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LA SYNTHSE DU RAPPORT 2013 SUR LTAT DU MAL-LOGEMENT EN FRANCE

La politique du logement face la monte de la pauvret et des prcarits


PREMIER CHAPITRE

es nouvelles sur le front du logement ne sont pas bonnes. Laccueil durgence est submerg par une demande croissante laquelle il ne peut rpondre. Lhbergement dinsertion ne parvient pas toujours assurer la sortie vers un logement des personnes accueillies. Si la construction de logements sociaux a augment (115 000 logements financs en 2011, en intgrant les PLS), tous les segments de loffre dhbergement ou de logement social rencontrent des difficults majeures pour rpondre la demande sociale. Cest maintenant que la Mobilisation gnrale pour le Logement doit se traduire dans les actes travers des dcisions politiques qui sinspirent du Contrat social pour une nouvelle politique du Logement . Ce contrat social, sign par le Prsident de la Rpublique le 1er fvrier 2012 alors quil tait en campagne lectorale, constitue dsormais pour la Fondation Abb Pierre la grille danalyse et dvaluation des mesures adoptes (ou qui doivent ltre) par le nouveau Gouvernement. Sa mise en uvre apparat dautant plus importante que la situation conomique et sociale, loin de samliorer, a continu se dgrader tout au long de lanne 2012.

UN CONTEXTE SOCIAL PROCCUPANT, DES DIFFICULTS DE LOGEMENT TOUJOURS PRESSANTES


Dans un contexte conomique et social difficile, la situation est particulirement prilleuse pour les personnes les plus modestes et les moins qualifies qui sont les premires touches par la monte du chmage et le dveloppement de la prcarit et de la pauvret. Ce sont elles qui sont les plus exposes une souffrance sociale, souvent invisible, mais dvastatrice. Et cest pour elles que les aides publiques et le rgime de protection sociale, bien quindispensables, deviennent de moins en moins efficaces, comme si les amortisseurs sociaux taient dsormais plat.

Derrire des statistiques en berne, toujours plus de souffrances sociales


Le mois de dcembre 2012 reprsente le 19e mois conscutif de hausse du chmage et la France compte dsormais 3,1 millions de chmeurs, soit 10,8 % de plus que lan pass. Le chmage de longue dure1 touche dsormais 1,9 million de personnes, un record absolu (+11,7 % en un an) et prs dun demi-million de personnes inscrites Ple emploi le sont depuis plus de 3 ans (+19,8 % en un an), ce qui signifie que le nombre de demandeurs demploi en fin de droits est de plus en plus lev (586 500 nont plus que le RSA, soit une hausse de 14,3 % en un an).
1. Demandeurs inscrits depuis plus dun an en incluant une activit rduite.

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ct de cette progression du chmage, on enregistre une inquitante monte des emplois prcaires (12 % des salaris ont un contrat temporaire) et une augmentation proccupante du sous-emploi (1,3 million dactifs). Il nest donc pas tonnant de constater une augmentation du nombre de travailleurs pauvres : 1,9 million de personnes exercent un emploi mais disposent, aprs avoir comptabilis les prestations sociales (primes pour lemploi, allocations logement, etc.) ou intgr les revenus de leur conjoint, dun niveau de vie infrieur au seuil de pauvret. 3,7 millions de personnes vivent ainsi dans un mnage confront cette difficult2. Globalement, la France comptait 8,6 millions de personnes pauvres en 20103 ce qui reprsente 14,1 % de la population (contre 8,2 millions en 2009, soit 444 000 personnes de plus). Une orientation la hausse, depuis 2005, qui saccompagne dun creusement des ingalits entre les deux extrmits de lchelle des revenus, et dune hausselenteetprogressive de la grande pauvret, qui est aujourdhui difficilementenraye parnotresystmedeprotectionsociale (ONPES, rapport 2012). Le dveloppement de la prcarit et de la pauvret a pour effet de conduire les personnes concernes de multiples renoncements. Avec un budget contraint, de trs nombreux mnages rognent sur toute dpense qui nest pas indispensable , et se livrent une gymnastique budgtaire pour essayer de jongler avec leurs diffrents cranciers. La dgradation de la situation conomique et sociale touche lensemble du territoire national. 9 maires sur 10 ont maintenu, voire augment, leur volume daides en 20124. Le dernier baromtre de lUnccas, LesCCASaupieddumur, enregistre une hausse des demandes daide pour la
2. Enqute Emploi, Insee, 2011. 3. Sont considres comme pauvres, les personnes dont le niveau de vie est infrieur 60 % du revenu mdian, soit 964 euros par mois. 4. tude ralise par lAssociation des petites villes de France (APVF) auprs de 200 maires de communes de 2 500 5 000 hab.

quatrime anne conscutive avec une tendance plusfortementexprimeenmilieurural. En tte, les demandes daides financires (pour 50 % des CCAS) et les demandes daides alimentaires. Les Restos du Cur font de leur ct tat, fin dcembre 2012, dune hausse de 12 % des demandes, un mois aprs le lancement de leur campagne dhiver.

Des manifestations inquitantes sur le front du logement


LA SATURATION DES DISPOSITIFS DHBERGEMENT ET LA DIFFICULT RPONDRE LURGENCE SOCIALE Alors quun rapport parlementaire de janvier 2012 sur la politique dhbergement durgence5 estime que 150 000 personnes sont sans domicile dans notre pays, les alertes se sont multiplies tout au long de lanne pour dnoncer une situation qui ne cesse de se tendre. Le principe fondamental de laccueil inconditionnel nest toujours pas effectif en 2012. Les demandes dhbergement reues au 1156 ont augment de 37 % en novembre 2012 (par rapport novembre 2011), de 52% chez les jeunes de 18 24 ans et de 60 % chez les familles avec enfants, dsormais majoritaires. Faute de places disponibles, plus de 3 personnes sur 4 nobtiennent pas de prise en charge7. Laugmentation des appels au 115 se manifeste dans des territoires qui taient jusqu prsent pargns, y compris en zone rurale, sachant que de nombreuses personnes nappellent plus par dcouragement. Dun ct, la loi impose laccueil inconditionnel des personnes sans abri et, de lautre, la saturation des centres daccueil contraint de laisser
5. Rapport dinformation n4221 sur lvaluation de la politique de lhbergement durgence, Danile Hoffman-Rispal et Arnaud Richard, Assemble Nationale, janvier 2012. 6. FNARS, Premier baromtre hivernal du 115 pour 2012-2013 , auprs des 115 de 37 dpartements, dcembre 2012. 7. La situation sest un peu amliore en dcembre avec louverture des places hivernales.

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des personnes la rue. Les capacits daccueil et dhbergement restent notoirement insuffisantes et inadaptes lvolution des publics (notamment des familles avec enfants) et ce sont, chaque hiver, les mmes solutions qui sont bricoles en urgence dans le cadre des plans hivernaux qui conduisent, infine, la remise la rue de dizaines de milliers de personnes (en dpit du principe de continuit de la prise en charge). En 2012, des professionnels de lurgence sociale dsempars ont dcid dexercer leur droit de retrait dans de nombreux territoires (la Somme, Toulouse), dautres de dmissionner. En SeineSt-Denis, les cadres des services sociaux du Conseil gnral voquent, dans une lettre ouverte au Premier ministre8, la chronique annonce dungchishumainetsocialinvitable. LA DIFFICILE SITUATION DES LOCATAIRES La hausse des prix augmente la part du logement dans le budget des mnages sans que les aides au logement ne parviennent la compenser, certainsmnagessupportantaujourdhui,malgrle bnficedelaide,destauxdeffortprohibitifset desrestesvivreparticulirementfaibles (Igas, rapport 2012). Ce constat sapplique avant tout aux locataires du parc priv mais aussi du secteur Hlm. Les impays progressent et tous les indicateurs disponibles soulignent une inquitante dgradation de la situation. En 2012, selon un bilan effectu par lUnccas, les difficults quotidiennes lies au paiement du loyer ou des factures dnergie sont devenues le premier lment dclencheur des nouvelles demandes daides adresses aux CCAS. Le Secours Catholique signale dans son dernier rapport que sur 60 % des 1 422 000 personnes accueillies en 2011 confrontes des impays, 40 % des cas concernent le loyer et lnergie. Les FSL sont davantage sollicits pour des
8. Lettre ouverte des cadres du service social au Conseil gnral de Seine-St-Denis du 29 octobre 2012 adresse J-M. Ayrault, C. Duflot et M. Touraine.

aides au maintien dans le logement que pour des aides laccs, notamment pour faire face aux dpenses dnergie. Et selon les donnes du Mdiateur national de lnergie, 19 % des dossiers traits en 2012 concernent des consommateurs en difficult de paiement (+ 4 points en un an) et 42 % dentre eux affirment avoir restreint leur chauffage au cours de lhiver 2011/2012 pour limiter leurs factures. Dans le secteur Hlm, si le taux dimpays est relativement stable (autour de 6 % au niveau national), le nombre de personnes en procdure de rtablissement personnel a bondi de 28 000 en 2009 48 000 en 2011. Il nest donc pas tonnant de constater de nouveaux records atteints en matire dexpulsion (plus de 113 000 dcisions de justice en 2011). Ce phnomne extrmement inquitant saccompagne dun net durcissement dans le traitement des situations, les procdures dexpulsion tant mises en uvre de manire plus systmatique (12 759 expulsions ralises avec le concours de la force publique en 2011).

POURSUIVRE ET ACCLERER LA MISE EN UVRE DU CONTRAT SOCIAL POUR UNE NOUVELLE POLITIQUE DU LOGEMENT
Le changement de majorit politique, en 2012, na videmment pas modifi un contexte socio-conomique difficile. Les difficults daccs au logement sont toujours trs prgnantes et les fractures territoriales lchelle de la ville ou du territoire national continuent de se creuser. Certes, on ne peut attendre des rsultats significatifs aprs sept mois daction gouvernementale. Mais on peut apprcier si la perspective quelle dessine est de nature faire reculer le mal-logement et mieux rpondre aux besoins sociaux en matire de logement. Face lurgence sociale, il faut agir rapidement. Or, si des avances concernant les objectifs de production de logements sociaux et de rgulation

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des marchs peuvent tre notes, il nen va pas de mme pour les deux derniers axes du Contrat social. Une Confrence nationale de lutte contre la pauvret et pour linclusion sociale sest tenue au dbut du mois de dcembre, mais les mesures discutes cette occasion nont pas encore trouv place dans un programme pluriannuel. Quant la politique de la Ville, elle fait lobjet dune valuation et de rflexions qui ne donneront pas lieu des rformes concrtes avant le milieu de lanne 2013. La Fondation Abb Pierre souhaite donc attirer lattention des responsables politiques sur quatre enjeux majeurs quil convient de ne pas luder pour atteindre les objectifs du Contrat social.

valeur selon la part de logements locatifs sociaux intgre aux programmes. Cette politique, qui nest pas nouvelle, devrait permettre de produire 110 000 logements sociaux sur la priode 20122016. Elle est ncessaire et deffet relativement rapide, mais ne peut toutefois se substituer la mise en place de politiques foncires territorialises permettant de tenir lobjectif de production de 150 000 logements sociaux par an. Le second volet de cette loi renforce les objectifs de larticle 55 de la loi SRU en prvoyant le passage de 20 % 25 % de logements sociaux dans le parc de rsidences principales des communes qui nen disposent pas suffisamment. Cela ne remplira pas lobjectif national de production, mais y participera pour une part significative (prs de 190 000 logements de lordre de 63 000 par an si toutes les communes concernes jouent le jeu, soit 41 % de lobjectif annuel de 150 000 logements sociaux). La loi prvoit galement le possible quintuplement des prlvements financiers pour celles qui ne respectent pas leur obligation, mais cette mesure nest quun plafond et une simple option pour les prfets qui disposent toujours dune large marge dapprciation. 2. Un nouveau dispositif de soutien linvestissement priv assorti de contreparties sociales prvoit dinciter les particuliers enrichir loffre rsidentielle de 40 000 logements locatifs intermdiaires par an. Ce dispositif sera rserv aux zones qui souffrent dune pnurie doffre locative, les loyers devraient tre infrieurs de 20 % ceux du march et les revenus des occupants plafonns.

Premier enjeu - Produire suffisamment de logements pour rpondre aux besoins sociaux
Dans son discours de politique gnrale, le chef du Gouvernement a fix un objectif de production de 500 000 logements par an, dont 150 000 sociaux, qui reprend celui propos par la Fondation. Trois sries de mesures adoptes depuis lalternance politique concernent le logement social qui apparat comme le vecteur majeur du dveloppement dune offre locative accessible, mme si le logement priv est galement sollicit cette fin avec un nouveau dispositif dincitation fiscale linvestissement. Cependant, on peut regretter que lobjectif dun vaste plan de conventionnement de 100 000 logements par an loyers sociaux ou intermdiaires dans le parc locatif priv ne constitue pas (encore) un axe dintervention pour le nouveau Gouvernement.

3. La loi de finances pour 2013 renforce galement 1. Pour soutenir la production de logements so- la taxe sur les logements vacants et ltend aux ciaux, le projet de loi relatiflamobilisation agglomrations de plus de 50 000 hab. (contre dufoncierpublicenfaveurdulogementetauren- 200 000 actuellement), ce qui peut participer forcementdesobligationsdeproductiondeloge- llargissement de loffre de logements, mme si mentsocial prvoit la cession de terrains publics sa porte est plus circonscrite. Les mesures de rpour la construction de logements sociaux avec quisition, voques la fin de lanne 2012, parune dcote pouvant aller jusqu 100 % de leur ticipent de la mme logique : importantes sur le
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plan symbolique et pour inciter les propritaires remettre leur bien en location, leur effet est ncessairement limit. Mais loffre ainsi mobilise pourra se rvler essentielle pour les personnes prives de logement. Pour autant, la baisse du niveau de la construction en 2012 souligne lampleur de leffort raliser pour atteindre lobjectif national de production. Il sera difficile laccession la proprit et linvestissement locatif priv de contribuer une hauteur estime suffisante (respectivement de lordre de 250 000 et 100 000 logements par an). Mais il sera encore plus difficile de produire 150 000 logements sociaux sans inverser le mouvement de dsengagement financier de ltat dans un contexte o les collectivits territoriales et les organismes Hlm peuvent difficilement augmenter leur effort. Cest lquilibre gnral du modle conomique du logement social qui est en jeu, car il ne permet pas aujourdhui dassurer durablement les moyens financiers ncessaires au financement des oprations, en particulier dans une perspective daugmentation du nombre de logements PLAI et de construction en secteurs tendus (lannonce du relvement du taux intermdiaire de la TVA de 7 10 % aggravant encore les perspectives). Il est tout aussi indispensable que les objectifs nationaux soient dclins sur les territoires de faon cohrente et de mobiliser les collectivits locales au-del de la seule mise en uvre de la loi SRU. Dans lhypothse o les 500 000 logements seraient principalement construits dans les grandes aires urbaines9, les trente agglomrations qui reprsentent environ 48 % de la population de ces aires devraient construire 240 000 logements par an, dont 72 000 logements sociaux. Or, dans la programmation actuelle, 84 100 logements manquent lappel10. Pour atteindre
9. Les grandes aires urbaines sont dfinies en adjoignant chaque ple sa couronne. Elles accueillent en 2008, 82,6 % de la population franaise. 10. Lanalyse se base sur les objectifs inscrits dans les PLH en vigueur, et non sur les constructions ralises.

lobjectif, il faudrait donc augmenter de 54 % la programmation inscrite dans les PLH des trente premires agglomrations franaises11 et sassurer de sa ralisation (en pariant sur le fait que les autres, plus petites, prendraient leur part dans leffort produire).

Deuxime enjeu - Matriser les loyers et amliorer la couverture des aides au logement
La rgulation du march immobilier est une exigence car elle est de nature limiter la hausse du cot du logement dont souffrent dabord les mnages les plus modestes, mais aussi ceux des catgories populaires et des couches moyennes. Un dcret dencadrement est venu fixer le montant maximum dvolution des loyers de relocation des logements privs dans les zones ole niveauetlvolutiondesloyerscomparsceux constats sur lensemble du territoire rvlent une situation anormale du march locatif 12 (38 agglomrations, y compris Paris). Le loyer ne peut excder lancien, rvis en fonction de lIRL (avec drogation possible en cas de travaux ou de loyer manifestement sous-valu), mais le propritaire na pas transmettre le montant de lancien loyer au nouveau locataire, ce qui limite les possibilits de recours. Cette mesure ne constitue donc pas un blocage des loyers comme ont voulu le laisser entendre certains. Son champ dapplication est assez large, mais exclut les locations meubles (certains professionnels de limmobilier conseillant mme de louer les logements meubls et non plus vides), les locations saisonnires et les logements Hlm. Le loyer initial reste fix librement pour les logements neufs, les logements dcents lous pour la premire fois et les loge11. Seules trois agglomrations, celles dAngers, Montpellier et Rennes, permettent de tenir cet objectif. 12. Article 18 de la loi du 6 juillet 1989.

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ments vacants ayant rcemment fait lobjet de travaux damlioration dun montant gal au moins une anne de loyers. Le dcret, entr en vigueur le 1er aot 2012 pour un an, constitue donc une premire tape pour soutenir les locataires en mettant temporairement fin un systme particulirement pnalisant pour eux. Pour autant, il ne permettra pas lui seul de rguler le march locatif et la rforme plus large annonce pour 2013 revt ce titre un caractre dterminant. Deux autres pistes, dj ouvertes, devraient permettre dapporter un cadre plus favorable la rgulation des loyers. Les observatoires locaux de lhabitat devraient permettre dobjectiver les marchs locaux de lhabitat, dans leur diversit. La scurisation des propritaires contre dventuelles dfaillances des locataires (la garantie universelle des risques locatifs annonce par le gouvernement) pourrait galement contribuer lquilibre de la relation locative sachant que les dmarches engages dans ce sens (les agences immobilires vocation sociale par exemple), montrent que des propritaires peuvent changer une lgre perte de rentabilit contre une plus grande scurit. Paralllement, le retour la revalorisation des aides au logement indexe sur lIRL (et non plus limite 1 % dans le cadre des plans de rigueur) permettra dattnuer la dgradation de la situation des locataires lie la hausse des loyers. Mais nous sommes encore loin dune revalorisation et dune amlioration indispensables de leur couverture, notamment du forfait charges compte tenu du cot de la facture nergtique dautant plus lourde que les mnages sont modestes et habitent des passoires thermiques . De leur ct, le projet de loi visant instaurer une tarification progressive de lnergie et les engagements sur lisolation thermique de 600 000 logements anciens, ne garantissent pas la prise
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en compte prioritaire des situations de prcarit nergtique et risquent donc de passer ct de lenjeu social, alors que lefficacit des tarifs sociaux du gaz et de llectricit reste limite et ne permet pas de sortir les mnages de la prcarit. Linstabilit des aides au logement, renforce par la fongibilit des indus de prestations sociales et la variabilit de certaines comme le RSA activit , pose galement problme et constitue une source de fragilit pour leurs bnficiaires. Tout comme lcart entre les loyers plafonds pour le calcul des aides personnelles et ceux rellement pratiqus. Dans le secteur locatif priv, 80 % des loyers sont suprieurs au loyer pris en compte pour le calcul des aides. Dans le secteur Hlm, prs de 4 logements sociaux sur 10 (39 %) sont concerns et cela dautant plus quils sont rcents13 : 70 % 75 % des logements sociaux construits depuis 2000 (PLUS), 66 % de ceux construits entre 1980 et 2000 (PLA), et 12 % pour les logements construits avant 1980 (HLMO). On comprend mieux pourquoi les mnages les plus modestes se retrouvent dans les fractions les plus anciennes du parc locatif social avec des loyers sous les plafonds APL, celles qui souvent ont t construites en ZUP devenues les zones urbaines sensibles daujourdhui.

Troisime enjeu - Refonder la politique en faveur des sans-abri et des mal-logs


Laction en faveur des publics les plus fragiles a surtout fait lobjet de mesures ponctuelles. En matire daccueil durgence, la dmarche gouvernementale a t chaotique (annonce du maintien des places hivernales en mai, puis fermeture en dehors de trois centres rests ouverts) et faite dajustements successifs pour rpondre la monte des besoins et la pression des associations. Le Gouvernement ntait manifestement pas prt
13. tude ralise par les services du ministre du Logement la demande du Haut Comit pour le logement des personnes dfavorises.

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grer son premier hiver. En matire dexpulsions locatives, la circulaire du 26 octobre 2012 est intervenue beaucoup trop tardivement pour tre efficace (cinq jours avant le dbut de la trve hivernale) alors que Franois Hollande, candidat la prsidence de la Rpublique, stait engag ne plus expulser sans solution de relogement, ds le 1er fvrier 2012. Le traitement des bidonvilles, dans un climat extrmement tendu et stigmatisant lgard de leurs occupants, a galement suscit de vives inquitudes. La circulaire interministrielle du 26 aot 2012 relative lanticipation et laccompagnement des oprations dvacuation apporte un cadre de rfrence nouveau qui peut contribuer modifier les pratiques lavenir. Mais la Fondation Abb Pierre dplore une application ingale de ce texte et la poursuite des vacuations sans solution sur diffrents territoires. La Confrence nationale contre la pauvret et pour linclusion sociale, qui sest tenue en dcembre, pourrait par ailleurs conduire dessiner une approche plus globale de la politique en faveur des personnes en difficult. A ce titre, le rapport consacr la politique dhbergement et daccs au logement, pourrait constituer une tape importante si le gouvernement en reprenait les prconisations. Il insiste sur la ncessit dinstaurer des pratiques vertueuses ds 2013 (des rponses aux 40 000 mnages en grande difficult, llaboration de diagnostics territoriaux) pour lancer une dynamique nouvelle, mais souligne que cest aussi llaboration dun plan quinquennal qui est en jeu pour reconstruire une action publique cohrente fonde sur une approche globale, pour renforcer les dispositifs destination des plus faibles et instaurer un vritable systme de protection sociale du logement. Ce plan doit tourner autour de cinq axes dintervention. Il sagit dabord de construire une vision partage de lensemble des difficults de logement (personnes la rue, hberges, en logement prcaire ou indigne) pour ajuster les politiques
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nationales et locales. Les conditions et les capacits daccueil des plus dmunis doivent tre adaptes et transformes pour viter les remises la rue et mettre fin aux hbergements indignes, en diversifiant les rponses. Un troisime axe doit chercher mieux informer les personnes et rinterroger les pratiques du travail social en adaptant laccompagnement aux besoins plutt quaux dispositifs et en variant les formes daccueil. Face laggravation de la crise conomique et de ses consquences, les dispositifs et les procdures doivent tre amliors dans le but dintervenir le plus rapidement possible pour viter les ruptures et mieux prvenir les exclusions et les expulsions. Enfin, il sagit de garantir un logement qui soit dcent et pour cela de traiter les logements indignes, les coproprits dgrades et les causes de la prcarit nergtique lies la mauvaise qualit des logements, dans lesquels les mnages modestes se retrouvent souvent relgus.

Quatrime enjeu - Poursuivre la rnovation urbaine et relancer la politique de la ville


Au-del du renforcement des critres de la loi SRU, lenjeu majeur pour les mois venir concerne la poursuite de la rnovation urbaine et la relance de la politique de la ville. Le Ministre dlgu la Ville annonce une refonte des dispositifs, dans le cadre dun projet de loi pour 2013, qui semble sorienter vers un recentrage de laction sur un plus petit nombre de quartiers (2 500 aujourdhui), avec une approche lchelle de la ville, mlant politique spcifique et mobilisation des politiques de droit commun. Une nouvelle tape de la politique de la Ville comme elle en a dj connu un certain nombre depuis trente ans. certains gards, la rorientation de la politique de la ville parat aussi dicte par un contexte budgtaire contraint, de mme que des incerti-

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tudes dominent quant la mise en uvre dun PNRU 2. Pourtant, la rnovation urbaine a permis des avances significatives. Elle doit donc se poursuivre, mais en tirant les enseignements de ses premires ralisations de faon redonner aux quartiers populaires les moyens de mieux rpondre aux attentes de leurs habitants, dtre en capacit de constituer des espaces de dveloppement et de jouer un vritable rle de promotion sociale : lutter contre la spcialisation spatiale en rpartissant mieux loffre de logements accessibles lchelle des agglomrations, accrotre la production de logements trs sociaux tout en dveloppant des projets intgrs croisant les questions scolaires, de transport, demploi, de citoyennet, de culture Quoi quil en soit, les quartiers populaires ne doivent pas tre sacrifis sur lautel de la rigueur budgtaire.

CONCLUSION : UN BESOIN DE COHRENCE ET DE SOLIDARIT


La politique du logement est confronte de nouveaux dfis. Elle doit faire face la dgradation de la situation socio-conomique et lintensification des difficults de logement tout en redfinissant son ambition et ses orientations pour redonner espoir ceux qui sont confronts au mal-logement. Certaines mesures adoptes par le nouveau gouvernement sinscrivent dans ce sens. Mais il reste trouver larticulation entre les mesures durgence, pour viter les basculements et protger les plus faibles, et les mesures structurelles pour satisfaire lensemble des besoins et limiter pour cela lemprise du march sur le logement. De ce point de vue, lanne 2013 sera dterminante pour donner la politique du logement les orientations nouvelles ncessaires linstauration dun vritable systme de protection sociale du logement et pour assurer une meilleure quit qui prenne en compte la diversit du mal-logement selon les territoires et garantisse lexercice de la solidarit.
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Lanalyse fait apparatre un besoin de cohrence, notamment entre la dimension sociale et la dimension conomique et financire de la politique du logement, mais aussi en matire de gouvernance face au constat dune dispersion des responsabilits. Une nouvelle tape de la dcentralisation devrait renforcer le choix du niveau intercommunal pour mettre en cohrence les approches (habitat, urbanisme et sociale). Mais paralllement, le rle de ltat doit tre affirm et repens. Cest lui que revient la responsabilit de mettre en uvre le droit au logement et de crer les conditions du dveloppement dune offre de logement abordable, dassurer sa prennit, de mettre en place les mcanismes de protection porte universelle et des dispositifs spcifiques pour les plus dmunis. Cest lui de prvoir les moyens financiers ncessaires quitte mobiliser des ressources complmentaires, issues notamment des marchs immobiliers qui ont bnfici de la hausse trs rapide des prix du secteur. Cest dans ce sens que la Fondation Abb Pierre propose la cration dune contribution de solidarit urbaine , dans une logique de lutte contre la sgrgation territoriale et de prquation lchelle des bassins dhabitat en renforant les capacits financires des collectivits locales pour la production de logements vocation sociale. Tout doit tre fait au niveau national et local pour favoriser laccs de tous un logement et prvenir le risque de le perdre. Tout doit tre fait pour rendre effectifs les principes rgulirement affichs par le nouveau gouvernement, quil sagisse de laccueil inconditionnel ou du principe de continuit dans lhbergement, de lopposabilit du droit au logement ou plus largement de lgalit des territoires et de la solidarit nationale envers les plus fragiles. Autant de principes fondamentaux qui doivent tre placs par les responsables politiques en tte des priorits pour redonner de nouvelles perspectives ceux qui sont les victimes, souvent silencieuses, dune exclusion qui senracine dans notre pays.
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Les familles lpreuve du mal-logement


TROISIME CHAPITRE

i tant de pres passent si peu de tempsavecleursenfants,cestaussi un problme de logement . Avec cette interpellation lance dans le cadre de la mobilisation gnrale pour le logement en 2012, la Fondation Abb Pierre a souhait attirer lattention sur les difficults que peuvent avoir des pres spars pour accueillir leurs enfants quand ils ne disposent pas dun logement suffisamment grand. Ils constituent lune des nouvelles figures de la famille , ct des femmes seules avec enfants, des familles recomposes qui deviennent une composante des familles nombreuses , des personnes seules dans toutes les tranches dge et pas seulement parmi les personnes ges. Depuis vingt ans, la vie en couple cde du terrain et de plus en plus de personnes vivent seules. Les unions libres, en moyenne plus fragiles que les mariages, concernent une proportion croissante des couples (ceux qui sont maris ne reprsentent plus que 44 % des mnages en couple). Et quand les jeunes quittent dsormais le domicile parental, cest plus souvent pour vivre seul quen couple (au moins transitoirement). Cest ainsi quen 2009, 8,2 % des mnages en France sont des familles monoparentales (contre 7,6 % en 1999 et 6,8 % en 1990) et 33,6 % sont composs dune personne seule (contre 30,8 % en 1999 et 27 % en 1990)1. Laugmentation de ces
1. Source : Insee, RP 1990 sondage au 1/4 RP 1999 et RP 2009 exploitations complmentaires.

diffrentes catgories rduit symtriquement le poids des mnages constitus dun couple avec enfants ou de deux adultes, qui ont longtemps constitu la figure de rfrence pour la production de logements. Ces transformations, qui se sont acclres au cours de la dernire dcennie, sont radicales. Appeles se poursuivre, elles ont dabord pour effet daugmenter le nombre de mnages et, par l, les besoins en logement. Mais elles contribuent aussi modifier en profondeur le rapport au logement, crant de nouvelles fragilits qui sajoutent celles relevant des volutions conomiques (monte du chmage, diffusion des emplois prcaires, augmentation de la pauvret). En se transformant, la famille sexpose davantage aux difficults de logement. Labaissement du niveau de ressources et lapparition de nouvelles charges rduisent dautant le revenu disponible des mnages pour faire face au cot du logement et lensemble des dpenses courantes. La source principale de fragilit rside dans la constitution de mnages o il ny a plus quun seul adulte, et donc quune seule source de revenu dont ni le niveau, ni la permanence ne sont assurs en priode de crise conomique. La transformation de la famille saccompagne alors bien souvent dune prcarit accrue, et de lentre dans lincertitude de mnages qui prcdemment arrivaient faire face aux dpenses de la vie quotidienne. En attirant lattention sur les familles fragiles , la Fondation Abb Pierre souhaite mettre en lumire deux volutions distinctes mais galement proccupantes. La premire est due la crise du logement qui dstabilise les familles ; la seconde

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est lie la profonde mutation des structures familiales, qui largit le cercle des mnages exposs au mal-logement et en fait apparatre de nouvelles manifestations. Les processus sociologiques et conomiques se conjuguent alors pour devenir des facteurs de fragilit des mnages.

QUAND LA CRISE DU LOGEMENT FRAGILISE LES FAMILLES


Confrontes une offre locative limite et des niveaux de loyer particulirement levs, de nombreuses familles nont pas dautre choix que de sexiler des centres-villes, ou de vivre dans des logements exigus ou de mauvaise qualit. Dautres doivent renoncer purement et simplement leurs projets conjugaux ou familiaux. La crise contemporaine du logement apparat ainsi comme un facteur majeur de dstabilisation pour les familles, y compris celles qui appartiennent aux classes moyennes.

Quand la crise du logement contraint les familles sloigner ou vivre dans de mauvaises conditions
Dans le contexte actuel de crise du logement, de nombreux mnages particulirement les plus jeunes nont plus les moyens daccder un logement familial (T3, T4) dans les grandes mtropoles. Ils sont alors conduits, parfois ds le premier enfant, quitter la ville-centre pour la priphrie, moins daccepter des conditions dhabitat dgrades (suroccupation, logement inconfortable). Mais en quittant les centres urbains, ils quittent en mme temps les rseaux familiaux et sociaux dont ils bnficiaient, sloignent des services et des gisements demplois, augmentant significativement les frais de garde denfants, les frais de transport

Des familles nombreuses quittent galement les centres urbains. Face des perspectives de progression rsidentielle totalement bouches, lloignement apparat pour certaines comme la seule issue possible. Paradoxalement, plus les familles sont modestes, plus elles sont contraintes de sloigner pour accder la proprit dune maison individuelle. Mais ces projets daccession peuvent savrer dcevants voire douloureux pour les mnages douvriers, demploys et mme ceux qui appartiennent une petite classe moyenne ne disposant que dun seul salaire : des moyens de transports parfois limits, les contraintes budgtaires occasionnes par laccession et le relatif loignement des lieux les mieux quips sont autant de contraintes quils navaient pas apprhendes. Dans ce contexte, le risque de captivit est dautant plus important que les marchs les plus convoits (les marchs urbains) se sont progressivement ferms aux mnages pauvres ou modestes qui accdent plus frquemment la proprit dans les communes de moins de 20 000 habitants et dans les communes rurales2.

Quand la crise du logement compromet les projets conjugaux et familiaux


Limpossibilit de se procurer un logement adapt empche dsormais linstallation de nombre de jeunes couples. Les CAF dnombrent de plus en plus de personnes dclarant vivre en couple bien quelles ne partagent pas le mme logement que leur conjoint(e). Si ces formes de vie commune relvent parfois dun choix, elles sont bien souvent subies. Cest surtout le cas pour les jeunes adultes en dbut de carrire professionnelle, acceptant souvent des compromis sur la localisation de leur emploi (avec un loignement parfois important de leurs proches, voire de leur conjointe) et/ou leur niveau de rmunration (acceptation
2. LettredelONPES, Laccession la proprit des mnages pauvres et modestes, mai 2012.

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LA SYNTHSE Chapitre 3

de salaires bas ne permettant pas ensuite daccder un logement suffisamment grand pour le couple). Des jeunes couples sont ainsi obligs de vivre chacun chez soi (voire chacun chez ses parents), dans lattente de jours meilleurs. Et ce parfois mme lorsquils ont dj un enfant en commun. La crise du logement contraint aussi dautres couples continuer de vivre ensemble alors quils ont dcid de se sparer. Les consquences conomiques dune sparation, la perte du niveau de vie qui en rsulte, la difficult trouver un logement... conduisent dans certains cas des cohabitations forces et insupportables. La crise du logement influence plus largement le nombre denfants par couple. Une rcente enqute du Crdoc3 montre ainsi que laugmentation des prix de limmobilier a un impact sur la dmographie, certains mnages rduisant leurs aspirations en termes de nombre denfants. Dans les grandes agglomrations, la tension est telle quelle peut conduire des couples renoncer (au moins temporairement) avoir des enfants.

difficults financires, plus de quatre jeunes sur dix ont envisag de retourner vivre chez leurs parents dont 13 % qui y sont effectivement retourns. En premire ligne : les jeunes chmeurs (21 %) et les jeunes rsidant en Hlm (23 %). Mais ces situations sont trs souvent sources de tensions et de conflits, et peuvent dboucher, dans les cas les plus dramatiques, sur des ruptures familiales et le basculement de ces jeunes dans une extrme prcarit. Les cohabitations subies au sein de la famille concernent galement de nombreux adultes, dge plus avanc (voire dge mr) qui, face des accidents de la vie, sont contraints de revenir vivre chez leurs parents (ou leurs enfants). Cest le cas de jeunes trentenaires, ceux que lon appelle la gnration boomerang qui nont pas dautre choix que de revenir habiter avec leurs parents suite une dgradation de leur situation professionnelle, une sparation de couple ou dautres vnements dstabilisants qui altrent leurs ressources, et ne laissent pas dautre choix que de renoncer (au moins provisoirement) se loger par soi-mme. Cest le cas galement de certains seniors notamment lorsque le passage la retraite provoque une diminution importante des ressources ; la situation est plus difficile encore quand ces personnes, principalement des femmes, nont pas eu de carrire complte ou se retrouvent seules aprs le dcs de leur conjoint. Cette fonction joue traditionnellement par la famille reprsente un puissant amortisseur de crise si lon en juge par le dveloppement de lhbergement chez des tiers. Or, cette solidarit connat des limites et ne peut combler pleinement les lacunes des mcanismes de solidarit collectifs ni des interventions du service social (les assurances sociales, les dispositifs de protections, laccompagnement social, etc.). Une ralit dautant plus proccupante que la famille sollicite est elle-mme une famille fragile.
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Quand la crise du logement empche lautonomisation des membres de la famille


Alors que quitter ses parents pour accder un logement autonome reprsente une tape majeure dans la transition vers lge adulte, les situations de cohabitation subie et prolonge avec les parents se multiplient aujourdhui. Et mme aprs une priode dautonomie, de nombreux jeunes sont contraints de revenir au domicile parental, comme le montre un sondage rcent4 : face des
3. CahierderechercheduCrdoc, n281, dcembre 2011. 4. Sondage de lInstitut CSA pour Polylogis, Les jeunes et laccs au logement , octobre 2012.

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QUAND LA TRANSFORMATION DE LA FAMILLE GNRE DE NOUVELLES SITUATIONS DE MAL-LOGEMENT


Quand la famille se dfait, elle sexpose davantage au mal-logement. Au premier rang des mnages en difficults de logement, on retrouve videmment les familles monoparentales particulirement exposes aux situations de pauvret, mais aussi de nombreuses personnes seules5 (suite une sparation ou par choix) qui nont alors quune source de revenus pour faire face aux dpenses de logement et de la vie quotidienne. Mme sans difficults conomiques particulires, les familles recomposes peuvent galement tre fragilises par rapport au logement, devant retrouver un logement de taille suffisante pour accueillir les enfants des deux lignes, proximit du domicile de lex-conjoint De mme, les pres non gardiens sont confronts des problmes spcifiques lis laccueil de leurs enfants6 un moment o leur situation conomique sest gnralement dgrade. Ces situations tmoignent de la mutation du modle familial et du recul de la vie en couple. Et si ces transformations ne sont pas rcentes, elles viennent aujourdhui se tlescoper avec la dgradation de la situation conomique et dimportantes tensions sur les marchs immobiliers, et peuvent gnrer des situations de mal-logement nouvelles et indites. gress. Dans un contexte gnral de fragilisation des unions, le nombre de familles monoparentales (estim 1,7 million) explose7 et elles sont aujourdhui 2,5 fois plus nombreuses quen 1968. Le phnomne de la monoparentalit nest certes pas nouveau. Mais il prend aujourdhui une ampleur indite : selon le Haut Conseil de la Famille, entre un quart et un tiers des femmes ayant aujourdhui entre 35 et 40 ans se trouveraient au moins une fois dans leur vie en situation dlever seules un ou plusieurs enfants de moins de 25 ans8. Outre cette massification, les familles monoparentales (dont le risque de pauvret est deux fois suprieur celui des autres mnages9) connaissent une dtrioration considrable de leurs conditions de vie. tel point quaujourdhui, prs dune mre clibataire sur deux dclare terminer le mois dcouvert, et prs dune sur cinq craint de basculer dans la prcarit10. Un tel rsultat nest pas tonnant car la monoparentalit touche davantage les femmes les moins favorises. Au final, 32 % des familles monoparentales vivent en-dessous du seuil de pauvret (contre 6,5 % des couples avec enfants). Et les sparations de couple apparaissent comme une des principales ruptures pouvant faire basculer dans la pauvret11.

Les familles monoparentales : entre solutions prcaires et logement social


linstar des personnes seules, le nombre de parents isols mnages composs dun adulte seul avec des enfants a considrablement pro5. Elles sont le plus souvent locataires de leur logement (quand elles ne sont pas hberges). Alors que les personnes seules et les familles monoparentales reprsentent 44 % des mnages franais, elles ne sont que 21 % parmi les rcents accdants la proprit. 6. Un pre spar sur quatre voit son enfant au moins une fois par semaine. InseePremire Les familles monoparentales , juin 2008.

7. Aujourdhui, les 3/4 des familles monoparentales en France sont issues de la sparation dun couple. Enqute tudes des relations familiales intergnrationnelles, 2005. 8. Quelques donnes statistiques sur les familles et leurs volutions rcentes , HCF, 10 octobre 2012. 9. Les familles monoparentales et leurs conditions de vie , in tudes etRsultats, n 389, DREES, 2005. 10. Selon une enqute Ipsos Logica Business Consulting, ralise via Internet du 12 au 22 septembre 2012. 11. Donnes issues du dossier La famille dans tous ses tats , Alternatives conomiques, n 320, janvier 2013.

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LA SYNTHSE Chapitre 3

Ce double phnomne de gnralisation et de prcarisation de la monoparentalit nest pas sans consquence en termes de logement. Surreprsentes dans la demande de logement social, les familles monoparentales le sont aussi dans les recours effectus au titre du Droit au logement opposable et dans la demande dhbergement. Quand survient une rupture, certaines nont en effet pas dautre solution que de solliciter un hbergement auprs dun proche (lorsque leur rseau relationnel le permet) ou dans un centre daccueil durgence, dernier filet de protection contre lerrance et la rue. La part des familles parmi les usagers de lurgence sociale a explos au cours des 10 dernires annes. Paris, elles reprsentent dsormais 49 % des personnes hberges via le 115 (soit une augmentation de 400 % en 10 ans !) : plus de la moiti dentre elles sont des femmes seules avec enfants qui ont t expulses de leur domicile et 84 % sont sans aucune ressource financire. Dans le meilleur des cas, les 115 orientent les familles monoparentales vers les centres dhbergement de type CHRS (elles y reprsentent 30 % des hbergs en comptant les enfants12), mais lengorgement de ces structures conduit aussi bien souvent proposer des nuites dhtel aux femmes seules avec enfant(s). Dans un cas comme dans lautre, les conditions ne sont pas favorables une vie de famille, et lexercice de la parentalit. Compare ces situations prcaires et souvent inadaptes, laccs au logement social reprsente une chance pour les familles monoparentales (elles constituent, elles seules, prs du quart des nouveaux entrants dans le parc Hlm13,
12. Mainaud T., Les tablissements dhbergement pour adultes et familles en difficult sociale. Activit, personnel et clientle au 15 dcembre 2008 , fvrier 2012 13. Les entrants sont les mnages qui ont emmnag dans ce parc depuis moins de trois ans.

soit une proportion bien suprieure leur poids dans la socit). Si loffre Hlm apparat pour ces familles fragiles comme une des seules solutions accessibles, prsentant de bonnes conditions de confort et de scurit, elles rencontrent souvent des difficults pour poursuivre leur parcours rsidentiel.

Quand les pres non-gardiens subissent des solutions prcaires ou inadaptes


De faon symtrique, la situation de monoparentalit sexprime aussi chez les pres spars, gardiens ou non de leurs enfants. Alors que le domicile familial revient gnralement la femme (qui se voit encore majoritairement confier la garde des enfants14), le pre est contraint de retrouver, sans tarder, un logement. Et aux difficults classiques dune recherche de logement dans le parc priv15 sajoutent alors pour lui des problmes spcifiques, lis notamment au versement dune pension alimentaire (rduisant parfois considrablement ses ressources). Aprs la sparation, les hommes connaissent frquemment une priode marque par des conditions de logement prcaires (hbergement chez un ami ou un parent, htel, exprience de logements transitoires successifs...). Privs de domicile propre, les pres spars doivent alors souvent se dfaire dune partie de leurs affaires personnelles et mobilier : ils font dailleurs partie des publics privilgis des boxes individuels , nouvelle version des gardemeubles fleurissant depuis quelques annes en France. Mais terme, les situations dhbergement temporaire trouves par les pres spuisent et peuvent dboucher sur des parcours derrance.

14. Dans 80 % des divorces selon les donnes issues des dcisions de justice. 15. Le parc social - qui connat un dlai dattente variant selon les territoires de quelques mois plusieurs annes - constitue pour sa part une rponse peu adapte aux pres spars qui doivent trouver une solution de logement rapidement et leur dossier apparat rarement comme prioritaire pour les organismes Hlm.

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Par ailleurs, si lon sait que les sparations conjugales ont un impact sur la frquence des contacts entre les parents non-gardiens et leurs enfants16, le rle du logement dans cet loignement na jamais t vraiment questionn. Pourtant, les situations observes montrent bien que les problmes de logement rencontrs par les pres non-gardiens jouent un rle primordial dans leurs difficults exercer leur rle parental. cet gard, le choix de la rsidence alterne (qui recueille aujourdhui la faveur des juges dans une perspective du maintien de la coparentalit 17) est particulirement exigeant du point de vue du logement (localisation gographique, taille du logement). Mme avec des revenus bien suprieurs au salaire moyen, il est frquent que les pres ne parviennent pas concilier ces contraintes avec leur budget, dj grev par la pension alimentaire. Et ce, dautant plus que le nombre denfants est important.

supportent le plus des efforts financiers excessifs pour se loger, et de loin : elles reprsentent 39 % des mnages disposant de restes--vivre infrieurs 500 par mois, une fois payes les dpenses lies au logement (jusqu 42 % des personnes qui ont moins de 300 ). Elles sont aussi largement majoritaires parmi les personnes en situation de surendettement18 (65 % en 2010, contre 58 % en 2001). Sachant que parmi elles, ce sont surtout les personnes spares ou divorces qui sont en forte augmentation, passant de 27 % 35 % entre 2001 et 2010. Ne disposant pas toujours dun logement autonome, les personnes isoles doivent parfois recourir des solutions prcaires pour des priodes plus ou moins longues (hbergement chez un proche, colocation). Les jeunes gs de 18 30 ans sont les premiers touchs par ce nomadisme urbain (chert des logements, allongement de la dure des tudes, multiplication des petits boulots et des stages non rmunrs avant de pouvoir prtendre un emploi stable, etc.). Mais ce phnomne apparat aussi suite une sparation, une recherche demploi qui amne se rapprocher des bassins dactivits, ou quand lun des membres du couple travaille dans un autre lieu que la ville de rsidence, sans avoir les moyens de louer un second logement Le phnomne est galement proccupant pour les personnes ges isoles disposant de faibles revenus, qui sollicitent de plus en plus massivement les structures daide (associations humanitaires, CCAS).

Les isols, trs fortement exposs au mal-logement


Les pres non-gardiens constituent une composante dun ensemble plus vaste, celui des personnes seules qui occupent aujourdhui jusqu un logement sur deux dans les plus grandes villes. Si toutes les personnes seules ne sont videmment pas en difficult de logement, cest au sein de cette population que lexposition au mallogement est la plus forte. cela rien dtonnant, puisquelles ne bnficient pas des garanties apportes par la vie en couple (double source de revenu, conomies dchelle dans les dpenses) ou la prsence denfants (avec les aides qui leur sont lies). Souvent non prioritaires pour lattribution dun logement social, ce sont elles qui
16. Un enfant sur trois dont les parents sont spars ne voit plus son pre. Cf. Bernard C., La paternit en droit franais , in DekeuwerDefossez F. et Choin C. (Eds), Lautoritparentaleenquestion, Presses Universitaires du Septentrion, p. 44, 2003. 17. La notion de coparentalit traduit lide que chacun des pre et mre doit maintenir des relations personnelles avec lenfant, et participer son ducation, dans le respect de lautre parent.

18. 4e enqute de la Banque de France sur le surendettement des particuliers, 2010. Ralis sur un chantillon de 176 700 dossiers.

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LA SYNTHSE Chapitre 3

Les familles recomposes face la suroccupation ou l assignation rsidence


Lorsquaprs une sparation, de nouveaux couples se recomposent, cette volution modifie la structure de la famille, mais aussi ses modes de vie et ses besoins en logement Et laccs un nouveau logement pour accueillir la famille recompose nest pas toujours simple (dautant moins que le nombre total denfants est lev). Hausse des prix de limmobilier, des loyers, pnurie de grands logements les possibilits dajuster le logement lvolution de la famille et de sa taille peuvent tre limites, notamment en march tendu. Bon nombre de familles recomposes se retrouvent alors assignes rsidence ou bloques dans des logements trop troits, devant renoncer parfois offrir leurs enfants un espace de vie adapt et dcent. 30 % des enfants des familles trs nombreuses vivent ainsi dans un logement surpeupl19. Si le parc social compte proportionnellement plus de grands logements que le parc priv, il constitue rarement une solution pour ces familles recomposes. Soit parce que les grands logements restent malgr tout rares, soit parce que la situation de la famille recompose est considre comme provisoire. Et au final, certains couples en viennent reporter, voire abandonner, leur projet de recomposition familiale, se retrouvant assigns au clibat rsidentiel .

QUAND LINTERVENTION PUBLIQUE DOIT SADAPTER LA TRANSFORMATION DE LA FAMILLE


Alors que la famille a chang de visage et sest profondment rinvente, cest encore trop souvent le modle de la famille nuclaire traditionnelle (compose dun couple, soit un homme et une femme, maris, avec des enfants issus de leur union) qui sert de rfrence aux acteurs du logement. Ceux-ci ne prtent gnralement pas assez attention aux nouvelles formes de vie familiale et la situation des personnes seules... alors quils subissent de plein fouet le bouleversement des parcours conjugaux et familiaux (et la diversification des situations et des besoins qui en dcoulent). Or on ne peut se satisfaire dune situation dans laquelle ce sont les solutions les plus prcaires (accueil durgence, hbergement) et le logement social qui prennent en charge et de plus en plus les familles fragiles (mme sils jouent ainsi leur rle), sans rinterroger la faon dont toute la chane des acteurs du logement rpond cette mutation radicale de la structure familiale. lvidence, la politique du logement et plus gnralement lintervention publique doivent sadapter cette nouvelle donne sociale et faire preuve de plus de ractivit et de souplesse face une multiplication des tapes de la vie mailles de ruptures et de transition. Dans trois domaines au moins, des voies de progrs peuvent se dessiner : le secteur de lhbergement, celui du logement social et le rgime des aides au logement.

19. Les conditions dhabitat des enfants : poids des structures familiales et de la taille des fratries , in France,portraitsocialdition2011, Insee.

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Du ct du secteur de lhbergement : le logement dabord pour mieux rpondre aux familles fragiles
Conus lorigine pour des isols, les dispositifs daccueil et dhbergement sont confronts depuis plusieurs annes la demande dun public nouveau, celui des familles prives de logement personnel, en particulier des femmes seules avec enfants. Malgr des politiques successives de refondation, les rponses apportes par les dispositifs dhbergement restent largement insuffisantes et inadaptes ces publics. Selon le premier rapport annuel de lObservatoire national du 115 publi fin 2011, ce sont les adultes (en couple ou isols) avec enfants, dsormais majoritaires dans la demande, qui sont les principales victimes de refus, faute de places disponibles avec plus de 60 % de non rponses (contre 40 % pour lensemble des demandes20). Do un recours massif aux nuites dhtel, notamment pour les femmes avec enfants, pourtant problmatique sur le plan humain. Malgr la mise en place rcente des Services intgrs daccueil et dorientation (SIAO) dans le cadre de la refondation du secteur de lhbergement et de laccs au logement, la prise en compte de la diversit de la demande est loin dtre assure. En cause notamment : une absence de centralisation de lensemble de loffre et de la demande dhbergement21, et un dficit darticulation avec les dispositifs dattribution des logements sociaux. La perspective du logement dabord (dont le SIAO est lun des outils) est pourtant de nature favoriser laccs au logement pour les familles, dans toutes leurs configurations. Pour rpondre
20. Rapport annuel de lObservatoire national du 115, portant sur 37 dpartements, 2011. 21. Bilan de la mise en uvre des services intgrs daccueil et dorientation (SIAO), Rapport de lIGAS, fvrier 2012.

aux situations de sparation conjugale, des solutions temporaires doivent tre aussi imagines, comme la mise disposition de logements pour des pres spars qui nont pas les conditions de logement adquates pour accueillir leurs enfants (vie en structure collective, logement dgrad voire indigne, logement trop loign du lieu de vie de la mre des enfants...).

Du ct des organismes Hlm : adapter les pratiques la mutation de la famille


Si les bailleurs sociaux sont conscients de linadaptation du parc social aux mutations des parcours conjugaux et familiaux, ils se disent bien souvent dmunis pour proposer des solutions nouvelles. La gestion des sparations apparat complique puisquil sagit la fois de trouver un nouveau logement pour lun des ex-conjoints et de rgler la question du maintien dans les lieux pour lautre (sachant que celui-ci ne peut dsormais compter que sur ses seules ressources). La recherche de solutions est particulirement dlicate pour les parents non-gardiens qui sont de plus en plus nombreux solliciter les permanences logement des mairies, les associations, et dposer des recours au titre du Dalo. Ce public, comme celui des femmes seules avec enfants ou des familles recomposes, interpelle le systme du logement en posant une question fondamentale22 : Commentfaireensorte quelelogementnesoitpasunlmentencore plusperturbateurdanslecontextedunesparation?Commentpeut-ilpermettrelacontinuit delafonctionparentale?

22. Question suggre par la responsable de lAIVS de Rennes.

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LA SYNTHSE Chapitre 3

Pour mieux tenir compte de lvolution des situations familiales, certains bailleurs sociaux tentent dadapter leurs pratiques et procdures, notamment travers une meilleure gestion et un assouplissement des politiques dattribution (adaptation des critres dattribution, charte favorisant la mobilit rsidentielle, bourses dchange de logements linitiative des locataires). Des rponses qui restent encore peu dveloppes. Par ailleurs, la mise en uvre dune politique de mobilit rsidentielle au sein du parc social constitue un enjeu dterminant pour viter les situations de sur-occupation ou dassignation rsidence des familles. Cela est dautant plus fondamental que le statut du parc social a chang, ne reprsentant plus une simple tape dans le parcours des familles (vers le locatif priv, vers laccession la proprit...) mais une solution souvent durable.

Dune manire gnrale, le systme manque galement aujourdhui de ractivit pour accompagner lvolution des situations personnelles et familiales, et notamment les priodes de difficult transitoires ou de prcarit rsidentielle. Un rcent rapport de lIGAS souligne cet gard le manque de ractivit de lensemble de la chane de prvention des expulsions et au sein de celle-ci, du systme daides personnelles au logement qui ragit trop tardivement aux situations dimpays24. Pour soutenir les transitions familiales, et prvenir leurs effets nfastes, certaines CAF ont dvelopp des rponses sous forme dallocations coup de pouce , comme l aide en cas de rupture familiale , instaure dbut 2012 par la CAF du Finistre. Des initiatives ont galement t prises par des collectivits locales, comme la Ville de Paris qui a instaur en 2002 l allocation Paris Logement Familles Monoparentales visant aider les familles monoparentales mieux supporter leurs dpenses de logement. Ces dmarches restent toutefois trs marginales, et ne sauraient en tout tat de cause tre suffisantes, la rponse ne pouvant pas tre recherche uniquement du ct daides pansements qui viendraient, au coup par coup, rsoudre les difficults des familles. Si intressantes soient-elles, elles ne peuvent pas affranchir dune rflexion plus globale sur les conditions de mobilit au sein du parc de logements et sur la solvabilisation des mnages au regard de lvolution des comportements conjugaux et familiaux.

Du ct des aides personnelles au logement : dvelopper la souplesse et la ractivit du systme


En ltat actuel de la lgislation, les situations de sparation ne sont que trs partiellement prises en compte dans le calcul des plafonds de ressources pour bnficier dune aide au logement. En cas de rsidence alterne par exemple, lenfant nest pris en compte dans le calcul de laide au logement que pour un seul des deux parents (celui auquel il est rattach), indpendamment du temps quil passe auprs de chacun deux. Les aides personnelles au logement savrent ainsi inadaptes et en dcalage avec les ralits familiales actuelles. Leur efficacit est mme remise en cause, notamment pour les familles nombreuses, dont celles recomposes. Lvolution nettement moins rapide des plafonds de loyer (et du forfait charges) partir desquels les aides personnelles sont calcules, par rapport aux loyers rels, engendrent par ailleurs une hausse significative du taux deffort, lcart samplifiant avec le nombre denfants des mnages concerns23.
23. Familles et logement , Avis adopt par le Haut Conseil de la Famille lors de la sance du 10 mai 2012.

24. valuation des aides personnelles au logement , Rapport de lIGAS, mai 2012.

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CONCLUSION
En mettant laccent sur les familles fragiles , la Fondation Abb Pierre souhaite attirer lattention sur les dynamiques conomiques et sociales qui gnrent leur difficult et les exposent au mal-logement. Les familles sont fragiles parce quelles supportent de plein fouet les effets de la crise du logement. Une crise qui contraint fortement leurs choix rsidentiels, empche lautonomisation des membres de la famille et compromet des projets conjugaux et familiaux. La situation est encore plus difficile quand les familles sont confrontes trois volutions concomitantes. Celle de lemploi qui dstabilise le rapport au travail, provoque une diffusion de la prcarit, une augmentation du chmage et de la pauvret. Celle du logement qui gnre des difficults pour y accder et sy maintenir. Celle de la famille traditionnelle nuclaire remise en cause par les volutions contemporaines de la socit qui font que, dsormais, le terme famille se conjugue au pluriel. lvidence, la faon dont les familles se constituent, changent, voluent dans leur configuration peut devenir un dclencheur de mal-logement ou un acclrateur dexclusion vis--vis du logement. Prendre en compte cette mutation est une ncessit qui appelle dabord de se dfaire du caractre dominant du modle familial traditionnel (trs prgnant dans les reprsentations alors quil nest plus toujours dominant dans la ralit). Lintervention publique en matire de logement doit prendre acte des nouvelles formes de vie familiale et accompagner les mnages dans la recherche de nouveaux quilibres rsidentiels. Faute de quoi, le risque existe de transformer les temps de transition familiale (sparation, remise en couple, arrive dun enfant...) en moments de basculement dans la prcarit et lexclusion. Force est de constater que le systme du logement (march, institutions, politiques publiques, cadre lgal) na su sadapter que trs imparfaitement ces volutions, quil sagisse de loffre de logements, des procdures daccs celui-ci ou des dispositifs de solvabilisation des mnages. Les mutations de la famille doivent dsormais tre prises en compte, au moins trois niveaux : celui de la scurit financire des mnages (quand la rupture familiale provoque une diminution brutale des revenus), celui de la mobilit rsidentielle (pour que les phases de transition familiale nengendrent pas de la prcarit rsidentielle), celui enfin de laccompagnement et du soutien aux personnes dans ces phases de transition. Audel, ces solutions invitent repenser loffre de logement dans le sens dune production adapte aux besoins des familles. Car la mutation actuelle de la famille renforce la demande de nouvelles typologies dhabitat, que le parc existant nest pas toujours en mesure de fournir. Tant que les politiques publiques du logement seront penses indpendamment des politiques familiales, tant quelles seront construites uniquement en rfrence au couple uni pour la vie , avec une trajectoire rsidentielle linaire, elles resteront indiffrentes et sourdes aux rels besoins et attentes des familles dans la diversit de leurs configurations. Or, que dire dune socit o les pouvoirs publics, dans le mme temps, valorisent et mettent en avant la famille comme un acteur cl de la cohsion sociale (notamment en matire de prise en charge des personnes vieillissantes ou des jeunes adultes...), mais ignorent sa mutation dans leur action en faveur du logement ?

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LA SYNTHSE Chapitre 3

DISPARITS TERRITORIALES, DIVERSIT DU MAL-LOGEMENT

Lapproche territoriale du mal-logement : un dfi pour les politiques du logement


QUATRIME CHAPITRE

ans le domaine du logement, les ingalits se sont approfondies dans notre pays depuis une dizaine dannes1. La Fondation Abb Pierre en tmoigne dans ses derniers rapports qui soulignent que le logement nest pas seulement le reflet des ingalits sociales, mais quil les renforce (voire contribue en crer de nouvelles). Divers travaux ont galement point le creusement des ingalits sociales dans de nombreux autres domaines (distribution des revenus, emploi, sant, ducation2), donnant voir le caractre multidimensionnel des ingalits. ce constat sajoute aujourdhui celui dune traduction territoriale de ces ingalits, qui fait de certains espaces, des zones o les populations sont plus exposes que dans dautres. Ainsi, les ingalits sociales se creusent et se projettent spatialement, contribuant alimenter les fractures territoriales. Dans le domaine du logement, les disparits territoriales sont trs marques, que lon considre la structure de loffre immobilire, le niveau des prix sur les marchs, la rpartition du parc social, la concurrence dans laccs au logement ou les perspectives de mobilit rsidentielle Si des donnes existent aujourdhui sur la ralit territoriale
1. La cration dun ministre de lgalit des territoires et du Logement invite se saisir de la question des ingalits, mais les constats dresss par la Fondation Abb Pierre dans ses prcdents rapports y conduisent aussi. 2. LesingalitsenFrance, Alternatives conomiques-Observatoire des ingalits, N56 septembre 2012.

des parcs de logements et des marchs immobiliers, elles restent lacunaires en ce qui concerne lapproche territorialise du mal-logement. Lanalyse gnrale que propose la Fondation dans ses rapports, se devait donc dtre complte par une approche territoriale, essentielle pour rendre compte de la diversit du mal-logement dans nos territoires. Cest cet objectif que ce chapitre tente de rpondre.

CRISE DU LOGEMENT ET TERRITOIRES


La rgion Ile-de-France et les grandes villes sont les premires concernes par la crise du logement : cot lev (voire exorbitant) du logement la location comme lacquisition, raret de loffre accessible, insuffisance de loffre dhbergement, blocage des parcours rsidentiels des mnages modestes et pauvres, etc. Si ces manifestations de la crise du logement sont particulirement marques dans les villes aux marchs tendus, elles sexpriment aussi des degrs divers dans dautres territoires o le mal-logement est prsent sous dautres formes (insuffisance de loffre locative, dgradation de lhabitat, etc.).

Un mal-logement prsent partout, mais dintensit et de nature diffrentes selon les territoires
Lintensification de la crise du logement ces dernires annes a focalis lattention sur les territoires les plus touchs par la hausse des prix de limmobilier et la tension du march du logement. Au risque de ne pas prter une attention suffisante la diversit des autres manifestations territoriales du mal-logement. Au risque galement de
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laisser penser que les zones en dclin industriel ou dmographique en taient pargnes ; que les villes moyennes, les petites villes et les zones rurales en taient davantage prserves que les plus grandes agglomrations. Au risque, donc, dabandonner des territoires et des populations leurs difficults. Or, lapprofondissement de la rflexion engage dans le prcdent rapport sur ltat du mal-logement permet de souligner quil est partout prsent, mme si ses manifestations et son intensit varient dun territoire lautre. La dmarche propose par la Fondation Abb Pierre repose sur une typologie de lespace rsidentiel qui prend en compte la taille de lunit urbaine3, la chert des marchs, ainsi que les caractristiques du parc immobilier et de son occupation sociale (ge des mnages, composition familiale, rpartition des CSP et niveaux de vie). On constate notamment que les situations dinconfort et de surpeuplement napparaissent pas uniquement dans les marchs immobiliers tendus, mme si la pression du march favorise leur dveloppement (comme en agglomration parisienne et dans les grandes villes chres), mais aussi de faon moins connue dans des villes rurales et des grandes villes bas prix... Si lon observe les situations relevant dun effort financier excessif pour se loger4, il apparait que les mnages prouvent aussi ce type de difficults dans des territoires o le cot du logement est limit en raison de la faiblesse de leurs revenus.

En croisant les rsultats relatifs au confort, au surpeuplement et leffort financier excessif, le nombre de mnages concerns par au moins une de ces difficults slve 6,4 millions (soit prs dun mnage sur quatre, prs de 16,2 millions de personnes). Le surpeuplement et leffort financier excessif expliquent ici 93 % des problmes de logement. Sachant que ces donnes ne recoupent quune partie des situations de mal-logement que la Fondation Abb Pierre recense5. Un tel rsultat souligne les limites de lapproche trop binaire dfendue par le prcdent ministre du Logement, fonde sur la distinction entre zones tendues et zones dtendues. Si les situations de mal-logement sont trs prsentes Paris et dans sa banlieue ainsi que dans les grandes villes chres (environ 30 % des mnages concerns), elles le sont davantage dans les grandes villes prix bas o elles concernent prs de quatre mnages sur dix (39 %).

Disparits territoriales et ingalits sociales


Si les situations de mal-logement npargnent finalement aucun territoire, les disparits territoriales ne sont pas supportes de la mme manire par tous. Et niveau de revenus gal, la personne au Smic, le fonctionnaire, le chmeur indemnis ou le travailleur pauvre naura pas le mme niveau de vie sil habite en Ile-de-France, dans une grande mtropole rgionale ou dans un territoire marqu par un cot daccs au logement moins lev. Les spcificits territoriales peuvent ainsi avoir un impact significatif en termes de pouvoir dachat. Et quand ingalits sociales et ingalits territoriales se tlescopent, la situation devient particulirement inquitante.
5. Voir les cinq dimensions du mal-logement prsentes dans la premire partie du chapitre 2 du rapport.

3. Une unit urbaine est une commune ou un ensemble de communes prsentant une zone de bti continu (sans coupure de plus de 200 mtres entre deux constructions) qui compte au moins 2 000 habitants. 4. On considre que les mnages qui ont un niveau de vie rsiduel infrieur 500 (quel que soit leur taux deffort pour se loger) supportent un effort financier excessif . 4,2 millions de mnages taient dans cette situation en 2006. Si on ajoute les mnages ayant un niveau de vie suprieur mais un taux deffort de plus de 35 % pour se loger, 2,3 millions de mnages supplmentaires se retrouvent en situation de fragilit financire.

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LA SYNTHSE Chapitre 4

RPARTITION DES MNAGES PAR STATUT DOCCUPATION EN FONCTION DES NIVEAUX DE VIE
Quintiles de niveau de vie Propritaire non accdant Propritaire accdant Locataire HLM Locataire priv Autres statuts Total

Premier quintile Quintiles 2 et 3 Quintiles 4 et 5

27,7 % 36,5 % 43,6 %

6,5 % 17,4 % 28,1 %

28,5 % 20,2 % 8,2 %

27,1 % 21,1 % 16,3 %

10,2 % 4,9 % 4%

100 % 100 % 100 %

Source : Insee - Enl 2006 - exploitation Fondation Abb Pierre.

En se penchant sur les statuts doccupation des mnages en fonction de leur niveau de vie, il apparat que les plus modestes (1er quintile) sont aussi les moins protgs par le statut de propritaire (non accdant sans charge de remboursement) et les plus exposs aux drives du secteur locatif priv.

Ces mnages les plus pauvres habitent plus souvent que les catgories modestes ou intermdiaires (quintiles 2 et 3) dans les territoires les plus chers du point de vue immobilier : un sur quatre vit dans une grande ville chre et 44 % dans les secteurs o le cot du logement est le plus lev. Cette exposition des mnages les plus fragiles au march immobilier nest en gnral pas compense par le niveau de salaires (sauf partiellement en rgion parisienne et dans des proportions limites) ou par une adaptation suffisante des barmes daides.

Dynamiques territoriales et mal-logement


Ce qui est aussi nouveau dans la priode actuelle est que les effets de lamplification de la crise conomique et financire de 2008-2009 tendent se conjuguer avec ceux de la crise du logement pour provoquer une profonde restructuration des territoires, lchelle des rgions, des villes ou des banlieues. Certains subissent durement les consquences de la dgradation du contexte conomique et rien ne semble pouvoir arrter le mouvement de dcrochage qui les affecte, quil sagisse des anciennes villes industrielles ou des grands quartiers dhabitat social. Dautres, en

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priphries des villes ou les territoires ruraux, connaissent de profondes mutations sous leffet de la mobilit rsidentielle qui conduit les mnages modestes sloigner des centres pour accder la proprit. Une onde qui gagne parfois les espaces ruraux les plus loigns, provoquant un remodelage conomique et social important.

LES FIGURES TERRITORIALES DU MAL-LOGEMENT DANS UNE FRANCE PLUSIEURS VISAGES


Le remodelage des espaces rsidentiels sinscrit dans un mouvement plus large de restructuration des territoires lchelle nationale. Les villes, agglomrations, bassins demploi et rgions ne connaissent pas les mmes volutions et les disparits entre territoires saggravent, donnant ainsi naissance de nouvelles formes dingalits. Les travaux conduits, notamment, par Laurent Davezies6 ont fait apparatre une France plusieurs visages et permis de souligner que la rgion parisienne et les grandes mtropoles rgionales, qui concentrent des activits de pointe et gnrent des emplois qualifis, ont plutt bien rsist la crise, ainsi que les territoires o lemploi public est trs prsent et ceux qui dpendent du tourisme. En revanche, les bassins demplois industriels, dj en difficult, et ceux qui vivent dabord des transferts sociaux ou des pensions de retraits ont beaucoup souffert. Ingaux face la crise, les territoires rsistent plus ou moins selon le modle conomique quils ont adopt ou dont ils ont hrit.

Si les ingalits territoriales ont toujours exist, la crise les a fait exploser. Les donnes globales sur lemploi ou le chmage (entre 2007 et 2009, la France a perdu 380 000 emplois et le chmage sest accru dun million de personnes) dissimulent dnormes disparits entre territoires. Des disparits qui pourraient bien saccentuer encore lavenir, si les dpenses sociales et publiques ne jouent plus leur rle damortisseur et ne permettent plus la solidarit et lquilibre entre les territoires. Ces rflexions sur la restructuration de lespace national peuvent tre mobilises pour proposer une lecture du mal-logement concernant dun ct les territoires dynamiques, du fait de leur attractivit conomique ou rsidentielle, et dun autre ct les territoires en dclin industriel ou dmographique. Comme il y a le mal-logement des personnes pauvres et prcaires pour qui le logement est un facteur dexclusion et celui des couches populaires et des classes moyennes fragilises par la progression incontrle du cot du logement7 , il y a le mal-logement li aux territoires attractifs et celui li aux territoires en dclin. Ces deux approches, lune sociale, lautre spatiale, se rpondent et se compltent. Cest ainsi que la dgradation de la situation des catgories intermdiaires est surtout manifeste dans les territoires dynamiques, sige des manifestations dexclusion du logement les plus violentes. Mais le mal-logement est partout prsent et prend des formes spcifiques tant dans les territoires en dprise industrielle que dans les zones rurales.

6. La France et ses territoires , Alternatives Economiques, Hors srie poche n50, juin 2011.

7. Voir la 2e partie du premier chapitre du rapport 2012 sur ltatdu mal-logement, page 27 et suivantes.

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Territoires attractifs, marchs immobiliers tendus et mal-logement


Les territoires porteurs dune dynamique conomique favorable, attractifs en terme demplois qualifis ou parce quils disposent de qualits naturelles (littoral, massifs montagneux), sont confronts dnormes tensions immobilires et soumettent les personnes les plus modestes qui y vivent des difficults de logement parfois insurmontables. De telles situations se retrouvent videmment en rgion parisienne et dans les grandes mtropoles rgionales, mais aussi dans les zones frontalires et touristiques. MTROPOLES AUX MARCHS IMMOBILIERS TENDUS : MODLE-TYPE DE LA CRISE DU LOGEMENT Caractrises par leur dynamisme en tant que bassins demplois (dans le secteur productif comme dans la fonction publique), les principales mtropoles franaises8 et leurs agglomrations ont connu les plus fortes croissances dmographiques au cours des 20 dernires annes ; ces territoires attirent de nombreux mnages, notamment des jeunes diplms, par des formations universitaires dexcellence et une offre demplois de haut niveau technologique. Ce solde migratoire positif a gnr une forte tension sur les marchs immobiliers et aliment le renchrissement du cot du logement. Il en rsulte un double processus, de pri-urbanisation (le march local du logement slargissant aux communes priphriques - semi-rurales et rurales - qui ont connu des croissances souvent spectaculaires) et de spcialisation du type de peuplement des grandes villes (maintien des populations modestes et prcaires dans le parc social ou un parc priv de faible qualit et/ou trs cher, occupation du parc priv de qualit par les mnages disposant de revenus suprieurs).
8. Paris, Lyon, Rennes, Nantes, Toulouse, Montpellier, Lille

Les formes de mal-logement dans ces grandes villes sont connues : des difficults daccs au logement qui se traduisent par une pression forte sur le logement social et des dlais dattente toujours plus longs ; une augmentation des personnes sans domicile propre (sans-abri, personnes hberges en institution ou chez des tiers, phnomnes de squat) et la saturation des dispositifs dhbergement et de logement temporaire (malgr la progression des capacits daccueil) ; une partie du parc locatif priv de faible qualit voire indigne qui fait office de parc social de fait ... Au sein mme des agglomrations attractives, la structure du parc immobilier - souvent hrite de lhistoire industrielle des territoires - alimente et conforte des phnomnes de sgrgation territoriale. Cest le cas dans lEst parisien o sest concentre loffre dhabitat social pour rpondre au dveloppement industriel de cette zone au prix dun dsquilibre Est-Ouest. Cest le cas galement des quartiers dhabitat populaire aujourdhui en rnovation urbaine qui se sont dvelopps dans le Nord parisien, proximit des grandes usines mcaniques. Instaurant progressivement une division sociale de lespace au sein des agglomrations dynamiques, ces dsquilibres de la rpartition de lhabitat social apparaissent difficiles rduire. Et lorsque sy ajoute le dpart vers les priphries des candidats laccession la proprit, tous les ingrdients sont runis pour conduire au renforcement de la spcialisation spatiale.

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Territoires en dclin, obsolescence du parc immobilier et mal-logement


DES SECTEURS RSIDENTIELS, TOURISTIQUES OU FRONTALIERS QUI EXCLUENT LES MNAGES LES PLUS MODESTES lattractivit productive des grandes agglomrations peuvent sajouter les caractristiques intrinsques des territoires (littoral, frontire) qui produisent des particularits sur le march local de limmobilier, donnant naissance des figures singulires du mal-logement. Ainsi les zones littorales, par leurs amnits, crent des phnomnes spcifiques de concurrence sur le march du logement (entre les rsidences secondaires et les rsidences principales) qui pnalisent les mnages les plus modestes : rarfaction et renchrissement de loffre disponible, production neuve principalement oriente vers la demande de catgories aises Les zones frontalires connaissent galement une situation difficile, leur march immobilier tant marqu par la prsence de travailleurs transfrontaliers (gnralement aiss) qui choisissent de se loger du ct franais pour des raisons de commodits, de cot du logement ou de qualit de loffre immobilire. Cette situation augmente la tension sur le march local, contribuant linflation des loyers et des cots dacquisition. Des territoires comme lAlsace, la Lorraine, Franche-Comt ou Haute-Savoie, sont concerns, se situant proximit de pays riches haut niveau de salaires (Allemagne, Luxembourg, Suisse). Cette situation cre les conditions dune socit deux vitesses (les salaris du ct franais nayant pas le mme pouvoir dachat que ceux qui travaillent de lautre ct de la frontire) et la concurrence sur le march du logement se fait gnralement au dtriment des salaris locaux. La fracture territoriale slargit entre les zones attractives aux marchs immobiliers tendus et les territoires en dclin industriel ou dmographique. Ce qui caractrise finalement ces territoires en dclin tient au fait quils se trouvent lcart et en marge des dynamiques conomiques et des flux rsidentiels. La faible pression de leur march immobilier ou le cot relativement modr de leurs logements ne mettent pas ces territoires labri de relles difficults. Le mal-logement y prend une dimension et une coloration particulires. DES TERRITOIRES MARQUS PAR UNE HISTOIRE INDUSTRIELLE RVOLUE Dans les secteurs en dprise conomique, la dtente des marchs immobiliers ne se traduit pas ncessairement par labsence de difficults de logement : si laccs au logement est parfois plus facile, les conditions dhabitat sy rvlent souvent de moindre qualit, et la prcarisation dune partie de la population alimente les situations de mal-logement. Cette ralit se retrouve dans des villes et territoires qui ont longtemps vcu de lactivit industrielle et dont le patrimoine immobilier, construit historiquement pour accueillir une main duvre souvent peu qualifie, se spcialise aujourdhui dans laccueil des populations prcaires ou trs modestes. Cest le cas dans les territoires anciennement industriels du Nord et de lEst de la France, o lexistence dun parc social important mais en partie dprci (notamment dans les dpartements du Nord et du Pas-de-Calais) se conjugue avec lexistence dun parc priv locatif de mauvaise qualit, dont la rnovation exige des efforts considrables de la collectivit, qui ne parvient pas toujours en contrecarrer les effets mme dans des bassins dhabitat plus dynamiques (lAlsace pour Mulhouse, Lille Mtro-

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pole pour Roubaix). En Seine-Saint-Denis, cest lchelle dun dpartement que se retrouve lensemble de ces problmatiques, amplifies par le contexte francilien de pnurie de logement et de tension dans le secteur de lhbergement, ainsi que par linsuffisance chronique dune gouvernance qui soit en mesure dengager des rponses structurelles de rquilibrage territorial. DES RGIONS RURALES, PEU DYNAMIQUES ET AUX MARCHS DU LOGEMENT DTENDUS Les rgions rurales relativement loignes des grands ples de dveloppement connaissent des problmatiques spcifiques (dpartements ruraux ou zones non touches par la priurbanisation qui relgue des mnages aux revenus intermdiaires et modestes aux priphries des agglomrations les plus dynamiques). Si labsence de pression sur le march immobilier se traduit dans ces territoires par des prix moins levs, la vacance y est relativement consquente, et le parc souvent vtuste (logements de confort mdiocre, habits par des propritaires parfois impcunieux, souvent vieillissants, qui nont pas les moyens dune remise aux normes). Si le faible cot des biens immobiliers permet encore des mnages modestes daccder la proprit, leur trs faible solvabilit et la vtust des biens acquis peuvent se cumuler pour crer des situations dendettement et/ ou de conditions de vie dgrades (problme de chauffage, disolation), aboutissant parfois des situations aigues de prcarit nergtique.

LES OBSTACLES AU DVELOPPEMENT DE POLITIQUES TERRITORIALES ADAPTES


La lutte contre le mal-logement implique une meilleure prise en compte des disparits territoriales, de faon dvelopper des stratgies adaptes aux spcificits des territoires et aux formes quy prend le mal-logement. Cette perspective se heurte dabord la difficult que rencontre ltat pour les saisir (les diffrents zonages mis en place pour distribuer les aides publiques, subventions, incitations fiscales, savrant trop limits). Mais le dveloppement de politiques territoriales adaptes se heurte deux autres difficults majeures : > le dcouplage entre les priorits de la politique du logement de ltat et celles des collectivits locales, > le difficile dpassement par les collectivits locales du dcoupage des comptences institu par le processus de dcentralisation.

Du ct de ltat : une difficult accompagner le processus de territorialisation de la politique du logement


Jusquici, ltat a impuls puis acclr le mouvement de territorialisation de la politique de lhabitat, appelant les collectivits locales prendre de nouvelles responsabilits en la matire. Pour autant, il dispose toujours des leviers essentiels de la politique du logement mme si ses capacits dintervention locale dclinent, alors que les collectivits territoriales investissent des responsabilits et des comptences nouvelles. 1 - Un premier obstacle au dveloppement de politiques territoriales adaptes tient la divergence entre les proccupations des collectivits locales, dont le champ dintervention est dfini par la rpartition des comptences tablie par la dcentralisation (la dlgation des aides la pierre

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ayant renforc leur responsabilit dans le dveloppement et ladaptation de loffre locative sociale), et celles de ltat qui tendent se focaliser sur des priorits fluctuantes : dveloppement de laccession la proprit, aides aux propritaires occupants en matire damlioration de lhabitat, relance de la construction locative sociale depuis le changement de majorit politique et lancement dun programme de rhabilitation pour rduire le cot dusage du logement. Ces priorits de lEtat ne concident pas toujours loin sen faut avec celles des collectivits territoriales. Par exemple, la rorientation des aides de lAnah en direction des propritaires occupants sest faite au dtriment du dveloppement de loffre locative prive sociale, pourtant ncessaire dans les villes et bourgs ruraux. Le dcoupage sectoriel de laction publique en matire de logement rend difficile une approche locale qui soit cohrente, dautant que le rythme et la temporalit de laction de ltat et des collectivits locales ne concident pas . 2 - Une autre difficult est lie la tension entre deux modalits de fixation des objectifs de la politique du logement dans les territoires. Dun ct, un processus dlaboration partir du territoire, qui dfinit le volume et la qualit de la construction locative sociale dans les programmes locaux de lhabitat en sappuyant sur les besoins estims localement et les capacits dintervention (enveloppes financires, terrains disponibles, volont politique des communes). Dun autre ct, une dclinaison territoriale dobjectifs nationaux tout aussi lgitime, mais qui diffre de celle qui prside aux choix des lus locaux. 3 - Alors que la territorialisation de la politique de lhabitat apparat comme une condition majeure de son efficacit, on a assist au cours des dernires annes laugmentation de la part des logements dcontingents , comme le PTZ et le PLS, et laccroissement des aides fiscales

linvestissement qui nont aucune attache avec le territoire et sont distribues indpendamment des priorits locales ( Robien , Scellier ). Cette volution a contribu rompre les liens entre le financement du logement et les besoins des territoires. Elle contribue au dveloppement dune politique hors sol , remettant en question laction des collectivits locales les plus engages. Il en est de mme pour les aides personnelles au logement, distribues de faon quasi uniforme sur lensemble du territoire, indpendamment des conditions de fonctionnement des marchs immobiliers.

Du ct des collectivits locales : une implication ingale, un champ dintervention limit


Si la plus grande implication des collectivits locales dans le domaine du logement a des effets positifs, le processus en cours rvle des limites videntes, plusieurs niveaux. 1 - Malgr des avances significatives, limplication des collectivits locales demeure ingale et pose la question de la mise niveau de lintervention de celles qui tranent les pieds en matire de logement. Jusqualors, ltat est essentiellement intervenu sous forme dincitation, parfois avec succs, son contrle demeurant le plus souvent relativement formel (les services extrieurs de ltat tant affaiblis par la RGPP et donc en difficult pour maintenir leur niveau dexpertise

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et un dialogue exigeant avec les collectivits locales). Quant lexercice de la contrainte, ltat ne lexerce que faiblement (comme le montre lapplication de larticle 55 de la loi SRU). Ainsi, face un tat trop souvent dfaillant, face des communes trop souvent en retrait, la contractualisation des objectifs entre tablissements publics de coopration intercommunale (EPCI) et communes, et leur inscription dans les programmes locaux de lhabitat (PLH), constitue un support important pour assurer une meilleure rpartition territoriale de la construction locative sociale et reprsente de ce point de vue une voie de progrs. 2 - Alors que les objectifs de construction inscrits dans les PLH ne permettent pas loin sen faut datteindre le niveau attendu de 150 000 logements sociaux par an, leur mise en uvre apparat de surcroit problmatique car les conditions ncessaires au dveloppement local de la construction sociale ne sont pas runies. Celuici a surtout repos ces dernires annes sur les subventions des collectivits locales et les fonds propres des organismes Hlm, venus compenser le dsengagement de ltat. Mais le systme atteint aujourdhui ses limites et des inquitudes majeures psent sur les annes venir : diminution des constructions ralises dans le cadre doprations damnagement (sans que les politiques foncires aient pris le relais pour assurer lalimentation en terrains), part prise par la construction

en VEFA et dpendance de la production sociale par rapport la promotion prive (dont on peut sattendre ce quelle recule avec la diminution de linvestissement locatif priv)... 3 - La question de la rpartition des comptences constitue une autre source dinterrogation car elle structure trs fortement laction des collectivits locales en matire de logement. Alors que le rle des EPCI a t renforc pour laborer et conduire des politiques locales de lhabitat, la question de leur articulation avec les autres collectivits en charge de comptences essentielles (lurbanisme aux communes, laction sociale aux dpartements) reste en suspens. Ce qui rend difficile le dveloppement de politiques locales de lhabitat ambitieuses qui, pourraient, au-del de la production de logements sociaux, contribuer rguler le march immobilier local et protger les plus vulnrables.

CONCLUSION FAVORISER LGALITE DES TERRITOIRES ET LUTTER CONTRE LE MAL-LOGEMENT


Lambition de promouvoir lgalit des territoires affirme par le prsident de la Rpublique lors de sa campagne lectorale, reprise par le Premier ministre dans sa dclaration de politique gnrale et dcline dans le titre du ministre en charge du logement, apparat comme une nouveaut moins par lobjectif quelle dessine (diverses politiques y contribuent) que par sa dimension mobilisatrice et sa capacit constituer un cadre de rfrence pour laction publique. En affichant cet objectif dgalit des territoires, les mots changent - et si cette transformation smantique permet de donner laction publique en direction des territoires dlaisss une connotation positive, cest apprciable - toutefois le problme demeure. Et il y a urgence intervenir, car on sait que les territoires fragiles sont ceux qui sont le plus durement touchs par la crise.

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Lgalit des territoires, un enjeu pour les politiques locales de lhabitat


La crise financire et conomique des annes 2008-2009 et la crise de la dette, ont approfondit les disparits entre territoires, quil sagisse des rgions, des agglomrations ou des quartiers, et lmergence de nouvelles fractures territoriales. Ces dernires sont dautant plus inquitantes que les ressources publiques qui ont permis jusqu maintenant de limiter les carts, pourraient faire dfaut lavenir. Le flchissement des dpenses publiques et sociales, qui ont favoris la solidarit et lquilibre entre territoires, est non seulement prvisible mais engag. La situation se durcit et un nouveau rgime dingalits territoriales se met en place : la France des mtropoles et des territoires rsidentiels attractifs tirera vraisemblablement son pingle du jeu (non sans dgts collatraux pour les catgories de population les plus modestes), tandis que les territoires marqus par le dclin industriel, ou qui se trouvent lcart des flux conomiques et rsidentiels, risquent de connatre un avenir difficile. La situation est dautant plus dlicate que les responsables politiques sont confronts au dcalage entre le niveau et les caractristiques de la demande et la situation de loffre immobilire qui a t forge par lhistoire conomique et sociale des territoires, les mutations des profils de la demande tant beaucoup plus rapides que celles qui concernent le logement. Un autre obstacle au dveloppement de politiques territorialises de lhabitat rside dans llargissement de lespace urbanis qui sopre sous leffet de la mobilit rsidentielle. Aujourdhui les trois quarts de la croissance dmographique, se jouent lextrieur des primtres o slaborent et se mettent en uvre les dmarches de planification et les politiques de lhabitat, de sorte que les conditions ne sont gure runies pour construire des rponses hauteur des besoins, notamment en termes doffre abordable et durbanisation durable. Lchelle dintervention de laction publique doit tenir compte de cette volution qui souligne les limites des cadres daction existants. Et les politiques territorialises de lhabitat ( travers les PLH) sont confrontes au processus des mobilits rsidentielles, qui contribue largir lespace dans lequel se reconstruisent les relations entre le domicile et le travail.

Les politiques locales doivent tre en capacit de traiter le mal-logement


La mobilisation de tous les acteurs pour rpondre lenjeu du mal-logement et en rduire les effets les plus dltres ne se heurte pas seulement au carcan de la rpartition des comptences entre les diffrents niveaux de lorganisation de la Rpublique. Certes, on peut attendre des clarifications de la rforme annonce de

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la dcentralisation et une cohrence renforce de laction publique. Mais au-del de la rpartition des comptences, cest le logement qui est par nature porteur de complexit. Complexit des enjeux qui lui sont associs (conomique, urbain, immobilier, social), complexit du systme dacteurs qui concourt au dveloppement de loffre immobilire et sa gestion. Pour la Fondation Abb Pierre, deux objectifs partags devraient guider laction publique. Il faut dabord orienter lintervention de tous les acteurs vers les mmes priorits, celles qui constituent les quatre orientations majeures telles que dcrites dans le contrat social pour une nouvelle politique du logement : produire suffisamment de logements accessibles, partout o des besoins existent ; rguler les marchs et matriser le cot du logement ; assurer plus de justice sociale et de solidarit ; construire une ville quitable et durable. Il faut galement intervenir sur toutes les manifestations du mal-logement travers des modalits daction spcifiques, mais tout en assurant la cohrence de laction publique au niveau territorial. Ds lors, il faut repenser les mcanismes de solidarit qui sont la cl pour promouvoir lgalit des territoires, pour les doter des moyens dadapter le parc de logement la diversit des besoins, leur donner des perspectives de dveloppement et leur permettre de lutter contre les diverses manifestations du mal-logement. Une telle ambition oblige ne pas laisser les collectivits locales seules face leurs difficults et renforcer le rle de ltat pour assurer une plus juste redistribution des moyens financiers, renforcer les mcanismes de solidarit entre territoires et promouvoir une gouvernance des politiques locales de lhabitat plus adapte aux enjeux de la priode. La cl de lgalit se situe dans la solidarit.

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