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Cmo analizar polticas pblicas?

1 Juan Guillermo Vieira

Esta es una pregunta bastante amplia, que por tanto tiene amplitud de respuestas. Hay marcos generales de anlisis, cuyos principios y postulados buscan alcanzar todos los dominios a los que se aplica la nocin de polticas pblicas, independientemente de la tipologa utilizada, no importando el rea de polticas; pero tambin hay marcos ms especficos y especializados como por ejemplo para el grupo de rea de polticas denominado poltica social, o para el grupo de poltica econmica, y a su vez lo hay para la poltica educativa, por mencionar un rea con un gran desarrollo dentro de la poltica social, o la poltica fiscal por mencionar un rea dentro de la poltica econmica. Aqu solo mencionar algunos elementos a tener en cuenta para hacer anlisis de polticas pblicas en un marco muy general y no siempre ajustado a casos muy particulares. Es importante reconocer que las extensiones de actuacin del Estado no son simples ni uniformes, y son tan variadas en su naturaleza, alcance, participacin y vinculacin de actores y recursos que es necesario analizarlas con elementos metodolgicos acordes a sus esencias por separado. Esto, por supuesto, no le quita mrito a los estudios de polticas pblicas y a su campo ms aplicado, al desarrollar propuestas de anlisis de polticas pblicas con pretensiones de aplicacin universal, aclarando la importancia de considerar cada poltica o polticas de acuerdo a su ndole y propiedades, y a su contexto institucional y socio-poltico. En ltimas el anlisis de polticas provee mltiples herramientas para analizar todo tipo de polticas, pero esas herramientas no son siempre las mismas para todos los casos, aunque pueden destacarse generalidades a tener en cuenta para todos.

El anlisis de polticas pblicas al que me refiero es un campo de aplicacin de cualidades tcnicas (no necesariamente cuantitativas) y con pretensiones cientficas, al estudio de la accin del Estado por medio de polticas pblicas. En ltimas el anlisis de polticas pblicas busca producir informacin relevante tanto para las polticas pblicas y el gobierno, como para la sociedad y la academia que intenta por ese medio reconocer el Estado en funcionamiento y por tanto aumentar la comprensin del mismo y de la sociedad. En sntesis, se destacan dos grandes razones para analizar polticas pblicas: por el conocimiento en s, y por brindar informacin a los que toman decisiones de polticas. Para ser esquemticos, el anlisis de polticas puede ser pre, en o post. El anlisis pre-polticas es aquel que busca informar la toma de decisiones sobre problemas pblicos que se intentan resolver o transformar, en este tipo el analista aporta elementos de prospectiva fundamentales para adelantarse, en lo posible, al futuro, es un esfuerzo lo ms sistemtico posible por prever acontecimientos del futuro segn ciertos supuestos de comportamiento de las variables estimadas importantes en determinada lnea de accin pblica. Este anlisis es impajaritable para nuevas polticas. El anlisis en las polticas, por su parte, se lleva a cabo sobre la marcha de las acciones del Estado, podemos decir que tiene dos variantes, una es el monitoreo al desarrollo, evolucin y logros de una poltica ya planeada y que est en proceso de implementacin, y otra es la redefinicin o reformulacin radical de caminos a seguir sobre aquellos tipos de polticas que siempre estn ah1, por lo que en esta segunda variante el anlisis es bastante similar al anlisis pre, con el agregado de considerar la tradicin de la poltica, que en los casos de educacin, salud, vivienda, por
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Algunos autores han manifestado que gobernar es un proceso adaptativo y otros que es un asunto bastante incremental, ms de ajustes marginales de cada gobierno que de grandes cambios. Siempre habr que atender temas de poltica social (Educacin, Salud, Vivienda, Sanidad) y de poltica econmica (fiscal, monetaria).

mencionar algunas de las que siempre estn ah, tienen una historia larga de emprendimientos y propuestas de solucin y mejoramiento, y por lo mismo, de fracasos e intentos fallidos, que sin duda afectan su desenvolvimiento en el momento de hacer anlisis y proponer cambios. Por ltimo estn los anlisis post o que se hacen despus de terminada una poltica, este tipo de anlisis es ms evaluativo y tiende a utilizar tcnicas de tipo cuantitativa para valorar uno o varios aspectos del desempeo de la actuacin objeto de estudio con base en datos que sustenten la valoracin, que, no obstante, no deja de ser subjetiva. En este punto es conveniente referirme a la evaluacin de polticas pblicas. Al respecto dira que hay dos grandes perspectivas tericas en relacin con la evaluacin de polticas pblicas en lo que se refiere a lo que la evaluacin incluye. La tradicin usaniana que habla de evaluacin ex ante, evaluacin intermedia o durante y evaluacin ex post. La tradicin europea (generalizacin con muchas reservas) que considera que la evaluacin de polticas pblicas debe incluir evaluacin de programas en marcha o en implementacin y la evaluacin de programas terminados. Dos grandes diferencias en estas dos perspectivas: la visin que aqu llamo europea no incluye la evaluacin ex ante, eso es, dice, un asunto de planeacin o de los tiempos del auge de la planeacin, y la evaluacin es precisamente una respuesta al sobredimensionamiento de la planeacin, y la visin que llamo europea que adems de concentrarse en la evaluacin sobre la marcha, da un nfasis mayor a la evaluacin sumativa o evaluacin de programas terminados. La anterior digresin para anotar que segn se compare la perspectiva de los tres tipos de anlisis de polticas pblicas que present y la perspectiva usaniana de la evaluacin, se podra decir que son prcticamente lo mismo. Esto como se ve aumenta la confusin terminolgica que ya anot en una entrada anterior en este blog (ver). Evaluar es, claramente, valorar,

valuar, destacar o no los mritos de la implementacin de una poltica o intervencin pblica, tanto para conocer su funcionamiento en relacin con los objetivos de la misma, para medir sus productos, determinar su impacto, repensarla y reformularla, para darle continuidad o terminarla, para hacer rendicin de cuentas, para el aprendizaje institucional y la memoria gubernamental, como para dar cuenta de uno o varios aspectos de una poltica desde el punto de vista poltico (por ejemplo desde la oposicin), entre otros aspectos importantes que pueden incluirse en una evaluacin. Yo me inclino por que la nocin de evaluacin se limite a la valoracin de avances y desarrollos especficos y concretos de polticas que estn en implementacin o que se han terminado, sera una dimensin que a pesar de contar con elementos empricos y cuantitativos como herramientas para ser llevada a cabo, siempre contendr ese elemento subjetivo de valoracin y meritaje de una acciones en desarrollo o terminadas. De todos modos este tipo de evaluacin seguir siendo un tipo de anlisis de polticas, que de acuerdo al cliente, podr producir diversos tipos de informacin. Retomando el tema de nuestro ttulo me referir sucintamente a cada uno de los tres anlisis que mencion, dando unas pistas de orientacin para hacer anlisis de polticas pblicas y destacando los elementos generales distintivos a la mayora de anlisis de polticas. Esto se har en una prxima entrada del blog.

Anlisis pre Las tendencias ms recientes dentro de los anlisis de gobierno enfatizan la apertura del trabajo del analista hasta incluir los contextos culturales en los cuales realiza su trabajo y en los cuales espera ser ledo y escuchado pensando en tener un impacto sobre el cambio social.

_____________________________--Es mayoritaria entre los acadmicos de las polticas pblicas y los analistas de polticas la concepcin de que el anlisis de polticas est orientado a problemas pblicos, en ltimas se trata de una perspectiva funcional del anlisis, pero como lo he manifestado en este escrito el anlisis tambin tiene una dimensin per se acadmica, digmoslo generalmente interesada en el conocimiento por el conocimiento mismo o dicho de otra manera por la teora pura de las polticas pblicas, que podra interpretarse en ltimas como una teora del Estado, ya que permite entenderlo o pretender entenderlo en la lgica de su funcionamiento o de sus relaciones con la sociedad. La anterior dualidad del anlisis de polticas pblicas normalmente nos remite a una discusin interesante entre el conocimiento aplicado y el conocimiento por el conocimiento mismo y a su vez a los objetos y procesos de manejo de la informacin y de su produccin en cada uno de los dos tipos de anlisis que aunque interrelacionados tienen sus diferencias, voy a resaltar aqu una en especial que me parece relevante. Se trata de la idea de que el anlisis de polticas pblicas con el fin de producir informacin relevante en el proceso de las polticas, sea informacin para tomar decisiones y definir entre alternativas de accin sobre un problema por transformar o resolver, o informacin para redefinir caminos que ya se estn caminando o informacin para determinar si una poltica ya implementada alcanz sus productos y estos a su vez produjeron los resultados esperados y ms luego los impactos sobre la poblacin objetivo, este tipo de anlisis tendra que ver con problemas pblicos, y como ya lo dije su intencin tiene objetivos claros de intervenir, la mayora de veces a corto plazo, sobre la realidad expresada en el problema pblico mencionado. Mientras, por otro lado, el anlisis de polticas pblicas con sentido acadmico, dentro de aspiraciones de producir o contribuir con conocimiento nuevo al caudal terico ya

existente sobre los temas elegidos, en este caso, la inquietud est dirigida por un problema de investigacin, distinto a un problema pblico, y su orientacin no necesariamente es a corto plazo ni est dirigido a mejorar o solucionar situaciones en espera de ser atendidas, no obstante lo puede hacer, porque su objetivo est orientado por el conocimiento en s y no por el conocimiento aplicado. Aqu es necesario distinguir que los problemas pblicos no son problemas de investigacin per se, una cosa es el problema de construir problemas pblicos y otra el problema de construir problemas de investigacin. Tal vez una diferencia importante entre ambos tipos de problemas puede ser vista en relacin con la importancia que asignan a la teora, para los problemas pblicos el contexto y la coyuntura son fundamentales, mientras para los problemas de investigacin su puesta en perspectiva en relacin a teoras y marcos tericos sobresale como caracterstica distintiva.