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Rsum

Une initiative.une prfecture


[] Linitiative nationale pour le dveloppement nest ni un projet ponctuel, ni un programme conjoncturel de circonstance. Cest un chantier de rgne. [] LInitiative que Nous lanons aujourdhui doit [] procder dune dmarche rsolument novatrice et dune mthodologie daction qui allie ambition, ralisme et efficacit, et se traduise par des programmes pratiques, bien dfinis et intgrs. []
extrait du discours la Nation prononc par Sa Majest le Roi Mohammed VI Que Dieu Lassiste, le mercredi 18 mai 2005

Depuis les premires phases de conception, lInitiative Nationale Pour le Dveloppement Humain (INDH) a t considre comme catalyseur dune nouvelle vision stratgique concerte visant relever le niveau de dveloppement humain dans notre pays. Une nouvelle approche de laction sociale allait voir le jour. Cest ainsi que, depuis le discours Royal instigateur de cette initiative, cette initiative a inscrit dans son actif bon nombre dactions et de projets tout azimut porteurs dune nouvelle faon de concevoir le dveloppement tant dans son tendue social et gographique que dans la sa profondeur sociale et dapprhension. La porte de cette vision ainsi que lapproche participative retenue pour sa mise en uvre constituent cet effet un acquis mthodologique qui rvolutionne la relation entre lEtat et les autres composantes de la socit considrs ds lors comme partenaires part entire. Labondance de linformation crite quant la conception, aux outils et processus mis en uvre de lINDH rige devant ce propos le risque de la redondance. Cependant, il ne peut tre fait lconomie de quelque rappels essentiels notre ses pour amorcer lanalyse. Dune point de vu conceptuel, lapport novateur de cette initiative rside dans sa faon de procder dune vision d'ensemble autour de trois volets : Le rle et la place de lEtat vis--vis de ses partenaires dans le cadre dun processus politique de consolidation de la dconcentration et de la dcentralisation (implication notable des collectivits locales, de la socit civile et des dmembrements locaux de lEtat) Nouveau ciblage des projets daction sociale voulus dsormais plus structurants et percutants Apprhension multidimensionnelle du dveloppement humain (conomique, sociale et culturelle) sur un fond damlioration de la gouvernance locale. Base sur une approche scientifique de la pauvret, de la vulnrabilit et de lingalit sociales, sa mise en uvre sest dtermine partir de l'tat des lieux qui tmoigne de la persistance de dficits sociaux notables malgr un effort gouvernemental consquent Les modalits novatrices axes sur une action territoriale de proximit ont pu tre mis luvre dans une version dite durgence qui a vis une premire mise lpreuve de la conception et la prsentation dun prototype de ce que serait la relation de partenariat entre lEtat et ses partenaires. La

concrtisation de cette premire phase dimplantation a t le programme prioritaire 2005 qui a port sur une enveloppe de 250 Mdh et concern plusieurs centaines de communes rurales rationnellement choisies1sur tout le territoire. Dans la pratique, quatre programmes-axes dintervention ont t retenus2 : 1. le programme de lutte contre la pauvret en milieu rural 2. le programme de lutte contre lexclusion sociale en milieu urbain 3. le programme de lutte contre la prcarit 4. le programme transversal

Champ dinvestigation
Le prsent rapport sest fix comme objectif dapporter une mthodologie dapproche des problmatiques de suivi et dvaluation rtrospective des projets INDH. Faute de temps et de moyens dinvestigation, la mise en uvre de cet objectif va se focaliser sur un champ dintervention limit, savoir la prfecture de Rabat. Les possibilits dextrapolation de cette analyse feront lobjet en marge de ce travail. Dans le domaine du dveloppement humain, la province de Rabat jouit dune position relativement confortable quant aux principaux indices de pauvret, de vulnrabilit et de svrit de la pauvret ainsi quaux indices provinciaux de dveloppement. Les communes urbaines ayant bnfici de la ralisation de projets INDH sont au nombre de trois. Leurs situations respectives en terme de dveloppement humain ne scartent pas de celle de la province de Rabat3. Nanmoins, comme toute moyenne statistique, ces indicateurs calculs lchelle communale cachent une double ralit : celle de la persistance de trous noirs de dveloppement humain en lots ctoyant des zones dpanouissement dune part, et le caractre relatif du niveau de dveloppement humain atteint par ces units territoriales telles que ce concept et apprhend pour le calcul de ces indices.

Mandat du travail
LINDH est lance dans un contexte national marqu par une multiplicit des facteurs de pauvret, de prcarit et dexclusion sociale en milieu urbain, priurbain et rural. Ainsi, par exemple, le taux de pauvret en milieu urbain slve en 2004 7,9% en moyenne3 et cest surtout dans les quartiers les plus dmunis des villes que la pauvret est plus prgnante avec un taux de pauvret qui atteint 14,3% en moyenne. Elle sinscrit dans une logique de dveloppement humain base sur une dmarche participative intgrant toutes les composantes de la socit (ONG, Associations, Administrations, Etablissements Publics, Offices, Institutions Internationales, etc.). Trois axes principaux ont ainsi t fixs pour lInitiative: Sattaquer au dficit social dont ptissent les quartiers urbains pauvres et les communes rurales les plus dmunies, Promouvoir les activits gnratrices de revenus stables et demplois, tout en adoptant une action plus imaginative et plus rsolue en direction du secteur informel, Venir en aide aux personnes en grande vulnrabilit 4
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En concertation avec le HCP/Direction de la statistique sur la base de la cartographie de la pauvret de 2004). Voir dtail sur le document lINDH : plate forme pour un plan daction sur le site de linitiative.

Aprs avoir t de 13,3% en 1985. Donnes du Haut Commissariat au Plan (HCP) daprs le Rapport Gnrale de la Population et de lHabitat de 2004. 4 Discours royal du 18 mai 2005.

Pour latteinte de ces objectifs stratgiques, un programme prioritaire durgence -entre autres programmes stalant sur la priode 2006-2010- a t lanc en 2005 visant la ralisation de 12 projets sociaux au niveau de la prfecture de Rabat. Latteinte des objectifs desdits projets ncessite une apprciation qui pourrait prsenter, notre sens, un intrt particulier pour amliorer les indicateurs de suivi et de post-valuation dans le sens dun relvement des indicateurs socio-conomiques au niveau du primtre dintervention. Lvaluation ex-post5 de ces projets en partenariat prsente beaucoup de dfis relever. En fait, dans certains cas particuliers, il n'est pas facile de cerner ou mesurer les rsultats finals expressment attribuables au financement du programme ni mme dapprocher les produits des actions entreprises (labsence de mise en place dindicateurs au dbut des projets y est pour beaucoup dans cet cueil). Par ailleurs, constatant que la mise en uvre des projets na pas bnfici dans le cas du programme prioritaires dun suivi structur, moyennant des outils et des indicateurs pertinents prtablis, nous avons jug utile danticiper sur la phase suivante (programme de 2006) pour proposer une approche de suivi et un modle dvaluation permettant de surmonter cet handicap. Pour mener bien ce projet mthodologique, nous avons t amens se poser les questions suivantes concernant lapprciation de la qualit des projets raliss : Le projet rpond-t-il un problme concret ressenti en commun par les partenaires ? Les ressources taient-elles suffisantes pour atteindre les objectifs ? Les activits ralises taient-elles bien spcifies ? Le projet possdait-il un dispositif de suivi et dvaluation ? Les rsultats attendus ont t atteints ou non ? Le rapport entre les cots et les rsultats parat-il quilibr ? A-t-on cr des mcanismes de communication interne entre les partenaires et lextrieur de faon favoriser la diffusion des rsultats ? La problmatique peut tre ainsi dfinit: Sur la base de lexamen du systme de suivi-valuation des projets raliss dans le cadre du programme prioritaire 2005 comment peut amliorer latteinte des objectifs stratgiques tels que fixs par sa Majest le Roi en agissant sur ce systme?.

Approche mthodologique
Sur la base dune analyse de lexistant, permettant dabord une prise de connaissance de la nature et de limpact rel des projets raliss et une capitalisation de lexprience vcue dans le cadre du programme prioritaire 2005, nous avons essay dapprocher les modes de suivi et dvaluation mis en place ou prvus en vu dextraire les principaux indicateurs de suivi et dvaluation de la conformit et de la performance. La compilation de ces donnes permettra devrait aboutir la mise en place dun systme qui permettra de mieux renseigner sur les aspects conception et de mise en uvre mais aussi sur des le degr datteinte des objectifs des ILDH (Initiatives Locales de dveloppement Humain). Il a t question lors de cette intervention de sonder les projets raliss dans le cadre de cette phase de lancement dans le cadre des programmes y affrents savoir celui de la lutte contre la prcarit et celui de lute contre lexclusion sociale. Lobjectif tait de simprgner du profil de cette premire exprience voulue intgre et dpassant les particularits des sites et la diversit des types de projets. Nous avons aussi essay de nous projeter dans le programme 2006 afin de relever les similitudes entre
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Evaluation ex-post = post-valuation = valuation posteriori, cf. 2e partie du rapport.

toutes ces actions et de dresser une typologie des projets avec les modes de suivi et dvaluation qui lui correspondent. Le passage de lINDH dune phase relativement matrise par les organes tatiques une autre o les projets sont pris en charge dans une large mesure par les autre acteurs rend le besoin de se doter des moyens de suivi et dvaluation des actions. Le cycle du projets, relativement bien suivi jusquaux phases de signature des conventions et de lancement, perd de prcision et de rigueur de linformation pendant la phases de ralisation et encore plus lors de la phase de post-investissement. On risque alors de navoir que les pourtours des actions engages et quune description peu argumente de leurs impacts. Les diffrents entretiens avec les responsables de la coordination et du suivi des programmes INDH nous permis par ailleurs de prendre connaissance des diffrents besoins en information manant des partenaires de cette initiative. Rendre compte au moment opportun, selon des types de consolidations variables et avec la qualit requise constituent alors tant de dfis quon est tenu de relever au quotidien. Concernant lvaluation des projets, et compte tenu de la nature des demandes adresses au services de pilotage, nous avons opt pour une valuation rtrospective qui peut dbuter juste aprs lachvement du projet et/ou entame aprs une priode juge convenable pour que limpact du projet se fasse sentir. Les valuations intermittentes ne paraissent pas tre adaptes eu gard la taille des projets et la dure de projets qui dpasse rarement une anne. Il importe alors de prciser, mme si nous nous sommes dlibrment limit dans ce travail la proposition dune mthodologie de suivi et dvaluation des projets individualiss, faute de temps et dinformations, le suivi et lvaluation des programme (au moins une fois par an) ne doit en aucun moment tre carts ou lass la fin de lInitiative. De cet exercice dpend en grande partie le bon droulement de ces programmes, mais aussi celui des phases dvaluation des objectifs globaux de lINDH in fine. Les diffrentes composantes des projets, pris individuellement, vont tre examines en vue dapprocher les questions suivantes : 1. Les objectifs des projets ont-ils t pertinents, dans la perspective des concepteurs des deux programmes (la lutte contre la prcarit et lutte contre lexclusion sociale) au vu des moyens mis la disposition de lINDH ? 2. Les rsultats obtenus rpondent ils aux exigences defficacit au vu des objectifs et priorits retenus par les deux programmes ? 3. A il t fait un usage efficient des moyens mis la disposition des projets ? 4. LINDH dispose-t- elle dun systme dinformation permettant la collecte, la transmission, le traitement et la diffusion de l'information aux partenaires et aux demandeurs ventuels? 5. Les processus de dcision, de mise en uvre, de suivi et dvaluation sont-t-ils clairs, exhaustifs, transparents, quitables et surtout modulables selon la taille du partenaire ? 6. Les activits mises en oeuvre en vertu des ILDH ont-elles permis de mettre en valeur la capacit des collectivits de rpondre aux besoins de dveloppement social et aux aspirations des populations qui sont ou peuvent tre vulnrables ? Y a t-il accumulation au niveau du nouveau mode de gestion en partenariat (PPP) ? 7. Les projets INDH retenus dans le cadre du programme prioritaires prsente-t-il un bon rapport cot-efficacit? Le rapport cot-efficacit de certaines de ses activits pourrait-il tre amliores? 8. Les aspects politiques sont ils un catalyseur (ou freins) la mise en uvre des ILDH ?

Analyse des projets individualiss :

Le suivi et l'valuation de programmes impliquant des partenariats comme lINDH prsente un certain nombre de dfis concrets. LINDH est conue dans sa majeure partie pour atteindre ses objectifs indirectement, en participant au financement des projets et des organismes qui ne sont pas administrs par lEtat. En outre, pour atteindre ses objectifs intermdiaires et finals, lINDH fait appel d'autres partenaires (pour le financement, le suivi, lencadrement, lvaluation, ) qui ne relvent pas de son contrle direct. Par consquent, dans certains cas particuliers, il n'est pas facile de cerner ou mesurer les rsultats finals expressment attribuables au financement du programme ni mme dapprocher les extrants des actions entreprises (labsence de mise en place dindicateurs au dbut des projets y est pour beaucoup dans cet cueil). Dans le cadre des tests du modle dvaluation de projets au cas par cas, nous avons eu recours une formule de cotes qui allait nous permettre d'valuer systmatiquement dans quelle mesure divers extrants du programme avaient contribu la ralisation de ses objectifs. Pour tenir compte de la subjectivit et quantifier des expriences diverses, les tudes de projets comportaient un systme de cotes numriques pour les indicateurs nayant pas pu tre quantifis. Cet handicape devrait disparatre avec une mise en place prcoce des indicateurs et une mise zro de ceux-ci ds les premires phase du projet. Dans la pratique, lors des diffrentes visites sur terrain, on a eu recours la technique de lentretien semi-guid qui permettait dvaluer le niveau des diffrents volets de la conception et de la mise en uvre des projets. Il faut prciser que le modle de tableau de bord de suivi prsent dans ce travail ne constitue quune version simplifie, mais adapte, du systme de suivi mettre en place. Quant loutil utilis pour lvaluation (guide dentretien), il constitue le fruit dune combinaison par nous mme de lapproche post-valuation et celle du cadre logique. Des rgles prcises ont t observes lors de ces entreprises notamment la simplicit de collecte et de traitement de linformation. La ralit du champ daction de lINDH, des ressources humaines en charge de ce dossier, des caractristiques du tissu associatif constituant le principal partenaire de lEtat dans ces projets, et de la nature des demandes pouvant maner des diffrents acteurs, Nous avons pouss chercher loprationnalit des outils proposs.

Points forts et limites de la dmarche retenue pour l'valuation


Compte tenu du caractre urgent du programme prioritaire 2005, de la qualit du systme dinformation (notamment dans son volet suivi de lexcution et post-investissement) et de labsence dindicateurs de rfrences tablis lors des premires phases de conception, lapproche dvaluation retenue a le mrite de permettre une double lecture des ralisations permettant de mettre plat le degr de conformit et le niveau de performance des projets. Elle permet en effet, moyennant une srie dindicateurs dapprocher la ralit de la mise en uvre du programme en question tout en indiquant les cueils liminer en vue dune meilleure action de suivi et dvaluation dans lavenir. La proposition dun modle de suivi va dans ce sens. Dans cette perspective, on a recherch dans ce rapport rpondre aux questions axes suivantes : Quel systme de suivi mettre en place pour le pilotage de la phase de ralisation Quel modle de post-valuation prconiser pour apprhender lvaluation des des projets INDH ? (Premire partie) rsultats et de limpact de ces projets ? (Deuxime partie)