Mesa Bogotana de Comunicaciones

Construccin Polticas Pblicas

Alejandro Lozano1 Profesor Universidad Nacional de Colombia

En primer lugar existen tres perspectivas para trabajar las polticas pblicas: 1. La primera est articulada a entender las polticas pblicas como acciones de gobierno, o sea se entiende la poltica pblica fundamentalmente como acciones gubernamentales en el marco de estados nacin. Se consideran que esas acciones de gobernantes articuladas a responder a dos lgicas fundamentales: una a requerimientos sociales y otra articulada a unos planes de gobierno. Esta es una definicin muy extendida de lo que son los procesos de polticas pblicas; sin embargo es necesario subrayar que las acciones de gobierno hoy no se circunscriben exclusivamente al ejecutivo y a los marcos nacionales. Existen entes administrativos pblicos supranacionales que determinan polticas pblicas que no tienen como nico eje los estados nacin por ejemplo surge la Unin Europea, polticas pblicas que son supranacionales regionales y el concepto de accin de gobierno cambia all radicalmente ya no es el marco del estado nacin adems de las determinaciones de entidades supranacionales que definen directrices o determinan caminos. La segunda, es entenderla como procesos o sea las polticas pblicas ya no son exclusivamente la accin de un gobernante, no son accin en el marco del ejecutivo para responder a necesidades sociales y con ocasin de un plan de gobierno que se aterriza en un plan de desarrollo sino que se entiende como un proceso social abiertamente conflictivo en donde por supuesto no se puede hacer de lado la participacin del ejecutivo, no se puede plantear como cualquier tipo de proceso social, es un proceso complejo que tendra unos elementos bsicos: los ordenes articulados a decisiones de autoridades pblicas o sea cmo un conjunto de autoridades deciden sobre asuntos que se consideran socialmente relevantes entonces esto ya matiz la anterior definicin porque no se trata exclusivamente el gobernante sino otro tipo de autoridades que pueden ser del orden legislativo, ejecutivo, judicial es ms el concepto en muchos casos en el marco de ciertos estudios de polticas pblicas el concepto de autoridades pblicas van desde los rdenes locales, nacionales, transnacionales, supranacionales entonces hay una variedad y adems se entiende que el proceso no es una decisin de un gobernante sino que se configura sobre el marco de mltiples decisiones sobre un asunto que en ocasiones no solamente tiene una direccin. Por ejemplo ciertos tipos de decisiones que pueden venir del presidente de la repblica o de ministros pueden estar contrarestadas con decisiones que toma la Corte y esas decisiones que toma la Corte hacen parte de los procesos de construccin de la poltica pblica pero adems est entenderla como proceso social significa que es clave mirar la forma como se movilizan los grupos sociales, cual es el marco del rgimen poltico para poder entenderla. Y cmo existen diversos tipos de conflicto al interior de las burocracias entre los niveles de gobierno, an entre los poderes de estado en las formas supranacionales y tambin los grupos sociales internamente a veces eso implica exclusin sobre la participacin ciudadana, sobre formas de cohesin poltica, sobre las maneras de respuesta organizadas o no organizadas es necesario pensarlo desde la lgica de los movimientos sociales La tercera, es la actividad de analistas. Por ejemplo cuando se dice que se disean polticas pblicas ya no se est aludiendo a ese proceso social conflictivo sino que se refieren a la actividad de un conjunto de expertos que hacen prospectiva o hacen diagnstico y a eso se le denomina diseo de polticas pblicas. Est orientada a una formacin de un conjunto de expertos en temas especficos en diferentes dispositivos organizacionales del aparato de Estado o fuera de l, interpretan cules deben ser las acciones de gobierno y en general las acciones de estado y cmo leer los conflictos sobre los cuales se tiene que responder y con ocasin de eso a partir de instrumentos de diferente naturaleza, interpretar de un lado, hacer seguimiento sobre lo que significa una accin estatal, una accin de gobierno.

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Relatora Mesa Bogotana de Comunicaciones. Julio 29 del 2005.

Estas son tres perspectivas de construccin de polticas pblicas si se tiende ms a sealar lo del ejecutivo pero es una lectura muy pobre, mucho ms reducida. Una poltica pblica no es: - Una norma jurdica: estas hacen parte del proceso de construccin de polticas pblicas y se presentan cumpliendo diferentes papeles, en ellas se pueden estabilizar directrices de polticas pblicas que van a hacer elementos orientadores para las burocracias, para los ciudadanos, los administrados, los jueces. Tambin se pueden sealar procesos - Son ciertas decisiones del ejecutivo o de autoridades pblicas. Cuando el presidente dice algo no es poltica pblica, hacen parte del proceso de poltica pblica. Los procesos decisionales son parte de la poltica pblica - No es un plan, ni un programa ni un proyecto. Estos hacen parte del proceso. Momentos de las polticas pblicas - Definicin de poltica pblica: Un campo fuerte de debate es cuando se presenta un problema determinado y la gente se moviliza entonces viene un debate en torno al problema planteado. - Un segundo momento, es la implementacin es decir cmo se coge eso y se operacionaliza e implica otro tipo de discusin. Para la primera parte, todos esos debates se hacen en diferentes lugares, en diferentes instancias y se hacen a partir de construccin de agendas y en las agendas lo que entra, lo que sale o se puntualiza ah es un punto clave en la discusin. Aqu hay tambin una parte instrumental por ejemplo hay personas que se forman en cmo trabajar agendas, en cmo se moviliza para construir agendas, en cmo se construyen foros para hacer un asunto relevante, en cmo existe una dinmica poltica de la negociacin de cmo se construye una agenda, en cmo se trata de generar modelos para ver qu actores relevantes son, quines estan, a qu acceden? En qu lugares?, en cuales si, en cuales no. Son expertos en negociacin de agendas. Existen niveles de gestin de agendas y de prcticas de gobernanza para amarrar agendas para socializarlas o ampliarlas. La parte de implementacin es muy interesante porque tambin es un lugar en donde corregimos cambian los debates, se movilizan los responsables del problema, all hay unos responsables en operacionalizarlos pero jams se sigue exactamente las directrices siempre, hay un margen. Nunca la operacionalizacin de una poltica la hace una sola entidad, la hacen mltiples entidades estatales. Hay entidades de control que estan sobre la jugada. Los ejes de ste lugar ya son lo que se denomina agendas operativas. Hay unos ejes interesantes que son los programas de gestin pero igualmente tambin son la manera cmo se movilizan, a quienes de los actores interesados, de cmo se consiguen proyectos, cules son las poblaciones focalizadas, ya es el problema de diseo de instrumentos de focalizacin de polticas, quines quedan por dentro, a quin llega la financiacin. All hay todo un debate y una discusin de pequeas cosas que no se logran con las directrices y que son otro campo de luchas polticas importantsimo e igualmente otro tipo de movilizaciones: unas ms rgidas otras menos, depende de la trayectoria de las polticas pblicas, del tipo de problemas. Juega muy duro, la experticicia, los expertos porque ah estan metidas las poblaciones y no siempre se puede ir para todos los lados depende de la organizacin social que exista y para eso otras maneras de leer. Por ejemplo, uno puede estudiar procesos de polticas pblicas, hacer gestin de polticas o para trabajar en lo que se denomina construccin de redes sociales sobre la base de polticas pblicas con instrumentos. Evaluacin: evaluacin de impactos, de resultados. Nunca estos tres elementos son lineales, es decir que no siempre se producen en el mismo orden enunciado.

Las formas como se van manifestando los conflictos y las formas como se van manifestando los procesos de polticas pblicas. Por ejemplo uno encuentra que los cambios de gobierno implican variaciones en algunas maneras de ver el asunto ya cuando se estudia esos cambios no son tan radicales es ms dependiendo de los programas surgen irreversibilidades es decir que se le ocurra a cualquiera desmontar la Ley 100, es un monstruo tan grande que tocara por pedacitos o los efectos que genera no son inmediatos. Ese es un aspecto bien interesante hay diferentes tiempos en los procesos de polticas pblicas. Hay tiempos que son ms cortos o ms largos; por ejemplo un proceso de reforma puede durar con sus efectos 10 o 15 aos para hacerle seguimiento. A veces uno se imagina que eso es inmediato pero no es as. Hay otros tipos de tiempos, que conocemos. Unos tiempos jurdicos, manejo de los presupuestos, las licitaciones, hay unos tiempos diversos polticos. Los cambios de gobierno implican acelerar procesos o iniciando los aos nunca hay plata para nada, los periodos de campaa, cuando hay cambio de funcionarios, cuando se cambia el manejo de un proyecto eso genera unos letargos o agilizaciones. Existen tambin los tiempos sociales en trminos de su organizacin, de sus propias dinmicas que va generando diferentes maneras para modular las lecturas de los procesos de las polticas pblicas, esto es fundamental para un analista para que tenga una mirada amplia del proceso, que no crea que simplemente es hacer el documento.