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ASSEMBLE NATIONALE
CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958
QUATORZIME LGISLATURE
AVIS
FAIT
AU NOM DE LA COMMISSION DES LOIS CONSTITUTIONNELLES, DE LA LGISLATION ET DE LADMINISTRATION GNRALE DE LA RPUBLIQUE SUR LE PROJET DE LOI (N 566)
de sparation
PAR Mme
AXELLE LEMAIRE,
Dpute.
Voir le numro :
661.
SOMMAIRE
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Pages
INTRODUCTION..............................................................................................................
I. LA CRISE FINANCIRE APPELLE UN RENFORCEMENT DE LA RGULATION BANCAIRE........................................................................................................................... A. LES LEONS DE LA CRISE FINANCIRE ................................................................ B. LES PROGRS ACCOMPLIS EN MATIRE DE RGULATION PRUDENTIELLE RESTENT INSUFFISANTS ........................................................................................
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1. La rponse du G20 la crise financire ...................................................... 2. Vers une union bancaire europenne.......................................................... 3. Une priorit gouvernementale depuis mai 2012 ..........................................
II. UN PROJET DE LOI RALISTE ET AMBITIEUX POUR REMETTRE LA FINANCE AU SERVICE DE LCONOMIE RELLE ........................................................................... A. LA SPARATION DES ACTIVITS UTILES LCONOMIE DES ACTIVITS SPCULATIVES.........................................................................................................
1. Les rflexions en cours dans les autres tats et au niveau europen ......... 2. La filialisation des activits de marchs sans lien avec le service aux clients.......................................................................................................... 3. Linterdiction de certaines activits nuisibles lconomie ..........................
B. LA CRATION DUN RGIME DE RSOLUTION BANCAIRE ..................................
1. Un rgime inspir des instruments et des travaux internationaux et europens ................................................................................................... 2. Les instruments existants ............................................................................ 3. Une nouvelle mission confie lAutorit de contrle prudentiel et de rsolution .................................................................................................... 4. Les mesures de prvention des crises bancaires ........................................ 5. Les mesures de rsolution des crises bancaires ......................................... a) Le dclenchement de la procdure de rsolution ............................................... b) Un large ventail de mesures............................................................................. c) La fixation des valorisations ..............................................................................
d) Les garanties accordes aux personnes concernes........................................... 6. Le fonds de garantie des dpts et de rsolution ........................................
C. LA PRVENTION DES RISQUES SYSTMIQUES ................................................... D. LE RENFORCEMENT DES POUVOIRS DE LAUTORIT DES MARCHS FINANCIERS ..............................................................................................................
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EXAMEN EN COMMISSION ................................................................................... Article 1er (art. L. 511-47 L. 511-50 [nouveaux] du code montaire et financier) : Filialisation des activits de march des banques sans lien avec le service au client... Article 2 (art. L. 612-33-1 [nouveau] et L. 612-35 du code montaire et financier) : Interdiction par lAutorit de contrle prudentiel et de rsolution de certaines oprations.................................................................................................................... Article 3 (art. L. 531-2 du code montaire et financier) : Exclusion de lexemption dagrment pour les filiales......................................................................................... Article 4 : Modalits dapplication du titre 1er ................................................................. Article 5 (art. L. 612-1, L. 612-4, L. 612-5, L. 612-6, L. 612-7, L. 612-8, L. 612-8-1 [nouveau], L. 612-10, L. 612-12, L. 612-13, L. 612-33, L. 612-36 et L. 612-38 du code montaire et financier) : Transformation de lAutorit de contrle prudentiel en Autorit de contrle prudentiel et de rsolution...................................................... Article 6 (art. L. 312-4, L. 312-5, L. 312-15 et L. 312-16 du code montaire et financier) : Transformation du Fonds de garantie des dpts en Fonds de garantie des dpts et de rsolution .......................................................................................... Article 7 (art. L. 613-31-11 L. 613-31-18 du code montaire et financier) : Mesures de prvention et de rsolution des crises bancaires ..................................................... Article 8 (art. L. 515-5, L. 612-2, L. 612-16, L. 612-34, L. 613-24 et L. 613-27 du code montaire et financier) : Administrateur provisoire ............................................ Article 9 : Dispositions transitoires.................................................................................. Article 10 (art. L. 141-5-1 [nouveau] du code montaire et financier) : Mission de veille la stabilit financire de la Banque de France................................................. Article 11 (art. L. 631-2, L. 631-2-1, L. 631-2-2 et L. 631-2-3 [nouveau] du code montaire et financier) : Cration du Conseil de stabilit financir ............................. Article 12 (art. L. 621-2, L. 621-8-4 [nouveau], L. 621-10, L. 320-10-1, L. 621-11, L. 621-12, L. 621-15 et L. 621-18 du code montaire et financier) : Renforcement des pouvoirs de lAutorit des marchs financiers ...................................................... Article 13 (art. L. 465-1 et L. 465-2 du code montaire et financier) : Visites domiciliaires............................................................................................................. Article 14 (art. L. 511-10-1 [nouveau], L. 532-2-1 [nouveau], L. 511-47-1 [nouveau], art. L. 612-23-1 [nouveau], L. 612-24, L. 612-25, L. 612-33, L. 612-39 et du code montaire et financier) : Gouvernance de lAutorit de contrle prudentiel et de rsolution .................................................................................................................... Article 15 (art. L. 141-4, L. 440-1, L. 440-2, L. 440-3, L. 440-7, L. 440-8, L. 440-9 du code montaire et financier) : Supervision des chambres de compensation................. Article 16 (art. L. 322-27-1 et L. 322-27-2 [nouveaux} du code des assurances) : Groupama ................................................................................................................... Article 17 (art. L. 312-1-3 [nouveau] du code montaire et financier) : Plafonnement des frais dincident et offre de services bancaires pour la clientle en situation de fragilit .......................................................................................................................
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Article 18 (art. L. 311-4, L. 311-4-1 [nouveau], L. 311-6, L. 312-6-1 [nouveau], L. 312-9, L. 313-2-1 [nouveau] du code de la consommation) : Assurance emprunteur.................................................................................................................. Article 19 (art. L. 341-2, L. 341-17, L. 519-5, L. 612-41 du code montaire et financier) : Intermdiaires bancaires et financiers ....................................................... Article 20 (art. L. 214-23-2 [nouveau] et L. 214-24-1 du code montaire et financier) : Rfrentiel de place..................................................................................................... Article 21 (art. L. 312-1 du code montaire et financier) : Accessibilit bancaire .......... Article 22 (art. L. 331-6, L. 331-3-1, L. 331-7 et L. 331-7-1 du code montaire et financier) : Surendettement ......................................................................................... Article 23 (art. L. 312-1-3 [nouveau] du code montaire et financier) : Compte du dfunt.......................................................................................................................... Article 24 (art. L. 311-9 du code de la consommation) : Drogation lobligation de consultation du fichier national des incidents de remboursement des crdits aux particuliers .................................................................................................................. Article 25 (art. L. 111-7 du code des assurances, L. 112-1-1 du code de la mutualit, L. 931-3-2 du code de la scurit sociale) : galit entre les femmes et les hommes en assurance................................................................................................................ Article 26 : Outre-mer...................................................................................................... AMENDEMENTS ADOPTS PAR LA COMMISSION ............................................ PERSONNES ENTENDUES PAR LA RAPPORTEURE POUR AVIS..................... PERSONNES ENTENDUES LORS DU DPLACEMENT DUNE DLGATION DE DPUTS BRUXELLES LE 31 JANVIER 2013 ............................................
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MESDAMES, MESSIEURS, La crise financire qui a dbut lt 2007, avec la crise des subprimes, ces prts immobiliers contracts par des mnages amricains surendetts, et qui sest aggrave avec la chute de Lehman Brothers, a eu un cot conomique et social considrable. Lhistorique de la crise financire est bien connu. La crise des subprimes sest rpandue dans le systme financier via la titrisation de ces emprunts. La crise de confiance en rsultant a conduit les banques refuser de se prter entre elles, dans un contexte dincertitude sur la possession ou non dactifs risque. La paralysie du march interbancaire a conduit, son tour, une crise de liquidit. La dcision du gouvernement amricain de ne pas voler au secours de la banque Lehman Brothers a renforc cette crise de liquidit, et oblig tous les tats de lOrganisation de coopration et de dveloppement conomiques (OCDE) aider leurs banques, voire nationaliser certaines dentre elles pour protger les dpts de leurs pargnants, dgradant leur tour leurs propres finances. De bancaire, la crise est devenue celle des dettes souveraines, obligeant les tats conduire des politiques daustrit. Ainsi, entre octobre 2008 et octobre 2011, en trois ans, 4 500 milliards daides publiques, soit 37 % du PIB de lUnion europenne, ont t accords aux tablissements financiers. Ces fonds ont permis dviter des faillites bancaires grande chelle, mais elles ont lourdement grev les finances publiques des tats membres et pseront sur les contribuables au cours des dcennies venir. Cette situation appelle ladoption, de la part du pouvoir politique, de mesures vigoureuses. Cest le sens de lengagement n 7 pris par le prsident de la Rpublique, lorsquil tait candidat, dont le but est de remettre les banques au service de lconomie relle , en sparant leurs activits qui sont utiles linvestissement et lemploi de leurs oprations spculatives . Le prsent projet de loi concrtise cet engagement. Alors que les discussions sur lunion bancaire sont en cours au niveau europen, ce texte fera de notre pays un prcurseur. En ouvrant la voie, la France encourage ses partenaires acclrer le rythme de leurs discussions, au niveau national et europen, et fixe un niveau lev dambition. LAllemagne nous a dailleurs embot le pas : le gouvernement allemand a prsent, le 5 fvrier 2013, un projet de loi de sparation des activits bancaires, qui contraindra les banques isoler leurs activits pour compte propre si elles reprsentent plus de 100 milliards deuros au bilan ou 20 % du bilan total de ltablissement concern. Le 4 fvrier
2013, cest le Chancelier de lchiquier, le ministre des Finances britannique, qui a prsent son projet de loi bancaire, qui fait suite aux recommandations de la commission Vickers. Le calendrier sacclre en Europe, grce linitiative prise par la France. Le projet comporte 26 articles, rpartis en sept titres. Il aborde des sujets relativement divers. Le prsent avis est centr sur les aspects du projet relevant davantage de la comptence de la commission des Lois, savoir les quatre premiers titres, avec la proccupation de ne pas faire doublon avec le travail effectu par la commission des Finances, comptente au fond. Les mesures ncessaires au redressement de Groupama, auxquelles le titre V est consacr, ainsi que les mesures de protection des consommateurs en matire bancaire (telles que le plafonnement des commissions dintervention) et dassurance (assurance des emprunteurs, par exemple), qui relvent du titre VI, ne relvent par consquent pas du prsent avis.
I. LA CRISE FINANCIRE APPELLE UN RENFORCEMENT DE LA RGULATION BANCAIRE Les enseignements de la crise financire ont conduit le G20, lUnion europenne et la France renforcer la rgulation bancaire. Les efforts accomplis restent cependant insuffisants face aux drives de la finance, et une tape supplmentaire doit tre franchie.
A. LES LEONS DE LA CRISE FINANCIRE
Les causes de la crise financire sont dsormais bien identifies. Elle est le fruit de la drgulation financire intervenue depuis les annes 1980, comme du manque de fonds propres des banques qui, la recherche de profits toujours plus grands, ont pratiqu massivement leffet de levier , consistant financer des acquisitions par de la dette. Cet effet de levier augmente la rentabilit, mais aussi le risque et les pertes. Elle est galement la consquence dune complexification croissante des marchs financiers. Elle est le fruit dune mauvaise gestion des risques par de nombreux tablissements et dune rgulation dfaillante. Elle est enfin ne du comportement de certains acteurs, qui ont pris des risques inconsidrs parce quils savaient que leurs banques taient trop grosses pour faire faillite , et que ltat les sauveraient en cas de besoin. Ces drives, combines, ont fait des marchs financiers une vritable poudrire. Dans ces conditions, il apparat indispensable de sattaquer aux activits spculatives des banques, afin de mieux protger les dpts des pargnants et les contribuables, qui ont d trop souvent supporter les pertes des tablissements financiers. Tel est lobjet du prsent projet de loi.
B. LES PROGRS ACCOMPLIS EN MATIRE PRUDENTIELLE RESTENT INSUFFISANTS DE RGULATION
la suite de la crise financire, un renforcement de la rgulation prudentielle des banques a dj t accompli, aux niveaux international, europen et franais.
1. La rponse du G20 la crise financire
Au niveau international, sous limpulsion du G20 et partir du sommet de Washington de novembre 2008, plusieurs initiatives ont t prises. La crise appelle en effet une rponse coordonne au niveau mondial. Les exigences en fonds propres applicables aux banques ont t renforces par les accords dits de Ble II,5 et de Ble III . Ceux-ci ont renforc les
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normes de solvabilit applicables aux tablissements de crdits. Ces accords ont galement rform le traitement prudentiel des diffrentes composantes des bilans bancaires. Des normes internationales ont t labores en matire de liquidit, sous la forme de deux ratios de liquidit, un mois et un an. Des travaux sont en cours afin de mieux encadrer le systme bancaire parallle, dit shadow banking system , au sein du Conseil de stabilit financire du G20. Des principes et standards relatifs lencadrement des rmunrations dans le secteur financier ont aussi t adopts en novembre 2009.
2. Vers une union bancaire europenne
Au niveau europen, plusieurs mesures importantes ont t prises, pour traduire les engagements pris au G20 ou de sa propre initiative. Les exigences de fonds propres applicables aux banques et aux entreprises dinvestissement ont t renforces avec ladoption, en juillet 2010, de la directive dite CRD III ( Capital Requirements Directive 3 ) (1). Cette directive a galement encadr les rmunrations et les primes pratiques par les tablissements financiers, afin de rduire les incitations prendre des risques court terme. La rvision de cette directive, afin de transcrire en droit europen les accords de Ble III , est en cours, avec le paquet CRD IV . Celui-ci est constitu par deux propositions lgislatives, une proposition de directive (2) rgissant laccs aux activits de rception de dpts et une proposition de rglement (3) dfinissant les exigences prudentielles que doivent respecter les tablissements, prsents le 20 juillet 2011 par la Commission europenne. Le cadre rglementaire applicable aux agences de notation a t durci avec ladoption du rglement n 1060/2009 du 16 septembre 2009 sur les agences de notation de crdits, qui a instaur un dispositif denregistrement des agences dans lUnion europenne, puis celle du rglement (UE) n 513/2011 du 11 mai 2011, qui a transfr la comptence des autorits nationales vers lAutorit europenne des marchs financiers. Sur les recommandations dun groupe de travail prsid par M. Jacques de Larosire, qui avaient t remises le 25 fvrier 2009, larchitecture de surveillance financire de lUnion europenne a t entirement rforme. Dans un premier temps, le 1er janvier 2011, trois nouvelles autorits europennes de
(1) Directive 2010/76/UE du Parlement europen et du Conseil du 24 novembre 2010 modifiant les directives 2006/48/CE et 2006/49/CE en ce qui concerne les exigences de fonds propres pour le portefeuille de ngociation et pour les retitrisations, et la surveillance prudentielle des politiques de rmunration. (2) Proposition de directive du Parlement europen et du Conseil concernant concernant l'accs l'activit des tablissements de crdit et la surveillance prudentielle des tablissements de crdit et des entreprises d'investissement et modifiant la directive 2002/87/CE du Parlement europen et du Conseil relative la surveillance complmentaire des tablissements de crdit, des entreprises d'assurance et des entreprises d'investissement appartenant un conglomrat financier, COM (2011) 453 final. (3) Proposition de rglement concernant les exigences prudentielles applicables aux tablissements de crdit et aux entreprises d'investissement, COM (2011) 452 final.
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surveillance ont t mises en place, respectivement comptentes pour le secteur bancaire, lAutorit bancaire europenne (ABE), le secteur des marchs de valeurs mobilires, lAutorit europenne des valeurs mobilires, et le secteur des assurances et des pensions professionnelles, lAutorit europenne des assurances et des pensions professionnelles. Dotes de larges comptences, ces autorits disposent notamment du pouvoir dlaborer des rgles spcifiques applicables aux autorits nationales et aux tablissements financiers, dagir en cas durgence (y compris en interdisant certains produits) ou encore dassurer la mdiation entre autorits nationales de surveillance en cas de diffrend et de rgler ces diffrends. Une seconde tape dcisive a t franchie lors du Conseil Ecofin du 12 dcembre 2012, au cours duquel les tats membres sont parvenus un accord sur deux propositions de rglements visant crer un mcanisme de surveillance unique (MSU) des banques. Les propositions concernant deux rglements, lun confrant des missions de surveillance la Banque centrale europenne (BCE), lautre modifiant le rglement (UE) n 1093/2010 instituant une Autorit bancaire europenne. Le MSU sera compos de la BCE et des autorits nationales comptentes. La BCE sera responsable du fonctionnement gnral du MSU. Elle assurera la surveillance directe des banques de la zone euro, en coopration troite avec les autorits nationales de surveillance. Les tats membres nappartenant pas la zone euro et souhaitant participer au MSU pourront le faire en concluant des arrangements en vue dune coopration troite. Lorsque ce mcanisme de surveillance unique europenne aura t tabli, le Mcanisme europen de stabilit (MES) pourra, la suite dune dcision ordinaire, avoir la possibilit de recapitaliser directement les banques. Par ailleurs, un Comit europen du risque systmique (CERS) a t institu par le rglement du 24 novembre 2010 (1). Prsid par le prsident de la Banque centrale europenne, il est charg depuis le 1er janvier 2011 de surveiller et danalyser les risques qui psent sur la stabilit du systme financier dans son ensemble (surveillance macro-prudentielle). Afin de raliser cette mission, le CERS met des alertes rapides en cas de risque systmique, et, le cas chant, formule des recommandations concernant les mesures correctives prendre et des avertissements aux tats membres (et aux autorits de surveillance nationales) ainsi quaux autorits europennes, qui devront s'y conformer ou se justifier sils ne sy conforment pas. Les dirigeants de la Banque centrale europenne (BCE), des banque centrales nationales, des autorits europennes de rgulation et les autorits nationales de surveillance participent au CERS.
(1) Rglement (UE) n 1092/2010 du Parlement europen et du Conseil du 24 novembre 2010 relatif la surveillance macro-prudentielle du systme financier dans lUnion europenne et instituant un Comit europen du risque systmique.
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Adopte en octobre 2010, la directive sur les gestionnaires de fonds dinvestissement alternatifs (1) impose ces acteurs, dont font partie les hedge funds , de fournir des donnes permettant aux autorits de surveillance de dtecter les risques systmiques potentiels et de ragir en consquence. Elle encadre galement les conditions dexercice de ces gestionnaires. Le rglement du 14 mars 2012 (2), complt par plusieurs rglements dlgus adopts par la Commission europenne, rglemente par ailleurs les ventes dcouvert (3) sur actions et obligations souveraines. Le 12 juillet 2010, la Commission a adopt une proposition lgislative visant rviser la directive 94/19/CEE sur les systmes de garantie des dpts, qui est encore en discussion. Le 6 juin 2012, la Commission europenne a prsent une proposition de directive tablissant un cadre pour le redressement et la rsolution des dfaillances bancaires le 6 juin 2012, dont le titre II du prsent projet de loi anticipe la transposition (voir ci-aprs). Une autre proposition de directive, visant crer une autorit de rsolution europenne, est annonce par la Commission europenne au second semestre 2013.
3. Une priorit gouvernementale depuis mai 2012
En France, une action vigoureuse a t engage depuis llection du prsident de la Rpublique, M. Franois Hollande, afin de remettre la finance au service de lconomie relle. Le projet de loi de finances rectificative n 2012-958 du 16 aot 2012 a ainsi doubl le taux de la taxe sur les transactions financires, portant sur les acquisitions de titres de capital, dont le taux a t port 0,2 %, notamment pour dcourager les mouvements spculatifs de trs court terme. Ce texte a galement doubl le taux de la taxe de risque systmique, prvue par larticle 235 ter ZE du code gnral des impts, en crant une contribution exceptionnelle cette taxe du mme montant, laquelle sont assujettis les grands tablissements de crdits, soumis des exigences de fonds propres minimales de 500 millions deuros. Dans le secteur du financement de lconomie franaise, des petites et moyennes entreprises et des entreprises de taille intermdiaire en particulier, la cration de la Banque publique dinvestissement par la loi n 2012-1559 du 31 dcembre 2012 marque galement une nouvelle tape. Une rflexion est galement en cours en ce
(1) Directive 2011/61/UE du Parlement europen et du Conseil du 8 juin 2011 sur les gestionnaires de fonds dinvestissement alternatifs et modifiant les directives 2003/41/CE et 2009/65/CE ainsi que les rglements (CE) n 1060/2009 et (UE) n 1095/2010. (2) La vente dcouvert est une technique financire consistant vendre sur le march un titre que lon ne dtient pas en portefeuille au jour de la ngociation, dans lespoir de le racheter plus tard un prix infrieur. Le titre cd est gnralement emprunt un intermdiaire financier et rendu lorsque le titre a t rachet. On parle de vente dcouvert nue lorsque le vendeur na pas emprunt pralablement les titres quil cde. (3) Rglement (UE) n 236/2012 du Parlement europen et du Conseil du 14 mars 2012 sur la vente dcouvert et certains aspects des contrats dchange sur risque de crdit.
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qui concerne la fiscalit de lpargne, afin de mieux lorienter vers le financement long terme des entreprises. Le prsent projet de loi se situe dans le prolongement de cette action rformatrice. Il a t conu pour changer profondment le secteur, refonder notre paysage financier et faire rfrence en Europe en matire de rgulation bancaire. II. UN PROJET DE LOI RALISTE ET AMBITIEUX POUR REMETTRE LA FINANCE AU SERVICE DE LCONOMIE RELLE Les quatre premiers titres du prsent projet de loi ont pour objet de sparer les activits des banques utiles de leurs activits spculatives, de mettre en place un rgime efficace de prvention et de rsolution des crises bancaires, de renforcer la prvention des risques systmiques et de renforcer les pouvoirs de lAutorit des marchs financiers (AMF). Le texte est quilibr : il apporte des rponses ambitieuses la crise financire et aux drives de la finance, sans dstabiliser lactivit ou dgrader la comptitivit des banques franaises, qui financent lconomie franaise et emploient prs de 400 000 personnes en France, dont 70 % dans la banque de dtail.
A. LA SPARATION DES ACTIVITS ACTIVITS SPCULATIVES UTILES LCONOMIE DES
De nombreux pays du G20 mnent des rflexions dans le mme sens, et plusieurs options apparaissent envisageables. Rappelons, titre historique, quune premire option, qui fut pratique aux tats-Unis de 1933 1999 sous la forme du Glass Steagall Act ( Banking Act ), consiste sparer strictement les banques de crdit et les banques dinvestissement. Cette sparation stricte en ralit contourne bien avant labrogation de ce texte intervenue en 1999, ds les annes 1970 est aujourdhui abandonne. Loption explore actuellement aux tats-Unis est appele la rgle de Volcker . Insre dans le Dodd-Frank Act vot en juillet 2010 par le Congrs amricain, elle interdit aux banques amricaines ou actives aux tats-Unis deffectuer du trading pour compte propre. Cette interdiction gnrale fait cependant lobjet de nombreuses exemptions pour des activits spcifiques directement utiles la liquidit et au bon fonctionnement de lconomie. Les activits de tenue de march, de couverture rduisant lexposition certains risques spcifiques, les transactions pour compte de tiers et lachat de titre de dette souveraine amricaine restent, par exemple, autorises. La rforme doit entrer en vigueur en 2017.
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Au Royaume-Uni, la rforme bancaire repose sur les travaux de la commission Vickers, dont le rapport a t rendu public en septembre 2011. Ce rapport prconise un cloisonnement ( ring fencing ) des activits entre, dune part, la banque de dtail et, dautre part, la banque de financement et dinvestissement. La mise en uvre de cette rforme, est prvue lhorizon 2019. Au niveau europen, le commissaire franais, Michel Barnier, a confi une commission de Sages prside par lancien commissaire europen et gouverneur de la Banque centrale de Finlande, Erkki Liikanen, la mission de formuler des propositions de rforme de la structure du secteur bancaire dans lUnion europenne. La Commission Liikanen a remis son rapport en octobre 2012. Elle prconise notamment dobliger les banques qui ont une activit de trading significative crer une filiale ddie. Cest cette option, celle de la filialisation, qui a logiquement t retenue par le projet de loi franais, avec quelques diffrences en ce qui concerne son primtre.
2. La filialisation des activits de marchs sans lien avec le service aux clients
Le projet de loi obligera les banques dpassant certains seuils qui seront dfinis par dcret en Conseil dtat cantonner leurs activits pour compte propre risques, cest--dire les oprations menes pour elles-mmes et non pour leurs clients, dans une filiale ad hoc, soumise une rgulation spcifique (art. L. 511-47 [nouveau] du code montaire et financier). La banque mre pourra continuer pratiquer certaines oprations pour compte propre limitativement numres, lorsquelles ont une utilit avre pour le fonctionnement de lconomie. Sont vises : la prestation de services dinvestissement la clientle ; la couverture des risques propres ltablissement ; lactivit de tenue de march. Celle-ci correspond prsence permanente dun intervenant sur le march, qui apporte de la liquidit ce march ; la gestion prudente de la trsorerie du groupe ; les oprations dinvestissement du groupe. Ces diffrentes activits sont prcisment dfinies par le projet de loi (III VI de lart. L. 511-47 [nouveau] du code montaire et financier). Le primtre des activits filialiser fait lobjet de dbats importants, en particulier en ce qui concerne linclusion ou non de la tenue de march. Les dclarations des reprsentants de la Fdration bancaire franaise (FBF), lors de
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leur audition par la commission des finances le 30 janvier 2013, selon lesquels ce primtre ne recouvrerait que 1 2 % du produit bancaire des grandes banques franaises, ont notamment suscit de vives ractions. Votre rapporteure a estim que ces dbats, qui sont de nature exclusivement conomique et financire, devaient se drouler au sein de la commission des Finances et na donc pas dpos damendement ce sujet en commission des Lois. La filiale devra respecter les exigences prudentielles des banques, avec ses seuls fonds propres, sans ceux de la socit mre. Elle devra respecter individuellement les ratios de solvabilit et de liquidit. Elle ne pourra recevoir des dpts garantis, ni fournir des services de paiement aux clients dont les dpts sont garantis. Le texte interdit par ailleurs aux banques dtre actionnaires dun fond spculatif de type hedge fund ou de lui accorder des formes non scurises de financement.
3. Linterdiction de certaines activits nuisibles lconomie
Certaines activits spculatives prjudiciables au fonctionnement des marchs seront purement et simplement interdites aux filiales : il sagit du trading haute frquence (cest--dire du trading opr via des ordinateurs commands par des algorithmes, envoyant plusieurs milliers dordres par seconde, tel quil est dfini par larticle 235 ter ZD bis du code gnral des impts) et des oprations de produits drivs portant sur les matires premires agricoles (II de lart. L. 511-48 [nouveau] du code montaire et financier).
B. LA CRATION DUN RGIME DE RSOLUTION BANCAIRE
Le titre II du projet de loi (articles 5 9) vise mettre en place un rgime de rsolution des crises bancaires. Ce rgime, inspir des instruments et des travaux internationaux et europens, a pour objet de complter les instruments existants, qui sont insuffisants. Il sera mis en uvre par lAutorit de contrle prudentiel (ACP), renomme Autorit de contrle prudentiel et de rsolution (ACPR) et dont la composition est modifie cette fin. Ce rgime autorise ladoption de mesures de prvention et de rsolution des crises bancaires et est assorti de garanties, procdurales et de fond, pour les personnes concernes, que la commission des Lois a renforces. Il saccompagne dune monte en puissance du fonds de garantie des dpts, qui devient le fonds de garantie des dpts et de rsolution.
1. Un rgime inspir des instruments et des travaux internationaux et europens
Le rgime de rsolution bancaire propos sinspire des travaux en cours aux niveaux international et europen. Au niveau international, les tats membres
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du G20 ont adopt, en octobre 2011, des recommandations prpares par le Conseil de la stabilit financire ( Financial Stability Board , FSB) dfinissant des outils de prvention et de gestion des crises bancaires ( Key Attributes of Effective Resolution Regimes for Financial Institutions ). Ces recommandations comportent un volet prventif, prconisant la mise en place dun dispositif de prparation et dadoption de plans de redressement et de rsolution bancaires, et un volet dcrivant les pouvoirs qui devraient tre confis lautorit en charge de la rsolution. Ceux-ci devraient notamment inclure la possibilit de procder au transfert de certaines units, la cration dun tablissement-relais ( bridge bank ), dune structure de dfaisance ( bad bank ) et dinstruments de renflouement interne ( bail in ), cest--dire de dprciation ou dannulation de la dette. Ces recommandations devront tre mises en uvre dici la fin de lanne 2013. Au niveau europen, la Commission europenne a prsent une proposition de directive tablissant un cadre pour le redressement et la rsolution des dfaillances bancaires le 6 juin 2012 (1). Ce texte trs dtaill, qui comporte 117 articles, reprend les recommandations du G20 dans le contexte europen. Il est en cours de discussion au sein des institutions de lUnion europenne. Le Conseil europen des 13 et 14 dcembre a demand aux colgislateurs europens (Parlement europen et Conseil) de parvenir avant juin 2013 un accord sur ce texte, et au Conseil, en particulier, de trouver un accord avant la fin mars 2013. Le projet de loi anticipe sur ce texte europen, dont la version dfinitive nest pas encore arrte.
2. Les instruments existants
En ltat du droit, la France nest pas entirement dpourvue dinstruments en matire de rsolution bancaire. En application de larticle L. 511-41-3 du code montaire et financier, lAutorit de contrle prudentiel (ACP), lautorit administrative indpendante en charge de la supervision des tablissements concerns, peut ainsi enjoindre un tablissement de crdit ou une entreprise dinvestissement de prendre toutes mesures destines restaurer ou renforcer sa situation financire, amliorer ses mthodes de gestion ou assurer ladquation de son organisation ses activits ou ses objectifs de dveloppement . LACP peut aussi prendre des mesures conservatoires pour prserver la solvabilit ou la liquidit dune personne soumise son contrle ou lorsque les intrts de la clientle risquent dtre compromis (art. L. 612-33 du code
(1) Proposition de directive du Parlement europen et du Conseil tablissant un cadre pour le redressement et tablissant un cadre pour le redressement et la rsolution des dfaillances d'tablissements de crdit et d'entreprises d'investissement et modifiant les directives 77/91/CEE et 82/891/CE du Conseil ainsi que les directives 2001/24/CE, 2002/47/CE, 2004/25/CE, 2005/56/CE, 2007/36/CE et 2011/35/UE et le rglement (UE) n 1093/2010 du Parlement europen et du Conseil, COM (2012) 280 final.
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montaire et financier) et dsigner un administrateur provisoire auprs dune personne soumise son contrle (art. L. 612-34 du mme code). Enfin, elle peut demander au Fonds de garantie des dpts (FGD) dintervenir de manire prventive auprs dun tablissement. Ce fonds, cr par la loi n 99-532 du 25 juin 1999 sur lpargne et la scurit financire, a pour mission dindemniser les dposants jusqu un montant de 100 000 euros, lorsque ltablissement auquel ils ont confi leurs avoirs ne peut plus faire face ses engagements. Il peut galement intervenir titre prventif, pour permettre la disparition ordonne dun tablissement dfaillant. Ces instruments sont cependant insuffisants. Ils ne sont pas la hauteur des risques identifis depuis 2008 et doivent tre complts par des outils puissants et efficaces permettant aux pouvoirs publics de faire face lors dune crise bancaire, en urgence.
3. Une nouvelle mission confie lAutorit de contrle prudentiel et de rsolution
Rebaptise Autorit de contrle prudentiel et de rsolution (ACPR), lAutorit devient lautorit franaise charge de la rsolution bancaire et reoit de nouvelles missions en matire de prvention et de gestion des crises bancaires, en plus de ses missions actuelles de supervision (article 5, alinas 1 4). Elle est ainsi charge de veiller llaboration et la mise en uvre des mesures de prvention et de rsolution des crises bancaires, prvues aux articles L. 613-31-11 L. 613-31-17, dont lobjet est prserver la stabilit financire, dassurer la continuit des activits, des services et des oprations des tablissements dont la dfaillance aurait de graves consquences pour lconomie, de protger les dposants ou dviter ou de limiter au maximum le recours au soutien financier public . Sa composition est adapte en consquence (article 5, alinas 5 15). LACPR comprend actuellement un collge qui sige, selon ses attributions, en formation plnire (19 membres), en formation restreinte (8 membres), en sous-collge sectoriel (8 membres) ou en commission spcialise et une commission des sanctions (art. L. 612-4 du code montaire et financier). Son organisation interne est complte par un nouveau collge, le collge de rsolution, charg dexercer ses nouvelles missions, tandis que le collge actuel devient le collge de supervision. Ce collge de rsolution est nettement plus restreint que le collge de supervision. Il est compos, dans la rdaction initiale du projet de loi, de cinq membres : le gouverneur de la Banque de France ou son reprsentant, qui prside ce collge ; le directeur gnral du Trsor ou son reprsentant ; le prsident de lAutorit des marchs financiers ou son reprsentant ; le sous-gouverneur dsign par le gouverneur de la Banque de France ou son reprsentant ; le prsident du directoire du fonds de garantie des dpts et de rsolution ou son reprsentant. Les
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dcisions du collge de rsolution sont prises la majorit des voix. En cas de partage des voix, celle du prsident est prpondrante. Toute dcision devant entraner immdiatement ou terme lappel des concours publics ne peut tre prise quavec la voix du directeur gnral du Trsor ou de son reprsentant. La commission des Lois a adopt un amendement visant largir la composition du collge de rsolution, afin de renforcer le rle du Parlement dans sa dsignation, dune part, et de prvoir la prsence dun magistrat de lautorit judiciaire, dont limportance des attributions en matire de proprit constitue un principe fondamental reconnu par la loi de la Rpublique (1). Lampleur et la porte des pouvoirs du collge de rsolution justifient la prsence de personnalits qualifies dsignes par les prsidents des assembles, raison de leur comptence financire et juridique ainsi que de leur exprience en matire bancaire, et dun magistrat judiciaire. Le collge de rsolution passerait ainsi de cinq huit membres.
4. Les mesures de prvention des crises bancaires
Le projet de loi comporte un important volet prventif. En premier lieu, chaque tablissement de crdit dpassant un seuil de bilan fix par dcret doit laborer et communiquer lAutorit de contrle prudentiel et de rsolution un plan prventif de rtablissement prvoyant, en cas de dtrioration significative de leur situation financire, les modalits possibles de leur rtablissement. Ce plan prventif de rtablissement ne peut prendre en compte aucune possibilit de soutien financier exceptionnel de ltat ou du fonds de garantie des dpts et de rsolution. En second lieu, lAutorit de contrle prudentiel et de rsolution tablit un plan prventif de rsolution. Ce testament bancaire vise organiser, lavance, lintervention de lAutorit en cas de dfaillance de ltablissement concern. Il facilitera ainsi lintervention de lAutorit en cas de crise. Si elle estime que lorganisation ou le fonctionnement dun tablissement serait de nature faire obstacle lexercice de ses pouvoirs de rsolution, lAutorit peut demander celui-ci de prendre des mesures visant rduire ou supprimer ces obstacles. Si ces mesures lui apparaissent insuffisantes, elle peut, aprs que ltablissement ait prsent ses observations, lui enjoindre de prendre les mesures quelle estime ncessaire. Le projet de loi prcise quelle peut, ce titre, lui demander de modifier ses activits ou sa structure juridique ou oprationnelle. LAutorit pourra ainsi enjoindre ltablissement concern, par exemple, filialiser une partie des activits quil ne serait pas tenu de filialiser en application de larticle premier du projet de loi. Il existe donc une forte complmentarit entre larticle premier et ce dispositif. La porte de ce nouveau pouvoir dinjonction ne saurait tre nglige.
(1) Conseil constitutionnel, dcision n 89-256 DC du 25 juillet 1989, cons. 23
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a) Le dclenchement de la procdure de rsolution En cas de dfaillance dun tablissement, le projet de loi dote lAutorit de contrle prudentiel et de rsolution de pouvoirs de rsolution trs novateurs. Seuls deux membres du collge de rsolution pourront enclencher une procdure de rsolution : le gouverneur de la Banque de France ou son reprsentant et le directeur gnral du Trsor ou son reprsentant. Si la dfaillance de ltablissement est telle quil requiert un soutien financier exceptionnel des pouvoirs publics, seul le directeur gnral du Trsor pourra cependant enclencher la procdure (article L. 631-31-14 [nouveau] du code montaire et financier). La deuxime tape de la procdure exige que le collge de rsolution apprcie si ltablissement concern est dfaillant et sil nexiste aucune perspective que cette dfaillance puisse tre vite dans un dlai raisonnable autrement que par la mise en uvre dune mesure de rsolution ou dun programme de rtablissement (article L. 631-31-15 [nouveau] du code montaire et financier). Un tablissement est considr comme dfaillant sil est susceptible de se trouver terme rapproch dans lune ou lautre des situations suivantes : ne plus respecter les exigences de fonds propres qui conditionnent le maintien de lagrment ; ne plus tre en mesure dassurer ses paiements, immdiatement ou terme rapproch ; ncessiter un soutien financier exceptionnel des pouvoirs publics. En ce qui concerne larticulation des procdures de rsolution avec les procdures collectives, prcisons que le projet de loi modifie larticle L. 613-7 du code montaire et financier, afin de soumettre louverture dune procdure de sauvegarde, de redressement ou de liquidation judiciaires lgard dun tablissement de crdit, dun tablissement de paiement ou dune entreprise dinvestissement quaprs avis conforme et non plus avis simple de lAutorit de contrle prudentiel et de rsolution. Celle-ci prendra naturellement en compte, dans son avis, limpact quaurait la concomitance de ces deux types de procdures. b) Un large ventail de mesures La panoplie des mesures de rsolution pouvant tre adoptes par lAutorit de contrle prudentiel et de rsolution est trs large (article L. 631-31-16 [nouveau] du code montaire et financier). Elle recouvre treize catgories de mesures. LAutorit peut ainsi : exiger la fourniture dinformations ;
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nommer un administrateur provisoire. Dans cette hypothse, les rmunrations diffres prvues pour le dirigeant remplac (stock options, bonus, parachutes dors , etc.) ne peuvent tre verss pendant la dure de laccomplissement de la mission de ladministrateur provisoire ; rvoquer tout dirigeant de ltablissement concern ; dcider du transfert doffice de tout ou partie dune ou plusieurs branches dactivits de ltablissement. Ce transfert est ralis de plein droit la date fixe par lAutorit, sans autre formalit. Les contrats en cours nen sont pas affects ; dcider du recours un tablissement-relais (bridge bank) charg de recevoir, titre provisoire, tout ou partie des biens, droits ou obligations de la personne soumise la procdure de rsolution ; faire intervenir le fonds de garantie des dpts et de rsolution. Les modalits de dtermination du plafond des contributions pouvant tre appeles auprs des adhrents du fonds seront fixes par un dcret en Conseil dtat ; transfrer, avec son accord, au fonds de garantie des dpts et de rsolution ou un tablissement-relais les actions et parts sociales mises par la personne soumise la procdure de rsolution ; estimer les dprciations sur la base dune valorisation de lactif et du passif de la personne concerne ; adopter des mesures de renflouement interne ( bail in , par opposition au bail out , cest--dire le soutien financier extrieur), cest--dire imposer la rduction du capital, lannulation des titres de capital ou des lments de passif ou la conversion des lments de passif afin dabsorber le montant des pertes. Le projet de loi dtermine lordre et les modalits selon lesquels ce dispositif sapplique. Les pertes sont supportes, en premier lieu, par les actionnaires et dtenteurs dun titre reprsentatif du capital social. Elles simputent, en second lieu, sur les dtenteurs de dette subordonne ou junior (dabord aux titres subordonns de dernier rang mis en application de larticle L. 228-97 du code de commerce, aux titres participatifs ou aux autres instrument de dernier rang dont le contrat dmission prvoit quils absorbent les pertes en continuit dexploitation, puis aux autres obligations dont le contrat dmission prvoit quelles ne sont rembourses, en cas de liquidation de lmetteur, quaprs les cranciers privilgis et chirographaires) ; imposer la personne soumise une procdure de rsolution dmettre de nouvelles actions ou parts sociales ou dautres instruments de fonds propres ; interdire de payer toute ou partie des dettes faisant lobjet dune mesure de renflouement interne nes antrieurement la date de la dcision de lAutorit ;
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limiter ou interdire temporairement lexercice de certaines oprations par ltablissement ; interdire ou limiter la distribution dun dividende aux actionnaires ou dune rmunration des parts sociales aux socitaires de cet tablissement. Le dispositif de renflouement interne prvu est particulirement important. En effet, cest par le recours cet instrument que les pertes seront supportes en priorit par les actionnaires et certains cranciers de la banque, et non par la collectivit. Cest sur ceux qui ont pris des risques excessifs que doivent tre imputes les pertes en rsultant. Votre rapporteure estime quil serait souhaitable que le champ dapplication de cet instrument soit largi la dette dite senior ( lexclusion videmment de certaines crances privilgies, telles que les salaires et les dettes fiscales et sociales), au-del de la dette subordonne qui est actuellement la seule incluse par le dispositif, en sus des actionnaires. Cest en incluant cette catgorie de dettes quil sera possible datteindre la masse critique limitant au minimum la ncessit dun recours ventuel un soutien financier public. Cet largissement ne peut cependant tre opr que de manire coordonne, dans un cadre europen, afin de ne pas placer les banques franaises dans une situation dsavantageuse par rapport leurs concurrentes. Il est, par consquent, essentiel que la France obtienne de ses partenaires europens que la dette senior soit incluse dans linstrument de renflouement interne qui sera mis en place par la future directive rsolution. c) La fixation des valorisations Le III de larticle L. 613-31-16 [nouveau] du code montaire et financier prcise les modalits de fixation du prix dmission des actions nouvelles et autres instruments de fonds propres mettre, le taux de conversion des dettes convertibles, le prix de cession ou de transfert des actions et autres titres de capital, le prix de cession ou de transfert des actifs faisant lobjet dune mesure de rsolution. Il dtermine ainsi lautorit comptente, ainsi que les critres qui devront tre suivis par cette dernire. Ces valorisations seront, en principe, fixes par lAutorit de contrle prudentiel et de rsolution sur proposition dun expert indpendant dsign par le prsident de la commission des participations et des transferts mentionne larticle 3 de la loi n 86-912 du 6 aot 1986 relative aux modalits des privatisations. Larticle 30 de la proposition de directive rsolution prvoit, pour sa part, que la valorisation doit tre effectue par une personne indpendante de toute autorit publique, y compris l'autorit de rsolution, ainsi que de ltablissement . La commission des Lois a adopt un amendement visant renforcer lindpendance de lexpert, en prvoyant quil serait dsign par un haut magistrat, le premier prsident de la Cour de cassation.
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Conformment la proposition de directive rsolution, le projet de loi prvoit cependant une procdure drogatoire, et indique que dans le cas o une valorisation indpendante nest pas possible en raison de lurgence de la situation, lAutorit de contrle prudentiel et de rsolution pourra procder elle-mme la valorisation. Sagissant des critres de dtermination des valorisations, le projet de loi reprend ceux prvus par la loi du 6 aot 1986 relative aux modalits des privations, prcite. Les valorisations devront tre conduites selon les mthodes objectives couramment pratiques en matire de cession totale ou partielle dactifs de socits en tenant compte, selon une pondration approprie chaque cas, de la valeur boursire des titres, de la valeur des actifs, des bnfices raliss, de lexistence des filiales et des perspectives dactivit . La commission des Lois a adopt un amendement ajoutant que ces valorisations devront tre justes et ralistes , conformment larticle 30, paragraphe 1, de la proposition de directive rsolution. d) Les garanties accordes aux personnes concernes Certaines des mesures de rsolution sont susceptibles de porter atteinte des droits et liberts, tels que la libert dentreprendre, le droit de proprit et la libert contractuelle. Ces atteintes sont justifies par des motifs dintrt gnral, car ces mesures devront imprativement rpondre aux finalits dintrt public dfinies par larticle L. 612-1, 4 [nouveau], cest--dire la prservation de la stabilit financire, la continuit des activits, des services et des oprations des tablissements dont la dfaillance aurait de graves consquences pour lconomie, la protection des dposants et la limitation ou lexclusion du recours au soutien financier public. La commission des Lois a adopt un amendement prcisant que ces mesures devront galement tre proportionnes aux finalits poursuivies. Cet ajout vise assurer la pleine conformit du dispositif la future directive rsolution. En effet, la proposition de directive prvoit, en son article 27, paragraphe 3, quune mesure de rsolution doit permettre datteindre par des moyens proportionns un ou plusieurs des objectifs de la rsolution. Indpendamment de la proposition de directive, ce principe de proportionnalit est dailleurs un principe gnral du droit de lUnion, garanti par larticle 52 de la Charte des droits fondamentaux de lUnion europenne, qui doit tre respect ds lors quil est port atteinte des droits ou liberts. Justifie par des motifs dintrt gnral, ladoption des mesures de rsolution est en outre encadre par plusieurs garanties, accordes aux personnes faisant lobjet dune procdure de rsolution. Ainsi, le collge de rsolution de lAutorit devra veiller ce quaucun actionnaire, socitaire ou crancier nencoure de pertes plus importantes que celles quil aurait subies si la personne avait t liquide selon la procdure de
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liquidation judiciaire prvue par le code de commerce (II de larticle L. 631-31-16 [nouveau] du code montaire et financier). La procdure dadoption des mesures de rsolution devra, en principe, tre contradictoire. Le I de larticle L. 613-31-17 [nouveau] du code montaire et financier permet cependant de droger, titre provisoire, au caractre contradictoire de la procdure. Une telle procdure doit nanmoins, dans cette hypothse, tre engage ds que possible aux fins de lever, dadapter ou de confirmer ces mesures. Compte tenu de limportance du principe du contradictoire, la commission des Lois a adopt un amendement visant encadrer davantage cette possibilit dy droger, en le limitant aux cas durgence. Les mesures adoptes pourront faire lobjet dun recours juridictionnel devant le Conseil dtat (1). Sur ce point, le projet de loi abroge le III de larticle L. 612-16 du code montaire et financier, qui prvoit que les dcisions du collge de lAutorit de contrle prudentiel peuvent faire lobjet dun recours en annulation devant le Conseil dtat dans un dlai de deux mois compter de leur notification ou de leur publication, car le droit au recours constitue un principe gnral du droit : le recours pour excs de pouvoir contre une dcision dune autorit administrative existe, on le sait, mme sans texte. Cette disposition explicite tait donc inutile. Les recours de droit commun seront applicables, y compris le rfr-libert prvu par larticle L. 521-2 du code justice administrative (2) et le rfr-suspension prvu par larticle L. 521-1 du mme code. Ce droit au recours connat toutefois une limitation, justifie par la protection des intrts des tiers. Conformment larticle 78, paragraphe 2, de la proposition de directive, larticle L. 613-31-18 prvoit ainsi que lannulation dune dcision du collge de lAutorit de contrle prudentiel et de rsolution naffecte pas la validit des actes pris pour son application, lorsque leur remise en cause est de nature porter atteinte aux intrts des tiers, sauf en cas de fraude de ceux-ci. Dans le domaine du droit social, enfin, le II de larticle L. 613-31-16 prcise que, lorsquune mesure de rsolution na pu donner lieu linformation ou la consultation pralable du comit dentreprise conformment larticle L. 2323-2 du code du travail, cette instance doit tre runie par lemployeur ds que possible.
6. Le fonds de garantie des dpts et de rsolution
Le fonds de garantie des dpts, cr par la loi n 99-532 du 25 juin 1999 sur lpargne et la scurit financire, a notamment pour mission dindemniser les dposants jusqu un montant de 100 000 euros. Larticle 6 du projet de loi tend
(1) Le Conseil dtat est comptent pour connatre en premier et dernier ressort des recours dirigs contre les dcisions prises par lAutorit en application de larticle R. 311-2, 4, du code de justice administrative. (2) Le droit de proprit a en effet le caractre dune libert fondamentale au sens de larticle L. 521-2 du code de justice administrative (CE, 29 mars 2002, SCI Stephaur et autres, n 243338).
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ses missions et en fait le fonds de rsolution franais. Rebaptis fonds de garantie des dpts et de rsolution , le fonds pourra intervenir auprs dun tablissement soumis une procdure de rsolution, sur dcision de lAutorit de contrle prudentiel et de rsolution, aprs que les actionnaires et les cranciers auront t appels. Aliments par les banques, ses fonds slvent actuellement environ deux milliards deuros. Il est prvu, au niveau europen, quils seront progressivement ports 1 % des dpts lhorizon 2020, soit un montant de 10 milliards deuros pour la France.
C. LA PRVENTION DES RISQUES SYSTMIQUES
La surveillance macro-prudentielle consiste instaurer une surveillance globale, visant prvenir lmergence de risques dits systmiques lis linterconnexion des tablissements financiers, sans se limiter au contrle de chaque tablissement financier pris isolment (surveillance micro-prudentielle). En France, une premire tape a t accomplie en ce sens avec la loi n 2010-1249 de rgulation bancaire et financire du 22 octobre 2010, qui a cr le Conseil de la rgulation financire et du risque systmique (COREFRIS). Compose de huit membres (le ministre de lconomie et des finances, le gouverneur de la banque de France, le vice-prsident de lAutorit de contrle prudentiel, le prsident de lAutorit des marchs financiers, le prsident de lAutorit des normes comptables et trois personnalits qualifies nommes par le ministre), cette instance conseille le ministre dans la prvention du risque systmique, mais ne dispose daucun pouvoir contraignant. Au niveau europen, un Conseil europen du risque systmique (CERS) a aussi t cr en 2011 et, surtout, la nouvelle rglementation prudentielle (CRD4/CRR) impose aux tats membres de dsigner une autorit macroprudentielle dote de pouvoirs juridiquement contraignants. Le titre III du projet de loi transforme par consquent le COREFRIS en un conseil de stabilit financire . Cette nouvelle autorit sera dote de pouvoirs renforcs. Le Conseil pourra, en particulier : sur proposition du Gouverneur de la Banque de France, augmenter les exigences en fonds propres applicables aux tablissements de crdit afin de prserver la stabilit du systme financier franais, grce des coussins en capital contra-cycliques ; sur proposition du Gouverneur de la Banque de France, fixer, lorsque cela est ncessaire, des critres en matire doctroi de crdit par les banques afin de limiter le dveloppement de bulles spculatives ; formuler des avis ou recommandations quil estime ncessaire au maintien de la stabilit financire ;
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adresser un avis aux institutions europennes comptentes recommandant ladoption de mesures ncessaires la prvention du risque systmatique et au maintien de la stabilit financire en France. Ces pouvoirs en particulier les deux premiers cits sont importants. Le texte prcise que les dcisions prises ce titre pourront faire lobjet dun recours en annulation devant le Conseil dtat. La commission des Lois a adopt trois amendements relatifs au Conseil de stabilit financire, qui visent tirer pleinement les consquences de laccroissement de ses pouvoirs. Le premier amendement entend renforcer le rle du Parlement dans la dsignation de ses membres, en prvoyant que deux des trois personnalits qualifies qui en font partie seront dsignes par les prsidents des assembles, au lieu de trois personnalits qualifies dsignes exclusivement par le ministre. Cest la solution qui prvaut dj pour lAutorit des marchs financiers (AMF) et pour lAutorit de contrle prudentiel (ACP). Le deuxime vise renforcer le contrle parlementaire exerc sur le Conseil de stabilit financire, en prvoyant, comme cest le cas pour lAutorit de contrle prudentiel et lAutorit des marchs financiers, que son prsident pourra tre entendu, sur leur demande, par les prsidents des commissions des Finances. Le troisime renforce les rgles relatives la prvention des conflits dintrts applicables aux membres du Conseil. Sinspirant des rgles applicables aux fonctionnaires et agents publics, il impose ces membres un dlai de viduit de trois ans, durant lequel les membres du conseil de stabilit financire ne pourront exercer des fonctions au sein dune personne dont ils ont t chargs dassurer la surveillance dans le cadre de leurs fonctions au sein dudit conseil.
D. LE RENFORCEMENT DES POUVOIRS DE LAUTORIT DES MARCHS FINANCIERS
Le titre IV du projet de loi renforce les pouvoirs de lAutorit des marchs financiers (AMF). Il renforce notamment le droit de communication de documents, dinformations et de donnes dans le cadre de sa mission de veille et de surveillance. Il autorise explicitement les enqutes et les contrleurs de lAMF recueillir des explications des personnes lors des visites sur place. Il permet aux enquteurs et aux contrleurs de lAMF de prendre une identit demprunt. Le champ dapplication des visites domiciliaires, actuellement limit trois infractions pnales boursires (le dlit de fausse information, le dlit diniti et la manipulation de cours) ncessairement commis sur un march rglement, est tendu la recherche de tout fait susceptible dtre qualifi de dlit contre les biens et dtre sanctionns par la commission des sanctions de lAMF.
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Le texte introduit galement un manquement administratif dentrave, qui pourra tre sanctionn par la commission des sanctions de lAMF. Lactuel dlit dentrave, de nature pnale, est en effet peu utilis et ne permet pas de faire face efficacement aux obstructions opposes aux investigations des enquteurs et des contrleurs. Des rgles relatives la vacance de la prsidence de lAMF sont galement cres.
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EXAMEN EN COMMISSION Lors de sa sance du 5 fvrier 2013, la Commission examine pour avis, sous la prsidence de Mme Marie-Franoise Bechtel, vice-prsidente, et sur le rapport de Mme Axelle Lemaire, le projet de loi de sparation et de rgulation des activits bancaires (n 566). Aprs lexpos de la rapporteure, une discussion gnrale sengage. Mme Marie-Franoise Bechtel, prsidente. Je vous remercie, madame la rapporteure, davoir explicit les enjeux de ce texte. M. Franois Vannson. Autres temps, autres murs , ai-je pens en vous coutant, madame la rapporteure. Je sigeais, pendant la lgislature prcdente, lorsque la majorit de lpoque a dfendu le plan de sauvetage des banques, et je me rappelle les remarques acerbes de lopposition dalors, selon lesquelles il ny en avait que pour elles Je constate, pour men rjouir, que les lignes ont boug et que ceux qui slevaient contre ce plan prennent maintenant en considration le risque systmique, celui-l mme qui a fond la raction rapide de lancien Gouvernement. Lintitul du projet fait sattendre un texte fondateur sur la rorganisation de notre systme bancaire. Mais lon se rend compte sa lecture quil sagit dune sorte de fourre-tout associant des dispositions de porte fort diverse. Par exemple, larticle 23 traite des frais dobsques ; limportance de cette question ne saurait tre msestime, mais chacun conviendra que lon est en dcalage avec lobjet affich. Sur le fond, les banques redoutent dtre coupes des fonds dinvestissement et des marchs financiers. Elles craignent aussi que les nouvelles contraintes qui leur seront imposes ne leur fassent perdre en comptitivit. Quelle est, madame la rapporteure, votre opinion ce sujet ? M. Jacques Bompard. Un journal conomique, comparant ce projet de rforme de la rgulation bancaire dautres textes en prparation ailleurs, faisait tat de la notation tablie ce sujet par un organisme indpendant. Avec 2 sur 20, la France sortait dernire de ce classement, lEurope tant note 8, les tatsUnis 10 et lAllemagne 13. Je considre pour ma part quaprs les annes traumatisantes que nous avons connues, les activits des banques doivent tre spares en fonction de leur nature et rgules mais, outre que le texte ne va pas assez loin, je minquite de la lourdeur et de la complexit du dispositif envisag. Nous gagnerions prsenter des textes concis. On assiste en particulier la multiplication des organes de contrles ; mais plus il y en aura, moins efficaces ils seront.
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M. Marcel Bonnot. Une rforme bancaire est ncessaire pour tirer les leons de la crise et le texte mapparat comme un progrs certains gards. Il en est ainsi du renforcement de la capacit dintervention des pouvoirs publics lors dune crise et de la consolidation de la stabilit financire et macro-prudentielle. Sparer strictement les activits bancaires utiles au financement de lconomie qui auront la garantie de ltat des activits purement spculatives confre de la consistance au projet. Il faut toutefois veiller ne pas surcharger les banques de contraintes au risque de rduire leurs capacits de financement des investissements et, en corollaire, de rehausser les taux des crdits consentis aux entreprises. M. Jacques Plissard. Je serais trs favorable ce que lon utilise ce vhicule lgislatif pour mettre un terme la confusion induite par lutilisation du mme acronyme AMF pour lAssociation des maires de France, ne en 1907, et pour lAutorit des marchs financiers, bien plus jeune, qui pourrait devenir par exemple lADM, lAutorit des marchs. Mme Marie-Franoise Bechtel, prsidente. Si le code montaire et financier mentionne lAutorit des marchs financiers, il faudra en rester l. Mme la rapporteure pour avis. Non, monsieur Vannson, nous navons pas vari : nous avons tir les leons des erreurs du pass, et singulirement de ce que rien navait t fait pour prvenir les dfaillances bancaires. Nous voulons viter de nouveaux plans de sauvetages et pour ce faire, il nous a fallu prendre le contre-pied de laveuglement des responsables politiques de lpoque Par ailleurs, le texte a une structure logique, qui simposait : la premire partie traite des tablissements de crdit, la seconde sadresse aux consommateurs de services bancaires. tant donn ce que fut lhistorique de la crise, on ne saurait dcider de mesures relatives aux banques sans penser leurs clients, qui se sont sentis lss. Alors que le contribuable a t si fortement sollicit par linjection de tant de fonds publics dans les tablissements bancaires, il est normal de sintresser aussi aux questions de la vie quotidienne, tels les frais bancaires et le plafonnement des commissions dintervention. Jentends parler de linquitude des banques qui redouteraient un touffement du crdit ; mais comme, dans le mme temps, on reproche au texte de ntre pas assez ambitieux, jen dduis que le point dquilibre est atteint. Pour ce qui est de la suppose complexit du texte, monsieur Bompard, jai indiqu que ce projet trouvait pour beaucoup sa source dans la rglementation europenne actuellement en discussion. Or la proposition de directive sur la rsolution bancaire est longue de 117 articles, et le projet de loi de 26 articles seulement. Tout au contraire, le titre relatif la rsolution des crises bancaires a t largement simplifi. Dans un autre domaine, jignore de quel organisme de notation vous avez fait tat, mais je rappelle quune rflexion est galement engage sur lindpendance de ces agences. Aujourdhui mme, le ministre amricain de la
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Justice a dcid de poursuivre lagence Standard & Poors pour des erreurs de jugement dans la dtection des risques. La crdibilit de la notation que vous avez mentionne est dautant plus douteuse que je vois mal comment la France pourrait se voir note 2 sur 20 et lUnion europenne 8 sur 20 alors que le projet de loi reflte le contenu de la directive et sinspire du rapport Liikanen. Enfin, vous entendre dire que le texte ne va pas assez loin me conforte nouveau dans lide quil est quilibr. Ne pas surcharger les banques de contraintes, cest une revendication lgitime, monsieur Bonnot, puisquen prtant aux entreprises, elles permettent linvestissement et lemploi. Que les banques soient le poumon de lconomie est avr : mais le texte tend prcisment cantonner les activits spculatives, risques, qui ne servent pas directement nos entreprises. Cest sur ce point que lquilibre est difficile trouver, et cest quoi rpond larticle 1er du texte. Le Gouvernement na pas choisi la mthode abrupte prconise par le rapport Vickers le cantonnement des activits de banque de dtail dans des structures auxquelles il est interdit dexercer des activits de march ou de spculation pour compte propre , dont on peut penser quelle aurait soumis nos banques des contraintes insupportables. Parce quil souhaite prserver la spcificit du modle bancaire franais, celui de la banque universelle, le Gouvernement a choisi le cantonnement des activits spculatives dans des filiales ad hoc. Monsieur Plissard, je ferai part au ministre de vos proccupations relatives aux confusions didentits possibles entre lAssociation des maires de France et lAutorit des marchs financiers, mme si les deux domaines sont distincts. Il reste trouver une appellation alternative, qui ne me vient pas immdiatement lesprit. M. Sbastien Denaja. Je prends la parole au nom du groupe SRC pour remercier Mme Axelle Lemaire pour son expos exhaustif. Nous nous flicitons dexaminer ce projet de loi et nous approuvons les importantes dispositions quil contient, quelles aient trait la prvention du risque systmique ou lencadrement des frais bancaires pour les publics les plus fragiles. Nous sommes favorables ladoption des huit amendements dposs par la rapporteure pour avis. Mme Marie-Franoise Bechtel, prsidente. Nous en venons lexamen des articles du projet de loi. La Commission passe ensuite lexamen des articles du projet de loi dont elle sest saisie pour avis.
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TITRE IER Sparation des activits utiles au financement de lconomie des activits spculatives Article 1er
(art. L. 511-47 L. 511-50 [nouveaux] du code montaire et financier))
Filialisation des activits de march des banques sans lien avec le service au client
Mme Marie-Franoise Bechtel, prsidente. Est-il judicieux de traiter dun lment qui touche la structure bancaire elle-mme dans la section 7 du chapitre 1er du titre I du livre V du code montaire et financier ? Une section antrieure ne serait-elle pas plus adapte ? Je livre cette interrogation la sagacit de notre rapporteure pour avis. Par ailleurs, spcifier au II de larticle L. 511-49 du mme code que les filiales ddies aux activits spculatives ne peuvent raliser les oprations sur instruments financiers terme dont llment sous-jacent est une matire premire agricole signifie-t-il, a contrario, que la chose est permise ltablissement principal ? Mme la rapporteure pour avis. Le texte ninterdit pas le trading sur les produits agricoles, car une telle mesure ne pourrait tre prise par la France isolment. La disposition tend interdire aux tablissements ayant pour objet de spculer pour compte propre de le faire en prenant pour base des produits agricoles. Mme Marie-Franoise Bechtel, prsidente. Il en rsulte de manire quelque peu fcheuse que ce qui est interdit la filiale reste permis la maison mre. Mme la rapporteure pour avis. La diffrence tant que le trading ne se fera pas pour le compte propre de la banque mais pour celui de ses clients. La Commission met un avis favorable ladoption de larticle 1er sans modification. Article 2
(art. art. L. 612-33-1 [nouveau] et L. 612-35, section 6 du chapitre II du titre Ier du livre IV du code montaire et financier)
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Article 3
(art. L. 531-2 du code montaire et financier)
La Commission met un avis favorable ladoption de larticle 4 sans modification. TITRE II Mise en place du rgime de rsolution bancaire Chapitre Ier Institutions en matire de prvention et de rsolutions bancaires Section 1 LAutorit de contrle prudentiel et de rsolution Article 5
(art. L. 612-1, L. 612-4, L. 612-5, L. 612-6, L. 612-7, L. 612-8, L. 612-8-1 [nouveau], L. 61210, L. 612-12, L. 612-13, L. 612-33, L. 612-36 et L. 612-38 du code montaire et financier)
La Commission est saisie de lamendement CL 1 de la rapporteure pour avis. Mme la rapporteure pour avis. Lamendement vise largir la composition du collge de rsolution de lAutorit de contrle prudentiel et de rsolution afin de renforcer le rle du Parlement dans sa dsignation et de prvoir la prsence dun magistrat de lautorit judiciaire. Mme Marie-Franoise Bechtel, prsidente. Je mabstiendrai, car je juge quun conseiller la Cour de cassation na pas sa place dans ce collge. La Commission adopte lamendement. Puis elle met un avis favorable ladoption de larticle 5 ainsi modifi
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Transformation du Fonds de garantie des dpts en Fonds de garantie des dpts et de rsolution
La Commission met un avis favorable ladoption de larticle 6 sans modification. Chapitre II Planification des mesures prventives de rtablissement et de rsolution bancaires et mise en place du rgime de rsolution bancaire Article 7
(art. L. 613-31-11 L. 613-31-18 du code montaire et financier)
La Commission est saisie de lamendement CL 2 de la rapporteure pour avis Mme la rapporteure pour avis. Lamendement vise introduire le principe de proportionnalit dans le dispositif de rsolution bancaire, afin de renforcer sa scurit juridique et dassurer sa conformit la future directive europenne. La Commission adopte lamendement. La Commission examine lamendement CL 3 de la rapporteure pour avis. Mme la rapporteure pour avis. Lamendement vise accrotre lindpendance de lexpert, en prvoyant quil est dsign par le premier prsident de la Cour de cassation. La Commission adopte lamendement. La Commission est saisie de lamendement CL 4 de la rapporteure pour avis. Mme la rapporteure pour avis. Lamendement vise renforcer la scurit juridique du dispositif de rsolution bancaire et assurer sa conformit la future directive europenne en prvoyant que les valorisations devront tre justes et ralistes. La Commission adopte lamendement.
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La Commission examine lamendement CL 5 de la rapporteure pour avis. Mme la rapporteure pour avis. Lamendement vise renforcer la scurit juridique du dispositif de rsolution bancaire, en prcisant quil ne peut tre drog, titre provisoire, au principe du contradictoire quen cas durgence. La Commission adopte lamendement. Puis elle met un avis favorable ladoption de larticle 7 modifi Article 8
(art. L. 515-5, L. 612-2, L. 612-16, L. 612-34, L. 613-24 et L. 613-27 du code montaire et financier)
Administrateur provisoire
La Commission met un avis favorable ladoption de larticle 8 sans modification. Chapitre III Dispositions transitoires Article 9
Dispositions transitoires
La Commission met un avis favorable ladoption de larticle 9 sans modification. TITRE III Surveillance macro-prudentielle Article 10
(art. L. 141-5-1 [nouveau] du code montaire et financier)
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Mme la rapporteure pour avis. Il est propos daccorder un rle au Parlement dans la dsignation des membres du Conseil de stabilit financire. La Commission adopte lamendement. Puis elle examine lamendement CL 7 de la rapporteure pour avis. Mme la rapporteure pour avis. Lamendement vise renforcer le contrle parlementaire exerc sur le Conseil de stabilit financire. La Commission adopte lamendement. Elle examine enfin lamendement CL 8 de la rapporteure pour avis visant renforcer les rgles relatives la prvention des conflits dintrts applicables aux membres du conseil de stabilit financire. La Commission adopte lamendement Puis elle met un avis favorable ladoption de larticle 11 modifi. TITRE IV Renforcement des pouvoirs de lautorit des marchs financiers et de lautorit de contrle prudentiel et de rsolution Chapitre Ier Dispositions relatives lautorit des marchs financiers Article 12
(art. L. 621-2, L. 621-8-4 [nouveau], L. 621-10, L. 320-10-1, L. 621-11, L. 621-12, L. 621-15 et L. 621-18 du code montaire et financier)
Visites domiciliaires
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La Commission met un avis favorable ladoption de larticle 14 sans modification. Chapitre III Supervision des chambres de compensation Article 15
(art. L. 141-4, L. 440-1, L. 440-2, L. 440-3, L. 440-7, L. 440-8, L. 440-9 du code montaire et financier)
La Commission met un avis favorable ladoption de larticle 15 sans modification. TITRE V Dispositions relatives aux socits ou caisses dassurance et de rassurance mutuelles agricoles Article 16
(art. L. 322-27-1 et L. 322-27-2 [nouveaux} du code des assurances)
Groupama
La Commission met un avis favorable ladoption de larticle 16 sans modification. TITRE VI Protection des consommateurs et galit entre les femmes et les hommes Chapitre Ier Plafonnement des frais dincident et offre de services bancaires pour la clientle en situation de fragilit
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Article 17
(art. L. 312-1-3 [nouveau] du code montaire et financier)
Plafonnement des frais dincident et offre de services bancaires pour la clientle en situation de fragilit
La Commission met un avis favorable ladoption de larticle 17 sans modification. Chapitre II Assurance-emprunteur Article 18
(art. L. 311-4, L. 311-4-1 [nouveau], L. 311-6, L. 312-6-1 [nouveau], L. 312-9, L. 313-2-1 [nouveau] du code de la consommation)
Assurance emprunteur
La Commission met un avis favorable ladoption de larticle 18 sans modification. Chapitre III Mesures relatives aux intermdiaires bancaires et financiers Article 19
(art. L. 341-2, L. 341-17, L. 519-5, L. 612-41 du code montaire et financier)
La Commission met un avis favorable ladoption de larticle 19 sans modification. Chapitre IV Rfrentiel de place Article 20
(art. L. 214-23-2 [nouveau] et L. 214-24-1 du code montaire et financier)
Rfrentiel de place
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Accessibilit bancaire
Surendettement
Compte du dfunt
Drogation lobligation de consultation du fichier national des incidents de remboursement des crdits aux particuliers
La Commission met un avis favorable ladoption de larticle 24 sans modification. Chapitre VI galit entre les femmes et les hommes en assurance
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Article 25
(art. L. 111-7 du code des assurances, L. 112-1-1 du code de la mutualit, L. 931-3-2 du code de la scurit sociale)
La Commission met un avis favorable ladoption de larticle 25 sans modification. Titre VII Dispositions relatives loutre-mer Article 26
Outre-mer
La Commission met un avis favorable ladoption de larticle 26 sans modification. * * * Puis elle met un avis favorable ladoption de lensemble du projet de loi sous rserve des modifications apportes par les amendements quelle a adopts.
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Amendement CL1 prsent par Mme Axelle Lemaire, rapporteure pour avis : Article 5 lalina 10, remplacer le mot : cinq par le mot : huit . Insrer, aprs lalina 15, les trois alinas suivants : 6 Deux personnalits qualifies dsignes, pour une dure de cinq ans, raison de leur comptence financire et juridique ainsi que de leur exprience en matire bancaire, respectivement par le prsident de lAssemble nationale et le prsident du Snat ; 7 Un conseiller la Cour de cassation, propos par le premier prsident de la Cour de cassation. Les membres du collge de rsolution de lAutorit de contrle prudentiel et de rsolution ne sont pas rmunrs. Amendement CL2 prsent par Mme Axelle Lemaire, rapporteure pour avis : Article 7 lalina 22, aprs la rfrence : L. 613-31-13 , insrer les mots : permettent datteindre ces finalits de manire proportionne et . Amendement CL3 prsent par Mme Axelle Lemaire, rapporteure pour avis : Article 7 lalina 41, aprs les mots : dsign par , rdiger ainsi la fin de la phrase : le premier prsident de la Cour de cassation . Amendement CL4 prsent par Mme Axelle Lemaire, rapporteure pour avis : Article 7 lalina 41, aprs le mot : valorisations , insrer les mots : justes et ralistes . Amendement CL5 prsent par Mme Axelle Lemaire, rapporteure pour avis : Article 7 lalina 42, au dbut de la premire phrase, insrer les mots : En cas durgence, .
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Amendement CL6 prsent par Mme Axelle Lemaire, rapporteure pour avis : Article 11 Aprs lalina 4, insrer deux alinas ainsi rdigs : a bis) Le sixime alina est remplac par les dispositions suivantes : 5 Trois personnalits qualifies dsignes, pour une dure de cinq ans, raison de leurs comptences dans les domaines montaire, financire ou conomique, respectivement par le prsident de lAssemble nationale, le prsident du Snat et le ministre charg de lconomie. Amendement CL7 prsent par Mme Axelle Lemaire, rapporteure pour avis : Article 11 Insrer, aprs lalina 19, deux alinas ainsi rdigs : 4 bis Larticle L. 631-2-2 est complt par un alina ainsi rdig : Le prsident du conseil de stabilit financire est entendu, sur leur demande, par les commissions des finances des deux assembles et peut demander tre entendu par elles. Amendement CL8 prsent par Mme Axelle Lemaire, rapporteure pour avis : Article 11 Insrer, aprs lalina 26, un alina ainsi rdig : Il est interdit aux membres du conseil de stabilit financire qui cessent temporairement ou dfinitivement leurs fonctions de travailler, de prendre ou de recevoir une participation par conseil ou capitaux dans une personne dont ils ont t chargs dassurer la surveillance dans le cadre de leurs fonctions au sein dudit conseil, pendant les trois annes qui suivent la fin de ces fonctions.
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M. Alexis Zajdenweber, conseiller charg du secteur financier M. Thomas Philippon, conseiller conomique M. Cdric O, conseiller en charge des relations avec le Parlement et des affaires
rserves
M. Ramon Fernandez, directeur gnral du Trsor M. Herv de Villeroch, chef du service de financement de lconomie M. Corso Bavagnoli, sous-directeur M. Yann Pouezat, chef de bureau affaires bancaires M. Emmanuel Susset, adjoint au chef du bureau affaires bancaires M. Jean-Franois Juery, bureau affaires bancaires
Universit Panthon-Assas
M. Thierry Bonneau, professeur M. Hubert de Vauplane, professeur associ et avocat associ Kramer Levin
Naftalis & Frankel LLP
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PERSONNES ENTENDUES LORS DU DPLACE ME NT D UNE DLGATIO N DE DP UTS BR UXE LLES LE 31 JA NVIER 2013
Le jeudi 31 janvier 2013, une dlgation de dputs sest rendue Bruxelles pour procder des changes sur le projet dunion bancaire. Cette dlgation tait compose, outre de votre rapporteure, de Mme Karine Berg, rapporteure au nom de la commission des Finances, et de M. Christophe Caresche, rapporteur au nom de la commission des Affaires europennes sur lunion bancaire. Au cours de ce dplacement, la dlgation a entendu les personnes suivantes :
Banque centrale europenne
M. Demosthenes Ioannou
Cabinet de M. Michel Barnier, commissaire en charge du march intrieur et des services