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Rapport du syndicat national Solidaires Finances Publiques

Evasions et fraudes fiscales, contrle fiscal

Solidaires Finances Publiques


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Janvier 2013

Sommaire
1re partie : Fraude et vasion fiscales : dfinition et tat des lieux A/ Fraude, vasion, optimisation : clarifier les termes. 1/ Dfinir la fraude fiscale. 2/ Lvasion fiscale est-elle lgale ? B/ Etat des lieux de la lutte contre la fraude fiscale. 1/ Rappels fondamentaux sur le rle et l'organisation du contrle fiscal en France. 2/ Les rsultats du contrle fiscal. C / Quid du contrle fiscal international ? 2me partie : Evaluation et volution de la fraude fiscale A/ L'valuation de la fraude fiscale 1/ Des valuations antrieures la crise. 2/ Des estimations qui apparaissent sous-values. B/ La ncessit dune approche du manque gagner li aux fraudes fiscales. 1/ Une option simple : actualiser le manque gagner en fonction de linflation. 2/ Evaluer le manque gagner implique de tenir compte des donnes nouvelles. 3/ Fraudes et vasions fiscales : quel manque gagner global annuel ? 4/ Combattre la fraude : un objectif budgtaire ou de justice fiscale et sociale ? 3me partie Lvolution du contrle fiscal A/ Evolutions rcentes de la lutte contre la fraude fiscale. B/ Le contrle fiscal au pril de ladministration de service ? C/ Fraude sociale, fraude fiscale D/ Le contrle fiscal, une chane de travail dont les effectifs baissent. E/ Quelles volutions pour le contrle fiscal ? 4me partie Pistes et propositions A/ Les orientations souhaitables pour une lutte contre la fraude fiscale efficace. 1/ Le contrle doit reposer sur des fondamentaux solides. 2/ Pistes pour un contrle fiscal plus juste et plus efficace. 3/ Au-del de la seule fiscalit, des enjeux conomiques, financiers et juridiques imbriqus. p. 4 p. 5 p. 5 p. 6 p. 7 p. 7 p.10 p.12 p.14 p.14 p.14 p.15 p.15 p.15 p.16 p.19 p.20 p.21 p.21 p.22 p.22 p.22 p.23 p.24 p.24 p.24 p.26 p.30

Encadr : face aux 1 000 milliards deuros de fraude en Europe, un plan daction efficace ? B/ Des mesures immdiates cibles et concrtes ? 1/ Mesures dordre juridique. 2/ Mesures dordre organisationnel. 3/ Mesures en matire de pilotage. 4/ Renforcer des effectifs budgtairement rentables et socialement utiles. Annexes Annexe 1 : articles du CGI anti-abus Annexe 2 : communiqus de presse rcents Annexe 3 : chronique sur la cration dun registre europen des socits

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p.33 p.33 p.33 p.34 p.35 p.36 p.36 p.39 p.41

Evasions et fraudes fiscales, contrle fiscal : un enjeu majeur pour les finances publiques et pour la justice fiscale
Dans son rapport consacr la lutte contre la fraude fiscale sorti en avril 20081, notre organisation syndicale valuait le manque gagner dcoulant des diverses formes de fraudes fiscales entre 42 et 51 milliards deuros par an. Cette estimation tait issue de nos travaux mens fin 2006 pralablement laudition de notre syndicat par le Conseil des prlvements obligatoires dans le cadre de la prparation de son rapport consacr la fraude aux prlvements obligatoires2. Plus de 6 ans aprs cette estimation, aprs de nombreuses affaires et publications mettant en scne la fraude fiscale internationale, notre organisation syndicale a estim indispensable de dresser nouveau un tat de lieux sur la fraude fiscale et sur le contrle fiscal, tant les consquences de la fraude fiscale (ou plutt les fraudes fiscales) sont importantes sur : le budget de lEtat (elle reprsente un manque gagner colossal), la justice fiscale (la fraude cre des dsquilibres dans la rpartition de limpt) et lactivit conomique (elle prive laction publique de ressources utiles et induit des distorsions de concurrence entre les contribuables honntes et les fraudeurs). Aprs plusieurs annes dintense actualit sur le front de la fraude fiscale, notamment de la fraude fiscale internationale, ce rapport vise faire le point sur ltat de la fraude fiscale et de son contrle. 1. Aprs quelques propos liminaires permettant de dfinir la fraude fiscale, ce rapport livre dans un premier temps un ltat des lieux de la lutte contre la fraude fiscale et son volution (la fraude sociale ne sera quvoque), tant en termes de chiffres (rsultats du contrle fiscal) que dorganisation pratique (moyens humains, moyens juridiques). 2. Au-del de lactualisation, ncessaire, des donnes publies en avril 2008, ce rapport montrera en quoi lestimation du manque gagner dcoulant des diverses formes de fraudes fiscales, si elle est par nature difficile mener, doit ncessairement tre approche au mieux. 3. Enfin, il livrera un certain nombre de propositions pour amliorer la lutte contre les fraudes fiscales. 4. En annexe figurent un certain nombre dexpressions de notre organisation syndicale sur le contrle fiscal qui montre en quoi son organisation pratique est intimement lie lefficacit des orientations politiques en matire de lutte contre la fraude fiscale.

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Rapport sur ltat de la lutte contre la fraude fiscale, Syndicat national unifi des impts, avril 2008. La fraude aux prlvements obligatoires et son contrle, Conseil des prlvements obligatoires, mars 2007.

1re partie Fraude et vasion fiscales : dfinition et tat des lieux


Evasion fiscale, fraude fiscale, optimisation fiscale, la fiscalit est rduite ou contourne parfois lgalement, parfois non. Au-del de la question centrale des choix fiscaux et des moyens de combattre lvitement illgal de limpt, il importe de dfinir des termes que lon confond souvent ou que lon emploie parfois tort.

A/ Fraude, vasion, optimisation : clarifier les termes


Les termes fraude , optimisation et vasion sont souvent employs sans tre prcisment dfinis. La notion de fraude est ainsi parfois applique aux cas les plus graves dvitement de limpt, afin par exemple de la distinguer des erreurs et oublis, volontaires ou non. Plusieurs lectures du terme vasion existent : pour certains, lvasion fiscale est illgale, pour dautres, elle nest quun synonyme doptimisation et/ou dexpatriation, de dlocalisation. Loptimisation est quant elle moins discute, chacun saccordant dire quelle relve de pratiques lgales, juges en revanche plus ou moins lgitimes . Parmi ces trois termes, deux, la fraude et loptimisation, sont aisment dfinissables . Ainsi, la fraude fiscale, si elle est multiple, vise contourner illgalement limpt, ce qui la diffrencie de loptimisation fiscale, celle-ci relevant de pratiques utilisant les moyens lgaux (rgimes drogatoires, niches fiscales de types crdits dimpt, dduction, rductions dimpt, exonrations) dont on peut certes contester la lgitimit ou lefficacit, mais qui nen demeurent pas moins prvus par la loi. Il nexiste en revanche pas de dfinition prcise de lvasion fiscale . On peut rappeler quune vasion est par nature illgale afin dapprocher ce concept. Difficult supplmentaire, loptimisation cache parfois une fraude : lutilisation de moyens a priori lgaux peut servir de paravent un schma de fraude. Lorsquon est en prsence dun tel schma, on parle alors frquemment dabus de droit, cest--dire en termes simples de lutilisation de moyens apparemment lgaux sans que le montage ne repose sur une ralit conomique, son seul but tant dluder limpt. 1/ Dfinir la fraude fiscale Aborder la question de la fraude fiscale conduit ncessairement en tablir une dfinition qui permette den dessiner les contours, autrement dit le primtre utile des rentres fiscales que lEtat ne reoit pas. Dfinir la fraude ne va cependant pas de soi. Ce point est bien entendu essentiel puisquil conditionne le dbat sur lvaluation de la fraude fiscale, le rle et lvolution du contrle fiscal, lapplication des sanctions fiscales, etc. Fraude ou pnalisation dune certaine fraude ? On peut parler de fraude3, ds lors quil sagit dun comportement dlibr : cest la fraude qui fait lobjet de majoration pour mauvaise foi et ventuellement dune rpression pnale. Mais si le contribuable a omis de bonne foi dappliquer correctement les textes en vigueur, il y aura une simple erreur (ou irrgularit). Cette approche est restrictive car elle ne dfinit la fraude que par rapport certains types de sanctions. Elle carte de fait 80% des oprations de contrle fiscal externe et se cantonne la seule approche rpressive, lune des trois finalits du contrle fiscal externe.

Conseil des Impts, Rapport au Prsident de la Rpublique, 1997.

Il nest donc pas raliste de dfinir la fraude partir de la simple distinction juridique entre bonne et mauvaise foi, c'est--dire en fonction des seules sanctions fiscales applicables. Car on peut avoir fraud, mme sans se voir appliquer des pnalits dites exclusives de bonne foi. Ce type de sanctions doit en effet tre motiv : il appartient en effet ladministration de prouver la mauvaise foi ce qui, lpreuve des faits, nest pas chose aise. Ces sanctions et pnalits sont en outre gradues : entre les pnalits pour retard en matire de dpt de dclaration ou de paiement, la majoration de 40 % si la mauvaise foi est tablie, la majoration de 80 % en cas de manuvres frauduleuses, les sanctions pour opposition contrle fiscal ; o fixer une limite qui serait, en lespce, arbitraire? Il ne faut donc pas rduire la fraude la manuvre frauduleuse. Une telle approche ne tiendrait pas compte de la ralit de la fraude fiscale, qui est multiforme, et sinscrirait dans la lecture de certains territoires qui, prcisment, ont jusquici adopt une vision restrictive de la fraude pour ne pas jouer le jeu de la coopration internationale. Tentative de dfinition de la fraude fiscale Pour Pierre Beltrame 4 , la fraude est une infraction la loi commise dans le but dchapper limposition ou den rduire le montant. Une infraction suppose la runion dun lment lgal (le non respect du droit en vigueur), dun lment matriel (limpt lud) et dun lment moral (faute intentionnelle ou non intentionnelle). Par ailleurs, linfraction comporte plusieurs catgories sanctionnes diffremment (la contravention, le dlit et le crime). Nous retenons cette approche dans notre dfinition de la fraude fiscale. On retrouve dailleurs ces lments constitutifs de linfraction dans les diverses formes de la fraude fiscale. Ainsi, quil sagisse de ce que lon dsigne communment comme tant la petite fraude (travail non dclar effectu pour arrondir les fins de mois ) ou la grande fraude (carrousel TVA), il y a bien fraude, c'est-dire un vitement de limpt qui se traduit par des recettes moindres pour les finances publiques, dont le traitement en termes de sanctions fiscales diffre selon la nature de linfraction. En dautres termes, la fraude entendue au sens large est constitue du manque gagner provenant de sommes que lEtat et les collectivits locales nont pas perues du fait du non-respect du droit. La volont dluder limpt et ses modalits pratiques diffre selon les cas. Il arrive mme que lignorance (de tel ou tel texte) se traduise par un manquement : le non-respect dune condition particulire dune mesure drogatoire par exemple est frquent, sans que la bonne foi du contribuable ne soit en cause, et peut se traduire par un manque gagner pour les recettes fiscales. Dans ce cas, comme dans le cas dune fraude avre et volontaire, il y a une rectification. Mais la diversit des sanctions applicables (pnalits simples, pnalits exclusives de bonne foi, majorations pour manuvres frauduleuses, sanctions pnales) vient par la suite qualifier la gravit de la fraude. 2/ Lvasion fiscale est-elle lgale ? En gnral, on comprend dans le terme vasion fiscale ce qui relve tout la fois de loptimisation et de la fraude fiscale. Pour certains, lvasion est lgale puisquelle consiste utiliser des moyens lgaux pour chapper limpt, la fraude ne relevant alors que de procds relevant des manuvres frauduleuses et tant susceptibles de peines pnales. Cette approche de lvasion fiscale est cependant trs restrictive. En ralit, dans la plupart des cas, lvasion et la fraude fiscale se confondent. Le terme de fraude tant souvent employ de faon restrictive (en fonction du caractre frauduleux, autrement dit en fonction dune approche pnale), il arrive que celui dvasion fiscale qualifie par dfaut la fraude non pnalise.
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Pierre Beltrame, Limpt, Paris, 1987.

Le terme vasion est plutt flou et sujet interprtations. Il faut donc lui prfrer celui de fraude au sens juridique premier du terme (c'est--dire un dlit runissant un lment lgal, un lment moral et un lment matriel). Car en ralit, le terme vasion fiscale tel quil est de plus en plus employ fait rfrence celui communment utilis pour dfinir le procd ayant pour but dluder limpt l o lapplication du droit aurait normalement conduit payer limpt. En clair, le terme vasion correspond souvent au sens premier de fraude. Cest du reste de cette faon que le terme vasion est entendu et employ, y compris par le gouvernement et le Prsident de la Rpublique dans les dclarations politiques rcentes. Il existe un autre terme permettant de dfinir une opration lgale effectue pour payer moins dimpts ; loptimisation. En gnral, une optimisation est lgale, lvasion consistant utiliser les mcanismes lgaux et/ou illgaux dans le seul but dluder limpt. Certes, en thorie, la limite juridique entre le lgal et lillgal se situe au niveau de labus de droit, qui consiste utiliser les mcanismes lgaux dans le seul but dluder limpt. Il incombe alors ladministration de prouver quil y a abus de droit. Or, ladministration na la possibilit de prouver quil y a abus de droit que dans une minorit de cas. On ne peut donc pas valablement sappuyer sur cette notion pour arrter la limite quil y a entre optimisation et vasion. Cette dfinition montre en quoi la fraude est multiple, varie, et pourquoi il existe des formes de fraudes plus graves, donc plus durement sanctionnes, que dautres. Cest ce qui explique lexistence de sanctions proportionnes (pnalits de 10, 40 ou 80%, sanctions pnales allant de lamende la prison). En rsum, on rappellera sur le plan des principes et des dfinitions que si, la diffrence de la fraude, lvasion na pas de dfinition juridique, les deux pratiques sont illgales, alors que loptimisation est lgale. Le cas de lexil fiscal On qualifie lacte de partir ltranger pour payer moins dimpts quen France dexil fiscal ou dexpatriation fiscale . Le dplacement de la rsidence fiscale en constitue lacte central : sinstaller vritablement en Belgique par exemple implique dy dclarer ses revenus. Un dpart ltranger est tout fait possible et lgal, il se traduit donc par une perte pour le budget de lEtat mais ne peut tre qualifi dvasion ou de fraude fiscale. En la matire, le dbat porte plutt sur les relles motivations et lampleur relle de lexil fiscal.

B/ Etat des lieux de la lutte contre la fraude fiscale


1/ Rappels fondamentaux sur le rle et l'organisation du contrle fiscal en France Principes fondamentaux et architecture gnrale du contrle fiscal Le contrle fiscal est la contrepartie du systme dclaratif. Les contribuables, personnes morales et personnes physiques, sont en effet tenus de dposer des dclarations de revenus, de rsultat, de TVA, d'impt de solidarit sur la fortune, de donation, de succession... Dans un systme dclaratif, ces dclarations sont rdiges sous la responsabilit des contribuables, elles comportent les lments indispensables au calcul de l'impt. En contrepartie de ce systme dclaratif, ladministration fiscale a le droit de vrifier l'exactitude des lments dclars et, le cas chant, de procder des rectifications. C'est le sens mme du contrle fiscal, une mission essentielle de ladministration fiscale et financire. La mission de contrle fiscal comprend l'ensemble des agents de la Direction gnrale des finances publiques (DGFiP) qui dtectent la fraude en procdant des recherches et/ou en participant la

programmation du contrle fiscal et qui effectuent des oprations de contrles sur dossier au bureau ou sur place dans les locaux des contribuables. Lorganisation du contrle fiscal peut schmatiquement se rsumer ainsi : dans les dpartements, des services de gestion, de recherche, de programmation, d'inspection et de vrification dtectent la fraude et contrlent les mnages et les petites et moyennes entreprises, au niveau des inter rgions (dont le primtre recouvre plusieurs rgions administratives), des services de programmation et de vrification dtectent la fraude et contrlent les entreprises de taille intermdiaire et certains contribuables (personnes physiques aiss), au niveau national, des services comptence nationale effectuent des recherches et des oprations de contrle sur les plus grandes entreprises et les particuliers les plus aiss ou les plus sensibles. Comment sexerce le contrle en France ? Schmatiquement, il existe deux types de contrles fiscaux : - les contrles dits sur place (parmi lesquels les vrifications de comptabilit effectues dans lentreprise qui constituent la forme de contrle la plus connue et la plus mdiatise), finalement peu nombreux puisquon dnombrait un peu plus de 47.408 contrles de ce type pour 4,8 millions dentreprises soumises la TVA en 2011 (et 4 033 vrifications des comptes des particuliers par la procdure de lexamen de situation fiscale personnelle, lESFP), - et les contrles dits sur pices effectus du bureau au seul vu du dossier du contribuable, plus nombreux car plus rapides effectuer, mais limits au dossier, donc moins approfondis. Les 3 principaux objectifs assigns par les pouvoirs publics au contrle fiscal sont les suivants : - la finalit dissuasive, nomme ainsi car elle vise couvrir toutes les catgories de la population (le tissu fiscal), - la finalit budgtaire, a priori la plus vidente, notamment pour le grand public, puisquelle a pour objectif de collecter limpt lud, - la finalit rpressive, dont le but est de sanctionner les formes de fraudes les plus graves. De nombreux services participent, directement et indirectement, lactivit de contrle fiscal, une mission centrale de ladministration fiscale. De fait, on peut dire que pratiquement tous les services participent au contrle fiscal. De fait, toutes les missions fiscales concourent une bonne application du droit fiscal, au del des services plus spcifiquement chargs du contrle (les brigades de vrification notamment). Ainsi, un bon accueil du public permet de bien renseigner et dviter les erreurs (dtectables au stade du contrle), une bonne gestion de limpt permet de scuriser les donnes et de disposer de fichiers et dinformations rapidement exploitables en cas de contrle, des services de recherche prsents font un travail de recoupements et de dtection de la fraude, enfin, les services de recouvrement collectent limpt d et procdent le cas chant des poursuites. Il y a donc une grande cohrence de la chane de travail fiscale. Les procdures sont quant elles diverses. Selon le cas, elles permettent de collecter linformation (le droit de communication, le droit denqute), de prendre des mesures conservatoires, de contrler les dclarations dposes (procdure contradictoire), dvaluer les revenus qui nont pas t dclars (imposition ou taxation doffice), de sanctionner la fraude (pnalits, sanctions pnales) Les sanctions sont galement diverses et gradues, en fonction de la varit et de la gravit des cas de fraude rencontrs dans lexercice du contrle fiscal. Une simple rgularisation suite relance nest pas sanctionne par des pnalits, les fraudes courantes sont passibles de majorations (majoration de 10% du rappel dimpt par exemple), tandis que les cas de fraudes les plus graves peuvent donner lieu des pnalits leves (40% ou 80% par exemple) voire des poursuites pnales.

Les moyens de lutte contre la fraude fiscale Ladministration dispose de moyens humains, juridiques et matriels pour assurer le contrle fiscal ; Les moyens humains. Ils sont en forte baisse. Contrairement ce que prtendent les autorits publiques de Bercy , qui communiquent sur la relative stabilit du nombre de vrificateurs assurant des oprations de contrle fiscal externe, en ralit, le nombre d'agents de la sphre du contrle fiscal diminue sensiblement tous les ans. La DGFiP aura perdu plus de 18% de ses effectifs entre 2002 et fin 2013 (soit 26 000 emplois) dont une part dans le contrle fiscal. Il sagit notamment de postes d'agents non vrificateurs affects dans les services de programmation et de contrle sur pice mais aussi de postes dagents travaillant dans les services de gestion de l'impt, le premier tage du contrle fiscal. Ces services assurent en effet l'accueil, la saisie des dclarations, les mises jour des dossiers, certaines oprations de contrle simples... On rappellera ici que la Commission europenne elle-mme confirme lorsquelle conseille aux Etats membres dtoffer les ressources humaines5. Venant dune institution qui na de cesse de plaider pour une rduction des dpenses publiques et du nombre de fonctionnaires, la recommandation a de quoi laisser songeur sur la relle capacit des Etats membres de combattre la fraude fiscale. Les moyens juridiques. Ils ont t plutt renforcs au cours de ces dernires annes, notamment en matire de lutte contre la fraude complexe et/ou internationale par les dispositions de la loi de finance rectificative de 2009. Ce renforcement est demeur trs national et na pas non plus comport de mesure gnrale qui aurait vritablement rquilibr le contrle fiscal face au dveloppement de la fraude (voir plus loin). Les moyens matriels. Le bilan est de ce point de vue contrast : l'volution des systmes informatiques a surtout concern les services de gestion, les services de contrle se retrouvant dsormais passer d'une application l'autre sans disposer encore d'une vision globale et complte du dossier. La dmatrialisation des dossiers est galement porteuse d'effets pervers ; certains renseignements, disponibles uniquement en papier, sont ainsi archivs, inaccessible aux services de contrle. Ladministration prtend que la dmatrialisation totale permettra une mobilisation plus rapide et efficace des renseignements, mais cet horizon semble encore lointain. Etat des effectifs du contrle fiscal externe Pays Effectifs ddis au contrle fiscal 16.667 5.006 5.039 1.036 15.248 3.158 7.080 Nombre dentreprises Nombre dentreprises par agent ralisant le contrle 439 586 718 126 377 845 310

Allemagne Espagne France Irlande Italie Pays-Bas Royaume-Uni

7.320.000 2.934.000 3.620.000 130.000 5.750.000 2.670.000 2.200.000

(Source : Ministre du budget, des comptes publics et de la fonction publique, tableau repris dans le rapport de la Commission des finances du Snat du 25 Octobre 2007).

Si le contrle fiscal nest pas organis partout de la mme manire, il nen reste pas moins que, globalement, la France affecte un nombre dagents relativement faible au contrle fiscal externe (vrifications de comptabilits). Ce constat balaie donc lide reue selon laquelle le contrle fiscal serait omniprsent, touffant voire inquisitorial en France. La non-prise en compte dans ce tableau des agents du contrle fiscal sur pices ne change pas fondamentalement la donne. Le contrle sur pices est indispensable et permet une surveillance de
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Communication de la Commission europenne du 31 Mai 2006.

certaines dfaillances et irrgularits. Il constitue un maillon essentiel dans la chane du contrle fiscal. Mais il se mne cependant dans un cadre procdural diffrent et de ce fait, il sappuie sur moins de pices que le contrle fiscal externe (il nest par exemple pas possible de disposer des comptes bancaires ou de lintgralit des pices comptables). 2/ Les rsultats du contrle fiscal En 2011, les services des finances publiques ont rappel des sommes importantes dans le cadre du contrle fiscal : 8,34 milliards d'euros de droits nets (soit l'impt lud) assortis de 2,46 milliards d'euros de pnalits en contrle fiscal dit externe (vrifications de comptabilit, examen de la situation fiscale personnelle) et 5,13 milliards d'euros de droits nets assortis de 463 millions d'euros de pnalits pour le contrle fiscal dit sur pices (contrles de dossiers du bureau sans visite sur place). Au total, le contrle fiscal a donc redress 13,479 milliards d'euros de droits nets et 2,92 milliards d'euros de pnalits. Ces rsultats englobent toutes les oprations de contrle fiscal. 2006/2011 : volution du tissu fiscal en France. Particuliers Nombre de foyers fiscaux limpt sur le revenu Nombre darticles de taxe dhabitation Nombre darticles de taxe foncire sur proprits bties Nombre de dclarations dimpt de solidarit sur la fortune Entreprises Nombre de redevables soumis limpt sur les socits Nombre de redevables de la TVA Nombre darticles en taxe professionnelle (2006) et en contribution conomique territoriale (2011)
* 593 878 en 2010 avant lallgement de lISF de 2011 (Source : rapports de performances DGI - 2006- et DGFiP -2011-)

2006 35.081.797 26.675.926 27.601.660 456.856 1.338.123 3.795.653 3.533.081

2011 36.050.558 30.089.581 29.706.824 291.630* 1.726.051 4.827.797 4.216.721

2006/2011 : rsultats du contrle fiscal (rsultats en millions deuros) Nombre de contrles sur place dont, - vrifications comptabilit - ESFP Contrles sur place : droits nets dont, Vrif. ESFP Nombre de contrles sur pices Impt sur les socits (IS) Impt sur le revenu (IR) TVA Contrles sur pices : droits nets dont ; IS, IR, TVA Remboursement de crdits rejets Droits enregistrement Impts divers* ISF** Total droits nets contrle 2006 52.429 47.851 4.578 6.904 6.420 484 91.622 1.199.717 85.821 5.488 542 1.453 543 1.080 1.589 59 222 12.392 2011 51 441 47 408 4 033 8 349 7 792 557 71 487 686 442 63 570 5 130 425 1 199 444 1 210 1 363 237 252 13 479

* CSP de TVA immobilire et prlvement sur profits immobiliers et plus values immobilires compter de 2005. ** Y compris relance des dfaillants compter de 2005. (Source : projets de loi de finances des annes vises)

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Le contrle fiscal a ainsi connu une volution contraste. En matire de contrle fiscal externe, les droits nets ont sensiblement progress alors que le nombre de contrles a lgrement diminu. Le volume et le rendement du contrle sur pices ont en revanche diminu. Globalement, les droits nets totaux sont tirs par les rsultats du contrle fiscal externe. Ceux-ci sont eux-mmes tirs par des affaires exceptionnelles lies, notamment, la fraude fiscale internationale. Une faible couverture du tissu fiscal Le rapprochement du volume du contrle fiscal et du tissu fiscal est particulirement clairant : en effet, le taux global de couverture du tissu fiscal est faible. Ainsi, en moyenne ; - une entreprise soumise la TVA (entreprise individuelle ou soumise lIS) connait une vrification de comptabilit une fois tous les 101 ans tandis que son dossier fait lobjet dun contrle sur pices une fois tous les 76 ans, - une entreprise soumise lIS connait une vrification de comptabilit une fois tous les 36 ans tandis que son dossier fait lobjet dun contrle sur pices tous les 24 ans. Ces moyennes cachent cependant des disparits selon les rgions, les entreprises Certaines entreprises ne sont jamais vrifies, dautres peuvent ltre plusieurs fois. Les poursuites pnales Au regard des quelques 51.000 vrifications, le nombre de plaintes et de poursuites correctionnelles apparat plutt faible mais aussi trs stable. La rpartition par nature dinfraction est la suivante. Nature des infractions 2006 237 477 88 115 917 2011 285 429 81 171 966

Dfaut de dclaration Contestation de dissimulations Oprations fictives Autres fraudes Total

(Source : projet de loi de finances des annes 2008 et 2013).

La rpartition par catgorie socioprofessionnelle des plaintes et des condamnations est galement instructive. Nombre de plaintes 2006 10 Agriculture 25 Industrie 264 Btiment/travaux publics 240 Commerce 193 Services 92 Professions librales 93 Dirigeants de socits salaris Catgorie
(Source : projet de loi de finances des annes 2008 et 2013).

2011 7 26 270 213 270 62 118

Nature des dcisions Condamnations prononces - dont dfinitives

Dcisions 2006 1 252 697

2011 1 110 602

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Peines de prison avec sursis Peines de prison sans sursis Peines damende - avec sursis Peines damende sans sursis Interdiction dexercer une profession industrielle ou commerciale

615 73 7 243 44

495 67 11 182 54

(Source : projet de loi de finances des annes 2008 et 2013).

Globalement, on note une certaine stabilit dans le volume et la structure des poursuites, des plaintes et des condamnations. A ce titre, on ne peut logiquement quattendre court terme une volution dcoulant de lexploitation de la liste des 3000 rsidents franais dtenant des avoirs non dclars en Suisse ; tous nayant pas choisi de rgulariser leur situation (par exemple dans le cadre de la cellule de rgularisation) en raison de lexistence de certains schmas de fraude active et ont donn lieu des contrles. Ltude de lvolution des plaintes et des dcisions de justice qui seront connues dans les toutes prochaines annes sera, de ce point de vue, dcisive.

C / Quid du contrle fiscal international ?


Sur un nombre doprations de contrle fiscal externe compris entre 51 000 et 52 000 au cours des annes 20006, la part des oprations de contrle fiscal ayant donn lieu des rappels (le montant des impts luds, autrement dit des redressements ) en fiscalit internationale (ce qui inclut tous les tats et territoires) est globalement stable : elle tait de prs de 10% en 2005, elle sest lgrement tasse ensuite pour remonter 10,4% en 2011 (du fait notamment des diverses affaires de fraude fiscale internationale dont certaines ont t fortement mdiatises). Par ailleurs, le nombre d'assistances administratives internationales tourne toujours autour de 2 % (2,2% en 2011) par an. Elle est plus leve pour les contrles mens par les directions nationales (Direction de vrification nationale et internationale, Direction nationale des enqutes fiscales et Direction nationale des vrifications de situation fiscale). Lutilisation des dispositifs anti abus est particulirement difficile mettre en uvre compte tenu de la complexit des schmas de fraude et dvasion fiscales. Seul larticle 123bis du CGI (relatif la lutte contre la fraude fiscale internationale des particuliers) a connu une forte progression du fait de la rvlation de nombreux cas de fraude des personnes physiques dont certains ont t rvls publiquement (mettant en scne des paradis fiscaux notamment). En 2011, les dossiers de type dispositifs anti abus (voir annexe pour le dtail des articles), cest-dire les dossiers rvlant des schmas de fraudes fiscales complexes, sont malheureusement peu nombreux, mme sils rvlent limportance de lvasion fiscale internationale : 4 pour l'article 209B du CGI (contre 6 en 2010 et 10 en 2009) pour un montant de 35 millions d'euros, 23 pour l'article 238A du CGI (contre 28 en 2010 et 21 en 2009), pour un montant de 40 millions d'euros, 23 pour l'article 155A du CGI (contre 27 en 2010 et 15 en 2009), pour un montant de 6,9 millions d'euros, 86 pour l'article 123bis du CGI (contre 36 en 2010 et 14 en 2009) pour un montant de 38 millions d'euros, 171 pour l'article 4B et 4bis du CGI (contre 193 en 2010 et 205 en 2009) pour un montant de 86 millions d'euros.

Rappelons que les contrles fiscaux externes regroupent les vrifications de comptabilit et lexamen de situation fiscale personnelle qui permet de contrler les comptes bancaires.

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On rappellera quoutre ces dispositifs spcifiques, les principaux rappels en matire de fiscalit internationale concernent : la TVA (notamment TVA intracommunautaire), lIS (les prix de transfert avec peu de rappels mais tous importants en termes de rendement : les 5 rappels les plus importants reprsentent entre la moiti et les deux tiers du montant total des rappels au titre des prix de transfert) ou encore les domiciliations (les fausses expatriations). Comment expliquer cette relative faiblesse ? La principale explication est simple : face des schmas de fraudes complexes, le plus souvent labors lchelle internationale, les difficults daccder une information permettant didentifier de potentiels cas de fraudes sont telles quil nest souvent tout simplement pas possible de dtecter ces fraudes. Faute dobligations comptables de type reporting comptable pays par pays, de dclaration obligatoire portant sur les prix de transfert ou de mcanisme dchanges dinformations automatiques entre Etats (qui permettrait chaque Etat de connatre les comptes et socits de toutes sortes ouverts par un rsident mais aussi les revenus perus), laccs linformation, les autorits publiques sen remettent ltude des dossiers, au flair et lexpertise des agents ou encore la communication providentielle dinformations susceptibles de rvler une fraude (informations provenant des autorits judiciaires et policires par exemple). Les services disposent certes de mcanismes daccs linformation (droit de communication par exemple). Mais ceux-ci sont activs dossier par dossier, le plus souvent en fonction dlments pralablement recoups. Il en va de mme en matire de coopration internationale. Lancer une telle procdure pour demander un autre Etat des informations sur un contribuable nest pas seulement une procdure lourde et longue mettre en uvre. Ceci doit sappuyer sur des lments concrets, ce qui suppose avant tout de disposer dinformations et de moyens humains suffisants pour analyser les dossiers afin de dtecter les anomalies, les mcanismes de fraude On mesure ici limportance et la complexit du travail de gestion des dossiers fiscaux, de recherche et de programmation du contrle fiscal. Pour que ces missions, tout simplement indispensables au lancement de toute procdure de contrle fiscal, puissent tre efficaces, elles doivent tre dotes de moyens humains, juridiques et matriels suffisants. On la vu, tel nest malheureusement pas le cas.

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2me partie Evaluation et volution de la fraude fiscale


A/ L'valuation de la fraude fiscale
1/ Des valuations antrieures la crise valuer la fraude n'est pas chose aise. Par dfinition, valuer prcisment la fraude consiste l'identifier au pralable, ce qui permettrait de mieux la combattre et ainsi de la diminuer voire de la rduire nant. La fraude tant par construction plus ou moins complexe et discrte, il est dlicat de procder une valuation prcise. Il existe cependant des mthodes d'valuation de la fraude qui consistent procder par extrapolation des rsultats du contrle fiscal. La dmarche est alors d'imaginer quel serait le montant des recettes si tous les contribuables taient contrls, autrement dit si tous respectaient scrupuleusement leurs obligations fiscales. Ces mthodes ont donn les rsultats suivants : Pour le Conseil des prlvements obligatoires7, la fraude fiscale et sociale reprsente 30 40 milliards d'euros par an, la fraude fiscale en reprsentant entre les deux tiers et les trois quarts. La Commission europenne, dans sa communication du 31 Mai 2006, regrette que trs peu destimations sont disponibles quant limportance des impts non collects en raison de la fraude fiscale. Elle avance une moyenne comprise entre 2 et 2,5 % du PIB (ce qui reprsente 40 50 milliards d'euros en 20128). Revoyant rcemment ses estimations la hausse, la Commission europenne estime dsormais que les pertes fiscales dcoulant de la fraude et de lvasion fiscales slve 1 000 milliards deuros au sein de lUnion europenne9. Le syndicat Solidaires Finances Publiques (ex SNUI-SUD Trsor) valuait pour sa part en 2007 la fraude fiscale entre 42 et 51 milliards d'euros. Les diffrences d'estimations tiennent exclusivement des diffrences entre les approches de la fraude et, par consquent, des primtres retenus. Le Conseil des prlvements obligatoires na ainsi pas retenu dans son valuation l'vasion fiscale internationale ni les erreurs commises parfois de bonne foi, alors que les deux estimations suivantes ont un primtre plus large correspondant au manque gagner global que reprsentent toutes les formes d'vitement illgales de l'impt. Certaines formes de fraudes fiscales sont difficiles dtecter et combattre. Il en va ainsi de la fraude fiscale internationale estime jusquici par certains entre 15 et 20 milliards d'euros10 mais dsormais value entre 30 et 36 milliards deuros par an par la Commission denqute du Snat de 2012, soit une part importante de la fraude fiscale totale (mais aussi de formes de fraudes fiscales nationales) qui s'abrite derrire les apparences d'une optimisation lgale, mais qui relve de montages plus ou moins la limite de la lgalit voire mme frauduleux au point mme de relever dans certains cas de labus de droit.

Rapport du 1er Mars 2007 du Conseil des prlvements obligatoires, La fraude aux prlvements obligatoires, la Documentation Franaise, Paris, 2007. 8 Le PIB est valu 2033 milliards deuros en 2012. 9 Communication de la Commission europenne au Parlement europen et au Conseil du 6 dcembre 2012 : Plan daction pour renforcer la lutte contre la fraude et lvasion fiscales. 10 Voir sur cette estimation le Rapport dinformation de la Commission des finances de lAssemble Nationale, La lutte contre les paradis fiscaux : 30 propositions pour passer lacte, septembre 2009 et la contribution de Bernard Castagnde, L'vasion fiscale internationale, Revue franaise des finances publiques, avril 2010.
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2/ Des estimations qui apparaissent sous-values Les rcentes affaires en matire de fraude fiscale internationale ont cependant montr qu'il tait probable que ce montant soit sous-valu. Ainsi, les avoirs placs en Suisse par les rsidents franais avoisineraient les 90 milliards d'euros. Plus largement, les avoirs non dclars des rsidents fiscaux franais atteindraient selon les estimations 274 600 milliards deuros11, une base fiscale colossale qui ne concerne de surcrot que les personnes physiques. Sagissant des entreprises, l'ampleur des prix de transfert mriterait un regard particulier. Si les prix de transfert ne sont pas tous frauduleux, les contrles fiscaux montrent quils sont frquemment manipuls, parfois mme fictifs pour certains dentre eux. Ces contrles donnent lieu des redressements souvent importants, dmontrant que les champs sur lesquels se dveloppe la fraude fiscale internationale constituent de trs larges assiettes. Les 15 20 milliards d'euros de fraude fiscale internationale estims avant que ces affaires ne soient rvles et que certains travaux naient en consquence t mens12 peuvent sembler bien faibles au regard de la ralit de la fraude. Au surplus, il existe de nombreuses dispositions drogatoires peu contrles dans le systme fiscal franais. Les conditions permettent den bnficier sont mal suivies, notamment en raison de la longue dure de certains dispositifs (en matire de dfiscalisation immobilire par exemple13). Le non-respect de certaines conditions se traduit par une fraude fiscale trop mal dtecte qui vient grossir le montant global de la fraude fiscale. La Commission europenne, en estimant lensemble des pertes fiscales des Etats membres de lUnion europenne 1 000 milliards deuros par an, semble avoir tenu compte de lvolution, de la complexit et du dveloppement des diverses formes de fraudes fiscales. Lvitement de limpt est donc largement suprieur aux estimations mentionnes. Du reste, il suffit de rapprocher les rsultats du contrle fiscal (13,5 milliards deuros en droits nets en 2011) et le montant de la fraude estime jusqu prsent, soit entre 40 et 50 milliards deuros. Selon ces donnes, le contrle fiscal parviendrait dmontrer et notifier le tiers de la fraude fiscale. Au vu de du (faible) taux de couverture du tissu fiscal et de lvolution de la fraude fiscale, une telle proportion apparat suprieure la ralit.

B/ La ncessit dune approche du manque gagner li aux fraudes fiscales


1/ Une option simple : actualiser le manque gagner en fonction de linflation On rappellera pour mmoire que notre organisation syndicale avait valu le montant total de la fraude fiscale entre 42 et 51 milliards deuros dans ses travaux mens en 2006 loccasion de son audition par le Conseil des prlvements obligatoires lorsque celui-ci prparait son rapport consacr la fraude aux prlvements obligatoires. Cette valuation, reprise dans notre rapport de 2008 sur ltat de la lutte contre la fraude fiscale, se basait sur une extrapolation des rsultats du contrle fiscal et sur le recoupement de plusieurs donnes (en matire de TVA et de travail non dclar notamment), elle se basait sur une analyse et une extrapolation des rsultats du contrle fiscal de lanne 2005. Une simple actualisation en fonction de linflation donnerait les rsultats suivants :

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Voir notamment le rapport de la Commission denqute du Snat sur lvasion des capitaux et des actifs hors de France et ses incidences fiscales, juillet 2012 et louvrage dAntoine Peillon, Ces 600 milliards qui manquent la France, Seuil, 2012. 12 Voir par exemple dans le rapport de la Commission denqute du Snat de juillet 2012 l'tude de G. Zucman sur les avoirs franais l'tranger non dclars. 13 Voir notre tude sur le contrle fiscal des dispositifs de dfiscalisation lis aux investissements immobiliers de juin 2011 : http://www.solidairesfinancespubliques.fr/gen/cp/dp/dp2011/110616_defiscalisationimmobiliere.pdf

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fourchette basse de notre estimation : 42 milliards deuros (estimation faite sur la base des rsultats du contrle fiscal de 2005) qui reprsentent 46 milliards deuros en 2012, fourchette haute de notre estimation : 51 milliards deuros (mme donnes de base que la fourchette basse) qui reprsentent 56 milliards deuros en 2012.

Une telle actualisation, dj clairante, ne tient cependant pas compte des nombreux lments qui sont apparus depuis 2006. Il en va ainsi des travaux sur lvasion fiscale internationale, qui apparat en ralit bien plus importante que ce que les observateurs pensaient, ou encore du travail non dclar. 2/ Evaluer le manque gagner implique de tenir compte des donnes nouvelles Tenir compte des nouveaux travaux en matire dvasion fiscale internationale Sur les 42 51 milliards deuros valus en 2006 par notre syndicat, la fraude internationale tait estime entre 15 et 20 milliards deuros (soit 16 21 milliards deuros actualiss en 2012). Par diffrence, les autres formes de fraudes et dvasions fiscales en reprsentaient 27 31 environ, soit 30 35 milliards deuros actualiss en 2012). Dans son rapport de juillet 2012, la commission denqute du Snat estime que la seule vasion fiscale internationale est comprise entre 30 et 36 milliards deuros. Il prcise que cette fourchette est malheureusement selon laveu mme du rapport du Snat une fourchette basse : les seuls risques valus sont compris entre 30 et 36 milliards deuros, chiffres qui peuvent tre considrs comme la borne infrieure dun risque qui, sil intgrait lensemble des impts et des oprations () ressortirait comme nettement plus lev14. Par construction et par une simple addition la fraude nationale value dans notre rapport de 2008 (mais en supposant que celle-ci nait pas vari), la fraude totale serait alors comprise entre 60 71 milliards deuros par an. On reste toutefois en de de la ralit et ne tient pas compte du dveloppement des autres formes de fraudes et dvasions fiscales. En effet, il convient de prciser que lvasion fiscale internationale est importante mme si elle est tout particulirement difficile valuer, notamment celle relative aux oprations souvent complexes des entreprises multinationales. La question des prix de transfert lillustre avec force. Pour lOCDE et la Commission Europenne, plus de la moiti du commerce mondial rsulte de transactions intra groupes. Or, leur surface internationale et leur force de frappe financire les autorisent se livrer, par le jeu de leurs nombreuses implantations une optimisation fiscale de haut vol, plus ou moins lgale. En effet, celle-ci cache parfois des mcanismes frauduleux particulirement complexes voire opaques, donc trs difficiles dtecter et combattre. Il en va ainsi de la manipulation des prix de transfert et des diverses formes de transactions intra groupe qui aboutissent loger une part importante des bnfices dans des pays fiscalement privilgis. Cest ce qui explique quau final, les taux effectifs dimposition des plus grandes socits sont sensiblement infrieurs ceux des entreprises de taille nationale ou locale. Certains travaux, repris par le Snat15, ont valu les pertes dues estimait les pertes fiscales dues aux manipulations de prix de transfert 53,1 milliards deuros aux Etats-Unis en 2001. Cette mthode applique la France donnerait, avec le mme taux de perte que les Etats-Unis, un montant de pertes fiscales de 23,6 milliards deuros en 2009 (soit 1,24 point de PIB) Ltude des redressements effectus par les services de contrle fiscal atteste de limportance des montants en jeu : les 4 redressements les plus importants en euros notifis sur la base de larticle 57 du CGI (transferts de bnfices ltranger) en 2011 reprsentaient une base fiscale de prs de 750 millions deuros. Focus sur les volutions du travail non dclar

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Synthse du rapport de la Commission denqute du Snat. Etude de Pak et Zdanowick portant sur le commerce extrieur.

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La fraude nationale comprend pour une part les recettes non verses tires du travail non dclar. Les estimations de son importance varient. Celui-ci pourrait reprsenter entre 3 et 6% du PIB16, soit environ 61 122 milliards deuros de chiffre daffaires annuel. Cest donc sans doute plus que les 3,3% qui rsultaient de lestimation par lINSEE du travail non dclar pour 200017, et qui avaient t pris en compte pour lestimation de la fraude fiscale de notre organisation syndicale en 2006. La fraude fiscale et sociale lie au travail non dclar connait elle aussi des volutions inquitantes qui ncessitent un renforcement de sa dtection18. Ceci conduit galement rvaluer le montant actualis de la fraude fiscale. Certains travaux considrent que le travail non dclar est du reste beaucoup plus important : il serait compris entre 5 et 10% du PIB19 et slverait mme selon certains travaux 10,8% du PIB (une estimation haute qui reprsenterait alors un chiffre daffaires annuel de 219 milliards deuros20 et une fraude aux prlvements obligatoires pouvant atteindre 50 milliards deuros). Pour les recettes publiques, le manque gagner est colossal : le rapport de lAssemble Nationale consacr la fraude sociale21 value la fraude aux prlvements sociaux entre 13,5 et 15,8 milliards deuros. Du ct des ressources fiscales, un tel manque gagner en termes de recettes publiques reprsenterait un manque gagner compris au minimum entre 5 et 8 milliards deuros pour les recettes fiscales (exception faite des cotisations sociales, les principales ressources concernes par cette fraude). Il sagit l dune fourchette qui doit tre rvalue pour tenir compte de la monte en charge la fraude la TVA et de celle, plus globale (comme lattestent les travaux mentionns ici) des diverses formes de travail non dclar : paiements en liquide non dclars dans les activits lgalement dclars, salaris non dclars Focus sur la fraude la TVA : des pertes colossales En outre, la fraude la TVA est particulirement importante, ainsi que la mesure de lcart thorique entre TVA due et TVA rgulirement mesure le montre. Les estimations de la fraude la TVA donnent, en fourchette plutt basse, 10 11 milliards deuros par an22. En effet, quil sagisse de la fraude de type carrousel, de celle provenant de la monte en puissance du commerce lectronique ou celle rsultant de lconomie souterraine, la TVA est particulirement fraude : lexemple des quotas CO2 montre que la fraude la TVA peut tre particulirement couteuse (cette seule affaire reprsente un manque gagner fiscal de 1,6 milliard deuros). Au reste, dans son rapport de 2012, la commission denqute du Snat prcise que le taux de fraude de la TVA pourrait tre environ deux fois suprieur la moyenne de notre fiscalit et dplore une volution trs rapide de la fraude la TVA, qui se nourrit de la dmatrialisation des flux et du dveloppement des trs petites entreprises (on observe en effet que de nombreux schmas de fraude passent par les petites entreprises).
Voir larticle : http://edjsp.wordpress.com/2009/04/22/lombre-du-travail-au-noir-grandit/ Estimation reprise dans le rapport du Conseil des prlvements obligatoires ; La fraude aux prlvements obligatoires et son contrle, mars 2007. 18 Voir notamment sur ce point le bilan de lanne 2011 de la Dlgation nationale la lutte contre la fraude : http://www.economie.gouv.fr/files/Bilan2011%20-dnlf.pdf 19 Florence Weber, Le travail au noir : une fraude parfois vitale ?, Editions de la rue dUlm, 2008. 20 Voir notamment les articles suivants : http://www.ouest-france.fr/actu/economieDet_-Travail-au-noir-ungros-manque-a-gagner-pour-l-etat-_3634-2073282_actu.Htm ou http://lexpansion.lexpress.fr/economie/les-vraisenjeux-de-la-fraude-sociale-en-france_270707.html ou encore, http://www.lepoint.fr/chroniqueurs-dupoint/laurence-neuer/la-lutte-contre-la-fraude-sociale-premiers-bilans-nouvelles-pistes-15-11-20111396603_56.php 21 Rapport de la Commission des affaires sociales sur la fraude sociale du 29 juin 2011, http://www.assembleenationale.fr/13/rap-info/i3603.asp#P191_19170 22 Communication de la Cour des comptes la Commission des Finances de lAssemble Nationale annexe au rapport dinformation de la Commission des finances de lAssemble nationale, La gestion et le contrle de la TVA, mars 2012. La fraude la TVA reprsentait dj prs de 10 milliards deuros dans les annes 2000-2006 (source : Communiqu de la Commission europenne du 30 octobre 2009).
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Le rapport de la commission denqute du Snat confirme que la fraude la TVA est massive. En particulier, la fraude la TVA lchelle internationale (fraude la TVA intracommunautaire par exemple) concentre des montants levs : alors que les rappels en matire de fraude la TVA au plan international reprsentent 6% du nombre total de rappels, ils constituent 17% du montant des rappels totaux en matire de TVA. Ainsi, les 10 principaux rappels de TVA notifis par les services de contrle en 2011 reprsentaient prs de 550 millions deuros. Une fraude fiscale classique nationale toujours prsente et coteuse TVA non reverse, provision dduite tort, conditions permettant de bnficier de niches fiscales non respectes, plus values non dclares, revenus non dclars, charges majores tort, fausses factures, la fraude fiscale nationale est toujours bien active et reprsente une part importante de la fraude fiscale totale. Lanalyse des rsultats du contrle fiscal montre que la fraude classique est toujours prsente et coteuse : il en va ainsi de la TVA dduite tort, de la TVA non dclare, de la TVA dclare mais non verse, de certaines charges comptables (comme les provisions par exemple) dduites tort de lassiette imposable limpt sur les socits, des revenus non dclars limpt sur le revenu (des plus-values, par exemple), du non-respect des conditions encadrant certaines rductions dimpt Sur ce point, il est important de rappeler que les rductions dimpt, exonrations, dductions en base ou crdit dimpt sont la plupart du temps assorties de conditions plus ou moins restrictives. Or, le contrle du respect de ces conditions nest manifestement pas considr comme une priorit pour les pouvoirs publics : les agents des finances publiques sont en effet davantage incits raccourcir les dlais de traitement par exemple qu approfondir ce type de contrle. Compte tenu de limportance du cot des niches fiscales et des difficults rencontres dans ce type de contrle, il est trs probable que la fraude aux dispositifs drogatoires (mais aussi le non-respect des conditions de dispositifs complexes d lignorance ou une mauvaise information du contribuable, parfois lui-mme victime de ces dispositifs) est importante23. Elle concerne aussi bien les impts des particuliers (limpt sur le revenu notamment) que les impts des entreprises (limpt sur les socits par exemple). Dautres formes de fraudes sont en vigueur de longue date, il en va ainsi du non paiement dimpt rellement d (quil soit spontanment dclar ou quil fasse suite contrle). La TVA, par exemple, est parfois encaisse voire mme dclare par certaines entreprises, mais nest pas toujours reverse. Elle est ainsi dtourne des recettes publiques. Cette forme de fraude est relativement frquente, elle prend parfois la forme de liquidations judiciaires frauduleuses qui aboutissent ponger le passif dune entreprise non pas en raison de ses difficults conomiques (ce qui peut arriver, notamment en temps de crise), mais parce que cette liquidation a t prpare illgalement et de longue date dans le but dchapper au paiement de limpt, des cotisations sociales ou encore de certains fournisseurs. Dautres formes de fraudes demeurent dveloppes, telles que la dduction tort de certaines charges (fictives en cas de fausses factures ou sur gonfles ) comme des provisions, des frais non dductibles Ces diffrentes formes de fraudes demeurent malheureusement leves atteindraient les 25 30 milliards deuros par an.

Sur ce point, voir notre tude sur le contrle des dispositifs de dfiscalisation immobilire (juin 2011) : http://solidairesfinancespubliques.fr/gen/cp/dp/dp2011/110616_defiscalisationimmobiliere.pdf et, sagissant de limpt sur les socits, notre rapport sur le contrle du crdit impt recherche (juin 2010) : http://solidairesfinancespubliques.fr/gen/cp/dp/dp2010/Rapport_Credit_impot_recherche_juin_2010.pdf

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3/ Fraudes et vasions fiscales : quel manque gagner global annuel ? Rappelons que, globalement, les rsultats du contrle fiscal demeurent relativement levs et constants, ce qui signifie que face lvolution de la fraude, le contrle fiscal nest pas assez arm pour suivre le rythme des diverses formes dvasion et de fraude fiscales. Au cours des annes 2000, ces rsultats globaux (intgrant tous les types de fraudes) reprsentent entre 4,5 et 5% des recettes fiscales. A lvidence, compte tenu des travaux voqus ci-dessus, le manque gagner rsultant des pertes fiscales dues lvitement de limpt est beaucoup plus important. Une simple addition des valuations des diverses formes de fraudes et dvasions fiscales ne constituerait cependant pas une valuation srieuse. Les comportements des agents conomiques et les liens existants entre les diffrents impts mriteraient dtre pris en compte dans la dtermination dun manque gagner global pour les recettes publiques. Schmatiquement, on peut ainsi avancer quune fraude limpt sur le revenu dgage illgalement un revenu pour lagent conomique fraudeur qui peut utiliser ce revenu dans un circuit conomique luimme frauduleux (la perte brute est alors proche de la perte nette) ou le rinjecte dans lconomie lgale (sous forme de consommation par exemple), ce qui diminue la perte nette en raison des prlvements que le montant fraud supportera par la suite (TVA par exemple). La perte est nanmoins bien relle et de plus en plus coteuse, et ce en raison de la complexit croissante de la fraude, de la monte dune conomie parallle en dehors de toute forme de contribution et de linternationalisation de lvasion et de la fraude fiscales. Compte tenu de limportance des formes dvasions et de fraudes fiscales internationales, du travail non dclar, de la fraude la TVA (notamment au plan europen et international) et du maintien un haut niveau de la fraude classique , la fraude fiscale reprsente bien plus que la fourchette traditionnellement avance (soit 15 20% des recettes fiscales, ce qui reprsenterait dj entre 53 et 71 milliards deuros en 2012). Lestimation de 42 51 milliards deuros avance en 2007 par notre organisation apparat donc dsormais trop en retrait de la ralit de lvitement de limpt. Elle se base en effet sur des travaux dats dune part, et qui nont pu prendre en compte la ralit trop peu connue de lvasion et de la fraude fiscales complexes, notamment au plan international, dautre part. La ralit est donc trs certainement bien plus alarmante. Rappelons que dans ses travaux de dcembre 2012, la Commission europenne valide lestimation dune fraude fiscale 1 000 milliards deuros par an au sein de lUnion europenne24. La France reprsentant 16% du produit intrieur brut de lUnion europenne, un tel montant reprsenterait des pertes fiscales annuelles de 160 milliards par an en France, un montant colossal quivalent prs de la moiti des recettes fiscales brutes annuelles qui apparait comme un montant plafond mais qui a le mrite de montrer que lvitement de limpt est massif. Si lon rcapitule les estimations des diffrentes formes de fraudes voques ci-dessus, tout en tenant compte de la difficult, pour ne pas dire de limpossibilit, dvaluer limpact rel de la manipulation des prix de transfert et de certains circuits dconomie parallle, il est possible destimer que lensemble de ces pratiques illgales reprsente un manque gagner annuel global pour les recettes fiscales compris entre 60 et 80 milliards deuros, et malheureusement peut-tre plus si lon pouvait analyser la ralit des manipulations de prix de transfert et des diverses transactions pratiqus au sein des grands groupes.

Communication de la Commission europenne au Parlement europen et au Conseil du 6 dcembre 2012 : Plan daction pour renforcer la lutte contre la fraude et lvasion fiscales : http://ec.europa.eu/taxation_customs/resources/documents/taxation/tax_fraud_evasion/com_2012_722_fr.pdf , Communiqu de la Commission europenne du 11 dcembre 2012 : http://ec.europa.eu/news/economy/121211_fr.htm

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Lcart entre cette fourchette de perte fiscale (60 80 milliards deuros) et les 160 milliards deuros potentiels obtenus par extrapolation des 1 000 milliards deuros de fraude fiscale au niveau de lUnion europenne peut sexpliquer de plusieurs manires. - Les 1000 milliards deuros ne sont sans doute pas rpartis de manire homogne sur lensemble du territoire de lUnion europenne. Il est donc simpliste et trompeur den extrapoler une fraude franaise par simple calcul partir de ce que reprsente le PIB national par rapport au PIB europen25. - En outre, les 1000 milliards deuros de fraude europenne comprennent la fraude aux ressources sociales, ce que lestimation 60/80, purement fiscale, ne comprend pas. Si lon ajoute en France la fraude aux cotisations sociales, la fraude aux prlvements obligatoires reprsenterait alors probablement 73 95 milliards deuros (la fraude aux cotisations sociales tant estime au minimum entre 13 et 15 milliards deuros). - Enfin, les diffrentes mthodes employes peuvent elles seules expliquer une part significative des carts entre les estimations disponibles. Au final, les diffrentes formes dvasions et de fraudes fiscales reprsenteraient en 2012 de 16,76 22,3% des recettes fiscales brutes, soit 60 80 milliards deuros. Pertes fiscales par impt (en milliards deuros) IR Estimation 15 basse Estimation 19 haute * impts locaux, autres impts TVA 15 19 IS 23 32 Impts patrimoine 4 6 Autres* 3 4 Total 60 80

4/ Combattre la fraude : un objectif budgtaire ou de justice fiscale et sociale ? Face un tel manque gagner, il est lgitime de demander un renforcement de la lutte contre la fraude et lvasion fiscales pour des raisons budgtaires. Il faut aussi rappeler quun tel renforcement, urgent et souhaitable, doit avant tout poursuivre un objectif de justice fiscale et sociale. Cest une priorit. Quelle que soit lissue dune procdure de contrle en termes de recouvrement, combattre la fraude et la punir (plus de 1 000 plaintes, voir plus haut), est une urgence sociale qui, par suite, a des incidences budgtaires positives et ce, mme si le taux de recouvrement suite contrle fiscal (prs des deux tiers des sommes mises en recouvrement suite contrle sont recouvrs court et moyen terme26) ne peut pas rivaliser avec le taux de recouvrement suite dclaration spontane (plus de 98%). Si les incidences budgtaires peuvent tre relles, la fraude ne constitue toutefois pas une assiette miracle. Mais la combattre est une priorit certaine pour plusieurs raisons : - rtablir davantage de justice fiscale en combattant toutes les formes de fraudes et dvasions fiscales, ce quun objectif purement budgtaire, actuellement trs pesant dans les services de contrle, ne permet pas vritablement puisquil incite se tourner vers des fraudes aisment dtectables et pas forcement vers les plus complexes, - rquilibrer lactivit conomique car les fraudeurs faussent la concurrence, - prvenir son dveloppement futur.

Certains pays sont plus concerns par la fraude que dautres. Il en va ainsi de lItalie o, selon le Ministre des finances, la fraude reprsente entre 7 et 14% du PIB, soit 100 200 milliards deuros. 26 Plusieurs raisons expliquent cela : certaines rectifications (les redressements fiscaux) font lobjet de rclamation contentieuse (les procdures sont parfois longues) ou gracieuses, certains contribuables organisent leur insolvabilit, dautres demandent un talement de paiement dans la dure

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3me partie Lvolution du contrle fiscal


A/ Evolutions rcentes de la lutte contre la fraude fiscale
Ces dernires annes ont t plutt riches en actualit lie la fraude fiscale et mme en mesures. Celles-ci touchent essentiellement aux moyens juridiques lexception de la cration de la Dlgation nationale la lutte contre la fraude fiscale (DNLF) en 2008 qui traite de la fraude aux prlvements obligatoires avec un accent certain mis sur la fraude sociale. Parmi les nouveauts rcentes, on citera donc : - la procdure de flagrance fiscale (qui a t amnage fin 2012), - les dispositions de la loi de finances rectificative (dont la liste noire franaise des territoires non coopratifs et les mesures anti abus qui y sont lies, la cration de la Brigade nationale de rpression de la dlinquance fiscale), - la signature de plusieurs accords dchanges de renseignements fiscaux Un plan anti fraude a t vot fin 2012 comportant plusieurs mesures : - taxation 60% des sommes places ltranger non dclares, - possibilit pour ladministration de consulter les comptes bancaires de redevables nayant pas respect leurs obligations dclaratives, - lamnagement de la rgle du double, ladministration pourra demander un contribuable de justifier ses encaissements sur ses comptes lorsquils dpassent ses revenus dclars de 150 000 euros par an, - obligation de prsenter la comptabilit dmatrialise dans le cadre dune vrification de comptabilit, - volution du droit de visite et de saisie, - possibilit de rendre solidairement redevable de la TVA tout membre de la chane dintermdiaire pour la fraude la TVA sur vhicules doccasion, - imposition du produit tir de la cession dun usufruit temporaire, - mesure visant prvenir les schmas doptimisation dits de donation/cession de titres de socits ou encore des schmas dapport cession. Ces mesures sont potentiellement intressantes. Toutefois, plusieurs points importants restent en suspend. En effet, sagissant des mesures adoptes en 2009 ou fin 2012, pour quelles puissent vritablement tre mises en uvre et efficaces, il est essentiel de renforcer la chane de travail fiscale en moyens humains et de rorienter le pilotage et le management de lexercice des missions. En effet, la baisse des effectifs se fait durement sentir dans les services de programmation du contrle fiscal. En outre, le poids des indicateurs se traduit parfois par la clture rapide de certains contrles qui auraient mrit des investigations approfondis en raison de lobjectif de nombre de contrles raliser. Pour le dire simplement, le meilleur des outils juridiques sera impuissant si les agents des finances publiques ne sont pas assez nombreux, sils ne sont pas correctement forms, pas incits les employer et sils nont pas le temps de les utiliser. Cette vidence semble avoir t oublie dans les gouvernements successifs qui, depuis une douzaine dannes, suppriment par milliers les emplois dans la sphre de laccueil, de la gestion, de la programmation, du contrle et du recouvrement (voir plus bas). Elle semble galement avoir t oublie des concepteurs de la Lolf qui, encore et toujours, privilgie la quantit sur la qualit. Certaines voix slvent pourtant pour demander un renforcement vritable de la lutte contre la fraude fiscale. En la matire, celle du syndicat Solidaires Finances Publiques demeure constante.

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B/ Le contrle fiscal au pril de ladministration de service ?


Au cours des annes 2000, lorientation fiscale a globalement t marque par le principe de compliance, concept anglophone dfinissant lacceptation volontaire des obligations fiscales rendue thoriquement possible grce une volution de ladministration fiscale fonde sur une culture de type prestation de service. Or, un tel principe est difficilement incompatible avec le contrle fiscal, celui-ci ntant pas une prestation rendue au contribuable contrl mais un service rendu au public. Malgr cette contradiction, plusieurs mesures ont t prises. Il en va ainsi de la rgularisation des obligations fiscales trs largement favorise tous les stades de la procdure : linstauration de la relance amiable (en matire dimpt sur le revenu) ou encore de larticle L62 du livre des procdures fiscales et la cration dune cellule temporaire de rgularisation constituent des exemples concrets de cette volution. Cette volution nest pas sans consquences. Le contribuable qui cherche dlibrment frauder peut utiliser ce type doutil son profit : se livrant une fraude, il peut parier sur une absence de contrle mais si celui-ci est lanc son encontre, il utilisera toutes les voies possibles pour rgler limpt d tout en rduisant les intrts de retard et les sanctions. Entre-temps, il aura bnfici dun effet trsorerie. Plus largement, la pression exerce sous couvert de chantage lemploi et la dlocalisation par exemple au plus haut niveau pour obtenir des dcisions individuelles favorables est une ralit ancienne.

C/ Fraude sociale, fraude fiscale


La fraude conomique ne se rsume pas la fraude fiscale. On distingue en effet plusieurs types de fraudes conomiques : fraude fiscale, blanchiment, contrebande, contrefaon ou encore la fraude dite sociale, cest--dire du manque gagner procdant du travail non dclar et de la fraude aux prestations sociales. A ce stade, il est donc instructif de rappeler les enjeux financiers en matire de fraudes : la fraude aux prestations sociales serait comprise entre 540 et 808 millions d'euros en 2009, sur environ 60 milliards de prestations verses27. La fraude reprsenterait ainsi 0,91% 1,36% du total des sommes verses. Les indus sont recouvrs hauteur de 88% dans les trois ans (le contrle aurait dtect 458 millions deuros en 2010). la fraude aux cotisations sociales provenant du travail non dclar est pour sa part plus importante : le rapport de lAssemble nationale lestime comprise entre 15 milliards et 20 milliards deuros, un ordre de grandeur qui confirme celui avanc par le Conseil des prlvements obligatoires dans son rapport de 2007 consacr la fraude aux prlvements obligatoires : elle tait alors value entre 8 et 13 milliards deuros. Les rcents travaux (le rapport de 2011 de la Commission des affaires sociales de lAssemble Nationale) lestime voisine de 15 milliards deuros. la fraude fiscale est en revanche nettement plus leve (voir plus haut).

D/ Le contrle fiscal, une chane de travail dont les effectifs baissent


Lutter contre la fraude fiscale constitue lune des nombreuses missions de la Direction gnrale des finances publiques (DGFiP). Elle est exerce de facto par plusieurs services : - laccueil permet en premier lieu de renseigner le public et ainsi dviter de mauvaises interprtations des textes fiscaux.

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Source : ministre du Travail et le secrtariat d'Etat la Solidarit.

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Les services de gestion de limpt et des bases (services des impts des particuliers, services des impts des entreprises, services fonciers) : ils occupent une place centrale dans cette chane de travail puisquils actualisent les donnes fiscales, dtectent les ventuelles anomalies, procdent des relances et effectuent certaines oprations de contrle dit sur pices (autrement dit du bureau). Les services nomms ple de contrle et dexpertise qui effectuent notamment des missions de contrle sur pices et de programmation du contrle fiscal. Les services de recherche, au plan national et local, permettent dtre en contact avec le tissu conomique, les diffrents acteurs de lutte contre les activits illgales ayant une incidence fiscale possible (police, douanes, justice), et effectuent un travail qui complte le travail effectu du bureau. Certains agents travaillent galement en collaboration avec la police (Groupements dIntervention Interrgionaux, Brigades nationale denqute conomique, Brigade nationale de rpression de la dlinquance fiscale, plan banlieue ). Les brigades de vrification (des directions dpartementales, interrgionales et nationales) assurent le contrle fiscal externe (vrifications de comptabilit des entreprises et examen de la situation fiscale personnelle des particuliers notamment). Les services de recouvrement, qui collectent limpt lud, au besoin en mettant en uvre des procdures de recouvrement forc. Les services traitant les demandes contentieuses qui traitent les rclamations des contribuables.

Combattre la fraude fiscale implique ncessairement de doter chacun des maillons de cette chane de travail des moyens humains, juridiques et matriels suffisants. Ladministration fiscale subit depuis 2002 dimportantes vagues de suppressions demplois (25000 entre 2002 et 2012). Celles-ci se poursuivent : plus de 2 000 emplois seront encore supprims en 2013. Ce sont principalement des emplois de catgorie C et B qui sont supprims dans de trs nombreux services, notamment dans les services assurant la gestion des impts ou encore le contrle sur pices. De facto, le contrle fiscal est donc directement touch, contrairement ce qui a souvent t avanc par les gouvernements successifs, qui ont parfois invoqu la sacralisation des effectifs du contrle fiscal externe, autrement dit le maintien du nombre de vrificateurs. Ce maintien, pour globalement rel quil ait t entre 2002 et 2012, na cependant concern que les vrificateurs. Le nombre dagents de catgories C et B a pour sa part bel et bien diminu. Le contrle sur pices, mais aussi la programmation du contrle fiscal, ont t touchs. Par voie de consquence, les vrificateurs ont t conduits prendre une part plus active la programmation du contrle fiscal ou dans le travail administratif assur par des agents B et C en voie de diminution, et ce tout en faisant face une hausse du nombre de vrifications oprer. Pour tous les agents, ce mouvement sest ainsi traduit par une hausse sans prcdent de la charge de travail (mais aussi de sa complexit, lie lvolution de la loi fiscale).

E/ Quelles volutions pour le contrle fiscal ?


Le contrle fiscal est au cur de lactualit et des missions fiscales. La crise et la pression sur les finances publiques ne doivent cependant pas se traduire par un durcissement de certains contrles (le contrle doprations aisment dtectables par exemple car cela se traduirait par un resserrement du contrle des salaris et des petites et moyennes entreprises) mais par une meilleure couverture du tissu fiscal. Le contrle fiscal doit tre prsent sur tous les fronts et sadapter lvolution de la fraude sans dlaisser tel ou tel front fiscal. Cest lenjeu majeur de la priode et des orientations de la DGFiP.

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4me partie Pistes et propositions


Dans notre rapport de 2008, nous tracions un certain nombre de pistes. Nous les reprenons ici en les actualisant voire en les compltant et en les prcisant. Le constat que le contrle fiscal nest globalement pas la hauteur des enjeux demeure valable. La fraude volue rapidement, elle sadapte aux nouvelles rgles et au nouveau contexte, tandis que le contrle fiscal, assis sur des procdures, victime du recul de laction publique luvre depuis une dizaine dannes, prend le risque de dcrocher peu peu de la fraude. Les enjeux se situent aux niveaux international et national, cest--dire au sein de chaque Etat et de lUnion europenne et au-del (dans les pays de lOCDE notamment). Les propositions qui suivent ne prtendent certes pas tre exhaustives ni constituer une organisation miracle du contrle fiscal. Mais elles balaient les questions de principe, dorientation des politiques fiscales, de moyens humains, juridiques et organisationnels.

A/ Les orientations souhaitables pour une lutte contre la fraude fiscale efficace
1/ Le contrle doit reposer sur des fondamentaux solides. Favoriser le consentement limpt.

Le discours anti impt fait le lit de lvitement de limpt et donc de la fraude. Or, dans une dmocratie, le lien entre le citoyen et la collectivit seffectue par limpt28. Changer de discours sur limpt en commenant par mener un vritable dbat public est un impratif dmocratique. Cela peut se faire simplement, en disant que limpt nest pas lennemi de lactivit conomique et de lemploi, au contraire, et quil est lami de la cohsion sociale et de lactivit conomique puisquil finance laction publique dont par exemple des services publics auxquels tout le monde peut accder gratuitement (ou quasi gratuitement) et parce quil rduit les ingalits. Pour parvenir changer cette image de limpt, il faut montrer ce que limpt (plus largement, les fameux prlvements obligatoires) permet de financer (ducation, sant)29. Diffuser de linformation sur limpt et sur les consquences de la fraude est donc un pralable incontournable. Dans ce cadre, lenseignement du rle et de la place de limpt est ncessaire : cette sensibilisation peut prendre des formes ludiques et concrtes ds la fin de lcole lmentaire. Favoriser le consentement limpt permet un meilleur civisme fiscal (c'est--dire le respect spontan des obligations fiscales), un objectif central de ladministration qui, pour lheure, fait malheureusement limpasse sur linformation citoyenne, un pralable pourtant indispensable. Changer limage de la fraude fiscale.

Favoriser le consentement limpt et sa comprhension ne peut quavoir un impact positif sur le niveau et la perception de la fraude, entendons par l que cela peut la limiter, mais surtout que cela permet de rendre la lutte contre la fraude mieux perue et comprise. La fraude bnficie en effet dune image trop sympathique car elle est notamment souvent associe de la dbrouille quun grand nombre comprend voire tente dimiter dans le but damliorer sa situation financire. Ce risque est accru en priode de crise.
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Citation emprunte Jean-Luc Mathieu dans son ouvrage La politique fiscale, Paris, Economica, 1999. Pour plus de dtails, voir notamment nos publications : la brochure Les chroniques fiscales n 1 (consacre aux prlvements obligatoires et la dette), Janvier 2008 et le livre Quels impts demain ?, ditions Syllepse, Fvrier 2007.

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Dire que la fraude relve dun comportement incivique est un pralable indispensable un contrle fiscal plus efficace. Cela peut, par exemple, seffectuer par une plus grande publicit du contrle, linstar de ce qui se passe dans certains pays europens qui nhsitent pas rendre public le rsultat de certains contrles fiscaux. Dans un premier temps, ladministration fiscale franaise serait bien inspire de mieux communiquer sur la lutte contre la fraude, ses fondements et ses rsultats. Evaluer la fraude fiscale et lvolution du contrle

Lvaluation de la fraude fiscale demeure peu satisfaisante. Dvelopper un outil de suivi de lvolution et de lvaluation de la fraude ainsi que du suivi du contrle fiscal dans le but dinformer le Parlement est donc une ncessit. La loi de finances comporte dj des rsultats relativement dtaills du contrle fiscal. Mais cette information doit tre plus dtaille : le Parlement doit ainsi tre mieux inform sur les dispositifs quil vote et sur la lutte contre la fraude fiscale. En outre, instaurer un Observatoire des dlocalisations fiscales des particuliers et des entreprises mesurant les flux entrants et sortants ainsi que les motivations de ces flux permettrait de disposer de donnes quantitatives et qualitatives solides. Rformer la fiscalit dans le sens dune plus grande justice fiscale et sociale, en France et en Europe.

Le consentement limpt est altr par linjustice du systme fiscal. Il faut prendre en compte la demande sociale dun systme fiscal plus juste que certaines ractions et enqutes dopinion ont mis en vidence30 et qui, notamment avec la crise, est devenue un enjeu dmocratique majeur. Un systme plus juste est un systme mieux compris, donc mieux accept et moins fraud. Reste maintenant savoir ce quest un systme fiscal juste. Pour le syndicat Solidaires Finances Publiques, un tel systme passe par un meilleur quilibre entre les impts directs (tendanciellement en baisse ces dernires annes) et les impts indirects (les moins justes, mais qui demeurent majoritaires dans les recettes fiscales), par des assiettes plus larges et plus diverses (donc comportant moins de niches fiscales et mettant contribution les diverses sources de richesses : revenus, patrimoine). Au niveau de lUnion europenne, Solidaires Finances Publiques prne de longue date linstauration dun serpent fiscal europen 31 qui harmoniserait progressivement les fiscalits et les procdures (changes dinformations, procdures de contrle coordonnes. Un tel instrument permettrait de stopper le mouvement de concurrence fiscale et donc de lutter, en amont, contre les diffrentes formes dvitement de limpt qui jouent des diffrences entre lgislations fiscales. Concrtement, il sagit de mettre sur pied un mcanisme dharmonisation des bases (notamment en matire de TVA et dimpt sur les socits), des taux planchers et plafonds, un systme europen dchanges automatiques dinformations (dans le cadre dun largissement de la directive pargne et pour intensifier la coopration dans la lutte anti-fraude par exemple) et un (ou des) impt(s) europen(s) Le contrle fiscal, contrepartie du systme dclaratif.

Le systme fiscal franais repose sur le principe dclaratif. Cest vrai en matire dimpt sur le revenu, dimpt sur les socits, de TVA, de droits denregistrement Concrtement, le contribuable ou redevable dclare et paie, et ce sans contrle pralable. Dans une socit, il sagit l dun devoir citoyen qui appelle, logiquement, une contrepartie sous forme de contrle des lments dclars.

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Voir notamment le rejet du projet de TVA dite sociale et le sondage LH 2 du 24 Novembre 2006 dans lequel il apparat que les sonds veulent en priorit une baisse de la TVA et de la taxe dhabitation, deux impts notoirement critiqus - juste titre - pour leur injustice. 31 Voir notre livre, Pour un serpent fiscal europen, Syllepse, Paris, 2005.

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Ce principe est aujourdhui en danger : trop dvelopper le service lusager, on risque den oublier que le contrle nest pas une prestation individuelle mais rsulte au contraire de lapplication des rgles de droit. Il doit donc tre le mme pour tous. Cela doit se traduire par un rquilibrage entre les droits et garanties du contribuable mais aussi ses devoirs vis--vis de l'administration agissant au nom et pour l'ensemble des citoyens. Cest aussi cette contrepartie qui doit tre explique afin de briser le discours infond dun contrle arbitraire et inquisitorial. Une technicit fiscale maintenir et renforcer.

Ladministration fiscale, avant tout une administration technicienne, doit conserver cette technicit sous peine dtre inefficace. La lutte contre la fraude fiscale souvre actuellement la lutte contre la fraude sociale. Il est en effet certain que, suivant les formes de fraude rencontres (le travail non dclar par exemple), la fraude peut tre la fois fiscale et sociale. Echanger les informations et coordonner la lutte contre ces fraudes est donc logique et ncessaire. Pour autant, il faut veiller viter la confusion et le mlange des genres et viter une surveillance informatique systmatique. Concrtement, il ne faut pas que les donnes et les corps de contrle respectifs des administrations fiscales et sociales soient unifis ou mlangs. Chacun doit conserver sa technicit propre. Ainsi, la mise en place de la brigade nationale de rpression de la dlinquance fiscale en 2010 doit permettre une lutte plus ractive et plus efficace contre la fraude fiscale et son renforcement ventuel terme ne doit pas tre dilu dans une sphre gnraliste de lutte contre les fraudes conomiques en gnral. Dans un contexte o la fraude se diversifie et se complexifie, il est essentiel de rappeler que ces divers cueils doivent tre vits pour maintenir et renforcer la technicit, garante de lefficacit de la lutte contre les fraudes fiscales. 2/ Pistes pour un contrle fiscal plus juste et plus efficace. Changer lapproche et la gestion du contrle.

Une poigne dindicateurs figurent dans les projets de performances annuels qui engagent la Direction gnrale des finances publiques dans le contrle fiscal. Ces indicateurs, dont la pertinence est par ailleurs discutable, ne refltent pas la complexit et la diversit de la lutte contre la fraude fiscale. Ils structurent et brident le contrle fiscal. La gestion par indicateurs prsente par ailleurs des effets pervers : par exemple, les agents tant valus sur cette base, ils sont enclins concentrer leurs efforts pour atteindre lobjectif fix au pralable par ladministration au risque de passer ct dune affaire ou dune fraude qui ne rentre pas dans le champ de cet objectif. Lors de la mise en place de la Lolf32, notre organisation avait demand linstauration dun programme spcialement ddi la lutte contre la fraude fiscale. Dans un nouveau programme, ou dans le cadre du programme existant, les indicateurs devraient tre repenss et tout le moins plus varis et reflter la ralit du contrle. Il sagit tout la fois de tenir compte de la diversit et de la complexit du contrle mais aussi dviter les effets pervers inhrents aux indicateurs. Eviter les fausses bonnes solutions

On a commenc voir, avec le scandale de la fraude fiscale internationale, que certains observateurs se prcipitent pour expliquer que la fraude rsulte dune imposition trop lourde et que seule une diminution des prlvements obligatoires est de nature faire diminuer la fraude, au point quil est permis dironiser en disant, pour simplifier lexcs, que lon pourrait supprimer la fraude en supprimant les impts ! On mesure le non-sens du propos. Certains mettent laccent sur le niveau relativement faible du recouvrement (voir plus haut) et prconisent, sans rire, de moins redresser pour mieux recouvrer, comme sil tait possible de
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La Lolf (Loi organique relative aux lois de finances) est la constitution financire de lEtat.

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dterminer a priori quels taient les contrles qui pourraient par suite tre rentables. En ralit, diminuer les redressements ne dboucherait nullement sur une amlioration du taux de recouvrement. Celui-ci resterait stable et le niveau global de rentres fiscales diminuerait ! Dautres prconisent des mesures plus cibles comme lamnistie fiscale, suppose favoriser le rapatriement des capitaux. On ne peut que douter de lefficacit de ce genre de dispositif. En effet, outre les questions de principe en termes de morale et dquit (cela revient blanchir la fraude un tarif prfrentiel), les analyses empiriques montrent que lamnistie fiscale sest avre inefficace l o elle a t instaure ces dernires annes (Allemagne et Italie). Les tudes disponibles33 montrent que les bnfices restent trs thoriques et que les effets pervers lemportent en ralit largement sur les supposs effets bnfiques. Lamnistie fiscale nest en effet ni une solution au retour des expatris fiscaux , ni une solution lvasion fiscale. Etoffer les moyens humains, leur donner du temps et une vritable capacit dagir.

A lvidence, le contrle a besoin dagents, ce que la Commission europenne elle-mme confirme lorsquelle conseille aux Etats membres dtoffer les ressources humaines 34. Il ne sagit nullement ici de verser dans le tout scuritaire fiscal mais simplement de permettre ladministration daugmenter le nombre doprations, le taux de couverture et le temps consacr la dtection de la fraude et son contrle, notamment en ce qui concerne les oprations complexes et/ou caractre international faisant, par exemple, intervenir plusieurs entits. Rclamer des moyens humains nest pas une facilit du discours syndical. En effet, si lon veut amliorer la couverture du tissu fiscal et/ou augmenter le nombre de contrles et/ou permettre aux vrificateurs davoir le temps deffectuer pleinement leurs contrles, alors seuls des moyens humains peuvent le permettre, condition, bien videmment, de disposer des moyens juridiques adquats. Il faut galement que les agents soient bien forms, au dbut et en cours de carrire. Elle ne doit pas tre soluble dans la mise en place doutil informatique lexemple dun cahier de contrle dans les rgles de lart ou Rialto Investigations pouvant tre considr par certains comme un substitut une formation pratique, concrte pour les jeunes vrificateurs et ralise moindres frais. La formation initiale et continue est en effet un enjeu majeur, cela ncessite des investissements en temps et en veille technique pour une adaptation aux nouveauts fiscales et aux schmas de fraude en perptuelle volution. Enfin, les services et les agents doivent pouvoir compter sur un vritable soutien technique de la hirarchie, ce qui est de moins en moins le cas du fait de lemprise de la logique managriale qui se cantonne un suivi statistique et un formatage des mthodes de travail souvent contraires la logique mme du contrle. Par ailleurs, aucun agent ne doit perdre de largent dans le cadre de ses missions : les remboursements de frais doivent donc tenir vritablement compte des dpenses engages, ce qui nest pas le cas actuellement. Cet aspect est tout sauf neutre dans laccomplissement des missions de contrle. Les agents en charge de la recherche et du contrle sont par nature des agents mobiles (en ce sens du reste, les tentatives de formater le contrle sont voues chouer ou affecter lefficacit mme du contrle) : or, ils perdent de largent dans le cadre de leurs missions puisque le dispositif de remboursement des frais engags nest pas en adquation avec lvolution du cot rel de la vie ni avec la ralit des dpenses. Equilibrer lorganisation du contrle, entre technicit et coopration.

La cration de la Dlgation nationale la lutte contre la fraude en 2008, le rapprochement dagents du contrle fiscal avec certains services de la police (groupements dintervention rgionaux, brigade de rpression de la dlinquance fiscale, plan banlieue ), les changes plus ou moins rellement
Voir notamment Andrea Manzitti in Rapport moral sur largent dans le monde, dition 2005, Association dconomie financire, Paris, 2005. 34 Communication du 31 Mai 2006 cite plus haut.
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coopratifs avec les services des douanes et lapproche transversale lie certains enjeux tels que le travail non dclar ou la dlinquance financire posent questions. Une coopration entre les diverses entits engages dans la lutte contre les fraudes conomiques est ncessaire, elle peut et doit tre amliore. Mais si cette mutualisation et cette coopration sont ncessaires, il faut galement conserver la technicit des diffrents acteurs de lutte contre ces fraudes. La tentation pourrait tre de crer de vastes corps de contrle pour regrouper les comptences. Il sagirait l dune fausse solution. Car lenjeu lheure o ces fraudes se diversifient et se complexifient, la solution rside dans laccroissement de la technicit propre chaque sphre administrative (douanes, DGFiP) et dans lamlioration de la coopration. Un bilan doit en outre tre dress des divers rapprochements car en ralit, tous ne prsentent pas un intrt et une efficacit avrs. La brigade nationale de rpression de la dlinquance fiscale constitue une exception, une extension de ses comptences et un renforcement de ses effectifs semblent souhaitables condition toutefois de conserver un quilibre dans ce service entre la technicit fiscale des agents des finances publiques et la place de la police judiciaire. Intensifier la recherche pour mieux dtecter la fraude.

La tendance actuelle est au formatage et la prdominance dun indicateur (CF2R) trs structurant qui conduit se limiter certains secteurs dactivit, donc en dlaisser dautres, ce qui ne permet pas de dtecter certains schmas de fraude. Pour une recherche vritablement efficace, il importe de se dgager de cette logique contraignante. Comme pour les autres missions fiscales, la recherche est essentiellement juge sur des objectifs quantitatifs qui mettent en danger la qualit des missions. Face la complexit de certains dossiers, une formation adapte, touchant notamment aux circuits conomiques et financiers, est aussi indispensable afin de pouvoir fiscaliser linformation. Dans lexercice des missions, il faut admettre que la recherche a besoin dune souplesse dans son organisation, faite de contacts avec dautres administrations, avec des organismes institutionnels (Banques, Assurances, Autorit des Marchs Financiers) voire des entreprises publiques ou des organismes sociaux, dinitiatives des enquteurs, de ractivit linformation et dune grande latitude dans le droul des travaux. Notons galement que les contacts entre services de recherche et de contrle sont trop distendus, il faut donc dvelopper les changes formels et informels entre les agents. Le renseignement interne est galement un vrai dfi : la transmission et lexploitation des informations doit gagner en efficacit, en dveloppant les changes et la coopration entre services fiscaux. Enfin, une rflexion pourrait sengager sur une force plus contraignante de procdures telles que le droit de communication, qui a dj t largi (notamment aux banques). Dvelopper et amliorer les donnes et les changes dinformations.

A lvidence, face une fraude multiforme qui se diversifie, se complexifie et sinternationalise, la question des changes dinformations est cruciale. Il en va aussi bien des changes dinformations entre administrations sociales et fiscales dun mme pays quentre administrations de pays diffrents. Lenjeu est le suivant : chaque Etat doit tre en situation de savoir qui (entreprise, particulier) dtient quoi ltranger (socit, capitaux, comptes) et, a fortiori, au sein de lEtat. Bien entendu, tout cela doit seffectuer avec une formation technicienne adapte touchant aussi bien la fiscalit qu lanalyse des circuits financiers, aux comptabilits dmatrialises (en dtectant notamment l'utilisation frauduleuse des logiciels permissifs) et lvolution des schmas de fraude. Ceci doit se traduire par linstauration dun mcanisme dchange automatique dinformations (concernant les comptes bancaires et les structures de type socits, trust), dun reporting comptable permettant de retracer les oprations comptables dun groupe pays par pays et par une dclaration des prix de transfert. De telles obligations ne se traduiraient pas par une hausse des cots de gestion des grandes entreprises, car celles-ci disposent dj de ces donnes. Elles sont mme dans lobligation de livrer ladministration fiscale, sa demande, une dclaration des prix de transfert. Instaurer une

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obligation permettrait ladministration fiscale de disposer de donnes intressantes afin didentifier les anomalies et les fraudes et ainsi dtre plus efficace dans son action. La gestion de limpt dans sa globalit doit permettre une relle fiabilit et exhaustivit des bases de donnes internes. La dmatrialisation du dossier, combine la conservation de certains documents papiers ainsi que le dpt auprs de diffrents services de nouvelles dclarations et aux changements dorganisation des services aboutit un parpillement des dossiers, des pertes d'informations qui nuisent la bonne gestion, la programmation et donc, par suite, la qualit du contrle. Outre une meilleure tenue du dossier, il faut dvelopper le recoupement et le croisement internes des fichiers de ladministration ainsi que la ractivit dans leur mise jour ou leur actualisation. En effet, ceci permettrait de pallier labsence du suivi de certains rgimes fiscaux qui est due, en partie, labsence dhistorique dans les applications (de fait, certains secteurs ou rgimes fiscaux ne sont donc pas balays par les recoupements informatiques et chappent largement au contrle). Mais les systmes fiscaux ne peuvent plus compter sur les seules origines nationales en termes de renseignements pour appliquer leurs propres lgislations. Au niveau international, seul lchange automatique dinformations entre administrations fiscales peut dissuader et rvler les fraudes dans les flux transfrontaliers. Ceci suppose donc un cadre lgal (europen) qui impose des obligations communes. Pour ce faire, il faudrait, par exemple, commencer par largir la porte de la directive pargne afin de toucher les personnes physiques et morales dune part, et lensemble des revenus financiers dautre part. Ce socle juridique permettrait laccs rapide aux informations dans le cadre dune procdure encadre par la loi (qui garantirait ainsi lgalit de traitement des contribuables europens). Bien entendu, ce cadre doit tre contraignant et prvoir des sanctions (amendes, publication des refus sur un rapport de la commission). Une banque de donnes europenne pourrait tre mise en place, sur lide du systme Vat Information Exchange System (VIES) pour la TVA intracommunautaire qui, quoiquimparfait, montre quun tel projet est techniquement ralisable. Plus largement, dvelopper la coopration internationale et agir au niveau europen.

Dvelopper et intensifier une vritable coopration internationale passerait notamment par : la venue de fonctionnaires trangers dans le cadre dune procdure, linstauration dun vrai droit de suite dans le cadre du contrle dune socit qui permettrait deffectuer des recherches ou vrifications dans un autre Etat membre o serait implante une socit du mme groupe que la socit vrifie, une filiale de la socit vrifie ou une socit dans laquelle la socit vrifie dtient un certain seuil de participation et le dveloppement de la procdure de contrle multilatral coordonn. Pour le dire rapidement, au sein de lUnion europenne, il est urgent de parvenir tablir une base juridique permettant, notamment : dchanger automatiquement des renseignements entre administrations fiscales, dtablir une base dimposition commune en matire dimpt sur les socits, de travailler sur un rgime unifi en matire de TVA, dharmoniser progressivement les fiscalits (notamment en matire dIS), dliminer les socits-crans, le secret bancaire et toute forme dopacit Pour ce faire, il faudrait donc saccorder sur le traitement juridique de lvasion fiscale et de la fraude fiscale (trop considr comme un dlit mineur) et dvelopper un certain nombre de procdures qui existent dj mais qui restent peu usites (assistance, contrle coordonn). Enfin, la fiscalit doit galement rpondre au dfi pos par la problmatique du commerce lectronique qui dmatrialise lentreprise, sa domiciliation, la transaction et le traitement fiscal de la cration de richesse. LOCDE estime que 80% des transactions lectroniques ont lieu entre entreprises lies, ce qui situe lenjeu en termes de transfert de bnfices par exemple. La cration dune structure nomme Eurofisc na pour lheure pas permis les avances ncessaires. Lide ne peut tre intressante que si elle saccompagne des moyens juridiques et humains suffisants qui permettent de traiter les demandes de coopration sur lensemble du territoire de lUnion

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europenne et au-del. Ce projet sera utile sil s'accompagne d'une volont relle et durable de lutter contre toutes les formes de fraude fiscale et tous ses intervenants (sil ne porte que sur la TVA intracommunautaire, le projet restera inachev). Ceci suppose que les Etats membres saccordent sur lapproche de la fraude fiscale et sur un socle de mesures qui permettront cette structure de disposer dune vritable capacit dagir, juridique et fonctionnelle. Paradis fiscaux : des enjeux particuliers

Un effort particulier doit tre fait lencontre des paradis fiscaux. Les changes dinformations tels quils sont dcrits ci-dessus doivent dj permettre une relle transparence. Mais l encore, diffuser de linformation, notamment en revenant la stratgie des listes noires , demeure ncessaire. Le nombre de ces listes doit tre revu la baisse, lidal tant de ne diffuser quune liste unique, tablie par une autorit fiscale mondiale indpendante ( limage de lautorit fiscale que propose le rseau Tax Justice Network) et rgulirement actualise. Une telle autorit pourrait galement promouvoir des normes internationales (sur lchange dinformations, sur le droit de suite) limage de celles qui ont t tablies par le Gafi en matire de lutte contre le blanchiment. 3/ Au-del de la seule fiscalit, des enjeux conomiques, financiers et juridiques imbriqus. Blanchiment et fraude fiscale, des liens vidents.

Les liens entre blanchiment et fraude fiscale sont souvent discuts, notamment par les territoires pratiquant le secret bancaire, qui acceptent, dans des cas peu nombreux et sous conditions, de lever le secret bancaire pour des affaires de blanchiment, condition toutefois que cela ne concerne pas la fraude fiscale. Certains observateurs estiment en effet que blanchiment et fraude fiscale constituent deux questions distinctes. Il nen est videmment rien : les produits issus dactivits illicites sont rarement fiscalement dclars, tandis que ceux issus de la fraude fiscale sont blanchis avant de rintgrer lconomie relle. Lutter contre le blanchiment ne peut donc tre efficace que si la lutte contre la fraude fiscale dispose galement de moyens suffisants. La transposition de la 3me directive europenne de lutte contre le blanchiment pourrait offrir des perspectives intressantes. Cette directive considre en effet comme des infractions graves entrant dans le champ de la dclaration de soupon35 toute infraction passible dune peine de prison dun an ou plus, et notamment les infractions que larticle 1741 du Code gnral des impts qualifie de fraude fiscale. Ceci offre donc de nouvelles possibilits. Il pourrait ainsi tre mis en place un droit de communication classique auprs de Tracfin, ce qui permettrait de cibler les renseignements et les donnes (numro de comptes bancaires, identification des personnes) ncessaires une analyse fiscale des oprations ayant fait lobjet dune dclaration de soupon. Accrotre la transparence.

Au-del des mesures exclusivement fiscales, il sagit dinstaurer des obligations comptables et financires qui favorisent la transparence. Plusieurs mesures phares pourraient tre prises : interdire laccs aux marchs publics pour les entreprises entretenant des relations avec les paradis fiscaux et judiciaires, obliger les socits cotes dclarer les oprations ralises avec les paradis fiscaux et leur justification dans leurs comptes consolids, garantir la traabilit des revenus et des mouvements de fonds, y compris travers les trusts et les fondations et, enfin, renforcer le contrle des socits de compensation clearing .

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La dclaration de soupon est transmise la cellule Tracfin qui peut, le cas chant aprs instruction, transmettre le dossier la justice.

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A ce titre, une obligation en termes de reporting comptable est absolument ncessaire afin de disposer dune information suffisante pour apprhender la ralit conomique dun groupe de socits. Ceci permettrait de cerner l'implantation des socits, la ralit des activits exerces, le nombre de salaris employs, le montant des impts pays... Cette obligation est du reste ncessaire pour tablir un recoupement avec les dclarations de prix de transfert quil faut par ailleurs galement mettre en place en tendant lobligation de dclaration instaure par la loi de finances rectificative de 2009. Droit des socits et fiscalit, des enjeux croiss.

Une des caractristiques majeures des paradis fiscaux est de permettre la cration rapide et peu de frais, de socits qui permettent notamment, en tout anonymat, le placement, la gestion et la transmission de patrimoines. Les paradis fiscaux offrent la plupart du temps un rgime opaque en matire de droit des socits. Il y est ainsi possible de crer des socits crans, souvent paravents dactivits illicites, qui permettent de dissimuler lidentit des bnficiaires et des ayants droit. Lutilisation de ce type de socit (fiducies, trusts, fondations, socits de personnes responsabilit limite) est particulirement propice aux activits illicites comme le blanchiment par exemple36. Il faut donc lever lopacit qui existe sur ce type de structures. Les premires mesures prendre seraient les suivantes : toutes les autorits publiques des Etats membres devraient disposer des informations sur les bnficiaires effectifs et le contrle des socits implantes sur leur territoire. Il faut assurer une supervision adquate et une stricte intgrit du systme dobtention, de conservation et de transmission des informations. Enfin, il doit tre possible aux autorits publiques (de rglementation, de surveillance et dapplication des lois), dans le cadre de leurs investigations, dchanger des informations ainsi dtenues sur les bnficiaires effectifs des socits cres sur le territoire des Etats membres. Il pourrait ainsi tre institu une obligation de dclaration pralable aux autorits publiques du nom de tous les bnficiaires effectifs de toutes les socits, sans exception. Ces informations seraient alors transmises aux autorits publiques des autres Etats membres (administrations fiscales et judiciaires) sous peine de sanctions, soit doffice lorsquun de leurs rsidents apparat, soit sur demande des autorits publiques des Etats membres. Ce dispositif permettrait, par exemple, dimposer dans son Etat de rsidence un contribuable qui aurait transfr une partie de son patrimoine dans un trust ltranger. Au plan national, il est indispensable dengager la responsabilit financire des donneurs dordre. Sur le plan fiscal, laction de ladministration est en effet souvent bride du fait de la complexit de la fraude faisant intervenir un rseau de sous-traitants. De plus, les procdures sont difficiles mettre en uvre car il faut prouver que le donneur d'ordre ne pouvait ignorer les agissements de son sous-traitant. Il en est de mme dans le cadre des rseaux carrouselistes ou l'acheteur ne pouvait ignorer les agissements de son fournisseur. Par ailleurs, la question de la domiciliation est clairement pose : il faut en revoir les critres, afin dviter les domiciliations fantaisistes , notamment au regard de la dmatrialisation des changes qui constitue un vritable enjeu en soi quant au rgime fiscal adopter et aux procdures de contrle engager. Accrotre laide au dveloppement

Certains Etats ont fait de leur stratgie fiscale leur stratgie de dveloppement. Dans les pays de lest de lEurope, la mise en place de Flat tax vise attirer les investisseurs et les entreprises tout autant qu lutter contre lconomie souterraine. Or, il est un fait que ces pays (lorsquils sont rellement indpendants et non adosss politiquement un pays occidental) ne bnficient pas dune aide suffisante pour financer les investissements publics en termes dducation, de sant

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Rapport de lOrganisation de Coopration et de Dveloppement Economique, Au-del des apparences, 2003.

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De la mme manire, certains Etats considrs comme des paradis fiscaux et judiciaires voient leur croissance reposer principalement sur les activits financires. Dans le cadre dune lutte contre les paradis fiscaux et les mesures fiscales et judiciaires dommageables, adopter des programmes daide la reconversion conomique de certains centres off-shore et accrotre laide financire est ncessaire.

Face aux 1 000 milliards deuros de fraude en Europe, un plan daction europen efficace ?
La lecture du communiqu dat du 11 dcembre de la Commission europenne intitul Fraude fiscale : lUnion europenne passe lattaque 37 pourrait laisser penser que la lutte contre la fraude fiscale devient, enfin, une priorit europenne. On y apprend ainsi qu un plan daction relatif la lutte contre la fraude et lvasion fiscales prvoit des mesures court, moyen et long terme pour rgler ce problme et recouvrer les sommes dues, pas moins. Le communiqu prcise que la fraude fiscale est value 1 000 milliards deuros par an au sein de lUnion europenne. La France reprsentant 16% du produit intrieur brut de lUnion europenne, un tel montant reprsenterait des pertes fiscales annuelles de 160 milliards par an en France, un montant colossal quivalent prs de la moiti des recettes fiscales brutes annuelles. Dans la priode de crise budgtaire actuelle, une telle somme a de quoi laisser rveur et justifie que lon sattaque tous les types de contournement de limpt. Le communiqu de lUnion europenne sappuie sur une communication de la Commission europenne au Conseil et au Parlement proposant un plan daction 38 . Celui-ci dresse un constat synthtique pertinent de la situation actuelle : il regrette que tous les Etats membres naient pas la mme approche des paradis fiscaux par exemple. Il recommande certaines mesures, comme ltablissement dune liste noire nationale ( linstar de ce qui existe en France) ou encore le renforcement des conventions fiscales. Il appelle mettre fin aux stratgies de planification fiscale agressive. Il propose certaines recommandations en matire de coopration, de surveillance par la Commission europenne davancement des travaux, didentification fiscale, de mcanismes anti abus. Va-t-on enfin renforcer la lutte contre la fraude fiscale ? On ne peut que le souhaiter, tout en restant prudent. Tel Saint-Thomas, on attendra de constater sur pices pour en juger. Car ce nest pas la premire fois que la Commission europenne fait montre de volontarisme en la matire, sans pour autant que celui-ci ne soit suivi deffets En mai 2006, la Commission europenne appelait ainsi la ncessit dune stratgie europenne cohrente de lutte contre la fraude fiscale. Dans une Communication39, elle appelait avec force une meilleure coopration et proposait mme de renforcer les moyens humains ! Depuis, force est de constater que la fraude sest dveloppe. Ceci nest malheureusement gure tonnant : les moyens humains, juridiques et matriels se sont affaiblis alors que les possibilits de frauder se sont dveloppes, et ce malgr le volontarisme affich en 2006 par la Commission europenne

Voir le communiqu de la Commission europenne du 11 dcembre 2012 : http://ec.europa.eu/news/economy/121211_fr.htm 38 Communication de la Commission europenne au Parlement europen et au Conseil du 6 dcembre 2012 : Plan daction pour renforcer la lutte contre la fraude et lvasion fiscales : http://ec.europa.eu/taxation_customs/resources/documents/taxation/tax_fraud_evasion/com_2012_722_fr.pdf 39 Communication de la Commission europenne au Parlement europen et au Comit conomique et social europen du 31 mai 2006 sur la ncessit de dvelopper une stratgie europenne coordonne en vue damliorer la lutte contre la fraude fiscale : http://ec.europa.eu/taxation_customs/resources/documents/taxation/vat/control_antifraud/combating_tax_fraud/com(2006)254_fr.pdf

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B/ Des mesures immdiates cibles et concrtes ?


1/ Mesures dordre juridique Un allongement de la prescription est ncessaire, du fait du recul fin mai (et juin pour les tldclarations) du dpt de la dclaration IR (au lieu de fin mars). Il faut notamment revenir sur la rduction de la prescription en cas de visa dune association de gestion ou dun expert comptable agr (pas de sous-traitance). Une extension de la prescription lIR est galement ncessaire pour les cas o ladministration doit effectuer des investigations importantes (comme cest dj le cas limpt de solidarit sur la fortune ou en matire de droits denregistrement) ou en fonction de l'importance des bases minores. Dans certains cas, une prescription de 10 ans est nettement plus dissuasive. Toujours en matire de prescription, une suspension de la prescription pnale compter de la date de la proposition de rectification notifiant la fraude jusqu lmission de lavis dimposition est indispensable (et pas simplement du fait de la saisine de la CIF) pour ne pas restreindre le dlai de prescription dont peuvent avoir besoin les services pour poursuivre le dlit de fraude fiscale. Plus largement, linscurit fiscale invoque par de nombreux contribuables est facteur dinstabilit juridique : on peut ainsi dnombrer ces dernires annes plusieurs lois de finances par an ainsi que des modifications rptes de certains dispositifs fiscaux (ainsi, sur 5 ans, on aura not 4 versions diffrentes de larticle 885 I bis du CGI portant sur le pacte dactionnaires Dutreil) ce qui complique par voie de consquence lexercice du contrle. En outre, la fin de la rgle du double, enfin annonce par la loi de finances rectificative de 2012, est une condition de lefficacit de la lutte contre la grande fraude. Enfin, un texte contraignant pour l'ISF est ncessaire pour pouvoir procder des contrles sur place. 2/ Mesures dordre organisationnel Les mesures dordre organisationnel constituent un enjeu important pour lefficacit du contrle fiscal puisquelle en rythme lexercice au quotidien. Les outils informatiques faire voluer

Parmi les mesures figure par exemple labandon du flicage et de la lourdeur dont Rialto investigation est porteur. Toujours en matire dapplications informatiques, certaines se dgradent en qualit (CFIR) ou sont mal alimentes (logiciel Adlie incomplet, TSE, erreurs des actes BNDP) ; Il faut donc dsormais privilgier la qualit des saisies, condition imprative de la fiabilit des donnes. En outre, certains freins lutilisation des applications doivent tre levs. Ladministration doit faire confiance ses agents (tous tenus par des obligations dontologiques) et donner le plus large accs aux applications disponibles (Iliad, Majic, Oeil) pour accder aux informations et mener par la suite un contrle efficace. Un rseau dexpertise fiscale mettre en uvre

Lexpertise doit tre renforce tous les niveaux : expertise de chacun des agents (via la formation notamment, mais aussi la coopration avec dautres services), expertise organise au niveau des directions (ce qui suppose par exemple de structurer la place dagents experts limage de ce que font certaines Dircofi avec des Inspecteurs divisionnaires experts) et au niveau national, avec un service ou un rseau qui serait charg de produire du matriel exploitable harmonis, accessible, centralis par les services dans leurs missions quotidiennes. Un tel rseau dexpertise organis en cohrence au plan national est aujourdhui urgent mettre en uvre.

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Assurer une prsence harmonieuse sur le territoire

Le maintien de plusieurs niveaux d'interventions du contrle fiscal, qu'il s'agisse des structures de recherches, de programmation, de contrle sur pices ou sur place est indispensable. Les niveaux dpartementaux rgionaux, nationaux demeurent toujours pertinents au regard des objectifs de prsence, de prvention, budgtaires ou rpressifs assigns au contrle. La couverture de l'ensemble du territoire doit ainsi tre maintenue, un lien de proximit est conserver avec les services de gestion lien dj mis mal par la cration de ples dpartementaux loignant les services et distendant les liens et les changes d'informations. Le lien et les changes avec d'autres services administratifs (URSSAF, inspection du travail, police, justice...) et la connaissance du terrain sont au cur de renseignements conduisant une dtection de la fraude. La localisation de l'ensemble des services de contrle au niveau d'une inter rgion ou du chef lieu d'un seul dpartement conduirait rduire les relations entre services et rduirait les zones d'interventions du contrle fiscal externe en raison des contraintes de dplacement (dtection, prvention, temps de dplacement, remboursement de frais ,...). De plus les investigations effectues ne sont pas identiques ou similaires selon la structure de contrle, les mthodes de travail sont adaptes en fonction des tissus couverts. La fraude s'accrotrait, un effet d'aubaine se dvelopperait au niveau dpartemental d une moindre prsence sur le terrain. Cela accentuerait la moindre probabilit d'tre contrl sachant que certains secteurs d'activits (bnfices agricoles, bnfices non commerciaux...) ont statistiquement un risque d'tre contrl trs faible voir suprieur un sicle. 3/ Mesures en matire de pilotage Amliorer le pilotage

Le rendu du contrle fiscal ne doit pas tre mesur seulement en terme de nombre d'interventions mais galement en terme de qualit des interventions. Si la prsence des acteurs du contrle est importante, la manire de valoriser les oprations de contrle, qu'il s'agisse de CSP ou de CFE, l'est galement. Ainsi le respect des dlais, des cadencements, des rendus des dossiers (pas toujours prvus par les textes) conduit une survalorisation de ces derniers et provoque une asymtrie entre ce qui est imposs aux acteurs du contrle et l'absence de contrepartie pour les contribuables qui peuvent loisir utiliser des manuvres dilatoires. Cela nuit la qualit des investigations (rduction du nombre de droit de communication alors que ces derniers permettent d'asseoir les redressements, ne pas faire ou ne pas attendre les retours d'assistance administrative, viter certaines dmarches...) voire la dfense des dossiers au contentieux faute d'informations utiles pour l'assurer. Atteindre le plus rapidement possible certains indicateurs dont la pertinence du taux est dcide exante plutt que ex post (pnalisation des dossiers par exemple) peut conduire privilgier certains dossiers comme entrant dans la catgorie de ceux pnaliser alors qu'au cours de l'anne d'autres traits plus tardivement rpondraient davantage ce type de critrisation. Il en est de mme de la valorisation des critres de rendement ou d'enjeux rapidement identifiable au dtriment du traitement de certains dossiers ncessitant la coopration et la coordination de diffrents services en plusieurs lieux du territoire. La mise en place d'une cellule de coordination arrivera-t-elle inverser la tendance ? Enfin, le critre de la difficult potentielle recouvrer les sommes dues suite un contrle fiscal ne doit pas conduire carter des dossiers a priori des oprations de CFE. En effet, les effets prventifs de certains de ces contrles sont eux bien visibles en vitant le dveloppement de zone de non droit. Une rflexion devrait tre mene sur les enjeux de prvention ou de rpression de certains contrles, en ne limitant pas leur effet la seule prise en compte dun taux de recouvrement, ils rpondent parfois dautres enjeux.

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Changer la politique dindicateurs

Changer les indicateurs Lolf et ceux du suivi statistique quotidien du contrle fiscal, actuellement trop pressants, davantage tourns vers la quantit et vers un certain formatage que vers la qualit et lefficacit. La couverture du tissu fiscal et la mise en place dun indice de coopration fiscale internationale en constitue deux pistes (voir ci-dessous). Mesurer le taux de couverture du tissu fiscal devrait tre le premier des indices soumis la reprsentation nationale. Certes, la mesure du taux de couverture est complexe : elle peut se dcliner en rgimes dimposition, en nature dactivit (vente, prestataire), en rgimes dimposition, en chiffre daffaires ralis, en dimension internationale des socits contrles Mesurer cette couverture est toutefois indispensable pour sassurer que le tissu fiscal est trait galit. Une alternative : vers un indice de transparence et de coopration fiscales ?

On peut rflchir un indice de transparence et de coopration fiscales qui rsulterait de la consolidation de plusieurs donnes. Cet indice serait gradu en fonction des rsultats, rvisable lorsque la situation volue (il pourrait tre commun dautres Etats, au sein de lUnion europenne et de lOCDE par exemple, afin de mesurer lvolution de la lutte contre les paradis fiscaux notamment). Il permettrait dviter les effets de seuil (aujourdhui, les listes noire et grise de lOCDE tiennent compte dun certain nombre de signatures de convention : ceci nincite en ralit pas cooprer) et il reposerait sur des lments qualitatifs et pas seulement quantitatifs, ce qui obligerait tous les Etats montrer leur relle volont de cooprer en matire de lutte contre la fraude fiscale. Comment construire lindice de transparence et de coopration fiscales Exemples de donnes quantitatives : Nombre de conventions fiscales portant sur les changes dinformations des fins fiscales. Nombre dimpts couverts par la convention. Accs aux informations bancaire et linformation sur lidentit des bnficiaires effectifs des structures juridiques (socits-crans). Nombre de demandes dinformations effectues et nombre de rponses obtenues. Exemples de donnes qualitatives Qualit des informations fournies (informations recueillies par rapport celles demandes). Dlais de rponse aux demandes dinformations. Nombre de contrles multilatraux coordonns. Etat du contentieux sur lapplication des dispositions de la convention (notamment sur lutilisation de larsenal juridique anti vasion fiscale). 4/ Renforcer des effectifs budgtairement rentables et socialement utiles Lemploi est une question centrale dans lefficacit de la lutte contre la fraude. Ce sont en effet les agents des finances publiques qui traitent les dossiers, dtectent les anomalies, effectuent les recherches, vrifient les comptes et les comptabilits et procdent au recouvrement. De fait, les agents de ladministration fiscale sont donc au cur des enjeux de justice fiscale et sociale. Renforcer les services de cette chane de travail fiscale et de ladministration fiscale et financire est donc une ncessit absolue pour amliorer lefficacit de la lutte contre les diverses formes dvitement de limpt.

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Annexes
Annexe 1 : Rappel des articles du Code gnral des impts mentionns dans le rapport
Article 209 B I.-1. Lorsqu'une personne morale tablie en France et passible de l'impt sur les socits exploite une entreprise hors de France ou dtient directement ou indirectement plus de 50 % des actions, parts, droits financiers ou droits de vote dans une entit juridique : personne morale, organisme, fiducie ou institution comparable, tablie ou constitue hors de France et que cette entreprise ou entit juridique est soumise un rgime fiscal privilgi au sens de l'article 238 A, les bnfices ou revenus positifs de cette entreprise ou entit juridique sont imposables l'impt sur les socits. Lorsqu'ils sont raliss par une entit juridique, ils sont rputs constituer un revenu de capitaux mobiliers imposable de la personne morale tablie en France dans la proportion des actions, parts ou droits financiers qu'elle dtient directement ou indirectement. Le taux de dtention mentionn l'alina prcdent est ramen 5 % lorsque plus de 50 % des actions, parts, droits financiers ou droits de vote de l'entit juridique tablie ou constitue hors de France sont dtenus par des entreprises tablies en France qui, dans le cas o l'entit trangre est cote sur un march rglement, agissent de concert ou bien par des entreprises qui sont places directement ou indirectement dans une situation de contrle ou de dpendance au sens de l'article 57 l'gard de la personne morale tablie en France. 2. Les actions, parts, droits financiers ou droits de vote dtenus indirectement par la personne morale vise au 1 s'entendent des actions, parts, droits financiers ou droits de vote dtenus par l'intermdiaire d'une chane d'actions, de parts, de droits financiers ou de droits de vote ; l'apprciation du pourcentage des actions, parts, droits financiers ou droits de vote ainsi dtenus s'opre en multipliant entre eux les taux de dtention successifs. La dtention indirecte s'entend galement des actions, parts, droits financiers ou droits de vote dtenus directement ou indirectement : a. Par les salaris ou les dirigeants de droit ou de fait de la personne morale mentionne au 1 ; b. Par une personne physique, son conjoint, ou leurs ascendants ou descendants lorsque l'une au moins de ces personnes est directement ou indirectement actionnaire, porteuse de parts, titulaire de droits financiers ou de droits de vote dans cette personne morale ; c. Par une entreprise ou une entit juridique ayant en commun avec cette personne morale un actionnaire, un porteur de parts ou un titulaire de droits financiers ou de droits de vote qui dispose directement ou indirectement du nombre le plus lev de droits de vote dans cette entreprise ou entit juridique et dans cette personne morale ; d. Par un partenaire commercial de la personne morale ds lors que les relations entre cette personne morale et ce partenaire sont telles qu'il existe entre eux un lien de dpendance conomique. Toutefois, les actions, parts, droits financiers ou droits de vote mentionns aux a, b, c et d ne sont pas pris en compte pour le calcul du pourcentage de rsultat de l'entit juridique tablie hors de France, qui est rput constituer un revenu de capitaux mobiliers de la personne morale. 3. Le bnfice de l'entreprise ou le revenu de capitaux mobiliers mentionn au 1 est rput acquis le premier jour du mois qui suit la clture de l'exercice de l'entreprise ou de l'entit juridique tablie ou constitue hors de France. Il est dtermin selon les rgles fixes par le prsent code l'exception des dispositions prvues l'article 223 A. 4. L'impt acquitt localement par l'entreprise ou l'entit juridique, tablie hors de France, est imputable sur l'impt tabli en France, condition d'tre comparable l'impt sur les socits et, s'il s'agit d'une entit juridique, dans la proportion mentionne la dernire phrase du premier alina du 1. 5. Lorsque les produits ou revenus de l'entreprise ou de l'entit juridique comprennent des dividendes, intrts ou redevances qui proviennent d'un Etat ou territoire autre que celui dans lequel l'entreprise ou l'entit juridique est tablie ou constitue, les retenues la source auxquelles ont donn lieu ces dividendes, intrts ou redevances sont imputables dans la proportion mentionne la dernire phrase du premier alina du 1 sur l'impt sur les socits d par la personne morale tablie en France. Cette imputation est toutefois subordonne la condition que l'Etat ou le territoire d'o proviennent ces dividendes, intrts ou redevances soit la France ou un Etat ou territoire qui est li la France par une convention d'limination des doubles impositions en matire d'impt sur les revenus et qui n'est pas non coopratif au sens de l'article 238-0 A, auquel cas l'imputation se fait au taux fix dans la convention. II.-Les dispositions du I ne sont pas applicables : -si l'entreprise ou l'entit juridique est tablie ou constitue dans un Etat de la Communaut europenne et -si l'exploitation de l'entreprise ou la dtention des actions, parts, droits financiers ou droits de vote de l'entit juridique par la personne morale passible de l'impt sur les socits ne peut tre regarde comme constitutive d'un montage artificiel dont le but serait de contourner la lgislation fiscale franaise.

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III.-En dehors des cas mentionns au II, le I ne s'applique pas lorsque la personne morale tablie en France dmontre que les oprations de l'entreprise ou de l'entit juridique tablie ou constitue hors de France ont principalement un objet et un effet autres que de permettre la localisation de bnfices dans un Etat ou territoire o elle est soumise un rgime fiscal privilgi. Cette condition est rpute remplie notamment lorsque l'entreprise ou l'entit juridique tablie ou constitue hors de France a principalement une activit industrielle ou commerciale effective exerce sur le territoire de l'Etat de son tablissement ou de son sige. III bis (Abrog). IV.-Un dcret en Conseil d'Etat fixe les conditions d'application du prsent article et notamment les modalits permettant d'viter la double imposition des bnfices ou revenus de capitaux mobiliers effectivement rpartis ainsi que les obligations dclaratives de la personne morale.
NOTA: Loi n 2012-958 du 16 aot 2012 de finances rectificative pour 2012, art. 14 II : Ces dispositions s'appliquent aux exercices clos compter du 31 dcembre 2012

Article 238 A Les intrts, arrrages et autres produits des obligations, crances, dpts et cautionnements, les redevances de cession ou concession de licences d'exploitation, de brevets d'invention, de marques de fabrique, procds ou formules de fabrication et autres droits analogues ou les rmunrations de services, pays ou dus par une personne physique ou morale domicilie ou tablie en France des personnes physiques ou morales qui sont domicilies ou tablies dans un Etat tranger ou un territoire situ hors de France et y sont soumises un rgime fiscal privilgi, ne sont admis comme charges dductibles pour l'tablissement de l'impt que si le dbiteur apporte la preuve que les dpenses correspondent des oprations relles et qu'elles ne prsentent pas un caractre anormal ou exagr. Pour l'application du premier alina, les personnes sont regardes comme soumises un rgime fiscal privilgi dans l'Etat ou le territoire considr si elles n'y sont pas imposables ou si elles y sont assujetties des impts sur les bnfices ou les revenus dont le montant est infrieur de plus de la moiti celui de l'impt sur les bnfices ou sur les revenus dont elles auraient t redevables dans les conditions de droit commun en France, si elles y avaient t domicilies ou tablies. Toutefois, les intrts, arrrages et autres produits des obligations, crances, dpts et cautionnements, l'exception de ceux dus au titre d'emprunts conclus avant le 1er mars 2010 ou conclus compter de cette date mais assimilables ces derniers, ainsi que les redevances de cession ou concession de licences d'exploitation, de brevets d'invention, de marques de fabrique, procds ou formules de fabrication et autres droits analogues ou les rmunrations de services, pays ou dus par une personne physique ou morale domicilie ou tablie en France des personnes physiques ou morales qui sont domicilies ou tablies dans un Etat ou territoire non coopratif au sens de l'article 238-0 A, ne sont pas admis comme charges dductibles pour l'tablissement de l'impt, sauf si le dbiteur apporte la preuve mentionne au premier alina et dmontre que les oprations auxquelles correspondent les dpenses ont principalement un objet et un effet autres que de permettre la localisation de ces dpenses dans un Etat ou territoire non coopratif. Les premier et troisime alinas s'appliquent galement tout versement effectu sur un compte tenu dans un organisme financier tabli dans un des Etats ou territoires viss, respectivement, aux premier et troisime alinas.
NOTA: LOI n 2009-1674 du 30 dcembre 2009 de finances rectificative pour 2009 art 22 VII 2 : les prsentes dispositions sont applicables aux exercices ouverts compter du 1er janvier 2011.

Article 155 A I. Les sommes perues par une personne domicilie ou tablie hors de France en rmunration de services rendus par une ou plusieurs personnes domicilies ou tablies en France sont imposables au nom de ces dernires : - soit, lorsque celles-ci contrlent directement ou indirectement la personne qui peroit la rmunration des services ; - soit, lorsqu'elles n'tablissent pas que cette personne exerce, de manire prpondrante, une activit industrielle ou commerciale, autre que la prestation de services ; - soit, en tout tat de cause, lorsque la personne qui peroit la rmunration des services est domicilie ou tablie dans un Etat tranger ou un territoire situ hors de France o elle est soumise un rgime fiscal privilgi au sens mentionn l'article 238 A. II. Les rgles prvues au I ci-dessus sont galement applicables aux personnes domicilies hors de France pour les services rendus en France. (2me phrase supprime). III. La personne qui peroit la rmunration des services est solidairement responsable, hauteur de cette rmunration, des impositions dues par la personne qui les rend. Article 123 bis 1. Lorsqu'une personne physique domicilie en France dtient directement ou indirectement 10 % au moins des actions, parts, droits financiers ou droits de vote dans une entit juridique - personne morale, organisme, fiducie

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ou institution comparable - tablie ou constitue hors de France et soumise un rgime fiscal privilgi, les bnfices ou les revenus positifs de cette entit juridique sont rputs constituer un revenu de capitaux mobiliers de cette personne physique dans la proportion des actions, parts ou droits financiers qu'elle dtient directement ou indirectement lorsque l'actif ou les biens de la personne morale, de l'organisme, de la fiducie ou de l'institution comparable sont principalement constitus de valeurs mobilires, de crances, de dpts ou de comptes courants. Pour l'application du premier alina, le caractre privilgi d'un rgime fiscal est dtermin conformment aux dispositions de l'article 238 A par comparaison avec le rgime fiscal applicable une socit ou collectivit mentionne au 1 de l'article 206. 2. Les actions, parts, droits financiers ou droits de vote dtenus indirectement par la personne physique mentionne au 1, s'entendent des actions, parts, droits financiers ou droits de vote dtenus par l'intermdiaire d'une chane d'actions, de parts, de droits financiers ou de droits de vote ; l'apprciation du pourcentage des actions, parts, droits financiers ou droits de vote ainsi dtenus s'opre en multipliant entre eux les taux de dtention desdites actions ou parts, des droits financiers ou des droits de vote successifs. La dtention indirecte s'entend galement des actions, parts, droits financiers ou droits de vote dtenus directement ou indirectement par le conjoint de la personne physique, ou leurs ascendants ou descendants. Toutefois, ces actions, parts, droits financiers ou droits de vote ne sont pas pris en compte pour le calcul du revenu de capitaux mobiliers de la personne physique mentionn au 1. 3. Les bnfices ou les revenus positifs mentionns au 1 sont rputs acquis le premier jour du mois qui suit la clture de l'exercice de l'entit juridique tablie ou constitue hors de France ou, en l'absence d'exercice clos au cours d'une anne, le 31 dcembre. Ils sont dtermins selon les rgles fixes par le prsent code comme si l'entit juridique tait imposable l'impt sur les socits en France. L'impt acquitt localement sur les bnfices ou revenus positifs en cause par l'entit juridique est dductible du revenu rput constituer un revenu de capitaux mobiliers de la personne physique, dans la proportion mentionne au 1, condition d'tre comparable l'impt sur les socits. Toutefois, lorsque l'entit juridique est tablie ou constitue dans un Etat ou territoire n'ayant pas conclu de convention d'assistance administrative avec la France, ou qui est non coopratif au sens de l'article 238-0 A le revenu imposable de la personne physique ne peut tre infrieur au produit de la fraction de l'actif net ou de la valeur nette des biens de la personne morale, de l'organisme, de la fiducie ou de l'institution comparable, calcule dans les conditions fixes au 1, par un taux gal celui mentionn au 3 du 1 de l'article 39. 4. Les revenus distribus ou pays une personne physique mentionne au 1 par une entit juridique ne constituent pas des revenus imposables au sens de l'article 120, sauf pour la partie qui excde le revenu imposable mentionn au 3. 4 bis. Le 1 n'est pas applicable, lorsque l'entit juridique est tablie ou constitue dans un Etat de la Communaut europenne, si l'exploitation de l'entreprise ou la dtention des actions, parts, droits financiers ou droits de vote de cette entit juridique par la personne domicilie en France ne peut tre regarde comme constitutive d'un montage artificiel dont le but serait de contourner la lgislation fiscale franaise. 4 ter. La condition de dtention de 10 % prvue au 1 est prsume satisfaite lorsque la personne physique a transfr des biens ou droits une entit juridique situe dans un Etat ou territoire non coopratif au sens de l'article 238-0 A. 5. Un dcret en Conseil d'Etat fixe les conditions d'application des dispositions qui prcdent et notamment les obligations dclaratives des personnes physiques. Article 4 B 1. Sont considres comme ayant leur domicile fiscal en France au sens de l'article 4 A : a. Les personnes qui ont en France leur foyer ou le lieu de leur sjour principal ; b. Celles qui exercent en France une activit professionnelle, salarie ou non, moins qu'elles ne justifient que cette activit y est exerce titre accessoire ; c. Celles qui ont en France le centre de leurs intrts conomiques. 2. Sont galement considrs comme ayant leur domicile fiscal en France les agents de l'Etat qui exercent leurs fonctions ou sont chargs de mission dans un pays tranger et qui ne sont pas soumis dans ce pays un impt personnel sur l'ensemble de leurs revenus. Article 4 bis Sont galement passibles de l'impt sur le revenu : 1 (Abrog) ; 2 Les personnes de nationalit franaise ou trangre, ayant ou non leur domicile fiscal en France, qui recueillent des bnfices ou revenus dont l'imposition est attribue la France par une convention internationale relative aux doubles impositions.

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Annexe 2 : Communiqus de presse


Communiqu de presse du 12 novembre 2012

Evasion fiscale : un renforcement des moyens contre la fraude simpose plus que jamais
Alors quune srie de mesures antifraudes fiscales devraient tre trs prochainement annonces par le gouvernement, les autorits Suisses ont fort opportunment fait savoir que des agents des finances publiques se rendaient sur leur territoire, elles ont fait part de leur mcontentent devant ce quelles qualifient de violation de leur souverainet nationale. Les ractions effarouches des autorits Suisses ont de quoi surprendre (ou faire sourire) : elles seraient comprhensibles si cet Etat, linstar de tant dautres malheureusement, jouait le jeu de la coopration et de la transparence dans la lutte contre la fraude fiscale. Or, en la matire, il y aurait beaucoup redire. En effet, du fait de linterprtation trs restrictive que la Suisse fait de la fraude fiscale, les difficults sont nombreuses : la Suisse ne rpond pas toutes les demandes dinformations quelle reoit de la France, les rponses quelle fait ne sont pas toutes utilement exploitables, elle demande des informations particulirement prcises, ce qui entrave les procdures voire les rendent inoprantes (si ladministration fiscale franaise disposait de toutes les informations rclames, elle naurait prcisment pas besoin de demander la coopration de la Suisse). Une fois de plus, on peut lgitimement sinterroger sur le but poursuivi par la Suisse dans la priode, dont tout montre quelle devrait figurer sur la liste nationale des territoires non coopratifs (voire sur celle de lorganisation de coopration et de dveloppement conomiques), ce qui permettrait de lui appliquer des dispositifs de lutte antifraude plus efficaces. En la matire, outre certains moyens juridiques, notamment en matire de collecte de linformation et de procdure, il manque aux mesures dvoiles aujourdhui par le Ministre du budget le renforcement des moyens humains de ladministration fiscale franaise, la Direction gnrale des finances publiques (DGFiP). La DGFiP a perdu 25 000 emplois depuis 2002, une nouvelle vague de suppressions demplois (2023 emplois) est programme en 2013. Ces suppressions demplois ont considrablement affaibli le fonctionnement global des services, de laccueil au recouvrement en passant par la gestion des dossiers, la dtection de la fraude et le contrle fiscal dans toutes ses dimensions (contrle du bureau, dit sur pices , et contrle externe, dit sur place ). Alors que la Commission europenne et le Snat (dans son rapport consacr lvasion fiscale internationale) demande que les moyens soient toffs, les gouvernements successifs continuent de penser tort que supprimer des emplois au sein de la DGFiP procurera des conomies budgtaires. A lvidence, cest le contraire qui se passe, moins demplois la DGFiP se traduisant pas moins defficacit dans les missions fiscales (mais aussi par moins defficacit sur les autres missions de la DGFiP). Lensemble des mesures antifraude devrait tre connu dans les tous prochains jours. Premier syndicat de la DGFiP, le syndicat Solidaires Finances Publiques (ex-SNUI-SUD Trsor) fera connatre ses propositions pour renforcer les moyens humains, juridiques et matriels du contrle fiscal.

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Communiqu du 24 novembre 2011

La fraude fiscale est-elle vraiment une priorit gouvernementale ?


La Ministre du budget a prsent les rsultats du contrle fiscal pour lanne 2011. Elle est galement revenue sur les nouveaux moyens juridiques. Elle en conclut que la lutte contre la fraude fiscale na jamais t aussi efficace que depuis 2007. Sur ce point, il faut rappeler que les rsultats du contrle fiscal ont connu une stabilit remarquable au cours des annes 2000 : - en 2000, les rsultats du contrle fiscal slevaient 13,6 milliards deuros, ce qui reprsentait prs de 4,5% des recettes fiscales totales, - en 2006, ils slevaient 15,3 milliards deuros, soit toujours environ 4,5% des recettes fiscales totales, - en 2010, alors que les recettes fiscales sont affectes par la crise, les rsultats du contrle fiscal reprsentent 4,6% du total des recettes fiscales. La fraude fiscale est estime (par lUnion SNUI-SUD Trsor Solidaires) 40 50 milliards deuros par an, dont 15 20 milliards deuros procdant de la fraude internationale. La Commission europenne confirme cette ampleur puisquelle estime que, pour la France, la fraude fiscale est comprise entre 2 et 2,5% du produit intrieur brut (soit 39 49 milliards deuros). La fraude fiscale se complexifie, se diversifie et sinternationalise. Elle ncessite un renforcement des moyens humains, juridiques et matriels. Si de nouveaux moyens juridiques sont apparus, ils demeurent cependant largement soumis aux moyens dont ladministration fiscale dispose. Or, les moyens humains de ladministration fiscale sont en forte baisse. En particulier, les services de gestion et de contrle sur pices (cest--dire du bureau) connaissent dimportantes suppressions demplois, notamment depuis 2007 (2 dparts la retraite sur 3 ne sont pas remplacs). Or, ce sont eux qui constituent le premier tage du contrle fiscal, sans lequel une dtection de la fraude ne peut tre correctement assure. La lutte contre la fraude fiscale passe ncessairement par un renforcement des moyens humains, juridiques et matriels. Ce renforcement est, plus que jamais, une exigence lgitime et une urgence.

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Annexe 3 Chronique Cration dun registre europen des socits : pourquoi et comment ?
Dans un contexte dinternationalisation croissante des changes, de dveloppement de nouvelles technologies ou encore de montages de plus en plus opaques et complexes, la lutte contre lvasion et la fraude fiscales passe par davantage de coopration au niveau europen. En effet, les systmes fiscaux ne peuvent plus compter sur les seules origines nationales en termes de renseignements pour appliquer leurs propres impositions et leurs propres rgles juridiques. Deux raisons commandent de mettre en place un systme dinformations commun sur les socits implantes sur le territoire de lUnion europenne. Le contexte conomique tout dabord : dans un espace aussi intgr que lest lUnion europenne (et, en son sein, singulirement la zone euro), la question de normes europennes est pose avec une acuit certaine, quil sagisse de rgles fiscales ou de rgles juridiques en matire de droit des socits. Lvolution du droit europen lui-mme, comme lillustre la cration relativement rcente de la Socit europenne (rglement n 2157/2001 du Conseil du 8 octobre 2001 relatif au statut de la Socit europenne) qui pose, par construction, le principe de conservation et de diffusion de linformation sur une socit supranationale. Dans un tel environnement, il parat lgitime et souhaitable de disposer dun cadre lgal qui impose des obligations communes40. Celles-ci seraient de deux ordres : linstauration au niveau europen dun registre des socits europennes dune part, et lamlioration des dispositifs de coopration bilatraux dautre part. Bien entendu, ce cadre doit tre contraignant et doit prvoir des sanctions (amendes, publication des refus sur un rapport de la commission). Quel pourrait tre le contenu dun registre europen des socits ? Une rapide comparaison avec des registres dautres pays europens montre que tout registre des socits sert garantir les rapports juridiques dans les relations daffaires avec les commerants et protger les tiers. Pour ce faire, un certain nombre dinformations doivent tre collectes, conserves et disponibles sur les acteurs conomiques que sont les socits. Certaines informations doivent tre dlivres pour pouvoir dmarrer son activit : nom, raison sociale, lieu dimplantation, profession et domicile du commerant Les personnes qui seraient tenues de sinscrire seraient, dune part les personnes physiques qui exercent une activit professionnelle ou artisanale titre professionnel et, dautre part, les socits commerciales et les socits civiles. Pour les socits, les statuts doivent comporter certaines informations fondamentales telles que le nom des associs, le capital, les personnes qui reprsentent la socit, la dtention du capital, lobjet social de la socit. En cours dactivit, tout acte intervenant dans la vie de lentreprise (cession, cessation, augmentation ou rduction du capital, changement du lieu dimplantation) serait communiqu au registre. Les comptes annuels devraient en outre y tre publis. Enfin, tout jugement concernant la socit ou ses reprsentants doit galement figurer au registre (procdure dapurement du passif, interdiction de grer). La publicit de ces informations serait donc permanente (accessible sur simple demande, voire en ligne) et leur tenue serait assure par le registre europen.

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Pour ce faire, il faudrait, par exemple, commencer par revenir sur le traitement drogatoire rserv lAutriche, la Belgique et le Luxembourg concernant la taxation des revenus de lpargne.

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Au-del du registre, la question de lamlioration du cadre rglementaire et de laccs aux informations La mise sur pied dun registre europen pourrait saccompagner dun renforcement de la coopration et des changes dinformations. En pratique, cest bien cet enjeu qui constitue la priorit, tant il est vrai que le registre europen pourrait dcouler dun renforcement et dune harmonisation des obligations dclaratives et de la tenue des informations. Les premires mesures prendre dcouleraient du principe suivant : toutes les autorits publiques des Etats membres doivent disposer des informations sur les bnficiaires effectifs et le contrle des socits implantes sur leur territoire. En consquence, il est indispensable dassurer une supervision adquate et une stricte intgrit du systme dobtention, de conservation et de transmission des informations. Par ailleurs, il doit tre possible aux autorits publiques (de rglementation de surveillance et dapplication des lois), dans le cadre de leurs investigations, dchanger des informations ainsi dtenues sur les bnficiaires effectifs des socits cres sur le territoire des Etats membres. Il pourrait ainsi tre institu une obligation de dclaration pralable aux autorits publiques du nom de tous les bnficiaires effectifs de toutes les socits, sans exception. Ces informations seraient alors transmises aux autorits publiques des autres Etats membres (administrations fiscales, judiciaires, institutions financires) sous peine de sanctions. Ce dispositif permettrait dimposer dans son Etat de rsidence un contribuable qui aurait transfr une partie de son patrimoine dans un trust tranger par exemple. *** Au-del de la question spcifique des socits-crans, la rflexion doit galement porter sur lharmonisation du droit des socits dans lUE. Doit-on tolrer des socits dont le seul but est dchapper limpt (trust, fiducie) ? De la mme manire, il faut relancer une tude sur les rgimes fiscaux privilgis qui favorisent les dlocalisations fiscales incohrentes en termes de logique conomique : ainsi, une socit implante dans un pays, y crant ses richesses, pourra-t-elle chapper tout ou partie au systme dimposition des bnfices de ce pays grce au rgime des holdings des Pays Bas par exemple. Une rflexion sur la notion de territorialit ou encore sur le rgime de groupe simpose donc lchelle europenne. Normes juridiques europennes sur la localisation des siges sociaux, suppression des socits fictives ou socits-crans, obligations communes aux Etats membres en matire de cration et de modification des socits, coopration portant sur la communication de renseignements, le droit des socits ne doit pas tre oubli dans la lutte contre les paradis fiscaux.

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