Revista Brasileira de Direito Pblico 11 (2005): 9-19.

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Partidos e reforma poltica*

[atualmente Professor Titular de Direito Constitucional da Faculdade de Direito da Universidade de So Paulo]
Professor Associado na Faculdade de Direito da Universidade de So Paulo

Virglio Afonso da Silva

1. Introduo; 2. Conceito de partido poltico; 3. Os partidos polticos no direito brasileiro; 3.1. A disciplina constitucional dos partidos polticos; 4. Os sistemas partidrios; 4.1. Sistemas partidrios e sistemas eleitorais; 4.2. Representatividade x governabilidade; 5. A reforma partidria e os partidos polticos; 5.1. O financiamento dos partidos polticos; 5.2. Coligaes, federaes e fidelidade; 5.3. Fidelidade partidria; 5.4. Liberdade partidria e listas fechadas; 6. Concluso: partidos polticos, sistemas partidrios e presidencialismo de coalizo; 7. Bibliografia citada. 1. Introduo Ainda que no seja novidade alguma o fato de que o direito constitucional exige, em inmeros pontos, uma abordagem interdisciplinar, pode-se dizer que justamente a noateno a essa exigncia que faz com que os juristas tenham, muitas vezes, uma compreenso apenas parcial e insuficiente do fenmeno jurdico. E, no que tange a essa interdisciplinariedade, a cincia poltica tem uma papel determinante. Ignorar o fenmeno poltico faz com que os juristas tenham dificuldades em compreender a prpria aplicao da constituio. E talvez o objeto do presente texto - os partidos polticos - e a matria eleitoral em geral que exigem esse conhecimento e essa interdisciplinariedade de forma mais contundente.

Este artigo uma reproduo, com mnimas adequaes, da prova escrita que realizei como parte do concurso para a obteno do grau de livre-docente em direito constitucional na Faculdade de Direito da Universidade de So Paulo. As provas escritas, nesses concursos, so realizadas da seguinte forma: os candidatos recebem, com 24 horas de antecedncia, 10 temas integrantes do programa de algumas disciplinas do departamento. No dia da prova, sorteia-se um dos pontos e os candidatos tm, inicialmente, uma hora para fazer anotaes e, depois, quatro horas para realizar a prova, sem possibilidade de consultas. dentro dessas limitaes de tempo e acesso informao que este artigo e suas lacunas devem ser compreendidos. Ressalte-se, alm disso, que o tema sorteado - "Partidos polticos no direito brasileiro" - era mais genrico do que o que sugere o ttulo deste artigo. A escolha da mudana do ttulo justifica-se pelo enfoque escolhido para abordar o tema.

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Nesse sentido - e como se ver - os problemas abordados aqui sero problemas que se localizam na fronteira entre o direito constitucional e a cincia poltica. Por isso, a abordagem e a literatura transitaro tambm entre esses dois mbitos. 9|10 Mas necessrio ressaltar que este um trabalho jurdico e as concluses, a despeito da abordagem interdisciplinar, tambm sero jurdicas. Com isso, fica marcado o enfoque principal - o enfoque normativo - via de regra estranho ao mbito da cincia poltica. Ainda sobre a delimitao do tema, ressalte-se que o objeto de anlise localiza-se temporalmente no presente, no se ocupando, salvo em raros momentos - como no prximo tpico - com abordagens histricas dos partidos polticos. 2. Conceito de partido poltico A idia de partido uma idia recente, um fenmeno dos sculos XIX e XX, e posterior prpria idia de representao. Isso no significa, contudo, que no tenha havido, em passado mais remoto, fenmenos similares. Mas esses fenmenos, sejam agrupamentos como os Guelfos e os Gibelinos, na Idade Mdia, sejam os grupos parlamentares e faces dos sculos XVII, XVIII e at mesmo do sculo XIX, a despeito de serem os embries da prpria idia de partido poltico (cf. Sartori, 1976: 4), deles devem ser diferenciados. Isso porque, se se conceitua partido poltico como "uma forma de agremiao de um grupo social que se prope organizar, coordenar e instrumentar a vontade popular com o fim de assumir o poder para realizar seu programa de governo" (Silva, 2003, 393), percebe-se claramente que os grupos previamente mencionados no se enquadram nesse conceito. Em primeiro lugar, porque tais grupos no se ligavam de fato com a vontade popular. Em segundo lugar, no estava tambm presente a idia de programa de governo, nem de organizao extra-parlamentar, ou seja, de organizao que, como ocorre com os atuais partidos polticos, pretendam ter funcionamento no somente no interior da cmara de representantes. Essas caractersticas, que marcam a passagem dos meros grupos parlamentares para verdadeiros partidos polticos, s surgem com a progressiva

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universalizao do sufrgio, que foi, como j mencionado, um fenmeno dos sculos XIX e XX. E, ainda que a formao dos partidos, no plano poltico-social, seja um evento que se inicia j no sculo XIX, seu reconhecimento jurdico e constitucional fenmeno ainda mais recente, tendo ganhado corpo apenas em meados do sculo XX, especialmente aps a segunda guerra mundial. O caso brasileiro no foi diferente, como se ver a seguir. 10|11 3. Os partidos polticos no direito brasileiro No seria exagero afirmar que, da mesma forma que ocorre com a matria eleitoral em sua quase totalidade, o nascimento jurdico dos partidos polticos no Brasil ocorre com o Cdigo Eleitoral de 1932. Ainda que houvesse os grupos polticos do Imprio, e mesmo os partidos polticos da Primeira Repblica, a Revoluo de 1930 e o Cdigo Eleitoral de 1932 que do incio verdadeira regulao jurdica do fenmeno poltico-eleitoral no Brasil. J o reconhecimento constitucional ocorre apenas com o fim do Estado Novo, com a Constituio de 1946. 3.1. A disciplina constitucional dos partidos polticos Uma das principais exigncias da Constituio de 1946, no que diz respeito aos partidos polticos, era o carter necessariamente nacional que eles deveriam ter. Essa exigncia, mantida at os dias de hoje, tinha como objetivo evitar a estadualizao da poltica nacional, nos moldes conhecidos durante a Primeira Repblica. O grande problema de tal exigncia, atualmente prevista no art. 17, I, da Constituio de 1988, a sua artificialidade em um pas de dimenses continentais como o Brasil. Esse problema ficou patente com a tentativa recente do TSE de interpretar tal dispositivo como se ele exigisse a chamada "verticalizao das coligaes". Pases de dimenses muito menores e com maior homogeneidade regional, como a Alemanha por exemplo, raramente probem a existncia de partidos regionais, como faz o Brasil. Seria um tema para reflexo na agenda das reformas

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polticas, que sero tratadas mais adiante, se a manuteno da exigncia de carter nacional dos partidos polticos, desprendida de seu contexto histrico inicial - a transio da Primeira Repblica para a Era Vargas - ainda faz sentido. A questo, neste ponto, no meramente poltica, visto que tem grandes implicaes jurdicas, como a mencionada deciso do TSE. A Constituio de 1988, alm dessa exigncia de carter nacional, prescreve poucos requisitos no que diz respeito criao e ao funcionamento dos partidos polticos. A despeito de reconhecer sua importncia e, nos dizeres de Manoel Gonalves Ferreira Filho, de criarlhes um estatuto jurdico (cf. Ferreira Filho, 2001: 118), possvel dizer que a atual disciplina constitucional dos partidos polticos minimalista (cf. Silva, 2003: 399). No seria demais afirmar que as atuais prescries constitucionais limitam-se s regras mnimas e necessrias para que sejam evitados os abusos da experincia constitucional anterior, especialmente os cometidos com base no AI-2 e no AI-5. 11|12 No entanto, apesar do tratamento minimalista do art. 17 da atual constituio, no so poucas as dificuldades interpretativas dele decorrentes, especialmente de seu 1, como ser visto adiante, quando for analisada a reforma poltica. Mas, a despeito de suscitar diversas dificuldades interpretativas, necessrio ressaltar que o art. 17 da constituio ps tambm fim a algumas delas, especialmente quelas relacionadas natureza jurdica dos partidos polticos, definidos agora, por fora do 2 do art. 17, como pessoas jurdicas de direito privado, definio repetida pela Lei 9096/95, a chamada Lei Orgnica dos Partidos Polticos, sem seu art. 1. Antes de adentrar ao tema central deste texto - a reforma poltica - que ser tambm usada como mote para a discusso dos problemas interpretativos da disciplina constitucional dos partidos polticos, como j foi mencionado acima, inicio, no tpico a seguir, uma breve digresso terica acerca da idia de sistemas partidrios, cuja importncia ser tambm reafirmada no debate acerca das reformas e na concluso.

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4. Os sistemas partidrios Duverger (1964: 233) define os sistemas partidrios como "a forma de coexistncia dos partidos polticos" em uma dada realidade. O que isso exatamente significa nem sempre de fcil compreenso. A idia fica mais clara, contudo, se se examinam quais so os sistemas partidrios que a literatura jurdico-poltica costuma elencar. A classificao mais difundida , sem dvida, aquela baseada no critrio numrico, que costuma identificar trs sistemas partidrios: os sistema de partido nico, o bipartidarismo e o multipartidarismo. Esse um critrio que, a despeito de suas limitaes, especialmente por no levar em conta o grau de competitividade existente (cf. Sartori, 1976: 121), tem grande fora explicativa e, por ser o critrio pressuposto na proposta de reforma poltica, ser aqui adotado.1 A grande importncia prtica do debate terico sobre os sistemas partidrios percebida com nitidez quando os relacionamos com os sistemas eleitorais e com a dade representatividade x governabilidade. 12|13 4.1. Sistemas partidrios e sistemas eleitorais O grande debate sobre a relao entre sistemas partidrios e sistemas eleitorais, que dominou parte da discusso no mbito da cincia poltica por vrias dcadas, foi o debate acerca das chamadas leis de Duverger (cf. Duverger, 1950: 13). Segundo Duverger, em linhas gerais, os sistemas eleitorais majoritrios tendem a estar associados ao bipartidarismo, enquanto que os sistemas eleitorais proporcionais tenderiam a estar associados ao multipartidarismo.2
1

Outra falha apontada por Sartori seria a no-considerao da importncia dos partidos quando se classificam os sistemas partidrios, fazendo com que alguns sistemas, como alemo pr-1982, fossem classificados como multiparidrios, a despeito da pouca importncia do terceiro partido - no caso alemo, o Partido Liberal. A redao completa das leis de Duverger a seguinte: "(1) A representao proporcional tende a um sistema de partidos mltiplos, rgidos, independentes e estveis (salvo o caso de movimentos passionais); (2) O escrutnio majoritrio em dois turnos tende a um sistema de partidos mltiplos, flexveis, dependentes e relativamente estveis (em todos os casos); (3) O escrutnio majoritrio em turno nico tende a um sistema dualista, com alternncia de grandes partidos independentes".

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A despeito de todas as crticas (cf. sobretudo Lavau, 1953: 45; Bogdanor, 1983: 261; Nohlen, 1990 : 280 e 1978: 359-360) e as tentativas de reformulaes (cf. sobretudo Rae, 1971; Riker, 1982; Sartori, 1986), as chamadas leis de Duverger permanecem at hoje como ferramentas importantes na compreenso da interao entre partidos polticos e sistemas eleitorais. O grande exemplo disso pode ser verificado por meio do binmio representatividade/governabilidade. 4.2. Representatividade x governabilidade muito comum, na literatura jurdico-poltica, que o modelo bipartidrio, tambm conhecido como modelo de Westminster, seja apontado como o mais apto para garantir estabilidade na execuo de um determinado plano de governo, enquanto que o multipartidarismo teria como conseqncia justamente o oposto, ou seja, uma instabilidade governativa, decorrente da eterna necessidade de alianas polticas conjunturais que, em casos extremos, poderia levar at mesmo a uma paralisia governamental. Nesse sentido, se se aceitam as chamadas "leis de Duverger", e se se aceita que o bipartidarismo o modelo ideal para uma governabilidade tima, o sistema eleitoral adequado seria o sistema majoritrio. Assim, o sistema proporcional adotado no Brasil, a despeito de garantir uma melhor representatividade, seria inapto para fomentar a estabilidade de governos. A despeito de minha postura crtica diante dessas relaes simplificadas entre sistemas eleitorais, sistemas partidrios e governabilidade (cf. Silva, 1999: 128 e ss. e 142 e ss.), o que aqui me importa que o projeto de 13|14 reforma poltica parte de premissa semelhante, ou seja, a de que o sistema eleitoral proporcional, no caso brasileiro, a causa de um multipartidarismo extremado. Por isso, a despeito de manter o sistema eleitoral proporcional, o projeto de reforma tenta corrigir algumas de suas falhas, decorrentes da regulamentao legal do sistemas eleitoral brasileiro, como se ver a seguir.

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5. A reforma partidria e os partidos polticos A reforma poltica em curso no Congresso Nacional, consubstanciada no Projeto de Lei 2679/2003, tem como objetivos declarados, segundo sua exposio de motivos: (1) coibir a deturpao da representao partidria, causada pela existncia de coligaes; (2) diminuir o personalismo poltico; (3) regular o financiamento dos partidos e diminuir os custos das campanhas: (4) reduzir a fragmentao partidria; (5) evitar a migrao entre os partidos polticos. Como instrumentos para atingir esses objetivos, a reforma prev especialmente o fim das coligaes entre partidos, a criao de federaes partidrias para fomentar a fidelidade e a adoo das chamadas listas fechadas3 para fortalecer os partidos e diminuir o personalismo, alm de prever mudanas no financiamento dos partidos polticos. Como ser visto brevemente nos tpicos seguintes, todas essas medidas tm um objetivo central: fortalecer os partidos polticos para que, a despeito do atraso de dcadas, a democracia brasileira passe a ser, nos moldes das democracias europias consolidadas, uma democracia partidria (cf. Maunz / Zippelius, 1994: 77; Kelsen, 1929: 19). 5.1. O financiamento dos partidos polticos O tema "financiamento dos partidos polticos" seria um tema para um trabalho inteiro. Por isso, dada a limitao de espao, limitar-me-ei sua anlise nos termos do projeto de lei 2679/2003 que, assim me parece, s pode ser compreendido de forma ampla se associado previso de listas fechadas no sistema eleitoral proporcional. na combinao do financiamento pblico de campanha, previsto especialmente no art. 20 do projeto de lei, com a previso do fim das votaes nominais para as eleies legislativas que fica claro o intuito do legislador em fortalecer os partidos. 14|15 A situao atual, em que cada candidato faz a sua prpria campanha, tendo que derrotar no somente os candidatos dos outros partidos, mas tambm os candidatos de seu prprio partido, eleva sobremaneira os custos das campanhas eleitorais e faz com que pouco
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Sobre a terminologia usada na classificao das listas - e seus problemas - cf. Silva, 1999: 46.

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do que gasto com um candidato seja aproveitado por seus colegas de partido. Assim, mais chances tm os candidatos com maiores recursos financeiros privados. Os partidos tm pouca influncia nesse processo. Ao fechar as listas e, dessa forma, eliminar o voto pessoal e, ao mesmo tempo, ao prever o financiamento pblico dos partidos, o legislador opta por centralizar as decises, no somente financeiras, mas tambm eleitorais, nas mos dos partidos, com sensvel diminuio do personalismo poltico, tradicional na poltica partidria brasileira. 5.2. Coligaes, federaes e fidelidade Uma segunda importante mudana prevista pelo projeto de lei 2679/2003 a abolio da figura das coligaes partidrias, que seriam substitudas pelas chamadas federaes de partidos. A tentativa, aqui, tambm o fortalecimento dos partidos polticos e, ao mesmo tempo, a insero de um elemento de governabilidade no sistema eleitoral proporcional. Isso porque o sistema atual de coligaes a fonte de sobrevivncia de pequenos partidos, que se aproveitam dos votos dos partidos maiores para ultrapassar o quociente eleitoral e, com isso, conseguir eleger representantes. A proposta das federaes pretende, a um s tempo, eliminar essa prtica e criar estabilidade partidria e governamental, j que prev que as federaes no podero ser meramente eventuais, tendo prazo mnimo de funcionamento de trs anos. Com isso, ainda que os pequenos partidos ganhem uma sobrevida, ao mesmo tempo exigem-se ligaes partidrias estveis, diminuindo-se, assim, alguns efeitos da fragmentao do sistema partidrio brasileiro. 5.3. Fidelidade partidria O debate acerca da fidelidade partidria remete-nos aos problemas interpretativos da constituio de 1988, suscitados no incio deste texto. Isso porque, a despeito de a prpria constituio exigir que os estatutos dos partidos estabeleam normas sobre fidelidade partidria, muito controvertida a idia de que lei ordinria possa prever a perda de

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mandato por infidelidade ou indisciplina. Muitos autores vem nessa punio uma espcie de 15|16 perda de direitos polticos, o que seria vedado para o caso, diante do disposto no art. 15 da prpria constituio (nesse sentido, cf. Silva, 2003: 400). nesse ponto, mais uma vez, que o contato interdisciplinar pode trazer bons frutos. A despeito da crena generalizada, compartilhada at mesmo por autores estrangeiros (cf., por exemplo, Sartori, 1994: 95), segundo a qual so imprescindveis normas que cobam a infidelidade e a indisciplina partidrias no Brasil, recentes estudos feitos por cientistas polticos do Cebrap, em So Paulo, e do Iuperj, no Rio de Janeiro, demonstram que o nvel de disciplina partidria , no Brasil, comparvel ao da grande maioria das democracias ocidentais (cf. Limongi / Figueiredo 1995; Nicolau, 2000). Talvez, neste ponto, a soluo para os impasses constitucionais esteja, mais uma vez, na interdisciplinariedade com a cincia poltica, j que a procura por solues jurdicas, nesse caso, pressupe um correto diagnstico do fenmeno poltico. 5.4. Liberdade partidria e listas fechadas Por fim, o ltimo ponto importante da reforma poltica, que refora os problemas interpretativos do art. 17 da constituio a previso das listas fechadas, que devem ser estruturadas em convenes partidrias em que possam participar todos os filiados ao partido. Essa previso tem um objetivo bvio: evitar que a ordem dos candidatos nas listas seja decidida pela "oligarquia partidria". So comuns, no entanto, argumentos que sustentam que a forma de organizao do partido e de suas convenes deve ser livre, em vista do disposto no 1 do art. 17 da constituio. Essa posio, que isola esse 1 do contexto de toda a regulamentao eleitoral e partidria, no parece das mais adequadas. No limite, essa interpretao do que seja "liberdade de definio de sua estrutura interna" levaria possibilidade de que uma nica pessoa - o presidente do partido, por exemplo - pudesse decidir quem deve ser candidato e em que ordem a lista partidria dever ser organizada.

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Em face do caput do mesmo artigo, que ressalta a proteo do carter democrtico dos partidos, essa interpretao parece ser insustentvel. 6. Concluso: partidos polticos, sistemas partidrios e presidencialismo de coalizo At agora, o presente trabalho pretendeu, dentro dos limites de espao, analisar a disciplina constitucional dos partidos polticos no Brasil 16|17 por meio dos problemas suscitados pela proposta de reforma poltica. Essa foi uma opo de enfoque que se justifica por duas razes principais: a primeira delas a possibilidade de, ao mesmo tempo, analisar problemas constitucionais sem ficar limitado ao minimalismo da constituio, j que esse enfoque liga as disposies da constituio com a lei ordinria e a cincia poltica; em segundo lugar, a justificativa do enfoque se d pela atualidade do debate sobre as reformas analisadas. Nessa concluso, pretendo apenas retomar a ligao de questes tericas aqui tratadas, como os sistemas partidrio e eleitoral, com a opo da reforma eleitoral por fortalecer os partidos polticos, para, em seguida, expor as conseqncias dessa ligao para a compreenso do fenmeno jurdico em um caso paradigmtico: o processo legislativo no presidencialismo brasileiro. Por serem apenas as consideraes finais deste trabalho, pretendo apenas expor a questo sem, no entanto, aprofundar-me nela. O sistema poltico brasileiro caracterizado pela juno do sistema de governo presidencialista com os sistema eleitoral proporcional e o sistema multipartidrio. Muito se especula que a fragmentao do multipartidarismo brasileiro, associado ao presidencialismo, seria a causa, por exemplo, do desprestgio do legislativo e da usurpao desse poder por parte do presidente da Repblica. Ora, se esse diagnstico estiver correto, a reforma poltica analisada tenderia a perpetuar o problema, j que - exceto no combate s coligaes eventuais - no se prope a alterar esse quadro de sistema proporcional, aliado ao presidencialismo e ao multipartidarismo. No entanto, o que se tem visto em diversos trabalhos acadmicos recentes sobre o problema mostra um outro cenrio. O multipartidarismo brasileiro, segundo essas anlises, foraria a construo daquilo que alguns

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cientistas polticos tm chamado de presidencialismo de coalizo (sobre o termo, cf. Santos, 2002; Cheibub / Przeworski, 2002; Limongi / Figueiredo, 1998). Nesse cenrio, o multipartidarismo exige a formao de uma coalizo parlamentar de apoio ao governo, que faz com que Executivo e Legislativo trabalhem juntos, ao invs de forar usurpaes de um poder sobre o outro. A conseqncia dessa constatao para o direito e para os operadores do direito ntida: muitas das teses sobre abusos e usurpaes no mbito do processo legislativo, especialmente no que diz respeito s medidas provisrias, teriam que ser revistas (cf. Sampaio, 2005). Essa necessidade s percebida, contudo, quando se estuda o fenmeno 17|18 partidrio de forma integrada a outros fenmenos e, principalmente, quando se deixa aberta a porta da interdisciplinariedade. Esse o desafio para o jurista contemporneo. 7. Bibliografia citada Bogdanor, Vernon (1983). "Conclusion: electoral systems and party systems", in Vernon Bogdanor / David E. Butler (ed.). Democracy and Elections: Electoral Systems and Their Political Consequences. Cambridge: Cambridge University Press, 247-262. Cheibub, Jos Antnio; Przeworski, Adam (2002). "Governos de coalizo nas democracias presidenciais e parlamentares", Dados 45: 187-218. Duverger, Maurice (1950). L'influence des systmes lectoraux sur la vie politique. Paris: Armand Colin. Duverger, Maurice (1964). Les partis politiques. 5 d., Paris: Armand Colin. Ferreira Filho, Manoel Gonalves (2001). Curso de direito constitucional, 27. ed., So Paulo: Saraiva. Kelsen, Hans (1929). Vom Wesen und Wert der Demokratie. 2. Aufl., Tbingen: Mohr. Lavau, Georges E (1953). Partis politiques et ralits sociales. Paris: Armand Colin. Limongi, Fernando / Figueiredo, Argelina (1995). "Os partidos polticos na Cmara dos Deputados", Dados 38: 497-525. Limongi, Fernando; Figueiredo, Argelina (1998). "Bases institucionais do presidencialismo de coalizo", Lua Nova 44: 81-106. Maunz, Theodor; Zippelius, Reinhold (1994). Deutsches Staatsrecht, 29. Aufl., Mnchen: Beck. Nicolau, Jairo (2000). "Disciplina partidria e base parlamentar na Cmara dos Deputados no primeiro governo Fernando Henrique Cardoso (1995-1998)", Dados 43: 709-734

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