CONGRESO INTERNACIONAL SOBRE GESTIN DE RECURSOS HUMANOS EN LA ADMINISTRACIN PBLICA VITORIA-GASTEIZ, JUNIO DE 2007

LA PERCEPCIN DE LOS ESPAOLES DE LA ADMINISTRACIN PBLICA

Carles Rami Profesor de Ciencia Poltica y de la Administracin en la Universitat Pompeu Fabra

I INTRODUCCIN El objeto de la ponencia es presentar un conjunto de reflexiones en relacin con la percepcin que tienen los espaoles sobre la Administracin pblica, en general, sobre los servicios pblicos y, tambin, percepciones sobre determinados mbitos sectoriales. Las fuentes de informacin que se van a utilizar van a ser algunos estudios acadmicos sobre la materia y, especialmente, el anlisis de las escasas encuestas (ltimamente no tan escasas) que se han realizado en Espaa sobre la materia: encuestas generales del CIS, encuestas encargadas por la Administracin General del Estado, por la Xunta de Galicia, por la Generalitat de Catalunya, etc. Tambin se van a utilizar los resultados de grupos de discusin sobre este tema que se han realizado en Madrid y en Valencia.

II EL ANLISIS 1) La relevancia de la percepcin social de las administraciones pblicas como fuente de legitimacin: El apoyo social de las instituciones y servicios pblicos es un tema muy relevante. Se sostiene que la legitimidad de las administraciones pblicas est en funcin de su nivel de eficacia y eficiencia en la prestacin de servicios y de cmo ste es percibido. El tema todava es ms importante ya que de la percepcin social de las administraciones pblicas depende su legitimidad y su supervivencia institucional real. Si las instituciones pblicas no se hacen acreedoras de apoyo social pierden buena parte de sus externalidades positivas ya que no son tiles para generar estmulos de seguridad institucional y jurdica en su entorno y con ello no logran generar desarrollo econmico y, con ello, desarrollo humano. A pesar que el ejemplo es lejano es muy interesante analizar la actual situacin de las agencias reguladoras en algunos pases de Amrica Latina (Bolivia, Per, Argentina, Brasil, etc.). Estas agencias son recientes y exitosas en el sentido que han logrado elevados rendimientos institucionales, han conseguido impulsar modelos meritocrticos y profesionales para sus empleados, han diseado arquitecturas organizativas y tecnolgicas modernas, etc. Esta situacin positiva contrasta con la actual situacin que buena parte de estas agencias reguladoras que estn en peligro de extincin. Una de las principales razones de esta situacin de peligro es la psima imagen que tienen estas agencias ante las opiniones pblicas de los respectivos pases. La percepcin de los ciudadanos de estas agencias es muy negativa: instituciones clientelares, totalmente politizadas, capturadas por el regulador,. Justo la imagen contraria de la realidad. La presin social es fuerte y est estimulando a los polticos a cerrar unas agencias que representan un indito caso de xito administrativo en las instituciones pblicas de Amrica Latina. En este sentido, las agencias reguladoras han sido fructferas desde un punto de vista del diseo y el funcionamiento interno pero un fracaso rotundo en
2

comunicacin social. Su elitismo administrativo les ha hecho descuidar su imagen ante la sociedad y ahora estn en un serio peligro de cara su supervivencia institucional.

2) La percepcin de los espaoles ante las administraciones pblicas en el contexto internacional: El ndice para comparar la percepcin que tienen los habitantes de los distintos pases en sus respectivas administraciones pblicas es la confianza en la Administracin. Este ndice puede encontrarse en el World Values Survey. Un primer dato de inters es que el ndice de confianza de los ciudadanos hacia sus administraciones pblicas permanece bastante constante en las ltimas dcadas. Esta evidencia emprica contrasta con la opinin de un buen nmero de especialistas que argumentan que cada vez es menor la confianza de los ciudadanos hacia sus administraciones pblicas. La confianza de los espaoles en sus administraciones pblicas alcanza el 41% segn el World Values Survey. Este porcentaje puede parecer bajo pero en trminos comparados no lo es ya que casi coincide con pases del nuestro entorno como Alemania (39%), Finlandia (41%), Austria (42%), Blgica (46%), Francia (46%) o Suiza (46%). Los pases con mejor ndice de confianza en la Administracin son: Corea (67%), Turqua (60%) e Irlanda (59%). Los pases con peor ndice de confianza en la Administracin son: Grecia (15%), Mxico (21%) y la Repblica Checa (21%). Algunos pases desarrollados muestran ndices bastante bajos como, por ejemplo, Japn (31%) e Italia (32%) explicables en ambos casos por la elevada corrupcin de sus respectivas administraciones pblicas.

Esta comparativa muestra algunas sorpresas como la elevada confianza que tienen los turcos en sus administraciones pblicas. Pero hay tambin otras sorpresas: por ejemplo Nueva Zelanda, cuna de la Nueva Gestin Pblica, que posee slo un 29%.

3) La burofobia de los Espaoles: Un estudio de Elosa del Pino (2004) llega a la conclusin, despus del anlisis de varias encuestas del CIS y de grupos de discusin, que los espaoles tienen una percepcin general negativa de las administraciones pblicas. Segn sus trminos los espaoles son burfobos. Esta imagen negativa parece anclada en unos clichs propios del siglo XIX. El vuelva usted maana de Larra y las cesantas de Galds siguen presentes en el imaginario social sobre las instituciones pblicas y sus parmetros de actuacin. Esta negativa percepcin general tiene un impacto negativo sobre los funcionarios (en especial sobre los funcionarios no vinculados a profesiones con identidad propia). Es decir, tambin hay una valoracin general negativa hacia los funcionarios y hacia el resto de trabajadores pblicos. Evidentemente esta situacin genera en una parte del funcionariado una baja estima, prdida de estatus y desmotivacin. Las razones de esta percepcin negativa general de las administraciones pblicas son complejas: Es cierto que siguen presentes clichs propios del siglo XIX que nada tienen que ver con la realidad de las administraciones pblicas espaolas del siglo XXI. Los casos de corrupcin poltica (presentes en el pas pero excesivamente magnificados) generan una mala imagen a las instituciones pblicas. La mala imagen de la poltica y de los polticos invade el espacio administrativo profesional. Se sobreentiende que un profesional que trabaja bajo las rdenes
4

de corruptos es tambin corrupto o bien tiene un perfil profesional y personal muy endeble. La cultura poltica precaria de una parte de la clase poltica del pas no ha respetado ni defendido la imagen de las instituciones pblicas. En ocasiones para salvar presiones sobre la esfera poltica se ha puesto en el disparadero a los aparatos administrativos y a sus empleados. Existen unas instituciones pblicas que dan servicios a masas de ciudadanos que funcionan de forma muy precaria y con dcadas de retraso en trminos de gestin pblica y de servuccin. Ejemplo de estas instituciones son la Administracin de Justicia en general, el registro civil, etc. No son muchos los mbitos que estn en esta situacin pero tienen un impacto tremendo en la imagen general de las administraciones pblicas.

4) La burofilia de los Espaoles: En contraposicin con el punto anterior, los espaoles muestran una positiva valoracin de las organizaciones, los servicios y los empleados pblicos con los que han mantenido un contacto directo por razn de recepcin de un servicio pblico. Es decir, cuando se pregunta a los espaoles sobre unidades administrativas y servicios pblicos con los que han mantenido una relacin, stos se transforman en burfilos, unos entusiastas de las administraciones pblicas, de los servicios pblicos y de los empleados pblicos. Las razones para esta positiva valoracin pueden ser: En Espaa, en trminos generales, se prestan servicios pblicos de calidad. En este sentido, la calidad de los servicios pblicos es igual o superior al de los pases desarrollados de nuestro entorno. Las administraciones pblicas, y en la cabeza las administraciones locales, llevan aos cuidando no slo la calidad instrnseca de sus servicios sino tambin los elementos explcitos, de imagen, de servuccin que acompaan a los servicios (buena imagen corporativa de los edificios pblicos, elevadas
5

capacidades de empata de los empleados pblicos hacia los ciudadanos, etc.). Las campaas sectoriales de marketing institucional impulsadas por muchas administraciones pblicas. Los avanzados sistemas multicanal de atencin ciudadana. El impulso decidido por las Tecnologas de la Informacin y de la Comunicacin. La juventud de una parte importante de los empleados pblicos de las administraciones subestatales que han neutralizado, con su dedicacin y entusiasmo, las carencias de las arquitecturas institucionales y de las carencias de los mecanismos de gestin.

5) El contraste entre la percepcin social de las administraciones pblicas en Espaa en relacin con los pases de nuestro entorno: En los pases desarrollados de nuestro entorno la lgica de la percepcin social de las administraciones pblicas es justo la inversa que en Espaa. En este sentido, la percepcin general y abstracta de sus respectivas administraciones es positiva pero, en cambio, su percepcin concreta sobre las unidades administrativas y los servicios con los que los ciudadanos han mantenido una relacin directa es negativa. Este modelo de opinin pblica puede explicarse mediante los siguientes argumentos: Se trata de pases con una cultura cvica slida que reconoce la importancia y respeta las instituciones pblicas. Se trata de pases con instituciones pblicas slidas que llevan aos instaladas en la modernidad en el marco de un contexto democrtico. Existe en estos pases una cultura poltica ms slida que no involucra en sus crisis a las instituciones pblicas que suelen quedar al margen de las luchas y patologas polticas. Son pases que estn en una situacin de madurez y cierta decadencia del Estado de bienestar que implica un declive de las capacidades institucionales
6

de sus entramados organizativos y llegan a prestar servicios pblicos de baja calidad. Los ciudadanos de estos pases son unos consumidores muy maduros de servicios pblicos, con altas expectativas que generan una enorme exigencia de calidad hacia los servicios pblicos que consumen. 6) Percepciones por Administraciones pblicas en el contexto de un gobierno multinivel: Los ciudadanos perciben de forma ms positiva a las administraciones pblicas que tienen ms prximas. De este modo la percepciones positivas ms altas estn vinculadas a las administraciones locales, le siguen las Comunidades Autnomas. Finalmente, las percepciones ms bajas son para la Administracin General del Estado. Estas diferentes percepciones pueden explicarse por los siguientes motivos: Se ha argumentado que los ciudadanos suelen tener una percepcin negativa a nivel abstracto y, en cambio, percepciones positivas a nivel concreto. Ante esta forma social de razonar es lgico que las administraciones ms cercanas y ms prestadoras de servicios (administraciones locales y autonmicas) sean las mejor valoradas y la administracin ms alejada (la Administracin General del Estado) sea la peor valorada. La Administracin General del Estado mantiene un tipo de servicios y relaciones con los ciudadanos que estimula valoraciones poco positivas por distintos argumentos: Agencia Tributaria, Trfico, Administracin de Justicia, correos, Administracin penitenciaria, etc. Por otra parte mbitos clave del Estado quedan muy lejanos a los ciudadanos: fuerzas armadas, servicio exterior, polticas regulativas, etc. De todos modos hay que destacar que en los ltimos aos se percibe la tendencia a que algunas Comunidades Autnomas son tan bien valoradas (y en ocasiones incluso mejor valoradas) como la Administracin local. En este sentido, parece que hay la tendencia a una similar valoracin entre el nivel autonmico y el nivel local. Esta tendencia es fcil de explicar:
7

Las administraciones autonmicas son fundamentalmente prestadoras de servicios. Algunas Comunidades Autnomas han invadido el espacio local natural de prestacin de servicios como, por ejemplo, es el caso de los servicios sociales.

Existen muchas Comunidades Autnomas de reducidas dimensiones que los ciudadanos las perciben como si fueran administraciones locales. Las Comunidades Autnomas estn alcanzando, despus de ms de 25 aos de expansin, una madurez institucional cada vez ms elevada.

7) Las asimetras en las percepciones sociales de los distintos tipos de servicios pblicos: Los mbitos y servicios de las administraciones pblicas tienen una percepcin social muy diferente. En este sentido, los mbitos administrativos y servicios pblicos mejor valorados por los ciudadanos son: Santidad. Servicios sociales. Educacin.

Por otro lado, los mbitos administrativos y servicios pblicos peor valorados por los ciudadanos son: Vivienda. Seguridad.

8) Las asimetras en las percepciones sociales de los distintos tipos de profesionales al servicio de las administraciones pblicas:

Los distintos perfiles profesionales que trabajan en las administraciones pblicas tienen unas imgenes muy diferentes. Por una parte, los colectivos de empleados pblicos mejor valorados son: Bomberos (con un ndice de confianza de un 90%). Personal de enfermera. Mdicos. Cuerpos de seguridad del Estado o autonmicos. Profesorado (de primaria hasta universitaria). Asistentes sociales.

Por otra parte, los colectivos de empleados pblicos peor valorados son: Personal de la Administracin de justicia. Personal de las instituciones penitenciarias. Personal de ventanilla (ndice de confianza del 26%).

9) La valoracin sobre los funcionarios: ms positiva que negativa: En primer lugar hay que sealar que, a pesar de lo dicho en un apartado anterior, no es cierto que los empleados pblicos tengan en Espaa una mala imagen: El 41% de los espaoles consideran que tienen mejor imagen que los empleados en el sector privado. El 27% no percibe diferencias de imagen entre empleados del sector pblico y empleados del sector privado. Slo el 22% considera que la imagen de los trabajadores pblicos es peor que la imagen de los trabajadores del mbito privado. Los ciudadanos consecuentes con estas percepcin afirman en un 50% de que desean que sus hijos sean funcionarios en lugar de empleados por
9

cuenta ajena o empresarios. El motivo principal, evidentemente, es la seguridad en el puesto de trabajo. Por otra parte hay un conjunto de leyendas urbanas sobre la percepcin social de los empleados pblicos que las encuestas matizan e incluso contradicen. Por ejemplo: El 80% de los ciudadanos consideran justo que los funcionarios tengan un puesto de trabajo vitalicio que los defienda de la vulnerabilidad derivada de los cambios polticos. nicamente el 33% de la poblacin considera que hay un exceso de empleados pblicos. El 60% de los ciudadanos confan en los empleados pblicos (en contra del 21% que manifiesta poca confianza). El 60% consideran que los empleados pblicos estn bien pagados (es decir, tambin consideran que no estn excesivamente retribuidos). La peor valoracin est vinculada a la pregunta sobre si el acceso al empleo pblico se hace bajo los principios de igualdad capacidad y mrito: slo el 33% lo cree. 10) Las percepciones sociales sobre los modelo de gestin de las administraciones pblicas: Los ciudadanos ante la pregunta si las organizaciones privadas son ms eficaces y eficientes que las organizaciones pblicas se posicionan a favor de las organizaciones privadas. Otra cuestin relevante es cuando se les cuestiona sobre la necesidad que las Administraciones pblicas gestionen con la utilizacin de herramientas de gestin privada. La respuesta es que afirmativa. Es decir, parece ser que los ciudadanos apoyan las transformaciones que algunas administraciones pblicas estn haciendo de la mano de la Nueva Gestin Pblica: agencializacin, gerencializacin, reingeniera, planes de calidad, ISO, etc.
10

Finalmente, otro aspecto fundamental es el posicionamiento de la ciudadana ante la pregunta si para prestar servicios pblicos es mejor que lo haga la iniciativa privada o directamente las administraciones pblicas. A priori, parecera lgico, a tenor de las percepciones anteriores, que se decantaran por la gestin privada de los servicios pblicos (externalizacin). La sorpresa es que la respuesta de la ciudadana es contundente en sentido contrario: los servicios pblicos deben ser prestados por las propias administraciones pblicas. Ante la pregunta de por qu defienden esta opcin la respuesta es: para que no existan problemas de equidad. Este posicionamiento deja con escasa legitimidad social la expansiva concurrencia de organizaciones privadas con nimo y sin nimo de lucro en la prestacin de servicios pblicos. La externalizacin muy amplia y muy profunda que estn impulsando muchas administraciones pblicas est socialmente en cuestin.

11

11) La percepcin ciudadana de las administraciones pblicas por edad, gnero y extraccin social: Existen diferencias en la percepcin de los ciudadanos de las administraciones pblicas en funcin de la edad, del gnero y de la extraccin social. Estas diferencias existen pero no son muy relevantes. Las distintas percepciones son: Por edad: el colectivo ms crtico es el que comprende el intervalo de edad entre los 35 a 44 aos. Los colectivos con mejor percepcin son los mayores de 60 aos y los ms jvenes (intervalo de edad de 16 a 24 aos). Por gnero: las mujeres se muestran un poco ms crticas que los hombres. Por extraccin social: el colectivo con mejor posicin profesional y con estudios universitarios es el que se muestra ms crtico con las administraciones pblicas. El colectivo ms positivo es el que ocupa una baja posicin profesional y posee estudios primarios.

12) Los mecanismos para detectar las percepciones sociales de los servicios pblicos: Las encuestas parecen ser el mejor mecanismo para detectar las percepciones de los ciudadanos sobre el funcionamiento de las administraciones pblicas. Si bien esto es cierto hay que enfatizar la ambigedad de buena parte de los resultados de estas encuestas y la dificultad para su interpretacin. Por esta razn es importante recordar que existen otros mecanismos en manos de las administraciones pblicas para pulsar la opinin de sus ciudadanos. Por ejemplo, las quejas que presentan ante los servicios de reclamaciones o ante los puntos directos o telefnicos de atencin al pblico es una importante fuente de informacin. La mayora de las administraciones pblicas poseen estos servicios y estimulan el derecho a reclamar de los ciudadanos pero no es extrao que estas mismas administraciones pblicas desprecien buena parte de estas informaciones,
12

no las sistematicen ni analicen. En este sentido, las reclamaciones son un magnfico termmetro sobre la satisfaccin o insatisfaccin de los ciudadanos ante las administraciones pblicas. Se han dado casos de administraciones locales que recibieron informaciones contradictorias sobre la satisfaccin de sus ciudadanos sobre los servicios pblicos: en las encuestas las valoraciones eran positivas y, en cambio, las reclamaciones incrementaban de forma exponencial y cada vez eran ms crticas. Ante esta paradoja suele dominar la lgica de la autocomplacencia y tomar como indicador fundamental las encuestas. El resultado de esta opcin ha sido que en la mayora de estos ayuntamientos el equipo de gobierno acab perdiendo las elecciones al cabo de unos aos a pesar que hasta las ltimas encuestas seguan siendo positivas!

13) El impacto de las campaas de marketing institucional y de los esfuerzos en la mejora de los sistemas de servuccin: La inversin en marketing institucional y en pulir al mximo los elementos del front office con los ciudadanos suele dar muy buenos resultados. Existe evidencia emprica sobre el apoyo social a las administraciones pblicas que impulsan estas estrategias. De hecho administraciones pblicas similares en su calidad organizativa y simulares en la calidad de los servicios pblicos que prestan muestran diferencias en la percepcin ciudadana a favor de aquellas que han invertido en estas estrategias. No hay ningn problema, ms bien al contrario, en invertir en mejorar el front office de las administraciones pblicas. En cambio si que puede generar problemas de tica pblica el impulsar fuertes o exageradas campaas de marketing institucional a pesar de su elevado rendimiento.

14) La elevada consistencia de la percepcin social de las administraciones pblicas:

13

Como ltima reflexin, comentar la elevada consistencia de la percepcin de los ciudadanos sobre las administraciones pblicas. Dejando de lado la patologa de la burofobia de carcter histrica y antropolgica el resto de las percepciones son muy consistentes. Son percepciones maduras que reflejan una cultura social propia de un pas desarrollado. Veamos algunos ejemplos de estas consistencias: Estn satisfechos con la mayora de servicios que reciben y, por lo tanto, es lgico que las administraciones subestatales sean las mejor valoradas. Al estar satisfechos con los servicios que reciben es lgico que tengan mejor percepcin de los servicios pblicos de masas: sanidad, educacin y servicios sociales. Tambin es consistente que los colectivos profesionales mejor valorados sean el personal sanitario, el profesorado y los asistentes sociales. Muestran una gran madurez al defender la independencia de los funcionarios del poder poltico y que consideren que el mecanismo es la estabilidad en el puesto de los empleados pblicos. Atinan con la evidencia emprica al mostrarse poco convencidos que el acceso al empleo pblico se hace siempre respetando los principios de igualdad, capacidad y mrito. Demuestran criterio al optar por servicios pblicos prestados por las propias administraciones para evitar problemas de equidad en el acceso a los servicios y, por lo tanto, relativiza algunos modelos extremos de externalizacin. El ndice internacional de 41% en la confianza en sus Administraciones pblicas que la posiciona en un punto intermedio entre los pases desarrollados y en una posicin equivalente a pases del entorno europeo como Alemania, Austria o Finalandia.

FUENTES - Del Pino, E., 2004, Las percepciones de los ciudadanos ante las administraciones pblicas, Madrid, INAP.
14

- Van de Walle, S., 2007, La confianza de los ciudadanos en el sector pblico, Barcelona, Public IDGP de ESADE. - World Values Survey. - Encuestas del CIS. - Encuestas de la Comunidad de Madrid. - Encuestas de la Comunidad Valenciana. - Encuestas de la Generalitat de Catalua. - Encuestas de la Junta de Galicia.

15