La regulacin de la industria petrolera

Adrin Lajous
La industria petrolera mexicana est sobre regulada, mal regulada, y opera en diversos vacos regulatorios, algunos de los cuales llen Pemex al fusionar tareas propias del operador con otras que corresponden a la autoridad. Por su parte, las entidades gubernamentales responsables no han contado con los recursos tcnicos y financieros necesarios para asumir funciones reglamentarias crticas, por lo que se reforz el poder relativo de la empresa operadora, y se propici su autorregulacin. No obstante, en aspectos medulares de su actividad, Pemex est sujeto a reglas similares a las de una entidad gubernamental. Esto reduce su flexibilidad operativa, debilita su capacidad para competir e impide aprovechar las oportunidades propias del quehacer de una empresa. La evolucin de la industria petrolera en torno a un monopolio estatal cerrado se ha traducido en un incipiente desarrollo de instituciones, de marcos normativos y de cuadros profesionales que ahora son necesarios para el diseo, la construccin y la operacin de un rgimen regulatorio moderno, ms congruente con el entorno actual. Esta misma estructura monoplica ha protegido a Pemex de la presin y de la disciplina externas requeridas para mejorar su eficiencia operativa. La reglamentacin administrativa centralizada a la que Pemex est sujeto constituye un obstculo infranqueable para un desempeo de carcter empresarial. Una extensa lista de leyes y reglamentos ahogan a la empresa pblica en un laberinto burocrtico. Asimismo, el control presupuestal anual y trimestral, lnea por lnea, es una maquinaria destructora de valor econmico. La forma como en Mxico se integran las empresas estatales a las finanzas pblicas es nica entre los pases que forman parte de la OECD. Concentra la atencin de los directivos y de la gerencia de Pemex en el objetivo primordial de control del gasto, en prejuicio de la maximizacin de valor econmico. Ni siquiera el supervit primario de las entidades es utilizado en forma consistente como variable de control. Las funciones de control, vigilancia y fiscalizacin estructuradas por la Secretara de la Funcin Pblica poco han contribuido a erradicar prcticas irregulares endmicas de

2 la industria petrolera y a impedir o castigar casos inequvocos de corrupcin. La evaluacin de la gestin pblica y las tareas de auditora gubernamental no han logrado alentar un mejor desempeo corporativo. El formalismo de sus procedimientos agrega complejidad al proceso de decisiones, exige asignar tiempo y recursos sustanciales a su cumplimiento y supone importantes riesgos personales administrativos, judiciales y de prestigio- para el cuerpo gerencial y directivo de Pemex. Estas condiciones han propiciado el desarrollo de una cultura adversa al riesgo, a la innovacin y al espritu emprendedor que permea en todos los niveles de la empresa. Los procesos de decisin se prolongan innecesariamente y tienden, en ocasiones, a la parlisis. Los funcionarios de Pemex, y del propio gobierno federal, manifiestan temores fundados respecto a una multiplicidad de controles que, sin embargo, no llegan a constituir un sistema efectivo de control. Muchos funcionarios dedican buena parte de su tiempo a cubrir y diluir los riesgos asociados a su desempeo. Estas conductas distorsionan las prioridades institucionales al propiciar la discriminacin en contra de proyectos que exhiben mayores riesgos administrativos, independientemente de sus mritos econmicos. El formalismo normativo constituye tambin una barrera a la entrada de nuevos proveedores de bienes y servicios que se ven obligados a invertir cuantiosos recursos para aprender a elaborar ofertas, y participar en licitaciones, que deben ceirse literalmente a reglas detalladas inusuales en la industria petrolera internacional. La normatividad vigente introduce rigideces contractuales que contribuyen a elevar los costos y reducir los beneficios de los grandes proyectos que caracterizan a esta industria. No ha sido posible avanzar en la transicin del actual rgimen monoplico a uno de competencia interna regulada y de competencia externa, y han resurgido subsidios implcitos al consumidor que afectan la integridad de las estructuras de precios. La experiencia mexicana en materia de gas natural muestra algunos de los principales escollos que enfrenta la regulacin del mercado. Hace ms de 10 aos se sentaron las bases legales para el desarrollo de un nuevo marco regulatorio del mercado de gas natural en Mxico y se ampliaron las atribuciones de la Comisin Reguladora de Energa. Sin embargo, el gobierno del Presidente Fox hizo todo lo posible por desmantelar el sistema de precios regulados del gas natural. La regulacin de las ventas de primera mano

3 evitaba que Pemex interviniera en el proceso de determinacin del precio y limitaba el poder discrecional del Estado mediante reglas explcitas y transparentes. En enero de 2001 el Secretario de Energa asumi en forma inapropiada las facultades de la CRE cuando fij arbitrariamente el precio del gas por un periodo de tres aos. Ms adelante se suspendi nuevamente el rgimen de precios regulados por otros seis meses. Estas decisiones pusieron en evidencia la falta de compromiso del nuevo gobierno con el marco regulatorio establecido y con el propio ente regulador. Demostr tambin la fuerza de los intereses particulares que haban capturado el proceso de toma de decisiones. Una vez que se restableci el mecanismo de precios regulados, la CRE se neg a realizar los ajustes correspondientes a los cambios observados en el balance nacional de gas natural. Slo llev a cabo ajustes parciales, tardos y no siempre coherentes, que afectaron severamente la integridad del mecanismo de formacin de precios, y que provocaron una brecha creciente entre los precios regulados y los costos de suministro alternativos. Esta inflexibilidad bloque la introduccin de la competencia en el mercado del gas que traera su importacin directa por particulares. El gobierno privilegi el control sobre el nivel de los precios y la CRE asumi esta prioridad. Ambos haban identificado errneamente a Pemex como el principal obstculo a la liberalizacin del mercado, sin reconocer que el rgimen de precios regulados era su nica proteccin frente al otorgamiento de subsidios implcitos que inevitablemente han corrido a su cargo. Las actitudes del ente regulador fueron condicionadas por la enorme asimetra entre la informacin y los recursos de que dispone la CRE y los que posee la empresa estatal. La falta de compromiso del gobierno con el rgimen regulatorio, de autonoma del ente regulador, y la precaria dotacin de recursos e instrumentos regulatorios han llevado a la prdida de credibilidad de las reglas y de las instituciones regulatorias. En el mercado del gas natural se desaprovech la oportunidad que ofrecan las importaciones para introducir la competencia. La experiencia acumulada a partir de los aos noventa ofrece mltiples lecciones respecto a las dificultades que suponen el diseo y la implantacin de regimenes regulatorios modernos, y el desarrollo de instituciones regulatorias autnomas. Ha mostrado tambin los lmites de su efectividad ante una tradicin legal y una prctica jurdica que no son plenamente compatibles con los objetivos y los procesos de la

4 regulacin econmica contempornea. El abuso del recurso de amparo ha suspendido una y otra vez la aplicacin de decisiones administrativas. La privatizacin y liberalizacin de las telecomunicaciones y de la banca comercial en la dcada de los 90 fueron experimentos que demostraron los riesgos y costos de largo plazo que supone la reestructuracin de sectores importantes de actividad, sin contar previamente con marcos e instituciones regulatorios adecuados y slidamente establecidos. Mxico necesita depurar, renovar y hacer ms eficaces los patrones de intervencin del Estado en la economa. En la industria petrolera tiene que complementar y suplir la intervencin directa que realiza a travs de su empresa estatal y de la administracin gubernamental con los instrumentos indirectos que aporta la regulacin econmica. No se trata de replegar el mbito de accin del Estado. Lo que se requiere es fortalecer y expandir la capacidad estatal para intervenir de manera ms eficaz mediante la utilizacin de mecanismos de mercado. La regulacin se ha convertido en la forma central de la intervencin del Estado en las economas modernas. Las normas y reglas adoptadas, y los mecanismos establecidos para dar seguimiento a su aplicacin y alentar su cumplimiento, afectan el comportamiento de los agentes econmicos y orientan su actividad. El sector energtico enfrenta una crisis institucional que slo puede resolver asumiendo el reto regulatorio que enfrenta. Las autoridades estn obligadas a mejorar el funcionamiento de los mercados de hidrocarburos y a contribuir a su desarrollo. Necesitan tambin redefinir, ordenar y acotar el papel de las entidades gubernamentales que actualmente intervienen en su operacin. La introduccin de la competencia en la industria petrolera mexicana ser una tarea particularmente compleja. El punto de partida es un monopolio legal que ha perdurado muchos aos. Su amplitud y profundidad tiene pocos precedentes fuera de los antiguos pases socialistas. Las estructuras y los procesos de produccin, transporte, distribucin y comercializacin reflejan el carcter monoplico de este sector. Por este motivo lo que est en juego es una modificacin bsica de la arquitectura de la industria, que trasciende el mbito de reformas regulatorias bien delimitadas. En estas circunstancias la intervencin del Estado no se circunscribe a la regulacin de mercados existentes sino que se extiende a la creacin de nuevos mercados y al fomento de la participacin de nuevos agentes econmicos.

5 El fortalecimiento de mecanismos indirectos, confiables y predecibles de intervencin estatal permitir introducir competencia en los mercados finales de

productos petrolferos. Esta competencia regulada har posible la concurrencia de una empresa estatal dominante y de agentes privados emergentes. Para ello es necesario ampliar el mbito de accin de la Comisin Reguladora de Energa, fortalecerla tcnicamente y dotarla de la autonoma que requiere. El desarrollo de normas e instituciones que regulen a la industria petrolera no ser tarea fcil y requiere de un compromiso gubernamental inequvoco. El propsito fundamental es la transicin gradual del monopolio a un rgimen de competencia regulada sin privatizar activos esenciales propiedad de Pemex. El diseo de un mecanismo que regule la formacin de los precios de productos petrolferos es un aspecto central del proceso de liberalizacin de estos mercados. En una economa abierta como la mexicana, no es posible alentar la competencia sin precios que reflejen el costo de suministros alternativos provenientes de mercados externos relevantes. No hay una trayectoria nica del monopolio a la competencia regulada. La transicin de una forma de organizacin industrial a otra estar determinada por las condiciones imperantes al inicio de la misma, por las restricciones institucionales que limitan las opciones, por el destino al que se aspira llegar y por el tiempo del que se dispone. Ser necesario evaluar los costos y beneficios de estrategias alternativas especficas. La ruta seleccionada necesita tener la flexibilidad suficiente para hacer ajustes sucesivos. Desafortunadamente no se dispone de una cartografa precisa que gue la transicin. Las entidades responsables del sector pblico tendrn que iniciar su elaboracin a la mayor brevedad. Sin embargo deben estar conscientes que los frutos de la reforma regulatoria se obtendrn a mediano y largo plazos. Esto, sin embargo, no disminuye la urgencia de actuar. Su largo periodo de gestin y maduracin exige iniciarla de inmediato. ____