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LA PRATIQUE POLITIQUE DU RFRENDUMLOCAL :

UNE EXCEPTIONBANALISE
PAR
Mal"ion PAOLETTI
Matr-e de Confrences l'Universit de Versailles Saint-Quentin-en-Yvelines
\
Le rfrendum est une procdure atypique de participation locale_ C'est la
seule procdure qui associe, par le \'ote majoritaire entl'e deux lections, le
fonction de participation et de dcision_ La participation dont il est question
ne concerne pas des ohjectifs de concertation, socialisation, conununication
mais bien de dcision_ TI y a, dans le rfl-endum, participation et dcision,
participation la dcision. Le l'frendum a longtemps t peru comme
incompatible avec la dmocl'atie locale, comme en tmoignent les fortes l'sis-
tances a nOl'Dlalisation juridique, jusqu'en 1992 et plus srement 1995.
Par rapport au rfrendmll dans le cadre national, et en rfrence aux tra-
vaux de Laurence MoreIl, les rfrendums locaux e caractrisent:
- par letu ral-et (alors que la France est pal' ailleUl"S un des pays les plus
utilisateurs du rfrendum dans le cadre national depuis 1945, apI"s l'Italie,
l'Idande et le Danemark).
- par lem- caractre fOItement contrl et pro-hgmomqlLe (alors mme
que dans le cadre llationalle rfrendum tend se normaliser par rapport aux
rfrendums gaulliens notamment pal'ce que les derniers rfrendwn ne gn-
rent pas de position lUltaire au sein des partis.)
1. MOl'el (L.), Les rfrendums dans les rgimes parlementaires de l'Ouest, Thse de
l'Ll-tillll Univer ilare de Florence, sous la dil"CCtiOll d'Y. Mny, 1992. Morel (L.), "Le rf-
rendum, lat des recherches", Revue Franaise de Science PoliticJue, vol. 42 (5), 1992, pp_
835-864.
C RAPP/CRAPS, La dmocratie locale. Reprsentation,
participatiolt et espace public, PUF, 1999.
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LA DMOCRATIE LOCALE
- par leur volution rcente et relativement radicale aprs une maturation
lente puisque l'initiative populaire a t codifie en 1995, alors mme qu'elle
tait impensable h'ois ans encore aupalavant.
Si la dmocratie locale et le rfrendum taient fondamentalement incom-
patible ,leur mise n compatibilit progressive ne s'est pas faite sans une vo-
lution et de la dmocratie locale et de la procdure elle-mme et de l'image que
peuvent en avoir les principaux intresss.
1 - UN US.4GE INSOUTE
A) Le rf"endum, un usage local?
La pl'atique du rfrendum local a longtemps t prsente comme un
usage local, une pratique particulirement vivante, par le as ociations
d'lus notamment. C'est au nom de la pratique locale que les lus locaux-
lgislatem-s 'opposent la codification en 1978 la quasi unanimit et qu'ils
s'oppo ent ou ngocient sh'ictement le dispositions concernant le l'fren-
dum dan les lois de 1992 et 1995. Le rfrendum n'est pas le plus souvent
cart comme procdure (lui menacerait le pouvoir des lus locaux, mais
pat'ce qu'il est dcI'it comme un usage local. Plus laro-ement, les lus locaux
font valoir au Parlement que la dmocratie locale est une affaire de culture
locale, un ordre lgitim par J'histoire et les pl'atiques, inassimilable par le
droit. Et c'e t galement au nom de la pratique locale que les ministres
dfendent les projets de loi: il ne s'agit que de mettre le droit en accord avec
les pratiques.
Cette rputation d'tre un usage local trouve san doute une explication
dans l'histoil"e du rfrendum local. L'usage des rfrendums locaux en
France n'a certes jamais atteint le degr de vitalit qui fut tl"s tt le lem- aux
Etat -Uni. li ont nanmoins connu une brve pl'iode d'utilisation entre
1884 et 1905, au point que deux thses leur ont t consacres n 1897 et
1904
2
Le gouvernement rpublicain a entendu trs l'apidement et trs ferme-
ment mettre un terme cette pratique locale. Si les expriences rfrendaires
concrtes semblent essentiellement le fait de mail-es l-publicains, en l"evanche,
les nombuse PI"opositions de lois visant lgaliser l'usage des rfrendums
2, Benner (P,), L'intervention directe des lecteurs dans la gestion des affaires munici-
pales, Docloral d'Etat, Toulouse, 1897. Blanc (A,), Le rfrendum communal, Thse pour le
Docto,'at, nivel'sit de Pal'is, 1904. Ce rfrendums communaux porlaienl ur de objets
concrets de La vic municipale, en dehors de toute lenlatve de d tabilisation de la RpubLique
naiSsanle ct il manaient e sentiellement de mai.res l"publicains d'apr les infOI'mations dis-
ponibles. n s e m b l , ~ 'rue ces nouveaux maires, ayant connu la pl"atique des rfl'cndums napo-
Loniens se soient assez naturellement tourns vers ces procdure, ds lors qu'i.l ont t lus
parti" de 1884, mme s'ils ,'estaient soumis l'autorit de tutelle.
LA PRATIQUE POLlTIQUE DU RFRE. HUMLOCAL
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locaux sont toutes d'origine monarchiste ou boulangiste
3
Ces interdictions sont
l'occasion de pI'ciser la dfinition officielle de la dmocratie locale: stricte-
ment reprsentative. C'est ce que le conseil d'Etat rpte en d'auu'es termes
dans son arrf du 7 avril 1905 qui interdit les l'frendums communaux.
Ces interdictions officielles, consolides en 1956\ ont t dotes d'une
efficacit substantielle. Ce n'est qu' partir de 1971, date laquelle le
rfrendum communal est dot d'une existence lgale pour des objets limi-
ts, les fusions de communes, qu'apparaissent de nouveau des expl'ien es
rfrendaires locales, portant sur des objets divers
5
. Entre 1909 et 1971,
on n'a gul'e tl'ouv les tl'aces de l'existence que d'un seuJ. rfrendum
local: en 1959, Montendre, SUI' l'emplacement de la construction du
nouveau lavoit'.
B) Une pratique exceptionnelle
Que la pl'atique du rfrendum soit rare, exceptionnelle, presque insolite
dans le paysage local ne fait gUl' de doute. Entre janvier 1971 et dcemhre
1993, il n'y a gul'e eu en France (fue 202 rfrendwns communaux. Il y a en
moyenne sur cette priode peu prs 8 rfrendums par an, Ramene aux
36.000 conununes, la pl'oportion n'est pas mme calculable, sinon tombel'
dans le monde de l'inJinitsimal.
Le trait saus doute le plus de cette pratique sur les 20 dernires
annes concerne sa pI"ogression sensible sur les dernire anne, Sur un
recen ement visant l'exhaustivit, les dernires annes disponihles sont
celles qui connaissent le plu grand nombre de rfrendums: 12 en 1990, 11
en 1991, 19 en 1992, 26 en 1993. Et 1 suivi de la presse pl'Ofessionnelle des
lus locaux depuis ne dment pas ce nouvel intrt qui s'exprime dans le
compte rendu d'expriences ou dans l'information distille sur la procdure.
Dans la rpartition des rfrendums, il existe un auu-e pic, en 1978 et 1979,
avec respectivement 17 et 16 l'frendums. Comme la pl'iode prcdente, il
s'agit d'annes o on discute de l'opportunit de codifiel', de l'intensit du
quadrillage lgislatif... La senle discussion du droit a un effet de licitation sur
3. Proposition de M. de Lanessan, Le 19 fvrier 1883, de M. Machau, le 16 juin 1890, le
M. de Hovelaque, le 29 mai 1890, de M. Haussman, le 19 juin 1890, de M. cie Lanjuinais, le 9
avril 1895, de M. Michelin, le 26 octobre 1896, de M. Argalis, le 15 novembre 1897. BI.mc
(A.), op. cit.
4. C.E., 26 octobre 1956, Association des Combattanls cle la paix eL de la tibel'L,
Gnmle d'Administmtion, janvier 1957, pp. 544-547.
5. Dan la loi de 1971, l'objet du rfndum est limil el sans possibilil de dtournemenl.
L article 8 prcise que le rfrendum peut avoir pour eul objet "l'QPpmtunit de de
communes". Le rfrendum apparal comme l'ultime reCOlll: mis la di position des autorits
favorables pour "anaeher" celle-ci apr chec cle toutes les autres tenlatives. Becet (J.-M.),
"Le l'frendmn interCOllllllunaL et l'article 8 de la loi du 16 jnillel1971 sllL'les fusions de com-
munes", La Revue Administrative, 143, sept/octobre 1971.
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LA DMOCRATIE LOCALE
la pl'atique rfndaire ou implement un effet pdagogique: les lus locaux
pensent au rfrendum, dsormais concevable.
Cet "usage" est, pratiquement, ignor de l'ensemble des maires, quelle que
soit la taille de lem' commune. Ceux des communes de moins 3500 habitants
sont, particulirement, hostiles la procdur. Cette hostilit s'exprime parti-
culirement dans les rsolutions spciales de la commission des communes
rurales au ein de l'A.M.F. (Association des Maire de France) lors des diff-
rents dbats alors que l'A.M.G.V.F.(Association des Maires de Grandes Villes
de France) tmoigne l'occa ion d'une plus grande bienveillance l'gard de
la procdure. Quand on les interroge par questionnaire SUl' les procdures de
participation employes, les maires des petites communes sont les plu nom-
breux considrer qu'ils n'ont besoin d'aucun instrument particulier de parti-
cipation, l'interconnaissance et la proximit des diles et de la population
as urant une participation permanente de' tous. "Tout le monde participe
mme sans participatum" souligne le maire de Vosnon dans l'Aube (250 hbtS)i.
Et pourtant, la pratique rfrendaire locale est essentiellement le fait des
communes de moins de 3 500 habitants. Prs de 60% des l'frendluns ont
organiss dan des commlmes de moins de 3 500 habitants et les communes de
moins de 500 habitants regroupent elles seules pr d'un cinquime des l,f-
rendnm . Ramen la rpartition gnrale des communes en France, ce pour-
centage ne signale poul'tant pa une plus forte propen ion de petites
commune organi er des rfrendums
R

C) Une procdure marginalise


Le rfrendum local est compltement marginali jusqu'eu 1990 dans le
discom's politique sur la dmocratie locale. C'est une procdul' dont pel' au-
ne ne veut, sauf aux marges. Et si la palticipation est une norme locale
laquelle on prte rituellement hommage, la majol'it des acteurs ayant voir
avec la dmocratie locale s'accorde rejeter le rfrendum en dehor de pro-
cdures lgitime, y compris dans les phases de problmatisation de la dmo-
cratie locale.
6. En 1980, comme en 1990, la commis ion de' petiles ommlln s de l'A.M.F. inter'vient
pOUl' signifie," dans une rsolution spciale son opposition au projet de codificalion du rf-
rendum.
7. A la question ouverte "Quels moyens avez-vous de connatre l'avis de vos concitoyell5 ?",
22 mail' . de COmmunes de moin de 3500 hahitants, qui ont pOUltant organi un "frendum,
.:pondent ponLanment qu'aucun moyen n'est ncessaire dans la meSUl"e o la poptation
l'encontre en permanence le maire ou ses adjoint . Ceu modalit de rponse est quasiment
absente au-del de 3 500 habitants.
8. Les communes de moin de 2000 habitanls repr' entent 88% de l'en emble des com-
mune- et celles de moins de 5000 habitants reprsentenl 95% de l'ensemble des communes
(source D.C.C.L., d'apl'sle recensemenl de 1990).
LA PRATIQUE POLITIQ E DU RFRE '0 MLOCAl"
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- Par les partis politiques: jusqu'en 1990, le rfrendum est une participa-
tion exclu ive des pal'ti extl'mes ou marginaux, ce (fUi contribue consolider
ces prsentations comme procdure autoritaire ou dstahilisatrice. Dans les
annes 1970, alOl's que le thme participatif fait l'ohjet d'une concurrence
politique forte notamment sur les procdure vaJol"ises, le rfrendum est
maintenu l'cart. Mme les Gamistes qui, les premiers posent politiquement
le problme de la participation des citoyens, aux lections municipales de
1965, et qui ont de accents d'autant plus radicaux qu'ils sont exclus de la
reprsentation politique, ne promeuvent pas le rfrendum, alors mme que
leur di' 'ours est articul autour de l'opposition entr "vraie dmocl'atie de
participation" et 'faus e dmocratie de dlgation", Tous les autre partis se
retrouvent ur les mmes formes de participation: celles qui s'am'essent des
citoyens social ment situs, dans des gl'oupements, des associations, des comi-
ts .. , Il n'y a pas de problmatique politique. 36.000 l"eprsentants sont
maires, et cette cra ante suprmatie des lus locaux dan la stl:ucture sociolo-
gique de la classe politique nationale annule les effets de diffrenciation parti-
ane ventuelle.
Si on trouve, pour la Jremire fois, des lments sur le rfrendum com-
Illunal dans les programmes municipaux de certains partis de gauche pOUl" les
lections municipales de 1977, cette mention rapide est nuance l'impor-
tance des mises en gal-de et de A droite, la valorisation du rf-
rendum est pisodique et pas e par des personnalits. Jacques Chirac, en tant
que maire de Paris, 'e t engag plusieurs fois en faveur du l"frendum com-
munal
1u
Charle Pa qua, en pal"ticuliel', cherche marqu r on pl'ofil de
',l, Dans l> prognmme municipal commlllliste ur la parLcipatiol:L, on trouve cinq lignes
sur le rfrendUJn. Les delL"X premires servent dire que les commuui tes n' "orLl. pas peul' du
suffr'age universel, SUI' des qlJ.estioll-l locales prcise.s et d'intrt gllral, des mll/l.icipalils il
direction. comm.uniste ont organis lUl rfrendum", Les lrois dernires con tiwelJl nne mise
en uspicion pl"Udenle qui lranche avec le tyle revendicatif dLL l'C 'le dLL lexte. "Ces expriences
mritent ulle tude minutieuse el une con!rontuo'l des opillions afin d'en dgager tous les
ertsl'ignelllents". Dan la charte 1l111J1lcipale du P..., il n'y a aucune l'frence au rfren-
dum, C'est dans le programme lULLllicipal ocialist trouve l'engagelU lIt 1 plu' net en
faveUl' du l-frendum Joca.!, mme si Je d'vcloppements sonl 1al-leuJi,'ement succincts (une
dizaine de lignes) par rapport aux larges dvelopp ments auxc[uels donnentleu les autres
technologies de p,trticipation, associations, enqutes publique, conuni sion extra-Ill Llllici-
pale, information. La porte du rfrendum l d'abord euphrnise parce qu'il et Il''' ent
en parallle avec d'autres technologies qui n'engagent pa le uffrage universel: "Par la dff-
!u.sion de questionnaires, par la ralisatiorl d'enqutes larges ou par rfrendum, les
soci 'te' offrellt rgulireme11l la populutiu/l les moyens de e prononcer directement sur
les orientations de l'action municipctie." Pui rpondanl la question en mme lemp. {JU'il la
posent, les sociahsles aIfil'menlle caraclre consultatif du ,f'rendunl. "La con,mltarion est-
elle dcisive, oa le conseil se rserve-t-ille choix final, comme c'est son droit et mme son
devoir d lors qLt 'lin enjeu. pohtique est en cause? Dans ce cas, ils prennent leurs respon.sabi-
lits aprs avoir permis l'expre 'sion des autres thses." "Citoyen dans Sa commune"
Propositions MIUlidpales Socialiste, Paris, Flammarion, 1977, p, 1.30,
10. II s'oppo ait, en 198], aLL premiel' pl'ojet de latul de Paris (ll prvoyait notamment
l'''clatemellt de Paris en 20 co,mmmes spares". En juillel 1981, il aclres ail publiquement
une demande au gouvernemenl afin Il organi el' une "consultation populaire" de. Parisiens
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LA DMOCRATIE LOCALE
hraut du retour aux source du gaullisme en s'engageant plusieurs reprises
non seulement en faveur du rfrendum local mais aussi pour une dfinition
extensive de la procdure
ll
. Etant donn la jovialit des dbats, l'abondance
des rires et applaudissements, l'change de bonnes rparties qui accompa-
gnent ces tentatives, il ne semble pas qu'elles ont eu d'autres fonctions que de
marquel" ce profil distinctif, au moins jusqu'en 1995. Il apparat clairement
que le rfrendum d'initiative populaire n'appartient pas au cercle possible de
la discussion. C'e t surtout Raymond Barre qui, en 1978, lance une initiative
personnelle marquante, en proposant, dan le programme de Blois, de codifier
les rfrendums locaux en admettant l'initiative populaire
l2
. En 1979, l'ambi-
tion est amoindrie mais demeure ferme. Dan le pI"ojet de loi de dveloppe-
ment des l"eSpOn abilits locales, est insr lIn chapitre entier sur la
participation des citoyens,incarne dans la technologie rfl"endaire, sous ses
deux formes, consultative et dcisionnelle mais san initiative populaire.
- Par les associations : Quelques associations nationales ont milit depuis la
fin des annes 1970 en favew" du rfrendum local, notamment le COLI E
(COmit Lgislatif d'Information et d'action ur la Natw"e et l'Environnement).
Leurs demandes, non laye par le parti politique , l"e tent la priphl'ie
du champ politique.
Localement, en revanche, les associations sont plutt hostiles au rfren-
dum. Si les maires, nota.n:unent au Parlement, voient dans le rfrendum un
instrument aux mains des groupes, des "minorits", les as ociation quant
elles voient dan le rfrendum un instrument aux mains des mait"es, suscep-
tible de court-circuiter le dialogue. Le mode de dpendance rciproque enh'e
repr ntations sociale et politique sur lequel est construit le ystme local est
peu favorable au rfrendum. Dans presque tous les cas de rfrendum,
quand une association s'opposait au projet municipal, elle s'est reu'ouve per-
dante l'issu du scrutin. Et quand on examine les ca' de non-rfrendwus,
c'est--dire o il a t question nn moment d'organiser un rfrendum, sur
un chantillon alatoire, il apparat que l'ide est toujOUl"S venue du maire. Ce
out les maires, qui, sm- des dossiers complexes et contests, ont les pmiers
fait valoir cette possibilit, l'ide tant par la suite abandonne au fur et
mesure de l'accord ent les diffrentes parties intres e .
(suite note 10) sur Je statut de Paris. Pendant la campagne municipale de 1989, Jacques
Chirac s'engage utiliser la procdu.re du rfrendum municipal "lor'squ'il s'agira de projels
e 'sentiels pour l'avenir de Paris et des Pa,risiens" et dans les domaines "dn Logemenl., de leL cir-
cnlation, de la pol/tLt'ion. "
11. Il dpose devant le Snat, Je 12 dcerub 1989, une demande de discu sion lmmdiate
d'une proposition de IOl conslilutiOtltlel1e visant instaurel" le rfrendum d'initiative popu-
laire l'chelon local et national.
12. "Faire participer les Franais l'administration de leur commune par la voie dn rf-
rendlllll communal. Ponr as urer une plus grande participation des citoyens l'administra-
tion, ttn projet de loi snr le rfrendum conunrtnal sera dpos devant le nat. Le projet de
loi dfinira, parmi les matires de la comptence municipale, celles qui peuventfaire l'objet du
rfrendum. Ce rfrendum pourra tre dcid par le maire et le conseil municipal. Da,ns les
cOlnmnnes d'une dimension suffisante, la population pourra prendre elle-mme l'initiative du.
LA PRATIQUE POLITIQUE DU RFRE:'IDU:I1 LOCAL
225
- Par les lus locaux: Les lu locaux surtout, dans leur trs gl'ancle majo-
rit, expriment une hostilit viscrale l'gard du rfrendum et ont le
moyens de la faire valoir.
Collectivement, notamment pal'le biais de l'A,M.F., ils s'opposent en 1979
l'opportunit de codifier la participation en gnral dans la rforme de la
dcentralisation et le rfrendum en particulier. La position qui consiste
revendiquer plus de pouvoir au nom de la dmocratie locale et refuser en
mme temps toute codification de la participation est concilie travers la
dfen e d'une conception sociale, "amricaine" de la dmocratie, o la socit
fonctionne naturellement bien: la dfense de la dmocratie locale tend e
confondre avec le refus du droit.
Les dbats autour de la codification du rfrendum en 1979 sont l'occasion
de dfinir strictement la dmocratie locale ainsi que les limites de l'intervention
tatique dans la dt nnination des rgles du jeu politique local. Mme s'il
'accordent avant la di'lcussion pour voter la fin des dbats contre l'ensemble
du dispositif, les lus tiennent discuter, batailler, amender. Le dbat parle-
mental'e de 1978 est 1 occasion de posel' de manire irrversible l'inconstitution-
nalit du rfrendum dcisionnel Jocal. L'avant-projet de loi de 1992 pnd acte
de cette tl'aduction : la pl'Ocdure n'est envisage que sous on aspect COl1Slta-
tif, mme si dans les premires ver ions du projet de loi le tel'me de rfrendum
e t encore utilis pour la dsigner. Par 286 voix contre 2, les lu locaux impo-
sent en 1978 le camctre incollStitutionuel dn rfl'endum dcisionnel local.
Le repr entant de l'A.M.F., Lionel de Tinguy, met en avant, face un
secrtaire d'Etat, lal'c Becam, qui n'est pas juri 'te, son titre particnlier qui
fonde son antorit juridique et l'autorise noncer avec certitude l'attitudt::
qu'aurait le Conseil Constitutionnel
13
Jeune snateUl., il a t choisi comme
porte-parole de la commi sion des lois, ce qui tait parfaitement inllabituel,
parce qu'il tait l'ancien prsident de l'A. 'l.F. Son argllmentation se fonde
'ur l'article 72 de la Constitution
l4
. Le di position constitutionnell sur
l'exercice local de comptences ont restreinte et cette dispo ition est peu
prs la seule. L'article 72 est constitu de deux lments de phl'ase et on peut
s'appuyer ou sur la premire partie pour faire valoir la non-constitutionnalit
lu rfl'endum dcisionnel communal, ou sur la seconde pour l'envisager
srieusement. La jurisprudence extensive du Conseil Constitutionnel ]JI'OpOS
de l'article 72 comme la loi de 1971 SUI" les fusions de COllUllllDe plaide
cl' ailleur plutt dans cette deuxime dil"eetion.
( uile Ilole 12) lorsque le qual't des lecte,.rs inscrits dans la comnmne
l'atiront demand." Raymond Barre, Programme de Blois, Fayard, 1978, p. 33.
13. "On peUl. s'enorgueillir d'avoir t memb"e du Conseil d'E'.at tant ses scrupules en
matire je.ridique sont co,m!l.'i et SOli .souci de l'interprtation exacte inconteste". J.O. Snal,
Sance du 8 novembre 1979, p. 3612.
14. "Les collectivits s'administrent librement par de . conseils lu.s et dCLns corulitions
prvu.es par la loi",
....
226
LA DMOCRATIE LOCALE
La multi-positionnalit des lus locaux dans la reprsentation leur a ainsi
permis de rvaluer le statut cens tre htro-normateur du droit, la fois du
droit ordinaire et du droit constitutionnel.
En 1990, l'Association des Maires de France est encore farouchement hos-
tile la codification du rfrendum, mme consultatif. Et si les parlementaires
socialistes sont contraints d'accepter ces mesures, au nom de leur appartenan-
ce partisane, l'es entiel des dbats "isent encadrer, interdire, limiter la pl'a-
tique plus qu' l'autoriser.
Le rfrendum est particulirement atypique dans les espaces politiques locaux.
- Les maires, en tant que prsidents des excutifs municipaux, disposent,
par rapport leurs homologues nationaux, d'une grande indpendance vis--
vis de la volont des lecteurs, du public indiffrenci, entre deux lections.
Celle-ci a peu d'occasions routinire d'tre connue, rendue publique et
visible. Les maires ne sont gnralement pas conculTencs dans leur monopole
d'interprtation de la volont gnrale entre deux lections par des modes
d'existence de l'opinion publique tels que les sondages ou la presse d'opinion.
- En outre, dans la distribution institutionnelle des pouvoirs, c'est une
conception absolue de la reprsentation politique qui domine, avec un confu-
sion des pouvoirs ur la pel' onne du maire. Les texte n' en"isagent que l'lec-
tion et le fait majoritail'e est perverti par le mode de dsignation des
conseillers municipaux. L'ide d'une dcision de majorit, par le vote, entre
deux lections a longtemps t pet'ue conune insolite, danget'euse.
- La dmocl'atie locale repose sur le modle athnien de dmocl'atie ou
rousseauiste, non pas dans ses implication dmoct'atique' directe ,mais dans
leur postulat communautaire. La d' cision est pr ente comme le rsultat de la
dlibration collective, o tous peuvent participer, par contact individuel ou
par la mdiation des reprsentants des diffrents groupe dans la commune.
L'ide mme d'un conflit d'intrt qu'exp6me le vote menace le consensus
conununautaire.
- Enfin, la reprsentation politique dans la commune est fortement dpen-
dante des divers formes de reprsentation sociales dans la commune, Ces
reprsentations sont sociologiquement proches et s'inscrivent souvent dans un
continuum dans les carril'es individuelles. Ces formes de participation repr-
sentative ont longtemps t perues comme seules compatihles avec la repr-
sentation politique, mme si elles induisent dpendance et rciprocit. Les
premires mesm'es ponctuelles de codification sur la participation locale entre
1982 et 1992 ont concern en priol'it ces types de palticipation
I5

15. Loi de 1983 sur les enqutes publiques, loi PL 1" sur les CrCA (Comit d'Initiative et d
Consultation d'Arrondis ement, loi du 31 dc. 1982, art. 16), loi de 1985 ur l'amnagement
du territoire, Joi d'orientation sur la ville de 1991.
LA PRATIQUE POLITIQ E DU RFRE DUM LOCAL
227
Le rfrendum est largement ignor, marginali , diabolis. TI est prsent
bien davantage partir de ses usages possibles que de se' u ages rels.
Et regarder fonctionnel' concrtement la procdure, on peut se deman-
der ce qui uscite une telle mfiance, une telle hostilit viscl'ale. Le rfren-
dum apparat, dans la pratique, avant comme aprs la loi de 1992, comme tme
procdure paisible, contrle par le maire et sa majorit.
II - UN RFRENDUM MAYORAL
A) Une procdure paisible
Dans la littratlu'e sur le rfrendwn, il lui est gnmlement imparti une
fonction de rsolution de crise. La raret de rfrendums renvoie une image
pel' istante : celle d' av0 it' rsoudre des questions particulirement impor-
tantes et controverses. Or, cette nnage est tl-s loigne de l'usage majodtaire
des rfrendtuns locaux, L'immense majorit des rfrendwns communa.u se
dt'oule dans des contextes apaiss. Les rfrendums de crise sont minori-
tait-es, mme s'ils sont plus nombretLx dan les petite communes que dans les
grandes. ce qt claire la part pl'ise par les petites commune dans la rpa.rti-
tion de rfrendums et la plus grande hostilit de principe de ces mail'
Ce rfrendums de crise, mnoritan'es, sont de plusieurs types.
- Un petit nombre de rfrendums, essentiellement dans le petites com-
mune , e t venu dnouel' une ituation qui mobilisait une partie de la popula-
tion, notamment travers l'action revendicative d'une ou de plusieill'
associations. L'opposition pralable d'une association sur l'objet du rfren-
dum est plus frquente dans les moyenne et grandes communes, mais elle sus-
cite notablement moin l'organisation de rfrendums. Les maires des pelites
commune sont davantage sensibles une contestation structul"e dans letU'
commWle. Et le euil de perception d'une menace est ahaiss dans le petites
communes par rapport aux grandes. Le rfrendum constitue dans le petites
communes un moyen de consolider une lgitimit mise en callse pal' cles fOl'mes
de contestation considres comme anecdotiques dans le cadre de communes
moyennes ou b"randes. La contrainte dmocratique est d'autant plus forte que
la proximit est grande.
- Les rfrendums ne concernent qu'exceptionnellement des ohjets de
conflit interne l'intrieur du conseil municipal et l encore, ils ont lieu essen-
tiellement dan' le petites cOmmtilleS, quand le maire st mis en minorit
l'intrieur du conseil municipal sur un projet. Le rfrendum est alors assJ.ni-
lable une dissolution, mme s'il ne suffit pas toujour dnouer la Ti e
municipale.
228
LA DMOCR>\.TIE LOCALE
- En France, l'initiative populaire est insolite, Si les maire disent recevol'
un gl'and nombre de ptitions sur les objets le plus diven, l'ari simes sont les
ptitions demandant l'organisation d'un rfrendum. On n'a gure trouv
qu'un seul cas d'initiative populaire amenant le conseil municipal organi el'
un rfrendmn, dans un village de 151 habitant. Existent quelques cas o de
associations ont organis un rfl'endum "sauvage". Mais la plupart de ce
rfrendums organiss par une association dans le annes 1970 concernaient
un projet extrieur, le plus souvent l'implantation d'une usine de dchets
industriels, Ils ont bnfici du soutien implicite de la municipalit qui, par
exemple, mettait disposition des locaux pour le droulement du vote.
En dehors de ces quelques cas exceptionnels, le maire ne se voit jamai
imposer ou demander un rfrendum pal'la population.
- L'image de crise lie aux rfrendums locaux est san doute tl'ibutaire
d'un usage bien pal:ticuliel' : pr du tiers des rfrendum ont tourns vel'S
l'extriem', et visent non pas prendre une dcision mais rendre publique
une position vis--vi d'un refus de la prfecture l'gard d'un projet munici-
pal, vis--vis d'un projet d'un ministre sur le territol'e communal ou cher-
chent interpeller le gouvernement. Ces rfl'endum "externes", en dehors
des comptences municipale , se caractrisent par des taux massifs de partici-
pation, une union sacre des diffrentes compo ante de la municipalit
autom' de l'ide du rfrendum et de la position dfendue. Ces rfrendums
sont lativcment souvent organis par plusieurs petites commune la fois.
Le scrutin vaut plus pom' les l'en eignements qu'il lui est demand de fournir
ur la cohsion du groupe que pour la dcision qui sera prise.
Cette pratique n'est bien slr pas trangre la volont du gouvel'nement
de codifier les rfrendums communaux, en prcisant trs strictement en 1992
qu'ils ne peuvent concerner que les affaires de la comptence de la commune.
Cette interdiction n'a pas empch le dveloppement de rfrendums inter-
communaux, associant plusieul's communes la fois. La loi de 1995 largit les
bases territoriales du rfl'endmTI en reconnais ant la posshilit pour le ta-
hlissements public de coopration intercommunale d'organisel' des votations
dans 1 domaine de leurs comptences,
La plupart des rfrendums concerne des questions internes et sont souve-
l"ainement dcids par le maire et sa majodt. ils visent rendre incontestahle
une dcision par le reCOUl' une dcision de majorit et le motif le plus sou-
vent invoqu concerne l'implication des lecteurs sur le cot fiscal d'une dci-
sion. A la question "Qui a eu l'ide d'organiser un rfrendum ?", les maires
s'attrhuent personnellement la dcision a 'sez volontiers.
LA PR.o\.TIQ POLITlQ' DU RFRENDUM LOCAL
B) Un multiplicateu.r de lgitimit pour le maire
229
Dans la meSUl"e o le maire contrle personnellement l'initiative, qu'il
prend la dcision de recourir au rfrendum et que cette dcision ne 'impose
que rarement 1t dan des situations de crise intel"ne ou externe, il est libre
de l'organisation des diffrentes squences de la dcision rfrendaire. Le vote
reproduit trs gnralement la dcision prdtermine par le maire. TI n'y a
qu'exceptionnellement processu de transformation et d'agrgation des prf-
rences individuelles et collectives. TI n'y a pas de dcision de majodt effective
selon les critres que retient Pierre Favre
16
.
Lor d'un rfrendum, le maire s'engage dans prs de 80% des cas pour
une des solutions proposes, le plus souvent un des termes de l'alternative.
Dans pr de 70% des rfrendums, les modalits d rponse se ramnent un
choix entre l'acceptation ou le refus du projet, dans 20% des cas il s'agit d'lUl
choix entl-e deux options. Ds lors que les maires s'engagent presque toujours
pour une des solutions proposes on peut douter de la possibilit effective de
dissocier l'approbation d'un texte de la confiance ou de la censure exprime
l'endroit de son auteur.
La majol"it municipale, qui dcide l'organisation de la consultation, pro-
meut la fois le rfrendum et la solution qu'elle prconise. La municipalit
veut assurer la publicit du rfrendum et la mobilisation autour de celui-ci,
en mobilisant des moyeus importants, nombreux et coteux. L'enjeu essentiel
concerne la pal"cipation.
Si la campagne rfrendaire subit as ez largement Dne dviation majoritai-
re, ce n'est pas seulement parce que la majorit mobilise des moyen d cam-
pagne importants. L'opposition politique 0 cille entre trois attitudes par
ordre d'importance: appeler voter contre ravis du maire, appeler l'ab -
tention, appeler voter POUl- le mme avis, essentiellement clan le cas de
rfrendlUlls externe .
La presse locale ne remplit qu'imparfaitement l'espace laiss le plus sou-
vent vacant par l'opposition. Trs gnralement, la presse locale consacre au
moins un article cene exprience communale insolite. Certains t"frendullls,
l aussi les plus problmatiques, donnent lieu un nomb d'articles consid-
rable. Mais les journalistes locaux s'intl"essent plus aux ngociations en
16. "On dira que la dcis:m de majorit est effective quand le proces as dcisionnel est un
processus de transformation et non de reproduction. (.. .) Trois varia,bles paraissent gLobale-
ment devoir tre retenues pour dterminer ce caractre d'effectivit.
1 - La. I1lcmire dont le proceSSllS dcisionnel est institu en tapes successives. dorlt cha-
cune peut emporter dtermination de la. dcision de majorit.
2 - La. manire dont est amnage la succession des dcisions de majorit.
3 - La. structure dlL groupe dci$ionnel et les rapports qu'entretwllllent le groupe et le sys-
tme social o il esl immerg". Favre (P.), La dcision de majorit, Paris, Pre ses de la
Fondation Nationale de Sciences Politiques, 1976.
230
LA DMOCRATIE LOCALE
amont, ayant conduit l'organisation du rfrendum, qu'aux arguments en
prsence dans le choix rfrendaire. Surtout, que le rfl"endum pOl"te ou non
sur des questions controverses dans la commune, l'essentiel des commen-
tan:es ne concerne pas le choix propos, les diffrentes solutions sollDli8es au
vote des lecteurs. Le choix parat aux journalistes comme accessoire ou dj
jou. Parfois, trs rarement, la presse nationale se saisit d'un l'frendum
local. il s'agit alol's le plus souvent de rfrendums problmatiques, portant
sur des sujets sensibles, en pl'iol"it l'immigration, comme les rfrendums
d'Haumont ou de Libercourt. Ce mode de production des crits sur le rfren-
dum consolide leur reprsentation comme procdure de crise, image trs loi-
gne de l'usage majoritaire des rfl"endums locaux.
Dans ces conditions, l'avis du maire et de sa majorit est trs gnralement
suivi par le vote. Cette propension manifeste du vote rfrendaire suivre
l'avis du maire vaut quelle que soit la taille de la commune. il n'y a gu que
sept cas o l'avis dfendu par le maire n'a pas t suivi par le vote. En outre,
les rsultats lOloS d'un rfrendum local sont rarement sens. La modalit de
rponse qui an'ive en tte l'emporte largement. Dans 76% des cas, la modalit
perdante regroupe moins du lier des votants. La prime au mai et la solu-
tion qu'il prconise est substantielle. La modalit de rponse promue ras-
semble au del des lecteur' qui avaient vot pour le maire lors des lections
municipales prcdentes.
L'quipe municipale choisit la question pose, le moment de la dcision, les
termes dans lesqllels la question est rdige, les modalits de rponse po sibles.
Le maire dfinit d'abord le domaine rfrendahe, l'objet de la consulta-
tion. Les thmes de l'frendums sont extl"mement diver ifi . Force est de
constater que l'acte fondamental de la vie d'une commune, le choix du budget,
est pratiquement exclLl du domaine rfrendaire. Seules trois municipalits
depuis 1982 ont soumis aux lecteul's le choix de la progression des impts
locaux en rapport avec de plans d'quipement diffrents: Mons-en-Bal'oet,
Lamotte-Beuvron, Palaiseau,
L maire est totalement matre du choix du moment. Et ce choix e t crucial
parce que le vote est toujours unique. Le plus grand nombre de rfrendums a
lieu mi-mandat, le plus souvent dans la troisime ou la quatrime anne.
La question commence gnralement par "Etes-vous pour ou contr"e ?",
"Souhaitez-vous ?", "Voulez-vous ?", des termes qui se veulent neutres,
dicts et soulignent l'quilibre et la neutralit des choix. Certaines formula-
tions sollicitent plus clirectement un soutien l'action municipale: "Soutenez-
VOlts ?", "Acceptez-vous ?". La mise en avant des compensations financil'es
que la connnune pourrait retirel" d'un projet suscitant a priori l'hostilit de la
population constitue parfois un moyen d'Ol'ienter la dcision finale. Pal"
ailleurs, certains maires ne posent pas de question mais soumettent au vote
LA PRATIQUE POLITIQUE DU RFRE .DUM LOCAL
231
une affirmation sous la forme "J'exige._. ", Je souhaite... " il n'est en ouh'e
pas rare que, dans la question, les maires soulignent en termes positifs les
objectifs viss par le projet qu'ils soutiennent; "Afin d'amliorer la circula-
tion,.", "Afin de renforcer la scurit.,.", "Afin de dvelopper les activits
touristiques. .. ".
Une des reprsentations les plus solidement ancres propos des rfren-
dums communaux concerne la faible participation qui les caractriserait.
Diffrents acteurs prsentent la participation lol'S des rfrendums comme
particulirement faible: les maires au Padement
17
, certains maire ayant dci-
d de fixel' un seuil minimal de participation partir duquel les r ttals
seront pris en compte
l8
, les journalistes qui commentent les rsultats dans la
presse locale
J9

Or, mme si la participation aux rfrendUlDS est infrieure la participa-


tion aux lections municipales prcdentes, il est rare qu'eUe oit infrieure
50%. Quarante-deux rfrendums de l'chantillon ont un taux de participa-
tion suprieul' ou gal 50 % des inscrits, Le taux minimum de participation
e t de 16,41% Mantes-La-Jolie et le taux maximum de 99% dan le petit vil-
lage de Taillancourt. Seul- 16 l"frendums ont un taux de participation inf-
rieUl" 50%.
Le t'frendum communal apparat ainsi comme un formidable multiplica-
teur de lgitimit en com' de mandat. Par rapport aux volutions du rfren-
dum dans le cadre national, il reste marqu par une personnalisation forte. il
n'apparat pas comme jouant une fonction d'appoint de -y tmes l-epl- enta-
tifs. Tout au plus joue-t-il comme Ull drivatif, une l'cration qui con olide la
reprsentation. Les contraintes qui psent sur le votant du fait de la manir
dont la question est pose, de la campagne rfndau"e, et le nombre de
modalits proposes ramnent ouvent un le nombre de rponses possible
la solution prconise par le mail'e.
17_ Des parlementait:e font valoir la problmatique participalion aux rfrendums
locaux. otamment P. Mazeaud eL C. Wolf, A. _,20 mar 1991, pp. 431-437.
18. A Grenoble, en 1983, Alain Carignan avait fix ce eui] enll-e 12 et 15%. A aint-
Georges-de-Didonne, en 1989, le taux minimum de plll-ticipaLion a t tabli pralahlement
20%. A Lavernhe, en 1982, 15%...
19.115 s'tonnent Dvarialllement des taux de parLicipation aux rfrendums. Ils le jugent
bon, surpnanL , "tant donn lafaible participation que uscite gnralement ce type de
consultation" ou faisant valoir que "c'est dj beaucoup pour ce genre de scrutin".
232
LA D,\10CRATlE LOCALE
III - L4. NORMALISATION JURIDIQUE:
AUTORISATION ET ENFERMEMENT
A) La consultation communale dans la loi de 1992
L'acceptation de la codification du l"frendum, en 1992, est assez remar-
quable. Elle est le fruit de la volont du gouvernement socialiste, au moment
des 10 ans de la rforme de la dcentralisation et alors que e multiplient les
critiques sur l'assimilation de la dcentralisation la d'mocl'atie locale,
d'introduire un chapitre entier sur la dmocratie locale et la participation des
citoyens dans une g"rande loi de dcentralisation. Cet affichage politique
contraint les parlementaires socialistes concilier identit d'lus locaux et iden-
tit partisane. Mais la logique re te celle de la rsistance, de l'encadl'ement, de
l'interdiction notannnent dans la phase prparatoire. Cette premire codifica-
tion sur le rfrendum a lieu en priode froide, en dehor cie toute conjoncture
mobilise. L'essentiel de arguments en faveur de la codification porte sur la
ncessaire cohrence interne du travail du lgislateur qui s'tait engag en 1982
promouvoir de dispositions SUl' la participation. L'appel L'opinion
publique, l'ventuelle demande de participation, est alors flou et mou.
La gense du droit rfrendaire est certes un proce u d'autorisation et de
normalisation. Le droit des habitants participer est dot d'une existence
lgale. Surtout la votation est pose comme une technologie lgale, normale et
donc concevable de participation. Elle e t indi sociablement un Pl"OCeSSUS
d'encadrement t d'interdiction
2o
. Le parlementaires n'onl rien nglig pour
faire comprendre aux lu et La population que le mcanisme de consultation
mis en place n'avait certainement pa- pour objet de dpo der les premiers
de leur pouvoir de dcision garanti la fois par la Constitution et par la loi.
Au moment o elle fait exister le habitant dan la dcentralisation, la loi
s'attache dfinir la participation dans un sens favorable l'exercic repr-
sentatif du pouvoir.
La formalisation juridique fixe bien la dfinition de la votation: c'est une
procdure d'information, un lment de la dlibration POlU' les lus, une de
composantes du processus dcisioJlJle1 mais qui ne peut b"e confondu avec la
dcision. Les autorits sont tout fait libres de suivre ou non Les lecteurs. La
frontire de la votation avec un sondage l'Cndu public s'attnue. Ce faisant, la
pal'ticularit du rfrendum, celle d'un vote dcisiounel, s'efface, Cette proc-
dUL'e centrale de la dmocratie dU'ecte e t ramene au rang des divers in tru-
ments de me Ul"e de l'opinion de la dmocratie continue locale. Dj, dans
l'esprit des commentateurs ou de la population, la diffrence de oatul"e entre
rfrendum et sondage, l'frendum et questionnaire perd de sa nettet. Les
r ultats d'une enqute auprs de la population ur le rfrendum 10caJ en
20. Lehingue (P.), "Usage et effet politiques de la codification. La rglementation de son-
dage d'opinion en Fmnce" Droil et Politique, CURAPP, P..F,1993.
LA PRATIQUE POLITIQUE DU RFRE DUM LOCAL
233
--
tmoignent: il n'est pas rare de relever des confusions entre rfrendum et
sondage
21
. Dans le traitement journalistique des consultations locales, il y a
galement une tendance fOI'te mlanger les termes. Les journalistes sont par-
ticulirement prompts utiliser le terme de rfreudum pour dsignel' une
procdure de consultation par questionnaire, en dpit du soin mis pal' les
maires pour ne pas utiliser ce terme
22

TI n'en demeure pas moins qu'avant comme aprs 1992 le vote a toujours
pour effet pratique une dcision conforme l'avis exprim. C'est que le
recours au vote et la symbolique de l'urne perturbe toute la dfinition qu'on
cherche promouvoir jUl"diquement de la procdure.
L'initiative populaire n'a, aucun moment, t envisage dans la prpara-
tion de la loi de 1992. Le COLINE, militant pour l'largissement de la procdu-
re ce type d'initiative, a certes t entendu dans les auditions faites pal' la
commission des lois de l'Assemble Nationale. Mais ses propositions n'ont t ni
l'epl"ses, ni discutes, comme si elles taient juges fantaisistes et n'appelant
pas de commentaires. Mme le groupe communiste, qui dveloppe pourtant une
partition de parti maximaliste SUl' ce thme, n'a pas dpos d'amendement en
ce sens.
L'initiative est toujours matrise par la majol't du conseil municipal. Et
les parlementaires, se fondant sur les usages possibles, prennent lal'gement
acte des usages antrieurs quant au contrle du maire SLlr la procdure,
l'encadrent et rendent juridiquement sanctionnable toute dviation.
Notamment, la reconnaissance du droit pour une minorit du conseil munici-
pal de demander l'organisation d'une consultatiou est uniquemeut thorique.
Amoins de regroupements informels, elle ne peut avoir d'effets concrets.
Les interdictions sont multiplies. La loi de 1992 prvoit des conditions trs
strictes pour ce qui il'est qu'une simple consultation, pour l'organisation du
vote en lui mme mais l'este d'une gr"ande discrtion en ce qui concerne l'organi-
sation de la campagne
23
. Un certain nombre de limitations et d'interdictions
actives sont poses, notamment s'agissant du t mps durant lequel une votation
peut tre organise, Toutes les gal"anties ont t pl"ses pOUl' que le recolU'S la
consultation demew"e l'al'e et pal'cimonieux. Les garanties et les restrictions sont
trs nombreuses pour ce qui n'est qu'un simple instrument de communication.
21. C'est ainsi qu'un rpondant fait valoit" "que les rfrendums sont une bonne chose sion
connat les rsultats et on sait ce que pensent les gens sur les questions poses". Un auU:e
explique "qu'il nefaul pas multipUer les sondages", ou tlll autre encore l'aye le .uot sondage
qu'il employailspont....mment pOUl' parler, conformment la question pose, de rfl'eudum.
22. Pur exemple, pl'OpOS d'un amnagement de la commune, le maire de Saujou propusait
que ''l'on consulte les riverains. Un questionnaire sera distribu et nous ferons la synthse des
rponses". Da.ns le sous-titl"e de r article, le jouruali te exposait qu' "lUl rfrendum auprs des
usagers doit permettre de trouver une solution". SILd-Ou,cst, 12 mars 1992.
23. L'article L 125-3 prvoit qu'un "dossier d'information sur l'objet de la consultation est
mis la disposition du public sur place la mairie". il prcise que l'accs ce dossier doit obir
--
234
LA D?>IOCRATIE LOCALE
Si la normali ation juridique du rfrendum constitue en elle-mme une
vritable innovation, le changement de 1992 e situe dans l'ordre de la stabili-
t. Contraints d'accepter une procdure dont ils ne veulent pas, les lus
locaux-lgislateurs s'efforcent de la rendre compatible avec les nouveaux
modes locaux de lgitimation par lesquels les mail-es cherchent promouvoir
des e -paces d'e:,,:pression directe des lecteurs pour peu qu'ils re tent contrls
par eux. ns mettent un soin particlwer vider le rfrendums de leur dimen-
sion dmocratique et problmatique: celle d'un vote solennel et collectif
emportant la dcision.
B) Initiative populaire et extension intercommunale dans la loi de 1995
Depuis 1992 et plus srement 1995, la dmocratie locale est reproblmatise
et ette reproblmati ation est originale en ce qu'elle est d'abord, dite, porte,
traduite par les lus locaux. Ce n'est pas un di cours de contestation ni de
revendication du pouvoir comme dans le phases de problmatisation ant-
l'ieures, mai' une entreplise de relgitimation "professionnelle" en partie impo-
se par les circonstances. C'est dans ce contexte qu'a t accepte avec une
facilit l-e1ative en 1995 l'initiative populaire pour les rfrendums locaux,
l'chelon communal et intel'communal. L'tonnant n'est pas que C. Pasqua ins-
crive l'initiative populaiTe dans la loi sur l'Amnagement du territoire, L'ton-
nant rside bien dan la manire dont la plupart des partis politiques, la
grande majorit des padementaires, la pre que tota.lit des lus locaux au -ein
de leurs as ociations ont accept avec une facilit l"elative cette disposition
encore impensable trois ans aupal'avaut. La dfense de la dmocratie reprsen-
tative ne passe plu pal" une accumulation mcaniste des pouvoirs lectifs mai
par une remise en cause, partielle et contrle, du dessaisi sement des citoyens.
Contraixement aux dbats antrieurs, la figure de l'opinion puhlique, de la
demande sociale, est centrale dans le dbat de 1995. Il ne s'agit plus de valol'i-
sel' une participation artificielle, contrle par l'lu et limite l'exercice
d'une influence toujours susceptible de manipulation, mais de tmoigner de sa
bonne volont dmocratique, de reconnatre, dan l'ordre ymbolique et offi-
ciel, une technologie "authentique" de dmocratie directe.
anmoins, autoriser juridiquement l'initiative populaire constitue indis-
sociablement un moyen de l'interdire et de la contraindre. Et si les lus e font
au Parlement les traducteurs de nouveaux comportements politiques et de
nouvelles exigences, l'initiative populaire est galement prsente comme un
moyen de donner un cadl'e organis et lgal aux contestations locale. La for-
mali ation juridique de procdure de dmocratie directe con Litue illle
(suite note 23) aux conditions fixes par la loi du 17 juillet 1978, principalement sur la
con u.1lation gratuiLe de- document - ur place. C'esl donc le ]lublic el non les seuls lectenr lui
ont accs au dossie...
LA PRATIQ 'E POLITIQUE D RFRENDUM LOCAL
235
garantie pour le con eil municipaux face aux minorits agissantes qui exis-
tent et se dveloppent. Et le re trierions temporelles sont nombrenses
24
Les
conditions de l'initiative ont particulirement felmes. J] faut qu'un cinqui-
me de lecteurs dment inscrits sur les listes lectorales signent la demande
d'organisation, seuil qui se situe clans les moyennes europennes
25
Celle-ci
n'entrane pas automatiquement consltation mais l'organisation de cette
consultation re te soumi e la cllibl'ation et au vote du conseil municipal.
Une invention franaise parat particulirement contraignante: "Dans
l'anne, tm lecteur ne peut signer qu'tme seule saisine tendallt l'organi:;a-
tian d'une consultation", Entre 1995 et 1998, un eul as cl 'initiative populaire
a t signal (district du al d'argent, dan le Haut-Rhin).
A l'gard de la participation, le lus locaux voluent sou la double
contrainte du contrle et de la pri e n compte. Et la ngociation du droit de
1995 rend bien compte de la manire dont peuvent se conci(jer ces exigences
contradictoire . La reconnaissance, dans la loi, de l'initiative po]nuaire t
a 'sez remarquable. Certains auteurs font valoir que, mme i elle n'est pas
effectivement mise en UVl'e, l'initiative populaire joue en quelque sorte au
second degr, par son existence mme. L'initiative populaire finirait par faire
prdominer la logique du mandat ur celle de l'ind;p ndance.
:;: :;: *
Ainsi, Je trait majeur des rfrendum communan.. x sur la dernire dcennie
concenle leur relative banalisation. Cette banalisation n'est pas tant celle d la
pratique, qui, pour tre relle, n'en demelU'e pas moin limite. Et la codifica-
tion des procdure de dmocratie directe, condition de leur' normalisation, ne
peut e faire qu.'an prix d'un strict encadrement, qui freine en l"etom' la pra-
tique. De ce point de vue, le multiples restrictions et pl'cision juri(liques
a ment une monte en puissance rapide du droit de la participation. L'usage
que font les as ociations notamment dLt droit nouveau a multipli les occasions
de juger sur la base de textes prcis. Cette banalisation est davantage celle de la
pl'ocdul'C dans J'esprit des lus locaux et des parlementail'es, La discussion
24. Si le, inlet'diclions pal,ticulires poses en 1992 s'appliquent an dt'oit nouveau, les par'-
lementmres ont adopt en plus, au cours du dbat, LUle restriction IHLrliculil'ement lounle : la
"saisine ri" conseil nmnicipal ne pelLt interven' avant lafin de la deuxime anne ni aprs la
fin de la qltcltrime a,nne slvaflt l'lection du conseit mU/tiGipal de la commune concerne."
25. Ainsi, dan le canlon uisse de Vaud,la demande d'uu cl> lecleurs suffit
pour soumettre au vote populaire une dci -ion JJl'j e par 1 ])ademeut comllllUla1. Mais dan 1 5
communes genevoises de plus de 500 babitants, le selill de 30% tle' lectcur e t exig et le
demandes doivenl tre recueillies dan lIJl dlai de 21 jours aprs l'affichage de 1,1 dlib' ration,
du moiJls dans les commune de plu de 1000 habilant . En Allemagne, clan. le Land du Bade-
Wurlen1erg, les signalure de 15% de habitants sont ncessaires pour inlroduire lIJJ rfr u-
dum. Dan les Elats amricains,le euil de signatul'Cs e tll's val"iallle d'1lI1e localit l'autre,
entre 10 el 30% des lecleur .
236
L<\ DMOCRATIE LOCALE
parlementait'e de 1994 et 1995 sur l'initiative populaire contribu ainsi large-
ment banaliser les votations telle' qu'elles ont t dfinies par rapport 1992.
L'effet de licitation du droit n'a pa entran le phnomne que redoutaient les
lus locaux dans la discussion parlementaire pralable
26
Cette banalisation est
surtout celle des votations paT rapport aux procdures de production de l'opi-
nion dveloppes localement et qui amnent notamment une publicisation
indite de la volont gnrale entre deux lections.
26. Faisant part des rsultats d'une enqute de la D.G.C,L., le dput J.-J. Guillet fait
valoir que "le procd n'a t fLtili.s en tOILt et pour tout que trente-neuffois", A. ., sance
du 12 juillet 1994,. p. 4759.