobora las conclusiones alcanzadas en los dos apartados anteriores (anlisis de la magnitud del gasto pblico total y de su distribucin segn rmalidades). Es decir, no existe una correlacin fuerte entre los prioridades polticas expresadas en el plano del discurso por cada rgimen estudiado y las polticas pblicas efectivamente realizadas (medidas a travs de la distribucin del gasto pblico), pero s

Cambio poltico y gasto pblico.

172

una correlacin positiva

(20),

Esta correlacin es mayor en parte de las finalidades

sociales (salud, cultura y educacin y bienestar social) y en defensa, y menor en otras rmalidades que tambin podran presentar una diferenciacin entre un gobierno y otro en relacin a las diferentes prioridades polticas (seguridad y desarrollo de la economa). Las variables que explican la evolucin del gasto de estas finalidades del Estado, se pueden agrupar en poltico-burocrticas y econmicas, de la siguiente manera: 1. Variables poltico-burocrticas: a) prioridades polticas. b) transferencias de servicios a provincias y municipios. c) estrategia del gobierno frente a presiones, actuaciones, etc. de diversos adores polticos y sociales. d) complejidad del aparato pblico producida a partir de la diferenciacin y ampliacin de funciones estatales que ha generado una compleja estructura de gastos que implican una inflexibilidad hacia la disminucin de muchos gastos a pesar de los intentos de implantacin de polticas restrictivas. 2. Variables econmicas: e) inercia presupuestaria (presupuestos incrementalistas>. 1) gastos ya comprometidos. g) situacin econmica (estancamiento e inflacin). h) compromisos internacionales. i) transferencias econmicas a provincias.

~) Tal como lo expresa Aguilar Villanueva: (...) una poltica es en un doble sentido un curso de accin: es el curso de accin deliberadamente diseado y el curso de accin efectivamente seguido. No slo lo que el gobierno dice y quiere hacer. Tambin lo que realmente hace y lora, por s mismo o en interaccin con actores polticos y sociales, ms all de sus intencionest (Aguilar Villanueva, 1992:25).

Cambio poltico y gasto pblico.

173

Otras variables que dificultan la disminucin del gasto pblico total a pesar de la voluntad declarada de un gobierno de conseguir su contraccin, son las siguientes: a> Pujas en el interior del aparato del Estado, que implican una fragmentacin del poder que lleva a la defensa de la propia porcin presupuestaria y disminucin de la capacidad de control central de los gastos. b) Resistencias intra-burocrticas a la hora de implantar polticas pblicas (Oszlak, 1984:17). Por otro lado, como ya se apunt, la correspondencia terica esperada entre el papel del Estado expresado en el plano del discurso por cada gobierno y la magnitud real del Estado (medida por el volumen del gasto pblico en relacin al Producto Interior Bruto -PIE-, que es una forma de medir el tamao del Estado en relacin a la magnitud econmica del pas en su totalidad) no se corrobora, ya que un Estado subsidiario (modelo de Estado en el perodo del Proceso en el plano del discurso> requiere una relacin baja en el binomio gasto de la Administracin Pblica Central (APC)IPIB; y un Estado distributivo que impulse el desarrollo econmico (modelo de Estado para la UCR en el plano del discurso) requiere una relacin alta en el binomio gasto APC/PIB, y esto no es lo que se deduce del anlisis de los datos realizado. El volumen del gasto total no se relaciona con el gobierno, ya que en la magnitud del mismo influye la coyuntura econmica, pero el tipo de gobierno s se relaciona con la distribucin funcional del gasto con respecto al total. O sea, sin variar la relacin entre el gasto de la Administracin Pblica Central y el Producto Interno Bruto, ni el gasto a precios constantes debido al cambio de rgimen, se ha modificado la distribucin cualitativa del gasto, existiendo un peso mayor del gasto en el rea social (cultura y educacin, bienestar social, salud y ciencia y tcnica) y menor en el rea poltica (administracin general, seguridad y defensa) durante el gobierno democrtico respecto al gobierno autoritario, lo que se encuentra en concordancia con el papel que cada gobierno asign al Estado y a la Administracin

Cambio poltico y gasto pblico.

174

Pblica. Tras el anlisis del gasto pblico de la Administracin Pblica Central realizado, se puede afirmar que las conclusiones de este estudio se inscriben dentro de la hiptesis que se denomin posibilista: A pesar del contexto econmico recesivo, un gobierno con un perfil distributivo, sin aumentar el gasto pblico en valores constantes (o en relacin al Producto Interior Bruto) posee un margen de maniobra para variar la distribucin cualitativa del gasto. Es posible un uso alternativo de los recursos, en funcin del papel que se le asigne al Estado y a la Administracin Pblica. La situacin econmica del pas (crisis fiscal, endeudamiento y dficit pblico) influye en la distribucin del gasto pblico, pero -simultneamente- hay que tomar en consideracin otras variables para comprender la distribucin funcional del gasto que un gobierno realiza. Para explicar las fluctuaciones del gasto pblico hay que buscar variables complementarias a la de papel que cada gobierno le asigne al Estado. A partir de 1976 el control de la inflacin se convierte en una de los objetivos prioritarios de las polticas estatales, esto puede explicar la estabilizacin del gasto pblico en los primeros aos del gobierno autoritario en lo que se llam nivel bajo en relacin al PIE. A partir de 1980 se produce una expansin del gasto total, la superabundancia de fondos provenientes del endeudamiento externo puede explicar este hecho. Despus de la derrota de las Malvinas (1982) puede pensarse que la situacin de falta de credibilidad originada por este hecho gener una necesidad de implantar polticas destinadas a asegurar el orden y la armona social, para prevenir el descontrol de una realidad poco manejable. La expansin del gasto total puede haber estado vinculada con esta racionalidad
(2)

A partir de 1983

(fecha de comienzo del gobierno democrtico) hay un nuevo punto de inflexin en los fines de las polticas estatales. Hay una necesidad de apoyo poltico y tambin se requiere

21)

1983 presenta las tasas ms altas del gasto pblico del gobierno militar (en valores absolutos y en

relacin al PIB), tasa que slo es superada por el gasto en los aos 1986 y 1987, durante el gobierno democrtico.

Cambio poltico y gasto pblico.

175

generar un proceso de acumulacin, que revierta las consecuencias de la crisis que afecta a la economa del pas desde la dcada del 70 (en 1984 slo aumentan como proporcin
del

gasto total

los gastos

sociales, y en 1985 stos y los del rea econmica>. Sin embargo,

el endeudamiento externo y la tendencia a la inflacin constituyen una fuerte restriccin que determina la necesidad de anteponer programas de ajuste a polticas expansivas del gasto total: se asignan prioridades a ciertas polticas sobre otras en un contexto de contencin de los gastos totales en los aos mencionados.

176

CAPITULO Vil CAMBIO POLITICO Y EMPLEO PUBLICO


(...> gobernar un Estado es elegir ciertos valores y criterios, ciertos objetivos y medios, ciertas rutas estratgicas de accin, ciertos actores, procedimientos, tiempos e instrumental (Aguilar Villanueva, 1992:15).

A.- Las oolticas de empleo pblico

Sobre la relacin entre el empleo estatal y la poblacin de un pas ha existido una gran discusin, ya que la opinin pblica en general y algunos autores de Ciencia Poltica establecen cierta relacin entre dos variables: a mayor desarrollo econmico y social de un pas, menor el tamao de su Administracin Pblica. Esta correlacin se expresa tambin en sentido inverso: un pas subdesarrollado es un pas con una gran burocracia, es decir, con una Administracin Pblica demasiado grande para el tamao de su poblacin y sus recursos. La incompetencia que por lo general se atribuye, correcta o incorrectamente, a las administraciones pblicas de los pases en vas de desarrollo, tiende a ser explicada, entre otros factores pero muy destacadamente, por la gran dimensin de aquellas. En el trabajo de Heller y Tait (1985), que analiza cifras de

Cambio poltico y empleo pblico.

177

numerosos paises de Europa, Africa y Asia, se afirma que el crecimiento del empleo pblico (en trmino de nmero de empleados per cpita) aumenta con la renta per cpita (pg. 45); por lo que el nmero de empleados pblicos en la Administracin Central por persona es mayor en los pases industrializados que en los pases en vas de desarrollo. La media de los pases de la OCDE que ellos estudian es de 3,1 empleados pblicos por cada 100 habitantes, y la de los pases en vas de desarrollo es de 2,4. El dato que elios manejan para Argentina en 1981 es de 2,12 empleados pblicos en la Administracin Central por cada 100 habitantes, dato ligeramente superior al utilizado en nuestro estudio para ese mismo ao (1,72). Esto se debe a que los autores, para realizar las comparaciones internacionales, han sumado a la Administracin Central los cargos pblicos provinciales y locales de los sectores de salud, educacin y polica, en los pases federales (caso de Argentina) o con una alta descentralizacin de servicios, para obtener una medida ms exacta de la participacin de la Administracin en esos sectores. Estos autores toman en consideracin slo los datos de un ao para cada pas estudiado (de 1977 a 1982, segn el pas) afirmando que las variaciones anuales son escasas. En Argentina, el nmero de empleados pblicos de la Administracin Nacional por cada 100 habitantes vara de 1,96 en 1976 a 1,66 en 1988. La variacin, efectivamente, no es muy grande, pero, utilizando la tesis de Heller y Tait para pases con distinto Producto Interior Bruto por habitante, podra la disminucin del nmero de empleados pblicos por habitante relacionarse con la disminucin del Producto Interior Bruto por persona verificada en Argentina en ese perodo?. Un estudio sobre los pases de la Comunidad Europea tambin concluye que cuanto ms desarrollado es un pas (medido en este caso por el tamao del sector servicios en la economa) tiene una Administracin Pblica mayor (Junquera, 1986:89 y 123/125). Y dos trabajos que comparan el empleo pblico de Mxico con el de los pases de la Comunidad Europea (utilizando los datos del trabajo de Junquera mencionado) llegan a una conclusin similar: a mayor desarrollo relativo de una sociedad, mayor tamao relativo de su Administracin Pblica en relacin a la PEA (Pichardo, 1988:238/240); Merino Maon, 1989:22).

Cambio poltico y empleo pblico.

178

En Argentina, el nfasis sobre la necesidad de reducir el empleo estatal como un medio para racionalizar la Administracin Pblica y para disminuir el gasto pblico en el marco de las polticas de austeridad y de las restricciones presupuestarias, form parte del discurso del gobierno militar del Proceso de Reorganizacin Nacional. Adems, las propuestas y las politicas efectivas en esa direccin (tanto del gobierno autoritario como del democrtico) incluyeron diversas medidas: privatizaciones de empresas pblicas, reducciones del empleo pblico sobre todo en la Administracin Pblica Central, cortes en los servicios sociales, eliminacin de los cargos pblicos vacantes, e incentivos econmicos a la renuncia voluntaria de los trabajadores estatales. A pesar de los proyectos y polticas, entre 1976 y 1988
(1)

el empleo pblico

<2>

no decreci en valores absolutos, aunque disminuy su ritmo histrico de crecimiento (tabla 5 del Anexo V). El ajuste de la Administracin Pblica Central por las limitaciones fiscales se produjo ms por la va de la contraccin de los niveles salariales en el Estado que a travs de una disminucin absoluta del empleo
(3),

Entre 1976 y

1988, el empleo de la Administracin Pblica Central creci a una tasa promedio anual

)Los ltimos datos disponibles sobre la Administracin Pblica Central son los de diciembre de 1988, por lo que los ltimos seis meses del gobierno Radical (que finaliz el 8 de julio de 1989) no se incluyen en este anlisis.
2)

En esta investigacin se considera empleo pblico al conjunto de fuerza de trabajo contratada en

relacin de dependencia directa por el gobierno central, las provincias y los municipios. Por las razones apuntadas en la Introduccin, slo se estudia el empleo pblico dependiente de la Administracin Pblica

Central.
)Para datos sobre el salario real en la Administracin Pblica comparados con datos del salario real general (en el perodo 1961/1986), ver Diguez y otros (1990:vol.Il,113). El salario real de la Administracin Pblica con un ndice = 119,54 en 1975 (base 1973 = 100), cay a 55,27 en 1976, recuperndose ligeramente entre 1980 y 1983 (sin alcanzar los valores de 1975), para disminuir nuevamente en los aos siguientes, llegando a 49,75 en 1986. Entre 1986 y 1988, el salario de la Administracin Pblica Central disminuy 3%, porcentaje menor que el del sector privado. Datos del salario real de la APC y del sector privado entre 1983 y 1988: Carciofi, 1990:cuadros IV.8 y IV.8(a). Por otro lado, exista una disparidad en las remuneraciones para puestos tericamente semejantes entre ministerios e instituciones gubernamentales, y tambin entre diferentes departamentos de un mismo ministerio u organismo descentralizado (Martnez Nogueira, 1989a:37). Un cuadro comparativo sobre diferencias salariales en diversas unidades de la Administracin Pblica se encuentra en: Carciofi, 1990:cuadro VA.

Cambio poltico y empleo pblico.

179

del 0,2%, que significa que en 12 aos la Administracin Pblica pas de tener 518.369 cargos civiles ocupados en 1976 a contar con 530.587 en 1988
(4),

Si se analizan por separado los dos gobiernos, se observan polticas de empleo pblico distintas. Durante los casi ocho aos del gobierno autoritario militar se verifica una contraccin de los cargos ocupados equivalente a un decrecimiento anual del 0,42% (lo que represent una prdida de ms de 15.000 puestos). Por el contrario, durante los cinco aos del gobierno democrtico de la Unin Cvica Radical existi un aumento del empleo pblico de ms de 27.000 personas, lo que representa una tasa promedio de crecimiento anual de 1,06%. De todas formas, el comportamiento del empleo pblico no fue uniforme a lo largo de cada uno de los dos perodos. Para comprender mejor la poltica del empleo pblico del gobierno militar podemos dividirlo en dos subperodos (ver Grfico VII.1):

a) Perodo de disminucin del empleo pblico: Desde 1976 hasta 1979 se observa un fuerte decrecimiento de los cargos civiles ocupados. En esos tres aos se perdieron casi 51.000 puestos de trabajo, lo que represent un descenso de casi 10% del empleo pblico, a una tasa anual decreciente de 3.28%. Hay que tener en cuenta, como ya se mencion en el captulo sobre el gasto pblico, que este perodo incluye el inicio de las transferencias de algunas escuelas primarias y servicios hospitalarios a las provincias, lo que tambin incluy transferencias de personal, y con la aplicacin de una poltica de prescindibilidad de funcionarios que posibilit el cese de funcionarios por razones polticas.

b) Etapa de crecimiento: Los ltimos cuatro aos del gobierno militar (1980-1983) se caracterizaron por una cierta recuperacin del empleo pblico (35.830 nuevos
j Para los datos de la evolucin de los cargos civiles ocupados de la Administracin Pblica Central y las tasas anuales de variacin, ver tablas 1 y 2 y grfico 1 del Anexo V.
5)

La poltica de prescindibilidad del gobierno autoritario se desarrolla en el captulo VIII.

Cambio poltico y empleo pblico.

tso

puestos, creciendo el total del empleo a una tasa promedio anual de 1,73%), crecimiento que no llega a recuperar la prdida de empleo del subperodo anterior. Al igual que sucedi durante el gobierno autoritario, el gobierno democrtico no tuvo un comportamiento uniforme en lo relativo a la evolucin del empleo pblico, por lo que se puede dividir en tres perodos para su anlisis:

a) Etapa de fuerte crecimiento del empleo pblico: En los dos primeros aos del gobierno de la Unin Cvica Radical (1984 y 1985) existi el mayor crecimiento del empleo pblico de todo el perodo estudiado. Los cargos ocupados aumentaron en ms de 43.000, creciendo el empleo a una tasa anual de 4,19%.

b) Un ao de fuerte descenso: En el ao 1986 hubo una fuerte disminucin de los cargos ocupados en la Administracin Pblica. Se perdi en este ao ms empleo del que se haba creado en los dos anteriores, lo que represent un descenso del 8,4% de los puestos ocupados (ms de 43.500 cargos>. El fuerte crecimiento del empleo en los aos 1984 y 1985 y el decrecimiento de 1986, llev a la estabilidad en el empleo pblico en el primer trienio democrtico. En 1985 se haba cambiado el equipo econmico, se lanz el Plan Austral y la UCR gan las elecciones de renovacin parcial de la Cmara de Diputados; estos acontecimientos hay que considerarlos para entender el comportamiento del empleo pblico en 1986.

c) Perodo de recuperacin del empleo: En los dos ltimos aos del gobierno democrtico existi una recuperacin de los cargos pblicos ocupados. En 1988 se superan los 530.000 puestos, sin llegar a los 546.000 que se haban alcanzado en 1985, ao de mayor nmero de empleados pblicos de todo el perodo estudiado, pero superando los cargos ocupados en 1983 (ao de cambio de

Cambio poltico y empleo pblico.

181

gobierno) y los de 1976 (cuando comienza el gobierno autoritario).

Es decir, a pesar de que en el gobierno autoritario existi una disminucin absoluta del empleo pblico, en los ltimos cuatro aos aument el empleo (1980-1983), aunque este crecimiento no fue lo suficiente como para recuperar el nmero de cargos perdidos en los primeros tres aos. Por el contrario, durante el gobierno democrtico se registr un crecimiento absoluto del empleo pblico, aunque en 1986 existi un fuerte
descenso

de ste en relacin al ao anterior, disminucin que fue recuperada

parcialmente en los dos aos siguientes. Segn explica el Secretario de la Funcin Pblica, Jorge Roulet, el crecimiento del empleo pblico del primer ao del gobierno radical se debi a que no se crearon vacantes despidiendo empleados, sino que se respetaron todos los puestos ocupados, por lo que la necesidad de funcionarios de confianza poltica para algunos cargos produjeron ese incremento (Tiempo, Buenos Aires, 9/3/85), adicionando nuevos empleados a los ya existentes. A pesar de la poltica de subsidiaridad del rgimen autoritario, el empleo pblico no disminuy de forma constante durante todo ese gobierno. Los cargos ocupados durante el rgimen democrtico tampoco aumentaron constantemente, pese al discurso ms estatista de sus polticos y gestores. Existe una distancia entre intenciones y discursos de los dos gobiernos y las polticas de empleo realmente implantadas.

Cambio poltico y enipeo pblico.

182

GRFICO VII.1 EMPLEO PBLICO DE LA ADMINISTRACIN PBLICA CENTRAL. VARIACIN EN VALORES ABSOLUTOS.
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B.- Polticas de empleo nblico y contexto social

En el apartado anterior se analizaron las variaciones del volumen del empleo pblico en trminos absolutos, afirmando que se registr un crecimiento de ste entre 1976 y 1988; pero si se compara la importancia relativa del empleo pblico en su contexto social, observamos que se ha contrado. La comparacin de los datos del empleo pblico con la poblacin total del pas y con la poblacin econmicamente activa (P.E.A.) muestra una visin relativa del tamao de la Administracin Pblica Central. La comparacin de esos datos con la poblacin del sector asalariado se utiliza como

Cambio poltico y empleo pblico.

183

referencia del papel del Estado como empleador. El empleo pblico total aument en el perodo estudiado a un promedio anual del 0,2%; pero en relacin a la poblacin total del pas, a la poblacin econmicamente activa y a la poblacin asalariada el empleo pblico disminuy a una tasa anual negativa de 1,27%, 1,03% y 1,25% respectivamente
(6>,

0 sea, el tamao de la Administracin

Pblica Central medido a travs de los cargos civiles ocupados disminuy en trminos relativos, tanto en relacin a la poblacin total del pas como en relacin a la poblacin econmicamente activa y a la poblacin asalariada. El papel del Estado Central como empleador se restringi, ya que se verifica una cada progresiva de la participacin del empleo de la Administracin Central en la masa asalariada. De contar la Administracin Pblica con un empleado pblico por cada 51 habitantes en 1976, se pas a tener un empleado pblico cada 60 habitantes en 1988. Igual que en el apartado anterior en relacin a los valores absolutos del empleo pblico, al estudiar ste en sus valores relativos (en su contexto social) se analizar dividindolo en los perodos correspondientes a los gobiernos estudiados. Tanto durante el gobierno autoritario como durante el gobierno democrtico disminuye el empleo pblico en relacin a la poblacin del pas, a la poblacin econmicamente activa y a la poblacin asalariada, aunque durante el segundo gobierno mencionado la poblacin econmicamente activa y la poblacin asalariada aumentaron en relacin a la poblacin total. O sea, que a pesar de que la poblacin activa y asalariada aumentaron en relacin al total de la poblacin durante el perodo democrtico (mejorando el nivel de empleo general>, no lo hizo as el empleo pblico. Estas cifras muestran un decrecimiento real en el empleo pblico nacional. Pero si estudiamos cada uno de estos gobiernos en subperodos se observan algunas diferencias de inters (tablas VII.1 y VII.2 y grficos VII.2, VII.3 y VII.4).

Para lo referente a los datos de poblacin del pas, poblacin econmicamente adiva y poblacin asalariada, y la relacin de estos indicadores con el empleo pblico, ver tablas VII.1 y VII.2, tablas 3 y 4 y grficos 2 y 3 del Anexo V.
6)

TABLA VII.1 EL EMPLEO EN LA ADMINISTRACIN CENTRAL EN SU CONTEXTO SOCIAL VARIACIN ANUAL RESPECTO A LA POBLACIN DEL PAS (en A) PERODO TOTAL (1976/1988) GOBIERNO AUTORITARIO (1976/1983) 1976/1979 1980/1983 GOBIERNO DEMOCRTICO (198411988) 1984/1985 1986 198711988 -1,27 -1,89 -4,70 0,21 -0,39 2,29 -8,54 0,99 VARIACIN ANUAL RESPECTO DE LA P.E.A (en %) -1,03 -1,40 -4,41 0,86 -0,52 1,18 -5,87 0,44 VARIACIN ANUAL RESPECTO A LOS ASALARIADOS (en A)
-1,25

-1,51 -4,96 1,07


-0,89 2,04 -8,87

0,18

TABLA VIIi EL EMPLEO EN LA ADMINISTRACIN CENTRAL EN SU CONTEXTO SOCIAL (CONTINUACIN) AOS ASALARIADOS POR CADA CARGO PBLICO
1976 1977 1978 1979 12 15 * 14

PERSONAS ECONMICAMENTE ACTIVAS POR CADA CARGO PUBLICO


20 23 * 23

HABITANTES POR CADA CARGO PBLICO


51 60
*

59

1980 1981
1982

14 13
14

23 22
23

60 58
59

1983 1984
1985 1986 987 1988
*

14 14
13 14 15 14
=

22 22
21 23 23 23

59 58
56 62 62 60

SIN DATOS.

FUENTE: Elaboracin propia con datos del INDEC y la DIGRAD.

Cambio poltico y empleo pblico.

185

El gobierno autoritario presenta dos subperodos en relacin a la evolucin del empleo pblico en su contexto social:

a) Etapa de fuerte descenso del empleo: Desde el comienzo de este gobierno hasta 1979 el empleo pblico desciende tanto en relacin a la poblacin total del pas, como en relacin a la poblacin econmicamente activa y a la poblacin asalariada (a una tasa de decrecimiento anual del 4,7%, 4,41% y 4,96% respectivamente). En 1976 hay un empleado pblico cada 51 habitantes y cada 12 asalariados, en 1979 esta proporcin vara: hay un empleado pblico por cada 59 habitantes y por cada 14 asalariados. El papel de la Administracin Publica Central como empleadora desciende. b) Perodo de mantenimiento del empleo pblico: En los ltimos aos del gobierno autoritario (1980-1983), el empleo pblico refleja un estancamiento en relacin a los tres indicadores considerados (poblacin total, poblacin econmicamente activa y poblacin asalariada). En 1979 existe un empleado pblico cada 14 asalariados, cada 23 personas econmicamente activas y cada 59 habitantes. En 1983 la relacin del empleo pblico con la poblacin total y con la poblacin asalariada se mantiene constante, slo ha aumentado su participacin en la PEA, pero mnimamente, ya que existe un cargo pblico por cada 22 personas econmicamente activas. El gobierno democrtico tambin presenta diferencias en la evolucin relativa del empleo pblico segn el subperodo que se considere:

a) Perodo de crecimiento dbil: Durante los dos primeros aos de este gobierno, el empleo pblico crece en relacin a la poblacin total del pas, en relacin a la poblacin activa y a la poblacin asalariada. Al inicio del periodo gubernamental

GRFICO VII.2 EMPLEO EN LA ADMINISTRACIN PBLICA CENTRAL Y POBLACIN TOTAL (siendo 1976 = 100).
1 30

110
o

o II
N

EMPLEO PBLICO

O POBLACION

1976

1977

1978

1980

1981

1982

1983

1984

1985

1986

1987

1988

AOS

GRFICO VII.3 RELACIN ENTRE EL EMPLEO PBLICO Y LA POBLACIN ECONMICAMENTE ACTIVA (en porcentaje).
0,055%

0. 05%
0,047% 0,048%

Co Lu
-3

o .045%
0.043%

0.045% 0.044% 0.043% 0.044%

0.045% 0.044% 0.043% 0.044%

z w ci

a 0~

0,04%

0.035%

0.03% 1976 1977 1979 1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988

AOS

Cambio poltico y empico pblico.

188

GRFICO VII.4 RELACIN ENTRE EL EMPLEO PBLICO Y LA POBLACIN ASALARIADA (en porcentaje).
0.09%

0,08%

w
,

0,07%

1-

uJ O

z
0,06%

o 0~

0,05%

0,04% 1876 1977 1979 980 19Sf 1982 1983 984 1985 1986 1987 1988

AOS

C.- Empleo pblico y contencin del easto

Las exigencias de disminucin del empleo pblico surgidas por las restricciones presupuestarias estn en conflicto, por una parte, con el papel de absorcin de mano de obra que desempea el Estado en muchos pases en vas de desarrollo y, por la otra, tambin estn en conflicto con la creciente demanda de servicios sociales por parte de la poblacin ms desprotegida, solicitud que se intensifica precisamente en perodos de crisis, con alto nivel de desempleo y bajos salarios, y en la transicin a la democracia, cuando se expresan demandas largamente silenciadas y grandes expectativas. Adems,

Cambio poltico y empleo pblico.

189

la manipulacin del empleo estatal con criterios clientelsticos es un obstculo adicional, que contrarresta polticas destinadas a reducir el empleo pblico. La complejidad de las fuentes histricas de crecimiento del empleo estatal (sociales, econmicas y polticas), ligadas a la evolucin del Estado y al momento en que se afianz el Estado nacional, y al carcter redistributivo o regresivo de las diferentes etapas histricas, dio como resultante una configuracin estatal que en la actualidad impone fuertes limitaciones a la posibilidad de reestructurar el gasto pblico a travs de la manipulacin del empleo pblico. Estas restricciones, entre otras, son las que pueden explicar que exista una distancia entre intenciones y discursos gubernamentales del perodo autoritario, de naturaleza privatista y neoliberal, y del perodo democrtico, distributivo e intervencionista, y las polticas de empleo realmente implantadas. En Argentina, como en otros pases, el empleo estatal se expandi en el largo plazo como resultado de la ampliacin de la actividad econmica y social del Estado. Este asumi un papel central, tanto interviniendo directamente en las actividades econmicas, como aumentando sus funciones normativas, reguladoras y de apoyo (Kritz y Lndenboim, 1989). Es el crecimiento de las funciones asignadas al Estado lo que explica el aumento de la ocupacin pblica. A este proceso bsico de expansin se superpuso a menudo el reclutamiento sobre la base de sistemas clientelares, mecanismo que en ciertos momentos adquiri el papel principal como fuente del crecimiento del empleo pblico. Despus de una tendencia expansiva en el largo plazo, Argentina mostr desde la dcada de los aos 60 cierto estancamiento del empleo estatal, incluso un declive en trminos relativos, con una cierta recuperacin a principio de la dcada de los aos 70. La tendencia al estancamiento habra sido ms pronunciada si no fuera por el crecimiento del empleo pblico provincial (Orlansky, 1989). Despus de agotarse la capacidad expansiva del empleo pblico, el sostenimiento de ste se debi a un mecanismo de transferencia de ingresos en favor de ciertos sectores que, de otro modo, podran haber quedado desocupados. El empleo pblico fue disminuyendo su contenido funcional original para operar cada vez ms como un

Cambio poltico y empleo pblico.

190

instrumento de subsidio implcito al desempleo. Este papel del empleo pblico en el mercado de trabajo tiene dos facetas principales: la expresa creacin de empleo pblico como atenuante del desempleo
(7),

el desempeo de un papel amortiguador frente a la insuficiencia de la generacin de empleo en el sector privado. En ese papel amortiguador puede distinguirse, a su vez, un papel estructural, en el largo plazo, del papel ms coyuntural durante las recesiones y perodos de crisis (Marshall, 1990). En algunos casos se instrumenta de forma deliberada la creacin de empleo en el Estado con la finalidad de reducir el nivel de desempleo. Un ejemplo es cuando el Estado se hace cargo de empresas en quiebra expresamente para evitar el desempleo que se hubiera generado si esas empresas cerraran, como sucedi en Argentina hasta mediados de la dcada de los aos 70 (Orlansky, 1989). Sin embargo, y aunque no necesariamente como producto de polticas dirigidas a incrementar el nivel de empleo (sino, a veces, como producto de polticas para habitar zonas despobladas del pas), el empleo pblico tambin ha jugado en el mercado de trabajo un papel estructural, que hay que distinguir del anterior (que llambamos coyuntural), llenando un vaco en la generacin de puestos de trabajo. Este papel compensador es ms manifiesto en mercados de trabajo locales y regionales, donde a veces la Administracin Pblica se convierte en una de las escasas posibilidades de trabajo (como sucede en algunas capitales de provincia en Argentina, donde gran parte de la poblacin depende del empleo pblico). Por otra parte, histricamente el comportamiento del empleo pblico ha contribuido a evitar descensos ms pronunciados en los niveles globales de empleo en coyunturas econmicas recesivas. Este efecto no necesariamente se produce debido a una activa poltica contraccica, ya que frecuentemente tambin el empleo pblico disminuye su ritmo de crecimiento durante la recesin, pero por lo menos el volumen de empleo

7) Tras un estudio emprico con datos de diversos pases, Ozgediz llega a la conclusin de que los pases en vas de desarrollo tienden a usar el empleo pblico como una forma de aliviar el desempleo ms de lo que lo hacen los paises industrializados (Ozgediz, 1983:7).

Cambio poltico y empleo pblico.

191

existente en las administraciones pblicas, aunque no aumente particularmente durante las crisis para contrarrestar la disminucin de la demanda en el sector privado, no suele disminuir al mismo ritmo que el empleo privado. En la mayora de los casos, la estabilidad legal delempleo estatal impide los despidos masivos, obstaculizando cualquier intento de reduccin del empleo
(8),

Como los despidos masivos no son legalmente

posibles, el congelamiento de vacantes es el mecanismo ms usual de contencin del empleo pblico. Un congelamiento de vacantes tambin puede llevar a una disminucin en trminos absolutos, pero de menor impacto que los despidos generalizados. Diversos estudios sobre diferentes pases de Amrica Latina analizan el

(9)

comportamiento del empleo pblico durante perodos recesivos, mostrando tendencias diversas en los diferentes pases. En Colombia, la tasa de incremento del empleo pblico tiende a variar con la tasa de incremento del empleo asalariado urbano global, disminuyendo el ritmo de crecimiento de ambas en fonna conjunta. Tambin en Costa Rica el empleo pblico muestra un comportamiento prociclico, cayendo durante la crisis de 1981-1982. En Brasil, en cambio, el empleo pblico jug un papel claramente anticclico en el perodo recesivo de 1981-1983, con tasas de incremento altas en su nivel de empleo, cuando la poblacin asalariada disminua, aunque esas tasas de crecimiento no disminuyeron con la recuperacin posterior del empleo privado. Este papel contraccico se debi principalmente a la intervencin estatal (sobre todo en los gobiernos locales) en las regiones ms atrasadas, donde la oferta de empleo en la

estudio sobre los pases de la Comunidad Europea (Junquera, 1986) se concluye que las tasas de crecimiento del empleo pblico de algunos pases son inferiores en el periodo 1975-1982 (despus de la crisis de 1973) que en los aos anteriores, pero no dejan de crecer (a excepcin de Gran Bretaa). Sin embargo, Espaa aumenta su porcentaje de expansin del empleo pblico. Segn el autor, esto se debe a que a Administracin espaola (al menos hasta esos aos) se encuentra claramente subdesarrollada, por lo que sigue creciendo aceleradamente, impulsada por una fuerte demanda social de servicios (educacin, sanidad, bienestar comunitario) y por una poltica de generacin de puestos de trabajo en el Estado (Junquera, 1986:223/224).
) En un
9)

Recogidos en Marshall (comp.),

1990.

Cambio poltico y empleo pblico.

92

Administracin puede ser un mecanismo de sustentacin poltica en un perodo de elecciones coincidente con la crisis econmica (de Arajo y do Vale Souza, 1990>. En Chile, en el contexto de una drstica reduccin del empleo estatal regular, existi un tipo especfico de empleo pblico, los programas de empleo especiales constituyeron una forma de subsidio de desempleo para paliar, aunque marginalmente, los efectos de la crIsIs. En Argentina, entre 1976 y 1988 el empleo pblico de la Administracin Pblica Central manifest un comportamiento proccico. Es decir, la disminucin de la poblacin asalariada urbana con respecto al total de la poblacin urbana fue acompaada por una variacin de igual signo en el empleo pblico en relacin a la poblacin total del pas. En todo el perodo estudiado, la poblacin asalariada con respecto a la poblacin disminuy a una tasa anual del 0,02%, y el empleo pblico respecto a la poblacin total disminuy con una tasa anual del 1,27%. Pero esta relacin proccica entre el empleo pblico y la poblacin asalariada no fue constante durante todo el perodo: durante el gobierno democrtico, a pesar de que la relacin asalariados/poblacin aumenta, el empleo pblico disminuye respecto al mismo indicador, presentando un comportamiento anticclico. Este mismo comportamiento anticclico tuvo el empleo pblico durante los prneros aos del gobierno autoritario (1976/1979) disminuyendo respecto a la poblacin total mientras la poblacin asalariada aumenta respecto al mismo indicador. Por el contrario, el empleo pblico durante la segunda etapa de este gobierno (1980/1983) tuvo un comportamiento anticclico opuesto, aumentando mientras los asalariados disminuan respecto a la poblacin total. Estos cuatro aos son, por tanto, los nicos en los que el empleo pblico cumpli un papel compensador y amortiguador en el mercado de trabajo, al suplir una insuficiente demanda de fuerza de trabajo por parte del sector privado, aumentando los cargos ocupados respecto a la poblacin mientras la poblacin asalariada disminua (Tabla VII.3).

Cambio poltico y empleo pblico.

193

TABLA VIIi EMPLEO PBLICO DE LA ADMINISTRACIN CENTRAL: COMPORTAMIENTO PROdCLICO/ANTIcICLICO (VARIACIN ANUAL, EN PORCENTAJE)

ASALARIADOS 1 POBLACIN TOTAL PERIODO TOTAL (1976/1988) GOBIERNO AUTORITARIO (1976/1983) 976/1979 1980/1983 GOBIERNO DEMOCRTICO (1984/1988) 1984/1985 1986 1987/1988 -0,02 -0,42 0,31 -0,98 0,55 0,33 0,16 0,97

EMPLEO PBLICO POBLACIN TOTAL -1,27 -1,89 -4,70 0,21 -0,39


2,29

-8,54 0,99

FIJENTE: Elaboracin propia con datos del INDEC y la DIGRAD.

La combinacin de variables que determinan que el empleo estatal se mueva con o contra las fluctuaciones en la actividad econmica es compleja, y no necesariamente de carcter generalizado; las polticas econmicas se combinan con otros factores, como son las motivaciones electoralistas o las presiones sociales particulares a cada pas y a distintas coyunturas en un mismo pas. Las recomendaciones de las agencias internacionales (Banco Mundial y Fondo Monetario Internacional) a diversos gobiernos endeudados y en condiciones de

Cambio poltico y empleo pblico.

194

estancamiento econmico (incluido el argentino) tienen como uno de sus puntos importantes la reduccin del tamao del Estado y de sus diversas formas de intervencin
(O)~

En muchos pases los gobiernos estn adoptando, por razones econmicas o

ideolgicas (o por las negociaciones con los organismos internacionales ya mencionadas), programas de contraccin del gasto pblico, incluyendo procesos de privatizacin. Las propuestas para disminuir el dficit fiscal controlando los gastos no slo se basan en la supuesta ineticiencia estatal, sino que tambin presuponen que el Estado se ha expandido demasiado en estos pases, y que una de las manifestaciones principales de su expansin est en la gran magnitud del empleo en las administraciones pblicas
(l)

Sin embargo, e independientemente de cual es la participacin del gasto pblico en el Producto Interior Bruto, se observa que la participacin del empleo estatal en la poblacin tiende a ser inferior en los pases en vas de desarrollo que en los pases industrializados. Una de las caractersticas de los pases en vas de desarrollo es, precisamente, que el Estado no alcanza a ofrecer la diversidad y cantidad, y mucho menos la calidad, de servicios a la poblacin tal como se presta en los pases ms industrializados, empleando gran nmero de personal. Esta situacin no es incompatible, sino todo lo contrario, con una presencia del empleo pblico en el mercado de trabajo de los pases de menor industrializacin comparable, o incluso superior, a la existente en los pases ms industrializados, cuando se analiza su participacin en la poblacin asalariada urbana (o sector no agrcola del pas): en los pases en vas de desarrollo hay ms empleo pblico en relacin al sector no agrcola que en los pases industrializados de la OCDE, aunque este dato vara segn regiones y pases (Ozgediz, 1983:4). La importancia del empleo estatal en el mercado de trabajo no se debe nicamente a su propia expansin, sino, a veces, al escaso dinamismo

10)

Sobre las negociaciones de Argentina con el Banco Mundial y el Fondo Monetario Internacional,

ver: Tussie y Botzman, 1989; Machinea y Sommer, 1990; Bouzas y Keifman, 1992.
) Naturalmente, en este tipo de polticas para reducir el tamao del Estado, no son slo los gastos en personal los que se planifica recortar.

Cambio poltico y empleo pblico.

195

en la creacin de empleo en el sector privado. Por eso, en los pases en vas de desarrollo, no obstante lo limitado de los servicios pblicos en relacin a la poblacin (en comparacin a los pases ms industrializados), el peso del Estado en el mercado de trabajo es muy significativo (Marshali, 1990)
(12)

El planteamiento sobre la necesidad de racionalizar el gasto pblico en los pases en vas de desarrollo, se ha traducido mecnicamente en el argmnento de que es necesario reducir los gastos en personal del Estado, sin examinar comparativamente la composicin del empleo pblico de estos pases con la de pases ms desarrollados, como lo acabamos de hacer en este apartado.

D.- Evolucin. descentralizacin

composicin del empleo pblico

La organizacin administrativa argentina presenta un

alto grado de

descentralizacin, de acuerdo con el sistema de gobierno federal que otorga poder poltico autnomo a las jurisdicciones provinciales
(3)

El proceso de descentralizacin en 1958 el 39% dependa

se ha desarrollado a un ritmo creciente. Si se considera exclusivamente el empleo pblico de las provincias y de la Administracin Pblica Central
(14),

del conjunto de los gobiernos provinciales, frente a ms de 60% de la Administracin Pblica Central. Una dcada despus, en 1967, las administraciones provinciales casi absorban el 50% del empleo pblico. En 1976 (primer ao del gobierno militar), la Administracin Pblica Central dispona de menos empleados que las provincias (45% Argentina tiene casi el nmero de empleados pblicos por cada 100 trabajadores econmicamente activos correspondiente al promedio de la Comunidad Europea (Martnez Noguelra, 1989b: 18).
U) fl) El sistema de gobierno federal otorga un alto grado de autonoma poltica a las provincias (constituciones provinciales, gobiernos electos que reproducen la divisin de poderes ejecutivo y legislativo en el orden provincial, etc.). En la prctica, sin embargo, las numerosas interrupciones del orden constitucional propiciaron la desfederalizacin poltica (por intervenciones del gobierno central en las provincias).
14)

Sin considerar los datos de la Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires ni de otros municipios

del interior (de estos ltimos no existen datos oficiales), ni de las empresas ni de los bancos del Estado.

Cambio poltico y empleo pblico.

196

del total), y en 1983 (primer ao del gobierno de la Unin Cvica Radical) slo el 40% del empleo era dependiente del gobierno central. En 1984 y 1985 esta proporcin se mantuvo, con un ligero descenso
(I5)

El nmero de cargos ocupados en las administraciones provmciales, al margen de los cambios polticos ocurridos en las ltimas tres dcadas, experiment un crecimiento sostenido. En cambio, el total de los puestos de trabajo dependientes del gobierno central registr una ligera tendencia al aumento, aunque con perodos de descenso. Siendo los primeros aos de la dcada del 70 los de mayor dotacin de empleo en la Administracin Central, y 1985 el ao de mayor nmero de cargos ocupados en esta Administracin dentro del perodo que se estudia en este trabajo El proceso descrito muestra dos tendencias:
(16)

a) La importancia creciente del proceso de descentralizacin administrativa favoreciendo la creacin del empleo pblico provincial; y

b) El mantenimiento del gobierno nacional como fuente de empleo en trminos absolutos, y su disminucin en relacin a la poblacin total del pas.

Los datos sobre empleo provincial entre los aos 1958 y 1985 se recogen en la Tabla 5 deI Anexo y. Si queremos considerar los datos del empleo pblico de la Administracin Pblica Central (APC) frente a los del empleo de las provincias y de la Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires (MCBA), se dispone de los siguientes datos, de fuentes distintas. En 1922 el 70% del empleo pblico corresponda al mbito central y slo el 30% a los gobiernos de las provincias y a la MCBA [Wainer,Jacobo (1947), Racionalizacin administrativa, Buenos Aires, Editorial Argentina de Finanzas y Administracin; citado por Orlansky, 1989]; en 1981 la APC absorba casi el 45% del empleo, frente al 55% de las provincias y de la MCBA (Heller y Tait, 1985); y en 1986 a la APC le corresponda el 38% y a los gobiernos provinciales y al gobierno de la MCBA el 61% (Orlansky, 1989). Estos datos tambin corroboran el creciente proceso de descentralizacin apuntado. La serie presentada por Carciofi (1990:cuadro 15/.5) no es totalmente coincidente con las cifras anteriores, pero s refleja la misma tendencia: considerando el empleo pblico de la APC frente al de las provincias y la MCBA, la primera absorbe el 54,2% del total
15)

en 1970, el 44,2% en 1981, y el 42% en 1986.


16)

Datos sobre la distribucin del empleo pblico en Espaa tras la creacin de las autonomas se

encuentran en: Bailn y Carrillo,

1992(?):1SII6.

Cambio poltico y empleo pblico.

197

El estancamiento del empleo pblico en la Administracin Pblica Central en las tres dcadas mencionadas ha ocurrido a travs de cambios diferentes, determinados algunos por decisiones polticas de los distintos gobiernos y otros por tendencias histricas. Entre los cambios puntuales ms destacados se encuentran las polticas de reduccin y descentralizacin del empleo estatal. Entre las primeras se incluyen los programas de racionalizacin administrativa en las empresas de ferrocarriles (1962), la privatizacin del transporte automotor de Buenos Aires, anteriormente nacionalizado (1963>, y la subcontratacin privada de servicios de limpieza. Entre las polticas de descentralizacin hay que mencionar las transferencias a provincias y municipios de sus respectivos establecimientos hospitalarios, de la enseanza primaria, y ciertos servicios de agua potable y electricidad (1977-1980), anteriormente administrados por el gobierno central
(7)

Con respecto a las tendencias de largo plazo, el gran impulso al empleo estatal tuvo lugar en Argentina en las primeras dcadas del siglo, intensificndose en los aos 40 y 50 (Orlansky, 1989). Este crecimiento estuvo asociado con los procesos de modernizacin, industrializacin y urbanizacin, y dio lugar a una rpida expansin del Estado en servicios sociales, a la nacionalizacin de servicios pblicos y a la intervencin en la produccin de productos bsicos. Hacia 1960 comienza el agotamiento de este esquema, con una ligera recuperacin de la tendencia estatista en el tercer gobierno peronista (1973-1976). A partir de la segunda mitad de los 70 desaparece el papel del Estado como rehabilitador, y ya no se hace ms cargo de empresas privadas en quiebra,

~ Desde el punto de vista de la teora administrativa, el desplazamiento hacia una mayor participacin de los gobiernos provinciales y municipales favorece una accin administrativa flexible y adaptada a las circunstancias locales (Mayntz, 1985:99). Pero en este caso concreto que mencionamos, las transferencias a las provincias de ciertas responsabilidades y atribuciones realizadas por el gobierno militar (transferencias englobadas en su discurso de subsidiaridad del Estado, que tambin era aplicado al gobierno central respecto a los gobiernos provinciales), se realizaron sin una transferencia adecuada de fondos, por lo que parece ms una poltica orientada a la disminucin de los gastos del gobierno central, que a realizar polticas pblicas ms adaptadas a las necesidades locales.

Cambio poltico y empleo pblico.

198

uno de los papeles ms claros que jug contra el desempleo

(IR),

E.- Distribucin del empleo: ;cambio de prioridades en las oolticas pblicas?

Despus de haber analizado las tendencias generales del empleo pblico total en valores absolutos y relativos, en este apartado se aborda el anlisis de la distribucin de los cargos ocupados en las diferentes finalidades de actuacin del Estado. Nos interesa destacar las rmalidades que se priorizaron cada ao y las que se relegaron, y la forma en que vari esa distribucin entre 1976 y 1988 y en cada gobierno. Se considerar el empleo en cada funcin en valores absolutos y en trminos relativos (en relacin al total>. Estas dos formas de analizar la evolucin del empleo pblico son complementarias, porque si el porcentaje del empleo en un rea determinada baja (o sube) en relacin al total, eso no implica que el empleo en esa rea en trminos absolutos tenga igual comportamiento. Este anlisis del empleo permite observar la importancia asignada a cada mbito de actuacin del Estado sobre otros, ya que el empleo pblico no es el producto de una distribucin uniforme de todas las funciones que despliega la Administracin Central.

Al igual que con el anlisis del gasto pblico, las variaciones en la distribucin del empleo se relacionan con los cambios en los principios de legitimidad y las funciones asignadas al Estado y a la Administracin Pblica en el plano del discurso en cada gobierno estudiado, ya analizados. Cada una de los organismos en que se divide la clasificacin del empleo pblico puede identificarse con los conceptos deducidos del anlisis del discurso (resumidos en el Cuadro V.1), igual que se hizo con las finalidades en que se distribuye el gasto. Por ello, la distribucin del empleo pblico en cada una

Esta forma de intervencin econmica fue reemplazada por la subvencin estatal indirecta (exenciones impositivas) de nuevas fuentes de trabajo en el interior, los llamados planes de promocin industrial.
18)

Cambio poltico y empleo pblico.

199

de las jurisdicciones de la Administracin Pblica Central puede relacionarse, de forma terica, con los conceptos deducidos del anlisis del discurso de los dos gobiernos estudiados, tal como se representa en el Cuadro VII.1.

Cambio poltico y empleo pblico.

200

CUADRO VU.1 ASOCIACIN ESPERABLE ENTRE LOS CONCEPTOS DE LEGITIMACIN


DEL GOBIERNO AUTORITARIO Y DEL GOBIERNO DEMOCRTICO

LAS JURISDICCIONES QUE DEBEN DOTARSE DE UN MAYOR

O MENOR NMERO DE EMPLEADOS PUBLICOS.

PERIODO

CONCEPTOS

JURISDICCIONES DE LA ADMINISTRACIN PBLICA: DEBEN PRIORIZARSE NO DEBEN PRIORIZARSE -Cultura y educacin. -Trabajo. -Bienestar social. -Economia.

AUTORITARIO (1976-1983)

-Orden. -Autoridad. -Seguridad. -Subsidiandad. -Privatizaciones. -Disminucin del empleo pblico. -Reduccin de las desigualdades. -Distribucin de la riqueza. -Promocin del bienestar de la poblacin. -Promocin del crecimiento econmico. -Moralizacin de la ima gen de la funcin pbli ca. -Formacin de los em pleados pblicos. -Participacin ciudada na. -Transparencia adminis trativa.

-Interior. -Defensa.

DEMOCRTICO (1984-1989)

-Presidencia de la Nacin. -Justicia. -Economa. -Cultura y educacin. -Trabajo. -Bienestar social.

-Interior. -Defensa.

1.- Distribucin del empleo pblico por jurisdiccin.

Si se describe y analiza la distribucin del empleo pblico por organismos de la Administracin Pblica, y se relaciona con los cambios en la legitimacin de cada

Cambio poltico y empleo pblico.

201

gobierno estudiado y con el papel que cada uno le asignaba al Estado, se comprueba que no hay una relacin unvoca entre principios de legitimacin del gobierno en el plano del discurso (prioridades polticas) y prioridades en las polticas pblicas (medidas a travs de la distribucin del empleo pblico). Pero s existe una correlacin positiva entre esos principios y las tendencias de distribucin del empleo, combinada con otras variables explicativas. Los cargos ocupados en la Administracin Pblica Central entre 1976 y 1988 presentan las siguientes caractersticas en cuanto a su distribucin
(19):

En la Presidencia de la Nacin y en el Tribunal de Cuentas los cargos civiles ocupados tienden a aumentar en el gobierno militar y a descender en el gobierno democrtico
(2O)~

Los cargos ocupados en Presidencia de la Nacin aumentan a un ritmo

mayor que el empleo total en casi todos los aos del gobierno autoritario (entre 1979 y 1982); y descienden mientras el empleo total aumenta durante casi todo el gobierno democrtico (1984 y 1987/SS) o descienden a una tasa mayor que el total (1986) (Grficos 4/9 y 31/33 del Anexo y). Esto no es lo esperable segn la relacin terica que hemos establecido entre los conceptos de legitimacin del gobierno autoritario y del gobierno democrtico y las jurisdicciones de la Administracin Pblica que deben priorizarse (resumidos en el Cuadro VU.1). La Unin Cvica Radical plantea una legitimacin de su gobierno sobre la base de los medios utilizados, para lo que planifica una importante poltica de reforma en la Funcin Pblica (cuyo organismo gestor depende de Presidencia de la Nacin): moralizacin de la imagen de la Administracin Pblica, formacin de los empleados pblicos, participacin ciudadana, etc.; por lo que se poda esperar un
Los datos relacionados con la distribucin de los cargos ocupados en la Administracin Pblica

19)

Central distribuidos por jurisdiccin se presentan en las Tablas VU.4 y VHS. Con los datos de esas tablas se han elaborado los Grficos 4/33 del Anexo Y. Como se apunta en el anexo de Metodologa y fuentes (Anexo 1), los datos de 1978 no se consideran vlidos, por ser numerosos los organismos que ese ao no tienen sus datos reflejados (ver Anexo VI). fl Igual tendencia presenta el Ministerio de Defensa, pero como mencionamos en el Anexo 1 (Metodologa y fuentes), los datos de este Ministerio se presentan incompletos casi todos los aos, por lo que estos datos solo pueden considerarse como tendencias (ver Anexo VI).

Cambio poltico y empleo pblico.

202

aumento

en los

cargos ocupados de esta jurisdiccin, lo que

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los datos expuestos(21)

no sucede, rompiendo la tendencia histrica de crecimiento de este organismo

El

descenso del personal de la Presidencia de la Nacin a partir de 1986 se puede relacionar con el cambio del equipo de la Secretara de la Funcin Pblica, sucedido en diciembre de ese ao, y el abandono del impulso de la reforma de la Administracin Pblica (que se estudia en el captulo siguiente).

Por el contrario, el empleo en el Ministerio de Bienestar Social (que tambin


incluye

las competencias sobre salud y vivienda), tiende a disminuir en el gobierno

autoritario, y a aumentar en el periodo democrtico (Grficos 28/30 del Anexo y). Esta es la nica jurisdiccin que manifiesta un variacin clara de su dotacin en personal con el cambio de rgimen en el sentido terico esperado. El gobierno autoritario se apoya en la subsidiaridad y no menciona el concepto de equidad en su discurso, por lo que disminuye las polticas pblicas englobadas en este ministerio. Por el contrario, el gobierno democrtico mantiene como objetivos la reduccin de las desigualdades, la distribucin de la riqueza y la promocin del bienestar de la poblacin, por lo que las polticas articuladas desde este ministerio deben priorizarse.

Los cargos civiles ocupados en el Ministerio del Interior suben en la etapa de mayor represin de la dictadura (lucha contra la subversin armada e ideolgica: 1976-1980), presentando despus una tendencia decreciente. Por lo anterior, se puede afirmar que las oscilaciones en la dotacin de personal en este ministerio tambin se relacionan con los conceptos de legitimacin (orden y autoridad) (Grficos 10/12 del Anexo y).

El Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto presenta una evolucin de cargos


Un estudio sobre la evolucin histrica de la dotacin de empleo pblico en la Presidencia de la Nacin se encuentra en: Bonifacio y Salas, 1984.
21)

Cambio poltico y empleo pblico.

203

ocupados constante a lo largo de los dos gobiernos, tanto en valores absolutos como en porcentaje del empleo total (Grficos 13/15 del Anexo y). Este comportamiento estable en la dotacin de personal de este organismo, debe explicarse por su naturaleza misma, por las funciones que realiza. Sus funciones no se modifican por el cambio de rgimen, ni por las prioridades polticas de cada uno de ellos. Existe una inercia en las actividades realizadas por este ministerio. El empleo pblico en el Ministerio de Justicia aumenta hasta 1980-1981 (segn se considere el empleo en este organismo como porcentaje del total o en valores absolutos), presentando despus de ese ao una curva decreciente no muy pronunciada. Hasta el ao 1981 su dotacin de personal crece a una tasa ms elevada que la del total de la Administracin Pblica, para presentar una tasa negativa desde ese ao hasta 1985, mientras el total del empleo en la Administracin Central aumenta. A partir de 1986, presenta unas oscilaciones de crecimiento/decrecimiento que acompaan a la curva que describe el empleo total (Grfico 16/18 del Anexo y). La distribucin del empleo en esta jurisdiccin puede relacionarse ms con el nombramiento de personal afn a cada gobierno que con las prioridades de actuacin pblica que cada uno de stos le asigne a este organismo.

El Ministerio de Economa presenta una tendencia decreciente en el nmero de cargos ocupados desde 1980, tanto en valores absolutos como en relacin al empleo total (Grficos 19/21 del Anexo y). La reduccin de la dotacin de personal de este ministerio durante el gobierno militar es la esperable en relacin a sus prioridades de actuacin, ya que su poltica de subsidiaridad implica no planificar ni apoyar a las actividades privadas en su desarrollo (lo que forma parte de las funciones de este ministerio: obras pblicas, minera, energa, intereses martimos, recursos hdricos, transporte, etc.). Por el contrario, las prioridades de actuacin pblica del gobierno democrtico (promocin del desarrollo e intervencin en la economa) se contradice con la reduccin del empleo

Cambio poltico y empleo pblico.

204

pblico en este organismo durante su gobierno. El Ministerio de Cultura y Educacin presenta una tendencia creciente en valores absolutos del empleo en todo el perodo (descendiendo slo en 1980 y 1986), pero en porcentaje del empleo total la curva de esta serie vara: desciende en los primeros aos del gobierno militar, hasta 1981 (aos de transferencia de establecimientos educativos a las provincias), para reflejar un crecimiento hasta 1984, decreciendo nuevamente los dos aos siguientes (1985 y 1986), y volver a aumentar hasta el final del gobierno democrtico
(22)

Las variaciones de personal en este organismo se relacionan con las

prioridades polticas durante el gobierno democrtico, pero no se relacionan con las prioridades del gobierno autoritario, ya que lo esperable sera que el empleo en el Ministerio de Cultura y Educacin hubiera disminuido durante todo este gobierno. Hay que buscar otra variable que explique este comportamiento, y la hiptesis que se maneja es que durante la segunda etapa de este gobierno (1981-1983) este ministerio sigue aumentando su personal debido a la inercia en la prestacin de servicios pblicos, que no facilitan su reduccin drstica.

Los cargos ocupados en el Ministerio de Trabajo presentan un descenso constante en todo el perodo, con un ligero aumento al principio del gobierno democrtico (1984). Durante 1980/82, 1985 y 1987/88, la dotacin de personal en este organismo presenta una tasa de variacin decreciente, mientras el empleo total en la Administracin Pblica presenta una tasa positiva (Grficos 25/27 del Anexo V). La reduccin del empleo en este ministerio durante el gobierno autoritario era esperable considerando que ste no asume ninguna prioridad sobre las polticas pblicas de carcter social, pero no sucede as con la reduccin acaecida durante el gobierno democrtico, cuando sera esperable un

fl) Grficos 22/24 del Anexo Y. Hay que observar que la dotacin de personal de este Ministerio constituye siempre ms del 50% del empleo pblico total, por lo que la curva del empleo total y del empleo en Cultura y Educacin presentan grandes similitudes, como se observa en el ltimo grfico mencionado.

Cambio poltico y empleo pblico.

205

crecimiento en la dotacin del mismo. Tampoco crece en 1987, ao que es nombrado Ministro de Trabajo un sindicalista.

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II

Cambio poltico y empleo pblico.

208

2.- Distribucin del empleo pblico por reas funcionales. Para complementar las conclusiones del apartado anterior, la informacin sobre cargos civiles ocupados en la Administracin Pblica Central puede ser procesada para su anlisis presentando los datos agrupados por reas funcionales (tal como se realiz con los datos del gasto pblico). Para ello, se ha establecido una diferenciacin de reas de actuacin estatal en tres campos: poltico, social y econmico. Se han clasificado los diversos organismos de acuerdo con sus funciones bsicas, lo que permitir distinguir los mbitos de mayor presencia o de retraccin del Estado.

a) Ares poltica: se agrupan en esta rea los organismos que se ocupan de las funciones ms tradicionales del Estado (tambin llamadas bienes pblicos puros; Gerchunoff y Vicens, 1989): defensa exterior, seguridad interna, administracin de los actos de gobierno, relaciones exteriores, justicia y legislacin. O sea, el compromiso mnimo del Estado con la sociedad. Este rea agrupa a la Presidencia de la Nacin, al Tribunal de Cuentas, y a los ministerios del Interior, de Relaciones Exteriores y Culto, de Justicia y de Defensa. b) rea social: este rea agrupa a los organismos que regulan o prestan servicios en materia de salud, educacin, vivienda, cultura, investigacin, seguridad social, promocin social, deportes, relaciones y condiciones laborales. Es decir, los organismos que garantizan la aplicacin de cierta justicia distributiva. Agrupa a los ministerios de Cultura y Educacin, Trabajo y Bienestar Social. c) rea econmica: se agrupan en este rea los organismos que hacen anlisis, elaboracin o supervisin de planes de naturaleza econmica, regulan o controlan estas actividades en lo monetario, fiscal, comercial, financiero, etc., y actividades empresariales del Estado (industria, turismo, transporte, comercio y almacenaje),

Cambio poltico y empleo pblico.

209

de conservacin, desarrollo y explotacin de recursos econmicos y naturales (no incluye empresas del Estado ni bancos oficiales, ya que slo estamos trabajando con datos de la Administracin Pblica Central), y la provisin de infraestructura bsica. Son las mstituciones que alientan el desarrollo de las actividades econmicas mediante el financiamiento y las inversiones directas. Este rea es equivalente al Ministerio de Economia. En este apartado se har un estudio similar al realizado en el anterior: analizar las funciones estatales priorizadas cada ao y las que se relegaron, y las variaciones en la distribucin del empleo pblico en el perodo estudiado y en cada gobierno, pero de forma agregada por reas de actuacin estatal (poltica, social y econmica). Se realiza un estudio de los valores absolutos del empleo en cada rea de actuacin estatal y en trminos relativos (en relacin al empleo total) por considerar complementarios estos dos anlisis, ya que aunque el porcentaje del empleo en un rea determinada baje (o suba) en relacin al total, esto no implica que el empleo en esa rea en trminos absolutos tenga igual comportamiento
(23)

Sucintamente, el empleo de la Administracin Pblica Central agrupado por reas de actuacin presenta las siguientes caractersticas:

El empleo en el rea poltica posee una tendencia creciente hasta 1982-1983 (segn nos refiramos a la proporcin del empleo de este rea en relacin al total o a sus valores absolutos), para descender desde entonces (con una ligera recuperacin en 1985, acompaando al crecimiento del empleo total de ese ao). Pero la tendencia entre 1976 y 1988 es a permanecer relativamente constante, ya que el conjunto del empleo en este

fl) Los datos sobre cargos civiles ocupados distribuidos por reas de actuacin se presentan en las Tablas VII.6, VII.7 y VII.8. Sobre la base de estos datos se han elaborado los grficos VII.5, VII.6 y

VII.7.

Cambio poltico y empleo pblico.

210

rea ocupaba un 25% de los empleados pblicos en 1976, disminuyendo ligeramente su importancia, que liega al 24% en 1988. Esto concuerda con las conclusiones de Rose, quien -tras un estudio del empleo pblico en seis pases europeos- concluye que el empleo en el rea poltica (los programas que pertenecen sine qua non al Estado, segn el autor) suele mantenerse estable. En relacin al empleo pblico total flucta en menos de un 1%, y menos de lo que cambia el empleo en el sector social o en el econmico (Rose, 1985:20). El rea econmica disminuye la dotacin de empleo desde 1980, tanto en valores absolutos como en el porcentaje del empleo total. Su importancia relativa en el total del empleo ha declinado de un 21% del total en 1976 a slo 10% en 1988. La reduccin de los cargos ocupados en este ministerio durante el gobierno autoritario se corresponde con sus prioridades tericas de actuacin pblica, prioridades que no incluyen planificar ni apoyar a las actividades privadas en su desarrollo. Por el contrario, las prioridades polticas del periodo democrtico (entre las que se incluyen el impulso al desarrollo) no explican la disminucin del empleo en este ministerio durante este gobierno. El empleo del rea social tiene una participacin mayoritaria en la ocupacin pblica total, un 53% en 1976, y ms del 66% en 1988. Son los servicios sociales los que concentran el aumento del empleo. La absorcin de trabajadores a un ritmo promedio del 2,26% anual se efecta principalmente a travs de las funciones de educacin y bienestar social. Pero este aumento no es constante a lo largo de todo el periodo: los cargos ocupados en actividades sociales disminuyen en valores absolutos hasta 1978, para aumentar ligeramente el ao siguiente y mantenerse prcticamente constante hasta el final del gobierno autoritario. Durante el gobierno democrtico presenta una curva creciente, con un ligero descenso en 1986. El empleo en este rea como porcentaje del empleo total, en cambio, presenta un comportamiento diferente: aumenta los tres primeros aos del gobierno autoritario, hasta 1979 (pero por su componente en cultura

Cambio poltico y empleo pblico.

211

y educacin, ya que bienestar social y trabajo disminuyen), para descender en los dos aos siguientes y mantenerse constante hasta el rmal de este gobierno. Durante el primer perodo del gobierno democrtico (1984-1986) el empleo en este rea se mantiene prcticamente constante, aumentando en los dos ltimos aos del gobierno, mientras las otras dos reas de actuacin estatal consideradas (la poltica y la econmica) decrecen. El efecto de los sucesos del ao 1985 (cambio en el equipo econmico, Plan Austral, y victoria de la UCR en las elecciones de renovacin parcial de la Cmara de Diputados) se refleja en la distribucin del empleo pblico, ya que disminuye ste en todas las reas de actuacin de la APC, pero en 1987 y 1988 el rea social se recupera (con excepcin del Ministerio de Trabajo), y slo permanecen en valores bajos el rea poltica y el rea econmica. El empleo pblico en la APC aumenta en el perodo de la UCR, pero si no se considera el rea social (sobre todo salud y educacin), el empleo disminuye. El crecuniento del empleo en estas dos jurisdicciones mencionadas est asociado a un mayor esfuerzo del Estado en la prestacin de mejores servicios a la comunidad en reas fundamentales como la salud pblica y la educacin (Comit Poltico de Reforma Administrativa, La Nacin, Buenos Aires, 2/1/1989). La disminucin relativa de la dotacin de personal en otras reas se logr mediante la aplicacin de medidas como la renuncia voluntaria econmicamente incentivada y la obligacin de jubilarse al cumplir los requisitos.

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Cambio poltico y empleo pblico.

215

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F.- Cambio ooltico y distribucin del empleo pblico

A partir del anlisis realizado en los dos apartados anteriores se puede afirmar que las prioridades polticas de cada gobierno (apoyadas en sus principios de legitimacin y en el papel que cada uno le atribuye al Estado) no es la nica variable que explica la distribucin de los cargos civiles ocupados en cada jurisdiccin de la Administracin y en las diferentes reas de actuacin del Estado, pero que s existe una correlacin positiva. Por ello, para explicar la evolucin del empleo pblico, debemos tener en cuenta otras variables; entre las que se han detectado, ya comentadas con anterioridad,

Cambio poltico y empleo pblico.

216

resumimos las siguientes:

a) situacin econmica del pas. b) transferencia de competencias a los gobiernos provinciales. c) inercia de las actividades realizadas. d) nombramiento de personal afn al establecerse un nuevo gobierno. e) estabilidad legal del empleo pblico que impide los despidos masivos, pero que ha sido -en algunos perodos- violada con leyes de prescindibilidad, con la oferta de renuncias voluntarias remuneradas, o con el cambio de horarios de los organismos estatales (para que los cargos pblicos fueran incompatibles con otro empleo)
(24)

La redefinicin de las funciones estatales durante el gobierno democrtico (debido al papel que este gobierno asigna al Estado) modifica la composicin del personal: se acenta progresivamente la participacin del rea social, aunque este crecimiento es simultneo a la disminucin del empleo pblico en el rea econmica, lo que no es consonante con el papel asignado al Estado como interventor de la economa e impulsor del desarrollo. La evolucin en algunos de los paises ms desarrollados muestra coincidencias tanto en la expansin del personal en programas sociales como en la contraccin (en trminos relativos) en el rea econmica (Rose, 1985:17/18; Rose, 1990). Como ya se apunt, durante el gobierno democrtico hubo un primer perodo de aumento del empleo (1984 y 1985), hasta que se impusieron medidas restrictivas en todo el mbito del gobierno central (congelamiento de vacantes, aplicacin compulsiva de la jubilacin al cumplirse los requisitos de edad y antiguedad, y creacin de un sistema de renuncias voluntario). Debido a estas mediadas, el volumen del empleo dependiente de

fl Incluso el proyecto de traslado de la capital federal a otro punto del pas (otra actuacin del gobierno de Alfonsn que no se realiz) fue interpretado como una forma de disminuir el empleo pblico, ya que los empleados con ms de un puesto de trabajo no se trasladaran.

Cambio poltico y empleo pblico.

217

la Administracin Central vuelve prcticamente a los niveles del inicio del perodo (diciembre de 1983) en 1986. A pesar del descenso del empleo en 1986, rpidamente recuperado en 1987 y, sobre todo, en 1988, el resultado de todo el perodo democrtico fue un crecimiento promedio de 1,06% anual (27.384 nuevos cargos). Pero esta expansin no fue igual en todas las jurisdicciones de la Administracin Pblica; se debi a la expansin de las reas de cultura y educacin y bienestar social (que incluye competencias en vivienda y en salud), acompaada de la contraccin de casi todas las dems reas dependientes del gobierno central (Presidencia de la Nacin, Tribunal de Cuentas, justicia, economa, trabajo y defensa) y la estabilizacin de las restantes (interior y relaciones exteriores). El personal en las reas sociales aument por la ampliacin de la cobertura de los programas existentes (educacin media y universitaria) y por la creacin de nuevos programas (Programa Alimentario Nacional, Comisin Nacional de Alfabetizacin, etc.), todos intensivos en personal. Es una regla generalizada que los programas sociales constituyen la fuente ms importante del incremento de empleo pblico en los estados modernos, cuentan con amplio consenso polftico (Mayntz, 1985) y generan una demanda de prestaciones crecientes en tanto los beneficios otorgados son gratuitos o por debajo de los precios de mercado. En Argentina la tendencia histrica se intensifica durante el perodo democrtico, hasta el punto de que slo en las reas sociales aumenta el volumen de empleo. El sistema de renuncias voluntarias articulado a finales de 1986 produjo unas bajas estimadas de casi 15.000 cargos, atrados por los beneficios de la indemnizacin (Orlansky, 1989; Stuhhnan, 1988:35). Pero debido a que este sistema estuvo destinado nicamente al personal de mbitos administrativos, es casi probable que se haya alterado la distribucin funcional a favor de la reas sociales, acentuando su tendencia al crecuniento. Por otro lado, las restricciones de ingresos que sufri la Administracin Pblica en estos aos no afect a algunas reas, sobre todo a educacin y salud (Carciofi, 1990:58), lo que implic un aumento relativo del rea social respecto al total.

Cambio poltico y empleo pblico.

218

La prdida de las elecciones de renovacin parcial de la Cmara de Diputados en 1987, y la necesidad de aumentar su apoyo electoral para las elecciones presidenciales de 1989, puede explicar parte del aumento del empleo pblico en el rea social y la disminucin en el rea econmica, ya que las polticas sociales tienen una mayor repercusin a corto plazo que las econmicas.

219

CAPTULO VIII CAMBIO FOLiTICO Y REFORMA DE LA ADMINISTRACIN PUBLICA


La democracia requiere, para su estabilizacin y su desarrollo a largo plazo, de un aparato de gobierno que le d sustancia real; en donde las decisiones de los representantes del pueblo tengan efectivamente los instrumentos para que sean implementadas en la realidad; en donde la ciudadana sienta suya la gestin que se est llevando adelante; requiere que se cuente con un modelo de Estado que pueda realmente permitir enfrentar la crisis econmica y obtener el tipo de sociedad con desarrollo econmico, socialniente equitativa y afianzadora de los principios bsicos de la democracia que perseguimos (Kliksberg, 1989:115).

A.- Sistema ooltico administrativo del rrimen autoritario

De todos los gobiernos militares que se sucedieron en Argentina desde 1930, el del Proceso de Reorganizacin Nacional fue en el que las fuerzas armadas ms se comprometieron institucionalmente en la ocupacin del aparato del Estado. La adiva presencia castrense en la Administracin Pblica alcanz una magnitud indita. Oficiales y suboficiales de las tres armas, ejrcito, armada y fuerza area, en activo o retirados, y con el apoyo de cuadros de fuerzas de seguridad como la Gendarmera Nacional y la

Cambio poltico y reforma de la Administracin Pblica.

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Prefectura Naval, ocuparon gran parte de las unidades organizativas del Estado, desde los puestos ms elevados (ministerios, secretaras y subsecretaras) basta la direccin de las empresas pblicas, incluyendo los niveles intermedios de la Administracin. Esta situacin represent una diferencia del papel histricamente desempeado en Argentina por las fuerzas amadas, an cuando stas se hicieron cargo del poder en diferentes oportunidades. La ocupacin de las diversas unidades del Estado por parte de los miembros de las fuerzas armadas no se trat de una iniciativa para lograr ventajas corporativas o de
una intervencin provisional en el gobierno del pas para devolver posteriormente el

poder a los civiles. Mediante la ocupacin del aparato del Estado las fuerzas amadas intentaron, adems de la eliminacin de la subversin, poner en marcha un nuevo ciclo histrico en Argentina
().

La ocupacin de los espacios dentro de la Administracin Pblica fue una de las manifestaciones de la voluntad de constituir un nuevo orden, de efectuar un reordenamiento general. Esta estrategia se realiz a travs de un actor, las fuerzas armadas, que se consideraba situado por encima de la poltica o de los intereses sectoriales. Sus mximos representantes manifestaron su cohesin y decisin para llevar a cabo este objetivo. De esta forma, tambin se busc eliminar los enfrentamientos internos entre sectores liberales y nacionalistas que existieron durante las dcadas anteriores dentro de las fuerzas armadas
(2)

Los objetivos de reforma econmica y de reforma poltica slo se podan realizar mediante un fuerte control del aparato del Estado.

) Los objetivos que el gobierno del Proceso de Reorganizacin Nacional se fij, se desarrollan en el captulo y: Las intenciones: anlisis del discurso. Sobre las divisiones dentro de las fuerzas amadas, puede consultarse: Botana y otros, 1973; Kvaternik, 1987; Potash, 1986; y Rouqui, 1982.
2)

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1.- La doble lnea jerrqmca.

Existieron cargos estratgicos ocupados por civiles (como el de Ministro de


Economa), pero las fuerzas armadas condujeron el Proceso, y sus propias decisiones estuvieron por encima de las de cualquier otra institucin. Una prueba de ello es la manera en que los militares procedieron a ocupar el aparato del Estado (Landi, 1988:26). Los ministerios, las gobernaciones provinciales, las intendencias

(ayuntamientos), los principales cargos de las empresas pblicas, de los organismos descentralizados y la mayora de las funciones relevantes de decisin dentro de la Administracin Pblica, fueron repartidas entre oficiales y suboficiales del ejrcito, la armada y la fuerza area, con la colaboracin de cuadros de la Gendarmera Nacional y la Prefectura Naval, como ya se mencion. En cada reparticin pblica hubo personal de las fuerzas amadas al frente de numerosas dependencias administrativas u ocupando
puestos al margen de los escalafones, como asesores ministeriales o secretarios de Estado.

En cada uno de los ministerios funcion, adems, una delegacin de la Junta Militar
integrada por tres oficiales, uno por cada fuerza. Estos militares tenan la funcin de

coordinar el desempeo de todo el personal militar y supervisar el funcionamiento

administrativo del rea. La presencia castrense se completaba con la existencia de


oficinas de inteligencia en cada ministerio, atendidas por personal militar dependiente

de su respectivo comando en jefe. Este reparto de cargos y responsabilidades dentro del aparato del Estado se manifest tambin en los niveles intermedios e inferiores de casi todas las dependencias pblicas. En un primer perodo, fueron predominantes los militares en activo, pero la cantidad de cargos por cubrir hizo necesario recurrir a los oficiales y suboficiales en situacin de retiro, quienes comenzaron a ocupar cada vez ms puestos relevantes, entre ellos ministerios y gobiernos provinciales
(3)

3) Garca Delgado y Stiletano (1988) hacen una descripcin detallada de la distribucin de los principales cargos pblicos (ministerios, secretaras y subsecretaras, gobierno provinciales y locales y empresas pblicas) entre civiles y militares, y entre las tres armas; a la vez que se analizan las variaciones en esta distribucin ocurridas durante las cuatro presidencias del rgimen militar. Segn este trabajo, la

Cambio poltico y reforma de la Administracin Pblica.

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Esta situacin determin que entrara en vigor un doble sistema de toma de

decisiones: los funcionarios militares habitualmente no respondan al superior jerrquico en su unidad administrativa, sino que rendan cuentas de sus actividades a un superior del escalafn del mando militar. Esto sucedi tanto en los casos del personal militar en actividad como del que se hallaba en situacin de retiro (Landi, 1988:26/27; y Groisman, 1983:16). La duplicidad de la lnea jerrquica origin una concepcin especial sobre el funcionamiento de la Administracin Pblica. Por un lado se intent desvincular al

Estado de todo tipo de influencia corporativa, pero -por otro lado- aqul qued ligado
a la lgica de la corporacin militar. Esto provoc situaciones de difcil resolucin en los procesos de toma de decisiones; cada una de ellas estaba supeditada a una serie de instancias jerrquicas que en muchas ocasiones se superponan o entraban en conflicto.
Este factor, la doble lgica en la toma de decisiones, constituy un serio

impedimento para aumentar la eficacia y la racionalidad administrativas.

2.- Los rganos de gobierno del rgimen militar.


Desde el comienzo de su gestin, el gobierno militar manifest su intencin de establecer mecanismos que garantizaran la presencia institucional de las fuerzas annadas en la cspide del poder por encima de cualquier intento de personalizacin del mando; por ello se instaur una institucin colegiada de gobierno, la Junta Militar, instancia

suprema, por encima del Presidente. Esta situacin se mantuvo durante los siete aos y
medio de dictadura militar, con dos excepciones de corta duracin: la primera, el intento del General Leopoldo Galtieri de concentrar en su persona el poder del Proceso en su

presencia de civiles fue creciendo en nmero ao tras ao, pero el personal militar sigui conservando instancias de control, ya que las delegaciones de la Junta Militar en cada uno de los ministerios funcionaron hasta el final de la dictadura.

Cambio polftico y reforma de la Administracin Pblica.

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tercera presidencia

(4);

la segunda, el perodo transcurrido a partir de la derrota militar

en la guerra de las Malvinas, que determin la disolucin de la Junta Militar, la que se recompuso tres meses despus cuando la armada y la fuerza area volvieron a la conduccin del Proceso
(5)

En ese lapso, el ejrcito se hizo cargo del control del

gobierno, y design al nuevo presidente: general retirado Reynaldo Bignone. Los documentos bsicos del Proceso establecieron que la Junta Militar sera integrada por los Comandantes en Jefe del ejrcito, la armada y la fuerza area. La

Junta funcionaba como rgano supremo de la Nacin, velaba por el normal


funcionamiento de los dems poderes del Estado y por los objetivos bsicos del Proceso, ejerca el Comando en Jefe de las Fuerzas Armadas, y tena la atribucin de designar y remover al Presidente de la Nacin. Este, cabeza del Poder Ejecutivo, era el ejecutor de las decisiones de la Junta y administrador general del pas (Groisman, 1983; y Floria y Garca Belsunce, 1988:240). El Presidente de la Nacin deba ser un oficial superior de alguna de las tres fuerzas armadas, quien adems dependa de sus superiores jerrquicos dentro del arma a la que perteneca. En 1978, con una reforma parcial de los estatutos del Proceso, se agreg a los requisitos anteriores para acceder a la

) El teniente general Leopoldo Galtieri sustituy al teniente general Roberto Viola en la presidencia de la Nacin en diciembre de 1981. Conserv su cargo como Comandante en Jefe del Ejrcito y miembro de la Junta Militar, ejerciendo simultneamente la Presidencia. Es decir, concentr un poder que no tena precedente dentro de este rgimen militar, cuyas autoridades cuidaron evitar todo intento de

personalizacin. ~) Las disputas sobre el desempeo de cada una de las armas durante la guerra dieron lugar a

recriminaciones mutuas. Este factor, sumado a las diferencias entre las armas para decidir al sucesor del presidente Galtieri, hicieron que no funcionara la estructura de poder diseada por el rgimen. La annada
y la fuerza area abandonaron la conduccin poltica, y la Junta Militar qued disuelta el 22 de junio de 1982. Estas dos armas, sin embargo, formularon en sendos comunicados el derecho de influir en las decisiones que consideraran relevantes, sin considerarse obligadas respecto del poder poltico (Groisman, 1983:19). El Comandante en Jefe del Ejrcito, general Cristino Nicolaides, design al general Bignone como ltimo titular del Poder Ejecutivo del Proceso. Hasta septiembre de ese ao, el mximo organismo del Estado, la Junta Militar (rgano colegiado de las tres armas), dej de funcionar, mientras el ejrcito asuma la conduccin poltica. Esta situacin no provoc un vaco de orden jurdico o formal en cuanto a la organizacin de los poderes dentro del rgimen, debido a que el ejrcito pudo ejercer esas funciones amparndose en un artculo del Estatuto del Proceso de Reorganizacin Nacional que se mantuvo en secreto basta despus de reconstituirse la Junta, el 22 de septiembre de ese alio.

Cambio poltico y reforma de la Administracin Pblica.

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Presidencia que su titular fuera un oficial retirado.

El papel del presidente durante el gobierno del Proceso es un ejemplo de la doble lgica para la toma de decisiones. El militar que ocupaba este cargo estaba obligado a cumplir con una doble lealtad: la que corresponde a su funcin y la relacionada con su estado de militar. Esta situacin se reprodujo, como ya se mencion, en el resto de la Administracin Pblica. Una vez terminado el tiempo de ejercicio de su funcin, estimado en unos tres aos, el Comandante en Jefe de cada arma era reemplazado por quien lo suceda en la lnea jerrquica, su Jefe de Estado Mayor. Las atribuciones de la Junta Militar fueron muy amplias: poder constituyente (6),

legislativo, ejecutivo, judicial y titular de los poderes militares. La nueva legalidad se


fundaba en el Acta para el Proceso de Reorganizacin Nacional (del 24 de marzo de 1976), en el Acta fijando el propsito y los objetivos bsicos del Proceso de Reorganizacin Nacional (del 31 de mano), y la ley 21256 que aprobaba el Reglamento para el funcionamiento de la Junta Militar, del Poder Ejecutivo Nacional y de la Comisin de Asesoramiento Legislativo (del 26 de mano)
(7)

Otro hecho singular de este perodo de gobierno militar respecto a experiencias

anteriores, fue el funcionamiento de un Poder Legislativo propio, a la vez que un rasgo del carcter totalizador de la ocupacin castrense del aparato del Estado. Nunca con
anterioridad los militares se haban planteado la posibilidad del funcionamiento de un cuerpo deliberativo paralelo al Ejecutivo durante un gobierno de facto. La Comisin de Asesoramiento Legislativo (CAL), que funcion desde 1976 hasta 1983, fue diferente a la Junta Militar y estuvo integrada por varios militares. Era un organismo asesor, no

El Estatuto para el Proceso de Reorganizacin Nacional invoc el poder constituyente, y modific la Constitucin Nacional en algunos aspectos: Asign a la Junta Militar el papel de rgano supremo de la Nacin, modific las atribuciones del Poder Ejecutivo y asign atribuciones legislativas al Presidente y a la Junta Militar.
6)

)La Constitucin Nacional quedaba subordinada a los Objetivos Bsicos y al Estatuto (Roria y Garca Belsunce, 1988:239/241).

Cambio politico y reforma de la Administracin Pblica.

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decisorio.
La creacin de esta Comisin fue uno de los primeros actos de gobierno del Proceso. Su funcin era prestar asesoramiento al Poder Ejecutivo, y funcion en el edificio del Congreso de la Nacin, sede del Poder Legislativo en perodos democrticos. La Comisin de Asesoramiento Legislativo estaba integrada por nueve oficiales superiores, tres por cada arma. Uno de ellos ejerca la presidencia de forma rotativa durante perodos de un ao para evitar conflictos y mantener el criterio de proporcionalidad. Los otros ocho componentes presidan cada una de las ocho subcomisiones en las que se haban dividido las tareas por reas, tambin por perodos anuales. Cada una de las ocho subcomisiones estaba integrada por varios oficiales jefes de las tres armas, su numero variaba de acuerdo con la cantidad de cuestiones tratadas en cada una de las reas. La Comisin poda intervenir en la formacin y la sancin de las leyes, y solicitar la presencia de algn ministro si se requera algn tipo de informacin para el tratamiento de un tema; pero no poda elaborar leyes por propia iniciativa, y estaba

obligada a tratar proyectos provenientes de otras fuentes, como el Poder Ejecutivo o los
Comandos en Jefe de alguna de las tres armas (Groisman, 1983:13/14).

3..- Otros cargos de la Administracin Pblica.

Las primeras medidas del gobierno consistieron en disolver el Parlamento,

renovar a las mximas autoridades del Poder Judicial, designando a juristas de confianza
en la Corte Suprema de Justicia y en los tribunales superiores de las provincias, y disponiendo en comisin al resto de los magistrados (Ley 21258
~

prohibir la

) Por esta ley, todos los magistrados quedaban sujetos a remocin o confirmacin. Los confirmados o designados, deban prestar juramento de acatar los objetivos bsicos fijados por la <Junta Militar, el Estatuto para el Proceso de Reorganizacin Nacional y la Constitucin Nacional <Groisman, 1987:39). Por ello, no puede hablarse de un Poder Judicial independiente durante la dictadura, si se tiene en cuenta el
origen de la designacin de sus integrantes, y la inexistencia de un Estado de derecho durante ese perodo.

Cambio poltico y reforma de la Administracin Pblica.

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actividad politica, gremial y estudiantil, y designar a los delegados de la Junta Militar


al frente de los ministerios, gobiernos provinciales y otras instituciones pblicas. La mayora de los nuevos funcionarios fueron militares en activo y posteriormente, como ya se mencion, fueron incorporados los retirados. Los cargos fueron adjudicados respetando el criterio de proporcionalidad entre las tres armas, tratando de evitar el predominio de cualquiera de ellas. Esta decisin se

manifest en la formacin del primer gabinete ministerial y en la designacin de los


gobernadores provinciales

O.

4.- Gestin de la Administracin Pblica.

La Administracin Pblica durante el rgimen militar se defina por las siguientes


caractersticas: funcionamiento con doble lnea jerrquica; ignorancia de las demandas de los ciudadanos (dado que se eliminaba la representacin de intereses sociales -excepto de los grupos estrechamente ligados al rgimen- la Administracin ignoraba las demandas de la ciudadana; no es que no responda a esas demandas, sino que las desconoca, al haber cortado los canales de acceso a esa informacin); funcionamiento

cerrado (nadie fuera de la Administracin poda introducirse en ella, salvo que fuera de confianza ideolgica), opaco (no se poda conocer quines tomaban parte de las
decisiones, ni qu cambio segua el proceso decisorio) y secreto (ste rodeaba la

formulacin de polticas, las cuales slo se conocan cuando se anunciaba pblicamente la decisin); no renda cuentas ni era responsable ante la ciudadana, sino slo ante la cpula de poder; y eminentemente tecnocrtica (se pona gran nfasis en el tratamiento tcnico de los problemas con criterios que se consideraban cientficos, neutros y objetivos, con un estilo de gestin eficientista) (Sulbrandt, 1985:140/141).

)Se distribuyeron reas geogrficas de influencia entre las tres fuerzas. El ejrcito control dos de las provincias ms importantes (Buenos Aires y Crdoba) y el rea noreste, la armada lo hizo en la
Patagonia y la fuerza area en Cuyo (Garca Delgado y Stiletano, 1988).

Cambio poltico y reforma de la Administracin Pblica.

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Uno de los objetivos ms importantes en la gestin de la Administracin Pblica del gobierno militar fue la necesidad de modernizarla. Para lograr una mayor eficiencia se anunciaron distintas polticas de racionalizacin del personal mediante leyes de prescindibilidad
(10),

congelamiento de salarios para los empleados del Estado (~~) y

la transformacin de la Subsecretara de Asuntos Administrativos dependiente de la Secretara General de la Presidencia de la Nacin, en la Subsecretara de Funcin Pblica en 1978 (el Subsecretario de ambas subsecretaras fue el capitn de navo Guillermo Jos Dickson), con la intencin de disminuir la dotacin de personal pblico, poltica enmarcada en el objetivo de contencin del gasto, segn documentos del propio gobierno (Ministerio de Economa, 1978:XV). Estas polticas se complementaron con dos acciones: (a) la creacin a finales de 1976 de la Comisin Permanente para la Racionalizacin Administrativa (COPRA), integrada por la Presidencia de la Nacin, la Direccin Nacional de Servicio Civil de la Secretara de Hacienda y el Instituto Nacional de Administracin Pblica (INAP), cuyas funciones eran la eliminacin de algunos organismos pblicos (esta Comisin fue disuelta por el decreto 3633 del 2/12/1977), y (b) la formacin del Sistema Nacional de Reforma Administrativa (por ley 21630 del

La prescindibilidad de funcionarios pblicos no es con este gobierno la primera vez que se aplica, pero si posee en esta etapa caractersticas propias. La estabilidad en el empleo pblico est garantizada
10)

por el artculo 14 bs de la Constitucin Nacional, pero este derecho ha sido vulnerado en diversas ocasiones. En 1959 una ley de racionalizacin administrativa permiti la cesanta de empleados pblicos en los casos en que fuera necesario suprimir cargos, por razones presupuestarias o de reordenamiento administrativo. En esos casos, el afectado reciba una indenmizacin, La Corte Suprema declar constitucional la ley, considerando que la estabilidad poda ser reemplazada por una indemnizacin en dinero. Desde entonces pareci estar justificada la cesanta de empleados pblicos sin necesidad de invocar motivos, aunque en el caso inicial estos se referan a razones de servicio, de presupuesto o de reorganizacin administrativa. En 1973 se dict la ley 20549, que permiti disponer cesantas con el solo requisito de fundaras en razones de servicio, es decir, sin relacionarlas concretamente con un caso especfico. Estos fueron los antecedentes de la ley 21274, dictada por la Junta Militar en 1976 para un perodo de nueve meses y prorrogada sucesivamente por ms de cinco aos.
) El salario real de la Administracin Pblica <siendo 1973 = 100) pas de 120 en 1975 a 55 en 1976 (primer ao de gobierno militar), y a 46 en 1977. Los 3 aos siguientes el salario real experiment una recuperacin, hasta llegar a 72 en 1980, reducindose nuevamente en 1981 y 1982 (Dieguez, Llach y Petrecolla, 1990: vol.2,113). Este descenso enel salario de la Administracin Pblica pudo impulsar elpase de funcionarios al sector privado.

Cambio poltico y reforma de la Administracin Pblica.

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26/8/1977), que se dedic sobre todo a la confeccin de estudios y a la elaboracin de proyectos, sin resultados tangibles, segn un anlisis cuantitativo realizado durante el

gobierno posterior (DIGIIN-INAP, 1984).


La ley de prescindibilidad, adems de aceptar la posibilidad de suspender en su cargo a un empleado pblico sin expresar las razones pero pagando una indemnizacin, agreg la posibilidad de cesantas fundadas en la existencia de irregularidades o delitos, en calidad de sancin. Para estos casos, la ley suprimi la indemnizacin, pero no

estableci ningn procedimiento para acreditar los cargos ni permitir el derecho de defensa del interesado
(12)

Entre las causas aceptadas para este tipo de suspensin de

empleo se incluyeron la de constituir un factor real o potencial de perturbacin del normal funcionamiento del organismo al cual el trabajador perteneca, o se comprobase algn tipo de vinculacin con sectores contrarios a los objetivos declarados por el Proceso, o con alguna organizacin que el rgimen declarase ilegal. Los casos en que no existi una acreditacin sumaria de los cargos fueron invalidados por la justicia, pero en lugar de anular el despido y disponer la incorporacin del trabajador a su puesto, la Corte Suprema sostuvo que el cese poda existir, pero con obligacin de una indemnizacin (Groisman, 1983 y 1987). Como puede observarse, las polticas que se instrumentaron para la

racionalizacin de la Administracin resultaron en los hechos una estrategia de control ideolgico sobre los empleados pblicos, y no cumplieron objetivos de inters general; y tampoco lograron la disminucin del empleo pblico de forma drstica (tal como era la intencin reflejada en los discursos del gobierno). En 1979 haba 51.000 cargos pblicos ocupados menos que en 1976 (lo que representaba casi el 10% del total), pero en 1983 el total se haba recuperado con 35.800 nuevos empleados, por lo que en todo el perodo autoritario el empleo pblico descendi menos del 3%, que representa

15.000

personas (que incluyen las transferencias a las provincias de servicios hospitalarios y


Transgredindose el articulo 18 de la Constitucin Nacional, que declara inviolable el derecho de defensa.
12)

Cambio poltico y reforma de la Administracin Pblica.

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escuelas realizadas por el gobierno central)

(3)

Una organizacin administrativa con doble lnea jerrquica, atribuciones discrecionales y competencias indefinidas, deteriora el principio de responsabilidad y crea en los funcionarios una sensacin de impunidad.

B.- Los cambies en la Administracin Pblica inducidos por el cambio ooltico

La importancia que la Unin Cvica Radical en el gobierno otorgara a la reforma de la Administracin Pblica ya quedaba explicitada en la redaccin de la Plataforma Electoral de ese partido para las elecciones de 1983, que daran paso al primer gobierno democrtico despus de ms de siete aos de dictadura
(4)<

En ella se refleja la idea

de que el eficaz desempeo de la Administracin Pblica ser decisivo para sustentar la estabilidad y permanencia del gobierno democrtico. No son, pues, paliativos lo que necesita nuestra Administracin Pblica, ni meros cambios organizativos o de procedimientos
(...).

Es una profunda transformacin

(<.4,

el establecimiento definitivo

de una carrera administrativa y la puesta en marcha de un serio y prolongado proceso de reforma del aparato estatal que no slo acompae la democratizacin de la vida poltica del pas sino que, adems, profundice el cauce democrtico e impulse el desarrollo (Unin Cvica Radical, 1983:20 y 21).

) Los mecanismos establecidos por el gobierno del Proceso para el control de su burocracia, se corresponde con los mecanismos identificados en el plano terico por Oszlak y ODonnell en lo que ellos han denominado regmenes burocrtico-autoritarios: establecimiento de filtros ideolgicos para la designacin de puestos de responsabilidad, actuaciones contra la organizacin gremial del funcionariado

y extensa utilizacin del recurso de la prescindibilidad para deshacerse del personal que supone ideolgicamente poco confiable, y establecimiento de jerarquas militares paralelas a las de la burocracia establecida para aumentar su control sobre el aparato estatal (Oszlak, 1984:29). La parte de esta Plataforma Electoral que corresponde al Sector Pblico fue redactada por Oscar Oszlak, quien luego sera Subsecretario de Investigacin y Reforma Administrativa de la Secretada de Funcin Pblica de la Presidencia de la Nacin, y Vocal del Instituto Nacional de Administracin Pblica
14)

(INAP), durante el gobierno del Dr. Alfonsn, desde diciembre de

1983 hasta diciembre de 1985.

Cambio poltico y reforma de la Administracin Pblica.

230

La reforma de la Administracin Pblica se consideraba un elemento fundamental para la consolidacin de la democracia, a la vez que se afirmaba que esa reforma constituye una tarea que slo puede realizarse de modo eficaz en un sistema democrtico (Groisman, 1986b:12
~5~)<

Con frecuencia nos recuerda el Sr. Presidente

que el ms ambicioso de nuestros objetivos es la definitiva consolidacin de la democracia como forma de vida en nuestro pas, e insiste en el carcter condicionante que tiene, para el logro de este objetivo principal, el desempeo de su Administracin Pblica: los valores predominantes en ella, las aptitudes de sus empleados, su costo, su rendimiento y por ltimo, tal vez sobre todo, su capacidad de autocrtica y regeneracin (Roulet, 1988:53
6) (7)

Entre una reforma de la Administracin Pblica entendida como un proyecto global para modificar en su conjunto la Administracin, o como un proceso de reformas

parciales y cambios graduales que van modificando las organizaciones, las normas, los
procedimientos, las actitudes y las valoraciones que conforman la Administracin

Pblica, los responsables de la misma apostaban por la segunda opcin: un proceso de


adaptacin, adecuacin y correccin (Groisman, 1988b:4,7/9)
(J8)<

Enrique 1. Groisman fue Subsecretario de Anlisis Jurdico y Elaboracin Normativa de la Secretara de la Funcin Pblica de la Presidencia de la Nacin, y Director del Curso de Administradores Gubernamentales, durante el gobierno del Dr. Alfonsn, desde diciembre de 1983 a diciembre de 1986.
11)

)Jorge Esteban Roulet fue Secretario de la Funcin Pblica de la Presidencia de la Nacin durante

el gobierno del Dr. Alfonsn, desde diciembre de 1983 hasta diciembre de 1986.
) Segn Zambrana Pineda, Secretario de Estado para la Administracin Pblica, las razones para la modernizacin de la Administracin en Espaa fueron: 1. Cambio de marco poltico: paso a un sistema descentralizado, autonmico y democrtico; 2. Adhesin a la Comunidad Europea; 3. Entrada en vigor del Acta nica; 4 Evolucin de las tecnologas de informacin; y 5. Necesidad de limitar el crecimiento del gasto pblico como porcentaje del PIE (Zambrana Pineda, 1992:97/98).
IS) Esta concepcin de la reforma de la Administracin Pblica como un proceso gradual frente a la Gran Refonna entendida como un proyecto global de cambio, es denominada por autores espaoles como modernizacin, para oponer explcitamente las diferencias con las experiencias precedentes (Serrano Beltrn, 1991:12/14; Carrillo y Nalda, 1992:18; y Bailn, 1992:19/21). La oposicin as planteada entre los trminos modernizacin y reforma, tal como la entienden los autores mencionados, no puede ser extendida a Argentina, por lo menos no a los gestores de la Unin Cvica Radical. En una mesa redonda en junio de 1983, el que seria posteriormente Secretario de la Funcin Pblica desde diciembre

Cambio poltico y reforma de la Administracin Pblica.

231

Esta reforma deba consistir en acciones puntuales, que lograran influenciar al


conjunto de la Administracin, a la vez que ofreceran un efecto demostrativo (Groisman, 1985:18/19). Estas acciones especificas y acotadas permitiran que sus resultados fueran evaluables y perceptibles (Roulet, 1988:15).

1.- Cambies en los valores y comportamientos: transformacin de la cultura administrativa.

De acuerdo con lo anterior, segn los responsables de la Secretara de la Funcin

Pblica, la reforma no deba limitarse a las modificaciones normativas, deba tener un carcter profundo y perdurable; a la vez que lograr la modificacin de valores, criterios, actitudes, comportamientos y prcticas predominantes en el conjunto de la
Administracin Pblica, y la profesionalizacin de los empleados pblicos. Ms efectivo que cambiar las normas, escribi uno de los gestores de la reforma, es actuar sobre el criterio de quienes deben aplicarlas (Groisman, 1986b:1O). Para que una reforma sea duradera, afirmaban sus responsables, debe conseguirse la internalizacin de valores dentro de la Administracin (Groisman, 1988b:7). El cambio del marco normativo y del estilo de gestin no aseguran
(...)

el aumento de la eficiencia y de la eficacia, aunque son

necesarios para hacerla posible. Es necesario, adems, un cambio en las actitudes, los

valores y las prcticas (Groisman, 1988b:7).


Innovando en los comportamientos y en las pautas valorativas se podra transformar la Administracin Pblica en instrumento eficaz para la reconstruccin y modernizacin del pas (Roulet, 1988:29).

de ese ao, Jorge Roulet, corrige al presentador cuando ste comenta Lo hemos convocado para hablar de la modernizacin de la Administracin Pblica, de la siguiente manera: Creo que la idea de modernizacin podra disminuir el alcance real del problema de la Administracin Pblica, dado que presupondra que lo central es su vetustez. Ese diagnstico implicada, asimismo, la terapia de modernizar los circuitos administrativos. En realidad, el problema real es ms profundo (Roulet, 1988:22), La oposicin se plantea entre refonna global y reformas puntuales y progresivas, con un objetivo a largo plazo (Groisman, l986a:83).

Cambio poltico y refonna de la Administracin Pblica.

232

2.- Valorizacin de la imagen del empleado pblico.

En general, las opiniones en Argentina sobre calidad tcnica, moralidad y rendimiento del empleo pblico son negativas. Segn diversos investigadores, esta opinin popular se encuentra apoyada por la realidad: escaso rendimiento personal, bajo nivel de calidad, incumplimiento horario, responsabilidad escasa en el cumplimiento de las funciones, baja iniciativa personal, etc. (Martnez Nogueira, 1989b:28). Desde los aos 70, parte de la crtica social al Estado carg todos los males del pas (crisis econmica, crisis moral, inflacin, recesin, desempleo, bajos salarios, etc.) al Estado en general y a los empleados pblicos en particular, lo que llev a una prdida creciente de la autoestima de stos (Martnez Nogueira, 1989b:35/36), esta situacin (unida a los bajos salarios existentes en el sector) puede hacer disminuir la productividad media del empleo pblico, lo que retroalimenta la realidad que deteriora la imagen de la funcin pblica. La imagen del empleado pblico tambin est deteriorada por una cuestin ideolgica: los liberales y neoliberales afirman que el Estado es inherentemente ineficiente (idea insistentemente repetida por los representantes del gobierno militar), y el empleado pblico es la personificacin del Estado. Por elio, el problema de la imagen de la Funcin Pblica en Argentina puede desdoblarse en dos facetas que deben abordarse simultneamente: mejorar tanto la imagen de la Funcin Pblica que tiene la ciudadana como la imagen que el empleado

pblico posee de s mismo.


Esta doble cara del problema fue observada por los responsables de la Secretara de la Funcin Pblica en los primeros aos del gobierno democrtico. Segn ellos afirmaron, la causa predominante de la falta de eficiencia administrativa en Argentina, era la carencia de estmulos y exigencias. Hay pocos estmulos porque -en general- no existe un sistema en el cual pesen adecuadamente la capacidad, los mritos y el esfuerzo; porque las remuneraciones son bajas; porque la Funcin Pblica tiene poco prestigio

Cambio poltico y reforma de la Administracin Pblica.

233

social; y porque la falta de funcionamiento adecuado del sistema poltico desalienta las perspectivas de largo plazo y genera descreimiento o prdida de confianza en la posibilidad de que el trabajo rinda frutos apreciables (Groisman, 1988b:6). Cuando llegamos (al gobierno) encontramos una Administracin Pblica retrica, ms grande que lo estrictamente necesario, desmoralizada, sospechada y criticada por la sociedad, y ella misma autocuestionndose, con muy baja autoestima (Roulet, 1988:56). La necesidad de abordar esta temtica ya se asumi en la Plataforma Electoral del partido que en 1983 lleg a la Presidencia de la Nacin. El gobierno debe aumentar su autoridad sobre los funcionarios desmoralizados de una Administracin en crisis, para infundir confianza a los habitantes de un pas que descree de la utilidad de su

Administracin Pblica

(...)

a los que debe ofrecer un diagnstico claro y una propuesta


(...)

razonable: transformadora y al mismo tiempo realista.

Una evaluacin realista de

las polticas de personal vigentes, a fin de crear los incentivos materiales y morales que permitan ofrecer empleos dignos y estables, conducentes a la valorizacin profesional de la Funcin Pblica (Unin Cvica Radical, 1983:20/21).

C.- Politicas nblicas ~an la reforma

En lo relativo a la transformacin de la Administracin Pbjica, el gobierno democrtico cre la Secretada de la Funcin Pblica (en sustitucin de la anterior Subsecretara del mismo nombre), dependiente de la Presidencia de la Nacin. Se otorga, as, mayor jerarqua a la problemtica de la reforma de la Administracin Pblica que en el gobierno anterior. Esta Secretara sera el organismo responsable de la promocin, gestin y seguimiento de las acciones orientadas a la transformacin del Estado (Unin Cvica Radical, 1983:21). El primer Secretario de la Funcin Pblica fue el Sr. Jorge Roulet, miembro del equipo de trabajo del Dr. Alfonsn desde 1969, y formado en la Escuela Nacional de Administracin Pblica francesa (ENA). Para acercarse a la Administracin Pblica que se vea necesaria para apoyar al

Cambio poltico y reforma de la Administracin Pblica.

234

gobierno democrtico, los objetivos de la Secretara de la Funcin Pblica se centraron en desarrollar actividades orientadas a aumentar la democratizacin del Estado, a crear

una nueva racionalidad en materia de recursos humanos, a potenciar el papel profesional


del funcionariado, a mejorar la imagen de la Administracin Pblica, a establecer la transparencia en la relacin entre el Estado y los ciudadanos, a dar publicidad de los

actos pblicos, y a permitir la participacin de los ciudadanos y de los empleados del


Estado en la reforma (Roulet, 1988:24/25,33,38 y 50). Esto fue lo que los propios gestores denominaron reforma de la Administracin Pblica no empresaria. Tal como lo mencionan los responsables de la Secretara de la Funcin Pblica, las cuatro actuaciones ms importantes que planificaron para la reforma de la Administracin Pblica fueron las siguientes: (a) participacin de los funcionarios y de los ciudadanos para proponer la simplificacin, modificacin o supresin de las

formalidades superfluas en los procedimientos administrativos; (b) creacin de la figura de Defensor del Pueblo; (c) organizacin de la carrera administrativa para unificar las normas de ingreso y de promocin dentro del sector pblico; y (d) capacitacin de los cuadros superiores de la Administracin a travs de la formacin de un Cuerpo de Administradores Gubernamentales (Groisman, 1986a:85 y Roulet, 1988:13/14 y 38). Aunque formuladas por separado, estas polticas estaban interrelacionadas entre s, tal como sus gestores lo explicitaban: La causa predominante de la falta de eficacia

administrativa en Argentina es la carencia de estmulos y exigencias. Hay pocos estmulos


porque -en general- no existe un sistema en el cual pesen adecuadamente la capacidad, los mritos y el esfuerzo (lo que refleja la necesidad de articular una carrera administrativa); porque las remuneraciones son bajas; porque la funcin pblica tiene poco prestigio social (necesidad de valorizacin de la imagen) y porque la falta de funcionamiento adecuado del sistema poltico desalienta las perspectivas de largo plazo y genera descreimiento o prdida de confianza en la posibilidad de que el trabajo rinda frutos apreciables
(...)

por eso las reformas normativas -si bien son necesarias- tienen

carcter complementario y no atacan el fondo del problema. Lo necesario es un cambio

Cambio poltico y reforma de la Administracin Pblica.

235

en el estilo de gestin, que obligue a la asuncin de responsabilidades, evale los resultados y premie la iniciativa (Groisman, 1988b:6).

1.- Establecimiento de la figura del Defensor del Pueblo: defensa de los derechos del ciudadano. Segn el primer Secretario de la Funcin Pblica del gobierno del Dr. Alfonsn, la tarea de transformar la Administracin Pblica requera la participacin de la sociedad, por eso se apoy la propuesta, entre otras medidas, de crear el cargo de Defensor del Pueblo, en un proyecto basado en la ley espaola, sobre la idea del ombudsman nrdico (Roulet, 1988:15 y 36). Se intentaba introducir un mecanismo para la defensa de los derechos del ciudadano, y para detectar necesidades y recoger sugerencias que desde fuera de la Administracin contribuyeran a su mejoramiento. El Presidente de la Nacin, el Dr. Alfonsn, despus de aprobar la propuesta, la pas a consulta a varios ministerios, pero no lleg a ser ni siquiera proyecto de ley. 2.- Creacin de mecanismos para una mayor participacin de la sociedad en el Estado: reforma con participacin ciudadana. La participacin de los ciudadanos y los funcionarios en la reforma fue uno de los elementos considerados ms importantes en sta. La propuesta consista en invitar a la sociedad civil para que interviniera en la reforma del Estado (con sugerencias de cambios institucionales, organizativos y de modificaciones en los trmites administrativos; con propuestas para la simplificacin, modificacin o supresin de las formalidades superfluas; etc.). Se deseaba una reforma con participacin ciudadana. Ese nuevo actor (la sociedad civil) debe ser admitido no slo por razones polticas, sino tambin estratgicas, porque es capaz -mediante el control, la crtica y la presin social- de impulsar los cambios buscados, sobre todo si se

Cambio poltico y reforma de la Administracin Pblica.

236

tiene en cuenta que stos, para ser profundos, deben incidir primordialmente en los valores y comportamientos (Groisman, 1988b:8). Se articul, para ello, la campaa Participe sin ms trmite, pero en vez de generalizarse a todas las instituciones del Estado (como era la sugerencia de sus impulsores) slo se comenz por algunas empresas estatales. El poco apoyo que se le otorg a este proyecto desde el gobierno (segn sus promotores) hizo dim ir de su puesto en la Secretara de Funcin Pblica a su principal impulsor, Oscar Oszlak, en diciembre de 1985. En 1986 se proyectaba generalizar este sistema, pero el nuevo equipo de Funcin Pblica, que comenz su trabajo en diciembre de ese ao, dict otro decreto similar, pero que apelaba a la participacin de las organizaciones no estatales, ms que a los ciudadanos en particular. 3.- Establecimiento de profesionalizacion. una Carrera Administrativa: del clientelismo a la

Otro de los elementos que se consideraban fundamentales para la reforma de la Administracin Pblica era la organizacin de la carrera administrativa, que se define por las condiciones de la designacin, el modo de reclutamiento, los medios de capacitacin y el sistema de promocin de los empleados pblicos. El empleo pblico tiene respaldo jurdico en la Constitucin Nacional: el artculo 16 establece el principio de igualdad y el requisito de idoneidad, y el artculo 14 bis consagra su estabilidad. A pesar de esta ltima, que fue incorporada en la reforma constitucional de 1957, la carrera administrativa slo ha existido de forma generalizada durante perodos cortos, o ha estado limitada a algunos organismos, tanto antes como despus del nuevo texto constitucional. La estabilidad no ha sido mayor despus de esa
reforma, ya que casi todos los gobiernos que se sucedieron desde 1958 dictaron leyes
-

llamadas de prescindibilidad- que autorizaban bajas discrecionales. En los casos en que se llevaron estos despidos ante la justicia, la jurisprudencia opt por considerar la posibilidad de reemplazar la estabilidad por una indemnizacin <Groisman, 1991 :52/53).

Cambio poltico y reforma de la Administracin Pblica.

237

Para la descripcin del marco legal del tema que nos ocupa, se debe empezar con el decreto 1428/73, del 22 de febrero de 1973. La mayor parte del personal de los organismos pblicos (100.000 a 120.000 cargos) se halla comprendido en el escalafn sancionado por ese decreto. En su inicio, constitua un conjunto eslabonado y jerarquizado de puestos que reglamentaban la admisin y la promocin. No tuvo casi vigencia porque ya en 1973 y 1974 sufri una serie de derogaciones parciales (decretos 255/73 y 1776/74) que suprimieron los artculos ms importantes: los referidos a los concursos abiertos para la seleccin y promocin, al nivel de educacin requerido, al tipo de experiencia previa, a la exigencia de ingreso por la categora inferior del agrupamiento, a la capacitacin en servicio, etc. No se introdujeron innovaciones normativas posteriores sobre estos aspectos (Orlansky, 1989). Hasta 1980 el rgimen legal del empleo pblico se bas en el Decreto-ley 6666/57 (ratificado por la ley 14467) llamado Estatuto del Empleado Pblico. A diferencia de la norma legal posterior, se inscriba en el concepto de que la relacin entre el funcionado y la Administracin nace de un acto unilateral de sta (De Urraza, 1990:25). El sistema vigente durante el gobierno de Alfonsn (desde el 18 de enero de 1980) se inspira en la teora contractual, que acepta la existencia de obligaciones recprocas entre el empleado y la Administracin: es el Rgimen Jurdico Bsico para la Funcin Pblica, establecido por la ley 22140 (aprobada durante el gobierno militar) y sus decretos reglamentarios. En origen se pretenda establecer una serie de reglas mnimas, aplicables a la totalidad de los empleados de la Administracin Pblica Central, como el derecho a la carrera y la necesidad de acreditar la idoneidad para los cargos pblicos. Sin embargo, con el transcurso del tiempo, el dictado de normas especficas para cada sector ha provocado que este Rgimen regule slo la situacin jurdica de aproximadamente un cuarto de los empleados pblicos, ya que el resto ha pasado a ser regido por estatutos especiales o por convenciones colectivas de trabajo (De Urraza, 1990~25). Las caractersticas fundamentales de los empleados regidos por esta ley puede

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238

resumirse en: igualdad de derechos para acceder al empleo pblico, estabilidad en el cargo, capacitacin y carrera administrativa. El mrito y la capacidad deben ser la base de acceso al empleo pblico y a la promocin. Este principio implica que nadie puede ser excluido de un empleo por otras consideraciones que no sean las de la idoneidad para el desempeo del cargo del que se trate. Sin embargo, en la prctica esto no significa que se nombre a los ms capaces: para ello debera regfr un sistema de concursos pblicos que, salvo excepciones, no se aplica. En general, la capacitacin no se tiene en cuenta para los nombramientos y las promociones del personal (De Urraza, 1990:26/27). La garanta de estabilidad en el empleo -como ya se mencion- tiene tambin base constitucional (artculo 14). La ley 22140 establece que el derecho a no ser despedido sin causa legal debidamente comprobada mediante sumario administrativo seadquiere al ao de haber sido designado. Este tiempo constituye un perodo de prueba para acreditar la idoneidad para el cargo. Durante ese tiempo, el empleado que no rena los requisitos de capacidad y conocimientos necesarios podr ser separado del cargo, siempre que la decisin sea fundamentada en estos puntos. Adems de la garanta de estabilidad en la funcin pblica, el sistema legal establece el derecho del empleado a mantener el nivel escalafonario alcanzado, y el derecho a no ser trasladado de una zona delimitada por un radio de 50 kilmetros de la dependencia en la que trabaja. Por otro lado, el sueldo de los empleados est regulado sobre la base de categoras, que pueden ser diferentes segn el escalafn. El principio es el de dar igual retribucin por igual tarea. Sin embargo, existen adicionales al sueldo bsico para retribuir factores personales de cada empleado (antigUedad, titulacin cuando no ha sido exigida para el ingreso, dedicacin exclusiva, idiomas, etc.) (De Urraza, 1990:28). En Argentina se ha llegado a la situacin de combinar la designacin discrecional y la estabilidad sin carrera, porque -salvo excepciones- los funcionarios son designados sin concurso pero no pueden ser cesados despus de transcurrido un ao desde su

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239

nombramiento.

La situacin de la funcin pblica cuando comenz el gobierno constitucional se caracterizaba por la existencia de un colectivo de empleados que haban ingresado en circunstancias muy diversas (siendo el concurso la excepcin), y que tenan adjudicadas categoras de modo arbitrario, a menudo sin correspondencia con las funciones realmente desempeadas
(9)

Viendo la situacin existente, el equipo que dirige la Secretara de la Funcin Pblica al comienzo del gobierno de la Unin Cvica Radical se propone articular un proyecto de carrera administrativa, que permitiera pasar del clientelismo a la profesionalizacin de la Administracin Pblica (Roulet, 1988:45). Despus de valorar las ventajas e inconvenientes de las diferentes posibilidades para instaurar un sistema de ingreso y promocin nuevo, de forma general e imnediata o gradual, teniendo en cuenta las posibilidades econmicas y la experiencia en la materia
(20),

se rechazaron los

sistemas que implicaran una aplicacin total e inmediata, y se consider que la alternativa ms aconsejable sera una implantacin gradual: dictar un nuevo escalafn para el personal comprendido en el escalafn general (definido por el decreto 1428/73, que es el que ms empleados comprende, aunque no son mayora) y cubrirlo gradualmente, por concurso, segn las disponibilidades presupuestadas y basndose en la asignacin de recursos que se dispusiera para cada jurisdiccin
19)

(21)

El proyecto lo

Para decirlo grficamente -describi Jorge Rouiet, primer Secretario de la Funcin Pblica en el

gobierno de Alfonsn- en nuestra Administracin Pblica, tanto a nivel nacional como provincial, cada uno se acuerda bien del brazo de quin entr, salvo excepciones, como en el caso de organismos tcnicos o cientficos, en los que se entra por concurso. Pero por lo general siempre hay un amigo o un padrino que lo hace ingresar y lo empuja a la hora de ascender (Roulet, 1988:45 y 53).
20)

Para conocer en detalle las diversas posibilidades de actuacin que se tuvieron en cuenta y se

evaluaron, ver Groisman, 1991:60/61. Una descripcin detallada de este proyecto en lo que se refiere a escalafones, salarios, concursos, calificaciones, etc., puede verse en: Groisman, 1988a:17/20; y 1991:62/64.
21>

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240

present la Secretaria de la Funcin Pblica en 1986. La idea subyacente a la implantacin de esta poltica era profesionalizar la Administracin Pblica con concursos objetivos para el ingreso, y junta de calificaciones para los ascensos. Pasar de la lealtad del funcionario con el que lo introdujo en la Administracin o lo hizo ascender, hacia lealtades hacia adentro, que constituyeran un sentido de pertenencia, de orgullo por ser miembro de la institucin (Roulet, 1988:46). De esta forma, se ira reemplazando gradualmente el rgimen del decreto 1428/73 en la medida en que se produjeran vacantes. Basndose en la experiencia que se obtuviera en el funcionamiento del nuevo escalafn, ste se ira aplicando a los dems regmenes, con las excepciones que se estimaran, hasta lograr una carrera administrativa nica para toda la Administracin
(22~

Para los gestores de Funcin Pblica qued claro que con la carrera administrativa no se trata slo de modificar las escalasjerrquicas, de innovar respecto de la divisin de tramos y grupos o de mejorar los sistemas de promocin. Es necesario implantar nuevos valores, inducir otras conductas, favorecer prcticas diferentes, vincular (...) la reforma administrativa con la construccin de una sociedad democrtica (Groisman, 1988a:17). La carrera administrativa implantara un sistema de mritos, concursos y calificaciones. Nosotros debiramos tener
(...)

una Administracin a la cual

se ingrese porque se ha ganado un concurso y en la cual uno sea promovido normalmente por calificaciones pero en la cual, entre ciertos niveles claves, la promocin se haga por nuevos concursos. Eso supondra que el ingreso para todo el mundo se hace en los niveles inferiores para cada categora de funciones, salvo en algunos casos restringidos de ingresos desde fuera de la Administracin, pero el grueso de los pasos de cada categora del escalafn a la siguiente debiera ser la promocin de una a otra
La reforma del sistema de Cuerpos en Espaa, dentro de la refonna de la Funcin Pblica, se encuentra en: Baena del Alczar, 1988:455/459. En esta reforma se otorgaron facilidades para pasar de un Cuerpo con titulacin inferior a otro superior, y se entra en la cuestin de la unificacin de cuerpos, aunque esto ltimo -segn el autor- se ha realizado slo en una pequea escala.

Cambio poltico y reforma de la Administracin Pblica.

241

mediante un nuevo concurso. De esta forma debiera lograrse una planta administrativa estrictamente meritocrtica, leal al Estado, y no al gobierno de turno (Roulet, 1988:42). Dada la profundidad de los cambios propuestos, el proyecto necesitaba el respaldo de todo el equipo de gobierno (sobre todo de los ministros de economa y trabajo), que permitiera abrir una etapa de discusin, crticas y sugerencias. Los ministros mencionados no se opusieron, pero demoraron su respuesta. No hubo debate, y el 28 de noviembre de 1986 desde la Secretaria de Hacienda (Ministerio de Economa) se dict
el decreto 2193, que en lugar de implantar la carrera administrativa estableci un

rgimen de renuncias voluntarias incentivadas econmicamente y otras medidas para lograr la disminucin del nmero de cargos. Las necesidades del corto plazo -sin duda
graves- se encararon como si fueran incompatibles con los cambios de fondo. El diseo

de un escalafn nico para toda Ja Administracin no pudo ser implantado.

4.- Creacin del Cuerpo de Administradores Gubernamentales: la nueva gerencia de la democracia.

Como ya se mencion, uno de los objetivos principales del equipo de la Secretara de Funcin Pblica era potenciar el papel profesional del funcionariado, Para ello se consider que, paralelamente a la organizacin de la carrera administrativa, era necesario desarrollar el Programa de Formacin de Administradores Gubernamentales, que conformaran un cuerpo especifico de altos cargos, con el objetivo de aumentar la capacidad de gestin de la Administracin, y conseguir un cambio en las actitudes, los valores y las prcticas, con una formacin slida y rigurosa
(fl)

Los integrantes de este

cuerpo podrn ser destinados a diferentes organismos y cumplir funciones variables en

fl) La necesidad de la formacin de directivos para conseguir una gerencia eficaz es un tema recurrente en todos los proyectos de reforma administrativa desde la dcada de los aos 80, est o no la reforma impulsada por un modelo ortodoxo. Por ejemplo en Espaa (MAP, 1990a), Blgica (De Saedeleer, 1993), y El Salvador (Proyecto de Apoyo a la Modernizacin de la Administracin Pblica, 1992), entre otros pases.

Cambio poltico y reforma de la Administracin Pblica.

242

atencin a las necesidades del servicio, a su especialidad y aptitudes y a sus preferencias personales. De esta forma, se podr contar para la cobertura de las funciones superiores con un grupo de personas que, con comparable nivel de idoneidad, pudiera ofrecer una amplia diversidad de caractersticas individuales y de opciones polticas.
Esta poltica se una, as, a la idea de democratizacin: Se pensaba, de este

modo, dar un paso decisivo hacia la profesionalizacin de los empleados pblicos y la consolidacin del sistema democrtico, facilitando la continuidad del funcionamiento
administrativo frente a la eventualidad de cambios en la conduccin poltica del Estado

(Groisman, 1988a:9).

(...)

nuestro propsito es transformar nuestra cultura

administrativa a travs de la modificacin de criterios y procedimientos para el reclutamiento de los cuadros superiores. Los queremos firmemente comprometidos con la democracia como estilo de vida cotidiano (Roulet, 1988:62). Se previeron diferentes programas de capacitacin orientados a la reconversin del personal y a la formacin de nuevos cuadros para desempearse en los ms altos niveles de la Administracin, pero fue este Programa de Formacin el que concentr mayores esfuerzos de la Secretara de la Funcin Pblica, ya que se entenda que la creacin del Cuerpo de Administradores Gubernamentales significaba empezar por la cpula en la reforma de la Administracin Pblica
(24)

Adems, al cambiar los valores

y comportamientos de los empleados pblicos se pretenda un efecto demostrativo. De hecho, fueron numerosos los organismos (administraciones provinciales, municipales, etc.) que solicitaron asesoramiento para implantar sistemas similares de seleccin y formacin (Groisman, 1986b:12). As, sin dictar una norma que obligara a los sistemas de concurso para el ingreso en la Administracin, en otros organismos se aplicaron
sistemas similares. Para

el Primer Curso de Formacin de Administradores

La creacin del Cuerpo de Administradores Gubernamentales se dispuso mediante el decreto 3687 del 23 de noviembre de 1984. La descripcin y el anlisis de las ideas centrales, los criterios y el proceso de decisiones que precedieron a la creacin de este Cuerpo se encuentra en: Groisman, 1988a. Los procedimientos para la seleccin de aspirantes al Curso de Formacin de Administradores Gubernamentales, contenidos de los estudios, etc., tambin se recogen en el mismo libro.
24)

Cambio poltico y reforma de la Administracin Pblica.

243

Gubernamentales se form un equipo especializado en seleccin, concursos, etc., que fue el que asesor a otros organismos. El Cuerpo de Administradores Gubernamentales se conceba con el doble propsito de proponer un nuevo paradigma de funcionario estatal
y, adems, como conjunto, consolidar un cuerpo directivo capaz de ir asumiendo

gradualmente la direccin de los empleados de un nuevo escalafn, reclutado a partir de una ruptura con la tradicin clientelstica que todava predomina en nuestra Administracin (Roulet, 1988:77)
(Z5)

Con la creacin del Cuerpo de directivos se pretenda que los efectos ms significativos no fueran numricos sino conceptuales: demostrar al conjunto de la Administracin Pblica y a la sociedad en general la voluntad de seleccionar funcionarios con criterios objetivos, sin discriminaciones polticas y con exigencias rigurosas que tienden a la profesionalizacin. El Curso sera la nica va de acceso al Cuerpo de Administradores Gubernamentales, para que la seleccin de los funcionarios pblicos sea realizada con mtodos objetivos, transparentes y controlables, y de que su formacin
sea rigurosa y especfica. Esto implicara profesionalizacin de los empleados pblicos

y consolidacin del sistema democrtico (Groisman, 1988c:16), ya que el Cuerpo de Administradores Gubernamentales quera transmitir los nuevos valores y los nuevos
mtodos y crear los equipos sin los cuales cualquier reforma hubiera sido infructuosa

(Roulet, 1988:13/14). La creacin del Cuerpo de Administradores Gubernamentales y del Curso de formacin, se concibi como parte de un proceso de transformacin del cual slo constitua el primer paso, y cuyo xito dependa de la continuidad y la consolidacin que habran de darle etapas ulteriores, como la carrera administrativa y el sistema de

~) La idea de ruptura con el sistema anterior era tan importante para los promotores de este proyecto, que uno de ellos, Enrique 1. Groisman, comenta en una entrevista personal (el 30 de octubre de 1990) como algo muy significativo que durante la convocatoria para la inscripcin en el Primer Curso se recibieron numerosas llamadas para recomendar candidatos; el comprobar que ese sistema no funcionaba hizo que durante la convocatoria del Segundo Curso no se recibieran tantas llamadas con ese fin.

Cambio poltico y reforma de la Administracin Pblica.

244

concursos para la totalidad de los empleados pblicos (Groisman, 1988a:8). El proyecto del Curso de Administradores Gubernamentales tuvo, por ello, un claro y explcito propsito poltico (Groisman, 1988a:49). En la propaganda radiofnica para la convocatoria del 1 Curso de Administradores Gubernamentales se relacionaba al mismo con la democracia: La consolidacin de la democracia requiere el mejoramiento de la Administracin Pblica. Necesitamos consolidar la democracia mejorando desde dentro la Administracin (Groisman, 1988a:41/44), con la intencin de comunicar el proyecto
a la sociedad y conseguir apoyos externos para el mismo. Se distingua, as, entre los

objetivos de corto y largo plazo: primero haba que empezar con la formacin y cambio de valores de los directivos pblicos, para que -posteriormente- los resultados obtenidos con estos cambios se reforzaran con la creacin de la carrera administrativa para la totalidad de los empleados pblicos
(=)

La estrategia as planteada era totalmente compatible con la intencin de hacer una reforma con actuaciones concretas que llevaran a un verdadero cambio en la Administracin Pblica y en la formulacin de las polticas pblicas, ya que para esto ltimo existe la necesidad de cambiar los conocimientos y valores de los empleados pblicos. La calidad del personal de la Administracin Pblica es la variable ms

importante para deteriniinar la calidad del proceso de formulacin y ejecucin de las polticas pblicas. Mejorar el personal es una forma de mejorar ese proceso. Adems, sin cambios en las cualificaciones y habilidades de los empleados pblicos, la mayora de
los intentos de mejorar las instituciones estarn condenados al fracaso.

En general se debe dar a los formuladores y ejecutores de polticas pblicas ms conocimientos sobre las polticas, aumentar sus habilidades racionales y no racionales,
En este proyecto, se inscribe en el largo plazo el cambio de valores y comportamientos en los funcionarios pblicos mediante un conjunto de acciones coordinadas entre las que se cuenta la actuacin del Cuerpo de Administradores Gubernamentales y la organizacin de la carrera administrativa para la totalidad de los agentes pblicos, y en el mediano pazo la formacin de un nmero de graduados suficiente para constituir la masa crtica capaz de comenzar a producir cambios. Pero antes de alcanzar esos objetivos, era posible lograr resultados inmediatos que marcaran etapas y produjeran efectos perceptibles (Groisman, 1988a: 12).
24)

Cambio poltico y reforma de la Administracin Pblica.

245

y ajustar sus habilidades y conocimientos a las necesidades de las polticas pblicas. Estos cambios requieren una innovacin significativa en la fonna en que los empleados pblicos se seleccionan, se forman y se promocionan, aunque no se debe difuminar la bsica divisin del trabajo entre los empleados pblicos elegidos y los de carrera, cosa que es fundamental para la democracia.

La debilidad de los conocimientos sobre formulacin y ejecucin de polticas pblicas de los polticos puede ser compensada, aunque no completamente, por una cualificacin adecuada de los directivos pblicos. Una de las razones principales por las que los directivos pblicos no contribuyen suficientemente a la formulacin y ejecucin
de las polticas es que, como los polticos, carecen de las cualificaciones y aptitudes que

se necesitan para una formulacin y ejecucin ptimas de las polticas. En ningn Estado contemporneo las cualificaciones requeridas a los directivos pblicos se refieren a un conocimiento general de las polticas pblicas y los modelos de ejecucin y pensamiento que podran llevar a una formulacin y ejecucin ptima de las polticas pblicas. Segn Dror (1989:251/252), los requerimientos educativos de los directivos pblicos generalmente siguen uno de los siguientes modelos: 1. el modelo europeo, con nfasis en la educacin legal; 2. el modelo britnico, con nfasis en una educacin universitaria no
especfica; 3. el modelo norteamericano, con una pequea experiencia profesional

anterior, y una educacin universitaria no especfica; 4. el modelo de muchos pases en desarrollo, en donde por falta de profesionales universitarios, o por razones polticas, los directivos pblicos generalmente no tienen ni educacin superior ni experiencia profesional previa; y 5. el modelo sovitico, con una pequea educacin profesional o con un cierto perfil poltico. Una de las grandes excepciones es Francia, donde la ENA provee una formacin homognea a los candidatos a directivos pblicos. Esta formacin
es, en muchos aspectos, excelente, ya que prepara para la utilizacin del conocimiento

de polticas pblicas y realiza un entrenamiento en las habilidades no racionales a travs de prcticas en la Administracin.

Cambio poltico y reforma de la Administracin Pblica.

246

La importancia de los directivos pblicos en la formulacin y ejecucin de las polticas es actualmente reconocida de forma generalizada. Por ello, unos empleados pblicos de calidad son una precondicin esencial para una formulacin y ejecucin buenas de las polticas pblicas. El nacimiento de los estados modernos estuvo, en todos los casos, acompaado de cambios radicales de las burocracias, los que llevaron, al menos en los pases democrticos occidentales, a una burocracia caracterizada por funcionar con un modelo de carrera por los mritos. Este tipo de burocracia cwnpli sus funciones con xito mientras las actividades del Estado fueron limitadas, pero entr en un perodo de crisis cuando los gobiernos comenzaron a realizar funciones ms variadas y tuvieron que utilizar conocimientos ms cientficos
(27)

Las sugerencias sobre las formas de atraer mejor personal al servicio pblico suelen referirse a incentivos econmicos, proponiendo salarios ms altos para los puestos directivos de la Administracin Pblica, y -en otros pases, como en Estados Unidosmodificando la ley sobre incompatibilidades que pueden desanimar a los hombres y mujeres de negocios para entrar al servicio del gobierno. Los datos disponibles sobre cmo la gente elige su ocupacin sugieren que los incentivos materiales son una de las variables principales en esa eleccin, especialmente en los pases donde el salario es un importante smbolo de estatus (como en Estados Unidos). Al mismo tiempo, estos estudios enfatizan la gran importancia, en algunos casos, de otras variables, por ejemplo la imagen de la ocupacin, su prestigio social, y la auto-imagen sobre las oportunidades individuales de conseguir determinado puesto. Las connotaciones idealistas de las ocupaciones tambin se reconocen como una variable importante, sobre todo en pases en vas de desarrollo. Los datos anteriores sugieren que el aumento de los salarios es solamente una de

27)

La modernizacin (de la Administracin Pblica) precisa tambin de la formacin de una lite

directiva reformista que d impulso al proceso de modernizacin y este es uno de los principales dflcits de partida de la Administracin espaola (Carrillo y Nalda, 1992:32).

Cambio poltico y reforma de la Administracin Pblica.

247

las formas (y evidentemente no la ms barata) para aumentar el nmero de candidatos cualificados para los puestos directivos en las administraciones pblicas. Otras formas pueden ser las campaas educativas para explicar el inters y las connotaciones positivas de pertenecer a las administraciones pblicas, por ejemplo con conferencias en las universidades o a travs de los medios de comunicacin de masas. Otra fonna viable y muy efectiva es el establecimiento de modelos profesionales, diseados para coincidir con los intereses y las necesidades de los universitarios mejor cualificados y otros candidatos, proveyndolos de experiencias interesantes y asegurndoles un progreso dentro de los puestos directivos. Otra forma es animar a las personas de negocios, profesionales y acadmicos para entrar en la Administracin Pblica por algunos aos, ofrecindoles oportunidades adecuadas. Aunque un problema adicional se plantea cuando se pretende determinar cul es la cualificacin ptima para entrar en las administraciones pblicas. Para conseguir una buena formulacin de polticas se requieren directivos pblicos con ciertos conocimientos y habilidades. Cuanto menos preparados estn los que entren a las administraciones pblicas, ms necesario ser establecer una formacin sistemtica despus del ingreso. En los aos 70, Francia (con la ENA) era el nico pas que haba realizado un intento serio para resolver este problema. Salvo las fuerzas armadas, algunas escuelas diplomticas y otros casos puntuales, la formacin despus del ingreso era mnima en todos los pases. Posteriormente, algunos pases como Alemania, Gran Bretaa, Suiza, Italia y Espaa han adoptado un enfoque similar. Algunos pases en desarrollo han hecho un esfuerzo serio para esta formacin, ya que asumen que carecen de directivos cualificados, pero estos esfuerzos suelen tener efectos pequeos, en parte porque los contenidos que se imparten en las instituciones de formacin son generalmente tcnicos y no se ajustan a las necesidades de los directivos pblicos como formuladores de polticas en pases en desarrollo.

Cambio poltico y reforma de la Administracin Pblica.

248

D.- Cambio de prioridades: polticas orientadas a la contencin del pasto

Las polticas enmarcadas en la reforma de la Administracin diseadas e implantadas por el equipo de la Secretaria de la Funcin Pblica que comenz sus tareas el lO de diciembre de 1983 <junto con el nuevo gobierno democrtico), cambiaron de rumbo a finales de 1986 por una serie de acontecunientos. Para entender estos hechos parece conveniente contextualizar con la situacin poltica y econmica existente en ese momento en Argentina.

El 14 de junio de 1985 el gobierno lanza un nuevo plan econmico, el Plan Austral, en el que se desarrollan una serie de medidas tendientes a contener la inflacin y a transparentar la economa (por ejemplo, se renuncia a la emisin monetaria para pagos de la deuda). El lanzamiento de este plan econmico marc el punto ms elevado de la confianza popular en la gestin del gobierno de Alfonsn. En este contexto se realizan elecciones para la renovacin parcial de la Cmara de Diputados, el 3 de noviembre del mismo ao. El partido en el gobierno obtiene nuevamente la mayora de los votos, sin alterar la distribucin de fuerzas, ya que la UCR conserva la mayora, pero no llega a los dos tercios que exige la Constitucin Nacional para aprobar algunas leyes fundamentales. El partido Radical atribuye su xito a la aprobacin por la sociedad de la poltica econmica. Los resultados desfavorables del Partido Justicialista, opositor, que se haba presentado dividido a las elecciones, lo impulsan a su reorganizacin, resultando triunfador el sector que haba profundizado el proceso de renovacin. En el partido gobernante la discusin sobre el apoyo popular pareca superada, haba sido votado mayoritariamente de nuevo; comienza entonces a plantearse el problema de la eficiencia y la eficacia de la accin de gobierno. La direccin de la transformacin de la Administracin Pblica se traslada de la Secretaria de la Funcin Pblica al Ministerio de Economa, siendo ste el que empieza

Cambio poltico y reforma de la Administracin Pblica.

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a imponer las pautas de la reforma de la Administracin Pblica, encuadradas en la lucha contra la inflacin y en la contencin del gasto pblico, en el marco de las negociaciones con los organismos internacionales para la renegociacin de la deuda externa fl. En noviembre de 1986, desde la Secretara de Hacienda, setomaron medidas para definir la estrategia salarial para el Sector Pblico (homogeneizar los salarios de los trabajadores estatales que desempearan tareas similares y mejorar los ingresos de las categoras superiores), y para reducir progresivamente la dotacin de personal de la Administracin Pblica Central. Para todo lo anterior se disean cuatro mecanismos: 1. supresin de cargos vacantes, 2. renuncias voluntarias (ofreciendo gratificaciones a los que renunciaban, con la intencin de disminuir el empleo pblico en 2 aos y medio en aproximadamente 36.000 personas>, 3. unificacin de horarios con horario partido de

10

a 13 y de 14 a 18 (lo que inducia tambin a las renuncias voluntarias, al no poderse

compatibilizar el cargo en la Administracin con otro empleo), que debera hnplantarse desde el primero de enero de 1988, pero que no se llev a cabo, y 4. la reestructuracin salarial, para elevar en trminos reales las remuneraciones, pero en mayor medida las de las categoras ms altas, para reestablecer la relacin entre las categoras mnimas y mximas (que era de 1 a 3,2) en una relacin de 1 a 6,8 en un plazo de tres aos, y para homogeneizar los salarios de escalafones comunes (Carciofi, 1990:73) (fl.
~) En las negociaciones de marzo de 1986 para la refinanciacin de la deuda externa, los directivos del Fondo Monetario Internacional (FMI) cuestionaron la estrategia fiscal argentina, el atraso tarifario, el gasto pblico y el tipo de cambio (prensa argentina, 6/3/86). En un documento preparado por el Ministerio de Economa unos meses ms tarde, el gobierno asegura al FMI que se realizarn modificaciones a la poltica econmica vigente, con el nimo de enmendar algunos desvos que afectaban al programa de estabilizacin. Se hace saber al FMI que es objetivo oficial mantener la tasa de inflacin a un promedio del 2% mensual (prensa argentina, 19/6/86). En enero del ao siguiente se llega a un acuerdo econmico con el FMI y el Banco Mundial. El presidente de este ltimo organismo afirma que el programa econmico argentino expresa un esfuerzo sin precedentes para reestablecer un crecimiento sostenido en un ambiente estable (prensa argentina, 3/1/87). Para el proceso de negociacin del gobierno argentino con el Banco Mundial y el FMI, ver: Machinea y Sommer, 1990; y Tussie y Botzman, 1989. ~ Ricardo Carciofi fue Subsecretario de Programacin con el Sector Pblico, de la Secretara de Planificacin, del 10/12/83 al 19/2/85; desde esta ltima fecha fue Subsecretario de Presupuesto, basta el 22/5/89. El mismo gestor apunta los obstculos con los que se encontr la implantacin de la poltica de

Cambio poltico y reforma de la Administracin Pblica.

250

En estas meadas tomadas por decretos desde el Ministerio de Economa (fl la Secretara de Funcin Pblica no interviene. Se crea un conflicto de poderes, y los mximos responsables de esta Secretara renuncian en diciembre de 1986
(3I)~

Luis

Stuhlman es nombrado Secretario de la Funcin Pblica, en sustitucin de Jorge E. Roulet. El paso de la conduccin del proceso de reforma de la Administracin Pblica desde la Secretara de Funcin Pblica (dependiente de la Presidencia de la Nacin) a la Secretara de Hacienda (del Ministerio de Economa) se debi a las diferencias de criterios en las prioridades entre los que tenan que manejar los recursos (Ministerio de Economa) y quienes se preocupaban del medio y largo plazo (Secretara de Funcin Pblica). Para Economa y Hacienda la prioridad era la disminucin del gasto pblico y la disminucin en el nmero de empleados pblicos (poltica de contencin del gasto). La Secretara de Funcin Pblica apoy la disminucin del gasto (poltica salarial), pero se opuso al proyecto de renuncias voluntarias incentivadas (que era lo ms visible de los mencionados decretos de 1986). Sus responsables pensaban que lo que se pretenda era un efecto simblico, destinado a los organismos financieros internacionales.

racionalizacin salarial: La medida fue efectiva, parcialmente al menos, para homogeneizar las remuneraciones en diversas reas, para el personal de los diferentes ministerios. Sin embargo, no fue posible la extensin del programa a otras esferas <...~, ni tampoco result posible mantener el sendero de recuperacin salarial prometido (...). Los principales obstculos para ello fueron, por un lado, la aceleracin de la inflacin, y por otro lado, las demandas sindicales donde los conflictos puntuales no coincidan con los tiempos previstos por el programa global. Otros inconvenientes no menores fueron que ciectos escalafones o agrupamientos salariales no comprendidos en la poltica, pretendan tratamientos similares. (...) caso del rea docente y de defensa (...). El programa se transformaba entonces en imposible: supona aumentar las remuneraciones en toda la administracin en magnitudes que no podan ser financiadas. (...> La aceleracin de la inflacin en un cuadro de penuria fiscal, donde (...) se exacerba la conflictividad laboral y es intensa la puja distributiva interna, condujo a la reforma a un terreno poco menos que inviable <Carciofi, 1990:73/74). ~) Decretos 2192 y 2193 del 28 de noviembre de 1986, y decreto 2409 del 23 de diciembre del mismo ano. El hecho de que una unidad ministerial o Secretara tome una decisin poltica sin consultar a otras implicadas, no slo sucedi en el caso que aqu se menciona. Otros ejemplos durante el mismoperodo de gobierno, se recogen en: Oszlak, 1991a:19/20.
31)

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De esta forma, desde rmales de 1986 se abre el nmero de actores que tienen participacin en lo referido a la Administracin Pblica: Ministerio de Economa, Secretara de la Funcin Pblica, Ministerio de Trabajo (para lo relativo a las relaciones de los sindicatos con representantes de la Administracin), y el Ministerio de Obras Pblicas (para lo relativo al Estado empresario: privatizaciones y desregulaciones). La Secretara de Funcin Pblica pasa, as, a ser un actor menor en la poltica de contencin del gasto.

Para coordinar el Programa de Reforma Administrativa se cre la Comisin de Reforma Administrativa (decreto 410 del 19 de marzo de 1987), cuya principal misin es la eliminacin de unidades orgnicas de la Administracin
(32)

Esta Comisin estaba

constituida por tres representantes de la Presidencia de la Nacin (Secretara General, Secretara de la Funcin Pblica, y Secretara Legal y Tcnica), dos representantes del Ministerio de Economa (Secretaria de Hacienda, y Subsecretara Tcnica y de Coordinacin Administrativa), y un representante del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social (Subsecretara de Trabajo y Seguridad Social). Sobre el significado de la creacin de esta Comisin de Reforma Administrativa existen diversas opiniones: para Lemoine (1988:6/7), el fracaso del Plan Austral y los resultados electorales adversos de 1987 llevan al gobierno a desarrollar otra estrategia en lo relativo a la problemtica del Estado, eliminando el reduccionismo econmico en la consideracin de las reformas a emprender. En lo relativo a la reforma de la Administracin Pblica, segn esta autora, la Secretara de la Funcin Pblica se responsabiliza nuevamente de la conduccin tcnica y poltica. En este contexto se crea la Comisin de Reforma Administrativa, que podra considerarse, de esta manera, una

En La Nacin, Buenos Aires, del 4 de febrero de 1989 se recoge un listado de las subsecretaras, direcciones nacionales y generales suprimidas por resolucin de esta Comisin. Segn datos oficiaies, hasta ese momento se haban suprimido ms de 60 unidades orgnicas, y la intencin del gobierno era aumentar este nmero. Los empleados pblicos afectados fueron reubicados o se acogieron al rgimen de retiro especial para empleados afectados por la reestructuracin.
32)

Cambio poltico y reforma de la Administracin Pblica.

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tercera etapa del proceso de reforma de la Administracin Pblica. Sin embargo, preguntados en diversas entrevistas los gestores del momento, afirman que esta Comisin no puede considerarse una tercera etapa de este proceso, ya que sus objetivos (disminucin del gasto y reestructuracin administrativa) estaban inscritos en el objetivo principal de contencin del gasto pblico, y -adems- sus realizaciones fueron escasas
(33)

Dentro de las polticas de contencin del gasto que implican a la Administracin Pblica, se incluye tambin la creacin del Comit Poltico de Racionalizacin Administrativa el 2 de agosto de 1988, integrado por el Secretario General de la Presidencia, el Secretario de la Funcin Pblica, y el de Gestin Econmica. Los objetivos de este Comit son disminuir el gasto pblico, asignar mejor los recursos existentes y simplificar la burocracia estatal. Las acciones a cono plazo anunciadas fueron: suspensin del uso de coches oficiales para funcionarios de nivel menor al de Secretario de Estado (con criterios similares para empresas pblicas, bancos oficiales, entes autrquicos, etc.); aumento del control del ausentismo; venta de inmuebles pblicos sin utilizacin; supresin de organismos o dependencias de las que la Administracin pudiera prescindir sin afectar funciones esenciales; retiro especial a los empleados
pblicos cuyo puesto de trabajo hubiese desaparecido por reestructuracin de organismos

o funciones suprimidas; racionalizacin del uso de aviones de propiedad de organismos estatales; y disminucin de gastos generales (luz, gas, telfono, publicaciones, fotocopias,
etc.). Y las acciones de mediano pazo anunciadas incluan: modificacin de las leyes de contabilidad y procedimientos administrativos; informatizacin y racionalizacin del

33) Entrevista con Ricardo Carciofi, Subsecretario de Programacin del sector pblico, de la Secretara de Planificacin del Ministerio de Econonua, del 10 de diciembre de 1983 al 19 de febrero de 1985, y Subsecretario de Presupuesto de la Secretara de Hacienda del mismoMinisterio, del 19 de febrero de 1985 al 22 de mayo de 1989 (el 31 de octubre de 1991); con Luis Stuhlman, Secretario de la Funcin Pblica desde diciembre de 1986 al final de la legislatura <el 18 de octubre de 1991); y con algunos de los responsables de la reforma en el primer equipo de Funcin Pblica: Enrique Groisman <el 15 de octubre de 1991), y Oscar Oszlak (el 25 del mismo mes).

Cambio poltico y reforma de la Administracin Pblica.

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sector pblico.

Las polticas orientadas a la reforma administrativa se supeditan, a partir de noviembre de 1986, a la poltica de contencin del gasto centralizada desde la Secretara de Hacienda del Ministerio de Economa, poltica asumida por el nuevo equipo de la Secretaria de la Funcin Pblica. Desde esta Secretara, de todas formas, se continan planificando e implantando polticas propias relacionadas con esa reforma. Por ello, en esta segunda etapa de la reforma de la Administracin Pblica, adems de las polticas estrictamente relacionadas con la contencin del gasto ya mencionadas (renuncias voluntarias, congelamiento de vacantes, inicio del proceso de homogeneizacin del sistema de remuneraciones a travs de la supresin de regmenes especiales, etc.), se planificaron e implantaron otras medidas relacionadas con la reforma de la Administracin Pblica, a la vez que se continuaba o se decida interrumpir algunas de las polticas surgidas durante el periodo anterior.

1.- Aumento de la informacin como instnnnento de gestin.

Desde la Secretara de la Funcin Pblica se intent implantar un sistema de informacin que permitiera el seguimiento integrado de los procesos de gobierno. El sistema consistira en una serie de bases de datos integradas que relacionaran la organizacin, los costos, el personal y los productos. Las bases de datos contendran informacin salarial, de la carrera administrativa, de los escalafones de la Administracin y de la estructura administrativa. El sistema de informacin sobre estructuras organizativas consistira en la ampliacin del Proyecto de Diagnstico Institucional <~~> que se desarroll en el gobierno central, ministerios y Presidencia de
M) El Proyecto de Diagnstico Institucional (PDI), se desarroll, durante el perodo de Luis Stuhlman en la Secretara de la Funcin Pblica, con el objetivo de conocer el nmero de funcionarios y Los organigramas de los organismos de la Administracin Central, con la intencin de planificar el traslado de la capital del Estado a otro punto del pas. A los empleados se los clasific entre los que se dedicaban

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la Nacin para valorar el personal que sera necesario trasladar a la nueva capital (Thomson, 1987b:6
~35~>

Con el cambio de goberno <el 8 de julio de 19S9) este trabajo

no se continu, y ninguna de las bases de datos planificadas al rmal del gobierno del Dr. Alfonsn se llev a cabo en su totalidad.

2.- Reforma normativa y transparencia en la gestin. Con la idea de que No se puede pensar la reforma administrativa desde la Administracin para la Administracin (Thomson, 1987b:2), el segundo equipo de Funcin Pblica realiz un proyecto de mejora de la relacin de los usuarios con la Administracin. Se intentaba mejorar las relaciones con el pblico y desburocratizar la Administracin. El Programa de Revisin Normativa comenz con la convocatoria a los
organismos pblicos, entidades representativas de la actividad privada y a la sociedad

en general para que formularan sugerencias para la modificacin, sustitucin y derogacin de normas que obstaculizaran o entorpecieran la gestin del Estado. Era una idea similar a la de Participe sin ms trmite pensada por el equipo anterior, pero, a diferencia de ese proyecto, segn el Secretario de la Funcin Pblica del momento (Luis Stuhlman), con el decreto 2048/87 se apelaba a la participacin de las organizaciones corporativas no estatales (Unin Industrial Argentina, Cmara de Comercio, asociaciones de profesionales...), ms que a los ciudadanos en particular, aunque tambin se recibieron propuestas de este tipo
(36)

a la atencin al pblico o a la autoadministracin, contabilizndose unos 25.000 de estos ltimos. A partir de este anlisis se identific al personal potencialmente trasladable a la nueva capital (Hintze, 1987). 35) Brian A. Thomson form parte del segundo equipo de la Secretara de Funcin Pblica del gobierno radical, como Subsecretario de Investigacin y Reforma Administrativa. Las diferencias entre el proyecto de participacin ciudadana con propuestas para la simplificacin o eliminacin de normas administrativas del primer equipo de Funcin Pblica y del segundo, slo parecen ser significativas para el Secretario de la Funcin Pblica Que tuvo a cargo el segundo proyecto, expresadas en una entrevista personal el 18 de octubre de 1991. Para uno de los subsecretarios del primer perodo, Dr. Groisman, no existieron diferencias significativas: El sistema de Participe sin ms trmite
36)

Cambio poltico y reforma de la Administracin Pblica.

255

Se persegua disminuir la rigidez normativa, la burocratizacin y la ineficiencia, que ~dificuIta la transformacin de la decisiones polticas en una efectiva accin de gobierno, a la vez que aumentar la comunicacin con el usuario (Alfonsn, 1988) y su participacin. Como consecuencia del decreto de desburocratizacin 2048/87 se presentaron unas 5500 propuestas, de las que se aplicaron algunas a travs de decretos de desregulacin de diversos organismos regulatorios del mercado y de regulacin de precios promulgados a principios de 1989
(37)

En dos entrevistas personales (18/10/91 y 1/11/91), el ex-Secretario de Funcin Pblica, Luis Stuhlman, resalta esta poltica que permite la participacin social en la desburocratizacin de la Administracin como una de las ms importantes llevadas a cabo durante su perodo al frente de esa Secretaria. Relacionado con la reforma normativa, otro proyecto que se impuls en esta segunda etapa, fue la insistencia en la necesidad de una transparencia en la gestin administrativa. Para ello se cre un rgano de difusin masiva que contuviera informacin sobre trmites y sus condiciones de realizacin, fue la Gua orientadora de trmites, publicada en noviembre de 1987, la cual incluye informacin sobre 169 trmites comunes. Se editaron dos ediciones de 100 mil ejemplares cada una (Presidencia de la Nacin, 198Th). Con ella se pretenda desalentar las modificaciones arbitrarias y fciles

se pensaba generalizar en 1986, pero el nuevo equipo de Funcin Pblica dict otro decreto similar, desconociendo la existencia del anterior, pero no se realiz ninguna accin sistemtica para su puesta en prctica>. Incluso un informe de la propia Secretara (de la segunda poca), que acompaa al Discurso del Sr. Presidente ante el Congreso el da de la apertura de las sesiones ordinarias de la Cmara, afirma al mencionar las actuaciones realizadas: Se convoc a los ciudadanos, a las entidades empresarias e incluso al mismo personal del Estado, para que enviaran sugerencias para la modificacin, sustitucin y derogacin de nanitas que obstaculizan o entorpecen la gestin del Estado <Alfonsn, 1989:86)jo que parece no presentar diferencias con el objetivo del proyecto del primer equipo de Funcin Pblica.
37) El decreto de desregulacin de la produccin, el comercio y las actividades profesionales del siguiente perodo constitucional <del 31 de octubre de 1991) refleja las medidas ya esbozadas en el gobierno anterior. Gestores del gobierno del presidente Menem trabajaron en el equipo de Stuhlman. Por ejemplo Pablo Rojo, que en octubre de 1991 trabajaba con Domingo Cavallo, Ministro de Economa, y particip en la formulacin del decreto mencionado, perteneca al equipode Funcin Pblica en elgobierno anterior.

Cambio poltico y reforma de la Administracin Pblica.

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de los trmites administrativos, ya que la informacin contenida en la Gua era validada por cada uno de los responsables del rea implicada en cada trmite (Stuhhnan, 1988:38).

3.- Modificacin del proyecto de carrera administrativa. El proyecto del primer equipo de Funcin Pblica de establecer un escalafn nico para toda la Administracin Pblica Central no se llev a cabo. Desde el Ministerio de Economa se reemplaz por la idea de que los empleados pblicos se
catalogaran en cinco o seis escalafones a determinar, pero este proyecto tampoco se concret. Con el segundo equipo de Funcin Pblica se retoma la idea de que deben existir escalafones diferenciados, con capacidad de adaptacin a la especificidad organizativa de las distintas unidades (por ejemplo informticos, etc.). Diversos escalafones y

carreras administrativas diferenciales, que atiendan a las especificidades y a mejorar los niveles de conduccin estratgica y gerencial (Alfonsn, 1988:209).

4.- Capacitacin de los recursos humanos.

Despus de un periodo de interrupcin del LI Curso de Administradores Gubernamentales (para la formacin de altos directivos), y de la suspensin de la convocatoria para el m Curso, se continu con los mismos, iniciando el 1111 Curso en agosto de 1988. Se hizo hincapi en la importancia de la transparencia en la seleccin, pluralismo ideolgico y en la intensidad y calidad de la formacin, ya que todo ello permitira aumentar la eficiencia de la Administracin. Estos cursos se inscribieron en una visin de largo pazo de formacin de un cuerpo administrativo moderno (Thomson,
1987b:3). Pero debido a que el cambio de valores, criterios y comportamientos en una

organizacin requiere decisin poltica y continuidad, el impacto de estos cursos sobre

Cambio poltico y reforma de la Administracin Pblica.

257

la actuacin del conjunto de la Administracin Pblica qued debilitado, al haberse interrumpido su implantacin. Todo lo anterior tena como principal objetivo conseguir la modificacin del funcionamiento interno de la Administracin, modificando la gestin del aparato estatal y aumentando la productividad y efectividad de las tareas, y una mayor transparencia de sus actos hacia los ciudadanos (Alfonsn, 1988). E.- Cambio ooltico reforma de la Administracin Pblica

Desde el comienzo del gobierno autoritario se aplicaron de manera continuada y


enrgica mtodos para expulsar de la Administracin a los empleados no deseados. Una ley permiti expulsar

a toda persona considerada

potticamente

peligrosa,

establecindose una discriminacin ideolgica masiva. Se expuls a numerosos cuadros tcnicos de la Administracin Pblica y de las empresas estatales, muchos de los cuales nunca fueron reemplazados. La poltica salarial de la Administracin tendi a disminuir el ingreso real de todas las categoras, lo que alent un xodo masivo de los cuadros de la Administracin hacia el sector privado. La ampliacin de las distancias salariales entre el sector privado y la Administracin Pblica gener un sistema que funcion en contra de la eficiencia de la Administracin Pblica, ya que estimul la salida de los

funcionarios ms capaces, ms dinmicos y mejor preparados. Es cierto que numerosos funcionarios pblicos se mantienen en sus puestos por razones diferentes al salario (orgullo institucional, satisfaccin personal, compromiso...), pero resulta difcil que predominen esas razones cuando la diferencia de ingresos se mantiene alta por varios
aos (Schvarzer, 1986b:58/60).

La reforma de la Administracin Pblica emprendida en Argentina por la Unin Cvica Radical para adecuara al nuevo proyecto poltico y social que significaba el inicio

Cambio poltico y reforma de la Administracin Pblica.

258

de un perodo democrtico, se articul alrededor de dos estrategias consecutivas que representaron diferentes objetivos y nfasis. Estas estrategias diferenciadas se corresponden a la gestin de dos equipos distintos a cargo de la Secretaria de la Funcin Pblica. La necesidad de abordar una reforma de la Administracin Pblica que apoyara el proceso global de cambio poltico estaba detectada y definida tanto por la opinin popular como por el propio gobierno, tal como se reflejaba en su programa electoral (Unin Cvica Radical, 1983), pero la dificultad se encontraba en consensuar las actuaciones concretas apropiadas. El primer equipo de Funcin Pblica realiz un mayor nfasis en las lneas de actuacin que reforzaran los mecanismos y pautas culturales democratizantes, como las garantas frente al Estado (representadas en el proyecto de Defensor del Pueblo), los canales de participacin social (con el proyecto Participe sin ms trmite), y la profesionalizacin de la Administracin Pblica (proyecto de carrera administrativa, y un Curso de Administradores Gubernamentales con gran peso de los contenidos de tica democrtica
-~-).

Adems de intentar conseguir la mejora en la gestin de la

Administracin, se buscaba legitimar el funcionamiento de la misma por los mtodos utilizados. Por el contrario, el segundo equipo de la Secretara de Funcin Pblica enfatiz el problema del exceso del gasto y del empleo pblico (apoyando la opinin del Ministerio de Economa), orientando sus principales polticas al objetivo de reducir ambos
(39)

~)El programa del 1 Curso de Administradores Gubernamentales se encuentra recogido en: Groisman,
1988a:36/38.

fl El decreto que articul el proyecto de renuncias voluntarias, legislaba que el agente que fuera dado de baja por este rgimen no podra ser designado en ningn cargo dentro de las administraciones pblicas durante cinco aos a partir del momento de producirse la baja <decreto 2193/86, anexo U. Pero paralelamente a este proyecto, el Banco Mundial aprob la poltica econmica del gobierno desde finales de 1986, y realiz un programa para la Administracin Pblica que ofreca la oportunidad de contratar extrapresupuestariamente personal de todos los niveles. Se lleg a contratar a tiempo parcial a ms de 2000

Cambio poltico y reforma de la Administracin Pblica.

259

Disminuy el objetivo de legitimar la Administracin por los mtodos de gestin (aunque no se abandon), para privilegiar los fines de reduccin del gasto a travs de disminuir
el empleo pblico y la estructura organizativa.

Las propuestas de reforma de la Administracin Pblica del primer equipo no llegaron a formar parte de la agenda del gobierno en su conjunto (a excepcin del Curso de Administradores Gubernamentales), por lo que no se llevaron a cabo (Defensor del Pueblo y carrera administrativa) o se implantaron de forma parcial (Participe sin ms trmite). La reforma de la Administracin, tal como la concibi la unidad administrativa responsable de impulsar el cambio, no cont con un consenso dentro del gobierno. No se planific una reforma global, sino una serie de actuaciones que apuntaban a un proceso de cambios graduales que tuvieran un objetivo comn, sin considerar que
un conjunto de leyes o cambios formales sera suficiente para imbuir a la Administracin de una nueva cultura administrativa, valorizar la imagen del empleado pblico,

profesionalizar la organizacin, etc.. Se consider la necesidad de sensibilizar a la opinin pblica (~), de replantearse el modelo de relacin con los ciudadanos
(41),

de

contar con una gerencia pblica tcnicamente cualificada y con un compromiso poltico orientado hacia la democracia
(1)

Simultneamente, se identificaron diversas

soluciones para un mismo problema, con el estudio de otras experiencias (fl, y se


consultores. Esto distorsion los objetivos del rgimen de renuncias voluntarias, ya que parte del personal pblico que se acogi al mismofue re.contratado como asesor, con fondos del prstamo del Banco Mundial <prstamo que aumentaba la deuda pblica del pas). ~) Con la campaa radiofnica y en otros medios para la convocatoria del Curso de Administradores Gubernamentales se intent transmitir la idea de que la reforma de la Administracin se relacionaba con el proceso de democratizacin en curso.
41)

Canales de participacin, con la campaa Participe sin ms trmite. Cuerpo de Administradores Gubernamentales y cursos de formacin de los mismos.

fl El conocimiento de otras experiencias para la implantacin de la poltica de formacin de altos directivos <con el Curso de Formacin de Administradores Gubernamentales) fue fundamental: a travs del Centro Latinoamericano de Administracin Pblica <CLAD) para conocer otras experiencias

Cambio poltico y reforma de la Administracin Pblica.

260

corrigieron las actuaciones implantadas basndose en las experiencias propias. Pero tres de los cuatro proyectos que conformaron la reforma de la Administracin planificada por la Secretara de la Funcin Pblica no se llevaron a cabo, implantndose nicamente el proyecto de formacin del Cuerpo de Administradores Gubernamentales. Esta poltica no tendra resultados visibles dentro del perodo presidencial en curso
(U),

por lo que la reforma administrativa qued exenta de

actuaciones de impacto a corto plazo que permitieran obtener apoyos internos y externos, y que legitimaran el proyecto.

Con los decretos del Ministerio de Economa de noviembre de 1986, cuyo objetivo principal era reducir progresivamente la dotacin de personal pblico, pareci claro que desde el gobierno se haba llegado a un nuevo establecimiento de prioridades en relacin a la reforma de la Administracin Pblica: una reduccin del empleo pblico que coadyuvara a la reduccin del gasto, que no se corresponda con la poltica planificada desde la Secretara de la Funcin Pblica. La necesaria articulacin entre el nivel de planificacin econmica y el de reforma de la Administracin Pblica no se haba llevado a cabo. Esta reforma deba hacerse de forma articulada con las grandes metas de planificacin global, ya que la reforma no es un fin en si misma, sino un medio al
servicio de un proyecto mayor. Esto no se haba conseguido. El equipo de Funcin Pblica dimiti, y fue reemplazado por uno que aceptaba las directrices emanadas del Ministerio de Economa. El objetivo principal pas a ser la necesidad de contencin del gasto pblico, por

latinoamericanas, a travs del Instituto Nacional de Administracin Pblica (INAP) de Espaa y de la Escuela Nacional de Administracin (ENA) francesa, para conocer otras experiencias europeas, con viajes del Secretado de Funcin Pblica y responsables del INAP argentino a Pars <Groisman, 1988a:19/22; y Roulet, 1988:63).
) El Curso duraba 30 meses, el primero se inici el 20 de agosto de 1985, el segundo el 10 de julio de 1986, y hubo 60 plazas por promocin, por lo que slo hacia la finalizacin del perodo presidencial de Alfonsn se pudo contar con un nmero apreciable de graduados.

Cambio poltico y reforma de la Administracin Pblica.

261

lo que desde la Secretaria de Funcin Pblica se siguieron planificando actuaciones, pero sin un plan a largo plazo referido a la Administracin Pblica, en donde se articularan
estas polticas de corto pazo
(45)~

Por otro parte, los acontecimientos acaecidos desde 1987 (las crisis militares, el retroceso electoral del partido en el gobierno en las elecciones de renovacin parcial de las Cmaras de Diputados y Senadores y de cambio de autoridades provinciales y municipales en septiembre de 1987 Y~, los problemas que empezaba a mostrar el plan
econmico, la hiperinflacin, y la derrota en las elecciones presidenciales de mayo de 1989
~47~)

significaron que el gobierno, en los ltimos meses del periodo presidencial,

limit sus objetivos a administrar la coyuntura (Schvarzer, 1989:21), y a completar su

perodo de gobierno para asegurar un relevo civil del mismo. Se dilua, de esta forma, la importancia de las polticas a medio o largo plazo <.

Dentro de las actuaciones del segundo equipo de la Secretara de la Funcin Pblica se pueden diferenciar las polticas que continuaron las del equipo anterior, y las que fueron impulsadas por el nuevo secretario. Se aument la importancia concedida a la informacin para la gestin de la Administracin Pblica, planificando un sistema integrado de informacin sobre personal, salarios, productos, organigramas y costos (aunque slo una mnima parte del

Algo similar sucedi en la reforma llevada a cabo en Gran Bretaa en la dcada de los aos 80. Segn Metcalfe y Richards <1989:29/30 y 36) las auditoras que se realizaron en diversas unidades de la Administracin Pblica como parte de la reforma administrativa estaban muy enfocadas a disminuir el gasto pblico, ya que su principal objetivo era disminuir el gasto y los puestos de trabajo. Como dicen los investigadores, de esa forma obtenan ahorros empleando mucho impulso poltico y pocos conocimientos tcnicos, pero los cambios fundamentales necesarios para mejorar la gestin a largo plazo requieren unas transformaciones ms radicales.
Para datos sobre elecciones en argentina desde 1983 a 1989, ver: Alcntara, 1984, 1987 y 1988; De Riz y Adrogu, 1990; y Catterberg, 1985 y 1987.

fl

Un anlisis de los resultados de las elecciones de 1989 se encuentra en: Alcntara, 1990.

Esta opinin fue confirmada por el Secretario de Funcin Pblica del momento, Luis Stuhlman, en una entrevista personal el 18 de octubre de 1991.

Cambio poltico y reforma de la Administracin Pblica.

262

mismo se llev a cabo), y a la transparencia administrativa para la relacin con los ciudadanos (a travs de la publicacin de la Gua Orientadora de Trmites -Presidencia de la Nacin, 1987b-). Por otro lado, se continu con la poltica de formacin del Cuerpo de
Administradores Gubernamentales (con un perodo de interrupcin), reclutando alumnos con un perfil menos juridicista y ms tcnico (ingenieros), a la vez que se disminuan las

materias relacionadas con historia, tica democrtica, etc., y se confera mayor relevancia a los contenidos de gestin pblica (% El proyecto del Cuerpo de Administradores Gubernamentales representa un importante intento de capacitacin y preparacin de administradores pblicos con capacidad de tomar decisiones. Sin embargo, el sistema del Curso para acceder a altos cargos en la Administracin puede funcionar como una seleccin negativa para profesionales capacitados y con experiencia, ya que el costo de oportunidad que representa participar en un curso de larga duracin (30 meses) para acceder a un puesto de trabajo es alto. Por otro lado, no puede pensarse que la sola incorporacin de este personal capacitado en los organismos de la Administracin Pblica va a generar efectos multiplicadores tan importantes como para provocar una transformacin del aparato pblico. Se necesita asimismo generar procesos de integracin de la burocracia a un modelo de jerarquizacin y capacitacin global (Lerner, 1989:14), aunque la creacin del Cuerpo de Administradores pudo ser un primer pasa para ello, tal cual lo pensaron sus gestores
(50)

La discusin en Estados Unidos sobre los contenidos de los cursos de Administracin Pblica parece sugerir que los programas de estudios deben establecer un balance o integracin entre la formacin tecnolgica y gerencial con los aspectos normativos y filosficos, para formar profesionales con una alta competencia tcnica y un profundo sentido de responsabilidad social y cvica <Santana Rabeil, 1991:202). Sobre las caractersticas especficas necesarias para los empleados pblicos existe numerosa bibliografa: Appleby, 1945:3/4 y 43/44; Appleby, 1952; Bailey, 1966:24; Dimock, 1936:132; Hart, 1989; Dobel, 1990; Bowman, 1990; Stillman, 1991; Mosher, 1968. fl En una investigacin sobre la situacin de la Administracin Pblica argentina financiada por el Banco Mundial, se afirma que puede considerarse que la experiencia desarrollada en la formacin de Administradores Gubernamentales es, bajo su actual modalidad, muy frustrante, puesto que en su gran mayora estos funcionados de calificacin superior, se encuentran fuertemente desarticulados de las lneas de mando y de los puestos de responsabilidad, en los cuales podran hacer uso ms intensivo de su

Cambio poltico y reforma de la Administracin Pblica.

263

Tambin se continu con la campaa de participacin ciudadana para la simplificacin de normas y procedimientos en las acciones administrativas, poltica proyectada por el equipo anterior de la Secretara de Funcin Pblica, pero escasamente desarrollada en esa etapa. Esta poltica que permite la participacin social en la desburocratizacin administrativa fue una de las actuaciones ms importantes realizadas
durante la gestin del segundo Secretario de la Funcin Pblica del gobierno de Alfonsn, segn

afirm

l mismo. Los objetivos de la reforma en esa etapa no eran muy

ambiciosos, ni las realizaciones numerosas, si esta actuacin es una de las ms

destacadas. Puede considerarse como positiva, por otro lado, la intencin de corregir la dispersin salarial a travs del plan de equiparacin de salarios para puestos similares, y del aumento de los salarios en los puestos ms altos de la Administracin, profundamente deteriorados. Su implantacin se vio limitada por el contexto global de
bajas remuneraciones de los empleados estatales por las restricciones presupuestarias.

Las polticas de reduccin del empleo pblico a travs de las renuncias voluntarias incentivadas y otras medidas implantadas desde el Ministerio de Economa lograron reducirlo en 1986 y 1987, pero desde un anlisis cualitativo los resultados no fueron los
deseados. La reduccin del empleo pblico no aumenta la eficiencia de la Administracin

por s misma, ya que hay que tener en cuenta otra variable: cul es el perfil de los funcionarios que abandonan la Administracin. Son los que tienen mayor posibilidad de trasladarse al mercado privado, los de mayor formacin y capacidad tcnica, los que abandonan su puesto pblico, y esto reduce el gasto en la Administracin, pero no ayuda
a mejorar su gestin. La poltica de disminucin del empleo pblico a partir de razones

exclusivamente de contencin del gasto no son vlidas, ya que se basa en varios errores: (a) suponer que el exceso de personal es generalizado y comn a todos los organismos

cualificacin <Martnez Nogueira, 1989b:33).

Cambio poltico y reforma de la Administracin Pblica.

264

pblicos, (b) suponer que los recursos humanos son homogneos y de fcil sustitucin,
y (c) suponer que la disminucin del nmero de empleados pblicos no afecta la efectividad organizativa ni la calidad de los servicios (Martnez Nogueira, 1989a:43). Por otro lado, la reduccin del empleo pblico lograda hasta finales de 1987, no pudo ser mantenida en 1988, ao en que el mismo aument, aunque no llegando al nivel de 1985.

No puede concebirse el problema del Estado como uno de exceso de personal, sin

percibir que este ltimo est indisolublemente unido y es dependiente de las funciones asignadas al Estado, as como de las tecnologas utilizadas para realizarlas. En presencia de las tecnologas disponibles, muchas funciones se desempean con bajo nivel de efectividad por carencia de personal suficiente y/o adecuado (Martnez Nogueira, 1989a:48/49)
<51)

La poltica de empleo del Estado, asumiendo una tecnologa administrativa dada (o mejor, una cierta tasa de cambio de sta), debe partir de la redefinicin de las funciones y procedimientos. Slo de esta manera podr saberse el nmero y las
cualificaciones de la gente que se necesita. No debe estimularse la renuncia voluntaria tal como se ha conocido. La autoridad respectiva debe decidir la dotacin que permanece y la que no debe continuar, atendiendo a razones de mejor servicio y a las calificaciones

personales (previndose los mecanismos administrativos y judiciales de apelacin contra eventuales discriminaciones polticas o de otro tipo) (Kritz y Lindenboim, 1989:16 y 27). De hecho, Argentina tiene casi el nmero de empleados pblicos por cada 100 trabajadores econmicamente activos correspondiente al promedio de la Comunidad Europea (Martnez Nogueira, 1989b:18), y el crecimiento promedio anual de la

A una conclusin similar llega el estudio sobre la reforma de Administracin Pblica durante el gobierno de Thatcher ya mencionado. Los investigadores afirman que aumentar la eficiencia mediante la disminucin del empleo pblico es un diagnstico incompleto y engaoso, esto resta atencin a problemas ms difciles donde se necesitan verdaderas innovaciones en los mtodos de gestin pblica. La Administracin britnica tard en darse cuenta que la poltica de recortes es slo una parte de un proceso mucho ms amplio y complejo <Metcalfe y Richards, 1989:49).
SI)

Cambio poltico y reforma de la Administracin Pblica.

265

Administracin Pblica entre 1970 y 1987 fue menor que el crecimiento de la poblacin econmicamente activa. Por ello, la crisis de la Administracin Pblica Argentina no puede explicarse por el crecimiento de la burocracia estatal ni por su tamao absoluto.
Al no actuarse sobre las funciones y procedimientos, todo intento de disminuir el empleo pblico no slo fracasa, sino que puede provocar un deterioro adicional en la calidad del servicio. Dadas las funciones que actualmente tiene el Estado y con la tecnologa administrativa que este aplica, falta personal, y -en muchos casos- el que existe

no es adecuado a
Para

las necesidades.

Se

puede afirmar que hay personal excedentario

en muchos mbitos de la Administracin, pero no existe un exceso generalizado del mismo


(5=),

una

determinada

tecnologa,

las

rutinas

procedimientos

administrativos exigen determinada cantidad de mano de obra. Como esas rutinas y procedimientos tienden a aumentar (debido a las caractersticas del Estado y a las funciones que realiza), y como existe en la Administracin un relativo atraso tecnolgico, hace falta mucha gente. La percepcin contraria del pblico -justificada por la multiplicacin de trmites que siente innecesarios- se origina tambin en la comparacin con sectores y funciones de produccin distintas, de estructura y tecnologa menos intensiva en mano de obra (Kritz y Lindenboim, 1989:15>. El problema de la actualizacin de la tecnologa administrativa debe encararse junto con la disminucin del empleo pblico. La poltica de renuncias voluntarias incentivadas econmicamente implantada
desde principios de 1987 es un ejemplo de un enfoque errneo, unidimensional, que no ha tenido en cuenta esta sucesin de prioridades. Como consecuencia de esta poltica se han ido los mejores -o parte de ellos(53>

deteriorando el servicio, ya que las funciones

Teniendo en cuenta, adems, el elevado absentismo dentro de la Administracin Pblica (los llamados oquis, ya que estos empleados slo se presentan en sus puestos el da 28 de cada mes a cobrar, da que coincide con la tradicin de comer este plato en los hogares argentinos).
52)

~) Aunque no todo el que solicitaba acogerse a la renuncia voluntaria se marchaba de la Administracin, sino que se realizaba una seleccin de las solicitudes: se presentaron 24.000 solicitudes, se fueron de la Administracin 15.500 personas por este sistema, segn declaraciones de Jorge Gndara

Cambio poltico y reforma de la Administracin Pblica.

266

y la tecnologa permanecieron intactas pese a la disminucin del nmero de empleados. De igual forma, aunque agravadas por la arbitrariedad poltica, operaron las polticas de prescindibiidad practicadas durante el gobierno autoritario.

Existe una contradiccin entre la poltica de reforma de la Administracin Pblica supeditada exclusivamente a la reduccin del gasto y el intento de modernizar la funcin pblica, ya que facilit el xodo de personal capacitado, generando cuellos de botella importantes en algunas reas, impidiendo el mejoramiento de los resultados y de la imagen de la Administracin. En este sentido, el proyecto del rea econmica era contradictorio con la visin proveniente de la Secretaria de la Funcin Pblica. Durante
el primer gobierno democrtico despus del perodo autoritario del Proceso de Reorganizacin Nacional la reforma administrativa qued truncada, ya que los

proyectos de mediano y largo pazo fueron supeditados a las necesidades del corto plazo. Para gestionar el cambio dentro de la Administracin era necesario a corto plazo una
inversin importante. A largo plazo pueden producirse ahorros, pero -a veces- es

necesario gastar para ahorrar (Metcalfe y Richards, 1989:17>. Pero para explicar el fracaso en la poltica de reforma administrativa, los condicionantes presupuestarios fueron importantes, ya que se puede pensar que la modernizacin de la Administracin Pblica posee pocos resultados visibles para el primer gobierno que la encara, y muchos costos econmicos, por lo que el gobierno de
<Subsecretario Tcnico de Coordinacin Administrativa del Ministerio de Economa, sobre el que recay la responsabilidad del poner en marcha los decretos 2192 y 2193 dictados en 1986) recogidas en mbito Financiero Buenos Aires, el 13 de abril de 1987. Los datos de La Nacin, Buenos Aires, del 2/1/1989 son de 24844 y 14810 respectivamente. Los criterios para la aceptacin de la solicitud de acogida a la renuncia voluntaria estaban determinados, segn los decretos que lo reglamentaron, por las siguientes condiciones: no encontrarse con licencia sin goce de haberes o por afecciones o lesiones de largo tratamiento, ni estar sometido a proceso penal o sumario administrativo <decreto 2193/86, anexo 1). Sin embargo, segn el responsable mencionado, la seleccin sera mis restrictiva: La utilizacin del rgimen <de renuncia voluntaria) ser selectiva, para cuidar que contine en el Estado el personal calificado de las categoras altast (Clarn, Buenos Aires, 30/11/1986). Segn Ricardo Carciofi, Subsecretario de Presupuesto del momento, en ciertos lugares de la Administracin no se admitieron todas las solicitudes porque el nmero de aspirantes resultaron mayores que las metas o posibilidades de reduccin <Carciofi, 1990:73). Este gestor no menciona criterios cualitativos de seleccin.

Cambio poltico y reforma de la Administracin Pblica.

267

la Unin Cvica Radical, apremiado por la crisis econmica, la biperinflacin, y la necesidad de articular politicas que le permitieran renovar la presidencia en las elecciones de mayo de 1989, abandon desde finales de 1986 la mayora de los proyectos orientados a la reforma de la Administracin Pblica. Pero slo la variable econmica para explicar el abandono de esta reforma no es suficiente, existen otras razones que hay que tener en consideracin: Antes de llegar al gobierno, la Unin Cvica Radical tena la certeza de que era

necesario reformar la Administracin Pblica, que era necesario democratizara, porque se supona que la existente era una Administracin de los militares. Pero se careca de un modelo global de Administracin Pblica deseable y necesaria, al que se pudieran ajustar proyectos concretos. Por ello, las actuaciones planificadas en relacin a esta reforma estaban casi todas relacionadas con la democratizacin (Defensor del Pueblo, participacin ciudadana...), reforma
necesaria, pero que no incida en el otro gran objetivo de la reforma de la Administracin Pblica: mejorar la eficiencia de la gestin.
-

Aunque se planificaron, no se implantaron (o se implantaron en pequea

medida) acciones de impacto, actuaciones que permitieran conseguir apoyos


internos y externos a corto plazo, y legitimar el proyecto de reforma.
-

No se realiz una extensa campaa publicitaria, que extendiera la idea de que

la reforma de la Administracin era un requisito indispensable para la consolidacin de la democracia, lo que podra haber conseguido apoyo social para el proyecto y rditos electorales.
-

No existi una coordinacin entre la unidad administrativa encargada de la

reforma y el equipo econmico, por lo que aqulla se encontr sin el apoyo necesario para la implantacin de las actuaciones de reforma. Aunque los problemas detectados en la Administracin Pblica fueron considerados por todo el gabinete gubernamental como problema pblico a resolver, las propuestas

Cambio poltico y reforma de la Administracin Pblica.

268

de la Secretada de la Funcin Pblica no llegaron a formar parte de la agenda o programa de actuacin del gobierno en su conjunto (los problemas haban sido identificados, pero en la mayora de los casos no dieron lugar a la accin de los poderes pblicos), ya que las soluciones planteadas por el equipo econmico fueron diferentes.
-

No hubo consenso dentro del gabinete presidencias sobre la forma de abordar

la reforma. El equipo econmico y el equipo de Funcin Pblica pusieron nfasis en diferentes objetivos prioritarios. Desde la Secretara de Hacienda se comenz
desde finales de 1956 una poltica orientada a la disminucin del empleo pblico (como parte del objetivo de disminucin del gasto pblico) incompatible con las polticas que hasta el momento haban sido planificadas en la Secretara de la

Funcin Pblica.
-

El traspaso de poderes del primer equipo de Funcin Pblica al segundo (en


Las

diciembre de 1986) no fue una continuidad, sino un cambio abrupto.

reformas exigen ms tiempo de lo que duran los ministros y los gobiernos, por
ello slo suelen ser posibles cuando se continan despus del cambio de las personas (Prats y Catal, 1984a:446; y 1985:98). Esto no fue as en Argentina.

El primer equipo a cargo de Funcin Pblica orient sus objetivos de reforma administrativa a la reforma necesaria, pero no tuvo en consideracin la reforma posible.
Su estrategia no consider los apoyos con los que contaran dentro del propio gobierno, apoyos que permitiran implantar las actuaciones planificadas. Esto llev a un cambio

del equipo de Funcin Pblica en diciembre de 1986, sucedindolo otro ms afn con la idea de reforma de los responsables del Ministerio de Economa.

TERCERA PARTE CONCLUSIONES

270

CAPITULO IX CAMBIO POLTICO Y POLrnCAS PBLICAS

A.- Persoectiva comparada de las oolticas pblicas en el rl!imen autoritario democrtico


1.-

en el

Plano del discurso y polticas pblicas ejecutadas. consideramos que una organizacin puede buscar su legitimacin en uno de los

Si

siguientes tres principios: <a) en la fuente, <b) en los fines perseguidos, o (c) en los mtodos utilizados (Laufer y Burlaud, 1989), del anlisis del discurso del Proceso de

Reorganizacin Nacional se deduce que este gobierno bas su legitimacin en la finalidad de su actuacin, tanto en el plano poltico como en el econmico. No existi un intento de justificar los mtodos utilizados, ni pudo legitimarse por la fuente de su poder, ya que haba llegado al mismo por la fuerza. La crisis de legitimacin del gobierno constitucional precedente coadyuv a que la solucin de fuerza adquiriera apoyo, pero un gobierno no se legitima nicamente por la falta de legitimacin del gobierno anterior.

Cambio poltico y polticas pblicas.

271

En trminos econmicos, el discurso del gobierno de lacto se caracteriz por el retorno al mercado, a la libertad de competencia y a una reorganizacin del aparato productivo basada en el modelo de ventajas comparativas y en la subsidiaridad del Estado. Por otro lado, la reforma econmica se present como condicionante de la reforma poltica, ya que el esquema poltico institucional que el Proceso de Reorganizacin Nacional procuraba reemplazar estaba ligado estrechamente a la situacin econmica existente.

Segn lo anunciaron, la rmalidad del gobierno militar era: a) En el plano poltico: Reestablecimiento del principio del orden y de la autoridad, y consolidacin de la estabilidad poltica del gobierno. Erradicacin del terrorismo y de la subversin amada e ideolgica (seguridad).

b) En el plano econmico: Recuperacin, saneamiento y expansin de la economa argentina. Eliminar las distorsiones existentes, y las deformaciones estructurales.

Los conceptos de orden, autoridad y seguridad no eran, en este caso, proclamados como mtodos de accin para conseguir otros fines, sino como fines que justificaban la presencia de las fuerzas amadas en el poder, debido al des-orden
existente (orden subvertido).

Los principios de legitimacin que utiliz el gobierno militar se relacionan con la funcin que este rgimen atribua al Estado y con la reforma que se plante para la Administracin Pblica: un Estado subsidiario y una reforma de la Administracin basada en un discurso normativo y legal-formalista (modelo segn el cual la reforma se reduce a la revisin de normas y estructuras de la organizacin) y en la disminucin del nmero de empleados pblicos (con el objetivo de disminuir el gasto pblico, es decir,

Cambio poltico y polticas pblicas.

272

de disminuir el tamao del Estado).

Si las polticas pblicas efectivamenteimplantadas concordaran consu declaracin de intenciones, las rmalidades del gasto pblico prioritarias en este perodo seran seguridad y defensa, y las no prioritarias seran salud, cultura y educacin, bienestar social, y desarrollo de la economa. En cuanto a la poltica de empleo pblico, las jurisdicciones prioritarias seran interior y defensa, y las no prioritarias seran cultura y educacin, trabajo, bienestar social y economa (como se resumi en los cuadros VI.2 y VII.1). En las elecciones de 1983 la legitimidad de la fuente del gobierno a establecer marcaba diferencias con el gobierno autoritario que acababa (origen jurdico constitucional, aplicacin de la ley, soberana popular...), al igual que la legitimidad por la finalidad que se persegua (reestablecimiento de la democracia y del Estado de derecho...). Pero estos principios de legitimacin no marcaban diferencias entre los dos principales partidos polticos que se presentaban: el Partido Justicialista (PJ) y la Unin Cvica Radical (UCR). Por ello, el principio de legitimacin que utiliz el partido de Alfonsn, tanto en su campaa electoral como durante el ejercicio del gobierno, fue el de la calidad de los mtodos a emplear en la gestin pblica (racionalizacin de las decisiones y de las actuaciones):

a) mtodos eficaces: direccin pblica. Fijar metas explicitas (racionalizacin de la accin) y organizar de forma racional los medios para lograrlas (racionalizacin de los medios utilizados): transparencia administrativa y evaluacin y control social de la gestin.

b) mtodos humanos: participacin de los usuarios (ciudadanos). Garantizar que


las finalidades perseguidas sean coherentes con los deseos de la poblacin,

Cambio poltico y polticas pblicas.

273

intentando integrar a sta por diversos medios a las decisiones tomadas, mediante
un dilogo constructivo.

Los principios de legitimacin que utiliz el gobierno democrtico de la UCR se

relacionan con el papel que este gobierno atribua al Estado y con la reforma de la Administracin Pblica que planific. Junto a las reiteradas referencias a la necesidad de conseguir el equilibrio fiscal, la contencin del dficit y de la inflacin, y de estimular el crecimiento, condicionadas por la situacin econmica del pas, se hacen continuas
menciones a la redistribucin del gasto, a la reorientacin de los gastos hacia los sectores sociales menos favorecidos y a la necesidad de garantizar la equidad social (). Un

Estado intervencionista y redistributivo, a la vez que impulsor del desarrollo econmico,


y una Administracin Pblica basada en la moralizacin de la imagen, la modificacin

de valores y prcticas, en el mrito y en la formacin del funcionariado.

Si las politicas pblicas ejecutadas concordaran con el plano del discurso, las finalidades del gasto pblico prioritarias en el gobierno de la Unin Cvica Radical sedan salud, cultura y educacin, bienestar social, desarrollo de la economa y administracin general. En cambio, defensa no se encontrara entre las finalidades priorizadas. Si se considera el empleo pblico, las jurisdicciones potenciadas serian Presidencia de la Nacin, justicia, economa, cultura y educacin, trabajo y bienestar social. Por el contrario, no serian prioritarias interior ni defensa (como se resumi en los cuadros VIi y VII.1).

)En los discursos analizados, estas dos funciones del Estado <conseguir la recuperacin econmica y la equidad social) aparecen como simultneas a lo largo de casi todo el periodo del gobierno de la Unin Cvica Radical. Es al final de la legislatura (en el mensaje del ministro de economa fechado el 29 de septiembre de 1988: Poder Ejecutivo Nacional, 1989a) cuando se condiciona la funcin redistributiva del Estado a una previa solucin del problema fiscal. Las dos funciones pasan de ser simultneas a definirse como consecutivas en el tiempo.

Cambio poltico y polfticas pblicas.

274

De lo anterior, se deduce que hubo un cambio en los principios de legitimacin que utiliz cada uno de los gobiernos estudiados, al igual que en las funciones asignadas al Estado y a la Administracin Pblica.

Pero, las polticas pblicas de cada gobierno (medidas a travs de la distribucin


del gasto y del empleo pblicos) concuerdan con las esperadas tras estudiar los principios

de legitimacin utilizados, y los papeles que cada gobierno adjudic al Estado y a la Administracin?.

La investigacin nos lleva a afirmar que si se considera la magnitud total del gasto se comprueba que la asociacin esperable entre el papel del Estado expresado en el plano del discurso por cada gobierno y la magnitud real de la Administracin Pblica
(medida por el volumen del gasto pblico en relacin al Producto Interior Bruto -Pm-, que es una forma de medir el tamao del Estado en relacin a la magnitud econmica

del pas) no se corrobora, ya que un Estado subsidiario (modelo de Estado en el perodo del Proceso en el plano del discurso) requiere una relacin baja en el binomio gasto de la Administracin Pblica Central (APC)IPIB; y un Estado distributivo que impulse el desarrollo econmico (modelo de Estado para la UCR en el plano del discurso) requiere
una relacin alta en el binomio gasto APCIPIB, y esto no es lo que se deduce del

anlisis de los datos realizado. Ya que en el perodo 1976/1983 el gasto medio de la APC
ascendi al 12,8 % del PIE, y en la etapa 1984/1989 fue del 13,25% del PIB, cifras casi similares. Con respecto al empleo pblico, el gobierno de facto mantuvo una media de 58 habitantes por cada cargo pblico, 22 personas econmicamente activas por cada

cargo pblico y 14 asalariados por cada cargo pblico; y el gobierno democrtico 60, 22 y 14 respectivamente. Estas cifras tampoco presentan grandes diferencias entre un gobierno y el otro, y esto no se corresponde con los modelos de Estado de cada uno de
ellos.

Cambio poltico y polticas pblicas.

275

Por lo anterior, se puede concluir que las magnitudes totales del gasto y del empleo no se relacionan con las intenciones polticas del gobierno, ya que en ellas influye la coyuntura econmica. Pero si se considera la distribucin del gasto y del empleo por funciones con respecto al total, se observa que los gobiernos estudiados se diferencian por la importancia otorgada a cada una de las reas de actuacin estatal (poltica, social
y econmica).

De esta forma, analizados los datos del gasto y del empleo pblicos de la Administracin Pblica Central en su distribucin por reas de actuacin estatal, se llega a la conclusin que existi una articulacin entre las polticas pblicas y los proyectos econmicos, polticos y sociales que se intentaron desarrollar desde el Estado. Por ello, la hiptesis de que los diferentes gobiernos implantan sus objetivos a travs de sus polticas del gasto y del empleo pblicos se corrobora, ya que la preeminencia de diferentes finalidades del gasto y del empleo est vinculada con el papel asignado al Estado. O sea, sin variar la relacin entre el gasto de la Administracin Pblica Central
y el Producto Interno Bruto, ni el gasto a precios constantes debido al cambio de rgimen, se ha modificado la distribucin cualitativa del gasto, existiendo un peso mayor del gasto en el rea social (cultura y educacin, bienestar social, salud y ciencia y tcnica) y menor en el rea poltica <sobre todo seguridad y defensa) durante el gobierno democrtico respecto al gobierno autoritario, lo que se encuentra en concordancia con el papel que cada gobierno asign al Estado y a la Administracin Pblica.

Por otro lado, el empleo pblico en la APC amnenta ligeramente en el perodo de la UCR, pero si no consideramos el rea social (sobre todo salud y educacin), el empleo disminuye, ya que el empleo en todas las dems reas dependientes del gobierno nacional disminuye o permanece estable. El crecimiento del empleo en estas dos

Cambio poltico y polticas pblicas.

276

jurisdicciones mencionadas est asociado a un mayor esfuerzo del Estado en la prestacin

de servicios a la comunidad en reas fundamentales como la salud pblica y la educacin. La redefinicin de las funciones estatales durante el gobierno democrtico modific la composicin del empleo pblico
(2)~

Los dos gobiernos se preocuparon por solucionar el problema fiscal y por conseguir el crecimiento econmico del pas, pero el gobierno de la UCR quiso compatibilizar el crecimiento con la equidad. El discurso poltico-econmico del gobierno autoritario correspondi al discurso neoliberal: el crecimiento econmico es el principal problema a abordar, es la principal funcin del Estado. A pesar de esto, en el periodo del Proceso de Reorganizacin Nacional existi una brecha entre discurso y realidad, ya que se expandieron el gasto y
el empleo pblicos. El proyecto de Estado fue contradictorio con los resultados obtenidos (grfico IX.1).

El discurso de la UCR, por el contrario, corresponde a un discurso no neoliberal: el crecimiento debe ser simultneo a la equidad. El crecimiento fue difcil (el Producto Interior Bruto disminuy entre 1983 y 1989>, pero la UCR mantuvo su preocupacin por las reas sociales (reflejada en la magnitud relativa del gasto y del empleo pblicos en esas reas).

La variacin en la importancia relativa del gasto y del empleo pblicos en el rea social, aumentando con respecto a las magnitudes del rea poltica (o funciones de soberana) es una tendencia tambin
2)

observada en diversos pases europeos (Carrillo, 1991:51).

Cambio poltico y polticas pblicas.

277

GRFICO IX.1 GASTO Y EMPLEO TOTAL DE LA ADMINISTRACIN PBLICA CENTRAL (siendo 1976
200

100)

175

1 50

o o

1 25

ir mo

-O- GASTO

O
75

EMPLEO

50

25

o
1976 1977 1978 1979 1980 1981 4982 1983 1984 1985 4986 1987 1988 1989

AOS

El tipo y la amplitud de los programas pblicos encarados en cada perodo se relacionan, en alguna medida -como ya se afirm- con las intenciones declaradas en el discurso, pero no totalmente. En el mbito del gasto pblico, las finalidades bienestar social y cultura y educacin tienen perodos de crecimiento durante el gobierno autoritario, y las rmalidades salud, cultura y educacin y desarrollo de la economa tienen perodos de descenso durante el gobierno democrtico, lo que se contradice con la declaracin de intenciones. Los apuntados son algunos de los ejemplos en los que las

Cambio poltico y polticas pblicas.

278

prioridades polticas no explican por s solas el comportamiento del gasto pblico

(3)

Ejemplos de incongruencia entre las prioridades polticas y las polticas pblicas

realmente ejecutadas se encuentran tambin en el anlisis de la distribucin del empleo pblico por reas de actuacin estatal: durante el gobierno militar la dotacin de
personal en el Ministerio de Cultura y Educacin asciende desde 19S1, y durante el

gobierno de la UCR desciende el empleo en la Presidencia de la Nacin, en el Ministerio


de Economa y en el de Trabajo
(4)

Por ello, para explicar las polticas pblicas ejecutadas es necesario considerar otra u otras variables, por lo que en esta investigacin se abord el anlisis de las polticas pblicas reflexionando sobre su relacin con la situacin econmica del pas.

2.- Polticas pblicas y situacin econmica.

En los estudios de Ciencia Poltica y de Ciencia de la Administracin que relacionan (a) el cambio desde un rgimen autoritario que le asigne al Estado un papel subsidiario, a un rgimen democrtico que le asigne al Estado un papel distributivo, intervencionista e impulsor del desarrollo en un contexto de recesin econmica, con <b) las variaciones en las polticas pblicas implantadas en un gobierno y en otro, se llegan a diversas conclusiones.

Existe una opinin generalizada de que una mayor disponibilidad de recursos (econmicos y humanos) permitira que el Estado absorbiera las demandas de los actores sociales significativos y encarara un conjunto ms diversificado de actividades. Pero qu sucede con la actuacin de un gobierno posterior a un perodo autoritario neoliberal, con

un proyecto econmico y social diferente, pero en un contexto econmico desfavorable?


La descripcin detallada del gasto pblico se desarrolla en el captulo VI, y un resumen se presenta en el cuadro VI.3.
3) 4)

Un anlisis detallado de la evolucin del empleo pblico se desarrolla en el capitulo VII.

Cambio poltico y polticas pblicas.

279

En el caso estudiado, el anlisis de las polticas del gasto y del empleo de la Administracin Pblica Central (por finalidad, en relacin al total y en proporcin del Producto Interior Bruto en el caso del gasto, y en proporcin a la poblacin total, a la
poblacin econmicamente activa y a la poblacin asalariada en el caso del empleo), nos lleva a la conclusin de que a pesar de la crisis econmica, la alta inflacin y la presin

de los acreedores externos, el gobierno democrtico de Alfonsn abord unas polticas pblicas diferentes a las asumidas por el gobierno anterior.
El gasto y el empleo totales presentan una ruptura en su tendencia histrica de

crecimiento, determinada por la situacin econmica del pas. Pero las polticas pblicas implantadas llevaron a una diferenciacin en la distribucin del gasto pblico y del empleo pblico por reas de actuacin estatal. La situacin econmica no impidi una dedicacin mayor a las polticas sociales durante el gobierno democrtico que se
declaraba a favor de una mayor distribucin de los ingresos estatales (grficos IX.2 y

IX .23).
Por ello, esta investigacin se encuadra en la hiptesis que se llam posibiista, que afirma que a pesar del contexto econmico recesivo, un gobierno democrtico que le asigna al Estado un papel distributivo, intervencionista e impulsor del desarrollo, posee un margen de maniobra para decidir las polticas pblicas a realizar. Es posible un uso alternativo de los recursos, en funcin del papel que se le asigne al Estado y a la

Administracin Pblica. La situacin econmica del pas (crisis riscal, endeudamiento y


dficit pblico) influye en las polticas pblicas que un gobierno puede implantar, pero
-

tambin- es necesario tomar en consideracin otras variables para comprender las polticas pblicas que se llevan a cabo.

Por tanto, adems de las variables mencionadas (prioridades polticas y situacin


econmica del pas) a lo largo de esta investigacin se han aislado otras variables que influyen en la distribucin funcional del gasto y del empleo pblicos en mayor o menor

Cambio poltico y polticas pblicas.

280

grado. Estas pueden ser agrupadas en variables poltico-burocrticas y variables


econmicas:

1.- Variables poltico-burocrticas: a) Prioridades polticas. b) Transferencias de competencias a provincias y municipios.


c> Estrategias del gobierno frente a presiones, actuaciones, etc, de diversos

actores polticos y sociales. d) Complejidad del aparato pblico producida a partir de la diferenciacin y ampliacin de funciones estatales.
e) Resistencias intra-burocrticas a la hora de implantar polticas pblicas.

2.- Variables econmicas: a> Situacin econmica del pas.

b) Inercia de las actividades realizadas (presupuestos incrementalistas).


c) Actuaciones pblicas ya comprometidas.

d) Compromisos internacionales (deuda pblica).


e) Transferencias econmicas a provincias.

GRFICO IX.2 GASTO Y EMPLEO EN EL REA SOCIAL DE LA ADMINISTRACIN PBLICA CENTRAL (en porcentaje del total).
70%

-J 1-

O
It It

1~2

o
-O-GASTO

4 1

EMPLEO

z
It

o o o-

20% 1976

1977

1978

1979

1980

1981

1982

1983

1984

1986

1986

1987

1988

1989

AOS

GRFICO IX.3 GASTO Y EMPLEO EN EL REA SOCIAL DE LA ADMINISTRACIN PBLICA CENTRAL (siendo 1976
1 60

100).

1 60

o
4 30 o O- GASTO

* EMPLEO

70 1976

1977

1978

1979

1980

1981

1982

1983

1984

1985

4986

1987

1988

1989

AOS

Cambio poltico y polticas pblicas.

282

B- Evaluacin de los cambios de oolticas pblicas en el marco de la consolidacin

democrtica en Aruentina El proceso de democratizacin en Argentina plante una disyuntiva compleja. Por un lado, los problemas derivados del atraso y del subdesarrollo y las demandas sociales acumuladas y postergadas requeran la implantacin de reformas estructurales, y la expansin del Estado del bienestar y del gasto social. Por otro lado, el alto endeudamiento externo y las negociaciones con los organismos internacionales imponan
polticas econmicas recesivas, orientadas hacia el aumento de excedentes externos.

Una de las conclusiones a las que llega esta investigacin es que los problemas que

enfrentan las recientes transiciones de Amrica Latina, si es que el caso de Argentina puede ser generalizable, no pueden reducirse a cuestiones econmicas, aunque estas
cuestiones, principalmente la abultada deuda externa, pueden ser un gran obstculo para
el desarrollo sostenido del pas.

La transicin hacia la democracia en Argentina, cuyo punto de arranque puede


situarse en la derrota militar en el conflicto de las Malvinas, se desarroll con dos dificultades adicionales a las que caracterizan a toda apertura democrtica: la ausencia de un acuerdo o pacto con el rgimen militar saliente en torno de la modalidad de la transicin, y entre los propios adores sociales y polticos que seran los principales

protagonistas del proceso democratizador. Las violaciones de los derechos humanos cometidas durante el rgimen militar eran de tal magnitud, y la retirada de los militares del gobierno fue tan apresurada, que las posibilidades de una salida pactada se vieron restringidas a los formalismos del traspaso institucional. Por otro lado, la denuncia del candidato presidencial del radicalismo, Ral Alfonsn, acerca de la presunta existencia de un pacto militar-sindical
que condicionara la transicin, apareci como un obstculo para cualquier intento de

Cambio poltico y polticas pblicas.

283

comenzar la apertura con un pacto o concertacin social.


Para la UCR, las posibilidades de un desarrollo econmico que brindara un mayor bienestar a la poblacin trabajadora y de menores recursos eran vistas como el

resultado lgico que se dara a partir del funcionamiento de las instituciones democrticas, ms all de que tambin se hacan explcitos objetivos de carcter social
y econmico de corto y mediano plazo. Para alcanzar esto, las corporaciones (sindicatos, grupos econmicos, Iglesia, fuerzas armadas) eran vistas como el obstculo principal.

De acuerdo con lo anterior, el radicalismo se propona modificar desde el Estado el funcionamiento de los grupos corporativos para quitarles poder de presin sobre el
gobierno. La primera batalla fue contra el sindicalismo, pretendiendo un reordenamiento

democrtico en el mundo gremial. El fracaso de este proyecto demostr que en Argentina, donde es muy extensa la capacidad de accin de las organizaciones sindicales,
las posibilidades de un partido poltico (que no es el mayoritario en los sindicatos) de

modificar el funcionamiento institucional a partfr de la accin legislativa son escasas sin un impulso paralelo desde las bases sindicales.
Esta actitud gubernamental hacia el actor sindical se vio tambin reflejada en los diversos intentos de concertacin social. A las dificultades que deba enfrentar un gobierno donde no caba la participacin sindical, se sumaban las diferentes visiones sobre el alcance de un proceso concertador por parte de los diversos actores

involucrados. Mientras que los sindicatos proponan la discusin y el acuerdo sobre una
amplia gama de cuestiones econmicas, sociales y polticas, en el momento de sentarse
a la mesa de negociaciones se limitaban a reclamar casi exclusivamente cuestiones

salariales, las que si no eran aceptadas terminaban, casi siempre, en la ruptura del dilogo. Por su parte, los intentos del gobierno para llegar a un consenso con los sindicatos se limitaban a procurar su apoyo a medidas econmicas que ya haban sido implantadas o que ya estaban decididas. De esta forma, las posibilidades de acuerdo

entre el gobierno y los actores sociales se vieron frustradas varias veces como consecuencia de las distintas percepciones y estrategias de los actores involucrados.

Cambio poltico y polticas pblicas.

284

Tambin hay que destacar que no slo no fue posible llegar a acuerdos globales sobre las polticas econmicas y sociales, sino que tampoco existieron acuerdos sobre cuestiones ms puntuales. El fracaso en el establecimiento de compromisos o acuerdos

contribua a aumentar la inestabilidad creada por la crisis econmica. Aunque la poltica econmica nunca fue compartida por los dirigentes sindicales, el gobierno sigui adelante con ella. Se pensaba que la racionalidad de las propuestas y la firmeza con que se las defenda podra lograr un cambio en los comportamientos y,
as, sentar las bases de futuros acuerdos. El ajuste heterodoxo que pretenda el gobierno radical se vio, en cierta manera, obstruido por la poltica confrontacionista de la CGT.

La iniciativa poltica y econmica durante los altos de Alfonsn estuvo casi


exclusivamente en manos del gobierno. La cpula sindical, an cuando estaba en contra de casi todas las medidas que en el campo econmico y social emprenda el gobierno, no logr articular estrategias de resistencia que resultaran victoriosas. Su debilitamiento, heredado de los aos del Proceso de Reorganizacin Nacional, fue un elemento importante para las limitaciones de su accin. A la vez que intentaron oponerse mediante medidas de fuerza contra las polticas estatales, orientaron sus acciones hacia su propia

legalizacin y reconstitucin institucional. Esta se vio expresada en la demanda constante


de la vigencia de la legislacin laboral que haba sido abolida en los aos del

autoritarismo (negociacin colectiva, contratos de trabajo, reglamentacin de las


asociaciones profesionales, derecho de huelga). Esta orientacin tan centrada en su legalizacin y recomposicin institucional contribuy a alejar a los sindicatos del resto
de la problemtica social y poltica. El aumento de trabajadores en el sector infonnal

urbano, el crecimiento de la pobreza y de las necesidades bsicas insatisfechas no fueron


asimilados por el sindicalismo. Casi toda su actividad se orientaba a conseguir del Estado mayores salarios y el mantenimiento de las fuentes de empleo. Adems, la estrategia sindical de convertirse en el centro de la oposicin poltica al gobierno Radical, llev a

la CGT a ocupar un papel reclamacionista, que no pudo traducirse en una accin poltica coherente, ms propia de un partido poltico.

Cambio poltico y polticas pblicas.

285

El gobierno de la UCR se mantuvo fume durante gran parte de su gestin en su


objetivo de conseguir cambios en las pautas de accin de los principales actores sociales como requisito previo para cualquier planificacin concertada de las polticas econmicas
y sociales. Ello gener las resistencias ya mencionadas.

Recin cuando el gobierno se propuso restaurar la legislacin laboral ms


elemental -convenios colectivos, asociaciones profesionales, obras sociales- pudo comenzar

a desarrollar sus relaciones con el sindicalismo. Pero ya era tarde. El problema sindical haba dejado de ser el centro de las preocupaciones del gobierno, dedicado
entonces a controlar la economa hasta las elecciones y en frenar los constantes avances de las fuerzas amadas sobre la legalidad institucional (Gaudio y Thompson, 1990:243/245>.

La situacin econmica desfavorable, el poder sindical, la presin militar y los problemas para realizar una profunda refonna de la Administracin Pblica, fueron
algunos de los obstculos del gobierno de Alfonsn para abordar polticas pblicas que apoyaran el proceso de consolidacin democrtica.

Se afirm con anterioridad que la UCR se legitim por la fuente de su poder


<origen jurdico constitucional y aplicacin de la ley) y por sus fmes (reestablecimiento

de la democracia y del Estado del derecho) para diferenciarse del gobierno autoritario que le precedi, y que el principio de legitimacin que utiliz en la campaa electoral de

1983 y durante todo su mandato para diferenciarse del principal partido de la oposicin
fue la calidad de los mtodos a emplear en la gestin del gobierno. Pero transcurridos los primeros aos de su mandato no haba conseguido alcanzar de forma visible los resultados que le permitiera legitimarse por su eficacia: crecimiento econmico, control

de la inflacin, control de los militares, mejora de la situacin social de los ms

Cambio poltico y polticas pblicas.

286

desfavorecidos...

(5),

aunque no se cuestionan sus xitos en la restauracin de las

libertades pblicas, los derechos humanos y las instituciones democrticas. La capacidad del gobierno para formular e implantar determinada poltica depende tambin de su legitimidad y de la credibilidad de sus decisiones. Legitimidad y credibilidad que a su vez dependen -en alguna medida- del xito de las polticas del gobierno a lo largo del tiempo. Es un proceso dinmico de interrelacin entre legitimidad
y eficacia, en el cual la legitimidad condiciona la eficacia y al mismo tiempo depende de

ella. La legitimidad basada en la fuente del poder, en los medios a utilizar y en los fines establecidos, pasado cierto tiempo de ejercicio del poder requiere para mantenerse de

la existencia de resultados. La legitimidad se apoya -de esta forma- en la eficacia de la


gestin. Si se presentan discrepancias entre expectativas y resultados surge el descontento, lo que debilita la legitimidad del gobierno
<).

El gobierno de la Unin Cvica Radical articul los medios para hacer concordar
sus polticas pblicas con sus objetivos <mejora de la distribucin de la riqueza, desarrollo de la economa...), variando la distribucin del gasto y del empleo pblicos para otorgar prioridad a deteminadas reas de actuacin estatal. Pero esos cambios no dieron los resultados necesarios para satisfacer las expectativas de la ciudadana, por lo que el gobierno no logr legitimarse por su eficacia
(7),

Esto se reflej en los resultados

Para datos de la evolucin de la situacin social en los aos estudiados, ver tablas 1, 2 y 3 del Anexo VII <sobre desempleo urbano, remuneraciones medias y salario mnimo, distribucin del ingreso de las familias y magnitud de la pobreza). La evolucin de la inflacin se recoge en la tabla 1 del Anexo III, y la evolucin del Producto Interior Bruto en la tabla VI.l y el grfico VII.
S) 6) La interrelacin entre eficacia y legitimidad se aborda en: Linz, 1987:36/52. Para este autor, eficacia es la capacidad de un rgimen para encontrar soluciones a problemas bsicos con los que se encuentra todo sistema poltico; y efectividad es la capacidad para poner realmente en prctica las nieddas polticas formuladas, con el resultado deseado <pp. ~y 49). 7) La eficacia de las polticas no se analiza en esta tesis, ya que la misma no puede medirse a travs de la distribucin funcional del gasto y del empleo pblicos.

Cambio poltico y polticas pblicas.

287

de las elecciones de 1987 y 1989, adversos para el partido en el gobierno

(S>~

Una de las causas de la derrota electoral de 1989 fue la dificultad del gobierno
de la UCR para solucionar los problemas socio-econmicos del pas (continuaron la crisis econmica y de la deuda, el estancamiento y la inflacin, y el deterioro de los ingresos), a pesar de las expectativas creadas.

C.- La refonna de la Administracin Pblica: una asfrnatura nendiente

La reforma de la Administracin Pblica fue descrita por los primeros


responsables de la Secretaria de la Funcin Pblica como una necesidad, ya que se

consideraba un elemento fundamental para la consolidacin de la democracia, a la vez


que se asuma como una oportunidad de intervencin, debido a que esta reforma slo podra llevarse a cabo de modo eficaz en un sistema democrtico.

El problema existente en la Administracin Pblica haba sido identificado con anterioridad al diseo del programa de gobierno, ya que aqul se inclua en la Plataforma Electoral de la UCR para las elecciones de 1983, pero falt una definicin
precisa del mismo y una medida de la demanda social existente para la reforma, para saber con qu apoyos externos se contara. Se presupona que la Administracin existente era una Administracin de los militares, como un supuesto ideolgico, pero no hubo un anlisis cuantitativo y cualitativo de los efectivos con los que se contaba, ni de las caractersticas positivas y negativas de la situacin real. Por ello el proyecto se centr en la democratizacin, sin incidir en el aumento de la eficiencia. Esto explica parte del fracaso de la reforma, ya que paralelamente a las intenciones de un gobierno que

pretende instaurar un nuevo rgimen poltico existe un marco institucional y cultural que

El gobierno militar, que bas su legitimidad sobre todo en los fines establecidos, consigui legitimarse por los resultados alcanzados durante los primeros aos de su gestin <acab con la subversin y se observ un crecimiento econmico). Pero en 1981 comenz la crisis econmica, y al ao siguiente fracas militarmente en la guerra de las Malvinas. Disminuy la eficacia de sus polticas y comenz la crisis de la dictadura.
8)

Cambio poltico y polticas pblicas.

288

condiciona la capacidad de la Administracin Pblica para implantar sus polticas

transformadoras. Cuando se pasa de las bases programticas de una reforma a sus instrumentos y proyectos, el conocimiento de estas restricciones se convierte en un dato
imprescindible para las estrategias a disear. Ms all del nimo colaboracionista o

conspirativo de cada uno de los funcionarios, adems de los sesgos adquiridos en el


proceso de socializacin burocrtica, existe una trama institucional hecha de jerarquas,

reglamentaciones, trmites y prcticas fuertemente arraigadas, que dificultan la


realizacin de proyectos innovadores, o -al menos- la retardan (Oszlak, 1991a:17-22>. Adems, los polticos y gestores del nuevo gobierno haban tenido un escaso contacto con la gestin pblica, y esto es tambin un impedimento para la gestin eficaz.

Se estableci como objetivo general aumentar la democratizacin de la

Administracin, incorporar nuevos valores en la cultura administrativa tradicional,


racionalizar la gestin de los recursos humanos, potenciar la profesionalizacin de los funcionarios, organizar la carrera administrativa con base en el mrito y en la

capacidad, mejorar la imagen de la Administracin Pblica y la comunicacin entre el


Estado y los ciudadanos, dar publicidad de los actos pblicos y permitir la participacin

de los ciudadanos y de los empleados pblicos en la reforma.


Estas prioridades de actuacin se correspondan con los objetivos y

preocupaciones reflejados en el proceso de reforma administrativa en otros pases del

mundo ms desarrollado, distancindose del modelo ortodoxo de reforma: una nueva


concepcin de la reforma en contraposicin a la Gran Reforma, con actuaciones a corto plazo con objetivos a largo plazo (Ban, 1992:20; Metcalfe y Richards, 1989:26/27), apoyada en nuevos valores y pautas de comportamiento, en la comunicacin con los ciudadanos (MAP, 1990a:11-21; MAP, 1991c:12-14; OCDE, 1988:5/6,243,251/252) que deben ser tratados como clientes (Martin Acebes, 1992b:31), en la dignificacin de la

figura del empleado pblico (MAP, 1991a:16/17), en el desarrollo de los directivos (Serrano Beltrn, 1991:20/21; MM, 1990a:139; MM, 1991d:11) yen conseguir apoyos

Cambio poltico y polticas pblicas.

289

internos para alcanzar reformas duraderas (Metcalfe y Richards, 1989:27)

. Y,

adems, respondan a las necesidades de reforma administrativa de un pas que

comenzaba un proceso de democratizacin.

1.- La estrategia de la reforma.

Algunos asuntos pblicos pueden definirse como estratgicos, mientras otros son operativos. (a) Un asunto es estratgico cuando las consecuencias de las decisiones
tomadas son relativamente irreversibles. Por ejemplo decidir sobre si EE.UU. debe

mandar tropas a Hait o si la Administracin Pblica debe ser reformada son asuntos estratgicos porque las consecuencias de estas actuaciones no pueden ser revertidas en muchos aos. (b) Un asunto es operativo cuando las consecuencias de las decisiones tomadas son relativamente reversibles, cuando no estn implicados riesgos o incertidumbres de asuntos de alto nivel (Dunn, 1981:103).

La modernizacin de la Administracin Pblica en Argentina fue considerada un


asunto estratgico, ya que se pens que la misma sustentara la estabilidad y la permanencia del gobierno democrtico, que cambiara la cultura intraorganizativa y mejorara la imagen de la Administracin dentro y fuera de la misma. Si esos objetivos se cumplan, el proceso difcilmente podra ser revertido.

2.-

Resistencias al cambio.

Una de las caractersticas que explica el fracaso de la reforma de la Administracin Pblica planificada es que no se establecieron prioridades a la hora de

)Descripciones de los procesos de modernizacin de las administraciones pblicas de diversos pases europeos, se encuentran en: Jens Hesse, 1993; iones, 1993; MAP, 1991b:25/33 y 37/62; Rlcbards, 1993; Rosenthal y Roborgb, 1993; Subirats, 1992:13/14; adems de en las publicaciones ya mencionadas.

Cambio poltico y polticas pblicas.

290

abordarla, o -ms bien- que el primer equipo de Funcin Pblica estableci unas

prioridades que fueron dejadas en un segundo plano por el equipo responsable de


Economa. Las actuaciones emprendidas desde 1984 cambiaron de rumbo a finales de 1986, cuando la direccin de la reforma de la Administracin Pblica pas a la

Secretara de Hacienda del Ministerio de Economa, subordinando los objetivos antes establecidos a la necesidad de contener el gasto pblico y la inflacin, en el marco de la
renegociacin de la deuda externa con los organismos internacionales. En la planificacin

de las nuevas medidas adoptadas (modificacin de salarios, congelamiento de vacantes e incentivos econmicos a las renuncias voluntarias) la Secretara de la Funcin Pblica no intervino. Por ello se cre un conflicto de poderes, renunciando en diciembre de 1986 los mximos responsables de esta Secretara. Desde entonces las polticas orientadas a la reforma administrativa se supeditaron a la poltica de contencin del gasto centralizada desde la Secretara de Hacienda
(1O)

Es decir, la poltica de reforma de la Administracin Pblica emprendida en Argentina por la Unin Cvica Radical para adecuara al nuevo proyecto poltico y social
democrtico, se articul a travs de dos estrategias consecutivas que representaron diferentes objetivos y nfasis. Estas estrategias diferenciadas se correspondieron con la gestin de dos equipos distintos a cargo de la Secretara de la Funcin Pblica. El primer equipo enfatiz las actuaciones que reforzaran los mecanismos y pautas culturales democratizadores, adems de plantearse la mejora de la gestin de la Administracin. Por el contrario, el segundo equipo de Funcin Pblica enfatiz el problema del exceso del gasto y del empleo pblicos, orientando sus principales polticas a la necesidad de reducirlos. Se analizaron alternativas de accin para la modernizacin de la Administracin
Pblica, pero no se valor el costo de realizar la poltica de modernizacin de la La relacin entre los planificadores de polticas pblicas y los responsables del presupuesto es extensamente tratada en: Caiden y Wildavsky, 1980.
10)

Cambio poltico y polticas pblicas.

291

Administracin Pblica en un momento en que el equipo econmico tena otras prioridades para el gasto pblico. Los objetivos entre la Secretara de Hacienda y la Secretara de la Funcin Pblica no eran incompatibles o contradictorios, sino que eran compatibles, pero competitivos, al ser los recursos escasos. El equipo de gobierno tena que seleccionar los proyectos polticos a implantar, o al menos establecer una jerarqua

de prioridades. Este dilema es intrnseco a una situacin de recortes del gasto pblico, pero nunca est ausente de las administraciones pblicas. Como se apunt, en relacin a la Administracin Pblica se establecieron unos objetivos generales, pero a la hora de establecer los objetivos especficos se opt ms por una declaracin de intenciones que por disear unos objetivos estructurados. De hecho, tres de los cuatro proyectos que se anunciaron no se plasmaron en actuaciones estructuradas, sino que se quedaron en proyectos poco especificados, vagorosos, que no definan bien a dnde queran llegar. Por otro lado, no se efectu una priorizacin de cada una de las actuaciones a emprender, ni un anlisis de los apoyos intragubernamentales para los mismos y de las restricciones econmicas. La falta de identificacin de las posibles dificultades que surgiran en el proceso de implantacin fue una de las causas que impidieron una ejecucin eficaz de la reforma.

Los asuntos pblicos definidos como problemas son interdependientes, subjetivos y artificiales (Dunn, 1981:99/100). Una de las principales dificultades con que se enfrent el programa de reforma de la Administracin Pblica que dise el gobierno

de Alfonsn es que los problemas de la Administracin se abordaron de forma independiente de otros problemas que afectaban al pas, y se minusvalor la dimensin dinmica de los mismos.
Al querer reformar la Administracin Pblica sin considerar que sta es una parte de un sistema, surgi una contradiccin entre la poltica de reforma de la Administracin Pblica supeditada a la reduccin del gasto y la que intentaba

modernizar la funcin pblica, ya que -para disminuir el gasto- se facilit el xodo del

Cambio poltico y polticas pblicas.

292

personal ms capacitado, impidiendo el mejoramiento de los resultados y de la imagen

de la Administracin. Adems, la falta de la dimensin dinmica en la definicin del problema, llev a que se quisiera resolver el mismo de una forma concreta, y al no poder ejecutarse de la
fonna planificada, no se tuvieran soluciones alternativas, ni se buscaran.

En relacin a lo anterior, Hogwood y Gunn (1991:159/164) exponen una lista de


preguntas

que pueden ser revisadas peridicamente por los responsables de

organizaciones o programas:
1. Dnde nos encontramos?. 2. Dnde se quiere estar?. 3. Qu es lo que nos frena?.
4.

Qu se necesita de otras unidades organizativas pblicas?. Cmo nos estamos manejando con los objetivos mltiples?. Qu se considerara un xito

5. Qu se requiere de quin en la propia unidad organizativa?.


6. 7.

8. El cumplimiento de objetivos debe ser cuantificado?.


9. En qu condiciones el xito depender de las variables contingentes?.

10. Qu se har si no se alcanzan los objetivos?. Pocas, o ninguna de estas preguntas fueron abordadas por los responsables de la reforma de la Administracin Pblica.

3.- Implantacin e impacto.

Desde un enfoque estructural, cabra destacar que se cre la Secretara de la Funcin Pblica (en substitucin de la anterior Subsecretara del mismo nombre),

Cambio poltico y polticas pblicas.

293

dependiente de la Presidencia de la Nacin. Se otorga, de esta fonna, mayor jerarqua a los asuntos relacionados con la Administracin Pblica que en el gobierno anterior.

Posteriormente, en la segunda etapa de la reforma, se crea primero la Comisin de Reforma Administrativa, constituida por representantes de la Presidencia de la Nacin,
del Ministerio de Economa y del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, y -despus-

el Comit Poltico de Racionalizacin Administrativa, con representantes de la Presidencia de la Nacin y del Ministerio de Economa (las funciones de cada uno de
estos organismos ya ha sido detallada en el captulo VIII).

Segn el enfoque de la conducta hay un lmite en lo que se puede conseguir manipulando estructuras y procedimientos. Si se quiere implantar una poltica deben considerarse tambin la conducta y las actitudes humanas. El enfoque de la conducta se basa en el reconocimiento de que con frecuencia existen resistencias al cambio. De hecho, las alternativas no suelen ser tan sencillas como aceptacin o resistencia, ya que hay una variedad amplia de reacciones posibles, desde la aceptacin activa, aceptacin pasiva, indiferencia, resistencia pasiva y resistencia activa. Los efectos organizativos al implantar una nueva poltica o al modificar una ya existente pueden no ser aceptados, sobre todo si se intenta aumentar la organizacin, burocratizar la estructura, hacerla ms impersonal, reducir personal, recortar la autonoma de la organizacin, etc. Cuando experiencias previas de cambio no han tenido
xito, las resistencias a la nueva poltica son mayores. Por ltimo, quienes estn

implicados en la implantacin de la poltica o quienes son objeto de la misma pueden


sentir que estn siendo empujados al cambio con demasiada prisa, porque la etapa de
transicin sea muy corta o porque no se los ha consultado. La reaccin ser tratar de

ralentizar el proceso por cualquier medio.


Si los sntomas y las causas de las resistencias se comprenden, el tratamiento

prescrito por el enfoque de la conducta es obvio y simple en teora, pero suele ser complicado de llevar a cabo en la prctica. Para evitar o minimizar la resistencia debe

Cambio poltico y polticas pblicas.

294

informarse con detalle sobre los cambios propuestos en una fase temprana de la elaboracin del proyecto, incluyendo las razones, objetivos y medios previstos. Tiene que

haber consultas con todas las partes afectadas (dentro y fuera de la organizacin), y una
elaboracin participativa del proyecto, cuando sea posible. Se recomienda la franqueza sobre los problemas y peligros, como forma de persuasin y conversin de los lderes informales y grupos influyentes. El objetivo, de acuerdo con este enfoque, es crear una atmsfera de confianza, mostrando el inters de los gestores por el inters y las preocupaciones de las personas (sobre prdida de empleo, inseguridad personal, etc.), crendose un clima que permita a las personas expresar sus dudas, que generalmente son las que soportan las razones

de la resistencia. Debe aclararse que el cambio no se realizar con prisas, que habr recursos suficientes, que los efectos del cambio sern revisados y que existe flexibilidad
para el plan previsto.
El 1 Curso de Administradores Gubernamentales fue publicitado por radio y en

la revista que publicaba el propio INAP. En esta propaganda se relacionaba el Curso con la consolidacin de la naciente democracia. El objetivo era reclutar candidatos tanto de dentro como de fuera de la Administracin, comunicar el proyecto a la sociedad y conseguir apoyos externos para el mismo. Pero la campaa de difusin de la reforma se centr en el Curso de directivos, sin mencionar otras dimensiones del proyecto, por lo que la imagen que tuvo la sociedad sobre el mismo fue parcial. Una campaa publicitaria que extendiera la idea de que la reforma de la Administracin en general era un

requisito indispensable para la consolidacin de la democracia, podra haber conseguido tambin apoyo social para el proyecto y mejoras en los resultados de las elecciones de 1989.
Por otro lado, el proyecto de Participe sin ms trmite reflejaba que se haba

comprendido que la reforma no debe olvidarse del pblico, porque -de lo contrariocreara indiferencia ante la misma, y no existira retroalimentacin sobre sus efectos. Si

no se consulta ni se hace participar a la poblacin, la reforma se ver como algo

Cambio poltico y polticas pblicas.

295

artificial y lejano a sus necesidades e intereses. Pero este proyecto se llev a cabo en una

mnima parte.

Segn los enfoques polticos la implantacin de una poltica suele implicar a varias

organizaciones, dando lugar a la negociacin o al conflicto poltico, y esto no impide el anlisis, aunque ese anlisis debe anticipar los posibles obstculos polticos y tenerlos en
cuenta antes de la formulacin de objetivos y la seleccin de alternativas (OToole, 1993). Los primeros responsables de la Secretara de la Funcin Pblica no consideraron

a las organizaciones que tendran que cooperar para la implantacin de la reforma de


la Administracin Pblica que ellos planificaron. De hecho, las diferentes estrategias de

reforma de la Secretara de la Funcin Pblica y de la Secretara de Hacienda llev a un conflicto entre las dos instituciones que desemboc en la renuncia de los responsables de
la primera a finales de 1986 y en un cambio de estrategia a partir de ese momento.

En la poltica de modernizacin de la Administracin Pblica no se establecieron


explcitamente los objetivos finales, no distinguindose entre silos objetivos a corto y largo plazo. La poltica de reforma de la Administracin Pblica fall porque fallaron
las polticas a corto pazo planificadas.

La reforma de la Administracin Pblica necesitaba legitimarse por los resultados


alcanzados, por su eficacia. Pero otra caracterstica de la reforma que se planific, y que

impidi que sta se llevara a cabo, fue que aunque se planificaron acciones de impacto
para conseguir apoyos internos y externos a corto plazo para la misma, se implantaron

en pequea medida. El primer programa de reforma contaba con cuatro proyectos: (a) instauracin de la figura del Defensor del Pueblo, (b> establecimiento de canales formales para permitir la participacin de la sociedad en la reforma, (c) instauracin de una carrera administrativa que unificara las normas de ingreso y de promocin dentro de la Administracin Pblica, y (d) capacitacin de los directivos pblicos a travs de la
creacin del Cuerpo de Administradores Gubernamentales.

Cambio poltico y polticas pblicas.

296

El primero y el tercero llegaron a ser proyectos de ley, pero nunca fueron aprobados por falta de consenso dentro del equipo de gobierno. Los ministros de

Economa y de Trabajo no se opusieron, pero demoraron su respuesta. El segundo proyecto, que era un ambicioso plan para se aplicado a toda la Administracin, redujo su aplicacin a unas pocas empresas pblicas, acabando en despidos y en un escndalo que lleg a los medios de comunicacin. nicamente se implant como haba sido previsto el Curso de formacin para
directivos, por lo que el proyecto de profesionalizacin de la Administracin que se quera instaurar slo se comenz en los niveles superiores de la Administracin, sin conseguirse -por tanto- una verdadera Administracin profesional, basada en el mrito y las capacidades. Las designaciones para los puestos de los niveles bajos e intermedios quedaban -de esta forma- supeditados a las preferencias polticas del momento, con una designacin discrecional y una estabilidad sin carrera. Adems, esta actuacin tuvo escasos resultados visibles dentro del periodo presidencial de Alfonsn (debido a la larga

duracin del Curso de formacin de los aspirantes), por lo que la refonna careci de
actuaciones de impacto a corto plazo que permitieran obtener apoyos externos e internos,

que legitimaran el proyecto, para poder consensuar el inicio de nuevas acciones. A pesar
de la extendida creencia de que la reforma de la Administracin posee pocos resultados
visibles para el gobierno que la inicia, esto no tiene porqu ser as, si se llevan a cabo

actuaciones a cono plazo que demuestren la viabilidad y el inters del proyecto. La formacin de un cuerpo de directivos que fuera formado de acuerdo a valores democrticos y con habilidades de gestin moderna y eficaz es una estrategia efectiva que si se hubiera mantenido y ampliado servira como una alternativa a las polticas de Gran

Reforma que se haban querido instaurar hasta la fecha. Pero la reforma de la Administracin Pblica qued como una poltica marginal, ya que lo que haba sido
concebido como un proceso central de apoyo a la democracia se convirti en algo secundario, por la falta de apoyo de los responsables de economa a este proyecto.

Cambio poltico y polticas pblicas.

297

En el mundo de las polticas pblicas es muy importante sealar las limitaciones

polticas, econmicas, sociales o de organizacin que plantea su puesta en prctica


(Majone, 1975:49
-. En

Argentina, los responsables de la Funcin Pblica disearon

una poltica sin reflexionar sobre los problemas que podran surgir en el momento de la

implantacin. Segn su concepcin, una poltica aceptada en la fase de diseo tena que llevar a una implantacin exitosa. Cuando la implantacin se enfrent a problemas
(desacuerdo en la jerarqua de prioridades y en los objetivos a alcanzar entre los responsables de Funcin Pblica y de Economa) no supieron reaccionar a tiempo para modificar el proyecto e intentar una implantacin con algunas correcciones sobre lo previamente diseado.

Decamos en el capitulo II, que las causas mencionadas con frecuencia para explicar el efecto limitado de las reformas de las administraciones pblicas emprendidas son: errores en la estrategia de la reforma, escaso apoyo poltico o no continuidad de ese apoyo, falta de respaldo econmico, deficiencias de liderazgo, insercin institucional

inadecuada de las instituciones reformadoras, carencia de recursos humanos cualificados


y/o inadecuacin del marco conceptual que la ha orientado. En el caso concreto de nuestro estudio, podemos concluir que el marco conceptual adoptado fue adecuado, ya que se alejaba del modelo ortodoxo de reforma, y tena una estrategia acertada, que actuaba sobre un nmero pequeo de elementos decisivos del problema, pero hacindolo radicalmente, en profundidad, para que repercutiera sobre los restantes, tal como recomienda la OCDE (OCDE, 1988:7>. Pero, en contra de la opinin de los responsables de la Secretara de la Funcin Pblica del gobierno de Alfonsn, hay que afinnar que en el fracaso de la poltica de reforma administrativa los condicionantes presupuestarios fueron importantes, ya que se puede pensar que la modernizacin de la Administracin Pblica posee pocos

El autor utiliza para demostrar esta afinnacin el ejemplo del Servicio Nacional de Salud britnico.

Cambio poltico y polticas pblicas.

298

resultados visibles para el gobierno que la inicia, y muchos costos econmicos. Por ello,
el gobierno de Alfonsn, presionado por la crisis econmica, la hiperinflacin, y la

necesidad de actuaciones visibles que le permitieran renovar la presidencia en las elecciones de 1989, abandon la mayora de los proyectos orientados a la reforma de la Administracin Pblica. A partir de 1985, cuando Surrouille llega al Ministerio de
Economa, el inters por la democratizacin de la Administracin pasa a un segundo plano, priorizndose la disminucin de su coste (en consonancia con la lgica y las

exigencias del Banco Mundial), para generar excedente y pagar la deuda externa, lo que lleva a un ajuste r~cal.

Sin embargo, la imposibilidad de llevar adelante la reforma planificada, no se

debi exclusivamente a la escasez de recursos para su implantacin. La reforma qued

inconclusa por problemas intragubernamentales entre los responsables del rea


econmica y los responsables de implantar la reforma de la Administracin Pblica, ya

que existi una descoordinacin o falta de acuerdo entre ellos. Las propuestas de la Secretara de la Funcin Pblica no llegaron a formar parte de la agenda del gobierno en su conjunto. No hubo continuidad en el apoyo poltico a alto nivel. Adems, el relevo del equipo dirigente de Funcin Pblica a finales de 1986 fue traumtico, ya que la renuncia del equipo en funciones fue consecuencia de un enfrentamiento con el equipo econmico. Esto no permiti una correcta comunicacin ni un traspaso de informacin
con los gestores entrantes que permitieran el conocimiento detallado de lo realizado hasta

el momento, para decidir una poltica continuista o de ruptura. Esa falta de comunicacin slo permiti la posibilidad de la ruptura con la mayora de los proyectos
llevados adelante hasta ese momento
(I2)

12)

Segn Luis Stbulman, segundo Secretario de la Funcin Pblica en el gobierno de Alfonsn, el

equipo anterior se llev toda la documentacin al abandonar sus puestos. Esto impidi una continuacin de las polticas, no slo por falta de informacin, sino -tambin- por falta de inters, debido a la forma en que fue percibida la actitud del primer equipo de Funcin Pblica por parte del segundo.

Cambio poltico y polticas pblicas.

299

El primer equipo responsable de la Secretaria de la Funcin Pblica supo adecuar


su proyecto de reforma de la Administracin a las necesidades del nuevo gobierno

democrtico, ya que la transformacin del aparato estatal constituye un prerrequisito de


cualquier proyecto poltico. Pero su estrategia minusvalor la consideracin de la

reforma posible, que implicaba evaluar los apoyos existentes dentro del propio gobierno
para llevar a cabo las actuaciones planificadas. La reforma necesaria no siempre coincide con la reforma posible, por lo que cuando se planifica una reforma es necesario consderar la viabilidad de la misma.

Todo lo anterior llev al cambio de los responsables de Funcin Pblica, por un

equipo ms afin con las polticas de la Secretara de Hacienda, a mediados del mandato de la Unin Cvica Radical.

La reforma de la Administracin Pblica fue una de las tareas pendientes que el gobierno de Alfonsn leg en julio de 1989 al siguiente presidente constitucional
(l3)~

Una visin sobre la reforma de la Administracin Pblica diseada por elgobierno de Menem puede verse en: Fontdevila, 1992; Menem y Dromi, 1990.
13)

ANEXOS

II

ANEXO 1

METODOLOGA Y FUENTES
Hacer explcitos el objeto de estudio, la metodologa utilizada y las fuentes de las que se dispuso es imprescindible para una verdadera comprensin del anlisis que un investigador
realiza. Por lo tanto, a la vez que se exponen los resultados de esta investigacin, es necesario especificar explcitamente, de forma sucinta, el objeto de estudio, las fuentes y la metodologa

utilizada. Esto permite comprender mejor el alcance de los resultados, as como abrir la
posibilidad a futuras investigaciones que actualicen, complementen, refuten o refuercen este anlisis (). Para comprobar la hiptesis de esta investigacin se ha realizado un estudio emprico con las siguientes variables:

Discursos de polticos y gestores del perodo estudiado. Gasto pblico total y por finalidad en moneda constante: posibilita comparar entre s

unos aos con otros, permitiendo observar las fluctuaciones del gasto y de cada finalidad entre 1976 y 1989.
-

Gasto pblico por finalidad en relacin al total del gasto: permite observar la

importancia relativa de cada una y el cambio de prioridades entre unos gastos y otros, sin considerar las fluctuaciones del gasto total. Aunque el gasto en una finalidad en moneda constante descienda, puede no variar (o aumentar) ese gasto en relacin al total. Es un indicador que no depende de la utilizacin de deflactores a que se utiliza la moneda corriente en cada finalidad y en el gasto total de cada ao) por lo que se evitan las posibles distorsiones surgidas con su uso, debido a la alta inflacin existente en Argentina en algunos perodos.
-

Gasto pblico total y por finalidad en relacin al Producto Interior Bruto (MB). El

1) Existen diversos trabajos de investigacin que estudian el gasto pblico en Argentina, llegando a conclusiones diferentes (a veces contradictorias). En Vias (1992) se estudia a qu se deben estas diferencias. La respuesta a este interrogante se encuentra en tres razones: 1) la delimitacin del objeto de estudio, 2) la diferente metodologa utilizada, y 3) las fuentes diversas de las que se dispone.

Anexo 1: Metodologa y fuentes.

gasto en cada finalidad puede disminuir en relacin al total, pero aumentar en relacin al PIE (o viceversa). Adems, este indicador da una visin de la relacin entre el gasto

y la situacin econmica general del pas. La comparacin del gasto pblico con el PIB a lo largo del tiempo evita los problemas de inflacin de cada variable (al tener moneda
corriente tanto en el nominador como en el denominador de la relacin, por lo que no

existen desviaciones provocadas por el deflactor utilizado) y constituye un indicador de


la relacin entre el gasto y los resultados de la actividad econmica.
-

Los datos se presentan, tambin, agrupados por reas de actuacin estatal (econmica,

social y poltica) en relacin a los mismos indicadores.


-

Empleo pblico por jurisdiccin y Irea de actuacin estatal. Evolucin del empleo de la Administracin Pblica Central en valores absolutos y en

relacin a la poblacin total del pas, a la poblacin econmicamente adiva y a la poblacin salariada. Los valores relativos del empleo pblico permiten analizarlo en su
contexto social y establecer la verdadera dimensin del papel del Estado como empleador. A continuacin se analiza su distribucin en las diversas reas de actuacin estatal.
-

Reforma de la Administracin Pblica Central.

En el anlisis del gasto y del empleo pblicos se hacen referencias a datos de otros paises en vas de desarrollo y desarrollados, pero estas comparaciones deben tomarse con precaucin, ya que no todos los pases miden su gasto y su empleo pblicos de la misma forma. En relacin al empleo pblico, Rowat sintetiza los problemas para comparar el nmero de personas que trabajan para diferentes estados: 1. Algunos pases tienen ms personas trabajando a tiempo parcial que otros, por lo que sera preciso calcular el empleo equivalente a tiempo completo; 2. muchos pases no contabilizan la contratacin externa, pareciendo su Administracin Pblica ms pequea; 3. muchos paises no incluyen como trabajadores estatales a los de empresas pblicas y otros organismos semi-autnomos; y 4. algunos pases no incluyen a los empleados de las administraciones locales (Rowat, 1990:11).

Para el estudio de la relacin entre el cambio poltico y las polticas pblicas ejecutadas

por cada gobierno se pare de la descripcin y el anlisis de los discursos de polticos y gestores
del perodo, con el objetivo de resaltar las diferencias existentes en las referencias a la legitimidad del gobierno y al papel asignado al Estado y a la Administracin Pblica. Esto permite establecer

Anexo 1: Metodologa y fuentes.

IV

las finalidades de actuacin estatal que cada gobierno debera dar prioridad si respetara lo

expresado en los discursos.


Posteriormente se analizan la distribucin funcional del gasto y del empleo pblicos, para establecer la relacin entre la declaracin de intenciones y las polticas pblicas realmente ejecutadas. Al comprobar que entre lo dicho por los polticos y gestores y las polticas llevadas a cabo no existe una total coincidencia, se presentan las hiptesis de diferentes autores que
relacionan la situacin econmica recesiva del pas en el momento de la transicin y las posibilidades de que el gobierno democrtico articulara unas polticas pblicas concordantes con su ideologa. Estas hiptesis se contrastan con los resultados del anlisis del gasto y del empleo. Paralelamente a la validacin o refutacin de las hiptesis que relacionan situacin econmica del pas y polticas pblicas, se intenta detectar otras variables que influyeron en las polticas pblicas llevadas a cabo en el perodo estudiado.

Para el anlisis de la reforma de la Administracin Pblica se realiza un seguimiento de lo que planific el gobierno democrtico en esta materia, intentando definir cul era la reforma que se consideraba necesaria. Posteriormente se contrasta sta con la reforma que se ejecut, indagando sobre los condicionantes que impidieron que se llevara a cabo en su totalidad.

Antes de la presentacin de la investigacin emprica se desarrolla una descripcin de las reformas tradicionales de las administraciones pblicas, lo que sirve de punto de partida para el anlisis posterior de la reforma que llev a cabo el gobierno de Alfonsn.

Las fuentes utilizadas para esta investigacin fueron las siguientes:

1.- Sobre transicin, movimientos sociales y partidos polticos.

Para los temas relacionados con el contexto socio-poltico de la investigacin se revisaron publicaciones e investigaciones ya realizadas, complementadas y contrastadas con entrevistas a investigadores y consulta de leyes, decretos y documentos de organizaciones corporativas. En Argentina se recogi documentacin y bibliografa en 1990 y en 1991 (particularmente las investigaciones de centros de investigacin, algunas no publicadas, que no pueden adquirirse

Anexo 1: Metodologa y fuentes.

~/

en los circuitos comerciales), visitando bibliotecas y centros de documentacin pblicos y privados; y se realizaron entrevistas con gestores del perodo estudiado, reuniones e intercambio de opiniones con investigadores de temas relacionados con esta investigacin.

2.- Para el anlisis del discurso.

Las citas de polticos y gestores que se incluyen en el capftulo referido al discurso se han

seleccionado y analizado cumpliendo los requisitos del anlisis de contenido: criterios uniformes para su seleccin, esquema de anlisis elaborado a priori, establecimiento de categoras analticas, anlisis sistemtico, etc. (Altamirano, 1990; Cicourel, 1982:189/206; Goldman, 1989; Landi, 1988; Maingueneau, 1989; Mayntz, Holm y Hbner, 1983:197/218; y Sigal y Vern, 1988).
Entre los discursos considerados cabe mencionar: a) Mensajes de los ministros de economa que acompaan a la presentacin de los proyectos de ley de presupuesto general de la Administracin Central entre los aos 1976

y 1989 (MinisterIo de Economa, 1977, 1978, 1979, 1980, 1981, 1982a y 1983, Poder Ejecutivo Nacional, 1976, 1984, 1985, 1986, 1987, 1988 y 1989a). b) Discursos del Presidente de la Nacin ante la Asamblea Legislativa con ocasin de la
apertura de las sesiones ordinarias durante los aos constitucionales del perodo estudiado (Alfonsn, 1984, 1985a, 1986, 1987, 1988 y 1989). c) Artculos de los rganos de difusin de las unidades administrativas relacionadas con la Funcin Pblica: Revista Argentina de Administracin Pblica, publicada por la

Secretara General de la Presidencia de la Nacin y el INAP durante el gobierno autoritario, desde el ltimo trimestre de 1979; y el Boletn del INI4P, publicado por la
Secretara de la Funcin Pblica y el INAP durante el gobierno democrtico, desde

marzo de 1984. d) Otros discursos de polticos y gestores relacionados con los temas estudiados: del Presidente de la Nacin, del Ministro de Economa, del Secretario y Subsecretario de la

Funcin Pblica, del Subsecretario de Programacin y Coordinacin con el Sector


Pblico (Secretara de Planificacin), del Subsecretario de Presupuesto (Secretaria de
Hacienda), del Subsecretario de Investigacin y Reforma Administrativa, del Subsecretario de Anlisis Jurdico y Elaboracin Normativa, del Director del Curso de

Anexo 1: Metodologa y fuentes.

VI

Administradores Gubernamentales, etc. ~.

3- Para el anlisis del gasto pblico.

Para el estudio del gasto pblico de la Administracin Pblica Central se ha utilizado la clasificacin funcional y los datos de la Contadura General de la Nacin porque son los nicos datos disponibles hasta finales del gobierno democrtico (1989), de esta forma se logra que no haya distorsin en el anlisis debido a diferencias en los criterios de agrupamiento de los datos. Se decidi no corregir los datos por finalidad presentados por ese organismo (agrupando, por ejemplo, algunas funciones de forma distinta, tal como hacen Diguez y otros -1990-, que no incluye en la finalidad bienestar social las funciones de deportes, trabajo y seguridad

social; y que elimina la funcin cultura de la finalidad cultura y educacin, por no considerar esas funciones dentro del rea social), ya que ste es un estudio general de todas las reas de actuacin de la Administracin Pblica, y no nicamente de una de ellas. Esto ltimo podra requerir el reagrupamiento de funciones.

A este respecto, se present una duda al comenzar el tratamiento de los datos del gasto
pblico: en el apartado de defensa podran incluirse tambin los gastos destinados a la Administracin Militar en su totalidad, tomando en consideracin los que el Ministerio de Economa incluye en Bienestar Social (retiros y pensiones) y educacin de las Fuerzas Armadas
<3>

Esta forma de clasificacin es, de hecho, la que se utiliza en algunos estudios sobre Fuerzas

Armadas, gasto en defensa, etc. (). Pero, teniendo en cuenta que esta investigacin no es exclusiva del gasto militar, sino del gasto pblico en su conjunto, se plante si era realmente pertinente modificar la clasificacin de las fuentes mencionadas

o.

Se opt por no modificar la

Un anlisis de la transicin espaola (perodo 1975/1981) a travs de los discursos de cuatro partidos polticos se desarrolla en: Del Aguila y Montoro, 1984. Las fuentes utilizadas en este caso son: a) legislacin poltica y social; b) discusiones parlamentarias, enmiendas, anteproyectos, etc. que se produjeron en el Congreso y en el Senado durante la elaboracin de la Constitucin; c) diario de sesiones del Congreso y del Senado; d)prensa: artculos de miembros de los partidos en diversos peridicos y revistas; y e) documentos de partidos, propaganda, folletos, etc.
2) 3)

La clasificacin funcional del Ministerio de Economa se recoge en el Anexo IV. Por ejemplo en: Olmeda, 1988.

4)

5) Una interesante descripcin sobre los problemas de definicin de los datos, incluyendo los problemas de clasificacin funcional de los mismos, se recoge en: Eichenberg, 1983:138/141.

Anexo 1: Metodologa y fuentes.

VII

clasificacin de los datos utilizada por el Ministerio de Economa, por considerarla la ms apropiada para el tipo de investigacin que se abordaba. Adems, el problema podra tambin plantearse para los datos de educacin (si se quisiera incluir en esta finalidad los datos incluidos en la finalidad bienestar social sobre retiros y pensiones del personal docente), de salud (si se quisieran incluir los gastos del personal sanitario y de investigacin incluidos en otras finalidades), y otros

. O.
Se consider que los

Por otro lado, en esta investigacin se incluye la finalidad ciencia y tcnica en el rea social, mientras no ocurre as en los trabajos de otros investigadores

gastos incluidos en esta finalidad se orientan a la capacitacin y formacin cientfica, y a la investigacin y desarrollo, lo que representa una inversin tanto en conocimientos cientficos como en recursos humanos a medio y largo plazo, y que tambin forman parte del rea social

Se utilizan datos de gasto pblico ejecutado en vez de datos de la Ley de Presupuestos por considerar a los primeros ms ajustados a la realidad, aunque se alejan de la intencionalidad (de la planificacin). El presupuesto no es indicativo de cmo se distribuyen realmente los gastos, debido a los cambios de partidas, recortes de gastos, etc., que pueden hacer que las diferencias entre gastos programados y gastos ejecutados sean cuantiosas. Adems, el presupuesto se aprueba en Argentina con un gran retraso a las fechas que establece la legislacin. Segn sta el proyecto de Presupuesto debe presentarse al Congreso antes del 30 de septiembre del ejercicio fiscal anterior. Pero durante el perodo constitucional estudiado el Poder Ejecutivo Nacional (PEN) slo cumpli este plazo con los presupuestos de 1989
(9)~

Adems, su aprobacin en el Congreso

)El gasto del Instituto de ayuda financiera y pasividad militar represent aproximadamente el 10% del total del gasto en defensa en 1980 y 1981, que significa el 0,6% del PIB (Gargiulo, 1988:92/93).
)
8)

Por ejemplo en: Barbeito, 1990.

Los gastos en educacin bsica y media, por ejemplo, tambin pueden considerarse inversiones a medio y largo plazo, ya que estn orientados, entre otras cosas, a capacitar a las personas para su futura insercin social y profesional.
9) Las presentaciones de los proyectos de presupuestos se realizaron en todos los casos durante el ao a que hacan referencia de 1984 a 1988, en vez de presentarlos el ao anterior, como indica la ley: el Proyecto de Presupuesto para 1984 se present en julio de 1984, el de 1985 en enero de 1985 (retirado posteriormente por el Ejecutivo por la presentacin del Plan Austral, y presentado nuevamente en julio), los de 1986 y 1987 en febrero de 1986 y 1987 respectivamente, y el de 1988 se present en junio de 1988.

Anexo 1: Metodologa y fuentes.

VIII

present grandes discusiones entre el Poder Ejecutivo y la oposicin, lo que sum demoras adicionales a los plazos anteriores. Los presupuestos anuales fueron sancionados, por ello, al final de las sesiones ordinarias de las Cmaras (en septiembre) del ao a que se referan, o en posteriores sesiones extraordinarias. Por otro lado, para cualquier medicin del gasto pblico es ms conveniente considerar los datos de gasto ya ejecutado, porque la alta inflacin quita toda representatividad a los presupuestos anuales. Esta diferencia entre las previsiones del gasto, tal como aparecen descritas en los presupuestos, y los gastos efectivos que se realizan a lo largo del ao no es una caracterstica exclusiva de Argentina (Bosch, 1988:51). Tal como dice Caiden, en los pases ms pobres el presupuesto est sujeto a continuas negociaciones y casi ningn nmero permanece igual mucho tiempo (Caiden, 1982:166/167).

Los datos que se presentan agrupados por reas de actuacin estatal (econmica, social
y poltica) pueden motivar algunas reticencias en cuanto a la agrupacin de algn organismo en una u otra. Una duda que me han planteado es por qu el Tribunal de Cuentas es incluido en el rea poltica en vez de en el rea econmica. Se ha incluido en la primera porque es un organismo cuya funcin se incluye entre las actividades bsicas del Estado: controlar el gasto realizado por los diversos organismos. Es una funcin anterior a la ampliacin de las funciones del Estado a lo que se puede llamar funciones propias del Estado del Bienestar. Regula y controla actividades, pero no exclusivamente actividades de naturaleza econmica, sino todas las realizadas por la Administracin Central.

El deflactor utilizado para convertir la moneda corriente a moneda constante es un ndice promedio de los precios mayoristas (1PM) y al consumidor (IPC), con base en 1986. Es el que utiliza la Secretara de Hacienda y la Contadura General de la Nacin, de donde proceden las fuentes utilizadas, lo que permite coherencia entre los datos (Tabla 1 del Anexo III). Tambin es el que utiliza el Banco Mundial (1990). Se tienen en cuenta, adems, los cambios de moneda de moneda nacional a peso ley el 1 de enero de 1970, de peso ley a peso argentino el 1 de junio de 1983, de peso argentino a austral el 14 de junio de 1985. Schvarzer, en cambio, para evitar los problemas de la inflacin traduce los valores monetarios a dlares (1982:12). Esta

El proyecto de 1989 -por el contrario- se elev al Congreso segn estipula la ley (el 29 de septiembre de 1988), pero sus previsiones fueron totalmente desbordadas por la biperinflacin de ese alio.

Anexo 1: Metodologa y fuentes.

Ix

posibilidad ha sido rechazada en esta investigacin, porque los gastos pblicos son en moneda nacional, y utilizar otra moneda para comparaciones crea distorsiones. Por otro lado, las series presentadas en australes constantes pueden considerarse como equivalentes a dlares corrientes de 1986 (permitiendo comparaciones internacionales). Esto se debe a la relacin de equivalencia entre e] austral y el dlar ese ao. EJ valor medio anual del dlar oficial en 1986 fue 0,964, y 1,085 el paralelo (Barbeito, 1991:43). Son diversas las objeciones que pueden ser planteadas a este anlisis: La redistribucin de ingresos puede ser por la va de la tributacin, del gasto o de las trasferencias. Esta investigacin se restringe al anlisis del gasto para el estudio de la distribucin de los ingresos del Estado en sus diferentes finalidades de actuacin. La distribucin del gasto y del empleo pblicos no son los nicos indicadores del grado de equidad de las polticas estatales, pero s uno de los indicadores de la misma. Los gastos en educacin y salud, por ejemplo, tienen un alto potencial distributivo, aunque -en general- los gastos en educacin no presentan el mismo grado de progresividad que los de salud. Esto se debe, sobre todo, a los recursos destinados a la educacin superior, que en algunos casos absorben una proporcin significativa del gasto total en educacin. El acceso a la educacin superior es limitado, y en su mayora los estudiantes que alcanzan ese nivel provienen de familias de mayores ingresos (Guimaraes, 1990:32). Por otro lado, el crecimiento de la cobertura potencial de los servicios (salud, educacin, etc.) puede haberse logrado a costa de un gradual deterioro de la calidad de stos, por ejemplo con el aumento de las carencias de medios en la atencin en salud, aumentos en la relacin mdico/poblacin o maestro/alumno, como sucede en algunos pases de Amrica Latina (CEPAL, 1990c:37). Las variaciones cualitativas en la prestacin de los servicios no se aborda en esta investigacin, ya que stos se analizan a travs de la distribucin por reas de actuacin estatal del gasto y del empleo pblicos (a). El concepto de eficiencia en el rea social puede verse en: Pruger, 1991. Diversos estudios sobre el impacto redistributivo de algunas polticas pblicas en Estados Unidos serecogen en: Danzinger, Sheldom y Portney, 1988.
~O)

Anexo 1: Metodologa y fuentes.

No se ha realizado una desagregacin entre inversiones corrientes y de capital del gasto en cada una de las finalidades porque esos datos slo se encuentran desagregados desde el ao 1980, por lo que las series no quedaran completas y no permitiran una comparacin entre los dos gobiernos. Cabe diferenciar la evolucin histrica de la variacin del nmero de establecimientos y personal en educacin y salud con los resultados de los procesos educativo y sanitario. Ya que, incluso en el hipottico caso de que un crecimiento del gasto pblico social estuviera reflejando un crecimiento en la provisin de la cantidad de ciertos entradas (imputs) de esos procesos, esto no implica necesariamente un crecimiento de la cantidad y/o calidad de las prestaciones. No slo es importante, por ello, el quantum del gasto pblico social, sino tambin su eficiencia, por lo que se podran tomar otros indicadores (por ejemplo, para medir la eficiencia del sistema educativo, nmero de alumnos, mximo nivel de instruccin alcanzado por la poblacin y mximo nivel alcanzado por la poblacin de menores recursos; y, para medir la calidad del sistema sanitario, la tasa de modalidad infantil
--).

Pero en esta investigacin no se estudia

la eficiencia del gasto social, sino slo su magnitud. Argentina se encuentra en los niveles ms altos de participacin de las administraciones pblicas en la economa nacional con respecto a Amrica Latina, y en los niveles ms bajos con respecto a los pases desarrollados. Lo que no se puede medir a travs del gasto pblico es si Argentina, a pesar de tener el mismo tamao de las administraciones pblicas en relacin a la economa nacional que algunos pases desarrollados, provee la misma cantidad y calidad de servicios. Todas estas objeciones abren camino a investigaciones que complementen la presente, con diferentes objetivos, metodologas y fuentes. 4.- Para el anliSis del empleo pblico. Dadas las limitaciones del gasto pblico como indicador de las polticas pblicas

Tal como se hace en: Diguez y otros, 1990.

Anexo 1: Metodologa y fuentes.

xl

realizadas (diversas objeciones al mismo han sido apuntadas en el apanado anterior), se estudia otro indicador de las polticas pblicas ejecutadas por cada gobierno, que es complementario a aqul: la distribucin del empleo pblico por jurisdiccin y rea de actuacin estatal, en valores absolutos y relativos a la poblacin total, la poblacin econmicamente adiva y la poblacin asalariada. En el anlisis dei empleo pblico se examinan las actividades en que aument la participacin del Estado y en las que ste se retira. Se estudian los empleados de la Administracin Pblica Central exclusivamente, distribuidos por todo el territorio nacional. En relacin a esto, es importante recordar que la concentracin del empleo estatal en la Capital Federal, sede del gobierno central, es muy inferior a la imagen generalizada (cuando se previ el traslado de la Capital, el tamao necesario para el funcionamiento del gobierno central, para la realizacin de funciones de diseo y decisin de polticas, se estim en una cifra inferior a los 20.000 puestos) (Orlansky, 1989; Stuhlman, 1988:24). Los empleados de la APC estn distribuidos en todo el pas, sobre todo en el interior: docentes y administrativos de colegios secundarios y universidades nacionales, y otros empleados de diferentes ministerios; por lo tanto, el impacto de las polticas para el personal que depende del gobierno central afecta, en gran medida, a la situacin laboral en el interior del pas. Para analizar los cambios en el empleo pblico hay que distinguir entre cambio absoluto y relativo (como porcentaje del empleo total). Si el empleo pblico se mantiene constante, pero el empleo en el sector privado vara, el porcentaje de uno con respecto al otro se modifica. Como el sector privado es ms vulnerable a las fluctuaciones del mercado que el empleo en la administracin pblica, cualquier aumento del desempleo disminuye el nmero de empleados en el sector privado desproporcionadamente, por lo que aumenta el porcentaje del empleo pblico (Rose, 1990:133). Esto implica que un crecimiento o descenso del empleo pblico con respecto al empleo total, puede estar muy influenciado por las variaciones del empleo privado, y no deberse a que el empleo pblico vare en trminos absolutos. Parte del crecimiento relativo del empleo pblico puede deberse a la disminucin del empleo privado. Por ello, en esta investigacin se analiza el empleo pblico tanto en sus valores absolutos como relativos. No se toman en consideracin las posibles variaciones de productividad del empleo pblico dentro del anlisis, ya que se considera una tasa similar de la misma para los dos gobiernos. De hecho, parte de la polticas incluidas dentro de la reforma que planific el gobierno

Anexo 1: Metodologa y fuentes.

XII

de Alfonsn tenan como objetivo el aumento de la productividad de los funcionarios.

Para datos de poblacin econmicamente activa (PEA) y de poblacin asalariada se utilizan datos de la Encuesta Permanente de Hogares del Instituto Nacional de Difusin de Estadsticas y Censos (INDEC), que se realiza semestralmente, en los meses de abril y de octubre de cada ao. Los datos utilizados para cada ao en esta investigacin son los de octubre. Esta Encuesta Permanente slo se realiza en algunas ciudades del pas (variando, incluso, los lugares de la muestra, ya que algunos aos no se recogen datos de todas las ciudades previamente establecidas
--).

Como las muestras de las sucesivas encuestas no presentan los

mismos criterios de seleccin entre unas ciudades y otras, el INDEC no presenta los datos de forma agregada para todo el pas, por lo que no hay datos anuales de poblacin activa o poblacin asalariada en trminos absolutos de Argentina, al encontrarse los datos desagregados por ciudades y no ser metodolgicamente aceptable el sumatorio de los mismos. Para esta investigacin, se sumaron los casos de poblacin econmicamente activa y asalariada de todo el pas para cada ao, para relacionarlos con el nmero de la muestra. Por ello, los datos no se presentan en trminos absolutos, sino como coeficientes de la relacin entre poblacin activa y poblacin, y poblacin asalariada y poblacin total. Los datos de empleo pblico de 1978 a 1988 son los de la Direccin General del Registro Automtico de Datos (DIGRAD), los datos de 1977 son del Censo del Personal Civil de la Nacin, realizado el 31 de mayo, por la Comisin Nacional del Censo (por decreto n0 2148/76) (Presidencia de la Nacin, 1980), y los datos de 1976 son de la Direccin Nacional del Servicio Civil, de la Secretara de Hacienda del Ministerio de Economa. Hay jurisdicciones que no envan datos de personal a la DIGRAD, o lo envan con retraso, entonces en la fuente figura el ltimo
12) Las ciudades que se incluyen en la Encuesta Permanente de Hogares son las siguientes (aunque en ningn ao de los estudiados en esta investigacin se recogen datos de todas ellas): En la provincia de Buenos Aires: Gran Buenos Aires, Gran La Plata y Baha Blanca. En la provincia de Catamarca: Gran Catamarca. En la provincia de Crdoba: Gran Crdoba. En la provincia de Corrientes: Corrientes, Curuz Cuatia y Goya. En Chaco: Gran Resistencia. En Chubut: Comodoro Rivadavia. En Entre Los: Concordia, Gualeguaych y Paran. En Fonnosa: Formosa. En Jujuy: San 5. de Jujuy. En La Pampa: Santa Rosa y Toay. En La Rioja: La Rioja. En Mendoza: Gran Mendoza. En Misiones: Posadas. En Neuqun: Neuqun. En Salta: Salta. En San Juan: Gran San Juan. En San Luis: San Luis y El Chorrito. En Santa Cruz: Ro Gallegos. En Santa Fe: Gran Rosado, Santa Fe y Santo Tom. En Santiago del Estero: Sgo. del Estero y La Banda. En Tierra del Fuego: Ushuaia y Lo Grande. Y en Tucumn: Gran Tucumn y T. Viejo.

Anexo 1: Metodologa y fuentes.

XIII

dato que se posee (que puede ser bastante antiguo). Hay jurisdicciones de las que durante aos no se obtena informacin, por lo que la proyeccin de datos anteriores puede crear distorsiones. Por ello, existen diversas limitaciones vinculadas a la incompleta actualizacin del registro de la DIGRAD. Sin embargo, es una fuente apropiada, y -en cierto modo- insustituible. Los datos de todos los aos analizados son del 31 de diciembre, con excepcin de los de 1977, que son del 31 de mayo (da de realizacin del censo), y los de 1978, que son del 30 de noviembre. En 1989 se suspendi la recogida de datos, para una futura modificacin del sistema de recopilacin, por lo que la serie estudiada no incluye datos de ese ao (aunque los seis primeros meses pertenecen al gobierno de la Unin Cvica Radical). Los datos sobre empleo pblico corresponden a cargos ocupados, no al nmero de empleados pblicos. Esto no permite evaluar adecuadamente el fenmeno del empleo mltiple, que se da, en particular, en las reas docente y de salud. En el perodo estudiado existi una variacin de la estructura del Estado, ya que algunas jurisdicciones cambiaron de adscripcin ministerial o Secretara General (tambin algunas cambiaron de nombre), por lo que se ha realizado para esta investigacin un minucioso seguimiento para evitar distorsiones en los datos debido a estos hechos, agrupndolos para el anlisis en ocho ministerios, el Tribunal de Cuentas y la Presidencia de la Nacin. Debido a los cambios organizativos que se han sucedido, en los datos de Presidencia de la Nacin se incluyen los del Ministerio de Planeamiento en 1977 y 1978 (ya que este Ministerio desaparece y se crea en Presidencia una Secretara de Planeamiento); en los del Ministerio de Economa se incluyen los del Ministerio de Obras y Servicios Pblicos desde 1983 (que antes era una Secretara de aqul). El Ministerio de Justicia desaparece en 1984, desde ese ao se contabilizan en este Ministerio los datos de la Secretaria de Justicia, que pertenece desde entonces al Ministerio de Educacin y Justicia (restndolos de este Ministerio). Los datos del Ministerio de Trabajo son desde 1984 los del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, menos los datos de la Secretara de Seguridad Social, que se contabilizan en el Ministerio de Bienestar Social (donde antes figuraba esta Secretaria). En 1983 los datos del Ministerio de Bienestar Social son los de los nuevos Ministerio de Accin Social y Ministerio de Salud Pblica y Medio Ambiente, y desde 1984 son los datos del nuevo Ministerio de Salud y Accin Social, ms la Secretara de Seguridad Social, que hasta entonces dependa de este Ministerio (como ya se coment), pero que ese ao pasa al

Anexo 1: Metodologa y fuentes.

XIV

de Trabajo. Secretaras, subsecretaras y otras dependencias han cambiado de Ministerio a lo largo del perodo estudiado, pero en esta investigacin se han modificado los datos de la DIGRAD para mantener series homogneas. Por otro lado, existe un cambio en la metodologa segn la cual la DIGRAD (Direccin del Registro Automtico de Datos, Secretaria de la Funcin Pblica) ha contabilizado a los empleados pblicos en 1977 y en los aos siguientes. Pero es un problema que se refiere al cmputo del empleo en las empresas pblicas, por lo que no afecta a esta investigacin. 5.- Para el anlisis de la reforma de la Administracin Pblica. Al plantearse como uno de los objetivos de esta investigacin el anlisis de la reforma de la Administracin Pblica con el cambio poltico de 1983 en Argentina, buscar bibliografa y contactar con investigadores, se observ que la misma no haba sido estudiado en profundidad. Por ello, para esta investigacin se han realizado entrevistas a gestores del perodo democrtico y se han intercambiado opiniones con diversos investigadores, utilizando el anlisis de otros autores para el marco terico y para comparaciones internacionales. Otras fuentes utilizadas han sido los diversos leyes y decretos relacionados con la misma, artculos de prensa y discursos de polticos y gestores recogidos en la prensa o en libros. Las personas entrevistadas se resumen en el siguiente cuadro, detallando el cargo que
ocup.

NOMBRE

CARGO DURANTE EL GOBIERNDO DE ALFONSN Y/U OCUPACIN

FECHA DE LA/S ENTREVISTA/S 18/10/1990 30/10/1990 12/11/1990 15/10/1991

Enrique 1. Groisman

-Subsecretario de Anlisis Jurdico y Elaboracin Normativa, Secretara de la Funcin Pblica. -Director del Curso de Administradores Gubernamentales. -Investigador.

Hctor Palomino

-Investigador.

13/11/1990

Anexo 1: Metodologa y fuentes.

XV

NOMBRE

CARGO DURANTE EL GOBIERNDO DE ALFONSN Y/U OCUPACIN

FECHA DE LA/S ENTREVISTA/S 13/10/1991

Bernardo Kosacoff Sebastin Scheimberg Luis Stuhlman Oscar Oszlak

-Investigador. -Investigador. -Secretario de la Funcin Pblica. -Investigador. -Subsecretario de investigacin y Reforma Administrativa, Secretara de la Funcin Pblica. -Vocal del Directorio del INAP. -Investigador. -Subsecretario de Programacin con el Sector Pblico, Secretara de Planificacin. -Subsecretario de Presupuesto. -Investigador. -Investigadora.

16/10/1991 18/10/1991 1/11/1991 25/10/1991

Ricardo Carciofi

31/10/1991

Emilia Lerner

1/11/1991

A continuacin se adjunta un guin de las entrevistas realizadas, aunque el mismo

present variaciones para adecuar-se al entrevistado que se tratase.

Anexo I~ Metodologa y fuentes.

XVI

1. Por qu se consider necesaria la reforma de la Administracin Pblica?. 2. Se consider que esas razones eran generalizables a otros paises de Amrica Latina?. 3. Exista un proyecto especifico de la reforma antes de 1983?. 4. Haba un estudio sobre la Administracin existente en 1983?. 5. Existieron recomendaciones sobre polticas a implantar en la Adnilnistracln Pblica de organismos internacionales <Banco Mundial, Fondo Monetario Internacional, Naciones Unidas)? Cules?. 6. Cules fueron los proyectos concretos existentes? Cules llegaron a implantarse?. 7. Qu objetivos perseguan cada uno de los proyectos?. 8. Existi un cambio de prioridades a lo largo del perodo gubernamental?. Si fue as a qu se debi?. 9. Cules fueron los contados del gobierno con otros actores sociales en relacin a la reforma (sindicatos, empresarios, partidos polticos...)?. 10. Estos actores sociales tenan un proyecto alternativo de reforma de la Administracin?.

En las actuaciones para la reforma de la Administracin Pblica no se incluye en esta investigacin el proyecto de traslado de la Capital Federal, ya que el mismo no se inscribi dentro de esa reforma, sino que se planific como una actuacin paralela a la misma en un marco de desarrollo del pas, descentralizacin del poder poltico y econmico, y un afianzamiento del federalismo (Alfonsn, 1986:8/10; y Alfonsn, 1988:X). El traslado puede ser un momento adecuado para cambiar la Administracin Pblica, aunque no necesariamente. Ese cambio hay que incorporarlo a la decisin del traslado (Alfonsn, 1986:10). El traslado de la Capital no es un hecho aislado sino que forma parte de una estrategia de modernizacin poltica que incluye la refonna constitucional, la reforma de Estado y la reforma administrativa

(.4.

La reforma del

Estado y de su Administracin no dependen del traslado de la Capital, ya que estas son necesarias en s mismas; sin embargo, el traslado no slo elevar cualitativamente las metas de la reforma administrativa y acelerar su materializacin, sino que, adems, constituye el espritu poltico de esas reformas (Thomson, 1987a:3). Discontinuidad histrica y espacial
(...).

Crea las condiciones para lograr un cambio cualitativo en las

formas de funcionamiento de la Administracin y en los mecanismos de toma de decisiones del gobierno. Hay que asegurar que el traslado no represente una simple

Anexo 1: Metodologa y fuentes.

XVII

mudanza de personal e instituciones, sino que coincida con un profundo replanteo de la cultura administrativa y de la configuracin estructural de la Administracin Pblica Central (Presidencia de la Nacin, 1986:1)
(13)

Tambin pueden surgir objeciones porque no se incluye en esta investigacin el proyecto de reforma constitucional dentro de la reforma de la Administracin Pblica. La respuesta es la misma: aquella reforma no fue planteada por sus promotores como parte de la reforma de la Administracin (como se desprende en la cita de Thomson anteriormente mencionada), sino como cambios en el sistema poltico. Se pretenda con esta reforma sustituir el rgimen presidencial por otro ms cercano al parlamentarismo (perodo presidencial acortado a cuatro aos, Poder Ejecutivo elegido por sufragio directo, y un primer ministro, jefe de gobierno, responsable ante el Congreso). Las propuestas de este proyecto fueron analizadas por el Consejo para la Consolidacin de la Democracia (Consejo para la Consolidacin de la Democracia, 1986 y 1987), pero no fueron apoyadas por el Partido Justicialista, ya que se interpretaron como una maniobra de Alfonsn para renovar su mandato. El proyecto se posterg despus de la derrota gubernamental en las elecciones de 1987 (Alcntara, 1989:37).

La cronologa relacionada con el proyecto de traslado de la Capital Federal puede resumirse de la forma siguiente: 1. El proyecto es anunciado por el gobierno el 15 de abril de 1986, lo que suscita serias crticas por no haber sido anunciado antes de las elecciones de renovacin parcial de la Cmara de Diputados de noviembre del ao anterior, lo que hubiera permitido una mayor discusin pblica sobre el mismo. 2. Se crea la Comisin Nacional para el Proyecto Patagonia-Capital, comisin interministerial autnoma que tendr a su cargo la mecnica del traslado, una vez que se sancionen las leyes necesarias. 3. Despus de un debate en diputados el proyecto de traslado se convierte en ley 23512 en mayo de 1987. 4. La Secretara de la Funcin Pblica realiza estudios sobre los efectos que tendra el traslado sobre el redimensionamiento y la modernizacin de la Administracin. Se realiza una seleccin de los organismos que se trasladaran. 5. Las legislaturas de las provincias de Ro Negro y Buenos Aires ceden parte de su territorio para la instalacin de la futura capital en Viedma-Carmen de Patagones. 6. Se licitan y ejecutan obras de infraestructura. 7. Carlos Menem recoge el proyecto en su campaa electoral, pero no lo lleva a cabo despus de asumir la Presidencia.
13)

XVm

ANEXO fi

UN

ESTUDIO DEL CONTEXTO: LOS ACTORES SOCIALES

Como en esta tesis se intenta clarificar cmo los intereses, opiniones y actuaciones de diversos actores socio-polticos influyeron o modificaron el proceso de toma de decisiones y la
implantacin de polticas pblicas durante el periodo de transicin democrtica, en este anexo se identifican los actores () que intervinieron en la formulacin e implantacin de polticas

concretas, ya que para un anlisis de polticas pblicas es necesario tomar en consideracin el


contexto poltico

0).
y

A.- Las organizaciones laborales: entre la confrontacin E- Sindicatos y dictadura.

la neiacacion

Para el movimiento obrero argentino el 24 de marzo de 1976 fue la fecha inicial de una gran persecucin. El gobierno militar dict una serie de leyes prohibitivas: se suspendi la actividad sindical y se prohibi el derecho de huelga. Fueron ilegalizadas la Confederacin General del Trabajo (CGT) y las 62 organizaciones. El mismo da del golpe de Estado se intervinieron 12 sindicatos, cifra que despus se ampli hasta llegar a varios centenares. La Ley de Prescindibilidad autorizaba la baja de cualquier empleado de la Administracin Pblica. Se desat una persecucin contra dirigentes sindicales. Muchos de ellos fueron detenidos, algunos incluidos en las Actas de Responsabilidades Polticas, otros puestos a disposicin del Poder Ejecutivo. Miles de dirigentes medios y activistas de base fueron secuestrados y asesinados en la clandestinidad. En abril de 1976 se aprob una reforma de la Ley de Contrato de Trabajo que

) Se entiende por adores sociales o pblicos a los individuos o grupos que tienen intereses en las polticas pblicas, ya sea porque tienen influencia o porque son afectados por las decisiones gubernamentales. Diferentes adores pblicos (colectivos ciudadanos, sindicatos, partidos polticos agencias de gobierno, lderes polticos y analistas de polticas pblicas) generalmente responden de diferente manera ante la misma informacin sobre el contexto poltico (Dunn, 1981:47).

El contexto poltico es el contexto especfico en el que ocurren los hechos relacionados con un asunto poltico (Dunn, 1981:47).
2)

Anexo II: Un estudio del contexto: los actores sociales.

XJx

anulaba las normas en materia de derechos individuales

().

Debido a todo lo anterior, y desmoralizado por la derrota polftica sufrida al desaparecer el gobierno peronista, el movimiento obrero no pudo articular respuestas a la nueva situacin. Quedaban varios cientos de sindicatos no intervenidos, pero inmovilizados por las prohibiciones legales. Algunos dirigentes se mostraron dispuestos a negociar con el gobierno. El ministro de trabajo era el general Horacio Toms Liendo, un militar dialoguista que, simultneamente a la purga entre los dirigentes y al activismo sindicales, ofreca algunas perspectivas de una futura normalizacin a algunos de los sindicatos, tal como lo propuso en un mensaje el primero de mayo de 1976

fl,

pero las conversaciones se iban retrasando.

A pesar de estas difciles condiciones, hubo algunas protestas de trabajadores, con contundente respuesta del gobierno: prisin o despidos para los dirigentes sindicales, y prohibicin de asambleas y reuniones O. Las principales reivindicaciones eran la reimplantacin de la negociacin colectiva, la normalizacin de las organizaciones sindicales, y la libertad para los detenidos sin proceso. La primera huelga general contra la dictadura fue el 27 de abril de 1979 (a pesar de las divisiones existentes dentro del movimiento obrero), que llev a la detencin de todos sus organizadores (j; la segunda fue convocada el 22 de julio de 1981, que tambin llev a numerosas detenciones

O.

Las movilizaciones sindicales de finales de este ao pedan la

convocatoria de elecciones para la vuelta a la democracia. El 30 de marzo de 1982 la CGT convoc una concentracin en la Plaza de Mayo, que fue simultnea a actos en casi todas las ciudades del interior. La convocatoria era contra el gobierno militar, especialmente contra su poltica econmica, y reclamaba un gobierno de transicin cvico militar hacia la democracia. Pero las consecuencias de esta jornada de movilizaciones se vieron

3) La Ley de Contrato de Trabajo haba sido sancionada en octubre de 1974, y desde el primer momento origin fuertes polmicas. Fue uno de los argumentos utilizados como justificacin del golpe de Estado de 1976. Una descripcin detallada de esta ley y otras normas en materia sindical y laboral del gobierno militar se encuentra en: Abos, 1984:16/21 y 63/68.

4)

El mensaje del ministro de trabajo del primero de mayo de 1976 se reproduce en: Abos, 1984:111.

5) Las movilizaciones obreras de los primeros aos del gobierno militar y la represin desatada contra ellas se encuentra detallada en: Abos, 1984:9/28 y 34/40.

)La organizacin de la huelga, las adhesiones del exterior y la reaccin del gobierno, se encuentran detalladas en: Abos, t984:48/56.
) El

documento de convocatoria a esta huelga general se recoge en: Abos, 1984:138/139.

Anexo II: Un estudio del contexto: los actores sociales.

xx

alteradas por la ocupacin de las Islas Malvinas por las fuerzas armadas, conocida en Buenos Aires en la madrugada del 2 de abril. Durante ese da la gente comenz a afluir a la Plaza de Mayo, y el gobierno concedi el indulto a los dirigentes sindicales detenidos despus de la huelga anterior. Tras discutir la postura a tomar ante los acontecimientos, la CGT emiti un comunicado titulado Primero la Patria, en el que establece un parntesis en su plan de accin, pero no renuncia a sus objetivos o. La tregua producida por la guerra finaliz tras la derrota argentina frente a Gran Bretaa. El 22 de septiembre de 1982 se organiz una nueva concentracin en la Plaza de Mayo, y el 6 de diciembre la tercera huelga general, que limitaba sus reclamos bsicos a cuestiones econmicas, de reactivacin del aparato productivo, y en contra de la legislacin laboral y social dictada por el gobierno militar, sin mencionar el pedido explcito del desmantelamiento del rgimen. Diez das ms tarde, el 16 de diciembre, la Multipartidaria ~ convoc a la Marcha por la Democracia, a la que se adhirieron los sindicatos. El 28 de marzo de 1983 se organiz un nuevo paro general. Ya haban sido convocadas las elecciones para el 30 de octubre, aunque los rumores de un autogolpe que hiciera fracasar la salida institucional an circulaban por el pas. Ral Alfonsn, precandidato a la Presidencia de la Nacin por la Unin Cvica Radical, denunci un pacto militar sindical. El 25 de abril acus a varios generales de intentar un acuerdo con dirigentes sindicales. Este acuerdo, segn afirm Alfonsn, consista en un pacto segn el cual el gobierno de facto entregaba las asociaciones sindicales a sus antiguos dirigentes, postergando el proceso de democratizacin sindical, a cambio de un compromiso poltico de no investigar las acciones llevadas a cabo durante el gobierno militar. Quedaba involucrado en esa denuncia el grupo de dirigentes sindicales denominados colaboracionistas (lO) Este supuesto pacto, se basaba en la opinin generalizada de que el Partido Justicialista sera el vencedor en las elecciones, y aprovechaba la estrecha relacin existente entre ese partido y la CGT. ) El comunicado de la CGT del 6 de abril de t982 en relacin a la ocupacin de las Islas Malvinas por las fuerzas armadas argentinas se encuentra recogido en: Abos, 1984:140/143.
) El 14 de julio de 1981, por iniciativa de la Unin Cvica Radical y el apoyo de la Federacin Demcrata Cristiana, el Movimiento de Integracin y Desarrollo, el Partido Intransigente y el Partido Justicialista, surgi la Multipartidaria Nacional, a la que se adhirieron posteriormente otros partidos. La Multipartidaria llamaba a la reconciliacin nacional y propona un plan de transicin hacia la democracia.

Las declaraciones de Ral Alfonsn relacionadas con el pacto militar-sindical se recogen en: Abos, 1984:146/150. La importancia de la denuncia del pacto militar-sindical en el piano del discurso en la campaa electoral de 1983, es analizada en: Landi, 1985:38/39.
O)

Anexo II: Un estudio del contexto: los actores sociales.

XXI

El 4 de octubre de 1983, en pleno clima electoral, las dos centrales mayoritarias convocaron a una nueva huelga general, la quinta y ltima bajo la dictadura. Existe una visin crtica del movimiento sindical bajo el rgimen militar, que afirma que sobre todo procur acomodarse a la situacin. Se le reprocha a algunos dirigentes no haber cuestionado explcitamente los fundamentos del sistema dictatorial, y reducirse a un reclamo contra las consecuencias de la poltica econmica. Se le reprocha que las reacciones fueron tardas e insuficientes. Es cierto que parte de los dirigentes sindicales mantuvo contados con los representantes del gobierno, por ejemplo en los viajes anuales a Ginebra para participar en las asambleas de la Organizacin Internacional del Trabajo (OIT), junto a la delegacin gubernamental. Estos contactos con el gobierno y la participacin en las asambleas del la OIT sirvieron para repetir los reclamos esenciales: la libertad de los presos, la devolucin de los sindicatos intervenidos, y la vigencia de la negociacin colectiva, es decir, la vigencia del sindicalismo como organizacin. Pero adems de esta fraccin sindical dialoguista, que busc asegurar sus posiciones dirigentes mediante un acercamiento y un cierto grado de complicidad con el rgimen militar, existi el frente contestatario, que tuvo una estrategia de mayor enfrentamiento con el poder militar. La primera reaccin de resistencia global contra la dictadura tard tres aos en producirse, pero la dureza de la represin puede explicar este hecho por lo menos en parte, sumada a la derrota poltica sufrida el 24 de marzo de 1976, al ser derrotado el gobierno peronista. 2.- Los sindicatos durante el gobierno democrtico. La situacin poltica y econmica adversa existente cuando lleg al gobierno el partido Radical, y la necesaria coexistencia entre el reordenamiento econmico y las innumerables demandas sociales acumuladas y postergadas, no permitan imaginar una relacin de baja
conflictividad entre el sindicalismo y el gobierno (Gaudio y Thompson, 1990:9).

Trece paros generales en contra de la poltica socio-econmica gubernamental, elevados ndices de conflictos por cuestiones salariales y de empleo, cinco ministros de trabajo, la vigencia de gran parte de la legislacin laboral dictatorial por varios aos por falta de acuerdos polticos para suplantara, fueron algunos de los rasgos ms destacables que caracterizaron las relaciones laborales en Argentina durante el gobierno de Alfonsn.

A nexo II: Un estudio del contexto: los actores sociales.

XXII

Si bien las coyunturas econmicas y polticas fueron las determinantes de muchos de los graves conflictos y de los intentos de concertacin, tambin estuvieron presentes ciertas concepciones poltico-ideolgicas que marcaron el comportamiento e influyeron en la accin tanto del gobierno como del sindicalismo. El radicalismo, aunque asignaba un papel importante al sindicalismo en la transicin democrtica, vea con desconfianza la estrecha relacin de ste con el peronismo. El sindicalismo peronista, por su parte, necesitaba reconstruir sus posiciones despus de la derrota electoral de 1983 -en la que haba jugado un importante papel-, a la vez que deba llevar adelante una estrategia de recuperacin de conquistas perdidas durante la dictadura militar. El radicalismo aspiraba a reubicar al sindicalismo en el sistema poltico, colocando como condicin ~sine qua non su democratizacin interna
()

Al ser sta impulsada casi

exclusivamente desde el Estado, sin un fuerte apoyo en las bases sindicales, se qued a mitad de camino. Aunque los resultados electorales en los sindicatos mostraron rasgos de mayor pluralismo poltico, muchos de los viejos dirigentes volvieron a ocupar legtimamente sus puestos. Fueron ellos quienes se erigieron en los principales interlocutores del gobierno, hasta llegar a ocupar uno de sus ministerios. La propuesta Radical de un nuevo sindicalismot afirmado en la sociedad, en las bases y en el interior del pas, se fue diluyendo en la negociacin poltica (Gaudio y Thompson, 1990:9/10). Las relaciones entre los sindicatos peronistas y el gobierno constitucional Radical desde 1983 se caracterizaron por una doble lgica. Por un lado, los sindicatos buscaron enfrentarse al gobierno. La dureza de estos enfrentamientos se refleja en los 13 paros generales convocados por la CGT en los 5 aos y medio de ese gobierno. Por otro lado, los sindicatos buscaron recomponer sus bases legales y su insercin social. La normalizacin de la Confederacin General del Trabajo, la sancin de diversas leyes como la de Asociaciones Sindicales y de Negociacin Colectiva, y su participacin en el gobierno por un breve perodo, reflejan una voluntad de negociacin (Palomino, H., 1988:1). Tanto en la confrontacin como en la negociacin los sindicalistas dirigieron su accin

no hay posibilidad de consolidar la democracia si no contamos con sindicatos fuertes, representativos y democrticos, tanto en su funcionamiento como en su organizacin. Debemos ayudar a nacer al nuevo sindicato, que deber tener podero material y econmico y, fundamentalmente, contenido humano (Alfonsn, 1984:26).
) (...)

Anexo II: Un estudio del contexto: los adores sociales.

XXIII

y estrategias hacia el Estado. En la confrontacin se trataba sobre todo de contestar la poltica econmica del gobierno. Para ello casi siempre buscaron el apoyo empresario, ocupando ste un lugar no de adversario sino de aliado para modificar las polticas gubernamentales; aunque no siempre lograron ese apoyo. En la negociacin los sindicalistas intentaron un dilogo directo con el poder poltico, e incluso ocupar el poder, como durante la gestin del sindicalista Carlos Alderete como Ministro de Trabajo (de marzo a septiembre de 1987>. Para el sindicalismo peronista, mayoritario en Argentina, el acceso del radicalismo al gobierno nacional en 1983 fue casi traumtico. Por primera vez desde 1946 el sindicalismo se enfrentaba a un gobierno electo por el voto popular sin proscripciones, con un signo ideolgico distinto al de su orientacin preponderante, ya que por primera vez el peronismo perda unas elecciones libres. Adems, los sindicalistas aparecan ante la sociedad y ante el Partido Justicialista (peronista) como los mximos responsables de la derrota electoral del peronismo, debido a la activa participacin de determinados dirigentes sindicales en las listas electorales de ese partido. El perodo abierto en diciembre de 1983 fue desde el inicio un perodo de recomposicin del poder sindical. El fracaso de la estrategia del gobierno Radical para la normalizacin de los gremios, fue una oportunidad para los sindicatos de acelerar esa recomposicin. La derrota -por un voto en el Senado- del proyecto gubernamental de normalizacin sindical, fue aprovechada por los sindicalistas para negociar un nuevo marco jurdico para el reordenamiento interno de los gremios. Este marco, negociado directamente con el Ministerio de Trabajo, permiti que muchos dirigentes se consolidaran al frente de sus organizaciones, aunque varios gremialistas tradicionales debieron ceder sus cargos ante nuevos dirigentes surgidos con las tendencias democratizadoras abiertas en 1983. Pero hacia principios de 1985 buena parte de la vieja guardia sindical se haba afirmado en sus puestos (Palomino, H., 1988:3)
<12>

La segunda etapa de la recomposicin sindical fue la normalizacin de la Confederacin de sindicatos en noviembre de 1986. Intervenida por la dictadura militar en 1976, la CGT no haba podido designar a sus directivos respetando sus estatutos desde haca 10 aos. El consejo directivo resultante de esa normalizacin reflej el equilibrio de fuerzas entre las diversas

fl) Un anlisis del proceso electoral en los sindicatos de 1984 y 1985 y los resultados del mismo, se recoge en: Palomino, U., 1989b.

Anexo II: Un estudio del contexto: los actores sociales.

XXIV

corrientes de] sindicalismo peronista. El tercer paso de la recomposicin sindical fue la promulgacin de la Ley de Asociaciones Sindicales, que regula la constitucin interna de los sindicatos, a la que stos deben adecuar sus estatutos
(13),

y la Ley de Negociacin Colectiva, que regula los convenios de los sindicatos con
(4)

las organizaciones empresariales

Estas normas se dictaron durante los primeros meses de

1988.
Esta descripcin de los hitos institucionales que marcaron los acuerdos y negociaciones entre el gobierno y los sindicatos desde 1983 sirve para sealar un rasgo comn a todos ellos: en todos los casos las normas resultantes fueron derivadas de negociaciones directas entre el gobierno y los sindicatos, con poca participacin del parlamento (Palomino, H., 1988:5). Las negociaciones fueron dificultosas y se dieron en un marco de conflicto permanente, traducido en 13 paros generales convocados por la CGT durante el gobierno Radical
(5>

La

confrontacin sindical tuvo como eje la contestacin a las polticas econmicas del gobierno, es decir, se ubicaron en un plano distinto al del logro de fines institucionales perseguidos con las negociaciones descritas. Los paros generales, como ya se mencion, descartaron el enfrentamiento con los empresarios, y se articularon como confrontacin contra el gobierno. La accin de la CGT estuvo orientada a buscar rectificaciones de la poltica econmica oficial, sin identificar a los empresarios con ella, an cuando estos pudieran beneficiarse. 3.- Dc la Ley Mucci al Plan Austral. El inicio oficial de la concertacin entre el gobierno y las organizaciones empresariales y obreras se formaliz el 3 de agosto de 1984, a los ocho meses de haber llegado Alfonsn a la Presidencia. Sus orgenes tienen que ver con dos fracasos de la poltica gubernamental. Uno a principios de ese ao, cuando fue rechazado por el Senado el proyecto de ley de normalizacin ~ En sntesis, esta ley tiende a concentrar el poder sindical y facilitar el control de los dirigentes nacionales sobre las organizaciones. Una descripcin de las leyes de Asociaciones Sindicales y de Negociacin Colectiva se recoge en: Palomino, H., 1988:6/8.
14)

Las huelgas generales convocadas por la CGT desde diciembre de 1983 a julio de 1989 se distribuyeron de la siguiente forma: una en 1984, dos en 1985, cuatro en 1986, tres en 1987, y tres en 1988.
15)

Anexo II: Un estudio del contexto: los adores sociales.

XXV

sindical presentado por el Ejecutivo, y que haba sido aprobado previamente en la Cmara de Diputados (Alcntara, 1990:13/14). Esta derrota llev, en mayo, a la primera renuncia en el equipo ministerial, la de Antonio Mucci, Ministro de Trabajo y Seguridad Social, uno de los principales impulsores de la poltica de confrontacin con la vieja dirigencia peronista (Portantiero, 1987b:150). El cambio de Mucci por Juan Manuel Casella, ms proclive al dilogo, abri las perspectivas para una poltica de concertacin. El segundo fracaso no fue tan estrepitoso como el anterior, pero tambin contribuy a que el gobierno variara su estrategia. El 8 de junio de 1984 el gobierno convoc a los principales dirigentes de la mayora de los partidos polticos (entre ellos Isabel Pern, entonces jefa del Partido Justicialista) a firmar un Acta de Coincidencias. Las consecuencias del documento fueron nulas. La idea original (inspirada en el reiteradamente evocado Pacto de la Moncloa) de acordar un pacto de garantas polticas era consecuente con la orientacin anticorporativa de Alfonsn, pero no se correspondi con la realidad
(16)

El proceso de concertacin que se inici en agosto fue ms producto de una

doble derrota gubernamental (directamente primero con los sindicatos, indirectamente despus, en la fallida bsqueda de acuerdos con los partidos) que una estrategia razonada (Portantiero, 1987b:150; y Cavarozzi y otros, 1988:186). La poltica de concertacin tampoco tuvo xito. A medida que pasaban los meses sin que pudiera negociarse nada, por la decidida hostilidad de los sindicatos hacia la poltica gubernamental, la hiperinflacin colocaba en una situacin difcil al gobierno. Entonces el equipo econmico decidi un brusco cambio de planes al instrumentar un drstico reordenamiento econmico desde arriba: el Plan Austral, en junio de 1985. Este plan econmico fue tramitado unilateralmente, colocando a los actores sociales frente a un hecho consumado. A partir de ese momento la concertacin deba aceptar como punto de partida un rgido cuadro de reglas de juego fijadas por el gobierno, y sta fue la queja permanente de los sindicatos. El sindicalismo no conceba ninguna poltica que no supusiese la eliminacin del Plan Austral.

> Diecisis partidos polticos suscribieron con el Presidente de la Nacin este documento conjunto. Algunos partidos lo firmaron con reservas. No participaron en la firma la Unin de Centro Democrtico (UCeD), el Partido Intransigente (PI), el Partido Comunista (PC), ni el Frente de Izquierda Popular (Fil); tampoco lo hicieron otros partidos Movimiento al Socialismo (MAS), Partido Obrero (PO) y PTPque -aunque estaban reconocidos legalmente- no fueron invitados al dilogo. El Ada de Coincidencias est publicada en El Bimestre n0 15, mayo/junio de 1984, CISEA, Buenos Aires, Pp. 123/125; tambin en La Nacin, Buenos Aires, del 8 de junio de 1984.
-

Anexo II: Un estudio del contexto: los actores sociales.

XXVI

4.- La confrontacion. El 18 de diciembre de 1983 (una semana despus de tomar posesin) el Poder Ejecutivo remiti al Parlamento Nacional el proyecto de ley de reordenamiento sindical. Este resuma un punto fundamental de la plataforma electoral de la Unin Cvica Radical: establecimiento de una ley de elecciones sindicales para la democratizacin del movimiento obrero. Se esperaba democratizar los mecanismos de acceso al control de los sindicatos, y para ello se estableca una eventual intervencin del poder estatal ejercido en el interior mismo de las organizaciones laborales. Hasta que se realizaran las elecciones los sindicatos serian administrados por representantes del Ministerio de Trabajo
(17)

Desde la presentacin de este proyecto de ley a

marzo de 1984 se abri la confrontacin, la primera que afront el gobierno, y que termin en una derrota. El sindicalismo peronista, que se hallaba dividido en dos centrales, se reunific inmediatamente (en un acto celebrado el 25 de enero de 1984) para enfrentarse al proyecto Radical. El peronismo poltico, apoyando la postura de los sindicatos, consigui el triunfo parlamentario, derrotando el proyecto del gobierno
~

La direccin de la CGT reunificada

pidi la reimplantacin de la Ley Sindical aprobada en el ltimo gobierno peronista (1973-1976), que reforzaba el poder de las direcciones sobre los niveles intermedios y las bases. En febrero de 1984 se aprob la ley en el Congreso (donde la UCR tena mayora). En el Senado el partido gubernamental no tena mayora, por lo que necesitaba el apoyo de los llamados bloques provinciales, integrados por tres pequeos partidos del interior que posean en conjunto seis representantes. El 15 de marzo de 1984 la ley es rechazada en el Senado, por 24 votos contra 22, triunfando as la posicin defendida por el PJ, y apoyada por el Movimiento de Integracin y Desarrollo (MID) y el Movimiento Popular Neuquino. El 27 del mismo mes, Alfonsn crea un nuevo cargo, y nombra a un sindicalista, Hugo Barrionuevo, como delegado personal del presidente para la normalizacin sindical, con rango de Secretario de Estado, para tratar de reencauzar las relaciones con los gremios. Su

1) El Mensaje del Poder Ejecutivo Nacional que acompa el Proyecto de Ley de Reordenamiento Sindical, del 16 de diciembre de 1983, se recoge en: Gaudio y Thompson, 1990:247/251; 1984, Proyecto y el CISEA, aprobado en el Congreso y derrotado en el Senado en: El Bimestre n0 16, julio/agosto Buenos Aires, pp. 119/123.

Diversas citas de la discusin en el Parlamento sobre la ley de normalizacin sindical presentada por la UCR, se recogen en: De Riz, 1989:15/19.
IR)

Anexo II: Un estudio del contexto: los adores sociales.

XXVII

nombramiento fue visto desde medios polticos y sindicales como un puente que ha tendido Alfonsn con el movimiento obrero (Clarn, Buenos Aires, 6/3/84 -o->. El Ministro de Trabajo, Antonio Mucci, es reemplazado por el diputado Radical Juan Manuel Casella en abril de 1984. Estos dos nombramientos son un intento de mantener abiertos los canales de negociacin con la CGT recientemente reunificada. La intervencin del nuevo ministro permiti la aprobacin, en julio de 1984, de un nuevo cdigo electoral para las organizaciones gremiales (ley 23071), aceptado por el peronismo
(O)

En el proyecto aprobado, muchos de los puntos contenidos en el proyecto del Ministro Mucci haban desaparecido, y otros se acercaban ms al criterio de la CGT que al del gobierno. De todas las modificaciones, la mayor novedad consista en que la facultad de llamar a elecciones recaa sobre las conducciones existentes, tantas veces criticadas por irrepresentativas. Las posturas del radicalismo no haban sido abandonadas totalmente, pero haban sufrido un gran retroceso con respecto a sus objetivos democratizantes iniciales. La UCR haba relegado varios de sus ms defendidos principios doctrinarios, principalmente la democratizacin sindical de abajo hacia arriba, pero a la vez se haba relajado la relacin de tensin entre el gobierno y la cpula gremial, y el acuerdo permiti el desarrollo de elecciones en los sindicatos para una normalizacin institucional total del movimiento sindical (Gaudio y Thompson, 1990:62/64 y 91). Se inici el proceso de normalizacin de los sindicatos, al comenzar el proceso electoral en ms de 700 gremios, y simultneamente se puso en marcha la concertacin econmico-socia!. Pero antes Alfonsn busc respaldo poltico para su gobierno, con la firma de la ya mencionada Acta de Coincidencias, el 8 de junio de 1984.
El 14

de junio de 1984 (seis das despus de la firma del Acta de Coincidencias), la CGT

anuncia que ha decidido proponer a los secretarios generales y a las delegaciones regionales un

plan de lucha destinado a promover el cambio de la poltica econmica oficial. Se amenaza con una huelga general. El gobierno no quera tener como principal interlocutor para un pacto a la CGT, pero fracas en sus intentos de evitarlo. Primero con la Ley de Normalizacin, segundo con el acuerdo con el peronismo poltico. Este, dividido tras la derrota electoral de 1983, no presentaba un frente coherente ni un grupo directivo con el que se pudiera negociar. Por ello,

19)

Citado por Gaudio y Thompson, 1990:56.

20)

La ley 23071 se recoge en: El Bimestre n0 16, julio/agosto de 1984, CISEA, Buenos Aires, PP.

123/126.

Anexo Iii: Un estudio del contexto: los actores sociales.

XXVIII

el gobierno tuvo que trasladar la negociacin desde el plano poltico hacia el econmico. El 28 de junio de 1984 Alfonsn recibe a los dirigentes de la CGT y acuerda con ellos poner en marcha los mecanismos de concertacin. Se admita de hecho, de esta forma, la intencin de la CGT de conducir la totalidad del movimiento peronista, cuya rama poltica haba sido derrotada en las elecciones. 5.- El inicio de la concertadn. El 8 de agosto de 1984 tiene lugar la primera reunin tripartita para la concertacin entre el Poder Ejecutivo, sindicatos y empresarios, que se realiza en el Ministerio del Interior,
y es presidida por el Ministro de esa cartera, Trcoli. Este hecho confirma la voluntad del

gobierno de que el dilogo fuera eminentemente poltico, aunque se trataron temas econmicos y sociales (Portantiero, 1987b:156; Gaudio y Thompson, 1990:107; Cavarozzi y otros, 1988:187). Entretanto, el Congreso y el Senado haban aprobado las normas con que deban efectuarse las elecciones sindicales, y se sucedan paros sectoriales, aumentando la presin de los sindicatos sobre el gobierno. Una propuesta del Ministro de Economa sobre salarios mnimos es rechazada por la CGT, y sta abandona la concertacin (es el primer abandono de una serie de entradas
y salidas de los sindicatos en la concertacin), y anuncia para el 3 de septiembre una huelga

general, la primera de la CGT contra el gobierno democrtico. La declaracin de la CGT es


apoyada por los partidos de izquierda y por el PJ. Este paro general pareca dar por finalizado

el proceso de concertacin, pero no fue as. Los representantes del sindicalismo volvieron a la
mesa de concertacin, y sta continu el 8 de septiembre, pero sin grandes frutos. El 31 de

octubre es nombrado el nuevo Ministro de Trabajo, Hugo Barrionuevo, en reemplazo de Juan Manuel Casella. La designacin de un Ministro de Trabajo proveniente del sindicalismo provoc
ciertas discrepancias internas en los gremios (Gaudio y Thompson, 1990:107).

El deterioro de la situacin econmica se agrav a principios de 1985. El 18 de febrero el Ministro de Economa, Bernardo Grinspun, es reemplazado por Juan Sourrouille (hasta entonces Secretario de Planificacin), profesional independiente, que no perteneca a ningn partido, y que no contaba con el respaldo ni de sindicatos ni de empresarios. Desde el comienzo el nuevo ministro plante al conjunto de la sociedad la determinacin del gobierno de encarar la lucha antiinflacionaria, asumiendo los costos polticos que este ajuste implicara para diversos
sectores sociales.

Anexo 11: Un estudio del contexto: los actores sociales.

XXIX

A principios del mes de abril los ataques al gobierno se generalizan. Alfonsn convoca una concentracin para el 27 de ese mes, en defensa de la democracia, en la Plaza de Mayo. Lo apoya una parte del peronismo (los que luego seran los renovadores), los organismos de derechos humanos, y varios partidos de izquierda. Rechazan la convocatoria los partidos de derecha y la CGT. La CGT organiza un plan de lucha, que culmina con un paro general el 23 de mayo de 1985, y una manifestacin en la Plaza de Mayo. Tiene el apoyo del peronismo y de los partidos

de izquierda. La lucha de la CGT es ms contra el gobierno que contra los empresarios. La


Secretara General de la CGT acusa al gobierno de no tener ningn plan para enfrentar la
situacin, que es muy grave (la cifra de inflacin interanual es de 1580%, el valor del dlar aumenta 2 y 3 veces por da, y no hay operaciones econmicas a medio o largo plazo
-

Portantiero, 1987b:I 67-).


El 14

de junio de 1985 el gobierno decide lanzar un plan econmico: el Plan Austral. La

concertacin queda descartada y el gobierno acta unilateralmente. Se pona fin a una primera etapa del gobierno en que el recurso para frenar la inflacin y estabilizar la economa haba sido la concertacin tripartita. Sus sucesivos fracasos y los enfrentamientos con las organizaciones
sindicales llevaron al gobierno a tomar la decisin de gobernar apelando directamente al apoyo de la ciudadana, evitando las intermediaciones de las organizaciones corporativas.

El nuevo plan econmico, como plan antiinflacionario, combin medidas heterodoxas y otras ms ortodoxas para quebrar las expectativas inflacionarias. Era un tratamiento de choque que implicaba congelamiento de precios, mantenimiento del crecimiento salarial dispuesto para ese mes (con una congelacin posterior de sueldos), cambio de la moneda oficial, ajuste de la poltica monetaria y fiscal, compromiso del Estado a no emitir moneda para financiar el dficit
fiscal, etc. (Banco Mundial, 1987:2/3). Era un intento del gobierno de controlar las principales

variables de la economa en un contexto de fuerte presin de los acreedores externos para el pago de la deuda externa, en un intento de generar certidumbre y estabilidad econmica que posibilitaran la inversin y el crecimiento
(2l)~

La derecha, la izquierda y el peronismo

tradicional rechazaron el Plan. La CGT descart medidas de accin inmediatas, pero no apoy abiertamente la iniciativa del gobierno. La poblacin en su mayora se manifest de acuerdo con el Plan (Acua, dos Santos y otros, 1988:220).

La situacin econmica previa al Plan Austral y los primeros efectos del programa se resumen en: CEPAL, 1986:148/161.
21)

Anexo II: Un estudio del contexto: los actores sociales.

XXX

En las elecciones de renovacin parcial de la Cmara de Diputados, el 3 de noviembre


de 1985, la UCR vuelve a derrotar al Pi, consiguiendo victorias en provincias en que el

peronismo era histricamente imbatible (Santiago del Estero, Catamarca, Formosa y Tucumn),
consiguiendo una distribucin ms homognea de sus votos en el pas, aunque disminuyendo su nmero. Como el nico peronismo verdaderamente organizado es el sindical, la CGT pasa a ser
el eje de la oposicin poltica.

Despus del Plan Austral descienden los conflictos laborales, coincidiendo con el xito del programa econmico (disminucin de la inflacin, crecimiento de la balanza comercial, crecimiento ms rpido de la economa), pero vuelven a aumentar a partir del segundo trimestre
de 1986.

La CGT manifiesta su oposicin al plan econmico a travs de sucesivos paros generales


en agosto deI
85

y en enero, abril, junio y octubre de 1986.

El anlisis del conflicto social en los trminos en que fue presentado por la CGT durante

1984, 1985 y 1986, revela cierta rigidez en las demandas planteadas, concentradas en las
demandas salariales. Si bien la CGT elabor un programa econmico y social denominado de los
26

puntos, que inclua el posicionamiento sindical sobre diversos temas (deuda externa, poltica
~22~),

econmica, inversin pblica, vivienda, educacin, cultura, etc.

este fue prcticamente

desconocido por la opinin pblica, ya que el discurso de los lderes sindicales en los medios de comunicacin (vehculo privilegiado para el contacto entre la estructura sindical y la sociedad) insista en los temas salariales (Abos, 1987a:116). Frente a las acciones de confrontacin de la

CGT contra la poltica econmica del gobierno (a travs de las huelgas generales), se articula
otra lgica de accin sindical: otros sindicatos organizan medidas de fuerza contra los empresarios, para conseguir aumentos salariales. Estos actan sobre un interlocutor distinto que el elegido por la Secretara General de la CGT. Buscan, de esta forma, canales de negociacin (Palomino, H., 1987a:19). Esta actitud negociadora lleva a que el 24 de marzo de 1987 sea

nombrado como Ministro de Trabajo un sindicalista, Carlos Alderete.


El

nombramiento de un conocido lder sindical como Ministro de Trabajo constituy un

acontecimiento poltico importante, en el marco de una poltica econmica que requera

concertaciones y acuerdos. Este nombramiento (ocurrido pocos meses antes de una eleccin

~) La Propuesta Nacional de la Confederacin General del Trabajo denominada de los 26 puntos,


se recoge en: Gaudio y Thompson, 1990:251/254.

Anexo II: Un estudio del contexto: los actores sociales.

XXXI

nacional para la renovacin parcial de la Cmara de Diputados Nacionales, para las Cmaras

de Diputados Provinciales, y -en el mbito municipal- para alcaldes y concejales) significaba un


intento de cambio en la dinmica de la relacin entre el Estado y las organizaciones obreras. Ms

que las protestas con reivindicaciones no negociables, manifestada con los paros generales, se
trat de abrir una negociacin y de buscar puntos de encuentro. Sin embargo, la victoria peronista de septiembre de ese ao, desconcert al grupo sindical que promovi el acercamiento con el gobierno, provocando la renuncia del titular del Ministerio de Trabajo ese mismo mes, que fue sustituido por 1. Tonelli. Cuando Carlos Alderete llega al Ministerio de Trabajo, pareci que un largo periplo llegaba a su fin. Los sindicatos, que hasta ese momento haban constituido una de las principales fuerzas opositoras al gobierno Radical, aparecan ahora junto al gobierno. Los gremios obtenan el sector del aparato del Estado encargado de regular y controlar las relaciones laborales y el ordenamiento legal y administrativo (y tambin poltico) de las organizaciones sindicales. El gobierno demostraba que tambin poda negociar y concertar con los sindicatos. Pero, por otro lado, este nombramiento poda ser analizado de forma negativa, poniendo en duda la capacidad del Estado para funcionar de modo autnomo y de negociar eficazmente con las corporaciones (Palomino, H., 1987a:176). De hecho, cuando lleg a la cartera de trabajo el dirigente peronista, no se haba definido la poltica que se impulsara desde ese ministerio. La necesidad de consolidar una alianza con el frente sindical ante la proximidad de la prevista crisis militar debido a los juicios a algunos militares por la represin antisubversiva, hizo que el nombramiento se realizara sin que se acordaran los aspectos especficos de la poltica laboral futura (Gaudio y Thompson, 1990:171/174>. A partir del xito peronista en las elecciones de septiembre de 1987, que reflejaba las posibilidades de acceder a la presidencia de la Nacin en las elecciones de 1989, se traslad la atencin de los sindicatos de la relacin con el gobierno a la relacin con el Partido Justicialista. La mayor preocupacin de los sindicatos hasta mediados de 1988 fue la lucha interna en torno a las candidaturas a presidente y vicepresidente del partido. El gobierno nacional lanz el primero de agosto de 1988 un nuevo plan de ajuste econmico, conocido como Plan Primavera. El nuevo programa antiinflacionarlo inclua un acuerdo de precios con la Unin Industrial Argentina (UIA) y la Cmara de Comercio. El apoyo que en su momento haba recibido el Plan Austral, indujo a la CGT a ser ms prudente con este nuevo plan econmico, pero a final de mes la central sindical anunci un paro general para el

Anexo II: Un estudio del contexto: los actores sociales.

XXXII

nueve de septiembre (el 120 en cinco aos de gobierno de Alfonsn). Esta convocatoria no tuvo

un apoyo sindical unnime. Para Gaudio y Thompson (1990:233) esta falta de acuerdo se debi
a que se empezaba a cuestionar el estilo del Secretario General de la CGT, Sal Ubaldini, de apelar a las huelgas generales, sobre todo porque algunos dirigentes gremiales suponan que la
misma perjudicara al PJ en las elecciones. Algunos partidos de izquierda (PO y MAS) se

distanciaron de la CGT, ya que le atribuan a la huelga una intencin poltico-electoral. El acto

en la Plaza de Mayo el da del paro se celebr con mayor violencia de la habitual, entre grupos
de manifestantes, y entre stos y las fuerzas de seguridad. La violencia de lo sucedido llev a Ubaldini a decretar, esa misma tarde, un nuevo paro general para el da 12, en defensa de los derechos humanos y como medida de protesta frente a la represin policial. Esta decisin de Ubaldini, recibi crticas desde sectores polticos y sindicales. Los que se oponan al paro nmero
13 de la CGT desde el propio Partido Justicialista reflejaban la preocupacin de que la actitud individualista de la CGT pudiera perjudicar al PJ en las elecciones presidenciales, alejando los

votos de las clases medias. La huelga finalmente se realiz, pero haba quedado claro de que ya no eran mayora los dirigentes sindicales que estaban dispuestos a seguir empleando esta metodologa como forma de confrontacin con el gobierno (Gaudio y Thompson, 1990:234). Desde principios de 1989, un acuerdo explcito entre la direccin general de la CGT y el candidato presidencial del Pi para las elecciones de mayo, contribuy a atenuar la conflictividad
sindical. La CGT decidi no realizar paros generales antes del 14 de mayo, para no afectar las posibilidades del candidato peronista (Palomino, H., 1989c:21).

B.- Las asociaciones empresariales: del apoyo al rnimen autoritario al apoyo al rnimen

democrtico fl. 1.- Empresarios y dictadura.


Desde 1955 los empresarios argentinos han mantenido, en general, mejores relaciones con

Existen numerosos estudios con descripciones de las trayectorias de las organizaciones empresariales (industriales, agropecuarias, comerciales, financieras, etc.) y las diferencias entre ellas, aunque casi ninguno de ellos incluye el perodo del gobierno de Alfonsn (Schvarzer, 1991a -que estudia la UIA desde 1887 hasta 1981-; Schvarzer, 1990 -estudio de las grandes corporaciones empresarias entre 1955 y 1983-; Palomino,M., 1989 -estudio sobre la CARBAP entre 1955 y 1983-; Villarreal, 1987 -que estudia las transfonnaciones de la UIA desde 1981 hasta 1983-), o slo analizan los primeros aos del mismo (Villarreal, Palomino e Itzcovitz, 1986; Palomino,M., 1987).
23>

Anexo II: Un estudio del contexto: los adores sociales.

XXXIII

los regmenes militares que con los democrticos. Con los primeros establecieron relaciones econmicas ms directas, gracias a la exclusin de otros grupos sociales y por la ausencia de mecanismos de control propios de los sistemas constitucionales. En la mayora de los casos, adems, tomaron parte en los procesos de desestabilizacin que desembocaban en los golpes de Estado. Las corporaciones empresariales jugaban un papel contrario al mantenimiento de las instituciones democrticas, ya que en sus actividades competan con los partidos polticos y trataban de sustituirlos en las funciones de transmisin de las demandas de la sociedad al Estado.

La ausencia de partidos de derecha fue otro factor que llev a los empresarios a privilegiar la
estrategia de accin corporativa.

Las entidades corporativas del empresariado demostraron a lo largo de su historia que los objetivos sectoriales en torno a los que fijaron su constitucin fueron excedidos por demandas de tipo poltico e ideolgico que incluan temas como la organizacin del Estado, la legislacin
sindical, los partidos polticos, las reformas constitucionales, etc. En la bsqueda de esos objetivos no vacilaron en apoyar golpes de Estado y gobiernos autoritarios. La adhe~in que

gener el ltimo gobierno militar es un ejemplo de la forma con que las entidades empresariales se enfrentaron al rgimen poltico (ltzcovitz, 1987:225).

La inestabilidad poltica ha resultado rentable en trminos econmicos para los


principales sectores propietarios argentinos, debido a la especulacin y a la posesin de
informacin privilegiada, que ha llevado a la concentracin de recursos. De hecho, antes del golpe de Estado de 1976 existi una demanda golpista por parte de los empresarios (Schvarzer y Sidicaro, 1987:6/9; Schvarzer, 1991a:213/223), entre otras manifestaciones, con el paro

ganadero de 10 das que realizaron las Confederaciones Rurales Argentinas (CRA), las Federaciones Agrarias Argentinas (FAA) y la Sociedad Rural Argentina (SRA) a partir del 19 de septiembre de 1975, y con el paro general del empresariado convocado por la Asamblea Permanente de Entidades Gremiales Empresarias el 16 de febrero de 1976, que reclamaba asegurar el orden y la seguridad para las personas y los bienes, defender la empresa privada y preservar las fuentes de trabajo y los altos intereses de la Nacin (tal como lo describe uno de sus convocantes: SRA, 1976:50/51 y 82/83>. Durante el gobierno militar de 1976 a 1983 el Ministerio de Economa fue controlado por hombres de confianza de los empresarios, salvo durante el periodo del Presidente Viola, perodo en que los empresarios presionan por un cambio de presidente. La SRA manifest que en este periodo presidencial se haba deteriorado la economa, y que el gobierno se estaba alejando de

Anexo LI: Un estudio del contexto: los actores sociales.

XXXIV

las fuetes del Proceso~~. El relevo (del presidente y del equipo econmico) no ha significado renovar la energa y corregir los desvos, sino todo lo contrario (SRA, 1982:8 y 59/60).

Los beneficiarios de la poltica de endeudamiento externo e inflacin no disimularon su

agradecimiento en septiembre de 1979, cuando llegaron a Argentina los miembros de la Comisin


Interamericana de Derechos Humanos, de la Organizacin de Estados Americanos (OEA), para
investigar las mltiples denuncias contra la poltica represiva de la dictadura militar

(fl.

En

esa ocasin un centenar de entidades dio a conocer una declaracin de apoyo incondicional al gobierno. Entre esas entidades figuraban varias de las organizaciones empresariales ms importantes: Asociacin de Bancos Argentinos (ADEBA>, Asociacin de Bancos del Interior de la Repblica Argentina, Consejo Empresario Argentino, Bolsa de Comercio de Buenos Aires, Cmara Argentina de Comercio, Sociedad Rural Argentina, etc. (Nun y Portantlero, 1986:46/47; y Nun, 1987:110/111). La SRA, adems, se reuni con la Comisin que visitaba argentina el 12 de septiembre de 1979, para defender la situacin actual de paz, orden y plena ocupacin y la
necesidad de consolidar esta realidad, y confirmar la necesidad de que las fuerzas armadas

ocuparan el vaco de poder en 1976 evitando el caos y la desintegracin nacional (SRA,


1980:53/54).

De entre ellas, ADEBA fue, seguramente, la que mantuvo su adhesin a la dictadura de forma ms permanente. Despus del golpe de Estado de 1976, el presidente de esta corporacin viaj a Estados Unidos para procurar el apoyo de los grandes bancos a la gestin del nuevo equipo econmico. En 1978, ADEBA prepar y difundi un documento de varios cientos de pginas -que volvi a hacer circular en 1980- titulado Presentacin atinente a los antecedentes, fundamentos y alcances para un esquema de proyecto nacional, que es un esbozo general de un programa poltico para el pas. Entre otras cosas, este programa asigna un papel tutelar a las fuerzas armadas, ampla los poderes del ejecutivo, relega al Parlamento a una posicin secundaria, restringe las funciones de los partidos polticos, y propugna el voto calificado. Todo ello propuesto por una asociacin de banqueros que, desde su creacin en 1972, haba denunciado el poder corporativista de los sindicatos y su intromisin en poltica (Nun y Portantiero, 1986.47/48). Una descripcin similar podra hacerse de la Cmara Argentina de Comercio (CAC),

fl Esta Comisin de la OEA public un documento que recoga la informacin sobre la investigacin realizada en Argentina (Organizacin de Estados Americanos, 1980).

Anexo II: Un estudio del contexto: los actores sociales.

XXXV

organizacin que desde su fundacin en 1924 constituye uno de los rganos de expresin ms importantes de los grandes empresarios argentinos ~>. La CAC defendi en todo momento las polticas econmicas liberales y a los regmenes autoritarios, en los que figuraron funcionarios surgidos de sus filas. Esta ltima caracterstica puede aplicarse a la Sociedad Rural Argentina (SRA), otro de los firmantes de la declaracin de septiembre de 1979, y representante de la oligarqua agraria argentina. Dentro de las corporaciones agrarias, son ideolgicamente afines a la SRA las Confederaciones Rurales Argentinas (CRA>, que representan sobre todo intereses pampeanos. Pero mientras el recurso tctico ms utilizado por la Sociedad Rural es la influencia directa sobre los funcionarios, el mtodo seguido por las Confederaciones Rurales es la confrontacin (como el llamado camionetazo del 14 de marzo de 1984, contra la poltica agraria socializante del gobierno; o el paro agropecuario del 9 de junio del ao siguiente, contra las retenciones a la exportacin y contra el proyectado impuesto a la tierra). Entre las entidades adheridas a las Confederaciones Rurales sobresale la Confederacin de Asociaciones Rurales de Buenos Aires y La Pampa (CARBAP), por el nfasis de sus reclamos en favor de la absoluta libertad de mercado, que la han llevado a una oposicin contra los esquemas de concertacin y contra las polticas redistributivas (Nun y Portantiero, 1986:48/50). Mucho ms matizadas son las posiciones de la Confederacin Intercooperativa Agropecuaria (CONINAGRO) -que nuclea a cooperativas de productores- y, sobre todo, de las
Federaciones Agrarias Argentinas (FAA), que naci luchado por los intereses de los arrendatarios y hoy es una organizacin muy extendida, con una base de pequeos y medianos productores. La FAA defiende una posicin democrtica, ha criticado a gobiernos autoritarios apoyados por la Sociedad Rural y las Confederaciones Rurales, y ha defendido sistemas progresivos de

tributacin. Pero al ir perdiendo importancia las cuestiones vinculadas al rgimen de tenencia de la tierra (como los arrendamientos), las posiciones de las FAA se han do acercando a las de
las otras asociaciones, sobre todo en su rechazo de la poltica de retenciones y en sus reclamos de mejores precios para los bienes necesarios en su produccin (Nun Y Portantiero, 1986:50>.

~) Contra lo que indica su nombre, la Cmara Argentina de Comercio no es exclusivamente sectorial, sino que representa intereses comerciales, agrarios, industriales y financieros.

Anexo II: Un estudio del contexto: los adores sociales.

XXXVI

2..- Los empresarios durante el gobierno democrtico.

Durante el gobierno de Alfonsn, tanto el programa econmico del radicalismo como la historia del partido, lo orientaban hacia posiciones crticas respecto a los principales sectores

empresariales. Diversasmedidas de poltica econmica anunciadas contra los grandes empresarios


durante la campaa electoral de 1983 (recomposicin del nivel de ingresos de los sectores populares, eliminacin de las actividades especulativas del sector financiero, adopcin por el Estado de estrategias de desarrollo econmico que reflejaban que los radicales no confiaban en los mecanismos de autorregulacin basado en el libre juego de las fuerzas del mercado, control estatal sobre las actividades de las grandes empresas...) se intentaron durante el perodo de Ministro de Economa Grinspun, sin considerar la desarticulacin de la estructura productiva

que se haba operado durante el rgimen militar. Por ello, la gestin del ministro Grinspun fracas, ya que no se pudo cumplir el objetivo prioritario de la poltica econmica: contener la alta inflacin y promover el crecimiento (Schvarzer y Sidicaro, 1987:10/11>.

La convocatoria del gobierno a la concertacin llev a las entidades corporativas a formar


en 1984 el llamado Grupo de los 11, constituido por asociaciones empresariales (SRA, ADEBA, Coordinadora de Entidades Mercantiles, CONINAGRO, Cmara Argentina de Comercio, Cmara Argentina de la Construccin, Confederaciones Rurales Argentinas, UIA, Cmara de Comercio, Industria y Produccin, y Unin de Entidades Comerciales Argentinas
~2~),

y la

CGT. Este grupo present una propuesta alternativa al programa econmico oficial, Diagnstico
sobre la situacin econmica actual (UIA, 1984), por lo que adquiri un carcter de frente
empresarial-sindical opuesto a la poltica del gobierno, a menos de una ao de la llegada de la

democracia (Palomino, M., 1987:210/211). La Unin Industrial Argentina (asociacin que agrupa a la mayor parte de los industriales del pas> haba recibido con desconfianza las tentativas precedentes de organizar reuniones entre las organizaciones corporativas y el gobierno, pero acept la proposicin de Alfonsn de convocar a todas las organizaciones corporativas para un Pacto de unidad nacional. Tambin acept la convocatoria para un Consejo econmico y social de mediados de 1984. La llamada del gobierno a la concertacin tambin es aceptada por la SRA (tal como lo afirman las propias organizaciones: UJA, 1984; y SRA, 1985:52), la FAA y CONINAGRO. La CRA la rechaza (Villarreal, Palomino e Itzcovitz, 1986:71>.

~) De

las cuatro organizaciones agrarias, no participaba la FAA.

Anexo II: Un estudio del contexto: los adores sociales.

XXXVII

La sustitucin del Ministro de Economa en febrero de 1985 signific un cambio en la


poltica econmica y en las relaciones del gobierno con los empresarios. Cuando el gobierno present el Plan Austral, en junio de 1985, basado en el control de precios y salarios, la UIA acept el Plan como una medida provisoria, aunque siempre fue contraria al control de precios (Villarreal, Palomino e Itzcovitz, 1986:63/64). Este programa de ajuste econmico, dej sin respuestas alternativas a los empresarios; pero los conflictos reaparecieron en los primeros meses de 1986. 3.- Las organizaciones agropecuarias. Los representantes del agro reclamaron medidas especficas para su sector, en particular la supresin de impuestos a la exportacin. Durante los primeros aos del gobierno de Alfonsn hubo varias huelgas agrcolas y otras movilizaciones, tales como manifestaciones, corte de carreteras y campaas para que no se pagaran impuestos. Las huelgas consistan en no efectuar compras ni ventas, ni gestiones bancarias, pero no se interrumpan los trabajos dentro de las explotaciones. Las protestas fueron sobre todo organizadas por las Confederaciones Rurales Argentinas (CRA>. El 13 de marzo de 1985 la CRA convoc a una concentracin de productores con sus vehculos en la Casa de Gobierno, llamado camionetazo. La prohibicin de esta concentracin llev a la CRA a la convocatoria de un paro de 48 horas (los das 27 y 28 del mismo mes), que fue apoyado por la SRA (SRA, 1985:72/73). La Confederacin Intercooperativa Agropecuaria (CONINAGRO) y la FAA no se adhirieron, por no compartir la metodologa de los reclamos, aunque s el contenido de los mismos. Era la primera huelga dentro de este sector desde 1976, cuando las movilizaciones de los empresarios del agro contribuyeron a crear las condiciones favorables a la cada del gobierno democrtico de Isabel Pern (Palomino,M., 1987:216/219; Villarreal, Palomino e Itzcovitz, 1986:71; y SRA, 1976>. El 21 de abril de 1986 se convoc a otro paro, esta vez organizado por las cuatro corporaciones representativas de los empresarios del campo. Adems de los reclamos habituales (contra las retenciones a la exportacin y contra el proyectado impuesto a la tierra), en esta ocasin se reprochaba al gobierno la falta de definicin de una poltica agropecuaria clara, y de desposeer al sector agrcola de su posicin central dentro del crecimiento econmico del pas, ya que este sector -segn sus representantes- es la base de la riqueza nacional y pilar fundamental de su economa (SRA, 1986:114/115). Los das 9, 10 y 11 de junio del mismo ao

Anexo II: Un estudio del contexto: los adores sociales.

XXXVIII

se organiz una nueva medida de protesta, organizada por la CRA y la SRA (SRA, 1986:119/121). Las entidades cooperativas volvieron a apostar por el dilogo con el gobierno. 4.- Apoyo al rgimen democrtico. Las declaraciones favorables a una apertura al capital extranjero y al cumplimiento de los obligaciones con los acreedores externos expresadas por el gobierno, tuvieron una buena acogida por parte de los empresarios del pas, ya que estas declaraciones se interpretaban como un desplazamiento hacia una poltica de corte ms liberal. Cuando se otorgaron responsabilidades a individuos ligados a intereses corporativos a los sindicatos (al nombrar como Ministro de Trabajo al sindicalista Carlos Alderete en marzo de 1987>, tambin se intentaron cooptaciones empresariales, con la designacin en ciertos cargos importantes del Estado a algunos funcionarios de confianza de los grandes grupos empresariales. Pero los desacuerdos y tensiones continuaron con los empresarios, al igual que con los sindicatos.

Con la insubordinacin militar de abril de 1987, exigiendo sobre todo que no se


continuara con los juicios a militares, se evidenci que existan sectores militares con demandas contrarias a los requisitos de un orden poltico democrtico, realizndose una amplia movilizacin social en respaldo de la democracia. Por primera vez en la historia reciente de Argentina los empresarios se manifestaron en contra del golpe de Estado y se movilizaron en apoyo del rgimen democrtico (Schvarzer y Sidicaro, 1987:13/14>.
C.- Los partidos polticos

El 10

de diciembre de 1983 tom posesin de la presidencia en Argentina Ral Alfonsn,

electo democrticamente despus de casi ocho aos de dictadura militar. El proceso electoral haba sido rpido, y desde el momento en que se vislumbr la perspectiva electoral, despus de la derrota en la guerra de las Malvinas, la reemergencia de los partidos polticos se aceler enormemente. En pocos meses se dieron todos los pasos: reconocimiento legal de los partidos
polticos, afiliacin ciudadana en una magnitud desconocida en la historia del pas, elecciones

internas y procesos de seleccin de candidatos partidarios a puestos de gobierno, y la campaa electoral, para llegar el 30 de octubre de 1983 a elecciones limpias y pacficas (Jelin, 1987a:718;

Anexo II: Un estudio del contexto: los adores sociales.

XXXIX

Fontana, 1984:33)

(7).

1..- El Partido Justicialista.

La derrota electoral de 1983 reaviv la crisis interna que atravesaba el peronismo desde
la muerte de Pern, en Julio de 1974, y que las elecciones Internas del partido para candidatos a las legislativas de 1983 haban reflejado. El contraste entre los resultados de 1983 y los de una dcada atrs era amplio: en 1973 los candidatos a presidente y vicepresidente del justicialismo (que se presentaba como FREJULI) haban conseguido el 61,82% de los votos; en 1983 el 40%. Una parte de sus votos haban pasado al radicalismo. Los candidatos de la UCR pasaron del
24,42%

de los votos en 1973 a casi el 52% en 1983. El peronismo tena que modificar la imagen que lo haba llevado a la derrota y lograr

credibilidad democrtica. Esta tarea le exiga una autocrtica con su pasado de la que surgiera una nueva conduccin capaz de definir una estrategia en el marco de las reglas del juego democrtico. A su vez, tena que establecer un sistema de diferencias con el oficialismo que le permitiera recuperar al electorado y alterar en su favor la relacin de fuerzas establecida en 1983. Un sector del justicialismo (que en 1985 comenzara a denominarse Peronismo Renovador) fue cobrando importancia respecto del ortodoxo. Aglutinados en torno a la candidatura de Antonio Cafiero para la presidencia del partido en la provincia de Buenos Aires, los miembros de esta corriente interpretaron la derrota de 1983 como la consecuencia obligada del pasado autoritario del peronismo que se dio despus de la muerte de Pern. Con el rechazo de ese pasado y la voluntad de construir un peronismo democrtico comenzaron la tarea de cambiar la relacin de fuerzas dentro del partido. Tras las elecciones del 3 de noviembre de 1985 (en las que varios candidatos renovadores -que en algunos casos se presentaron bajo otros partidos- tuvieron muy buen desempeo, sobre todo comparado con el PJ ortodoxo), a comienzos de 1986 pas a ser la corriente ms importante dentro del partido, y logr ocupar la mxima conduccin del mismo, hasta entonces en manos del sector ortodoxo (representado por Herminio Iglesias, ex candidato a gobernador por la provincia de Buenos Aires que haba frustrado la aspiracin de Cafiero por esa candidatura en 1983), despus de las elecciones de septiembre de

Una descripcin de la estrategia de los partidos polticos desde la transicin en Espaa en: Cotarelo, 1989b:354/359.
27)

Anexo II: Un estudio del contexto: los adores sociales.

XL

1987 (De Riz, 1989:21, 34/35 y 38; De Ipola, 1987).

El peronismo utiliz una estrategia que se distingui por la ambivalencia: ni oposicin frontal ni colaboracin abierta con el gobierno. El objetivo era tomar distancia del gobierno y sus polticas (De Riz, 1989:22>. El tratamiento de los proyectos de ley sobre la cuestin militar es indicativo del modo en que el peronismo renovador ejerci la oposicin al gobierno: enfrentamiento verbal y colaboracin encubierta con las iniciativas del ejecutivo. Despus de la rebelin militar de abril de 1987 el rgimen democrtico tena que decidir cmo tratar el pasado militar. La denominada ley de punto final

(,

proyectada por el ejecutivo con anterioridad a la rebelin militar, es

un ejemplo de la posicin del sector peronista renovador sobre el tema. Despus de la aprobacin de la ley en el Congreso (donde la UCR contaba con mayora), la misma fue enviada al Senado (donde a la LCR le haca falta el voto de representantes de otros partidos). Las dificultades en el Senado se deban a que los peronistas ortodoxos y otros partidos menores (Partido Bloquista de San Juan, los liberales y autonomistas de Corrientes> eran favorables a una amnista. Finalmente, eJ proyecto fue aprobado por 25 votos a favor, JO en contra y 11 senadores ausentes. La ausencia significativa fue la de los peronistas renovadores, que permiti convertir el proyecto en ley. Como en esta ocasin, la mayora de las veces, la oposicin de la corriente renovadora del peronismo a las iniciativas del ejecutivo, no vena acompaada de polticas alternativas (por ejemplo en las leyes de presupuesto, el debate sobre la deuda externa, etc.) (De Riz, 1989:39/41). La principal fuerza del peronismo no se hallaba en el PJ, sino en el sindicalismo, que manejaba recursos de poder cotidiano ms grandes, cruzndose lo corporativo y lo poltico (Nun
y Portantiero, 1986:102>.

En las elecciones a la renovacin parcial de la Cmara de Diputados de la Nacin, a las Cmaras de Diputados Provinciales, y -en los municipios- a alcaldes y concejales de 1987, triunfa el PJ. Desde entonces comienza en el partido la lucha por la designacin para candidato presidencial para las prximas elecciones nacionales de 1989. Son elegidos como candidatos Carlos Menem (que desde 1985 formaba parte de la corriente renovadora, pero que en 1987 haba constituido su propia corriente interna dentro del partido: Federalismo y Liberacin) y ~) Esta ley prev un plazo de 60 das a partir del cual se extingue la accin penal respecto a toda persona que no estuviera prfuga o declarada en rebelda, o que no hubiera sido ya citada a prestar declaracin ante un tribunal. Con ella se esperaba resolver el tema de las causas militares pendientes y de los militares bajo sospecha, poniendo fin a los juicios relacionados con la violacin de derechos humanos durante el rgimen autoritario, y a la incertidumbre asociada a estas causas.

Anexo U: Un estudio del contexto: los actores sociales.

XLI

Eduardo Duhalde, quienes triunfan en las elecciones de mayo dc 1989 y toman posesin de sus cargos el 8 de Julio de ese ao. 2.- La Unin Cvica Radical. Desde 1983 el radicalismo tena que responder al doble objetivo de gobernar y de consolidar la extensa y heterognea coalicin que lo llev al poder del Estado. La responsabilidad del gobierno en un contexto de crisis le impuso opciones de polticas que entraron en conflicto con la estrategia de mantener el consenso amplio logrado en las elecciones de octubre de 1983 (De Riz, 1989:22>. Durante la gestin gubernamental de la UCR el partido otorg un fuerte respaldo a las iniciativas del poder ejecutivo, pero esto no es reflejo de una fuerte cohesin partidaria alrededor de las polticas del gobierno. Muchas de esas polticas provocaron resistencias en el seno del partido (las relativas a la cuestin militar o a las polticas econmicas, por ejemplo>, y adems no exista una identidad partidaria definida. El lder histrico de la Unin Cvica Radical, Ricardo Balbn, haba muerto el 9 de septiembre de 1981. Alfonsn alcanz la presidencia del partido y la presidencia de la nacin en un perodo corto de tiempo, en el que las fuerzas internas del partido se haban reacomodado. El liderazgo de Alfonsn alcanz una proyeccin nacional antes de haber sido confirmado dentro de su partido. La UCR, con una historia de sucesivos fraccionamientos internos, venci al peronismo en elecciones libres y sin proscripciones, sin que se hubiera consolidado una nueva identidad despus de los cambios internos ocurridos. El ejercicio del gobierno fue aumentando las diferenciaciones internas alrededor de las polticas implantadas y de las cuotas de poder dentro del partido y en el gobierno. Alfonsn centraliz en su persona las decisiones polticas fundamentales, y fue incorporando a su gabinete a figuras sin tradicin partidaria. El liderazgo prevaleci sobre las ideologas y los programas, y el partido pas a un segundo plano. Sin llegar al grado de enfrentamiento que se dio en el peronismo entre ortodoxos y renovadores, el radicalismo vivi tambin una discusin parecida entre los que se remiten a la vieja historia del partido (llamados, por eso, los histricos) que acompaaron a Alfonsn desde el principio, y los ms jvenes, agrupados en la Junta Coordinadora, un organismo juvenil del partido creado en los aos setenta e integrado en su mayora por dirigentes del movimiento universitario de entonces. La orientacin tomada por Alfonsn desde el gobierno lo distanci de los histricos, que se

Anexo II: Un estudio del contexto: los actores sociales.

XLII

vieron alejados de las posiciones de poder, tanto en el gabinete ministerial como en el partido, siendo sustituidos en sus puestos por miembros de la Coordinadora, quienes parecan estar ms dispuestos a los cambios que deban darse en un partido que, por obra de un lder (aunque apoyado por el descrdito de los militares tras la derrota de las Malvinas, y el descrdito de los peronistas tras el gobierno de Isabel Pern), pas de un 25% de los votos nacionales a un 50% en las elecciones de 1983, apoyo popular que se mantuvo en las elecciones de 1985 (Nun y Portantiero, 1986:97/99). El papel moderador y conciliador de Alfonsn dentro de la UCR, se convirti en una tarea difcil cuando su liderazgo no fue apoyado en las elecciones del 6 de septiembre de 1987. A partir de entonces se abri el debate partidario, y la relacin entre el gobierno y su partido fue uno de los temas a debate. La derrota electoral permiti aflorar los conflictos hasta entonces contenidos entre el presidente y su partido. Alfonsn ya no contaba con la autoridad que le confera su victoria en las urnas (De Riz, 1989:42/47). El principal problema desde entonces fue que la Unin Cvica Radical no fue capaz de articular una alternativa al liderazgo personal de Alfonsn (teniendo en cuenta que la Constitucin no permite la reeleccin del presidente), como se reflej en los resultados de las elecciones presidenciales de 1989.
3.- Los dos partidos mayoritarios en el Congreso.

El primer tropiezo parlamentario de la UCR fue su proyecto de ley de normalizacin sindical. Este proyecto fue presentado al Parlamento a los seis das de haber comenzado ste sus actividades. El Partido Justicialista (PJ) se opuso, lo que llev a que la ley fuera aprobada en la Cmara de Diputados (donde la UCR tena mayora>, pero fuera rechazada en el Senado (donde era minora>. El proyecto fue modificado y reemplazado por el rgimen de elecciones para los sindicatos (ley 23071). A partir de entonces, las decisiones ms conflictivas (en particular las de poltica econmica) se tomaron en otro lugar, o bien quedaron en suspenso, por la capacidad de bloqueo parlamentario de la oposicin (como las leyes laborales, el proyecto de ley de defensa o el de coparticipacin federal, que definen el lugar del sindicalismo, la competencia de las fuerzas armadas, y las relaciones entre la nacin y las provincias, respectivamente>; lo que llev

Anexo II: Un estudio del contexto: los actores sociales.

XIII

al estancamiento de las principales iniciativas legislativas (De Riz, 1989:19/23

29)

El radicalismo transfiri la responsabilidad del estancamiento legislativo al justicialismo, aduciendo comportamientos obstruccionistas tales como la falta de qurum o abusos al Reglamento de la Cmara con fines dilatorios. Alfonsn gobern por decreto en aspectos clave de la poltica econmica, y construy alianzas destinadas a legitimar sus polticas (por ejemplo con el nombramiento como Ministro de Trabajo de un dirigente sindical). Luego del rechazo al proyecto de normalizacin sindical enviado por el ejecutivo al parlamento, al que todo el justicialismo se opuso, la estrategia legislativa del peronismo estuvo condicionada por el proceso de reunificacin partidaria alrededor de la corriente renovadora. La condicin democrtica de radicales y peronistas renovadores era una caracterstica que diferenciaba a los renovadores de los ortodoxos. Existi una profusin de iniciativas parlamentarias justicialistas durante 1984, con numerosos proyectos sobre la misma materia, lo que demostraba la dispersin interna del partido (De Riz, 1989:36). Durante 1984, y hasta que en junio de 1985 el gobierno present el Plan Austral (despus de varios intentos fallidos de concertacin socioeconmica), las principales crticas al gobierno desde el PJ se refirieron a la poltica econmica. A partir de ese momento la confrontacin comenz a ser liderada por la Confederacin Nacional del Trabajo (como se desarrolla en el apartado que analiza a las organizaciones sindicales).
4.- Los partidos de izquierda.

La insercin e influencia de los partidos de izquierda argentinos dentro del movimiento obrero se vio restringida desde que el peronismo emergi como el portador de la identidad y la esperanza populares. Tampoco estos partidos constituyen una fuerza importante en el escenario poltico. Esta realidad cambi en el periodo comprendido entre 1969 y los primeros aos de la dcada deI 70, cuando un proceso de radicalizacin polftica de sectores medios y obreros dio a las organizaciones de izquierda una fuerza desconocida hasta entonces
29)

(fl.

Un estudio pormenorizado de los proyectos legislativos presentados y aprobados o rechazados en el Parlamento hasta el septiembre de 1987, se encuentra en: De Riz, 1989:25/33. El proceso socio-poltico y las actuaciones de las organizaciones de izquierda antes y durante el gobierno peronista de 1973/1976, se analiza en: Vias y otros, 1989.
30)

Anexo II: Un estudio del contexto: los adores sociales.

XLIV

La fuerte represin que sigui a la instauracin del gobierno militar de 1976, continu con la obra que ya haba comenzado bajo el gobierno peronista de 1973/1976, liquidando a las organizaciones de izquierda, sobre todo a los que haban optado por una opcin armada. Desde los ltimos meses de 1982, con el levantamiento de las restricciones a la libertad poltica, emergieron nuevamente todos los grupos de la izquierda fragmentada. Los grupos que lograron superar los requisitos exigidos por la ley para obtener el reconocimiento como partido nacional (porcentaje de afiliados requeridos por distrito, nmero de distritos en los que se deba tener representacin...) presentaban posiciones diversas: el Partido Obrero (PO) y el Movimiento al Socialismo (MAS), dos formaciones de tendencia trotskista que, despus de algunas tentativas por establecer un frente para las elecciones, presentaron listas separadas; el Partido Intransigente (PI>, el Partido Socialista Popular (PSP), y el Frente de Izquierda Popular (FIP>, presentaron candidatos propios, aunque estos dos ltimos haban intentado encontrar una frmula de acuerdo electoral con el peronismo; y el Partido Comunista, que tambin busc establecer alianzas con otras fuerzas, pero sin resultados, inscribi candidatos propios en todos los cargos, menos en los de presidente y vicepresidente, en donde apoy a la frmula peronista (Nun y Portantiero, 1986:102/104). En las elecciones de 1983, y sobre todo en 1985, el partido de izquierda que ms votos recogi fue el Partido Intransigente, constituido en 1972. Su principal lder, Oscar Alende, y gran parte de sus seguidores, provenan de la Unin Cvica Radical Intransigente, una de las fracciones surgidas con la divisin de la UCR en 1956. Pero en las elecciones de 1987, el PI disminuye los votos obtenidos en relacin a las elecciones anteriores, aunque mantiene cinco escaos en el Congreso. El otro partido de izquierdas con cierta presencia electoral es el Partido Socialista Popular. Se form tambin al principio de la dcada del 70, a partir de la convergencia de varios grupos socialistas. Es un partido de tipo populista, miembro de la Internacional Socialista, y que tiene sus principales apoyos en la provincia de Santa Fe, en donde tuvo un amplio crecimiento en las elecciones de 1985, gracias a una alianza con otros grupos de la familia socialista, denominada Unidad Socialista, obteniendo un escao al Congreso Nacional en las elecciones de 1987. Finalmente, el Partido Comunista, es un representante de las formaciones surgidas de la III Internacional Comunista, prosovitico, y la ms organizada de las fuerzas de izquierda argentinas. Tiene una mayor insercin obrera que los otros, pero sin mucha fuerza electoral. A

Anexo II: Un estudio del contexto: los adores sociales.

XLV

las elecciones parlamentarias de 1985 concurri en alianza con el MAS, despus de haber intentado un acuerdo con el PI. Increment sus votos, pero stos fueron menos de los esperados (Nun y Portantiero, 1986:104/106). 5.- Las partidos de derecha. Algunos analistas polticos argentinos afirman que el problema del continuo vaivn entre gobiernos militares dictatoriales y gobiernos civiles democrticos dbiles tiene su origen y su explicacin en la inexistencia de un partido de derecha slido y arraigado en la sociedad argentina. Esta carencia quita a la derecha argentina la posibilidad de convertirse en una alternativa real de poder en el marco de un rgimen constitucional, y es una de las causas principales de la proclividad de esa corriente ideolgica a tomar posiciones desleales a ese rgimen, apoyando activamente golpes militares autoritarios, que -supuestamente- reestableceran el orden que no consiguen mantener los gobiernos civiles (Nun y Portantiero, 1986:106)
(31)

A mediados de 1982 se constituy el partido Unin de Centro Democrtico (UCeD). Su principal figura era el capitn ingeniero Alvaro Alsogaray, quien en dcadas anteriores haba ocupado altos cargos (en particular el de Ministro de Economa), en diversos gobiernos constitucionales y autoritarios. Con la fundacin de la UCeD Alsogaray trataba por tercera vez de formar un partido poltico propio. En las elecciones de 1983 este partido obtuvo dos diputados en la Capital Federal, siendo Alsogaray uno de ellos. A partir de entonces fue aumentando poco a poco su presencia en el escenario poltico. Desde su comienzo la UCeD se esforz por ofrecer la imagen de un partido moderno, y por dar credibilidad a su afirmacin de respeto al orden constitucional. Esa imagen de liberalismo moderno y comprometido con la legalidad democrtica cobr verosimilitud, por sus posiciones parlamentarias y pblicas: repudio al golpismo y a todo intento autoritario contra el rgimen democrtico, condena del Proceso de Reorganizacin Nacional, apoyo a las iniciativas del gobierno Radical de derogar la ley de autoamnista decretada por la dictadura y de reformar el Cdigo de Justicia Militar. Pero esta imagen fue ensombrecida por algunas actitudes de los integrantes del partido: muestras de intolerancia ideolgica y poltica (afirmacin de que todos

Un interesante estudio sobre la inarticulacin y las debilidaes polticas del conservadurismo espaol y los factores que las explican se encuentra en: Montero, 1989. El surgimiento del bipartidismo tras la desaparicin de la UCD en las elecciones de 1982: Montero, 1986:409/416.
31)

Anexo II: Un estudio del contexto: los adores sociales.

XLVI

los desaparecidos en la llamada guerra sucia haban muerto en combate, formulacin de acusaciones y amenazas a periodistas que discutan sus puntos de vista, etc.); y la utilizacin del calificativo inconstitucional para toda decisin, decreto o ley (Incluso si contaba con aprobacin parlamentaria> promulgado o propuesto por el gobierno, y desaprobado por la UCeD. Esta actitud poda ser criticada por ser una forma de socavar las bases de rgimen democrtico. Otra caracterstica que puede explicar que este partido no creciera en las elecciones de
1985

de la forma esperada, es que es un partido poco flexible en sus posiciones, con dificultades

para enfrentarse a situaciones y problemas nuevos (Nun y Portantiero, 1986:107/110). Pero en los comicios de 1987 este partido registr un fuerte aumento de votos (consiguiendo pasar de 3 a 7 diputados nacionales), colocndose en el tercer puesto a nivel nacional, desplazando de esta posicin al Partido Intransigente. La UCeD no era la nica fuerza importante de derechas en la Argentina en el periodo estudiado. En las elecciones de 1985 el Pacto Liberal Autonomista (producto de la Alianza ente el Partido Liberal y el Partido Autonomista de Corrientes, fuerzas polticas de larga tradicin en esta provincia) obtuvo en la provincia de Corrientes cerca del 50% de los votos a diputados nacionales. Esto llev a su principal dirigente, Jos Romero Ferris, a ocupar una plaza destacada en la escena poltica nacional. Despus de su nombramiento como gobernador de esa provincia, en 1983, y de la amplia victoria de sus candidatos en 1985, lanz la Unin para la Nueva
Mayora, aspirando a constituirse una confederacin de partidos liberal-conservadores a nivel

nacional, que representara, a largo plazo, una alternativa para las elecciones presidenciales de 1989. Romero Ferris, que fue asesor del presidente Viola y ocup el puesto de embajador, ofreci la alternativa de un conservadurismo flexible, capaz de adaptarse a problemas y situaciones nuevas (Sidicaro, 1986:23). Pero en las elecciones de 1987 la UCeD fue la que aglutin el mayor nmero de votos de derechas, no slo en la Capital Federal (con el 17,9% de los votos a diputados nacionales) y en la provincia de Buenos Aires (6,1%>, como en elecciones anteriores, sino tambin en San Juan (7,6%> y en San Luis (6,3%)
(32),

32)

Un perfil social y poltico de los electores conservadores en Espaa se realiza en: Montero,

1986:385/409.

Anexo II: Un estudio del contexto: los actores sociales.

XLVII

D.- Las hienas minadas: La subordinacin condicionada

(fl.

Durante el ao electoral de 1983 la capacidad de negociacin poltica de las fuerzas armadas se encontraba disminuida debido a los siguientes hechos: la derrota en la guerra de las Malvinas, la crisis econmica imperante junto a una amplia deuda externa, y las discordias entre las tres armas, sumadas a la creciente impopularidad por los medios utilizados contra la subversin (torturas, asesinatos, persecuciones, etc.>. Debido a que el tema de los derechos humanos durante el gobierno militar iniciado en 1976 pas a ser, al final de su mandato, uno de los ms discutidos y debatidos en todo el espectro poltico y en la sociedad, se convirti en prioridad para los militares

(fl.

El gobierno militar, con la intencin de cerrar la discusin sobre el tema de los derechos humanos, dict el decreto ley 22924 el 22 de septiembre de 1983, conocido con el nombre de Ley de Pacificacin Nacional, o ley de autoamnista

(fl.

Este fue el ltimo recurso disponible de

las fuerzas armadas para tratar de condicionar al futuro gobierno constitucional. Con ese decreto se declararon extinguidas las acciones referidas a todos lo hechos de naturaleza penal realizados en ocasin o con motivo del desarrollo de acciones dirigidas a prevenir, conjurar o poner fin a las referidas actividades terroristas o subversivas, cualquiera hubiera sido su naturaleza o el bien jurdico lesionado
(3)~

Previamente, el 28 de abril de 1983, la Junta Militar haba dado a conocer el llamado Documento Final sobre la lucha antisubversiva. En el mismo se declara que la informacin y explicaciones proporcionadas en este documento es todo cuanto las Fuerzas Armadas disponen para dar a conocer a la Nacin sobre los resultados y consecuencias de la guerra contra la

33) Una descripcin detallada de los acontecimientos relacionados con la poltica militar y la actuacin de las fuerzas armadas durante el gobierno de Alfonsn se encuentra en: Estvez, 1990. Principalmente en esta descripcin he basado este apartado, por ser la ms sistemtica y sinttica que be localizado. aunque las opiniones de este autor han sido matizadas y contrastadas con las de otros autores.

) (...) nunca corno en esta oportunidad (diciembre de 1983) el pasaje del poder militar al poder civil se realiz en medio de un desprestigio tan generalizado de las fuerzas armadas (Nun y Portantiero, 1986:113).
35)

El texto completo de esta ley se encuentra en: Asociacin Americana de Juristas, 1988:22/23.

Los organismos de derechos humanos responden a esta ley con una marcha de oposicin, y los dos partidos polticos mayoritarios, el Partido Justicialista y la Unin Cvica Radical, incorporan en sus plataformas polticas el rechazo a la Doctrina de la Seguridad Nacional.
36)

Anexo II: Un estudio del contexto: los adores sociales.

XLVIII

subversin y el terrorismo, y que las Fuerzas Armadas someten ante el pueblo y el juicio de la historia estas decisiones que traducen una actitud que tuvo por meta defender el bien comn Q7) Este documento pretende ser la respuesta definitiva al cuestionamiento por las violaciones de los derechos humanos, al definir como actos de servicio las actuaciones de los militares. Este documento fue respondido por el entonces candidato presidencial Ral Alfonsn en estos trminos: Los actos ilcitos cometidos durante la represin debern ser juzgados por la justicia y no solamente por la historia: esa justicia ser la civil, comn a todos los argentinos y no se admitirn fueros personales contrarios a la Constitucin (. La Plataforma Electoral de la Unin Cvica Radical (1983) dedic su tercera parte, titulada Un problema clave para la democratizacin argentina: La Cuestin Militar, a los lineamientos generales y propuestas especficas en materia de defensa. De este documento partidario se pueden deducir las dos aproximaciones que la UCR, una vez en el gobierno, seguira para hacer frente a la cuestin militar. Por un lado, se hablaba de la necesidad de emprender una profunda reforma militar de modo de asegurar el control del poder poltico constitucional y, por medio de una modernizacin, aumentar la capacidad militar disminuyendo al mismo tiempo el presupuesto destinado a defensa, el personal jerrquico y de la tropa, y el nmero de funciones desempeadas por las fuerzas armadas. Por otro lado, se planteaba la urgencia de separar las responsabilidades de lo actuado durante el gobierno militar: Es indispensable que las responsabilidades porlos ilcitos cometidos, los abusos de poder, la irresponsabilidad en el ejercicio de la funcin pblica, las responsabilidades que provocaron la derrota en la Guerra de las Malvinas, sean juzgados en la jurisdiccin natural de cada hecho y segn la gravitacin de cada responsable, para afianzar la justicia segn lo manda la Constitucin.... Pero haba que distinguir tres niveles diferentes de responsabilidad durante la represin: los que haban dado las rdenes, los que haban sido simplemente ejecutores de las mismas, y los que haban cometido excesos en la ejecucin de las

37) La parte resolutiva de este Documento Final de la Junta Militar se encuentra recogida en: Asociacin Americana deiuristas, 1988:19; una sntesis del mismo en El Bimestre. n0 8, mano/abril 1983, CISEA, Buenos Aires, Pp. 88/100; y el texto completo del mismo en Clarn, Buenos Aires, del 29 de abril del mismo alio.

~) La respuesta del candidato de la UCR, Ral Alfonsn, al Documento Final, del 2 de mayo de 1983, se encuentra recogida en: Asociacin Americana de Juristas, 1988:21.

Anexo U: Un estudio del contexto: los adores sociales.

XLIX

rdenes, o acciones aberrantes (Unin Cvica Radical, 1983). Esta clasificacin mostraba la voluntad de tranquilizar a la mayora de las fuerzas armadas, que se supona perteneceran a la segunda categora Q9) Existe una tercera actuacin del gobierno constitucional en relacin a las fuerzas armadas. Es lo referente a la poltica de nombramientos, ascensos, retiros y pases del personal superior de las fuerzas armadas, todo ello conocido como poltica militar (a). Esta intentaba ser una poltica dirigida a asegurar el control y la subordinacin del sistema militar a las autoridades constitucionales (4>

1.- La revisin del pasado.

El Poder Ejecutivo del nuevo gobierno dej clara su intencin de llevar adelante la revisin del pasado por medio de dos decretos presidenciales. El decreto 157/83 puso en marcha la persecucin penal contra siete de los integrantes de la alta direccin de las organizaciones guerrilleras que actuaron durante la dcada de los aos 70. Con el decreto 158/83 se orden el procesamiento de los nueve integrantes de las tres primeras juntas militares del gobierno de

39) Hay que destacar, que durante la dictadura la gran mayora de los argentinos y tambin los dirigentes polticos, subestimaron el alcance y las caractersticas de la represin que se estaba practicando. La combinacin de la censura con la voluntad de no ver lo que estaba pasando contribuy a que la mayora de los partidos polticos minimizara la importancia del problema de la violacin sistemtica de los derechos humanos realizada por los militares. Tambin hay que considerar que la represin se ejerci esencialmente contra los sindicalistas, los estudiantes, los sectores de izquierda, los intelectuales y los guerrilleros, y que no afect casi a los dirigentes de los principales partidos polticos. La Unin Cvica Radical fue la menos castigada por las persecuciones militares. Se puede imaginar, por ello, que la afirmacin de los radicales durante la campalia electoral de que los miembros de las fuerzas armadas que haban cometido excesos durante la represin o actos aberrantes seran juzgados, se relacionaba con la idea de que slo un pequeo nmero de militares entrara dentro de esta categora (Sidicaro, 1986:10).

fl Entendemos por poltica militar el conjunto de decisiones gubernamentales junto con la activacin de mecanismos y procedimientos institucionales tendientes a administrar tanto el comportamiento cotidiano, burocrtico y profesional de la institucin militar como su comportamiento poltico-institucional, en panicular en lo que hace a la relacin entre esa institucin y el poder poltico (Fontana, 1987a:375). Un trabajo que estudia la especificidad de la poltica militar frente a, y complementaria de, la poltica de defensa, y aqulla en profundidad, es: Fontana, 1988:6/12. La relevancia de la subordinacin militar a las autoridades civiles y la exclusin de papeles polticos de las funciones de la institucin militar para a consolidacin democrtica se analiza en: Bailn y Carrillo, 1990; y en: Fontana, 1990:1/12 y 20/25.
41)

Anexo II: Un estudio del contexto: los actores sociales.

fado anterior, mediante juicio sumario ante el Consejo Supremo de las Fuerzas Armadas

(42)~

Este juicio se sumaba a los ms de 2000 juicios en trmite contra diversos representantes de todas las jerarquas militares. Adems de esos decretos, el Poder Ejecutivo remiti al parlamento siete proyectos de ley, que son anunciados por el presidente Alfonsn en un mensaje a la poblacin el 13 de diciembre de 1983 (3 das despus de haber llegado al poder). Se destacan las siguientes:

a) Anulacin de la Ley de Pacificacin Nacional, con la ley 23040 del 22 de diciembre de 1983. En su primer artculo expresa que dicha ley de Pacificacin dictada por el anterior gobierno militar se anula por inconstitucional, declarndola insanablemente nula. Si la ley de autoamnista se hubiera derogado, en lugar de anularla, los militares hubieran podido invocar a su favor el tiempo de vigencia de esa ley. Con la anulacin se priv de efecto a la ley desde el da de su promulgacin (fl. b) Proteccin del orden constitucional y de la vida democrtica. La ley n0 23077, conocida como ley de Defensa de la Democracia, aumentaba las penas por el delito de rebelin y estableca el juicio oral y pblico para los acusados por ese delito (fl.

c) Reformas al Cdigo de Justicia Militar. La ley 23049 aprobada en febrero de 1984 contemplaba el recurso ante la justicia federal: En tiempo de paz, contra los pronunciamientos definitivos de los tribunales militares se podr interponer un recurso ante la Cmara Federal de Apelaciones. En el futuro la justicia civil juzgara delitos cometidos por personal militar en los cuales se hubieran visto afectadas la vida de paniculares. Pero con respecto a los hechos del pasado, el Consejo Supremo de las Fuerzas Armadas se encargara de las actuaciones correspondientes a delitos cometidos con anterioridad a la fecha de entrada en vigencia de la ley, siempre que resulten

Ambos decretos se recogen en: El Bimestre, n< 12, nov./dic. 1983, CISEA, Buenos Aires, PP. 129/130 y 130/132 respectivamente. Tambin en: Asociacin Americana de Juristas, 1988:25/27 y 28/31.
42)

fl La ley 23040 que anula la ley militar de autoamnista se recoge en: Asociacin Americana de Juristas, 1988:24.
) Un resumen de esta ley se encuentra en: Fontana, 1987a:383.

Anexo fl: Un estudio del contexto: los adores sociales.

LI

imputables al personal militar de las fuerzas armadas y al personal de las fuerzas de seguridad, policial y penitenciario bajo control operacional de las fuerzas armadas que actu desde el 24 de marzo de 1976 hasta el 26 de septiembre de 1983 en las operaciones emprendidas con el motivo alegado de reprimir el terrorismo.... Se daba un plazo de seis meses, considerado desde el inicio de las actuaciones, para que el Consejo Supremo informara a la Cmara Federal los motivos que hubiesen impedido la conclusin de su labor, y se deca que: Si la Cmara adviniese una demora injustificada o negligencia en la tramitacin del juicio, asumir el conocimiento del proceso cualquiera sea el estado en que se encuentren los autos. A la vez, se sealaba una distincin para el personal militar comprometido con el proceso represivo entre quienes fueron responsables de su planeamiento y supervisin, quienes las ejecutaron y quienes cometieron excesos en el cumplimiento de rdenes superiores. Se postulaba, de esta forma, el criterio de obediencia debida para evaluar la conducta de las fuerzas armadas (fl.

Esto significaba que la estrategia seleccionada por el gobierno constitucional para la revisin jurdica del pasado inmediato se basaba en canalizar las actuaciones a travs de la justicia militar (Consejo Supremo de las Fuerzas Armadas), contemplando en segundo trmino la instancia civil, contradiciendo la idea expresada durante la campaa electoral por la UCR de que los juicios a los integrantes de las juntas militares del gobierno autoritario se realizaran en la justicia civil desde el primer momento. Se intentaba brindar a las fuerzas armadas la oportunidad de llevar a cabo su autodepuracin y recomposicin de su imagen (Fontana, 1987a:387), accin que implicaba necesariamente el reconocimiento previo de la ilegitimidad de las actuaciones durante la lucha contra la subversin y la realizacin de una autocrtica. Es decir, aceptar la revisin del pasado. El sector militar consider ilegtima la segunda instancia ante la justicia civil, caracterizndola como una intromisin en el mbito militar, e inconstitucional el decreto 158/83 de procesamiento a las juntas militares. La cuestin fue resuelta mediante la convalidacin por parte de la Corte Suprema de Justicia de la Nacin de la estrategia gubernamental. 0 13, enero/febrero de 1984, CISEA, Buenos Aires, Pp. 108/115, figuran los 45) En El Bimestre, n artculos del anterior Cdigo de Justicia Militar que se modifican, los cambios propuestos por el gobierno nacional, y las reformas sancionadas por la ley 23049. El texto completo de la ley en: La Nacin, Buenos Aires, 10 de febrero de 1984; y los artculos 10 y 11 de la misma en: Asociacin Americana de Juristas, 1988:32/33.

Anexo II: Un estudio del contexto: los adores sociales.

LII

La revisin del pasado se complet mediante la creacin de la Comisin Nacional sobre Desaparicin de Personas (CONAIDEP), mediante el decreto 187/83, cuya funcin inclua la recepcin de denuncias y de pruebas sobre graves violaciones a los derechos humanos, emitiendo un informe final, el cual fue presentado pblicamente a fines de junio de 1984 (CONADEP, 1985)

La posicin de los militares se materializ por medio del dictamen elevado el 25 de septiembre de 1984 por el Consejo Supremo de las Fuerzas Armadas. En l se justifica la tardanza de varios meses sin que se produjeran avances significativos en el proceso judicial. Como conclusin, el Consejo manifest que no se considera en condiciones de sentenciar en esta causa dentro del plazo previsto. El Consejo afirmaba que como resultado de los estudios realizados hasta el momento, los decretos, directivas, rdenes de operacin, etc., que concretaron el accionar militar contra la subversin terrorista, eran en cuanto a contenido y forma inobjetables
(47)

Esta tcita negativa a producir la autodepuracin de las fuerzas armadas

fue la que indujo a la Cmara Federal a continuar con la causa, sustrayndola de la jurisdiccin militar, a partir de octubre de 1984. Se llega, as, a la instancia civil prevista por la ley que reform el Cdigo de Justicia Militar. Las fuerzas armadas, a travs de su Consejo Supremo, no haban mostrado intencin de realizar una autocrtica para -de esta forma- incorporarse al proceso de consolidacin democrtica. Qued demostrado que la reivindicacin de lo actuado durante la lucha contra la subversin serva como cohesin interna del sector militar. La estrategia oficial sufri un duro golpe: los militares no aceptaban juzgar como delitos las violaciones a los derechos humanos (Sidicaro, 1986:13).

2.- Las actuaciones hacia el futuro.

Las propuestas que figuraban en la Plataforma Electoral de la UCR de 1983 (Unin Cvica Radical, 1983) para encarar la reforma militar se pueden resumir de la siguiente forma:

)El libro-testimonio que recoge la informacin recogida por la CONADEP, Nunca Ms, fue el ms vendido del ao (Nun y Portantiero, 1986:115). El Texto para la prensa del resumen del Informe Final, se recoge en Clarn, Buenos Aires, del 21 de septiembre de 1984, y en: El Bimestre n 17, sept./oct. de 1984, CISEA, Buenos Aires, pp. 112/118.
49) El Comunicado a la Cmara Federal de Apelaciones del Consejo Supremo de las Fuerzas Amadas, se recoge en: El Bimestre, n 17, sept./oct. 1984, CISEA, Buenos Aires; en Asociacin Americana de Juristas, 1988:34/36; y en: La Nacin, Buenos Aires, 26/9/84.

Anexo II: Un estudio del contexto: los adores sociales.

LIII

Subordinacin de las fuerzas armadas al Poder Ejecutivo. Volver a fortalecer la figura

del Presidente de la Nacin como Comandante en Jefe de las Fuerzas Armadas, eliminando los cargos de Comandante en Jefe de cada fuerza y reemplazndolos por Jefes de Estado Mayor para cada una de ellas. Tambin se propona jerarquizar la funcin del Ministerio de Defensa Nacional, del cual dependera la accin integrada de las tres armas.
-

Funcin de las fuerzas armadas. Se propona determinar por ley la funcin especfica

de las fuerzas armadas en la defensa externa nicamente.


-

Supresin del servicio militar obligatorio. Profesionalizacin de las fuerzas armadas.

A estas dos propuestas se agregaban: modificacin de las normas para que los militares prestaran juramento de no intervenir en alteraciones del orden constitucional, y facultar al poder poltico para determinar las hiptesis de guerra que a su vez determinan las caractersticas de las fuerzas armadas.
-

Gastos militares. Se propona reducir el gasto a un promedio del 2% del Producto

Bruto y mejorar la forma de administrar el presupuesto militar.

Estas propuestas generales tenan por objetivo impedir la autonoma de las fuerzas armadas frente a los poderes legislativo, ejecutivo y judicial. Para ello, era requisito indispensable contar con un ordenamiento jurdico, orgnico y funcional adecuado. Por ello se reestructur el Ministerio de Defensa y los altos cargos de las fuerzas armadas inmediatamente despus de comenzar el gobierno constitucional. Se centraliz el manejo presupuestario en el Ministerio de Defensa, hasta entonces a cargo de las fuerzas armadas, lo que economiz recursos econmicos y materiales, al suprimirse superposiciones y duplicaciones. Adems se traspasaron todas las empresas que pertenecan hasta entonces a cada una de las armas a la Secretaria de Produccin para la Defensa (Nun y Portantiero, 1986:113/115).

La iniciativa del Poder Ejecutivo orientada a transformar el Ministerio de Defensa en un instrumento eficaz para el diseo e implantacin de polticas, bajo el principio de supremaca del poder civil y subordinacin de las fuerzas armadas a la autoridad constitucional, tuvo dificultades. Por una parte, el Ministerio haba quedado debilitado por el peso poltico y la autonoma institucional de cada una de las tres armas; por otra parte, haba que desarrollar capacidades humanas e institucionales partiendo de cero, dada la falta de experiencia y de

Anexo II: Un estudio del contexto: los actores sociales.

LIV

tradicin democrtica en el manejo del rea de defensa (Fontana: 1990:21). En el marco de las polticas de desmilitarizacin de las funciones de seguridad e inteligencia interior, el gobierno excluy explcitamente la realizacin de esas tareas de las funciones y atribuciones de las fuerzas armadas. Por otra parte, la Secretara de Inteligencia de Estado, dependiente de la Presidencia de la Nacin, fue desmilitarizada, dando de baja a unos 200 militares en actividad y retirados. Paralelamente, la Secretara de Informaciones del Estado (SIDE), siempre a cargo de un oficial superior de las fuerzas armadas, fue puesta bajo control civil y se separ a todos los militares retirados de su direccin. Tambin la polica federal, siempre dirigida por un militar de alta graduacin, pas a ser dirigida por un funcionario de carrera de la institucin. Asimismo, el gobierno suprimi la dependencia orgnica y funcional de la Gendarmera respecto del Ejrcito, y de la Prefectura Naval respecto de la Armada, pasando las dos fuerzas de seguridad a depender del Ministerio de Defensa de forma directa (Fontana, 1990:22; y Nun y Portantiero: 1986:116). La Ley de Defensa, sancionada a principios de 1988 despus de intensos debates, de negociaciones con los partidos polticos, y con la oposicin de los militares, constituy el elemento jurdico que determin el papel de las fuerzas armadas para la defensa contra agresiones externas nicamente. La misma ley cre el Consejo de Defensa Nacional, presidido por el Presidente de la Nacin, que no contempla la participacin de los jefes de las fuerzas. Qued jerarquizado tambin el papel del Estado Mayor Conjunto, estableciendo sus funciones y responsabilidades. No se dispuso la supresin del servicio militar obligatorio, pero se disminuy la incorporacin de efectivos (tanto en el nmero como en el tiempo de permanencia) (. Pero la reforma militar, anunciada y necesaria paralelamente a la revisin del pasado y a la reduccin presupuestaria, no pas del plano de los estudios y proyectos (Fontana, 1990:13). Para explicar la demora en las reformas se adujo que stas son muy costosas y que, por lo tanto, su puesta en funcionamiento impedira la reduccin del presupuesto militar (Nun y Portantiero, 1986:116). La revisin del pasado se convirti en el principal foco de conflicto cvico-militar y

Para una comparacin, el proceso de reforma de la poltica militar en Espaa durante la transicin (o cambios en la relacin fuerzas amadas/sociedad civil), se encuentra en: Bailn y Carrillo, 1990b; Ban, 1988b.

Anexo II: Un estudio del contexto: los actores sociales.

LV

dej en un segundo plano la reforma militar y la reprofesionalizacin de las fuerzas armadas

{fl.
A esta situacin se lleg debido a las caractersticas que present la revisin del pasado: su extensin en el tiempo; los mltiples mecanismos jurdicos a que apel el gobierno; la extensin de los juicios a oficiales de rango intermedio y bajo, lo que dara lugar a casos de indisciplina; y la creciente hostilidad hacia las fuerzas armadas que surgi en la sociedad a medida que los medios de difusin reflejaban detalles y datos sobre la represin ejercida por el gobierno militar (Fontana; 1990:13/16).

3- Gobierno y fuerzas erutadas.

Las principales reivindicaciones de los militares que fueron tema de debate en la sociedad fueron tres:
-

La reivindicacin de la lucha contra la subversin y la falta de legitimidad y legalidad

de la revisin del pasado. Este aspecto aparece motivado por los juicios a militares por violaciones de los derechos humanos durante el gobierno militar anterior.
-

La participacin de las fuerzas armadas en conflictos y conmociones internas. Esta

cuestin surge como respuesta a la propuesta de la UCR de limitar la funcin de las fuerzas armadas a las agresiones externas, la que -con el apoyo del Partido Justicialistadio como resultado la Ley de Defensa aprobada en 1988.
-

Aumento de los sueldos militares y del presupuesto de defensa. Reivindicacin motivada

por la disminucin del presupuesto en relacin al Producto Interior Bruto.

Si para algunos sectores democrticos el gobierno radical estaba actuando demasiado moderadamente en relacin a la revisin de lo realizado por los militares durante el gobierno anterior, los defensores del autoritarismo vean las cosas de manera totalmente opuestas (Sidicaro, 1986:12). Sin lugar a dudas, los juicios a miembros de las fuerzas armadas fueron los que generaron las principales tensiones entre el poder poltico y las instituciones militares. Las fuerzas

49) La importancia de desarrollar ciertas dimensiones de profesionalizacin en las fuerzas annadas para conseguir una democracia estable, es decir, para evitar la inclinacin de los militares a intervenir en cuestiones internas, se destaca en: Ban y Carrillo, 1990.

Anexo II: Un estudio del contexto: los adores sociales.

LVI

armadas consideraban que se trataba de un enjuiciamiento a las instituciones castrenses, y esto era percibido como un agravio, ya que ellas consideraban que haban salido victoriosas militarmente en la guerra antisubversiva (Fontana, 1990:18).

El 22 de abril de 1985 la Cmara Federal inici el juicio oral y pblico a los exComandantes del anterior gobierno militar. Durante el tiempo que dur el juicio aumentaron las tensiones dentro de las instituciones castrenses. En el mbito poltico comenz a hablarse de la necesidad de establecer un punto final, para poner una fecha lmite a las citaciones de los oficiales en actividad. Se consideraba que esa situacin podra lograrse a partir de una definicin del alcance de la obediencia debida que surgiera del fallo de la Cmara Federal que juzgaba a los ex-Comandantes, disminuyendo las responsabilidades de los subordinados, si se afirmaba que stos obedecieron sus instrucciones, y que permitiera suspender los juicios pendientes a numerosos militares en activo, disminuyendo las tensiones generadas dentro de las fuerzas armadas por este motivo. Contrariamente a lo esperado tanto por el gobierno como por las altas autoridades militares, el fallo de la Cmara imposibilitaba un punto final a las causas contra las violaciones de los derechos humanos, ya que recomendaba el enjuiciamiento a otros miembros de la cadena de mando (Fontana, 1987a:397/399). El fallo no sienta por jurisprudencia lo que el oficialismo esperaba: una especificacin ms precisa del tema de la obediencia debida que eximiera a los escalafones intermedios de las fuerzas armadas; por el contrario, la sentencia dispuso la actuacin del Consejo Supremo de la Fuerzas Armadas para la determinacin de responsabilidades de oficiales superiores, jefes de zona y subzona y de quienes tuvieron autoridad operativa durante la lucha antisubversiva
(O)~

Tras la apelacin del fiscal, en diciembre del


(S)

mismo ao la Corte Suprema de Justicia ratific el fallo de la Cmara

Para intentar disminuir la gran tensin provocada por el fallo, el 24 de abril de 1986 el Ministro de Defensa envi instrucciones al fiscal general del Consejo Supremo de las Fuerzas Algunos prrafos de la sentencia contra los integrantes de las tres primeras Juntas Militares del gobierno anterior se recogen en: Asociacin Americana de Juristas, 1988:71/157.
50) SI) La apelacin del fiscal y la confirmacin de la Corte Suprema se recogen en: Asociacin Americana de Juristas, 1988:158/177 y 178/206, respectivamente. La sentencia contra los nueve ex-comandantes es la siguiente: Tte. Gral. (RE) Jorge Videla: reclusin perpetua: Ate. (RE) Eduardo Massera: prisin perpetua; Ber. (RE) Orlando Agosti: 4 aos y 6 meses de prisin; Tte. Gral. (RE) Roberto Viola: 17 aos de prisin; Ate. (RE) Armando Lambruschini: 8 aos de prisin; Ber. (RE) Omar Graffigna: absuelto; Tte. Gral. (RE) Leopoldo Galtieri: absuelto; Ate. (RE) Jorge Anaya: absuelto; y Ber. (RE) Arturo Lami Pozo: absuelto (Gonzlez Bombal y Sondereguer, 1987:111; y Sidicaro, 1986:14).

Anexo 11: Un estudio del contexto: los adores sociales.

LVII

A.rmadas para que acelerara los juicios y agrupara las causas todava en curso. Nuevamente, debido a la lentitud del Consejo las causas fueron siendo derivadas a la justicia civil. As comenzaron las citaciones a oficiales en actividad. Esta nuevo situacin llev a actitudes solidarias de la oficialidad joven, aumentando la tensin intramilitar y comenzando a aparecer sntomas de indisciplina
(52)

El proyecto de ley de punto final aparece para el Poder Ejecutivo como la nica opcin frente a la situacin planteada. En el mensaje que acompaa a la presentacin de ese proyecto en el Congreso, se expresa que el Poder Ejecutivo no duda que poniendo fin a una situacin de incertidumbre jurdica, contribuir a la pacificacin de los espritus y al afianzamiento del encuentro entre todos los argentinos. El peronismo renovador no asiste a las discusiones en el Congreso, y se opone al proyecto de ley. La derecha del peronismo y la UCeD tampoco estn de acuerdo con el mismo, ya que defienden una amnista (Fontana, 1987a:404 y 406/407). Finalmente, la ley de Extincin de la Accin Penal es aprobada como ley u0 23492, en diciembre de 1986. Conocida como ley de Punto Final, acota temporalmente el alcance de los procesos judiciales por violacin de los derechos humanos, poniendo una fecha mxima para el inicio de los mismos (60 das), fecha a partir de la cual ya no podra iniciarse ninguna causa relativa al tema. La ley estaba referida a toda persona por su presunta participacin en cualquier grado, en los delitos del artculo 10 de la ley 23049 (sobre reformas al Cdigo de Justicia Militar), que no estuviese prfugo, o declarado en rebelda, o que no haya sido ordenada su citacin a prestar declaracin indagatoria, por tribunal competente, antes de los sesenta das corridos a partir de la promulgacin de la ley @). La iniciativa pas a manos del Poder Judicial, concretamente a las cmaras federales, las cuales en una actitud no esperada por los poderes polticos y militares se dedicaron a realizar la mayor cantidad de citaciones en el plazo estipulado por la ley. El fracaso de las aspiraciones gubernamentales sobre la ley de Punto Final, producido por el elevado nmero de procesados, dentro del cual la oficialidad joven era mayora, no logr

~ Numerosos actos de indisciplina y actuaciones de solidaridad de sectores de las fuerzas armadas con militares en activo que son citados en relacin a violaciones de los derechos humanos durante el Proceso de Reorganizacin Nacional se describen en: Fontana, 1987a:400/401 y 408/415.
53) El mensaje que acompaa a la presentacin en el Congreso de la ley de Extincin de la Accin Penal, y la misma ley (n0 23492 del 23 de diciembre de 1986), estn recogidas en: Asociacin Americana de Juristas, 1988:207/209 y 210/21 1 respectivamente. La ley tambin se recoge en: Sntesis, u0 2, AIETI, Madrid, 1987, Pp. 422.

Anexo II: Un estudio del contexto: los adores sociales.

LVIII

disminuir la tensin interna de las tuerzas armadas, sino todo Jo contrario. Aparecen tendencias a no presentarse ante las citaciones judiciales y hay miembros de las fuerzas armadas que son declarados en rebelda y son detenidos. Los actos de indisciplina y solidaridad corporativa son numerosos. 4.- Las alsis militares. La primera crisis militar fue la iniciada por un grupo de oficiales liderados por el Teniente Coronel Aldo Rico durante la Semana Santa de abril de 1987. Adems de la situacin ya comentada, otros hechos constituyen antecedentes inmediatos al inicio de la crisis. Dos documentos elaborados por el Teniente Coronel Rico y el General Augusto Vidal, separadamente, fueron elevados a la superioridad. Estos documentos indicaban la necesidad de reivindicar lo actuado durante la lucha contra la subversin y proponan buscar una solucin al problema de los juicios desde una posicin de fuerza. El entonces Mayor Ernesto Barreiro haba mencionado su intencin de no presentarse ante la Cmara Federal de Crdoba. La crisis comenz cuando este oficial hizo efectiva esta actitud, se refugi en un regimiento militar de la provincia de Crdoba y desde all desconoci la autoridad del Jefe de Estado Mayor del Ejrcito, General Ros Ere. Posteriormente, el Teniente Coronel Rico se hizo fuerte en la Escuela de Infantera de Campo de Mayo. As se inici el autodenominado Operativo Dignidad, comandado por Rico y con el apoyo de otros tenientes coroneles de la misma promocin con mando de unidades militares del interior del pas. Segn sus propias declaraciones, los rebeldes no cuestionaban el orden constitucional, era un cuestionamiento a la forma en que los altos mandos dirigan las fuerzas armadas durante el gobierno democrtico, ya que -a su entender- los intereses corporativos no haban sido debidamente defendidos por sus principales responsables. El reclamo principal era una solucin poltica a un hecho poltico como era la guerra contra la subversin. Como el reclamo era compartido por la mayora de los miembros del Ejrcito, muchos de ellos se adhirieron a las proclamas (especialmente la oficialidad intermedia), aunque no se plegaron a la sublevacin. Hubo dificultades operativas para sofocar la rebelin debido a que muchos oficiales se negaron a reprimir a sus camaradas, a pesar de las rdenes del Estado Mayor del Ejrcito. Quedaba demostrada la ruptura de la cadena de mandos y la quiebra de la disciplina en las filas del Ejrcito. El poder poltico y la sociedad percibieron el Operativo Dignidad como un

Anexo [1:Un estudio del contexto: los actores sociales.

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intento de condicionar y desestabilizar a las instituciones democrticas. La sociedad y el espectro poltico defendi el sistema democrtico saliendo a las calles en su apoyoPara terminar con la difcil situacin provocada por la sublevacin, agravada por las dificultades de los generales para llevar a cabo la represin, el Presidente de la Nacin decidi concurrir personalmente a Campo de Mayo para pedir la rendicin de los sediciosos. Posteriormente, en su discurso a la poblacin, afirm que los sublevados haban depuesto su actitud. Inmediatamente surgieron los rumores sobre una supuesta negociacin o acuerdo entre el gobierno y el grupo liderado por el Teniente Coronel Rico para alcanzar las aspiraciones militares (u). Acuerdo de por medio o no, el gobierno remiti al Congreso el proyecto de ley de Obediencia Debida, que fue aprobada como ley nmero 23521 el 5 de junio de 1987
(S)~

Esta

ley significaba distinguir entre quienes tenan autonoma decisoria y quienes deban subordinarse, al establecer, sin admitir pruebas en contra, que los hechos cometidos por quienes no tenan facultades decisorias estaban amparados por esa eximiente, salvo cuando se tratara de los delitos de violacin, sustraccin y ocultacin de menores o sustitucin de su estado civil o apropiacin con extorsin de inmuebles. De esta forma, se disminua a unos pocos el nmero de militares procesados por violacin a los derechos humanos durante el gobierno anterior. Esta iniciativa oficialista, que prosper a pesar de la oposicin de parte del Partido Justicialista, fue percibida por la opinin pblica como una claudicacin de las posturas iniciales de la UCR en materia de derechos humanos, surgida como consecuencia de la presin militar. Adems, las denominadas leyes de punto final y de obediencia debida, no contaban con consenso en el interior del radicalismo (particularmente la ley de punto final, ya que la de obediencia debida haba sido la alternativa propuesta por Alfonsn durante su campaa electoral) La difcil tarea de restaurar la disciplina en el Ejrcito fue encomendada por el Presidente de la Nacin al General Dante Caridi, nombrado nuevo Jefe del Estado Mayor. Por medio de medidas administrativas (pases, relevos, sanciones disciplinarias, etc.) este jefe militar trat de aislar al grupo sublevado. ~) Una narracin detallada de los sucesos de abril de 1987 se encuentra en: Landi, 1988:141/158.
~) La exposicin de motivos que acompaa a la presentacin al Congreso de la ley de Obediencia Debida, y la propia ley (n0 23521 del 5 de junio de 1987), se recogen en: Asociacin Americana de Juristas, 1988:212/215 y 216/217, respectivamente; y en: Sntesis, n0 2, ALETI, Madrid, 1987, Pp. 423/428,

Anexo II: Un estudio del contexto: los actores sociales.

LX

La causa contra Aldo Rico fue clasificada como amotinamiento, por lo que se deriv a la justicia militar. Rico huy del lugar en que se encontraba recluido en prisin preventiva, y as comenz la crisis de enero de 1988, la cual se manifest cuando Rico apareci comandando una nueva sublevacin desde el Regimiento de Infantera de Monte Caseros, en la provincia de Corrientes. Otras unidades militares se sublevaron, o presentaron actos de indisciplina. A diferencia de la crisis anterior, parte del Ejrcito consider que la actitud de Rico responda a sus intereses personales, por lo que el nmero de adhesiones fueron menores. Al mismo tiempo, se destac el fuerte respaldo poltico a las acciones emprendidas por el General Caridi. Estos dos hechos contribuyeron a que la oficialidad media e inferior acatara con menor oposicin las rdenes del Presidente de la Nacin. Paralelamente a este levantamiento protagonizado por miembros del Ejrcito, un grupo de oficiales aeronuticos y de civiles armados ocuparon uno de los aeropuertos de la ciudad de Buenos Aires. La rpida intervencin de fuerzas de Gendarmera Nacional y de la propia Fuerza Area consigui controlar la situacin y detener a los implicados. Estos fueron juzgados por la justicia civil, acusados de rebelin y de delito contra el orden constitucional, inaugurando as la Ley de Defensa de la Democracia. La mayora de los implicados fueron declarados culpables. En diciembre de 19S8 se produjo un tercer levantamiento, esta vez comandado por el Coronel Mohamed Ah Seineldn (considerado por muchos como uno de los organizadores del Operativo Dignidad de 1987), en la Escuela de Infantera de Campo de Mayo. La ausencia del Presidente Alfonsn debido a su participacin en la Asamblea General de las Naciones Unidas en Estados Unidos se tradujo en un clima de incertidumbre militar y poltica. Seineldn exiga una ley de pacificacin, el relevo del generalato, y la reivindicacin de la represin antisubversiva como una guerra. Cuando Alfonsn regres a Argentina orden al General Caridi reprimir, pero mientras tanto los rebeldes se haban trasladado a los cuarteles de Villa Martelli, una zona densamente poblada, por lo que el General Caridi requiri un tiempo para iniciar la represin, ya que deba realizar una evacuacin previa del lugar. Seineldin acept desarmar a sus hombres y presentarse detenido en el Estado Mayor del Ejrcito. Estos hechos llevaron a pensar que haba existido un acuerdo interno del Ejrcito. Por su parte, el General Caridi sostuvo que era injusto y repudiable acusar a los integrantes de las fuerzas armadas de genocidas, ya que gracias a ellos exista en ese momento la democracia. El General Caridi renunci y fue reemplazado por el General Gassino, y los mximos responsables de la UCR y del PJ se declararon a favor de enjuiciar a los responsables de las

Anexo II: Un estudio del contexto: los actores sociales.

LXI

ltimas tres crisis militares. Todo esto disminuy la ola de rumores sobre otra accin militar. Las sublevaciones militares de 1987 y 1988 ahondaron la fractura del orden jerrquico dentro del Ejrcito, el desprestigio de las fuerzas armadas dentro de la sociedad, y la resistencia corporativa de los militares a aceptar la subordinacin al poder civil (Fontana, 1990:19). 5.- Una nueva situacin. La sorpresa de 1989 fue el ataque y ocupacin realizado al Regimiento de Infantera Mecanizada de La Tablada. En un principio se consider una actuacin de la extrema derecha, debido a la confusin, pero los organizadores pertenecan a un grupo vinculado al Ejrcito Revolucionario del Pueblo (ERP), organizacin guerrillera de los aos 70, y al Movimiento Todos por la Patria (MTP), relacionado con el anterior. Este episodio, que dur dos das, produjo varios muertos y heridos del Ejrcito y de la Polica de la Provincia de Buenos Aires. Los participantes en la operacin queran crear confusin apareciendo como integrantes del grupo del Coronel Seineldn con la intencin de realizar un golpe de Estado, y entonces convocar a la movilizacin popular y a la lucha armada contra ese golpe. El impacto que estos hechos produjeron en la poblacin fue negativo para la izquierda poltica y positivo para la imagen de las fuerzas armadas. El Presidente decret un da de duelo nacional en reconocimiento de las victimas cadas en defensa de la Constitucin y hubo un expreso reconocimiento del Presidente y de otros dirigentes polticos del papel desempeado por el Ejrcito y por la Polica Provincial. La bsqueda por parte de las fuerzas armadas de una mayor figuracin y una mayor participacin en el proceso de toma de decisiones, no se consigui por los enfrentamientos con el gobierno, o por las crisis militares, sino despus de un hecho que se consideraba perteneciente al pasado en la historia argentina: el ataque y ocupacin de una unidad militar por grupos de izquierda. La creacin por decreto presidencial de un Consejo de Seguridad coloc a los cuatro Jefes de Estado Mayor en una instancia supraministerial que, aunque con una funcin de asesoramiento, es mayor que la posicin asignada para ellos en la Ley de Defensa Nacional. A lo anterior se sum la creacin del Comit de Seguridad Interior a travs de otro decreto presidencial, en marzo de 1989. Segn el decreto, este Comit tendra por objeto asistir al Presidente de la Nacin en el manejo de crisis en el marco interno relacionadas con la actividad de grupos armados que tengan aptitud para poner en peligro la vigencia de la

Anexo II: Un estudio del contexto: los adores sociales.

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Constitucin Nacional, o atentar contra la vida, la libertad, la propiedad o la seguridad de los habitantes de la Nacin. Como integrantes del mismo figuran el Ministro del Interior, el Procurador General de la Nacin, el Jefe del Estado Mayor Conjunto, el Secretario de Inteligencia del Estado y el Secretario del Consejo de Seguridad. Segn el decreto, el Poder Ejecutivo puede designar cuando las circunstancias lo requieran, a un miembro de las fuerzas armadas como jefe operativo, a las rdenes de las fuerzas armadas, de seguridad y policiales que se le asignen. La participacin de las fuerzas armadas en este caso est vinculada con el conflicto interno, participacin siempre reclamada por el sector militar, y desestimada por la mayora de los partidos polticos y especialmente por el radicalismo. A travs de estas decisiones se intenta comprometer a las fuerzas armadas en la defensa del sistema democrtico. A partir de los sucesos de la Semana Santa de 1987 se inici un proceso de avance corporativo y recuperacin de prerrogativas de las fuerzas armadas. Estas se comportan como corporacin, y no como institucin del Estado, ya que condicionan su subordinacin a las autoridades constitucionales al cumplimiento de ciertas demandas y aspiran a recuperar prerrogativas que las siten en una posicin que no les corresponde dentro del marco jurdico y de las instituciones del Estado de derecho (Fontana, 1990:34). E.- Las orpanizaciones de defensa de los derechos humanos: del aun a la fraginentacion La dictadura, que llev a la desactivacin forzosa de la vida pblica, a la represin y al miedo, provoc primero la parlisis y la inaccin. Poco a poco, formas de resistencia cultural, algunas de ellas ocultas, fueron apareciendo. Los espacios de resistencia fueron variados, todos ellos caracterizados por la imposibilidad de plantear abiertamente y de manera masiva la oposicin poltica. Por ello, existen numerosos actores sociales que pueden ser abordados en esta investigacin debido a su surgimiento o existencia como canales de participacin frente al cierre durante la dictadura de los canales tradicionales (partidos polticos y sindicatos): las asociaciones de mujeres, el movimiento vecinal y barrial, las organizaciones estudiantiles, la expresin de los jvenes a travs de los recitales de rock nacional, y las organizaciones de derechos humanos, entre otros. Pero por su importancia en la transicin y por las actuaciones que el gobierno constitucional debi realizar debido a sus actividades y reivindicaciones, en este apartado

Anexo II: Un estudio del contexto: los adores sociales.

LXIII

solamente trataremos el ltimo de los movimientos mencionados fl. 1.- El surgimiento. Quizs el caso ms claro de un movimiento en formacin durante los aos de la dictadura es el movimiento por los derechos humanos. Existan en la Argentina algunas organizaciones especializadas en este tema desde antes (Acua, Cavarozzi y otros, 1988:11), pero frente a la represin desatada ms abiertamente a partir del golpe militar de 1976, surgi una movilizacin, que responda a las violaciones de los derechos humanos y al terrorismo de Estado. Familiares de Detenidos y Desaparecidos por razones polticas, Madres de Plaza de Mayo, y Abuelas de Plaza de Mayo, son algunas de las organizaciones que se constituyeron entre 1976 y 1977 con los familiares de los afectados. Las primeras acciones parten de las relaciones directas de parentesco, de personas que averiguan y buscan a sus familiares. De este vnculo primario surge la solidaridad y la accin colectiva. Internamente, el movimiento de derechos humanos era heterogneo. A los familiares de aquellos cuyos derechos humanos fueron violados, se fueron agregando otros actores: el humanismo cristiano (simbolizado en el Premio Nobel de la Paz otorgado a Prez Esquivel en 1980), los partidos democrticos, algunos intelectuales, etc. La unidad se daba alrededor de alguna consigna unificadora, como aparicin con vida y castigo a los culpables (. Hasta 1979, el gobierno cont con el silencio de los partidos polticos, los sindicatos y la cpula de la iglesia (. Con la visita de la Comisin Interamericana de Derechos Humanos,

La descripcin y el anlisis de los otros actores socio-polticos mencionados y su papel crtico, transformador y cuestionador del orden vigente, pueden encontrarse en los trabajos de diversos autores compilados en: Jelin (comp.), 1989; Jelin (comp.), 1987b; y en: Oszlal&, 1991b; Garca Delgado, 1984; Landi, 1988:127/129; y Moreno, 1984:45/46 y 52/53. Una descripcin y anlisis general de los nuevos movimientos sociales desde finales de la dcada de los aos 60, se encuentra en: Cotarelo, 1989c:114/162.
56) 57) Las diferentes organizaciones existentes y su actuacin durante el peado de la dictadura, puede verse con detalle en: Fruhllng, 1990:9/14; Gonzlez Bombal y Sondereguer, 1987:86/87; y Sondereguer, 1989:162/163.

Hay que destacar que durante la dictadura, la gran mayora de los argentinos y los dirigentes polticos subestimaron el alcance y las caractersticas de la represin que se estaba llevando a cabo. La combinacin de la censura y la voluntad de no ver lo que estaba pasando, contribuyeron a que la mayora de los partidos polticos minimizarala importancia del problema de la violacin sistemtica de los derechos humanos realizada por los militares (Sidicaro, 1986:10).

Anexo II: Un estudio del contexto: los adores sociales.

LXIV

organismo de la Organizacin de Estados Americanos (OEA), en septiembre de 1979, y el Premio Nobel de la Paz en 1980 a Prez Esquivel, coordinador general del Servicio Paz y Justicia (SERPAJ) en Amrica Latina, se abre un mayor espacio de difusin. Los derechos humanos se constituyen en tema de debate pblico. Hasta ese entonces, los lderes polticos y sindicales no haban prestado apoyo a los grupos defensores de los derechos humanos (1, pero durante 1981 el tema comienza a sensibilizar a las distintas fuerzas sociales y polticas. En los inicios de 1982, frente a las Malvinas son Argentinas, la respuesta del Movimiento fue los desaparecidos tambin. En 1983, el movimiento de derechos humanos logra aglutinar definitivamente a la opinin pblica, ocupando un lugar relevante en la definicin de las condiciones de la transicin a la democracia. La lucha llevada a cabo por el movimiento de derechos humanos tuvo eficacia para estrechar el margen de negociacin que la dictadura militar quiso imponer en su retirada, y este tema fue central en la etapa de apertura poltica. Al trmino del rgimen militar, las organizaciones de derechos humanos de Argentina haban adquirido un notable prestigio nacional e internacional, como consecuencia de su lucha en contra de una realidad represiva que la mayor parte de las instituciones argentinas se haban negado a reconocer. Por otra parte, la derrota militar en la guerra de las Malvinas haba debilitado profundamente una posible resistencia de las fuerzas armadas a la poltica de derechos humanos seguida por el presidente Ral Alfonsn. 2.- Su actuacin durante la democraciaLa transicin a la democracia signific un desafo importante para este movimiento. La
consigna somos la vida de la campaa electoral del Partido Radical no fue una consigna ajena al movimiento de derechos humanos. La eleccin de Alfonsn, vicepresidente de la Asamblea Permanente de Derechos Humanos, implicaba que el nuevo rgimen aceptaba y hacia suyos los principios ideolgicos de esa organizacin en lo referente a los fundamentos ticos del Estado. El gobierno radical tom parte del conjunto de las demandas, pero no todas. Hubo redefiniciones del gobierno basadas en consideraciones polticas, en la necesidad de la negociacin y el compromiso.

~) Segn un estudioso de estos movimientos sociales, tanto en Chile como en Argentina, esta falta de apoyo pudo deberse al temor de las organizaciones sindicales y a los partidos polticos de cerrar definitivamente las posibilidades de un trnsito hacia la democracia (Fruhling, 1990:12).

Anexo U: Un estudio del contexto: los actores sociales.

LXV

La etapa democrtica inaugura una nueva dinmica dentro del movimiento de derechos humanos. Su interlocutor ya no era la dictadura militar, por lo que fueron necesarias nuevas formas de actuacin. El movimiento de derechos humanos se fue enfrentando al gobierno, cuestionando y reclamando por la tibieza de las decisiones gubernamentales, exigiendo ms, tanto en lo referente a la administracin de la justicia frente a los militares, como en el proceso de esclarecimiento de las desapariciones y la libertad de presos polticos (Jelin, 1987a:14/15). Era necesario resolver la problemtica de los derechos humanos. Esa era una condicin de estabilidad del rgimen. Se requera encontrar alguna manera de juzgar a los militares. El gobierno tom la iniciativa con algunas propuestas importantes: la reforma del cdigo de justicia militar, el decreto de juicios sumarios y la creacin de la Comisin Nacional sobre la Desaparicin de Personas (CONADEP) (fl. El gobierno propona actuaciones graduales y cautas, debido a los temores de enfrentamiento desde los cuadros militares. La labor del conjunto del movimiento de los derechos humanos se orient a presionar, por los medios ms diversos, para que se investigaran y sancionaran las graves violaciones de los derechos humanos ocurridas durante el gobierno militar. Esta presin se realiz a travs de movilizaciones y marchas que conseguan la adhesin de miles de personas, del seguimiento de juicios en contra de responsables de violaciones de los derechos humanos, de la produccin de libros y materiales de denuncia, y de declaraciones a la prensa (Fruhling, 1990:18). Dentro del movimiento, algunas corrientes no coincidan con las propuestas

gubernamentales, discrepando en la forma en que deban enjuiciarse las violaciones de los

fl Las medidas inmediatas del gobierno democrtico incluyeron: a) La derogacin de la Ley de Pacificacin (llamada de autoamnista); b) el decreto 158 que somete a juicio sumario ante el Consejo Supremo de las Fuerzas Armadas a los nueve integrantes de las tres primeras juntas militares, por los delitos de homicidio, privacin ilegtima de la libertad, y aplicacin de tormentos a los detenidos; c) la ley que modifica el Cdigo de Justicia Militar, aprobada por el Congreso en febrero de 1984, que establece la obligatoriedad de apelacin frente a la justicia civil finalizado el juicio militar. Esto fue lo que permiti el juzgamiento de las juntas militares en 1985; d) la creacin de la Comisin Nacional sobre Desaparicin de Personas (CONADEP) por decreto del Poder Ejecutivo (del 15 de diciembre de 1983), integrada por personalidades religiosas, cientficas, culturales y polticas. Su funcin era recibir denuncias y pruebas sobre secuestros y desapariciones de personas durante la dictadura militar, para luego remitiras a la justicia. Tambin debera elaborar un informe al finalizar sugestin. Se especificaba que su funcin deba ser un complemento de la labor judicial, y que no podra emitir juicio sobre los hechos. Hubo un fuerte debate dentro del movimiento de derechos humanos sobre esta Comisin, ya que los diversos organismos reclamaban la creacin de una comisin parlamentaria bicameral. La respuesta de los movimientos de derechos humanos a esta Comisin fue diversa: algunos optaron por participar activamente, otros condicionaron su participacin, otros se opusieron abiertamente. Cuando se present el informe final, Nunca Ms, se realiz una marcha, en la que participaron todas las organizaciones de derechos humanos, salvo las Madres de Plaza de Mayo, y la adhesin crtica del Servicio Paz y Justicia (SERPAJ).

Anexo II: Un estudio del contexto: los actores sociales.

LXVI

derechos humanos. En particular, se critic que por la ley 23049 se hubiera otorgado competencia para juzgar esas violaciones al Consejo Superior de las Fuerzas Armadas, y no a los tribunales ordinarios, se cuestion el principio de obediencia debida y se reclam la participacin directa de la justicia civil en el juzgamiento de los delitos cometidos por personal militar (Jelin, 1987a:90) (e). Tambin discreparon con la formacin de la Comisin Nacional sobre Desaparicin de Personas (CONADEP), ya que preferan que se estableciera una comisin investigadora del Congreso (Gonzlez Bombal y Sondereguer, 1987:89). Sin embargo, todas las entidades, salvo las Madres de Plaza de Mayo, colaboraron con la CONADEP. Por otro lado, el hecho de que en los juicios contra los integrantes de las tres primeras juntas militares del Proceso se absolviera a cuatro de los acusados, y que no se otorgaran las penas mximas a los dems, fue recibido con decepcin por todo el conjunto del movimiento de derechos humanos. En ese momento, quedaba claro que en el interior de ese movimiento se distinguan dos lineas: una ms intransigente, encabezada por las Madres de la Plaza de Mayo y el Servicio de Paz y Justicia (SERPAJ); y otra ms conciliadora hacia el gobierno, donde se hallaban la Asamblea Permanente por los Derechos Humanos y el Movimiento Ecumnico por los Derechos Humanos. En una posicin intermedia se encontraban el Centro de Estudios Legales y Sociales (CELS) y las Abuelas de Plaza de Mayo. Estas ltimas, tenan como su reivindicacin central la recuperacin de hijos de desaparecidos. Debido a que esta reivindicacin no implicaba un choque frontal con el poder militar, recibi el apoyo del gobierno, quien apoy en el parlamento la ley 23511 que dispuso la creacin de un Banco Nacional de Datos Genticos. Por otro lado, al disolverse la CONADEP al finalizar su tarea, el Presidente de la Nacin cre por decreto 3090 la Subsecretara de Derechos Humanos, dependiente del Ministerio del Interior, como un mecanismo institucional para su defensa. Las diferencias con el gobierno llevaron a una creciente radicalizacin del movimiento de derechos humanos, a la vez que algunos de sus integrantes pasaron a asumir posiciones polticas en la izquierda (Fruhling, 1990:18/19). Esta heterogeneidad llev al movimiento de derechos humanos a la fragmentacin. Adems, la expansin de la temtica de los derechos humanos, hizo que proliferaran las comisiones sobre ella en diversas organizaciones (partidos

) En un documento dado a conocer el 30 de diciembre de 1983, la totalidad de los organismos de defensa de los derechos humanos expresaba su desacuerdo con el proyecto de ley.

Anexo II: Un estudio del contexto: los actores sociales.

LXVII

polticos, sindicatos, organizaciones universitarias, asociaciones de profesionales... 5-). Al expandirse la temtica, los objetivos y las demandas del movimiento de derechos humanos a otros grupos sociales, se debilitaron las negociaciones especificas, al no ser imprescindibles las demandas surgidas del movimiento mismo. Esto hizo que la nocin de derechos humanos centrada en la denuncia y el pedido de justicia en relacin a violaciones sufridas por personas concretas, se expandiera para incluir demandas de justicia social. Esta ampliacin llev a la prdida de la especificidad de las demandas y su confusin con las reivindicaciones obreras, ciudadanas y populares en general, quitando protagonismo a los movimientos especficos de derechos humanos (Jelin, 1987a:16 y 18). La fragmentacin y la heterogeneidad interna del movimiento se hizo clara, ya que diversas corrientes no coincidan en su actitud frente a las propuestas estatales. Tambin fue evidente la actitud general con que el gobierno abordaba el tema: proponiendo transformaciones graduales, cautas, basadas en los temores de desestabilizacin desde las fuerzas armadas. En otro mbito de cosas, uno de los efectos institucionales ms importantes del movimiento de derechos humanos ha sido el papel que ha adquirido la justicia como poder autnomo en Argentina. Nunca en la historia del pas el Poder Judicial tuvo una presencia poltica propia. Tradicionalmente las movilizaciones y demandas se dirigan a la sede del Poder Ejecutivo o al Congreso. En cambio, las movilizaciones populares de derechos humanos comenzaron a expresar sus demandas frente al edificio del Palacio de Justicia. Por primera vez haba demandas de la sociedad que se dirigan directamente al Poder Judicial. A partir de esta demanda social de justicia y especialmente desde el desarrollo de los juicios a los comandantes de las Juntas Militares, el Poder Judicial tom una presencia nueva en el plano poltico, con indicios de autonoma en relacin al Poder Ejecutivo, tanto en el tratamiento de la cuestin militar como en algunos casos civiles (Jelin, 1987a:16/17).

Los ecos del movimiento de derechos humanos en las organizaciones obreras, profesionales y estudiantiles, y en los partidos polticos, se narran en: Gonzlez Bombal y Sondereguer, 1987:96/104.
62)

ANEXO fil

TABLAS Y GRFICOS SOBRE GASTO PUBLICO DE LA ADMINISTRACIN PBLICA CENTRAL

TABLA 1

NDICE DE PRECIOS IMPLICITOS (9 (siendo 1986 =100)

ANO 1976 1977 1978 1979 1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989

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(*) Precios implcitos = media del indice de Precios al Consumo (WC) + Indice de Precios Mayoristas (1PM). FUENTE: CEPAL.

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O

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Ct

Wc t

U~

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u
o

..0 5,0

GRFICO 1 GASTO EN ADMINISTRACIN GENERAL DE LA ADMINISTRACIN PBLICA CENTRAL

(en porcentaje del gasto total)

35%

-J

30%

WC
1

O
1
(Ji

WC (5
-4

Lii

o w
WC
z

6 0/o

o
0~

0% 1976

1977

1978

1979

1980

1981

982

1983

1984

1985

1986

1987

988

1989

AOS
MEDIA DEL PERIODO DE GOBIERNO

GRFICO 2 VARIACIN DEL GASTO EN ADMINISTRACIN GENERAL DE LA ADMINISTRACIN PBLICA CENTRAL EN RELACIN AL TOTAL. A PRECIOS CONSTANTES (siendo 1976 = 100)

1.000

600

600

400

200

1976

1977

1978

1979

1980

1981

1982

1983

984

1968

1986

1987

1988

1989

AOS
TOTAL 0ADMINISTRACIN GENRAL

GRFICO 3 ADMINISTRACIN GENERAL DE LA ADMINISTRACIN PBLICA CENTRAL GASTO EN Y GASTO TOTAL, EN PORCENTAJE DEL PIB <siendo 1976 = 100)

.000

800

e, o
II
CD
N

600

400

200

o
1975
1977 1978 1979

980

1981

1962

1983

984

985

1966

1987

1988

1989

ANOS
TOTAL &ADMINISTRAOIN GENERAL

GRFICO 4 GASTO EN DEFENSA DE LA ADMINISTRACiN PBLICA CENTRAL (en porcentaje del gasto total)
30%

-4

WC 25%

o o ~...
o-> -c
-a
iij

21,
20%

o
o w a o o o15% 7%

WC 3 10% 2

5%

0%
1976 1977

1978

1979

980

1981

1982

1983

1984

1985

1986

987

1988

989

ANOS MEDIA DEL PERODO DE GOBIERNO

GRFICO 5 VARIACIN DEL GASTO EN DEFENSA DE LA ADMINISTRACIN PBLICA CENTRAL EN RELACIN AL TOTAL. A PRECIOS CONSTANTES (siendo 1976 = 100)

E
II
CD
01

0
1975 977 1978 1979 1960 981 982 963 1984 965 966 987 1988 1989

AOS
TOTAL El DEFENSA

GRFICO 6
GASTO EN DEFENSA DE LA ADMINISTRACIN PBLICA CENTRAL (en porcentaje del Producto Interior Bruto -PIE-)
3%

2,

-J

Ja

o
Ji

o 0~
0,

1976

1977

978

1979

1960

1981

982

963

964

1965

1966

987

988

1989

AOS

GRFICO 7 GASTO EN DEFENSA DE LA ADMINISTRACIN PBLICA CENTRAL 100) Y GASTO TOTAL, EN PORCENTAJE DEL PIB (siendo 1976

200

150

ca o
II
CD N 01

50

O 1976

1977

4978

979

1980

981

982

983

984

1985

1986

1987

988

1989

AOS
TOTAL DEFENSA

GRFICOS
GASTO EN SEGURIDAD DE LA ADMINISTRACIN PBLICA CENTRAL (en porcentaje del gasto total)

~1

WC 1-

o
1-

O
3

u, WC (5 -4 Ja o
w
WC 3--

z
(3

w
O
0~

0% 1976

977

978

1979

1960

1981

1982

963

1984

1985

986

987

1988

1989

AOS
______

MEDIA DEL PERODO DE GOBIERNO

GRFICO 9 VARIACIN DEL GASTO EN SEGURIDAD DE LA ADMINISTRACIN PBLICA CENTRAL EN RELACIN AL TOTAL- A PRECIOS CONSTANTES (siendo 1976 = 100)

200

150

o o
Ii (0 01

50

o
975

1977

1978

1979

1960

1981

1932

1983

984

985

986

1987

1988

1969

AOS
TOTAL 0SEGURIDAD

GRFICO 10 GASTO EN SEGURIDAD DE LA ADMINISTRACIN PBLICA CENTRAL Y GASTO TOTAL, EN PORCENTAJE DEL PIB (siendo 1976 = 100)
200

o o
II (0

e.01

o
1976 1977 1976 979 980 1981 1982 1983 1984 985 1986 987 1966 1989

AOS
TOTAL &SEGURIDAD

GRFICO 11 GASTO EN SALUD DE LA ADMINISTRACIN PBLICA CENTRAL (en porcentaje del gasto total)
6%

-4 5% WC

13--

O O
WC
1 4~ u,

(5 -a IJJ o
ti
z

3%

-j

WC a

1 2%

o x 04 o0% 1975

1977

978

1979

980

981

982

1983

1984

1985

986

987

1988

989

AOS MEDIA DEL PERODO DE GOBIERNO

GRFICO 12
VARIACIN DEL GASTO EN SALUD DE LA ADMINISTRACIN PBLICA CENTRAL EN RELACIN AL TOTAL. A PRECIOS CONSTANTES (Siendo 1976 = 100>
200

150

8
1001
N 01

<o

50

o
976 1977 1978 1979 980 98 982 983 984 1985 986 1987 1988 989

AOS
TOTAL 0SALUD

GRFICO 13 GASTO EN SALUD DE LA ADMINISTRACIN PBLICA CENTRAL Y GASTO TOTAL, EN PORCENTAJE DEL PIB (siendo 1976 = 100)

o o
II
<o N

01

o
1976 1977 1978 1979 1980 198 1982 1983 1984 985 986 1987 1988 1989

AOS
TOTAL

SALUD

GRFICO 14 GASTO EN CULTURA Y EDUCACIN DE LA ADMINISTRACIN PBLICA CENTRAL


(en porcentaje del gasto total)

-a WC

3-. 3-.

O 3-.
(Ji
-J

WC

(5
w

Lii

WC 3-.

Lii

O
0~

0% 1976

1977

1978

1979

1980

1981

1982

983

1984

985

1986

987

1988

1989

ANOS
MEDIA DEL PERiODO DE GOBIERNO

EN RELACIN AL TOTAL. A PRECIOS CONSTANTES (siendo 1976


200

100)

E
<o

e.-

01

o
1976 1977

1978

1979

1980

981

1932

1983

984

1985

1986

1987

988

1989

AOS
TOTAL
0CULTURA Y EDUCACIN

GRFICO 16 GASTO EN CULTURA Y EDUCACIN DE LA ADMINISTRACIN PBLICA CENTRAL 100) Y GASTO TOTAL, EN PORCENTAJE DEL PIB (siendo 1976
200

150

o o
II
<o N 01

50

1976

1977

1978

979

1980

981

1982

1983

1984

1985

986

1987

988

989

AOS
TOTAL &CULTURA Y EDUCACIN

GRFICO 17 GASTO EN BIENESTAR SOCIAL DE LA ADMINISTRACIN PBLICA CENTRAL


(en porcentaje del gasto total)

25%

-4

WC 20% 1-

O O

3-.

1~14, (o 1 5% WC (5
-J

w
WC
3--

o a 1 0%

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o a:
O

5%

o0% 1976

1977

1978

1979

1980

981

1982

983

1984

1985

1986

987

1988

1989

AOS MEDIA DEL PERODO DE GOBIERNO

GRFICO 18
VARIACIN DEL GASTO EN BIENESTAR SOCIAL DE LA ADMINISTRACIN PBLICA CENTRAL EN RELACIN AL TOTAL. A PRECIOS CONSTANTES (siendo 1976 = 100)

250

200

o o

150

(o e.01 1001

60

1976

1977

978

979

1980

1981

1932

1983

1984

1985

986

1987

988

1989

AOS
TOTAL O BIENESTAR SOCIAL

GRFICO 19
GASTO EN BIENESTAR SOCIAL DE LA ADMINISTRACIN PBLICA CENTRAL Y GASTO TOTAL, EN PORCENTAJE DEL PIB (siendo 1976 = 100)
200

150

o o
II
<o

e.-.

01

O 1976

1977

978

1979

1980

1981

1982

1983

984

935

986

1987

1988

1989

ANOS
TOTAL

BIENESTAR SOCIAL

GRFICO 20 GASTO EN CIENCIA Y TCNICA DE LA ADMINISTRACIN PBLICA CENTRAL (en porcentaje del gasto total)
3,5%

-1

3%

WC

O O

3--

E- 2,5% 3-u,

WC

(5 -4 w o
a
1

2%

6%

WC
3--

<3

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0.5

0% 1976

977

1978

1979

1980

198

1982

1983

1984

985

986

987

1988

1989

AOS
MEDIA DEL PERIODO DE GOBIERNO

GRFICO 21 VARIACIN DEL GASTO EN CIENCIA Y TCNICA DE LA ADMINISTRACIN PBLICA CENTRAL EN RELACIN AL TOTAL. A PRECIOS CONSTANTES <siendo 1976 = 100)

200

50

E
II 100 (o 01

50

1976

1977

1978

1979

1980

I98

1982

1983

1964

985

1986

967

1988

989

AOS
TOTAL flOIENCIA Y TCNICA

GRFICO 22 GASTO EN CIENCIA Y TCNICA DE LA ADMINISTRACIN PBLICA CENTRAL Y GASTO TOTAL, EN PORCENTAJE DEL PIB (siendo 1976 = 100)
200

150

o o
II (o 01

o
1976 1977 1978 1979 960 1981 1982

1983

984

1965

986

1987

1988

989

AOS
TOTAL <CIENCIA Y TCNICA

GRFICO 23 GASTO EN DESARROLO DE LA ECONOMA DE LA ADMINISTRACIN PBLICA CENTRAL (en porcentaje del gasto totai)

40%

-.4

WC
3-1-

O O
3-u,

29 30%

WC

(5 -J w o
a

20%

WC
3--

o a: O o-

10%

0% 1976

1977

1978

1979

1980

1981

982

1983

1984

1985

1986

987

1988

1969

AOS MEDIA DEL PERIODO DE GOBIERNO

VARIACIN DEL

GRFICO 24 GASTO EN DESARROLLO DE LA ECONOMA DE LA ADMINISTRACIN PBLICA CENTRAL EN RELACIN AL TOTAL. A PRECIOS CONSTANTES (siendo 1976 = 100>

250

200

o o
II
<o

150

01

loo

50

o
1976 1977 1978

1979

1980

981

982

983

984

985

1986

1987

988

989

AOS

TOTAL O DESARROLLO ECONOMA

GRFICO 25 GASTO EN DESARROLLO DE LA ECONOMA DE LA ADMINISTRACIN PBLICA CENTRAL Y GASTO TOTAL EN PORCENTAJE DEL FIS <siendo 1976 = 100)

o o
II
(o

e.01

O 976

1977

978

1979

1980

981

1982

1983

984

1985

1986

1987

988

1989

AOS

TOTAL <DESARROLLO ECONOMIA

GRFICO 26 GASTO EN DEUDA PBLICA DE LA ADMINISTRACIN PBLICA CENTRAL (en porcentaje del gasto total)
8%

-J

WC

O
1

O 3-.
U,

WC (5 -a

o
Lii

WC 3-.

z a o a:
O

0% 1976

1977

1978

1979

1950

961

1982

1983

1984

985

1986

987

1988

989

AOS
MEDIA DEL PERIODO DE GOBIERNO

GRFICO 27
VARIACIN DEL GASTO EN DEUDA PBLICA DE LA ADMINISTRACIN PBLICA CENTRAL

EN RELACIN AL TOTAL. A PRECIOS CONSTANTES <siendo 1976

100)

.600

.400

.200

o o
II Co e.01

1 .000

800

600

400

200

o
1975 1977 1978

1979

1980

981

1982

1983

1984

985

986

1987

1988

1989

AOS

TOTAL ~DEUDA

PBLICA

GRFICO 28
GASTO EN DEUDA PBLICA DE LA ADMINISTRACIN PBLICA CENTRAL

Y GASTO TOTAL, EN PORCENTAJE DEL P18 (siendo 1976


1.400

100)

1.200

1 .000

o o
II <o 8 01 r

800

600

400

200

1976

1977

1978

1979

980

981

1982

1983

1984

1985

1986

967

988

1989

AOS
TOTAL <DEUDA PBLICA

GRFICO 29 GASTO DE LA ADMINISTRACIN PBLICA CENTRAL EN 1976 SEGN FINALIDAD


(en porcentaje del gasto total)
35% -4

O
3-.

30% 25%

3-(ji WC

o
-4

20%

Ja

5%

WC 1

10% 5% 0%

o a: O o-

As.

FINALIDAD

GRFICO 30 GASTO DE LA ADMINISTRACIN PBLICA CENTRAL EN 1977 SEGN FINALIDAD


(en porcentaje del gasto total)

35%
-4

30%

O
3--

O 3-.
u, WC

25% 20%

<.5

-4

Lii

o
w

1 5%

WC
3--

o a:

10%

o. ~
0%
e0
A

45

FINALIDAD

GRFICO 31 GASTO DE LA ADMINISTRACIN PBLICA CENTRAL EN 1978 SEGUN FINALIDAD


(en porcentaje del gasto total)

30% -4

WC

1- 25%

1~-

o
C.D
-4

1 20% <Ji WC

u., o
H
a

15%

a WC 0%

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(3

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0%
4

4?
-~

&

0.SA

t
4 ~0 t

0<

4?

FINALIDAD

GRFICO 32 GASTO DE LA ADMINISTRACIN PBLICA CENTRAL EN 1979 SEGN FINALIDAD


(en porcentaje del gasto total)

30%
~1

WC

O
3--

25%

O
~ 20% WC

(5
-4

a 5%

w
WC 10% 3-. (Ja

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O
0~

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4,

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4?
4$ 4 o00

5-

4, 4?
FINALIDAD

GRFICO 33
GASTO DE LA ADMINISTRACIN PBLICA CENTRAL EN 1980 SEGN FINALIDAD (en porcentaje del gasto total)
35% -4 30% 29,26%
1

O
3-.

o 3-.
U, WC -4 a

25% 1969% 7,13% 1 5% 9,34% 6,56% 5% 2,52%


________ ________ ________

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o
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WC 3-.

w
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1111.
9 9k

0$-

0 25% st-

As 4? -4>

1
FINALIDAD

GRFICO 34 GASTO DE LA ADMINISTRACIN PBLICA CENTRAL EN 1981 SEGN FINALIDAD (en porcentaje del gasto total)
35%
-4

WC 3-.

29 .8 5%

O O

3-(Ji WC

25%

(5
-4

20%

1 7,4%

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o

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5-

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4,
As.

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4,

FINALIDAD

GRFICO 35 GASTO DE LA ADMINISTRACIN PBLICA CENTRAL EN 1982 SEGN FINALIDAD (en porcentaje del gasto total)
35% -4 < 30% 1

O
3-u, WC

o 3-.
-a w
o

25%

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15%

Ji

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$ 4-

i,3

(Ss-

(y 4.g0

FINALIDAD

GRFICO 36 GASTO DE LA ADMINISTRACIN PBLICA CENTRAL EN 1983 SEGN FINALIDAD (en porcentaje del gasto total)
40%
o , o i yo

-a
O
1

WC 3-.

30% 22,95%

3-(Ji WC

(9

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o
WC 3-. 2

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4,

FINALIDAD

GRFICO 37
GASTO DE LA ADMINISTRACIN PBLICA CENTRAL EN 1984
(en porcentaje del gasto total)

SEGN FINALIDAD

40%
-4

WC 35%
3--.

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30%

WC 25%
-4

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4% -4>

As4,

FINALI DAD

GRFICO 38 GASTO DE LA ADMINISTRACIN PBLICA CENTRAL EN 1985 SEGN FINALIDAD


(en porcentaje del gasto total)

40%
-4

35,89%

WC

3-.

3-. 30% O 3-. u, WC

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9

FINALIDAD

GRFICO 39 GASTO DE LA ADMINISTRACIN PBLICA CENTRAL EN 1986 SEGN FINALIDAD


(en porcentaje del gasto total)
35%

-a o 3-o 1u, 30%

25%

(5 -a
Ji
o

WC
20% 1 5%

WC 3-- 0% 2
Ji

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O
0~

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0%

-e

9 Y

4?

4;

FiNALiDAD

GRFICO 40 GASTO DE LA ADMINISTRACIN PBLICA CENTRAL EN 1987 SEGN FINALIDAD (en porcentaje del gasto total)

35% 31,83%
-4

WC 30% 3--

o
O
1 u, WC
-4

3-. 25%

23,63%

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a
o

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FINALIDAD

GRFICO 41
GASTO DE LA ADMINISTRACIN PBLICA CENTRAL EN 1988 SEGN FINALIDAD (en porcentaje del gasto total)
35%
-4

30,75%

WC 30% 1~-

O O

3-. 1<Ji WC
-4

25%

(5
a

20%

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FINALIDAD

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30

FINALIDAD

XCVI ANEXO IV CLASIFICACIN POR FINALIDAD, PUNCIN Y JURISDICCIN DE LOS GASTOS DE LA ADMINISTRACIN PUBLICA CENTRAL () 1. ADMINISTRACIN GENERAL
01. CONDUCCIN EJECUTIVA.

10. ADMINISTRACIN FISCAL.


Secretara de Estado de Hacienda. -Direccin General Impositiva. Servicios Extraordinarios (1). -Casa de Moneda de la Nacin (1). -Direccin General Impositiva. Fondo de Estmulo (1). -Administracin Nacional de Aduanas. Servicios Especiales Aduaneros (1). -Administracin Nacional de Aduanas. Fondo de Estfmulo (1). -Administracin Nacional de Aduanas. Represin del Contrabando (1). Ministerio de Justicia. -Direccin Nacional de la propiedad del automotor. Obligaciones a Cargo del Tesoro.
-

20. CONTROL FISCAL.


Tribunal de Cuentas de la Nacion. Obligaciones a Cargo del Tesoro. 30. LEGISLACIN. Ex-Poder Legislativo Nacional 0). Obligaciones a Cargo del Tesoro. 40. JUSTICIA. Poder Judicial de la Nacin. Ministerio de Justicia. -Comisin de Edificios Judiciales para la Justicia Nacional (1).
-

Obligaciones a Cargo del Tesoro,

Reconstruccin desde la Ley de Presupuestos de la Administracin Pblica Nacional de 1976, revisado parcialmente con los cambios de 1977. Incluye: Administracin Central (O), Cuentas Especiales <1) y Organismos Descentralizados (2). La dasificacin por finalidad (que en este Anexo se presenta con MAYSCULAS SUBRAYADAS) y funcin (presentada en este Anexo con MAYSCULAS), no vari en todo el perodo estudiado. Por el contrario, la clasificacin por jurisdiccin (presentada con letras minsculas) sufri ligeros cambios, debido a las transformaciones de ministerios, secretaras, etc. Estas pequeas variaciones en la clasificacin no modifican el anlisis realizado en este estudio.
t)

2)Poder Legislativo Nacional, a partir de 1984.

Anexo IV: Clasificacin por finalidad, funcin y jurisdiccin de los gastos...

XC VII

50. ASUNTOS EXTERIORES.


Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto. Obligaciones a Cargo del Tesoro. 60. CULTO.

Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto.


70. APOYO A GOBIERNOS PROVINCIALES Y MUNICIPALES. Obligaciones a Cargo del Tesoro. 90. ADMINISTRACIN GENERAL SIN DISCRIMINAR. - Presidencia de la Nacin. -Secretara de Inteligencia de Estado.

-Red Radiotelefnica de la Presidencia de la Nacin y Gobernaciones de Provincias (1).


-Venta de Bienes Muebles y Renovacin de Automotores (1). -Comit Federal de Radiodifusin (2).

Ministerio de Planeamiento.
Ministerio del Interior. -Direccin Nacional de Migraciones. Servicio de Desembarco fuera del horario oficial (1).

-Fondo Desarrollo Regional (1). -Direccin Nacional de Migraciones. Multas y Tasas (1). Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto.
Ministerio de Defensa.

-Sistema Nacional de Catalogacin (1). -Registro Nacional de las Personas (2).


Comando General del Ejrcito.

-Instituto Geogrfico Militar (2).


Secretaria de Estado de Transporte y Obras Pblicas. -Comisin Nacional para la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el agua (1). -Servicio Nacional de Arquitectura. Trabajos por cuenta de terceros (1). -Instituto Nacional de Prevencin Ssmica (2). Secretara de Estado de Recursos Naturales y Ambiente Humano. Obligaciones a Cargo del Tesoro.

2. DEFENSA

01. EJERCITO.
Comando General del Ejrcito. Obligaciones a Cargo del Tesoro.

Anexo IV: Clasificacin por finalidad, funcin y jurisdiccin de los gastos... 10. ARMADA.
Comando General de la Armada. Obligaciones a Cargo del Tesoro (0).

XCVIII

20. AERONUTICA.
-

Comando General de la Fuerza Area. -Construcciones y Adquisiciones Aeronuticas (1).

-Varios Ingresos (1).


-Fondo para la Defensa Antiarea Territorial (2).

Obligaciones a Cargo del Tesoro (0).


90. DEFENSA SIN DISCRIMINAR. Ministerio de Defensa. -Estado Mayor Conjunto.

-Registro Nacional de Armas. - Obligaciones a Cargo del Tesoro (0).

3. SEGURIDAD 01. POLICA INTERIOR. Ministerio del Interior.


-Polica Federal. Renovacin de elementos. Incluso plantel vehculos terrestres, areos y martimos. Inmuebles y Obras (1). -Polica Federal. Servicio por Cuenta de Terceros (1). Obligaciones a Cargo del Tesoro (0). 10. POLICA DE FRONTERA. Comando General del Ejrcito. -Direccin Nacional de Gendarmera. Productos varios (1).

Obligaciones a Cargo del Tesoro (0). 20. POLICA MARTIMA. Comando General de la Armada. -Prefectura Naval Argentina. Productos Varios (1). Obligaciones a Cargo del Tesoro (0). 30. RECLUSIN Y CORRECCIN. Ministerio de Justicia.
-Direccin carcelarios -Direccin Reembolso Nacional del Servicio Penitenciario Federal. Trabajos (1). Nacional del Servicio Penitenciario Federal. Fondo de (1). -Direccin Nacional del Servicio Penitenciario Federal. Convenios con

Anexo IV: Clasificacin por finalidad, funcin y jurisdiccin de los gastos...

XCIX

Gobiernos Provinciales (1). Obligaciones a Cargo del Tesoro (0). 40. POLICA AERONUTICA. 90. SEGURIDAD SIN DISCRIMINAR. Ministerio del Interior. Ministerio de Defensa. Obligaciones a Cargo del Tesoro (0).

4. SALUD 02. ATENCIN MEDICA. Comando General del Ejrcito. Comando General de la Armada. Comando General de la Fuerza Area. -Varios Ingresos. Ministerio de Bienestar Social. -Producido de Lotera y Casinos. Ministerio de Cultura y Educacin. -Universidad Nacional de Buenos Aires (2). -Universidad Nacional de Crdoba (2). -Universidad Nacional de Rosario (2). Secretara de Estado de Salud Pblica. -Fondo Nacional de la Salud (1). -Fondo para la asistencia hospitalaria de los nios (1). -Locacin de Servicios Mdicos con el Instituto Nacional de Servicios Sociales para jubilados y pensionistas y otras obras sociales. Administracin Federal del Sistema Nacional integrado de Salud (1). -Fondo Financiero Sanitario Nacional (1). Obligaciones a Cargo del Tesoro (0). 05. SANEAMIENTO AMBIENTAL. Ministerio del Interior (1). -Fondo Desarrollo Regional (1). Secretara de Estado de Transportes y Obras Pblicas. Secretara de Estado de Recursos Naturales y Ambiente Humano. -Servicio Nacional de agua potable y saneamiento rural (1). Secretaria de Estado de Salud Pblica. -Fondo Nacional de Salud (1). Obligaciones a Cargo del Tesoro (0). 90. SALUD SIN DISCRIMINAR.

Anexo IV: Clasificacin por finalidad, funcin y jurisdiccin de los gastos.. Comando General del Ejrcito (0).

Secretara de Estado de Salud Pblica. -Fondo Nacional de Salud (1). Administracin Federal del Sistema Nacional Integrado de Salud (0). Obligaciones a Cargo del Tesoro (0).

5. CULTURA Y EDUCACIN 01. CULTURA.


Poder Legislativo Nacional (0) Presidencia de la Nacion. -Museo de la Casa del Gobierno (1). -Ente de Calificacin Cinematogrfica (2). Ministerio de Cultura y Educacion. -Producido y recaudaciones varias (1). -Fondo Escolar Permanente (1). -Fundacin Miguel Lillo (2). -Fundacin Nacional de las Artes (2). Secretara de Estado de Vivienda y Urbanismo. -Altar de a Patria (t).

Obligaciones a cargo del Tesoro (0). 10. EDUCACIN ELEMENTAL.


Ministerio de Cultura y Educacion. -Universidad Nacional del Sur (2). -Universidad Nacional de La Plata (2).

-Universidad Nacional de Tucumn (2).


-Universidad Nacional de Catamarca (2).

-Universidad Nacional de San Luis (2). -Consejo Nacional de Educacin (1). -Fondo Escolar Permanente (1).
Obligaciones a cargo del Tesoro (0).

20. EDUCACIN MEDIA Y TCNICA.


Comando General del Ejrcito (0). Comando General de la Armada (0). Comando Central de la Fuerza Area (0).

-Varios ingresos (1). Ministerio de Cultura y Educacin.


-Producido y recaudaciones varias (1). -Fondo Escolar Permanente (1).

-Universidad Nacional del Sur (2). -Universidad Nacional de Buenos Aires (2).

Anexo IV: Clasificacin por finalidad, funcin y jurisdiccin de los gastos... -Universidad Nacional de Crdoba (2). -Universidad Nacional de Cuyo (2). -Universidad Nacional de La Plata (2).

CI

-Universidad Nacional de Tucumn (2). -Universidad Nacional del Litoral (2). -Universidad Nacional de Rosario (2).
-Universidad Nacional del Noreste (2). -Consejo Nacional de Educacin Tcnica (2).

-Universidad Nacional de Salta (2). -Universidad Nacional de Catamarca (2).


-Universidad Nacional de San Luis (2). Obligaciones a cargo del Tesoro (0).

30. EDUCACIN SUPERIOR Y UNIVERSITARIA. Comando General del Ejrcito (0). Comando General de la Armada (0).
Comando General de la Fuerza Area (0).

-Varios ingresos (1). - Ministerio de Cultura y Educacion.


-Producido y recaudaciones varias (1). -Fondo Escolar Permanente (1).

-Universidad -Universidad -Universidad -Universidad -Universidad -Universidad

Nacional Nacional Nacional Nacional Nacional Nacional

del Sur (2). de Buenos Aires (2). de Crdoba (2). de Cuyo (2). de La Plata (2). de Tucumn (2).

-Universidad Nacional del Litoral (2). -Universidad Nacional de Rosario (2).

-Universidad -Universidad -Universidad -Universidad -Universidad

Nacional del Noreste (2). Nacional de Ro Cuarto (2). Nacional del Centro de La Provincia de Buenos Aires (2). Nacional de Mar del Plata (2). Tecnolgica Nacional (2).

-Consejo Nacional de Educacin Tcnica (2).

-Universidad Nacional de Salta (2). -Universidad Nacional de Lomas de Zamora (2). -Universidad Nacional de Catamarca (2).
-Universidad Nacional de Lujn (2).

-Universidad -Universidad -Universidad -Universidad -Universidad

Nacional Nacional Nacional Nacional Nacional

de de de de de

Santiago del Estero (2). Misiones (2). Entre Ros (2). Jujuy (2). La Pampa (2).

Anexo IV: Clasificacin por finalidad, funcin y jurisdiccin de los gastos... -Universidad Nacional de la Patagonia (2). -Universidad Nacional de San Luis (2). -Universidad Nacional de San Juan (2). Obligaciones a cargo del Tesoro (0). 90. CULTURA Y EDUCACIN SIN DISCRIMINAR. Presidencia de la Nacin. -Instituto Nacional de la Administracin Pblica (2). Ministerio del Interior. Ministerio de Justicia. Ministerio de Defensa. Comando General de la Armada. Ministerio de Cultura y Educacin. -Producido y recaudaciones varias (1). -Fondo Escolar Permanente (1). -Universidad Nacional del Sur (2). -Universidad Nacional de Buenos Aires (2). -Universidad Nacional de Crdoba (2). -Universidad Nacional de Cuyo (2). -Universidad Nacional de La Plata <2). -Universidad Nacional de Tucumn (2). -Universidad Nacional del Litoral (2). -Universidad Nacional de Rosario (2). -Universidad Nacional del Noreste (2). -Universidad Nacional de Catamarca (2). -Universidad Nacional de Lujn (2). -Universidad Nacional de La Pampa (2). -Universidad Nacional de San Juan (2). Obligaciones a cargo del Tesoro (0).

CII

6. DESARROLLO DE LA ECONOMA 01. SUELO, RIEGO, DESAGUE Y DRENAJE. Ministerio del Interior. -Fondo de Desarrollo Regional (1). Secretara de Estado de Transporte y Obras Pblicas. Secretaria de Estado de Recursos Naturales y Ambiente Humano. 05. AGRICULTURA, GANADERA Y RECURSOS NATURALES RENOVABLES. Secretara de Estado de Agricultura y Ganadera. -Consejo de Administracin del Fondo Algodonero Nacional (2).
-Consejo Agrario Nacional (2).

-Comisin Reguladora de la Produccin y Comercio de Ja Yerba Mate <2).

Anexo IV: Clasificacin por finalidad, funcin y jurisdiccin de los gastos...


-Desarrollo del Agro en general (1). -Servicio Nacional de Sanidad Animal (1).

CIII

-Renovacin yio venta de automotores y otros bienes afectados al servicio del Estado (1). -Fondo Especial del Tabaco (1). Secretara de Estado de Recursos Naturales y Ambiente Humano. -Servicio Nacional de Parques Nacionales (2). -Instituto Forestal Nacional (2). Secretara de Estado de Intereses Martimos. Obligaciones a cargo del Tesoro (0). 10. ENERGA Y COMBUSTIBLES. Presidencia de la Nacin. -Comisin Nacional de Energa Atmica (2). Ministerio del Interior. -Fondo de Desarrollo Regional (1). Secretara de Estado de Energa. -Fondo Nacional de Grandes Obras Elctricas (1). -Fondo El Chocn-Cerros Colorados-Alcopa (1). -Fondo Especial de Desarrollo Elctrico del Interior (1). -Fondo Nacional de la Energa Elctrica (1). -Fondo Nacional de la Energa (1). - Obligaciones a cargo del Tesoro (0). 20. CANTERAS Y MINAS. - Secretara de Estado de Recursos Naturales y Ambiente Humano Q) -Fondo de Fomento Minero (1). - Obligaciones a cargo del Tesoro (0). 30. INDUSTRIAS. - Presidencia de la Nacin. -Direccin Nacional del Registro Oficial. Trabajo por cuenta de terceros (1). -Instituto Nacional de Cinematografa (2). - Ministerio del Interior. -Fondo de Desarrollo Regional (1). Ministerio de Defensa.
-Direccin General de Fabricaciones Militares (2). Secretara de Estado de Desarrollo Industrial.

-Instituto Nacional de Tecnologa Industrial (2). -Direccin Nacional de la Propiedad Industrial. Servicios Requeridos (1). -Registro Industrial de la Nacin (1).

3)

Desde 1977: Secretara de Estado de Minera.

Anexo IV: Clasificacin por finalidad, funcin y jurisdiccin de los gastos. -Controles Regmenes de Produccin (1). Obligaciones a cargo del Tesoro <0). 35. TURISMO. Ministerio del Interior. -Fondo de Desarrollo Regional (1). Secretara de Estado de Deportes y Turismo (0). Obligaciones a cargo del Tesoro (0). 41. TRANSPORTE FERROVIARIO. Obligaciones a cargo del Tesoro (0). 45. TRANSPORTE VIAL. Ministerio del Interior. -Fondo de Desarrollo Regional (1). - Secretara de Estado de Transpone y Obras Pblicas. -Fondo Nacional de Infraestructura del Transporte (1). -Fondo Nacional del Transporte (1). -Ampliacin red de subterrneos (1). -Direccin Nacional de Vialidad (2). Obligaciones a cargo del Tesoro (0).

CIV

46. TRANSPORTE POR AGUA. Secretara de Estado de Transpone y Obras Pblicas. -Complejo Portuario de Ultramar en Aguas Profundas (1). -Direccin Nacional de Construcciones Portuarias y vas navegables. Trabajos por cuenta de terceros (1). -Fondo Nacional de la Marina Mercante (1). -Canal de vinculacin Buenos Aires-Ro Paran de Las Palmas (1). Obligaciones a cargo del Tesoro (0). 47. TRANSPORTE AEREO. Ministerio del Interior. -Fondo de Desarrollo Regional (1). Comando General de la Fuerza Area. -Lneas Areas del Estado (1). -Fondo Permanente para el Fomento de la Aviacin Civil (1). -Explotacin de Aeropuertos y Aerdromos (1). -Varios ingresos (1). Secretara de Estado de Transporte y Obras Pblicas. Obligaciones a cargo del Tesoro (0). 50. COMUNICACIONES. Secretara de Estado de Comunicaciones.

Anexo IV: Clasificacin por finalidad, funcin y jurisdiccin de los gastos..

CV

-Servicio Oficial de Radiodifusin (1). Obligaciones a cargo del Tesoro (0). 60. COMERCIO Y ALMACENAJE. Ministerio del Interior. -Fondo de Desarrollo Regional (1). Secretara de Estado de Comercio Exterior y negociaciones econmicas internacionales. Secretaria de Estado de Agricultura y Ganadera. -Mercado de Frutos Victoria (1). -Junta Nacional de Carnes (2). -Junta Nacional de Granos (2). -Mercado Nacional de Hacienda (2). Secretaria de Estado de Comercio. -Departamento de Mercados Mayoristas. -Departamento de envases textiles. Distribucin de envases (1). -Direccin Nacional de Azcar (1). Secretara de Estado de Transporte y Obras Pblicas.
-Direccin Nacional de Construccin de Elevadores de Granos (1).

Obligaciones a cargo del Tesoro (0). 70. SEGUROS Y FINANZAS. Secretara de Estado de Hacienda. -Comisin Nacional de Valores (2). -Superintendencia de Seguros La Nacin (2). Obligaciones a cargo del Tesoro (O). 90. DESARROLLO DE LA ECONOMIA SIN CLASIFICAR. Ministerio del Interior. -Fondo de Desarrollo Regional (1). Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto. Ministerio de Defensa. Comando General del Ejrcito. -Ejrcito. Obras, adquisiciones y servicios especiales (1). Comando General de la Armada. -Obras y Servicios Especiales Armada Argentina (1). Ministerio de Economa. -Corporacin para el Desarrollo de la Pequea y Mediana Empresa (2). Secretara de Estado de Programacin y Coordinacin Economica. -Fondo Nacional Permanente para Estudios de Preinversin y Servicio Estadstico. Secretara de Estado de Agricultura y Ganadera. -Instituto nacional de la Actividad Hpica (2). Secretara de Estado de Comercio.

Anexo LV: Clasificacin por finalidad, funcin y jurisdiccin de los gastos...

CVI

-Instituto nacional de Vitivinicultura (2). Secretara de Estado de Transpone y Obras Pblicas. -Personal de Maestranza y Obrero Afectado a Obras, Trabajos y Servicios. Inclusivo conservacin (1). -Venta de Muebles e Inmuebles del Estado (1). -Empresas en Liquidacin (1). Secretara de Estado de Recursos Naturales y Ambiente Humano. -Instituto Nacional de Ciencia y Tcnica Hdricas (2). Obligaciones a Cargo del Tesoro (0).
-

7. BIENESTAR SOCIAL. 01. SEGURIDAD SOCIAL. Ministerio del Interior. -Caja de Retiros, Jubilaciones y Pensiones de la Polica Federal (2). Ministerio de Defensa. -Instituto de Ayuda Financiera para pago de Retiros y Pensiones Militares (2) Ministerio de Bienestar Social. -Producido de Loteras y Casinos (1). Secretara de Estado de Seguridad Social. -Caja Nacional de Previsin a la Industria, Comercio y Actividades Civiles (2). -Caja Nacional de Previsin para el Personal del Estado y Servicios Pblicos (2). -Caja Nacional de Previsin para Trabajadores Autnomos (2). -Direccin Nacional de Recaudacin Previsional (2). -Fondo de Garanta (1). -Servicio de Medicina Social (1). -Estudios e Investigaciones de Seguridad Social (1). -Comisin Nacional de Previsin Social (1). Obligaciones a Cargo del Tesoro (0). 05. TRABAJO. Ministerio de Trabajo. -Obligaciones Regionales y Servicio de Fijacin de Remuneraciones (1). -Registro Nacional de Industria de la Construccin (1). Obligaciones a Cargo del Tesoro (O). 10. VIVIENDA. Ministerio de Defensa. -Instituto de Ayuda Financiera para Pago de Retiros y Pensiones Militares (2)

Anexo IV: Clasificacin por finalidad, funcin y jurisdiccin de los gastos... Comando General del Ejrcito. Comando General de la Armada. Secretara de Estado de Vivienda y Urbanismo. -Fondo Nacional de la Vivienda (1). -Plan de Viviendas Econmicas (1). -Caja Federal de Ahorro y Prstamo para la Vivienda (2). Obligaciones a Cargo del Tesoro (0).

CVII

20. ASISTENCIA SOCIAL. Poder Legislativo Nacional. Comando General de la Armada. -Prefectura Naval Argentina. Producidos Varios <1). Comando General de la Fuerza Area. - Secretara de Estado de Agricultura y Ganadera. -Fondo Especial del Tabaco (1). -Junta Nacional de Carnes <2). Ministerio de Cultura y Educacin. -Instituto Nacional de Crdito Educativo para la igualdad de oportunidades (2). -Universidad Nacional del Sur (2). -Universidad Nacional de Buenos Aires <2). -Universidad Nacional de Crdoba (2). -Universidad Nacional de Cuyo (2). -Universidad Nacional de La Plata (2). -Universidad Nacional de Tucumn (2). -Universidad Nacional del Litoral <2). -Universidad Nacional de Rosario (2). -Universidad Nacional del Noreste (2). -Universidad Nacional de Ro Cuarto (2). -Universidad Nacional del Centro de La Provincia de Buenos Aires (2). -Universidad Nacional de Mar del Plata (2). -Universidad Nacional de Salta (2). -Universidad Nacional de Catamarca <2). -Universidad Nacional de Lujn (2). -Universidad Nacional de Santiago del Estero (2). -Universidad Nacional de Misiones (2). -Universidad Nacional de Entre Ros (2). -Universidad Nacional de Jujuy <2). -Universidad Nacional de La Pampa (2). -Universidad Nacional de San Luis (2). -Universidad Nacional de San Juan (2).
Secretara de Estado de Seguridad Social.

-Instituto de Servicios Sociales Bancarios (2). Secretara de Estado del Menor y la Familia.

Anexo IV: Clasificacin por finalidad, funcin y jurisdiccin de los gastos... -Fondo Nacional del Menor (1). .Secretara de Estado de Promocin y Asistencia Social. -Centro Nacional de Reeducacin Social (2). Obligaciones a Cargo del Tesoro (O). 30. DEPORTES Y RECREACION. Ministerio de Bienestar Social. -Lotera de Beneficencia Nacional y Casinos (1). -Explotacin Hipdromos (1). Secretara de Estado de Deportes y Turismo. -Explotacin Turstica (1). -Campeonato Mundial de Ftbol 1978 (1). -Fondo Nacional del Deporte (1). Obligaciones a Cargo del Tesoro (0). 40. PROMOCIN SOCIAL. Comando en Jefe del Ejrcito. Secretara de Estado de Promocin y Asistencia Social. Obligaciones a Cargo del Tesoro (0). 90. BIENESTAR SOCIAL SIN DISCRIMINAR. Ministerio de Bienestar Social. -Fondo para Emergencias y Ayudas Comunitarias (1).
-Producido de Loteras y Casinos (1).

CVIII

Secretara General del Ministerio de Bienestar Social. Secretara de Estado de Bienestar Social. -Instituto Nacional de Obras Sociales (2). Secretara de Estado de Promocin y Asistencia Social. -Instituto Nacional de Accin Cooperativa (2). -Instituto Nacional de Accin Mutual (2).
Obligaciones a Cargo del Tesoro (0).

8. CIENCIA Y TCNICA 01. CAPACITACIN Y PROMOCIN CIENTFICO-TCNICA. Ministerio de Cultura y Educacin. -Comisin Nacional de Estudios Geo-Heliofsicos (2). -Consejo Nacional de Investigaciones Cientficas y Tcnicas <CONICET) (2). Ministerio de Cultura y Educacin. Obligaciones a Cargo del Tesoro (0).

Anexo IV: Clasificacin por finalidad, funcin y jurisdiccin de los gastos...

CIX

10. INVESTIGACIN Y DESARROLLO. Presidencia de la Nacin. -Comisin Nacional de Energa Atmica (2). Ministerio de Defensa. -Instituto de Investigaciones Cientficas y Tcnicas de las Fuerzas Armadas. Trabajos por cuenta de terceros (1). -Direccin General de Investigaciones y Desarrollos. Trabajos por cuenta de terceros (t). Comando General del Ejrcito. Comando General de la Armada. Comando General de la Fuerza Area. -Varios Ingresos <1).
Secretara de Estado de Desarrollo Industrial.

-Instituto Nacional de Tecnologa Industrial (2).


Secretara de Estado de Agricultura y Ganadera.

-Instituto Nacional de Tecnologa Agropecuaria (2). Ministerio de Cultura y Educacin. -Consejo Nacional de Investigaciones Cientficas y Tcnicas (2). Obligaciones a Cargo del Tesoro (0). 90. CIENCIA Y TCNICA SIN DISCRIMINAR. Ministerio de Defensa. Secretara de Estado de Desarrollo Industrial. Ministerio de Cultura y Educacin. -Fundacin Miguel Lillo (2). -Universidad Nacional del Sur (2). -Universidad Nacional de Buenos Aires (2). -Universidad Nacional de Crdoba (2). -Universidad Nacional de Cuyo (2). -Universidad Nacional de La Plata <2). -Universidad Nacional de Tucumn <2). -Universidad Nacional del Litoral (2). -Universidad Nacional de Rosario (2). -Universidad Nacional del Noreste (2). -Consejo Nacional de Investigaciones Cientficas y Tcnicas (2). -Universidad Nacional de Ro Cuarto (2). -Universidad Tecnolgica Nacional (2). -Universidad Nacional de Salta <2). -Universidad Nacional de Catamarca (2). -Universidad Nacional de Lujn (2). -Universidad Nacional de La Pampa <2). -Universidad Nacional de San Luis (2). -Universidad Nacional de San Juan (2). Secretara de Estado de Vivienda y Urbanismo.

Anexo IV: Clasificacin por finalidad, funcin y jurisdiccin de los gastos... Secretara de Estado de Salud Pblica. -Fondo Nacional de la Salud (1). 9. DEUDA PUBLICA

CX

ANEXO V

TABLAS

Y GRFICOS

SOBRE EN LA CENTRAL

CARGOS OCUPADOS ADMINISTRACIN

PUBLICA

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TABLA 5 CARGOS CIVILES OCUPADOS EN LA ADMINISTRACIN PBLICA CENTRAL (APC) Y EN LA ADMINISTRACIN PBLICA PROVINCIAL (API>), Y PORCENTAJE RESPECTO AL TOTAL.
AO ADMINISTRACIN PBLICA CENTRAL 510.929 521.163 505.367 496.010 469.406 456.000 460.527 475.217 481.025 483.028 492.443 498.077 511.451 574.330 545.787 557.976 517.153 558.684 518.369 447.529 % Alt RESPECTO AL TOTAL 60,99 60,01 58,10 60,13 53,10 31,72 51,22 51,86 30,64 50,37 51,03 51,19 51,89 ADMINISTRACIN PBLICA PROVINCIAL 326.738 347.316 364.512 328<937 414.668 425.736 438.590 441.122 468.951 475.953 472.537 474.928 474.192 % API RESPECTO AL TOTAL 39,01 39,99 41,90 39,87 46,90 48,28 48,78 48,14 49,36 49,63 48,97 48,81 48,11 TOTAL

1958 1959 1960 1961 1962 1963 1964 1965 1966 1967 1968 1969 1970

837,667 868.479 869.879 824.947 884.074 881.736 899.117 916.339 949.976 958.981 964.980 973.005 985.643

971
1972 1973 1974 1975 1976 1977 978 1979 1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988

54,28
52,14 51,86 47,81 46,97 44,49 40,37

483.743
500.898 518.029 564.496 630<849 646.654 661.067 688.599

45,72
47,86 48,14 52,19 53,03 55,51 59,63

1.058.073
1.046.685 1.076<005 1.081.649 1<189<533 1.165.023 1.108.596

*
467.373 472.078 494.569 494.064 503.203 517.577 546.556 503.043 508.093 530.587 39,14 39,49 40,64 40,58 40,06 39,03 39,32

726.867 723.293 722.234 723.374 753.027 808.473 843.485

60,86 60,51 59,36 59,42 59,94 60,97 60,68

1.194.240 1.195.371 1.216.803 1.217.438 1.256.230 1.326.050 1.390.041

FUENTE: Elaboracin propia con datos de la Direccin General de Servicio Civil, Censo de Agentes Civiles de la Administracin Pblica Nacional, Direccin Nacional de Registro Automtico de Datos y Direccin de Programa< cin Presupuestaria. Para datos provinciales y datos de la Administracin Pblica Central hasta 1975: Bonifacio,
1986.

GRFICO 1 CARGOS CIVILES OCUPADOS EN LA ADMINISTRACIN PUBLICA CENTRAL


600,000

550.000
512 329 503.203 494.56~. 494.054 472 072 517.577

546.656
530.587

500.000
467 373

503.043 _______

508.093

450.000

447 529

400.000

350.000

300.000 1976 1977


1979 1980 1981 1982 1983 1984

1985

1986

1987

1988

AOS

GRAFICO 2 VARIACIN DEL EMPLEO PBLICO Y DE LA POBLACIN ECONMICAMENTE ACTIVA (PEA) EN RELACIN A LA POBLACIN TOTAL (siendo 1976 = 100>.

105

95

90

0>

85

80

75

70 1976

1977

1979

1980

1981

1982

1983

1984

1985

1986

1987

1988

AOS <a EMPLSO ?BLICO O PEA

GRFICO 3 VARIACIN DEL EMPLEO PBLICO Y DE LOS ASALARIADOS EN RELACIN A LA POBLACIN TOTAL (siendo 1976 = 100).
los

o
Ir

o
(o
o)

70 1976

1977

1979

4980

1981

1982

1983

4984

1986

1986

1987

1988

AOS
<a EMPLEO PBLICO

O ASALARIADOS

GRFICO 4 CARGOS CIVILES OCUPADOS EN LA PRESIDENCIA DE LA NACIN


14.000

13.000

12.000

11.000

10.000

9.000

6.000

7.000

6.000

1976

1977

1978

1979

1980

1981

1962

1983

1984

1985

ISee

1987

1988

AOS

GRFICO 5 CARGOS OCUPADOS EN LA PRESIDENCIA DE LA NACIN EN RELACIN AL EMPLEO PBLICO TOTAL (en porcentaje)
3%

-J

C 5% 1-

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a

4976

1977

1978

1979

1960

1981

4982

1983

1984

1985

1986

1987

1988

AOS

GRFICO 6 CARGOS OCUPADOS EN LA PRESIDENCIA DE LA NACION DE LA ADMINISTRACIN PBLICA CENTRAL Y EMPLEO PBLICO TOTAL (siendo 1976

100)

180 170 150


1 50

140 130 ~ 120 110


<t

100 90 80 70 60 50 40 30

4976

1977

1978

1979

1980

1981

1982

1983

1984

1985

1986

1987

1988

AOS EPRESIDENCIA DE NACIN EMPLEO PBLICO TOTAL

GRFICO 7 CARGOS CIVILES OCUPADOS EN EL TRIBUNAL DE CUENTAS


950

900

850

800

750

700

650

600 1976

1977

1976

1979

1980

4981

1982

1983

1964

1985

1988

1987

1988

AOS

GRFICO 8
CARGOS OCUPADOS EN EL TRIBUNAL DE CUENTAS EN RELACIN AL EMPLEO PBLICO TOTAL (en porcentaje)
C ~%

Ji It

O O
Ji

Lii Ji Lii

Ji
14%

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0. 1

1976

4977

1978

1979

1980

1981

1982

1983

1984

1985

1986

1987

1956

AOS

GRFICO 9 CARGOS OCUPADOS EN EL TRIBUNAL DE CUENTAS DE LA ADMINISTRACIN PBLICA CENTRAL Y EMPLEO PBLICO TOTAL (siendo 1976

100)

1 20 110 00
o

-N

90
o

80 70 60

o)

50
40 30 1976 1977 1978 1979 1980 1981 1982 198$ 1984 1985 1986 1987 1988

AOS

ETRIBUNAL DE CUENTAS

EMPLEO PBLICO TOTAL

GRFICO 10 CARGOS CIVILES OCUPADOS EN EL MINISTERIO DEL INTERIOR


80.000

70.000

68 799

60.000

ea ceo

40. 000
36 IC

35~42

35564

36.361

$7.681

37430

$7417

37.122

37582

36.872

36.361

30.000 1976

1977

1976

1979

1980

1981

1982

198$

1984

1985

1986

1987

1988

AOS

GRFICO 11 CARGOS OCUPADOS EN EL MINISTERIO DEL INTERIOR EN RELACIN AL EMPLEO PBLICO TOTAL (en porcentaje)
1 537%
15%

Ji

c O
O
iii
Ji

13%

a
Li 11% Ji Li O Li H 2 Li 0)

7,62% 758%
7,17% 7.16%

O a

7.0 ?%

975

1977

1978

1979

1980

1981

1982 AOS

1983

1984

1985

1986

1987

1988

GRFICO 12 CARGOS OCUPADOS EN EL MINISTERIO DEL INTERIOR DE LA ADMINISTRACIN PBLICA CENTRAL Y EMPLEO PBLICO TOTAL (siendo 1976

100)

200 190 180 170 150 1 50 140 130

O O

t o,

1 20 lo
loo 90 80 70 60 50 40 30 1976 1977 1978 1979 1980 1981 1982 AOS 1983 1984 1985 1986 1987 1988

EMINISTERIO INTERIOR EMPLEO PBLICO TOTAL

GRFICO 13
CARGOS CIVILES OCUPADOS EN EL MINISTERIO DE RELACIONES EXTERIORES Y CULTO
3.500 3.216 3.200
3.119

3,102

3.136

3.156

3,048

3116

3.139

3,000

2.500

2.000

1.500 1976

1977

~97B

~979

1980

1981

1982

1983

1964

1985

986

1987

1 988

AOS

GRFICO 14 CARGOS OCU PADOS EN EL MINISTERIO DE RELACIONES EXTERIORES Y CULTO EN RELACIN AL EMPLEO PBLICO TOTAL (en porcentaje)

Ji 1-

O O

Ji Ji

Ji Ji Ji O Ji 7

LI O

1.)

O a

1976

1977

1978

1979

1980

1981

1982

1983

1984

985

1986

1987

1988

AOS

GRFICO 15
CARGOS OCUPADOS EN EL MINISTERIO DE RELACIONES EXTERIORES Y CULTO DE LA ADMINISTRACIN PBLICA CENTRAL Y EMPLEO PBLICO TOTAL (siendo 1976 = 100)

200
190

180 170 160 150 140

o iso o
1 20
o o)

lo
100 90 80 70 60 50

40
30 1976 1977 1978 1979 1980 1981 982 1983 1984 1985 1986 1987 1988

AOS

E RELACIONES EXTERIORES

EMPLEO PBLICO TOTAL

GRFICO 16 CARGOS CIVILES OCUPADOS EN EL MINISTERIO DE JUSTICIA


10.000

9.500

9.000

8.50

8.00

7.50
7.000 1976 1977 1978 1979 1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 988

AOS

GRFICO 17 CARGOS OCUPADOS EN EL MINISTERIO DE JUSTICIA EN RELACIN AL EMPLEO PBLICO TOTAL (en porcentaje)

2.3%

Ji

O
1

4%

Lii Ji

Li Ji Li

1.3%

113
-3

cl:

2 Li

a
a

1976

1977

1978

1979

1980

1981

1982 AOS

1983

984

1985

1986

1987

1988

GRFICO 18 CARGOS OCUPADOS EN EL MINISTERIO DE JUSTICIA DE LA ADMINISTRACIN PBLICA CENTRAL Y EMPLEO PBLICO TOTAL (siendo 1976

140

130 120

110 100

-e

90

o)

80 70 60
50

40
30 1976 1977 1978 1979 1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988

AOS

EMINISTERIO DE JUSTICIA EMPLEO PBLICO TOTAL

GRFICO 19 CARGOS CIVILES OCUPADOS EN EL MINISTERIO DE ECONOMA


a
105.000

98

88

78.

68.

58

48.000 1975

1977

1978

1979

980

1981

1982

198$

1984

1985

1986

1987

1988

AOS

GRFICO 20 CARGOS OCUPADOS EN EL MINISTERIO DE ECONOMA EN RELACIN AL EMPLEO PBLICO TOTAL (en porcentaje)
sc

Ji

O
O
Ji Ji

a
Ji
Ji

Ji O Li -5 It Ji (3

O CL

1975

1977

1978

1979

1980

1981

1982

1983

1984

1985

1986

1987

1988

AOS

GRFICO 21 CARGOS OCUPADOS EN EL MINISTERIO DE ECONOMA DE LA ADMINISTRACIN PBLICA CENTRAL Y EMPLEO PBLICO TOTAL (siendo 1976

100)

120 110 00 90
o o

80 70 60 50 40
30

(o
1 O)

-m

1976

1977

1978

1979

1980

1961

1982

1983

1984

1985

1986

1987

1988

AOS DMNSTErnO DE ECONOMA EMPLEO PBLICO TOTAL

GRFICO 22 CARGOS CIVILES OCUPADOS EN EL MINISTERIO DE CULTURA Y EDUCACIN

84

=00.000 1976

1977

1978

1979

1980

1981

1982

1983

1984

1985

1986

1987

1988

AOS

GRFICO 23 CARGOS OCUPADOS EN EL MINISTERIO DE CULTURA Y EDUCACIN EN RELACIN AL EMPLEO PBLICO TOTAL (en porcentaje)
20%

Ji 4 55%

O O

w Ji
a
Li ~ 50% Lii

O
-3

Lii 4

Li (-3

O ~ a
42

1976

1977

1978

1979

1980

1981

1982

1983

1934

1985

1986

1987

1988

ANOS

GRFICO 24 CARGOS OCUPADOS EN EL MINISTERIO DE CULTURA Y EDUCACION DE LA ADMINISTRACIN PBLICA CENTRAL Y EMPLEO PBLICO TOTAL (siendo 1976

100)

140 130
1 20

110
1

00
90

o o
(o N o)

80 70 60 50 40 SO
976 1977 1978 1979 1980 981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988

AOS

E CULTURA Y EDUCACIN

EMPLEO PBLICO TOTAL

GRFICO 25 CARGOS CIVILES OCUPADOS EN EL MINISTERIO DE TRABAJO


6000

5.000

4.000

3.000

2.000
1976 1977 1978 1979 1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988

AOS

GRFICO 26
CARGOS OCUPADOS EN EL MINISTERIO DE TRABAJO EN RELACIN AL EMPLEO PBLICO TOTAL (en porcentaje)
1 4>

4.2%
Ji

O
O
Lid Ji

a
Ji

4%

Ji Li O
Lii

2>

Ji

O a
/

4%

1976

1977

1978

1979

1980

1981

1982 AOS

1983

1984

1985

1986

1987

1968

GRFICO 27 CARGOS OCUPADOS EN EL MINISTERIO DE TRABAJO DE LA ADMINISTRACIN PBLICA CENTRAL Y EMPLEO PBLICO TOTAL (siendo 1976
120 lo 1 00
90 o o
CD
N

100)

80 70 60 50 40
30 1976 1977 1978
979

o)

1980

1981

1982

1983

1984

1985

1986

1 987

1 988

AOS EMINISTERIO DE TRABAJO EMPLEO PBLICO TOTAL

GRFICO 28 CARGOS CIVILES OCUPADOS EN EL MINISTERIO DE BIENESTAR SOCIAL


80.000

.000 1975

1977

1978

1979

1980

1981

1982

1983

1984

1985

1986

1987

1988

AOS

GRFICO 29 CARGOS OCUPADOS EN EL MINISTERIO DE BIENESTAR SOCIAL EN RELACIN AL EMPLEO PBLICO TOTAL (en porcentaje)
12%

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Ji Ji Lii

Lii -3 Lii

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4%

1976

1977

1978

1979

1980

1981

1982

1983

1984

1985

1986

1967

1988

AOS

GRFICO 30 CARGOS OCUPADOS EN EL MINISTERIO DE BIENESTAR SOCIAL DE LA ADMINISTRACIN PBLICA CENTRAL Y EMPLEO PBLICO TOTAL (siendo 1976
160 150 140

100)

130 120
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10 100

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90 80
70

60 50 40 30
1976 1977 1978 1979 1980 1981 1982 AOS 1983 1984 1985 1986 1987 1988

DBIENESTAR SOCIAL EMPLEO PBLICO TOTAL

GRFICO 31 CARGOS CIVILES OCUPADOS EN EL MINISTERIO DE DEFENSA


90.000

80.000

70.000

60.000

50.000

40.000 1976

1977

1976

1979

1980

1981

1982

1983

1984

985

986

1987

1988

AOS

GRFICO 32
CARGOS CIVILES OCUPADOS EN EL MINISTERIO DE DEFENSA EN RELACIN AL EMPLEO PBLICO TOTAL (en porcentaje)
36~o

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1976

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1978

1979

980

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1982 AOS

198$

1984

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1986

1987

1988

GRFICO 33 CARGOS CIVILES OCUPADOS EN EL MINISTERIO DE DEFENSA

DE LA ADMINISTRACIN PBLICA CENTRAL Y EMPLEO PBLICO TOTAL (siendo 1976


20 lo 100 90 o o
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80 70 60

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40 30 1976 1977 1978 1979 1980 1981 982 AOS 1983 1984 1985 1986 1987 1988

MINISTERIO DE DEFENSA

EMPLEO PBLICO TOTAL

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ANEXO VII

TABLAS SOBRE LA SITUACIN SOCIAL

TABLA 1 DESEMPLEO URBANO, REMUNERACIONES MEDIAS Y SALARIO MNIMO.

DESEMPLEO URBANO (en porrataje) (1) ANOS (4)


1975

REMUNERACIONES MEDIAS REALES (2) 1980=100 (4)


119,6

SALARIO MNIMO NACIONAL (3) 1980=100 (4) (5)

(5)

(5)

3,7

1976
1977

4,9
3,3

80,5
79,3

1978 1979 1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989

3,3 2,5 2,6 4,7 5,3 4,7 4,6 6,1


5,2

2,8 2 2,3 4,5 4,7 4,2 3,8 5,3 4,6 5,4

77,9 89,5 100 89,4 80,1 100,5 127,1 107,8 109,5 103,0 97,3 88,7 103,6 131,5 100 97,8 97,8 136,9 167,7 117,1 111,1 122,3 95,6 77,1

81,0 85,3 100


95,8

97,6 137,7 173,5 117,1 111,1

5,9 6,3 8,0

(1) Promedio abril y octubre. En 1986 slo datos de octubre, (2) Promedio mensual de los doce meses en la industria manufacturera. En 1989 promedio mensual hasta octubre. (3) En 1989 promedio enero/octubre. (4) FUENTE: CEPAL. (5) FUENTE: PREALC/CEPAL.

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TABLA 3 MAGNITUD DE LA POBREZA EN ARGENTINA Y EN AMRICA LATINA

ARCE NTINA HOGARES EN SITUACIN


AOS

HOGARES EN SITUACIN DE INDIGENCIA (en porcentaje) (2) TOTAL URBANA j_RURAL 1 2 4 1 2 1 4 6

DE POBREZA (en porcentaje) (1) TOTAL J_URBANA _RURAL 8 9


5

1970 1980 986

19 16 17

7 12

13

AMERICA LATINA AOS HOGARES EN SITUACIN DE POBREZA (en porcentaje> (1) TOTAL 1970 1980 1986 40 35 37 URBANA (RURAL 62 54 53 HOGARES EN SITUACIN DE INDIGENCIA (en porcentaje) (2) TOTAL 19 15 17 URBANA 10 9 11 RURAL 34 28 30

26
25 30

(1) Porcentaje de hogares cuyo ingreso es inferior al doble del costo de una canasta bsica de alimentos. Incluye a los bogares en situacin de indigencia. (2) Porcentaje de hogares cuyo ingreso es inferior al costo de una canasta bsica de alimentos,

FUENTE: CEPAL.

CXXXVIII

SIGLAS Y ACRNIMOS UTILIZADOS. ADEBA: Asociacin de Bancos Argentinos. APC: Administracin Pblica Central. CAC: Cmara Argentina de Comercio. CAL: Comisin de Asesoramiento Legislativo. CARBAP: Confederacin de Asociaciones Rurales de Buenos Aires y La Pampa. CGT: Confederacin General del Trabajo. CLAD: Centro Latinoamericano de Administracin Pblica, CONADEP: Comisin Nacional sobre la Desaparicin de Personas. CONINAGRO: Confederacin Intercooperativa Agropecuaria. COPRA: Comisin Permanente para la Racionalizacin Administrativa. CRA: Confederaciones Rurales Argentinas. CELS: Centro de Estudios Legales y Sociales. CEPAL: Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe. DIGRAD: Direccin General del Registro Automtico de Datos. EEUU: Estados Unidos de Norteamrica. ENA: Escuela Nacional de Administracin Pblica. ERP: Ejrcito Revolucionario del Pueblo. FAA: Federaciones Agrarias Argentinas. FIEL: Fundacin de Investigaciones Econmicas Latinoamericanas, FIP: Frente de Izquierda Popular. FMI: Fondo Monetario Internacional. FREJULI: Frente Justicialista de Liberacin. ICC: Indice de Costo de la Construccion. INAP: Instituto Nacional de Administracin Pblica. INDEC: Instituto Nacional de Difusin de Estadsticas y Censos. IPC: Indice de Precios al Consumo. PM: Indice de Precios Mayoristas. MAP: Ministerio para las Administraciones Pblicas. MAS: Movimiento al Socialismo. MCBA: Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires.

Siglas

acrnimos utilizados.

CXXXIX

MID: Movimiento de integracin y Desarrollo.


MTP: Movimiento Todos por la Patria.

OCDE: Organizacin de Cooperacin y Desarrollo Econmico. OEA: Organizacin de Estados Americanos. OIT: Organizacin Internacional del Trabajo.
OTAN: Organizacin del Tratado del Atlntico Norte. PC: Partido Comunista.

PDI: Proyecto de Diagnstico Institucional,


PEA: Poblacin Econmicamente Activa. PEN: Poder Ejecutivo Nacional. PI: Partido Intransigente.

PIB: Producto Interior Bruto.


Pi: Partido Justicialista.

PO: Partido Obrero.


PSOE: Partido Socialista Obrero Espaol. PSP: Partido Socialista Popular.
PTP:

Partido del Trabajo y del Pueblo.

SERPA.): Servicio Paz y Justicia. SRA: Sociedad Rural Argentina. SIDE: Secretara de Informacin del Estado. UCD: Unin de Centro Democrtico (Espaa). UCeD: Unin de Centro Democrtico (Argentina). UCR: Unin Cvica Radical. UIA: Unin Industrial Argentina. UOM: Unin Obrera Metalrgica. USA: Estados Unidos de Norteamrica.

CM.

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