INTRODUCCION Una de las reformas ms importantes que LA LEY DE

PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS incorpor a las Normas Generales de Procedimientos Administrativos fue comprender dentro de su alcance a una serie de procedimientos surgidos espontneamente dentro de la Administracin Pblica para conducir y resolver conflictos de intereses entre dos o ms sujetos procedimentales as como tambin incorporo las formas de sancin mas adecuadas para resolver de esa manera conflictos que surgen dentro de una institucin. La realidad administrativa impona dar reconocimiento formal y cobertura legal a un conjunto de procedimientos donde la Administracin no actuaba de la manera tradicional siendo parte del procedimiento y portadora del inters pblico sino ms bien a modo de intermediario entre los intereses de dos sujetos de derecho, a los cuales convoca, bajo su imperio, para decidir la controversia o las sanciones que obviamente debe versar sobre algn aspecto de inters pblico. Por ello, an cuando confluyan ms administrados ante el Estado, puede que no exista entre ambos un conflicto de intereses cuya decisin sea materia del procesamiento y que el funcionario pblico ejerza tareas definitorias respecto de ellas. En tal sentido, podemos definir el procedimiento cuasi jurisdiccional, administrativo contencioso o trilateral, como aquel desarrollado en el mbito de la Administracin Pblica dirigido a decidir un conflicto de intereses suscitado con motivo de la actuacin pblica o en asuntos de inters pblico y en donde la autoridad ejerce el rol de instructor de la causa con facultades inherentes a la jurisdiccin retenida. Mediante este tipo de procedimiento la Administracin Pblica tiene competencia para conocer, instruir y resolver:

I PROCEDIMIENTO TRILATERAL 1. CONCEPTO En el penltimo Ttulo la Ley incorpora los Procedimientos Especiales denominados PROCEDIMIENTO TRILATERAL y PROCEDIMIENTO SANCIONADOR, sealndose por los autores, sobre el primero, con propiedad, lo siguiente: 'La realidad administrativa impona dar reconocimiento formal y cobertura legal a un conjunto de procedimientos donde la Administracin no actuaba de la manera tradicional" constitua en juez y parte a la vez. Ciertamente, antes de la -vigencia del Decreto Ley N' 26111, que introdujo diversas modificaciones, propiciando la promulgacin del Texto nico Ordenado derogado, ya existan en diversas normas, legales y reglamentarias, principalmente en materia de procesos de seleccin, llmense Licitacin o Concursos Pblicos, aplicables para la ejecucin de obras pblicas, para las actividades de Consultora, as como para la adquisicin de bienes y servicios. Esto queda comprobado en el ao 1958, a partir del cual las licitaciones pblicas para la ejecucin de obras, son reguladas por un Reglamento General sustituido por el Reglamento General de Licitaciones y Contratos de Obras Pblicas dictado en el ao 1961, que rigi hasta 1980. Ao en el cual se dict el Reglamento nico de Licitaciones y Contrato de Obras Pblicas. Paralelamente, regan el Reglamento nico de Adquisiciones para el Suministro de Bienes y Prestacin de Servicios No Personales, sancionado por el Decreto Supremo N 065-85-PCM; y la Ley que normaba la actividad de Consultora, con su correspondiente Reglamento. En estas normas quedaron establecidos los procedimientos para la solucin de conflictos surgidos entre los postores a travs de los medios de impugnacin previstos en ellas; originndose los ahora denominados procedimientos trilaterales. Por, ejemplo, en una licitacin pblica convocada para llevar
(1)

, porque en ellos no se

1.- HUTCHINSOM, tomas; Justicia administrativa. Reflexiones sobre la justicia admisnitrativa en el final el siglo XX p.703

adelante mediante el respectivo contrato administrativo una obra pblica, el postor no conforme con el otorgamiento de la buena pro a otro postor, poda impugnar tal decisin, correspondiendo pronunciarse, en primera instancia, a la entidad convocante; y, en segunda y ltima instancia, al Consejo Superior de Licitaciones y Contratos de Obras Pblicas. Actualmente todas las disposiciones citadas anteriormente han sido derogadas, por encontrarse vigente en reemplazo de las mismas el Texto nico Ordenado de la Ley de Contrataciones y Adquisiciones del Estado, aprobado por el Decreto Supremo N' 083 - 2004 - PCM en aplicacin de las Leyes Ns 27330 y 28267, modificatorias de la Ley N' 26850, vigente desde el ao 1997: conforme al cual se establecen dos recursos para impugnar las decisiones del Comit Especial, encargado de la organizacin, conduccin y ejecucin de la integridad del proceso de seleccin hasta antes de la suscripcin del contrato respectivo. Estos recursos son el de Apelacin y el de Revisin que se interponen para resolver las discrepancias con actos admnistrativos producidos desde la convocatoria hasta la suscripcin del contrato, inclusive, correspondiendo la atencin del primero al Titular del Pliego o a la mxima autoridad administrativa de la Entidad convocante, y el segundo, al Tribunal de Contrataciones y Adquisiciones, en ltima instancia, fallo que causar estado. Por todo ello, es parcialmente cierto cuando algunos autores afirman La ley establece las pautas generales para algunos procedimientos administrativos especiales que han adquirido enorme trascendencia en los ltimos aos" que no fueron regulados adecuadamente por la legislacin vigente antes de la nueva Ley, reconociendo de esta manera su preexistencia. (2) No pueden quedar al margen en este aspecto las normas vinculadas a los Organismos Reguladores de la Inversin Privada en Servicios Pblicos, en las cuales subyacen los procedimientos trilaterales, en armona con la definicin de la Ley, y en razn de la funcin de solucin de controversias y de reclamos previstos en la Ley Marco y en las respectivas normas especificas, a saber:

2.- JOSE BARTRA CAVERO, Proceso Administrativo, expocision de motivos, comentario y concordancia, edit. Huallaga Pg. 254

OSIPTEL.- El reglamento, aprobado por el Decreto Supremo NO 0082001PCM, as como sendas directivas, establece que las controversias entre empresas prestadoras del servicio estarn sujetas a la decisin en primera instancia, de Cuerpos Colegiados y, en segunda instancia, en va de Apelacin, del Tribunal de Solucin de Controversias. Los reclamos de usuarios contra las empresas prestadoras. Tambin estn sujetos a dos instancias, en la primera corresponde conocer y resolver a la propia empresa operadora, siendo competencia del Tribunal Administrativo de Solucin de Reclamos, conocer y resolver, en va de apelacin, corno ltima instancia administrativa OSINERG.- La funcin de solucin de controversias entre entidades, entre stas y los usuarios libres y entre stos, corresponde en primera instancia a Cuerpos Colegiados y, en segunda instancia, al Tribunal de Solucin de Controversias; y la de los reclamos de usuarios, en primera instancia, a las propias entidades prestadoras; y en segunda instancia, a la Junta de Apelaciones de reclamos, de conformidad con el Reglamento aprobado por el Decreto Supremo No 054-2001-PCM. OSITRAN.- El Reglamento aprobado por el Decreto Supremo N' 0 10-200 1 PCM, establece igual tratamiento al establecido en el organismo anterior, para la solucin de Controversias y de Reclamos. SUNAS.- El respectivo Reglamento sancionado por el Decreto Supremo No 017-2001-PCM, determina similar procedimiento al adoptado por las dos anteriores para la solucin de controversias y los reclamos de los usuarios.

1.1 El PROCEDIMENTO TRILATERAL.- Llamado tambin casi jurisdiccional o contencioso administrativo, tripartito o triangular, es definido por Danos Ordoez como aquel en el que la administracin decide un conflicto entre dos particulares, a diferencia del tpico procedimiento bilateral en el que la Administracin es al mismo tiempo juez y parte. Es el desarrollado, dice Moron Urbina, en el mbito de la administracin Pblica dirigido a decidir un conflicto

de intereses suscitado con motivo de la actuacin pblica o en asuntos de inters pblico y en donde la autoridad ejerce el rol de instructor de la causa con facultades inherentes a la jurisdiccin retenida. El PROCEDIMIENTO TRILATERAL forma parte del Ttulo IV de la Ley, que en los artculos 2190 al 2280 lo define y precisa el marco legal al cual queda sometido, de la rnisma manera la iniciacin, contenido de la reclamacin, contestacin, pruebas que pueden ser actuadas en su desarrollo, medidas cautelares aplicables, impugnacin de las resoluciones emitidas y la conciliacin o transaccin extrajudicial. Sin matices, diferencias o clases, salvo los necesarios que permitan distinguirlo del procedimiento comn, es definido por el artculo 219' como un proceso administrativo contencioso seguido entre dos o ms administrados ante las entidades de la administracin, y ante las personas jurdicas de derecho privado que en razn de concesiones, delegacin o autorizacin del Estado, prestan servicios pblicos o ejercen funcin administrativa; denominando a los que lo inician simplemente 'reclamantes" y a cualquiera de los emplazados reclamado". La instruccin del procedimiento y la facultad de resolver son asumidas en primera instancia por un rgano o autoridad sometida a subordinacin jerrquica y, en ltima instancia, generalmente, por un Tribunal Administrativo, de acuerdo a las disposiciones especficas sobre la materia. Son calificados como procedimientos de evaluacin previa, con aplicacin del silencio administrativo negativo, por disponerlo el numeral 34.1.3 de la Ley, en los cuales confrontan intereses dos o ms administrados, exigiendo en consecuencia el mximo de imparcialidad de la autoridad administrativa. Si bien es cierto que su desarrollo se produce en el mbito del Derecho Administrativo; es cierto tambin, que asume algunos matices propios del proceso civil. Se rige MARCO LEGAL por las disposiciones contenidas en el

Ttulo IV y por las dems normas previstas en la Ley, que en relacin a procedimientos de la misma ndole regulados por leyes especiales tendr carcter supletorio, de conformidad con lo previsto en el artculo 2201, supletoriedad que es reiterada por la Tercera Disposicin Complementaria y Final de la norma procedimental general. La ley de procedimientos administrativos lo seala en los siguientes artculos Artculo 219.- Procedimiento trilateral 219.1 El procedimiento trilateral es el procedimiento administrativo contencioso seguido entre dos o ms administrados ante las entidades de la administracin y para los descritos en el inciso 8) del Artculo I del Ttulo Preliminar de la presente Ley. 219.2 La parte que inicia el procedimiento con la presentacin de una reclamacin ser designada como "reclamante" y cualquiera de los emplazados ser designado como "reclamado". Artculo 220.- Marco Legal El procedimiento trilateral se rige por lo dispuesto en el presente Captulo y en lo dems por lo previsto en esta Ley. Respecto de los procedimientos administrativos trilaterales regidos por leyes especiales, este captulo tendr nicamente carcter supletorio. 2. INICIACIN DEL PROCESO TRILATERAL Se puede originar mediante la RECLAMACIN, de uno de los administrados, denominado por la Ley RECLAMANTE; o de Oficio, es decir, a iniciativa de la propia Administracin; quedando obligada sta durante el desarrollo del procedimiento a propiciar entre los administrados intervinientes la solucin conciliada de la controversia, de acuerdo con el artculo 221, numerales 221. 1 y 221.2.

Admitida que sea la RECLAMACIN se correr traslado al RECLAMADO, as designado por el numeral 219. 2, para que exprese los descargos que a su derecho conviniera.

La ley de procedimientos administrativos lo seala en el siguiente artculo Artculo 221.- Inicio del procedimiento. 221.1 El procedimiento trilateral se inicia mediante la presentacin de una reclamacin o de oficio. 221.2 Durante el desarrollo del procedimiento trilateral la administracin debe favorecer y facilitar la solucin conciliada de la controversia. 221.3 Una vez admitida a trmite la reclamacin se pondr en conocimiento del reclamado a fin de que ste presente su descargo. 3. CONTENIDO DE LA RECLAMACIN El CONTENIDO debe cumplir con los requisitos exigidos a los escritos en general por el artculo 1130 de la Ley, agregndose el nombre y la direccin de cada reclamado, si hubiera ms de uno, los motivos de la reclamacin, peticin de sanciones u otro tipo de accin afirmativa corno lo dispone el numeral 222. 1. En el mismo escrito se ofrecern las pruebas, acompaando, las que disponga, como anexos. Al surgir dudas respecto a la exposicin de los hechos o de los fundamentos de derecho, el numeral 222.3 faculta a la administracin a solicitar la aclaracin respectiva. Las pruebas se rigen por lo previsto en los artculos 1620 a 1800. de cuya actuacin no podr prescindir la Entidad, salvo acuerdo de las partes intervinientes, de conformidad con el artculo 2250. La ley de procedimientos administrativos lo seala en los siguientes artculos

Artculo 222.- Contenido de la reclamacin 222.1 La reclamacin deber contener los requisitos de los escritos previstos en el Artculo 113 de la presente Ley, as como el nombre y la direccin de cada reclamado, los motivos de la reclamacin y la peticin de sanciones u otro tipo de accin afirmativa. 222.2 La reclamacin deber ofrecer las pruebas y acompaar como anexos las pruebas de las que disponga. 222.3 La autoridad podr solicitar aclaracin de la reclamacin de admitirla, cuando existan dudas en la exposicin de los hechos o fundamentos de derechos respectivos. Sobre la CONTESTACIN: a) PLAZO: Quince (15) das improrrogables, posteriores a la notificacin de la Reclamacin, absolviendo todos los aspectos controvertidos, sean de hecho o de derecho. Se tendrn por aceptadas o meritadas, entendemos como ciertas. por la Administracin, si no se negaran en la contestacin, las alegaciones y los hechos realmente relevantes contenidos en la reclamacin. b) REBELDIA Y ADMISION DE EXTEMPORANEIDAD. Vencido el plazo

sin mediar contestacin, el reclamado incurrir en rebelda que ser declarada por el instructor; no obstante podr admitirse la contestacin extempornea, si se considera apropiado y razonable por la Administracin en uso de la facultad que en ese sentido otorga el numeral 223.3. Todas las cuestiones propuestas conjunta y nicamente en la contestacin o en la rplica se decidirn en la resolucin final, como lo previene el numeral 223.2; en la rplica el reclamado alegar nicamente violaciones a la legislacin. En cambio la rplica a las contestaciones de las reclamaciones no est permitida, pero los nuevos Problemas planteados en la contestacin sern estimados como materia controvertida, todo ello de conformidad con el artculo 2240.

Durante el desarrollo del Procedimiento Trilateral, en cualquier etapa, podrn dictarse MEDIDAS CAUTELARES, de oficio o a peticin de parte, constrindose a lo dispuesto por el artculo 146, que exige decisin motivada y elementos de juicio suficientes, en previsin de la prdida de eficacia de la decisin final. Bajo responsabilidad de la Administracin, cuidando que Su adopcin no configure perjuicio irreparable del o los administrados (Art. 226).

La ley de procedimientos administrativos lo seala en los siguientes artculos. Artculo 222.- Contenido de la reclamacin 222.1 La reclamacin deber contener los requisitos de los escritos previstos en el Artculo 113 de la presente Ley, as como el nombre y la direccin de cada reclamado, los motivos de la reclamacin y la peticin de sanciones u otro tipo de accin afirmativa. 222.2 La reclamacin deber ofrecer las pruebas y acompaar como anexos las pruebas de las que disponga. 222.3 La autoridad podr solicitar aclaracin de la reclamacin de admitirla, cuando existan dudas en la exposicin de los hechos o fundamentos de derechos respectivos. Artculo 223.- Contestacin de la reclamacin 223.1 El reclamado deber presentar la contestacin de la reclamacin dentro de los quince (15) das posteriores a la notificacin de sta; vencido este plazo, la Administracin declarar en rebelda al reclamado que no le hubiera presentado. La contestacin deber contener los requisitos de los escritos previstos en el Artculo 113 de la presente Ley, as como la absolucin de todos los asuntos controvertidos de hecho y de derecho. Las alegaciones y los hechos relevantes de la reclamacin, salvo que hayan sido especficamente negadas en la contestacin, se tendrn por aceptadas o merituadas como ciertas.

223.2 Las cuestiones se proponen conjunta y nicamente al contestar la reclamacin o la rplica y son resueltas con la resolucin final. 223.3 En el caso de que el reclamado no cumpla con presentar la contestacin dentro del plazo establecido, la administracin podr permitir, si lo considera apropiado y razonable, la entrega de la contestacin luego del vencimiento del plazo. 223.4 Adicionalmente a la contestacin, el reclamado podr presentar una rplica alegando violaciones a la legislacin respectiva, dentro de la competencia del organismo correspondiente de la entidad. La presentacin de rplicas y respuestas a aquellas rplicas se rige por las reglas para la presentacin y contestacin de reclamaciones, excluyendo lo referente a los derechos administrativos de trmite. Artculo 224.- Prohibicin de responder a las contestaciones La rplica a las contestaciones de las reclamaciones, no est permitida. Los nuevos problemas incluidos en la contestacin del denunciado sern considerados como materia controvertida. Artculo 225.- Pruebas Sin perjuicio de lo establecido en los Artculos 162 a 180 de la presente Ley, la administracin slo puede prescindir de la actuacin de las pruebas ofrecidas por cualquiera de las partes por acuerdo unnime de stas. Artculo 226.- Medidas cautelares 226.1 En cualquier etapa del procedimiento trilateral, de oficio o a pedido de parte, podrn dictarse medidas cautelares conforme al Artculo 146. 226.2 Si el obligado a cumplir con una medida cautelar ordenado por la administracin no lo hiciere, se aplicarn las normas sobre ejecucin forzosa prevista en los Artculos 192 al 200 de esta Ley. 226.3 Cabe la apelacin contra la resolucin que dicta una medida cautelar solicitada por alguna de las partes dentro del plazo de tres (3) das contados a partir de la notificacin de la resolucin que dicta la medida. Salvo disposicin legal o decisin de la autoridad en contrario, la apelacin no suspende la ejecucin de la medida cautelar.

La apelacin deber elevarse al superior jerrquico en un plazo mximo de (1) da, contado desde la fecha de la concesin del recurso respectivo y ser resuelta en un plazo de cinco (5) das. 4. IMPUGNACIN El artculo 227 permite la IMPUGNACION de la resolucin dictada dando por concluido el procedimiento, por la autoridad u rgano sometido a subordinacin jerrquica, pero slo mediante el RECURSO DE APELACIN. Si se tratara de la mxima instancia administrativa, proceder el RECURSO DE RECONSIDERACON cuyos alcances han sido desarrollados ampliamente en pginas anteriores. Sern interpuestos estos recursos dentro del plazo de 15 das de efectuada la notificacin del acto impugnado, debiendo el superior jerrquico dentro del plazo similar correr traslado a la otra parte, concedindole el mismo numero de das para la absolucin del recurso. Absuelto el traslado, o de no producirse ste dentro del plazo conferido, la autoridad en la cual radica la competencia, en un plazo no mayor a diez (10) das podr fijar da y hora para la vista de la causa. La Resolucin se emitir en el plazo de treinta (30) das siguientes a la fecha en que se realiz la audiencia. En el transcurso de este plazo, incluso, antes de la notificacin de la resolucin, se pueden adoptar acuerdos, pactos o convenios, dentro de los alcances de la legislacin pertinente, que al significar conciliacin o transaccin judicial, podrn poner fin al procedimiento, dejando insubsistente la resolucin que pudiera haberse dictado. La ley exige aprobacin por parte de la Administracin mediante resolucin: que los acuerdos adoptados consten por escrito, indicndose por lo menos la identificacin de las partes y plazo de vigencia, sin perjuicio de continuar con el

procedimiento en el caso de producirse riesgo en los intereses de terceros o existiera un inters general que prevalecer. La ley de procedimientos administrativos lo seala en los siguientes artculos. Artculo 227.- Impugnacin 227.1 Contra la resolucin final recada en un procedimiento trilateral expedida por una autoridad u rgano sometido a subordinacin jerrquica, slo procede la interposicin del recurso de apelacin. De no existir superior jerrquico, slo cabe plantear recurso de reconsideracin. 227.2 La apelacin deber ser interpuesta ante el rgano que dict la resolucin apelada dentro de los quince (15) das de producida la notificacin respectiva. El expediente respectivo deber elevarse al superior jerrquico en un plazo mximo de dos (2) das contados desde la fecha de la concesin del recurso respectivo. 227.3 Dentro de los quince (15) das de recibido el expediente por el superior jerrquico se correr traslado a la otra parte y se le conceder plazo de quince (15) das para la absolucin de la apelacin. 227.4 Con la absolucin de la otra parte o vencido el plazo a que se refiere el artculo precedente, la autoridad que conoce de la apelacin podr sealar da y hora para la vista de la causa que no podr realizarse en un plazo mayor de diez (10) das contados desde la fecha en que se notifique la absolucin de la apelacin a quien la interponga. 227.5 La administracin deber emitir resolucin dentro de los treinta (30) das siguientes a la fecha de realizacin de la audiencia.

Artculo 228.- Conciliacin o transaccin extrajudicial 228.1 En los casos en los que la Ley lo permita y antes de que se notifique la resolucin final, la autoridad podr aprobar acuerdos, pactos, convenios o contratos de los administrados que importen una transaccin extrajudicial o conciliacin, con el alcance, requisitos, efectos y rgimen jurdico especfico que en cada caso prevea la disposicin que lo regule, pudiendo tales actos poner fin al procedimiento administrativo y dejar sin efecto las resoluciones que se hubieren dictado en el procedimiento. El acuerdo podr ser recogido en una resolucin administrativa. 228.2 Los citados instrumentos debern constar por escrito y establecer como contenido mnimo la identificacin de las partes intervinientes y el plazo de vigencia. 228.3 Al aprobar los acuerdos a que se refiere el numeral 228.1, la autoridad podr continuar el procedimiento de oficio si del anlisis de los hechos considera que podra estarse afectando intereses de terceros o la accin suscitada por la iniciacin del procedimiento entraase inters general.

II PROCEDIMIENTO SANCIONADOR 1. LA LEGALIDAD COMO SUSTENTO DE LA SANCION La expresin cabal de la democracia y de los gobiernos democrticos, es el Estado de Derecho, del que no pueden apartarse las autoridades, ni mucho menos los funcionarios pblicos. La doctrina, a travs de distinguidos tratadistas extranjeros y nacionales, coincidentemente sostiene: "El Estado de Derecho es el servidor de la sociedad y no su amo". "Est sometido a un sistema de normas jurdicas y polticas y tiene como finalidad la proteccin de los derechos de las personas". 'Consiste, pues, en el gobierno de las leyes y no en el gobierno de los hombres, mediante el imperio de la legalidad, que complementado por las decisiones de los tribunales constituye el rgimen de la juricidad". Significa, entonces, que la arbitrariedad en un Estado de Derecho es recusada, rechazada, deviene en imposible por cuanto el poder est sometido a rdenes impersonales, ciertas, justas y objetivas. La superioridad del derecho sobre el Estado es lo caracterstico del Estado de Derecho, debiendo entenderse ste no slo como el imperio de la ley positiva sino como un ideal de la justicia. El mbito de aplicacin del proceso sancionador lo seala la ley de procedimientos administrativos en los siguientes artculos. Artculo 229.- mbito de aplicacin. 229.1 Las disposiciones del presente Captulo disciplinan la facultad que se atribuye a cualquiera de las entidades para establecer infracciones administrativas y las consecuentes sanciones a los administrados. 229.2 En las entidades cuya potestad sancionadora est regulada por leyes especiales, este Captulo se aplicar con carcter supletorio. La potestad sancionadora disciplinaria sobre el personal de las entidades se rige por la normativa sobre la materia.

El principio de la legalidad expresa el monopolio de la ley como fuente ineludible para establecer el delito, la falta, etc; e igualmente, para establecer la pena o sancin administrativa, segn sea el caso. La Ley interviene para precisar limitaciones a la discrecionalidad de los encargados de administrar justicia. La sancin orienta la voluntad hacia el cumplimiento de la norma: es la consecuencia del incumplimiento del deber jurdico que recae sobre el sujeto obligado o la medida empleada para tal incumplimiento se produzca. (3) Puede disminuir, debilitar, incluso eliminar algn espacio de la esfera jurdica de los particulares, por imponerle un deber u obligacin. (4) Calificando la naturaleza de la sancin administrativa, Dromi
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considera que la

decisin de la administracin imponiendo una sancin. Es un acto administrativo tpico, no constituyendo un acto jurisdiccional, ni produce cosa juzgada, por lo que puede ser cuestionada por los medios impugnatoros previstos por la ley para atacar un acto administrativo. Mediante ella indirectamente se pretende mantener el respecto a la norma, restablecer el orden jurdico violado, evitando que prevalezcan los actos contrarios al ordenamiento jurdico. Las potestades administrativas son varias, necesarias para que la

administracin pueda desarrollar sus actividades y lograr los propsitos que le son propios. 2. POTESTAD SANCIONADORA La POTESTAD SANCIONADORA, es una de ellas, que viene a constituir una atribucin correspondiente a la administracin para imponer correcciones a los ciudadanos o a los administrados. Se divide en correctiva y disciplinaria, segn que ella se dirija al administrado o al empleado o al funcionario.
3. Alzamora Valdez. Mano. Introduccin a la Ciencia del Derecho. Pg. 148. 4. Bermejo Vera. Jos. Derecho Administrativo - Parte Especial. Pg. 71. 5. Drorni, Jos Roberto. Manual de Derecho Administrativo. T. 1. pg. 187.

La doctrina encuentra su fundamento en la necesaria existencia de una disciplina interna y externa, coadyuvante para el cumplimiento de la compleja labor encomendada a la admnistracin; caso contrario sta devendra en indefensa, generndose un desorden incontrolable. Coinciden Santa Mara de Paredes, Garca Oviedo, Jeze y Marienhoff, al sostener que es de naturaleza decididamente penal, pero que no incluye en su contenido a los delitos, tan slo a las faltas, debiendo respetarse en su ejercicio el debido proceso legal principalmente, el derecho de defensa. La Ley del Procedimiento Administrativo espaol, a diferencia de la nuestra, no establece los trmites del procedimiento sancionador, limitndose aa sealar los principios en los cuales debe sustentarse, y los principios de la potestad sancionadora. En el artculo 127 dicha ley indica los principios de legalidad, irretroactividad, tipicidad, responsabilidad, proporcin habilidad: igualmente, se refiere a la prescripcin y a la concurrencia de sanciones. Por otro lado, el artculo 1340 se refiere a los principios del procedimiento sancionador: Garantas, derechos del presunto responsable, medidas de carcter provisional que pueden adoptarse para asegurar la eficacia de la resolucin que ponga fin el procedimiento y la presuncin de inocencia. El Capitulo II del Ttulo IV es destinado por la Ley nacional a la POTESTAD SANCIONADORA y al PROCEDIMIENTO SANCIONADOR, en cuyo artculo 2290 se fija que las disposiciones contenidas en el mismo tiene por objeto regular la facultad atribuida a la administracin para establecer infracciones y las correspondientes sanciones aplicables a los administrados; que en el caso de la existencia de legislacin especial, las indicadas disposiciones tendrn nicamente carcter supletorio. 3. PRINCIPIOS

El

artculo

230,

enumera

los

principios

que

regirn

la

POTESTAD

SANCIONADORA de la Administracin, similares a los previstos en la legislacin espaola: 1. LEGALIDAD.- Es cierto que en la Constitucin del Estado no existe norma reconociendo la potestad sancionadora de la administracin; es cierto, tambin, que tampoco consagra prohibicin alguna respecto a ella, razn por la cual estimo que la ley que la establezca no sera inconstitucional. Es ms, refuerza esta posicin la Sentencia del Tribunal Constitucional, rgano de control constitucional en armona con el artculo 201' de la Carta Magna, recada en la Causa 274-99-A. A/TC, cuando determina que "la prohibicin constitucional de no ser procesado ni condenado por acto u omisin que al tiempo de cometerse no est previamente calificado en la ley, de manera expresa e inequvoca, como infraccin punible, as como la prohibicin de inaplicabilidad por analoga de la ley penal y de las normas que restrinjan derechos, reconocidos en el literal "e" del inciso 24) del artculo 2 y en el inciso 9) del artculo 1390 de la Constitucin, respectivamente, no constituyen garantas procesales constitucionalmente reconocidas que puedan resultar aplicables nicamente en el mbito de los procesos de naturaleza penal, sino que por extensin, constituyen tambin garantas que deben observarse en el mbito de un proceso administrativo disciplinario y, en general, de todo procedimiento de orden administrativo que se pueda articular contra una persona". En esta Sentencia se encuentra el sustento del principio consagrado en el artculo 230. 1, aunque hubiera sido ms adecuado que la Constitucin hubiera incorporado artculo similar al 25.1 de la Constitucin espaola, que configurando tambin la potestad sancionadora de la administracin dice: "Nadie puede ser condenado o sancionado por acciones u omisiones que en el momento de producirse no constituyan delito, falta o infraccin administrativa", segn la legislacin vigente en aquel momento, lo cual permite a Garca de Enterria conceptuar que el principio bajo comentario "Es la expresin del

principio nullum crimen, nulla poena sine lege". La ley ha de preceder a la conducta sancionable lex previa, debiendo determinar el contenido de la sancin que pueda imponerse. (6) En consecuencia, de acuerdo al ordenainiento vigente, slo por norma con rango de ley puede otorgarse a la administracin la potestad de sancionar, as como establecer la sancin aplicable. Debe entenderse que esta atribucin puede surgir de la ley propiamente dicha, y del Decreto Legislativo por tener ambos igual jerarqua de conformidad con los artculos 1040 y 2000 4) de la Constitucin. La potestad atribuida por la ley, no faculta privar de la libertad al administrado: a diferencia con lo dispuesto por el artculo 70' de la Ley mejicana que faculta a la administracin de aplicar arresto hasta por 36 horas (Art 70 (M 2. DEBIDO PROCEDIMIENTO.- Los alcances de este principio estn expuestos ampliamente expuesto en el artculo IV (1.2), por lo que nos remitimos a los comentarios que al respecto efectuamos anteriormente. 3. RAZONABILIDAD.- Conocido tambin como PROPORCIONALIDAD, que fue comentado anteriormente. Dice al respecto uno de los miembros de la Comisin que formul el proyecto de la Ley, "postula adecuacin entre medios y fines, de modo que la Administracin Pblica no debe imponer ninguna carga, obligacin, sancin o prestacin ms gravosa que la que sea indispensable para cumplir con la exigencia del inters pblico". Esta previsto en el artculo 230 3) que en esencia persigue disuadir al administrado de cometer la infraccin por devenir ms ventajosa que cumplir con el ordenamiento legal que le impone una obligacin. La Ley espaola mediante este principio dispone, al igual que nuestra Ley, respecto al principio de legalidad, que las sanciones "en ningn caso podrn implicar, directa o subsidiariamente, privacin de libertad" y que la -comisin de infracciones tipificadas no resulte ms beneficioso para el infractor que el
6.- Garca de Enterria, Eduardo. Curso de Derecho Administrativo. T. U, pg. 174.

cumplimiento de las normas infringidas" (Art. 131) . En trminos ms o menos parecidos ambas leyes previenen que en la determinacin de la normativa y de la sancin se considerarn la existencia o no de la intencionalidad -existencia de intencionalidad o reiteracin-; el perjuicio causado naturaleza de los perjuicios causados; las circunstancias de la comisin de la infraccin, y la repeticin en la comisin de infraccin, reincidencia, por comisin en el trmino de un ao o ms de una infraccin de la misma naturaleza cuando, haya sido declarado por resolucin firme. En consecuencia supone una correspondencia entre la infraccin y la sancin suprimiendo o eliminando medidas excesivas. 4. TIPICIDAD. - Est ligado con el principio de la. legalidad, por ser descripcin legal de una conducta especfica a la que se conectar una sancin administrativa, requiere necesariamente de una doble exigencia: (i) del principio general de libertad, sobre el que se organiza todo el Estado de Derecho, que impone las conductas sancionables sean excepcin a esa libertad: y (ii) a la correlativa exigencia de la seguridad jurdica que no se podra cumplir o alcanzar si la descripcin de lo sancionable no permitiese un grado de certeza suficiente para que los ciudadanos puedan predecir las consecuencias de sus actos (lex certa), nos ensea el autor espaol Garca de Enterria. Concordantemente con lo antes expuesto el 230 (4) dispone que son conductas sujetas a sancin administrativa las infracciones explicitadas en normas 'con rango de ley", no admitindose interpretacin extensiva o analgica de tal suerte que no caben clusulas generales o indeterminadas de infraccin. Se imposibilitar el excesivo arbitrio del rgano sancionador, propiciando, por el contrario, actuar prudente y razonable. El segundo prrafo del mismo numeral contiene lo que diversos autores y la legislacin denominan colaboracin reglamentaria . en cuya virtud las normas reglamentarias, podrn especificar conductas y graduar sanciones. No permite que por esta va se constituyan nuevas conductas sancionables, salvo que por ley expresa se delegue en el reglamento.

5. IRRETROCTIVIDAD.- Por tratarse un principio general basado en la irretroactividad de la ley y la aplicacin de la norma benigna en favor del procesado, el numeral 230 (5) dispone que la infraccin ser sancionada con la norma vigente en el momento que produzca o las posteriores si resultan ms favorables al administrado infractor. OTROS PRINCIPIOS CONSAGRADOS EN LA LEY.- El tantas veces mencionado artculo 230 reconoce tambin los principios de CONCURSO DE INFRACCIONES (6). CONTINUACIN DE INFRACCIONES (7). CAUSALIDAI) (8) y PRESUNCIN DE LICITUD(9), que respectivamente significan que en caso que con una misma conducta se incurra en ms de una infraccin, la sancin aplicable ser la prevista para la infraccin ms grave. Se requiere el transcurso de treinta (30) das desde la ltima sancin, para imponer sanciones en casos de infracciones continas; la responsabilidad recaer en el administrado que realice la conducta omisiva o constitutiva de infraccin que amerite sancin; y debe presumirse que el administrado acta siempre cumpliendo sus deberes, salvo evidencia en contrario. Este ltimo principio es denominado en la ley espaola PRESUNCIN DE INOCENCIA, cuyo artculo 137 lo define de manera impecable y precisa, de la forma siguiente: "Los procedimientos sancionadores respetarn la presuncin de no existencia de responsabilidad administrativa mientras no se demuestre lo contrario". En el numeral 230 10) queda consagrado el principio de CONCURRENCIA DE SANCIONES, denominndolo NON BIS IN IDEM, recusando la aplicacin sucesiva o simultnea de una pena y una sancin administrativa por el mismo hecho, al existir identidad del sujeto, hecho y fundamento. La potestad sancionadora slo podr ser ejercida por las autoridades facultadas expresamente por disposicin legal o reglamentaria, establece el artculo 2310; coligindose, en consecuencia, que puede ser atribuida por cualquier disposicin que emane de autoridad competente, o con jerarqua de ley, Decreto Legislativo, incluso, por norma reglamentaria. El mismo numeral no

admite que pueda ser delegada en otra autoridad distinta a quien le ha sido atribuida. El artculo 2321 establece tres aspectos muy importantes, en el sentido que la sancin administrativa impuesta conlleva la obligacin de reponer las cosas al estado anterior al momento de haberse alterado con la infraccin: la indemnizacin de daos y perjuicios ocasionados, que no sern determinados en sede administrativa, sino por el rgano jurisdiccional que acte en el correspondiente proceso incoado por quien corresponda, principio que debe prevalecer en todos los casos, y la solidaridad, cuando las obligaciones correspondan a varias personas, las infracciones en las que incurran generan las sanciones que se impondrn a todos los involucrados. Respecto a la PRESCRIPCIN el plazo para que opere deber ser fijado por lev especial; y, en el caso que no se determinar en esa forma el artculo 233 establece un plazo ordinario de cinco (5) aos que regir a partir de la fecha en que se incurri en la infraccin o desde que ces si se tratara de accin continuada. Este plazo se interrumpir al incoarse el procedimiento sancionador, pero se reanuda s el expediente queda paralizado por cualquier razn no imputable al administrado por ms de un mes (232.2). Planteada la prescripcin como medio de defensa, sin ms tramite que la verificacin del plazo la autoridad deber resolverla. Al declararla fundada, se dispondr las indagaciones correspondientes para establecer las responsabilidades por la inaccin incurrida (233.3). El plazo ordinario previsto por la norma no favorece al administrado. Debiendo fijarse puntualmente en la ley los plazos impidiendo de esta manera que la administracin mantenga por un largo perodo el derecho para ejercer esta potestad.

La ley de procedimientos administrativos lo seala en los siguientes artculos. Artculo 230.- Principios de la potestad sancionadora administrativa La potestad sancionadora de todas las entidades est regida adicionalmente por los siguientes principios especiales: 1. Legalidad.- Slo por norma con rango de ley cabe atribuir a las entidades la potestad sancionadora y la consiguiente previsin de las consecuencias administrativas que a ttulo de sancin son posibles de aplicar a un administrado, las que en ningn caso habilitarn a disponer la privacin de libertad. 2. Debido procedimiento.- Las entidades aplicarn sanciones sujetndose al procedimiento establecido respetando las garantas del debido proceso. 3. Razonabilidad.- Las autoridades deben prever que la comisin de la conducta sancionable no resulte ms ventajosa para el infractor que cumplir las normas infringidas o asumir la sancin; as como que la determinacin de la sancin considere criterios como la existencia o no de intencionalidad, el perjuicio causado, las circunstancias de la comisin de la infraccin y la repeticin en la comisin de infraccin. 4. Tipicidad.- Slo constituyen conductas sancionables administrativamente las infracciones previstas expresamente en normas con rango de ley mediante su tipificacin como tales, sin admitir interpretacin extensiva o analoga. Las disposiciones reglamentarias de desarrollo pueden especificar o graduar aquellas dirigidas a identificar las conductas o determinar sanciones, sin constituir nuevas conductas sancionables a las previstas legalmente, salvo los casos en que la ley permita tipificar por va reglamentaria. 5. Irretroactividad.- Son aplicables las disposiciones sancionadoras vigentes en el momento de incurrir el administrado en la conducta a sancionar, salvo que las posteriores le sean ms favorables. 6. Concurso de Infracciones.- Cuando una misma conducta califique como ms de una infraccin se aplicar la sancin prevista para la infraccin de mayor gravedad, sin perjuicio que puedan exigirse las dems responsabilidades que establezcan las leyes.

7. Continuacin de Infracciones.- Para imponer sanciones por infracciones en las que el administrado incurra en forma continua, se requiere que hayan transcurrido por lo menos treinta (30) das desde la fecha de la imposicin de la ltima sancin y se acredite haber solicitado al administrado que demuestre haber cesado la infraccin dentro de dicho plazo. 8. Causalidad.- La responsabilidad debe recaer en quien realiza la conducta omisiva o activa constitutiva de infraccin sancionable. 9. Presuncin de licitud.- Las entidades deben presumir que los administrados han actuado apegados a sus deberes mientras no cuenten con evidencia en contrario. 10. Non bis in dem.- No se podr imponer sucesiva o simultneamente una pena y una sancin administrativa por el mismo hecho en los casos que se aprecie la identidad del sujeto, hecho y fundamento. 4. CARACTERES DEL PROCEDIMENTO Los CARACTERES del Procedimiento Sancionador son tratados en el sub. Captulo II del Captulo II del Titulo IV, bajo la denominacin de Ordenamiento del Procedimiento Sancionador, disponindose en el artculo 234 que la potestad sancionadora ser ejercida cumpliendo obligatoriamente el procedimiento legal o reglamentarlo, cuyas caractersticas permitirn que la autoridad aplacadora de la sancin sea diferente a la que instruy, las resoluciones judiciales probatorias de los hechos tienen efecto vinculante en los procedimientos sancionadores; la notificacin indicar los hechos imputados, la calificacin de las infracciones en que pudiera haber incurrido, las sanciones aplicables, sealar la autoridad competente y la norma que le atribuya tal competencia, adecuada disposicin que permitir al administrado ejercer cabalmente el ejercicio de defensa. El mismo numeral concede cinco (5) das para que el administrado efecte las alegaciones del caso utilizando los medios de defensa previstos en el numeral 162.2, es decir, ofrecer y actuar pruebas contenidas en documentos e informes, pericias, testimonios, inspecciones. y la actuacin de cualquier diligencia que

no est prohibida. De ninguna manera el no ejercicio de este derecho podr redundar en perjuicio del adininistrado o, como lo dicen "sin que la abstencin del ejercicio de este derecho pueda considerarse elemento de juicio contrario a su situacin". Se inicia siempre de oficio por quien tenga esta atribucin y en el caso de estar sometida a subordinacin por orden superior, por peticin motivada de otros rganos o por denuncia, como lo dispone el numeral 235.1; quedando facultada la autoridad para efectuar investigaciones, averiguaciones e inspecciones antes del inicio del procedimiento a fin de determinar preliminarmente si concurren circunstancias que lo ameriten. Dispuesta la iniciacin del procedimiento, previa notificacin cumpliendo los requisitos antes mencionados, el administrado contar con un plazo no menor de cinco (5) das hbiles a partir de la fecha de la notificacin a fin de que formule los descargos o alegatos que viere por conveniente; a cuyo vencimiento, haya ejercido o no dicho derecho, de oficio se examinarn los hechos, se recabarn datos o informaciones que permitan determinar la existencia de la infraccin y la aplicacin de la sancin pertinente. Concluida esta etapa, la autoridad instructora, si fuere el caso, decide o no la imposicin de la sancin. Cuando la organizacin de la entidad lo permita, el instructor solo podr proponer motivadarnente, de probarse la existencia de infraccin la correspondiente sancin. El rgano competente para adoptar la decisin, si fuera indispensable, podr realizar actuaciones complementarias a las efectuadas durante la instruccin. En concordancia con el artculo 236, 1 durante el perodo de instruccin pueden disponerse medidas de carcter provisional que no sern otras que las contempladas en la ley, en aplicacin de autorizacin conferida por artculo 146. Finalmente, conforme a lo dispuesto por el artculo 237.2, queda

terminantemente prohibido que la resolucin dictada ante la impugnacin

interpuesta, pueda imponer sancin ms grave que la original: Prohibicin de la Reforma peyorativa. La ley de procedimientos administrativos lo seala en los siguientes artculos. Artculo 234.- Caracteres del Procedimiento sancionador Para el ejercicio de la potestad sancionadora se requiere obligatoriamente haber seguido el procedimiento legal o reglamentariamente establecido caracterizado por: 1. Diferenciar en su estructura entre la autoridad que conduce la fase instructora y la que decide la aplicacin de la sancin, cuando la organizacin de la entidad lo permita. 2. Considerar que los hechos declarados probados por resoluciones judiciales firmes vinculan a las entidades en sus procedimientos sancionadores. 3. Notificar a los administrados los hechos que se le imputen a ttulo de cargo la calificacin de las infracciones que tales hechos pueden construir y la expresin de las sanciones que, en su caso, se le pudiera imponer, as como la autoridad competente para imponer la sancin y la norma que atribuya tal competencia. 4. Otorgar al administrado un plazo de cinco das para formular sus alegaciones y utilizar los medios de defensa admitidos por el ordenamiento jurdico conforme al numeral 162.2 del Artculo 162, sin que la abstencin del ejercicio de este derecho pueda considerarse elemento de juicio en contrario a su situacin. Artculo 235.- Procedimiento sancionador Las entidades en el ejercicio de su potestad sancionadora se ceirn a las siguientes disposiciones: 1. El procedimiento sancionador se inicia siempre de oficio, bien por propia iniciativa o como consecuencia de orden superior, peticin motivada de otros rganos o entidades o por denuncia. 2. Con anterioridad a la iniciacin formal del procedimiento se podrn realizar actuaciones previas de investigacin, averiguacin e inspeccin con el objeto

de determinar con carcter preliminar si concurren circunstancias que justifiquen su iniciacin. 3. Decidida la iniciacin del procedimiento sancionador, la autoridad instructora del procedimiento formula la respectiva notificacin de cargo al posible sancionado, la que debe contener los datos a que se refiere el numeral 3 del artculo precedente para que presente sus descargos por escrito en un plazo que no podr ser inferior a cinco das hbiles contados a partir de la fecha de la notificacin. 4. Vencido dicho plazo y con el respectivo descargo o sin l, la autoridad que instruye el procedimiento realizar de oficio todas las actuaciones necesarias para el examen de los hechos, recabando los datos e informaciones que sean relevantes para determinar, en su caso, la existencia de responsabilidad susceptible de sancin. 5. Concluida, de ser el caso, la recoleccin de pruebas, la autoridad instructora del procedimiento resuelve la imposicin de una sancin, o la no existencia de infraccin. En caso de que la estructura del procedimiento contemple la existencia diferenciada de rganos de instruccin y rganos de resolucin concluida la recoleccin de pruebas, la autoridad instructora formular propuesta de resolucin en la que se determinar, de manera motivada, las conductas que se consideren probadas constitutivas de infraccin, la norma que prev la imposicin de sancin para dicha conducta y la sancin que se propone que se imponga; o bien se propondr la declaracin de no existencia de infraccin. Recibida la propuesta de resolucin, el rgano competente para decidir la aplicacin de la sancin podr disponer la realizacin de actuaciones complementarias, procedimiento. 6. La resolucin que aplique la sancin o la decisin de archivar el procedimiento ser notificada tanto al administrado como al rgano u entidad que formul la solicitud o a quien denunci la infraccin, de ser el caso. Artculo 236.- Medidas de carcter provisional siempre que sean indispensables para resolver el

236.1 La autoridad que instruye el procedimiento podr disponer la adopcin de medidas de carcter provisional que aseguren la eficacia de la resolucin final que pudiera recaer, con sujecin a lo previsto por el Artculo 145 de esta Ley. 236.2 Las medidas que se adopten debern ajustarse a la intensidad, proporcionalidad y necesidades de los objetivos que se pretende garantizar en cada supuesto concreto. 236.3 El cumplimiento o ejecucin de las medidas de carcter provisional que en su caso se adopten, se compensarn, en cuanto sea posible, con la sancin impuesta. Artculo 237.- Resolucin 237.1 En la resolucin que ponga fin al procedimiento no se podrn aceptar hechos distintos de los determinados en el curso del procedimiento, con independencia de su diferente valoracin jurdica. 237.2 La resolucin ser ejecutiva cuando ponga fin a la va administrativa. La administracin podr adoptar las medidas cautelares precisas para garantizar su eficacia, en tanto no sea ejecutiva. 237.3 Cuando el infractor sancionado recurra o impugne la resolucin adoptada, la resolucin de los recursos que interponga no podr determinar la imposicin de sanciones ms graves para el sancionado.

INDICE

I PROCEDIMIENTO TRILATERAL 1.1 El PROCEDIMENTO TRILATERAL 2. INICIACIN DEL PROCESO TRILATERAL 3. CONTENIDO DE LA RECLAMACIN Sobre la CONTESTACIN: 4. IMPUGNACIN

II PROCEDIMIENTO SANCIONADOR 1. LA LEGALIDAD COMO SUSTENTO DE LA SANCION 2. POTESTAD SANCIONADORA 3. PRINCIPIOS OTROS PRINCIPIOS CONSAGRADOS EN LA LEY.4. CARACTERES DEL PROCEDIMENTO

BIBLIOGRAFIA

HUTCHINSOM, tomas; Justicia administrativa. Reflexiones sobre la justicia admisnitrativa en el final el siglo XX JOSE BARTRA CAVERO, Proceso Administrativo, expocision de

motivos, comentario y concordancia, edit. Huallaga. Alzamora Valdez. Mano. Introduccin a la Ciencia del Derecho. Bermejo Vera. Jos. Derecho Administrativo - Parte Especial. Drorni, Jos Roberto. Manual de Derecho Administrativo. T. 1. Garca de Enterria, Eduardo. Curso de Derecho Administrativo. T. U