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CORRESPONSABILIDAD EN EL DESARROLLO

A (RE) CONSTRUAO DO ESTADO NO CONTEXTO DOS ESTADOS FRAGIS: O CASO DA GUIN-BISSAU


MIGUEL DE BARROS Y OSCAR RIVERA

RESUMO:
Pretende-se com a presente comunicao perceber melhor quais as condies que podem contribuir para que a reforma do Estado em curso na Guin-Bissau - tendo em conta o seu contexto especco de Estado frgil e fortemente dependente da ajuda internacional produza os resultados esperados. Procuraremos lanar e responder a algumas questes fundamentais: como assegurar que esse processo no seja mais uma tentativa de exportao de modelos no adaptados a pases como a Guin-Bissau? A apropriao e ledearship nacionais podem ser assegurados tendo em conta as capacidades limitadas do Estado, designadamente em termos humanos e institucionais? Que interaces entre os diferentes actores nacionais Estado, Sector Privado, Sociedade Civil, Classe Poltica - e entre modernidade e tradio podem contribuir para as transformaes sociais e econmicas necessrias para a reconstruo do Estado? Face escassez de recursos internos, como assegurar que a ajuda internacional seja ecaz, designadamente para acelerar o alcance dos Objectivos de Desenvolvimento do Milnio?

PALAVRAS-CHAVE:
Reconstruo do Estado, Ps-Conito, Actores Nacionais, Governao, Ajuda Internacional

I. INTRODUO
Desde o eclodir do conito poltico-militar de 1998-99, a Guin-Bissau passou a confrontarse com maior frequncia com ciclos de instabilidade poltica e governativa levando a transio da sua categorizao no concerto internacional de um Estado Ps-Conito para um Estado frgil123, vivendo uma situao de paz altamente instvel e precria. Em termos polticos, o pas tem-se deparado com sucessivas interrupes violentas de ciclos democrticos, atravs de golpes de estado, assassinatos de dirigentes polticos e governamentais e decapitao de cheas militares. Este o cenrio visvel de uma lgica contnua de luta pela sobrevivncia, atravs da apropriao e captura de recursos para satisfao das necessidades indi-

123 Tem havido um grande debate quer na academia, como no domnio poltico e pblico a volta da categorizao do estado do Estado da Guin-Bissau. Aqui, procuramos analisar o fenmeno com base na categorizao atribuda ocialmente no sistema internacional que a partir da baliza todas as suas relaes com o este Estado africano e consequentemente a incidncia da sua relao. Para maior percepo da operacionalidade do conceito, ver Osorio et al (2001).

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viduais, num contexto ameaado pelo fenmeno de narcotrco e de instabilidade e insegurana ao nvel regional. Este tipo de estratgia individual e individualista tem conduzido a uma luta violenta pelo poder e tem contribudo para uma concentrao do Estado (na capital) e consequentemente, para um fraco desempenho do ponto de vista macroeconmico - situao que coloca a GuinBissau dependente do exterior - no conseguindo, deste modo, favorecer e aplicar investimentos pblicos nos sectores produtivos (dependendo de um nico produto para exportao castanha de caju124), no possuindo mecanismos de controlo sobre a subida dos preos dos bens da primeira necessidade, sobretudo num contexto de crise nanceira internacional e de retraco da disponibilidade da ajuda externa que diminuiu a capacidade de importao, diminuindo a oferta e, consequentemente, gerando inao. A situao das nanas pblicas precria, estando as taxas de inao e o rcio das receitas pblicas abaixo da mdia da UEMOA (que de 17%). Segundo a reviso dos dados dos sectores sociais pelo Banco Mundial (2009: 3), o PIB per capita foi estimado em $180 em 2006. A economia sofre ainda as consequncias do conito de 1998-1999, que contraiu o PIB real em 28 por cento. Durante o perodo de 2000-2005, a taxa mdia de crescimento real do PIB foi de 1 por cento, com crescimentos negativos registados em 2001 e 2003. As despesas sociais (sade e educao) mantiveram-se a nveis baixos, em comparao com as despesas sociais mdias dos pases da sub-regio ao mesmo tempo que o uxo da ajuda externa diminuiu, provocando a acumulao de atrasados internos e um enorme desequilbrio scal. Doze anos depois do conito poltico-militar, o Estado teve (e continua a ter) diculdades de em assegurar as despesas fundamentais de soberania, incluindo o pagamento dos salrios da funo pblica, obrigando-o a perder sistematicamente a capacidade de poupana (estruturalmente abaixo de 20%) e investimento, explicando, deste modo, o fraco desenvolvimento das infra-estruturas de apoio s actividades econmicas, embora progressos tivessem sido registados nos sectores das telecomunicaes e da banca.

124 A noz de caju representa mais 95% das exportaes, e em mdia 17% das receitas do Estado, que mantm assim sob uma vulnerabilidade acentuada pela fraca capacidade de transformao deste produto e respeito das normas internacionais para o seu acondicionamento (Relatrio de Seguimento e Avaliao do DENARP, 2009: ix).

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Principais indicadores macroeconmicos da Guin-Bissau (2006-2010)


#INDICADOR Anos 2006 2007 2008 2009 (previso) Contas nacionais e preos PIB nominal ao preo do mercado (em milhares de F CFA) 312,1 331,5 379,4 395,1 418,5 2010 (projeco)

Taxa de crescimento real do PIB ao preo do mercado Taxa de crescimento real do PIB por habitante ndice de preos ao consumidor Em percentagem do PIB Investimento e poupana Investimento bruto Investimento pblico Poupana domstica bruta Poupana nacional bruta

-2,2 0,1 0,7

0.2 -2 4,6

3,6 1,3 10,4

3 0,8 -1,2

3,5 0,5 2,5

6,2 2 -9,6 -0,2

12,2 5,4 -5,3 9,1

8,3 3,6 -0,3 8,9

7,9 3,5 -0,2 10

6 3,3 1,4 10,77

Finanas pblicas Receitas do Estado Despesas pblicas primrias Saldo oramental de base Saldo global primrio incluindo as doaes Saldo global primrio excluindo doaes 9,8 14 -4,1 -3,5 -9,9 8 13,8 -5,8 -4,2 -12,4 9,1 12,3 -3,2 -1,9 -10 9 11,8 -2,9 3 -12,3 10,3 14,1 -3,9 0,5 -12,3

Balana das transaces correntes Incluindo transferncias ociais Excluindo Transferncias ociais -5,5 -12,4 5,3 -5 2,3 -4,1 -1,6 -6,4 -1,1 -5,9

Stock da dvida externa em milhes de USD (sem atrasados externos)

993,3

1012,7

1040

1077,1

820,2

Fonte: MEPIR, 2009: 6 cit Ministrio das Finanas, FMI, BCEAO.

O sector privado encontra-se descapitalizado, sem viso e qualicao tcnica, emergido (e permanecendo) numa conjectura de bonopartidarizao do Estado, tendo-se revelado incapaz de gerar emprego e investir nos recursos humanos, nos produtos e mercados nacionais. Ao nvel do negcio internacional, este sector tem revelado incapacidade de competir ao nvel sub-regional, em parte devido a uma lgica de interveno ancorada na importao de arroz e de bens da primeira necessidade e na exportao de castanha de caju.

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Neste sentido, ser inverosmil a consecuo dos Objectivos do Desenvolvimento do Milnio (OM) pela Guin-Bissau at 2015, sobretudo porque o Estado continua incapaz de satisfazer as necessidades bsicas da sua populao, incapaz de combater os nveis elevados de pobreza (absoluta 68,5% e extrema 22% em 2005125), o desemprego dos jovens, o fraco acesso aos servios sociais bsicos, a persistncia de certas doenas (o paludismo, o VIH/SIDA e a tuberculose), a degradao da qualidade do sistema de ensino, a esperana de vida nascena (estimada em 47 anos) e a taxa de analfabetismo (de 63 por cento). Os mecanismos de proteco social so quase inexistentes e um importante segmento da populao s pode contar com um sistema informal e comunitrio de proteco social para lidar com os riscos. Contudo, estas manifestaes foram (e so) resultados da aplicao de polticas inecazes baseadas nas opes do Estado, marcadas pela m governao e depredao dos recursos pblicos para ns pessoais, por um lado, e na interveno dos actores externos (multilaterais e bilaterais), por outro, que aplicaram sucessivas receitas e modelos de desenvolvimento sem perceber objectivamente em que medida as relaes efectivas entre o Estado, a sociedade e os actores externos estavam a gerar impactos (in)desejveis, no s no sistema de governao como no quotidiano das populaes (AGEL & CARDOSO, 1993; MONTEIRO, 1996; SANGREMAN ET AL, 2006; ROQUE, 2007; ICG 2008). Independente unilateralmente em 1973 (e reconhecida um ano depois pela antiga potencia colonizadora Portugal), volvidos onze anos de uma luta armada violenta, o enquadramento sobre o discurso da (re)construo do Estado baseou-se , desde os primeiros anos, no mbito de ideologias fortes (socialismo, liberalismo, democracia) , associadas simultaneidade de processos e mecanismos de (des)construo das instituies e formas de organizao das sociedades tradicionais, para que o Estado conseguisse impor a sua mquina e cumprir a sua funo. Hoje, a Guin-Bissau atravessa um dos mais desaantes momentos da sua histria, no que concerne a armao (ou no) do Estado, das suas instituies e dos seus servidores. Deste modo, para alm da procura da compreenso dos processos de reformas aos quais o Estado guineense esteve (e est) implicado, o nosso propsito analtico incidir igualmente na decifrao das correspondncias entre as exigncias e capacidades (internas e externas) e ainda a coerncia com o entorno das prticas culturais em vigor no pas que exercem uma grande inuncia simblica em termos de representaes na partilha e gesto do bem comum e do esprito solidrio inter-tnico, tendo em vista o actual processo de reforma. Assim, a nossa abordagem metodolgica basear-se- no recurso a informao documental disponvel, quer acadmica, quer como institucional (nacional e internacional), complementada com a nossa experincia prossional de trabalho contnuo de mais de trs anos ininterruptos com estruturas e actores aos nveis macro (comunidade internacional), meso (governo e departamentos ministeriais) e micro (organizaes da sociedade civil e de cariz comunitria). Para atingir os resultados propostos, o nosso guia de orientao incidir no documento estratgico de referncia do pas para a reduo da pobreza DENARP126, em particular a avaliao
125 Para maior informao, ver o IDH do PNUD, relatrio do pas (2006). 126 Elaborado em 2006 e implementado com recurso ajuda nanceira da Comunidade Internacional, cujo objectivos

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da primeira fase da sua implementao (2006-2009) que recomenda a manuteno das linhas de fora dos principais eixos programticos : 1. Reforar o Estado de Direito e as instituies democrticas; 2. Sanear e melhorar a gesto e as nanas pblicas; 3. Promover o desenvolvimento econmico sustentvel; 4. Melhorar a prestao de servios de qualidade nos sectores sociais (MEPIR, 2009: xiii). Contudo, fazendo recurso a vrios autores como Liftin (2000) e Mason (2001), comummente aceite que quando se procura uma demonstrao emprica das caractersticas que, supostamente, um Estado deve revelar, existem dois indicadores essenciais de referncia. Por um lado a capacidade garantia da segurana e prestao de servios e, por outro lado, a legitimidade/ autoridade, garantida atravs do consentimento. Este normalmente considerado como expresso atravs de processos democrticos ou tendo como fundamento a performance, a capacidade do sistema de garantir benefcios relacionados com a ordem interna e a criao de riqueza. A questo que se coloca , como assegurar esses dois quadros de referncia, no caso da Guin-Bissau enquanto um Estado frgil com bastante interveno dos actores externos? Quais so as (re)articulaes sobre as dinmicas sociais, individuais, tnicas e informais e com o sistema econmico e institucional do Estado que se pretende implementar? Ora, Se olharmos para o continente africano, mesmo em casos mais sosticados do que o contexto em anlise, onde o Estado tinha outros argumentos e artefactos, alguns autores armam que, a ideia de democratizao do continente africano foi baseada numa perspectiva enviesada que a democracia signicava o multipartidarismo e a realizao de eleies multipartidrias (FURTADO, 1998), a gesto ecaz da economia e da ajuda externa (M`BAYA, 1995). neste quadro, que Mbembe (1999: 103) fundamenta que a progressiva retirada ou desmantelamento do Estado no continente africano atravs do Programa de Ajustamento Estrutural - PAE, abriu caminho para que uma srie de outros actores se armassem no espao pblico, bem como proliferao de racionalidades sociais inesperadas e implementao de dispositivos originais de organizao, cujo objectivo o de regular a conduta dos indivduos e de tornar possveis novas formas de constituio da propriedade privada e da desigualdade. Neste panorama questionamos se no caso da Guin-Bissau, a interveno dos actores externos na denio de polticas poder ser ancorada nas novas dinmicas da sociedade e formas de organizao, na informalizao de actos que eram atribudos ao Estado e na inveno social no quadro de retorno do Estado. Quais so as interaces inter-actores? Quem so os actores nacionais a implicar no processo e a que nveis? A justicao desta problematizao baseia-se num simples facto de que no possvel estudar o Estado sem estudar a sociedade, da a necessidade de conhecer e compreender os vnculos no s que opem Estado e sociedade, mas tambm aquelas que os associam, relacionando-os com a interferncia/inuncia de paradigmas e actores externos, numa perspectiva de complementaridade.

foram: - modernizar a administrao pblica ao mesmo tempo que se melhora a governao e se trabalha para garantir a estabilidade macroeconmica; - promover o crescimento econmico; - aumentar o acesso aos servios sociais e s infra-estruturas pblicas; - e melhorar as condies de vida das populaes mais vulnerveis.

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II. AJUDA EXTERNA PARA A REFORMA DO ESTADO NO CONTEXTO DE ESTADO FRGIL


Na segunda metade do ano dois mil, o Comit de Ajuda ao Desenvolvimento / OCDE, apresentou um pacote de medidas para o sistema de ajuda aos Estados considerados frgeis, na qual a Guin-Bissau aparecia includa, rearmando o seu compromisso central no reforo do Estado e a sua concordncia em agir de acordo com as polticas e sistemas locais127. Deste modo, abria-se o caminho para criao de condies internas e disponibilidades externas para a elaborao e adopo do DENARP como a principal base de orientao do Estado no contexto da reforma a implementar, em harmonizao com os ODM. Segundo o relatrio de avaliao do DENARP (2009: 14-16), as ajudas oramentais requeridas para a implementao da aco excederam largamente as promessas feitas aquando da Mesa Redonda () se considermos o perodo 2006-2007 e uma parte de 2008, a soma recebida a ttulo de ajuda oramental representou cerca de 2,2 vezes mais das promessas tidas (ou seja 80,46 milhes de USD recebidos contra 37,20 milhes de USD prometidos) 128.
Ajuda oramental prometida e recebida entre 2006-2007 e parte de 2008 (em milhes de USD)
Parceiros Bilaterais Multilaterais Conjunto dos parceiros Ajuda Oramental prometida 14,00 23,20 37,20 Ajuda Oramental recebida a 30 de Junho de 2008 27,07 53,39 80,46 Diferena 13,07 30,19 43,26

Fonte: MEPIR, 2009: 15 cit Ministrio das Finanas.

No entanto, ao fazermos uma breve anlise sobre o histrico das ajudas externas, podemos perceber que, mesmo antes da independncia poltica formal, a Guin-Bissau j contava com ajuda nanceira e tcnica externa que se prologou nas dcadas de setenta e oitenta (LOPES, 1987; MUKENDI, 1993; SANGREMAN, 2003; TEMUDO, 2005, ROQUE 2007). Antes da elaborao e implementao do DENARP, um relatrio sobre os ODM na Guin-Bissau de 2004 demonstrava que a ajuda para o desenvolvimento representava em 1994 (altura em vigorou o primeiro governo democraticamente eleito), 79% do PIB do pas129. Todavia, dos vrios ensaios de estratgias e prottipos para a reforma do Estado na Guin-Bissau130, paradoxalmente, assistiu-se des-modernizao ou informalizao do mesmo

127 Para um maior aprofundamento dos objectivos e princpios na atribuio da ajuda pela OCDE ver: DAC/OECD (2005). Principles for good international engagement in fragile states, DCD (2005)8/REV2. 128 Salienta-se das promessas de ajudas consequente desbloqueamento, vericaram-se atrasos com repercusses sociais ao longo do ano de 2007 (i.e. greves), facto que levou os doadores a acordarem aumentar a contribuio, am de assegurar os encargos com os salariais e impossibilitaram o governo assumir o compromissos com o programa de investimento e os sectores sociais. 129 Sobre a evoluo do peso da APD no PIB da Guin-Bissau ver: http://www.afdb.org/en/ guinea+bissau e http:// worldbank.org/ guinea%20bissau. 130 Podemos dividir quatro momentos importantes nos quais foram ensaiados modelos completamente diferentes e descontnuos: - modernizao e industrializao sob o controlo do Estado (1974-1980); - estabilizao econmica e nanceira

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(TRAJANO FILHO, 1993:5), ao falhano da economia convencional (SANGREMAN ET AL, 2006: 21), sem negligenciar a falta de preparao dos dirigentes, inclusive para receber e coordenar a ajuda, para desenhar e implementar polticas de desenvolvimento (LOPES, 1987: 78) e desarticularam-se as estruturas tradicionais de produo agrcola a artesanal no campo (CARDOSO, 1996: 16) sem, porm, as substituir por nada de novo (ROQUE, 2007: 81). Assim, encontramos legitimidades a partir da densidade de medidas e intervenes apresentadas pelos actores externos na denio e implementao das opes do Estado, hoje categorizado frgil fruto de processos de reformas mal conduzidas, incapacitando as suas instituies no cumprimento das com as suas suas obrigaes (mnimas, imediatas e mais complexas), que contriburam para descrena no Estado, que se tornou isolado em relao a grande parte da sociedade, e para o descrdito internacional (INEP, 2000; CARDOSO, 2002; FORREST, 2002; CHABAL, 2002). neste quadro de interveno, e nas suas consequncias, que alguns autores consideram que o Estado enquanto tecnologia geral de dominao est em risco, sendo substitudo por novas formas de organizao, apesar da sua existncia formal. Uma das questes que se levanta por , at que ponto os poderes privados criados a partir dos processos de privatizao e com a guerra (substituindo o Estado enquanto fora de dominao, segurana e acumulao) podero cristalizar-se no tempo, originando um modelo indito de capitalismo (MBEMBE, 1999:104-109) Assim, no s se justica a apreciao dos efeitos dos anteriores pacotes de reformas como tambm se torna necessrio caracterizar o contexto em que se efectuam as mudanas institucionais actuais de modo a perceber quer as suas pretenses e argumentos, como quer o papel dos actores externos, respectivamente. Neste quadro salientamos algumas questes que nos parecem fundamentais. Quais so as novas formas para a (re)construo do Estado na Guin-Bissau? Quais so os sectores prioritrios e porqu? A que nveis de desempenho e de aplicao da estratgia e actuao da Comunidade Internacional, atravs da ajuda ao desenvolvimento, consegue - o Estado - assegurar a transformao institucional centrada na reformulao do seu papel? Que pressupostos e dinmicas atestaro a transferibilidade do processo para os actores nacionais? Quem so os actores nacionais e a que nveis esto envolvidos no processo da reforma? De que modo os interesses (objectivos e difusos) tanto dos actores externos como internos, tendo em conta os sectores eleitos como prioritrios, conseguem mediar e regular as conitualidades e ainda tentar dirigir as mudanas no sentido da conformidade com os standards internacionais? A partir dos anos nais da 1 dcada do sculo XXI, dois factores concomitantes levaram ao que muitos consideravam o momento do arranque do pas. A primeira, de ordem interna, foi a realizao das eleies legislativas de 2008, cujo resultado vericado deu uma maioria qualicada indita na histria da jovem democracia guineense, considerada crucial para a estabilidade governativa e para a aplicao do pacote de reformas necessrias. A segunda, agora de ordem

seguida de um programa de Ajustamento Estrutural (1983-1987); - liberalismo poltico e democrtico, precedido pela integrao na zona econmica e monetrio sub-regional (1991-1998); - transformao institucional centrada na reformulao do papel do Estado (2004- actualidade).

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externa, foi o discurso da fadiga dos doadores devido persistncia da instabilidade poltica e militar e da m governao. Estes dois factores favoreceram a assumpo de um engajamento no sentido da aplicao de mecanismos que permitissem a reforma da administrao pblica e a melhoria da governao econmica, a melhoria da gesto dos recursos e do desenvolvimento, a melhoria das capacidades de execuo, gesto, acompanhamento e coordenao da ajuda, atravs da capacitao em vrios sectores: economia e nanas, justia e estado de direito, alteraes legislativas. Assim, foram implementadas estratgias relevantes: 1 Sector da Defesa e da Segurana: - adopo de um plano prioritrio para a reforma do sector de segurana (RSS), com a tnica acentuada na reduo do contingente das foras armadas e de segurana; criao de um fundo de penses e programas de reintegrao conexos e a prossionalizao dos novos efectivos por forma a criar as condies de base para transformar estas foras em verdadeiras foras armadas republicanas, respeitosas das instituies democrticas; elaborao, reviso e adopo de todo o quadro legal para enquadramento da nova misso e mandato das foras de defesa e de segurana (com mais de uma dezena de diplomas elaborados e j aprovados para o efeito de reorganizao e reestruturao do sector); estudos de lies aprendidas sobre os anteriores processos de desmobilizao e reintegrao a m de corrigir erros do passado e melhorar os projectos planeados para a reintegrao dos efectivos desmobilizados e dos combatentes da liberdade da ptria; recenseamento biomtrico de todas as foras de defesa e segurana inclusivamente dos combatentes da liberdade da ptria; elaborao e aprovao pelo Governo e a Assembleia Nacional Popular (ANP) do quadro legal essencial da reforma e todos os requisitos econmicos e jurdicos para o estabelecimento do Fundo de Penses; gesto do Fundo de Penses atribuda a uma instituio nanceira independente (banca) a m de garantir maior transparncia e aumentar a conana dos militares no processo; a reparao e a reabilitao das instalaes do Estado Maior General das Foras Armadas bem como de dois dos principais quartis do pas, em curso; reforo da cooperao e a coordenao entre as diferentes foras da segurana e da ordem pblica (foras armadas e polcia) nomeadamente atravs do Conselho Nacional da Justia e da Segurana j criado; reforo da capacidade da ANP como rgo de scalizao da reforma atravs da elaborao do seu plano de desenvolvimento estratgico 2005-2010 com acento tnico na capacidade da Comisso Especializada de Defesa e Segurana para supervisionar o processo de reforma; realizao da Conferncia Internacional de Sensibilizao para a Reforma do Sector da Defesa e Segurana, com a presena de todos os rgos de soberania, com o intuito de sensibilizar as foras de segurana e a comunidade internacional para a importncia e empenho do Estado na reforma; campanhas de sensibilizao da RSS nos meios de comunicao e atravs do envolvimento directo das organizaes da sociedade civil. Sector da Justia: elaborao da Poltica Nacional do Sector da Justia 2005-2010 para enquadrar as principais prioridades da reforma do sector; adopo e implementao de um plano de formao contnua para juzes, procuradores, advogados e ociais de justia; criao do Centro de Formao Judicial como a instituio responsvel pela formao de todos os operadores judiciais e regulamentao das condies de acesso carreira dos magistrados condicionando este acesso ao desempenho e mrito na formao; levantamento e lanamento dos projectos de

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reabilitao dos tribunais regionais e da capital, conservatrias, ordem dos advogados e outros rgos jurisdicionais e servios de ordem pblica; reabilitao do Palcio de Justia em Bissau e dos estabelecimentos prisionais regionais na capital e nas regies, recrutamento e formao dos agentes penitencirios; reabilitao da sede da Policia judiciria, criao e instalao das unidades de regionais em formao e estgio dos inspectores e agentes da polcia judiciria, com especial nfase na rea de investigao criminal e criminalidade organizada; elaborao e aprovao do pacote de leis de base da reforma judicial e legislativa, nomeadamente, legislao comercial, lei da investigao criminal, lei do funcionamento do tribunal de execuo de penas, reviso da lei orgnica dos tribunais judiciais, lei da criao do conselho de coordenao judiciria, alterao ao cdigo de processo civil, regulamento dos centros de deteno, tabela das custas judiciais, lei do acesso justia, estatuto da comisso nacional dos direitos humanos; reforo do acesso justia atravs de campanhas de rdio sobre os direitos e as leis e criao de mecanismos de assistncia legal e aconselhamento aos mais desfavorecidos, mulheres e crianas. 2 Sector da Administrao e Saneamento das Finanas Pblica: presenciamento do efectivo da funo pblica que permitiu a deteco de fantasmas; melhoria de sistema de pagamento de salrios permitiu poupar despesas; capacitao e formao dos recursos humanos em gesto e servio pblico; reforo das capacidades dos Ministrios das Finanas e Economia na previso macroeconmica e elaborao de instrumentos para melhorar os exerccios oramentais; criao de um dispositivo de acompanhamento dos OMD; programa de assistncia Ps-Conito; desbloqueamento de fundos por parte dos principais doadores (FMI, EU) para os programas das reformas econmicas com vista apoiar o pas no sentido de atingir o ponto de concluso da iniciativa para os pases pobres altamente endividados, antes da expirao do perodo da reduo temporria da dvida do Banco Mundial e do BAD (no decurso do primeiro semestre 2011); recuperao da capacidade de cobrana dos impostos (as receitas scais aumentaram em 27% em relao a 2008); - esforos para a diminuio das despesas pblicas (o dce primrio foi em 2009 2,9% do PIB revisto contra 3,2% em 2008). Contudo, em 2008, a situao scio poltica e militar deteriorou-se devido ao duplo assassinato do Chefe de Estado Maior General das Foras Armadas, e do Presidente da Repblica, sendo este ltimo substitudo interinamente pelo Presidente da Assembleia Nacional Popular com o mandato de realizar eleies131, assegurar o mnimo funcionamento institucional, num ambiente de insegurana, at a realizao das eleies presidenciais antecipadas. Esta contrariedade teve consequncias imediatas no posicionamento da Comunidade Internacional no que concerne a uma das principais bandeiras para a viabilizao do Estado guineense com vista a sua reestruturao - a reforma do sector da defesa e de segurana -, pois a Resoluo 1876 do Conselho de Segurana da ONU, a 26 de Junho de 2009, re-orientou o funcionamento das suas agncias no pas, a partir de Janeiro de 2010, atravs de um sistema integrado de funcionamento132.

131 O acto teve lugar a duas voltas, foi vencido pelo candidato do governo e o empossamento do novo Presidente eleito s veio a acontecer em Setembro de 2009). Financiado mais uma vez pela Comunidade Internacional, foram consideradas de paccas e fez renascer alguma esperana. 132 Esta alterao extremamente importante, na medida que doravante no a PNUD agncia coordenadora de

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Esta mudana na relao de parceria com o Estado guineense, veio mais uma vez demonstrar que nem sempre tida em conta a complexidade e a multidireccionalidade das relaes de poder, as dinmicas e alianas de construo e manuteno de instabilidade poltica enquanto estratgias de sobrevivncia, quando grande parte das polticas e processos so percepcionados em forma de projectos de desenvolvimento, planicados e geridos com base numa lgica que no est ancorada ao nvel local133. Esta mudana de orientao deve ser encarada na perspectiva de Levin & Dollar (2005) que argumentam que, em contextos de ajuda aos Estados frgeis verica-se uma enorme volatilidade da ajuda, direccionada para os perodos de emergncia ou de realizao de eleies. No caso guineense, Roque (2007:109) entende que, apesar de a Guin-Bissau no estar formalmente em guerra, tambm no goza inteiramente de um ambiente pacco o que evidencia a existncia de risco de certos sectores da sociedade guineense recorrerem violncia se julgado necessrio e, neste sentido, a grande ameaa o sector militar. Paradoxalmente, foi o caso do levantamento militar de 01 de Abril de 2010, no qual o 1 Ministro e Chefe de Estado Maior foram presos (o segundo ainda continua), cuja parte da responsabilidade se deve ao papel desempenhado pela representao das Naes Unidas na Guin-Bissau (onde um dos principais actores do levantamento e com suspeitas de envolvimento no narcotrco estava albergado h mais de noventa dias). Um das principais consequncias imediatas deste levantamento, foi a suspenso da misso da EU no apoio ao processo da reforma das foras de defesa e segurana134. O que est aqui em causa, independentemente das vicissitudes do contexto ou dos avultados nanciamentos mobilizados e a capacidade de gesto (ou no) dos actores internos, so sobretudo os mecanismos de coordenao da aco dos diversos actores e de responsabilizao dos doadores, isto porque tem sido clara a sua (in)capacidade de liderana nas tomadas de deciso, associada a um dce da incluso dos diferentes actores nacionais na formulao implementao das polticas.

III. O DESAFIO DA APROPRIAO E CONSTRUO DE LEADERSHIP NACIONAIS


O DENARP foi denido simultaneamente como um documento e uma estratgia fundamentais para restabelecer o dilogo entre os actores nacionais e os actores da cooperao internacional, de modo a favorecer a harmonizao das intervenes dos parceiros sobre as prioridades identicadas. No entanto, o relatrio de avaliao da chama ateno para dez lies apreendidas (MEPIR, 2099: 29-34), dos das quais destacamos alguns aspectos para a sua problematizao nesta fase da nossa reexo.

interveno da ONU no pas, mas sim UNIOGBIS, implicando deste modo a mudana de na interveno: de apoio ao desenvolvimento para a segurana e manuteno da paz. 133 COSTA, D. (2009) O Que se Passa na Guin-Bissau?, Seminrio de Ps-Graduao em Comunicao e Gesto da Crise, Lisboa, ISCTE-IUL. 134 Para maior esclarecimento dos potenciais cenrios desencadeados pela situao ver: BARROS, M. (2010), Resistere a un golpe militare in un contesto di fragilit dello stato, in http://www.4arts.it?dirDet=1&catD=africa&idCont=8267.

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O primeiro aspecto tem a ver com o facto do perodo abrangido (2006-2008, ajustado posteriormente para 2009), associado a prioridades demasiado numerosas, no se ter revelado suciente quer na mobilizao e afectao da ajuda quer na operacionalizao da interveno, contribuindo deste modo para uma aplicao de medidas na lgica de projectos e no de processos, factos que tiveram como consequncia um fraco grau de apropriao nacional do documento e do seu contedo, limitando-se aos espaos formais e burocratizados. No sentido de superar estas fraquezas, foram propostas para actualizao do DENARP o alargamento do mbito do dilogo e da participao cvica, a redenio dos principais eixos (ver o quadro a seguir) e a determinao de um perodo de pelo menos 5 anos para a implementao, podendo coincidir com o horizonte temporal estabelecido para meta dos OMD.
Articulao entre os Eixos do DENARP I e os Eixos propostos para o DENARP II
DENARP I 1. Reforar a governao, modernizar a administrao pblica e garantir a estabilidade macroeconmica. PROPOSTAS DENARP II 1. Reforar o Estado de Direito e as instituies democrticas. OBSERVAES As prioridades so mantidas. No entanto, tendo em conta a experincia infeliz da instabilidade poltica, da insegurana generalizada, bem como os desequilbrios nanceiros persistentes e as fracas capacidades da administrao pblica, sugere-se a separao do Eixo 1 do DENARP I em dois Eixos separados para o DENAP II, reectindo assim a importncia destes dois aspectos: estabilidade poltica e segurana por um lado, administrao pblica ecaz e prestador de contas da sua aco, por outro lado.

2. Sanear e melhorar a gesto e as nanas pblicas. 2. Promover o crescimento econmico e a criao de emprego. 3. Promover o desenvolvimento econmico durvel. Prioridade mantida, com poucas diferenas entre os dois DENARP: a promoo do crescimento ser evidenciada como um factor de consolidao da paz. A tomada em conta do desenvolvimento econmico, assim como dos aspectos sociais dever ser assegurado no apenas do ponto de vista programtico, no momento da elaborao do DENARP II e dos instrumentos da sua operacionalizao (PAP e PIP), mas tambm durante a sua implementao atravs dos esforos acrescidos na mobilizao e na melhoria de afectao dos recursos. Prioridade mantida, com poucas diferenas entre os dois DENARP.

3. Aumentar o acesso aos servios sociais e s infraestruturas de base.

4. Melhorar a prestao de servios de qualidade nos sectores sociais.

4. Melhorar as condies de vida dos grupos vulnerveis.

Este tema do DENARP I no ser mais, um Eixo separado no DENARP II, mas ser retido como tema transversal. Este aspecto ser particularmente tratado nos Eixos 3 e 4 do DENARP II.

Fonte: MEPIR, 2009: 36.

As anlises s mudanas e necessidade de adaptabilidade de estratgias na elaborao do DENARP-II e as abordagens focalizadas nos eixos que visam o reforo do Estado de Direito e das instituies democrticas e a promoo do desenvolvimento durvel, demonstram uma

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evoluo qualitativa de abordagem, podendo abrir espaos a implicao das foras vivas no pas (actores estatais e no estatais). Agora, o grande desao passar por saber at que ponto esta perspectiva de promover desenvolvimento atravs de processos poder ter consistncia e viabilidade, quando a lgica de interveno dos actores externos assenta na poltica de securitizao. E de que modo essa coexistncia ter em considerao a (re)criao de mtodos de organizao poltica, socioculturalmente endgenos e economicamente capazes de favorecer a apropriao com vista a construo de alternativas durveis, ou se pelo contrrio, estes mtodos contribuiro para reproduzir factores de conito. Recorrendo a Fukuyama (2003), desde o ps-11 de Setembro o mundo est a ser confrontado com uma nova mudana de prioridades, tendo-se passado da reduo do mbito das actividades do Estado para o aumento da fora do aparato estatal em nome da transparncia. No caso guineense, ser no entanto indispensvel a anlise dos mecanismos de distribuio e atribuio do poder em escalas, interligando-os nos planos global, nacional e local, com impactos ao nvel do Estado e da sociedade. Esta uma anlise fundamental para o processo de apropriao e leadership nacionais, j que estas no podem ser asseguradas unicamente ao nvel nacional tendo em conta as capacidades limitadas do Estado, designadamente em termos institucionais e nanceiros.

Fuente: wikicommons

Contudo, ser decisivo considerar e implicar neste processo, os espaos alternativos de governao que so recriadas e dinamizadas por actores que at agora tm sido excludos destes processos, como tambm favorecer espaos de dilogo, concertao e consenso sobre estruturas formais e informais de governao. Desde a liberalizao poltica, alguns autores tm manifestado crena na possibilidade de orientar processos de democratizao e desenvolvimento alternativos, apesar das vicissitudes do contexto, centrados na criao de espaos de governao para alm do Estado, uns mais orientados para o sector dito moderno de Estado e outros para auto-organizao em contextos de ausncia das instituies do Estado ao mesmo tempo que tentam corrigir os paradoxos da democracia eleitoral. (KOUDAWO, 1996; RUDEBECK, 2004; TEIXEIRA, 2008).

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Esta reengenharia social desencadeada por actores (i.e. bideiras, mandjuandade) em espaos (lumos, bantabs, moransas) e dinmicas (i.e. abotas, toca-tocas, gesto de escolas populares, gesto sagrada das orestas comunitrias, boutiques de carregamento de baterias telemveis) tm inuenciado aspectos comportamentais e relacionais de grande parte dos guineenses, permitido a armao no s de sociabilidades como de construo de alternativas de emprego, gerao de renda e at inuncias de governao, alicerados nas redes sociais nos interstcios entre o formal e o informal, entre o localismo e o cosmopolitismo, como sujeitos sociais, contribuindo assim para desconstruir a dicotomia formal/informal mostrando a sua relao e interseces. A nfase na recuperao do Estado e da economia formal, atravs da capacitao institucional e de novas regras favorveis ao investimento, ignora outros mtodos que possam potenciar dinmicas sociais e econmicas existentes, porque baseada no no pressuposto da falta de capacidade e de meios mas na falta de vontade e oportunidades como grande problema dos operadores polticos e econmicos. No obstante a isso, continua-se a assistir a uma resistncia e conotao negativa daquilo que considerado tradicional como irracional ou atrasado. Esta ideia muito visvel no campo do trabalho e da gerao da renda na economia informal, e actua ora como um processo de (des) modernizao do Estado formal. Do nosso ponto de vista, tomar em considerao a reformulao das polticas do Estado baseado nas premissas ditas tradicionalistas, no se trata de nenhuma inovao, mas sim uma chamada de ateno para o desenvolvimento de uma capacidade de proceder face a uma situao complexa (indivduo-natureza-espao-cultura), quer atravs de questionamentos quer atravs de negociaes que, posteriormente, permitiro tomadas de deciso melhores e mais durveis. Entretanto, considera-se que a destruio material do Estado (CARDOSO & IMBALI 1996), e a progressiva descrena na possibilidade da sua reconstituio, aliadas ao conito, favoreceram dinmicas autnomas de organizao da sociedade (ROQUE, 2007: 101). Umas das evidncias desta forma de organizao autnoma so as associaes, em particular associaes de base comunitrias, organizaes no governamentais e as associaes juvenis, enquanto principais estratgias de integrao social, resultante do desengajamento do Estado no cumprimento das suas funes (BARROS, 2010). Deste modo, queremos evocar que, ao tentar-se reconstruir o Estado moderno as dinmicas sociais que o contexto guineense produziu, na presena de um Estado fragilizado, devem obedecer a uma lgica de reexividade e interdependncia de modo a compreender as reais ligaes entre o Estado e as dinmicas dos grupos sociais e no a marginaliza-las, como aconteceu no passado, devido ao nvel de complexicao e de complexidade que estas requerem e/ou por pertencer a uma certa racionalidade daquilo que so os artefactos dos pacotes modernistas. Para Ki-Zerbo (1992), os programas de reformas de Estado no continente africano tem-se baseado numa lgica externa s dinmicas sociais e culturais especcas, baseados nos princpios polticos herdados do ocidente e na maior partes das vezes das antigas potncias colonizadoras, sem conhecimento, compreenso e integrao das conguraes dessas dinmicas nos sistemas polticos e econmicos, porque no obedecem a um determinado tipo de racionalidade.

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Esta tese corroborada em todas as tentativas de reformas tendo em vista a construo do Estado na Guin-Bissau, fez-se sempre de fora para fora, quer em termos de insero nas dinmicas que funcionam (MONTEIRO, 1996) quer no que diz respeito abrangncia (ROQUE, 2007: 102). O universo da populao inuenciado na sua vida e nas suas representaes pela aco do Estado marginal, pois a mquina burocrtica est centralizada na capital e a sua actuao no resto do pas muita das vezes marcada pela coercividade (sobretudo em termos scais), contribuindo no s para uma certa resistncia sua aco (do Estado) como tambm para uma relao de desconana sobre o sentido das ajudas, na medida que marginaliza as dinmicas de sobrevivncia (TEMUDO, 2005; ROQUE, 2007).

IV. CONSIDERAES FINAIS


A anlise do processo da (re)construo do Estado na Guin-Bissau deve ser feita a partir de uma perspectiva, no de comparao com um ideal, mas sim de anlise da sua interaco com as dinmicas sociais, polticas e econmicas internas e externas e dos seus resultados na caracterizao da organizao poltica e da governao. Isso lana um desao de ruptura com aquilo que tem sido prtica at actualidade, que transformou o pas num palco de experimentaes (quer de modelos como de executores), na sua maioria descontnuas, incapazes de proceder transferibilidade de processos de conhecimento, de competncias e sua devida apropriao. Alm disso, estas prticas esto ancoradas em objectivos com resultados no durveis, pondo ainda em causa o prprio sentido da ajuda ao desenvolvimento, quer internamente como ao nvel externo. Do ponto de vista interno, assiste-se simultaneamente proliferao e volatilidade de centros de poder e de tomada de deciso, num contexto de multiplicao dos actores externos no sistema quer atravs das vias formais como informais, contribuindo para reconguraes polticas. Aqui chamamos ateno para se tomar em considerao a evoluo histrica, poltica e militar da Guin-Bissau, tendo em conta as formas especcas do poder e as suas conguraes em todo o espao nacional, no processo da construo do Estado. Ao nvel externo, produziu-se um consenso volta da priorizao de polticas e estratgias que visam a segurana e a governao, que s tero sucesso se acompanhados de intervenes orientadas para a satisfao das necessidades bsicas da populao, com impacto directo sobre as condies de vida das populaes e o progresso relativamente a realizao dos OMD, por um lado, e a implicao dos actores nacionais (quer na liderana, execuo e responsabilizao) em todo o processo, por outro. Neste contexto, embora a situao do pas exija uma interveno com impactos imediatos, ser extremamente importante que o processo de (re)construo do Estado no deixe de pensar no longo prazo, da a necessidade de reestruturao dos sectores prioritrios de interveno, a adopo de prazos que acautelem alguma conformidade com os requisitos externos e permitam a alocao corrente de recursos logo a partida, favorecendo uma melhor coordenao e sinergias.

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