Plan Nacional de Desarrollo 2002-2006

Plan Nacional de Desarrollo 2002-2006
Hacia un Estado Comunitario
Departamento Nacional de Planeacin ISBN 8025-43-5
Coordinacin Editorial Grupo de Comunicaciones y Relaciones Pblicas Asesora Norma Beatriz Sols Crdenas Diseo de Cubierta Javier Romero Crdenas Correccin de Estilo Guillermo Dez Revisin Silvia Ruth Castillo Tobn Diseo y Diagramacin Javier Romero Crdenas
otojavier@lycos.co.uk
Impresin Imprenta Nacional de Colombia Diagonal 22 Bis No. 67-70 Departamento Nacional de Planeacin, 2003 Calle 26 No. 13-19 Telfono: 5960300/5663666 Bogot D.C., Colombia Impreso y hecho en Colombia Printed in Colombia
Departamento Nacional de Planeacin

www.dnp.gov.co
Direccin de Desarrollo Agrario Jos Luis Gmez Rodrguez Direccin de Desarrollo Empresarial Maria Isabel Agudelo Valencia Direccin de Desarrollo Social Carlos Alberto Medina Durango Direccin de Desarrollo Territorial Oswaldo Aharn Porras Vallejo Direccin de Desarrollo Urbano y Programas Regionales Especiales Mara Constanza Garca Botero Direccin de Estudios Econmicos Gabriel Armando Piraquive Galeano Direccin de Evaluacin de Gestin y Resultados Manuel .ernando Castro Quiroz Direccin de Infraestructura y Energa Carlos Alejandro Alvarado Boshell Direccin de Inversiones y .inanzas Pblicas Oswaldo Enrique Rodrguez Rodrguez Direccin de Justicia y Seguridad Andrs Dvila Ladrn de Guevara Direccin de Poltica Ambiental Carlos Rufino Costa Posada Grupo de Comunicaciones y Relaciones Pblicas Leyla Ponce de Len
Presidente de la Repblica lvaro Uribe Vlez Vicepresidente de la Repblica .rancisco Santos Caldern Departamento Nacional de Planeacin Direccin Santiago Montenegro Trujillo Subdireccin Alejandro Gaviria Uribe Secretara General Adriana Herrera Beltrn Asesoras de Direccin Claudia Jimnez Jaramillo Clara Elena Parra Beltrn Carolina Soto Losada
Objetivos Captulo I Brindar seguridad democrtica 1. Control del territorio y defensa de la soberana nacional a. .ortalecimiento de la .uerza Pblica, la inteligencia y la capacidad disuasiva b. Promocin de la cooperacin ciudadana c. Proteccin a la infraestructura econmica d. Seguridad urbana e. Implementacin del Programa de Seguridad Vial f. Comunicaciones para la paz 2. Combate al problema de las drogas ilcitas y al crimen organizado a. Desarticulacin del proceso de produccin, fabricacin, comercializacin y consumo de drogas b. Lucha contra la extorsin y el secuestro 3. .ortalecimiento del servicio de justicia a. Racionalizacin del servicio de justicia b. .ortalecimiento de la investigacin criminal c. Revisin de la poltica criminal, penitenciaria y carcelaria d. Organizacin del Sistema Administrativo de Justicia
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29 32 40 45 46 47 48 49 49 54 59 60 61 63 64 66
e. Defensa judicial del Estado colombiano f. Racionalizacin y simplificacin del ordenamiento jurdico 4. Desarrollo en zonas deprimidas y de conflicto a. Proyectos productivos y de generacin de ingresos b. Desarrollo de infraestructura fsica y social c. .ortalecimiento institucional y comunitario d. Programas de desarrollo y paz 5. Proteccin y promocin de los derechos humanos y del Derecho Internacional Humanitario a. Prevencin de violaciones a los derechos humanos y al DIH b. Atencin y prevencin del desplazamiento forzado c. Medidas particulares de impulso al Derecho Internacional Humanitario d. Impulso a la administracin de justicia en derechos humanos e. .ortalecimiento institucional 6. .ortalecimiento de la convivencia y los valores a. Sistema Nacional de Convivencia b. Cultura para construir nacin y ciudadana c. Sistema Nacional de Radiodifusin 7. La dimensin internacional a. Colombia en el mbito internacional: la responsabilidad compartida b. Relaciones bilaterales c. Relaciones multilaterales d. Comunidades colombianas en el exterior e. Cooperacin internacional
66 67 67 70 72 73 74 75 76 78 83 84 84 85 86 87 94 94 94 95 97 97 98
Captulo II Impulsar el crecimiento econmico sostenible y la generacin de empleo 1. Impulso a la vivienda y a la construccin a. Ajustes al Programa de Subsidio .amiliar de Vivienda b. Incentivos a la demanda de crditos en UVR c. Ajustes al sistema de financiamiento de vivienda 2. Impulso a la exploracin y explotacin de hidrocarburos y minera a. Mejoramiento de las condiciones de la actividad petrolera b. Consolidacin de la industria de hidrocarburos c. Subsidios a combustibles d. Regulacin de energticos e. Desarrollo del sector minero 3. Infraestructura estratgica en transporte a. Mantenimiento y conservacin de carreteras b. Impulso al transporte urbano y masivo c. Desarrollo de otras modalidades de transporte d. Mecanismos de participacin privada 4. Servicios pblicos domiciliarios a. Optimizacin en la prestacin de los servicios pblicos b. Reestructuracin de empresas de servicios pblicos c. Esquema de tarifas y subsidios 5. Ciencia, tecnologa e innovacin a. Promocin de la investigacin b. .ortalecimiento de la capacidad institucional
101 104 105 107 108 109 112 113 113 114 114 115 115 116 119 121 122 123 127 127 128 129 130
c. Estmulo a la innovacin y al desarrollo tecnolgico d. Capacitacin en investigacin y desarrollo en reas estratgicas e. .ortalecimiento de la capacidad regional de ciencia y tecnologa f. Apropiacin social de la ciencia y la tecnologa g. Internacionalizacin 6. Competitividad y desarrollo a. Eliminacin de trmites y coordinacin de iniciativas b. Papel de coordinacin del Estado c. Propiedad intelectual d. Agenda de Conectividad e. Biotecnologa f. Turismo g. Eficiencia de los mercados h. Acceso a tecnologas de la informacin y las comunicaciones 7. Poltica comercial a. Integracin comercial b. Ley de Preferencias Arancelarias Andinas y de Erradicacin de Drogas c. Inversin extranjera d. Promocin de las exportaciones agrcolas e. Regionalizacin de la oferta exportable y desarrollo de una cultura exportadora 8. Sostenibilidad ambiental a. Conservacin y uso sostenible de bienes y servicios ambientales b. Manejo integral del agua c. Generacin de ingresos y empleo verde
131 132 132 133 133 133 134 135 135 138 139 140 140 141 141 143 145 145 146 149 149 151 152 153
d. Sostenibilidad ambiental de la produccin nacional e. Planificacin y administracin eficiente del medio ambiente 9. Generacin de empleo a. Reforma a la empleabilidad b. Programa de apoyo directo al empleo c. Sistema de proteccin al cesante d. .ortalecimiento de la capacitacin
154 155 155 157 159 160 161
Captulo III Construir equidad social 1. Revolucin Educativa a. Ampliacin de la cobertura en educacin preescolar, bsica, media y superior b. Mejoramiento de la calidad de la educacin preescolar, bsica, media y superior c. Mejoramiento de la eficiencia del sector educativo 2. Ampliacin y mejoramiento de la proteccin y la seguridad social a. .ortalecimiento del aseguramiento b. Garanta de sostenibilidad financiera del SGSSS c. Mejoramiento del acceso y la prestacin de servicios de salud en el SGSSS d. Acciones prioritarias en salud pblica e. Proteccin a la familia, la infancia y la juventud f. Programas especiales g. Programas de apoyo a la mujer h. Articulacin de los programas de asistencia y proteccin social
163 166 173 177 182 187 195 198 200 202 205 210 211 214
3. Impulso a la economa solidaria a. Marco institucional y reglas de juego claras b. Promocin del desarrollo socioeconmico de las organizaciones de la economa solidaria c. Estmulo a la creacin de nuevas organizaciones de economa solidaria 4. Manejo social del campo a. Acceso a infraestructura bsica y a vivienda b. Seguridad alimentaria c. Esquemas asociativos y productivos para el desarrollo rural d. Desarrollo cientfico y tecnolgico e. Acceso a factores productivos y financieros 5. Capitalismo social en servicios pblicos a. Esquemas asociativos y Mipymes para la prestacin de servicios locales b. Promocin de la participacin ciudadana 6. Desarrollo de las micro, pequeas y medianas empresas (Mipymes) a. Eliminacin de las restricciones de acceso al financiamiento b. Diseo y desarrollo de instrumentos de apoyo no financieros 7. Calidad de vida urbana a. Poltica habitacional b. Informacin para la gestin urbana c. Ordenamiento territorial y evaluacin ambiental estratgica d. Asentamientos humanos y entorno urbano e. Estmulo a la innovacin y al desarrollo tecnolgico
216 218 219 219 220 227 228 228 231 232 236 237 237 238 238 241 242 242 243 244 245 247
f. Atencin a poblacin desplazada por la violencia a causa del conflicto interno 8. Prevencin y mitigacin de riesgos naturales a. Profundizacin del conocimiento en riesgos naturales y su divulgacin b. Inclusin de la prevencin y mitigacin de riesgos en la planificacin y la inversin territorial y sectorial c. Reduccin de la vulnerabilidad financiera del Gobierno ante desastres 9. .ortalecimiento de grupos tnicos a. Indgenas b. Afrocolombianos c. Raizales de San Andrs, Providencia y Santa Catalina d. Rom (gitano) 10. Promocin del deporte Captulo IV Incrementar la transparencia y eficiencia del Estado 1. Renovacin de la administracin pblica a. Participacin ciudadana b. Estado Gerencial c. Transparencia y lucha contra la corrupcin 2. Descentralizacin, ordenamiento y desarrollo territorial a. .ortalecimiento de la democracia local y participacin de la sociedad civil en la gestin pblica b. .ortalecimiento de la descentralizacin administrativa y fiscal c. Ordenamiento y desarrollo territorial
247 247 248 249 250 250 252 253 255 256 257
259 261 262 262 268 268 269 272 275
Captulo V Entorno macroeconmico 1. Crecimiento econmico, 2002-2006 2. Proyecciones del PIB, por ramas de actividad econmica, 2002-2006 3. Proyecciones de demanda, 2002-2006 4. Proyecciones de la Cuenta Corriente, 2002-2006 5. Proyecciones fiscales y sostenibilidad de la deuda 6. Proyecciones de ahorro e inversin
281 283 283 285 287 289 292
Ley 812 de 2003
297
Plan Nacional de Desarrollo 2002-2006 Brindar seguridad democrtica
%
Objetivos
Brindar seguridad democrtica Impulsar el crecimiento econmico sostenible y la generacin de empleo Construir equidad social Incrementar la transparencia y eficiencia del Estado
Bases Plan Nacional de Desarrollo 2002-2006 Objetivos
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l Plan Nacional de Desarrollo seala el camino hacia un Estado Comunitario. Un Estado participativo que involucre a la ciudadana en la consecucin de los fines sociales. Un Estado gerencial que invierta con eficiencia y austeridad los recursos pblicos. Y un Estado descentralizado que privilegie la autonoma regional con transparencia, responsabilidad poltica y participacin comunitaria. El Estado Comunitario no tolerar la corrupcin, ni coexistir con la violencia cualquiera sea su fin o su discurso. Realizar inversin social con resultados y promover la solidaridad en las decisiones pblicas y privadas. Impulsar la creacin de un pas de propietarios donde todos se sientan dueos y responsables de un activo y un destino. Buscar que la inversin pblica conduzca a la generacin de empleo productivo. Y trabajar para la eliminacin de la burocracia y la politiquera. Para avanzar hacia la construccin del Estado Comunitario, el Plan Nacional de Desarrollo persigue cuatro objetivos fundamentales que orientarn la accin del Gobierno: brindar seguridad democrtica, impulsar el crecimiento econmico sostenible y la generacin de empleo, construir equidad social, e incrementar la transparencia y eficiencia del Estado.
Brindar seguridad democrtica

La violencia ejercida por organizaciones criminales de diversa ndole es el principal desafo que afronta Colombia. La sucesin de homicidios y secuestros, la repeticin de actos terroristas y la profusin de negocios ilcitos se han convertido no slo en un obstculo para el crecimiento econmico, sino tambin en una amenaza para la viabilidad de la Nacin. Sin seguridad no hay prosperidad, no hay sosiego y puede no haber futuro. En tiempos recientes, Colombia ha sido testigo (presencial y aptico) del crecimiento de los grupos armados ilegales. Este crecimiento se ha dado no slo de manera intensiva (ms gente en las mismas organizaciones ilegales), sino tambin de manera extensiva (ms organizaciones ilegales que se han sumado a las existentes). Las .uerzas Armadas Revolucionarias de Colombia (.arc) duplicaron su pie de fuerza en la ltima dcada. El Ejrcito de Liberacin Nacional (Eln) tuvo una evolucin similar en el mismo perodo. Y los grupos ilegales de autodefensa, que apenas existan hace diez aos, suman actualmente
Bases Plan Nacional de Desarrollo 2002-2006 Hacia un Estado Comunitario
ms de diez mil hombres. Las consecuencias han sido mortales y ruinosas, literalmente. Ms de cincuenta mil personas han muerto en combate en los ltimos 10 aos o han sido asesinadas por los grupos violentos; miles de campesinos han tenido que abandonar sus tierras por temor a la violencia o por intimidacin y cientos de millones de dlares se han perdido en ataques terroristas a la frgil infraestructura nacional. Esta situacin ha sido alimentada por factores de naturaleza internacional, tales como el negocio criminal de las drogas, el trfico de armas, el entrenamiento de los actores violentos en tcnicas terroristas, el pago de secuestros y de extorsin por parte de entidades internacionales y las nefastas prcticas de lavado de activos. El crecimiento de los cultivos ilcitos, especialmente de coca, ha sido la principal causa de la expansin de los grupos al margen de la ley. A partir de 1995, tanto los primeros como el nmero de hombres armados se han multiplicado ao tras ao (grfico 1). No casualmente, por supuesto. Las rentas originadas por los cultivos ilcitos han permitido el incremento de personal y capacidad logstica de los grupos violentos. Pero stos no han sido el nico sustento de la violencia armada. Las regalas petroleras, el hurto de combustible e incluso las transferencias municipales han alimentado sus arcas, jalonado su expansin y multiplicado su capacidad destructora. Sin duda, la derrota de los violentos no ser posible si no se eliminan las rentas que los nutren y multiplican.
Violencia y narcotrfico
GR.ICO
1
Nmero de militantes
25.000 20.000 15.000 10.000 5.000 0
180.000 160.000 140.000 120.000 100.000 80.000 60.000 40.000 20.000 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 0
Nmero de hectreas
Subversin
Autodefensas ilegales
Cultivos de coca
.uente: Ejrcito Nacional y Polica Nacional.
Encuestas recientes muestran que la violencia es percibida por los colombianos como el principal problema del pas. Las mismas sealan que cerca de 70% de la poblacin se siente insegura en sus barrios y veredas. Ms de la mitad se abstiene de alejarse de su residencia por temor a la violencia. Y casi 40% fue vctima de un crimen durante el ltimo ao. Por ello, el Gobierno Nacional ha querido que la recuperacin de la seguridad se convierta en un objetivo primordial de su gestin. La recuperacin de la seguridad se har en un contexto de respeto a los derechos humanos, pluralismo poltico y participacin ciudadana. La Seguridad Democrtica trasciende el concepto de seguridad nacional, ligado exclusivamente a la capacidad del Estado para penalizar y disuadir a quienes se contraponen a la normatividad vigente. Se quiere, en resumidas cuentas, brindar seguridad y proteccin a todos los colombianos sin distingo de color poltico, credo religioso, conviccin ideolgica o nivel socioeconmico. En ltima instancia, la Seguridad Democrtica pretende asegurar la viabilidad de la democracia y afianzar la legitimidad del Estado. Para alcanzar la Seguridad Democrtica, el Gobierno plantea una estrategia comprensiva que incluye, por una parte, el fortalecimiento de la .uerza Pblica para recuperar el control del territorio y proteger la infraestructura nacional; y por otra, la desarticulacin de la produccin y trfico de drogas ilcitas, el fortalecimiento de la justicia y la atencin a las zonas deprimidas y de conflicto. La puesta en prctica de esta estrategia demandar ingentes recursos fiscales y una activa participacin de la comunidad internacional bajo el principio de responsabilidad compartida. Pero ms que ello requiere un compromiso cabal de todo el pas. En suma, la Seguridad Democrtica es para todos y necesita de todos.
Impulsar el crecimiento econmico sostenible y la generacin de empleo

El crecimiento sostenido fue una caracterstica notable de la economa nacional durante la segunda mitad del siglo XX. Vale recordar, por ejemplo, que en Amrica Latina slo Brasil creci a una tasa promedio superior a la colombiana entre 1960 y 1995. El crecimiento rpido y estable redujo la pobreza y permiti un progreso continuo de los indicadores sociales: desde la esperanza de vida hasta las coberturas de educacin. Pero el desempeo de nuestra economa cambi drsticamente desde finales de la dcada pasada (grfico 2). El crecimiento se desplom en 1999 y no se ha recuperado cabalmente desde entonces, la inversin
privada se redujo de 12% del producto en 1994 a 7% en 2001, el desempleo creci en cerca de 10 puntos porcentuales y la pobreza en ms de 7. Sobra decirlo, la recuperacin del crecimiento econmico es la nica salida para devolver el bienestar material a millones de colombianos y darlo a otros tantos.
Cada en el crecimiento econmico
GR.ICO
3,0 2,0 1,0
2,30
Porcentaje
0,0 -1,0 -2,0 -3,0 -4,0 -5,0
-1,50
-3,80 1985-1994 1995-1999 Diferencia
.uente: DNP.
Las causas de la cada en el crecimiento son mltiples, y todava ampliamente debatidas. Anlisis recientes muestran que tres factores explican el grueso de la desaceleracin reciente de la economa: a) la intensificacin del conflicto armado (en particular, el aumento en los secuestros, las extorsiones y los atentados terroristas de toda ndole); b) el desbalance de las finanzas pblicas (en especial, el escalamiento del gasto pblico); y c) el deterioro en las condiciones externas (en particular, la volatilidad de los flujos de capital y la cada en los trminos de intercambio). La conjuncin de estos factores ha ocasionado una prdida de confianza en la economa que se ha visto reflejada en las exiguas tasas de inversin privada. En sntesis, el aumento de la violencia armada, el incremento del gasto pblico y las adversas condiciones externas parecen explicar, en ese orden, el reciente desplome del crecimiento econmico. Slo si se avanza con el objetivo de brindar seguridad y se progresa en el propsito de cerrar la brecha fiscal se podr recuperar la confianza y retomar la senda del crecimiento econmico. Segn los clculos disponibles, el conflicto le resta a la economa dos puntos porcentuales de crecimiento cada ao. Los efectos adversos
del desbalance fiscal son ms difciles de calcular con precisin pero basta advertir que un crecimiento insostenible de la deuda pblica termina, tarde o temprano, echando al traste cualquier posibilidad de crecimiento futuro (grfico 3). As, la estrategia del crecimiento del Gobierno tiene dos pilares fundamentales: la recuperacin de la seguridad y el ajuste de las finanzas del Estado.
Evolucin de las finanzas pblicas
GR.ICO
3
Porcentaje del PIB
22,0 20,0 18,0 16,0 14,0 12,0 10,0 8,0 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002
Ingresos totales
Gastos totales
.uente: DNP.
Pero ello no es suficiente. La reactivacin econmica en el corto plazo necesita esfuerzos focalizados. El Gobierno le dar un impulso a la construccin con el fin de jalonar el crecimiento econmico. Se otorgarn cincuenta mil subsidios de vivienda en menos de un ao, se crear un seguro de inflacin para crditos hipotecarios y se avanzar, decididamente, en la titularizacin de la cartera hipotecaria. Si la tasa de cambio y de inters se mantienen en los niveles actuales, la economa comenzara a moverse hacia una senda ms alta antes de que empiecen a actuar los factores estructurales. As mismo, el Gobierno est comprometido con una reforma regulatoria e institucional en los sectores minero (incluido el sector de hidrocarburos), de servicios pblicos, de transporte y telecomunicaciones. La reforma no slo atraer mayor inversin extranjera, sino que permitir, al mismo tiempo, superar los rezagos en infraestructura estratgica que constituyen, actualmente, un obstculo para el crecimiento econmico. As mismo, el Gobierno seguir sentando las bases para una insercin ordenada de la economa nacional en la economa mundial y dar un impulso sin precedentes a la formacin de capital humano
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en todos los niveles. Dadas las restricciones fiscales, la poltica de crecimiento espera estimular la participacin privada en sectores estratgicos, aumentar el impacto de las inversiones pblicas y eliminar las trabas burocrticas y otros impedimentos a la iniciativa privada. La meta es alcanzar tasas de crecimiento superiores a cuatro por ciento, recuperar los niveles histricos de la inversin privada y reducir la tasa de desempleo al 10%. Pero no slo se pretende aumentar el crecimiento general, se aspira tambin a distribuir de manera ms equitativa los frutos del crecimiento.
Construir equidad social

La crisis econmica de los aos recientes (y, en particular, el escalamiento del desempleo) se ha manifestado en un deterioro de los indicadores sociales. La tasa de pobreza ha aumentado varios puntos porcentuales, tanto que hoy nos encontramos en los mismos niveles de la dcada de los ochenta. La desigualdad tambin ha crecido, en parte por un exceso de demanda de trabajadores calificados (cuadro 1). La cobertura en salud ha disminuido su dinamismo como reflejo del desempleo y la informalidad creciente. Igual sucede con la desercin escolar, proporcional a la expansin de la oferta de trabajo de los hogares, que intenta proteger los menguados ingresos familiares. El deterioro de las condiciones sociales contrasta con el aumento del gasto social ocurrido a lo largo de la dcada de los noventa. Este pas de 8% del producto en 1991 a 13% en 1999. Pero tal aumento no se vio reflejado en un crecimiento paralelo de las coberturas educativas, y mucho menos de la calidad de la educacin. Slo en salud se dieron progresos evidentes pese al estancamiento del aseguramiento en los ltimos aos. Buena parte del aumento del gasto pblico se dedic a pagar ms y mayores salarios, sin un impacto claro sobre los indicadores sociales. La inexistencia de una red de proteccin social ha contribuido a exacerbar el impacto adverso de la crisis. En Colombia, los recursos para educacin y salud estn asegurados por norma constitucional, los destinados a las universidades pblicas estn protegidos legalmente, y el entrenamiento, capacitacin y cuidado infantil cuentan con recursos propios, mientras que los programas de asistencia estn sometidos al vaivn del ciclo econmico y al albur de las discusiones presupuestales. Ello hace que estos programas sean recortados consuetudinariamente en pocas de crisis: precisamente cuando ms se necesitan. Adems, muchos de los programas de asistencia (y los programas
sociales, en general) presentan serios problemas de focalizacin. Los recursos raramente llegan a los ms pobres: precisamente quienes ms los necesitan.
CUADRO
Indicadores de pobreza y desigualdad, Colombia 1978-2000

1978 1988 1991 1993 1996 1997 1998 1999 2000
Indicadores de pobreza Tasa de pobreza (%) Tasa de indigencia (%) 59 25 59 27
Nacional 54 20 52 19 Urbana 53 19 50 18 51 18 56 20 60 23
Tasa de pobreza (%)
50
48
47
44 Rural
43
39
42
47
51
Tasa de pobreza (%)
76
75
68
71
77
79
76
80
83
Nacional Coeficiente de Gini

.uente: DNP.
0,53
0,54
0,55
0,56
0,54
0,56 0,56
0,57
0,56
As, la poltica social del Gobierno tiene que atender tres desafos principales: a) aumentar la eficiencia del gasto social para que los mayores recursos se traduzcan en mejores resultados; b) mejorar la focalizacin del gasto para que los recursos lleguen a los ms necesitados; y c) consolidar un sistema de proteccin y asistencia social para mitigar los efectos negativos del ajuste fiscal y la volatilidad macroeconmica. Se necesita, as mismo, aumentar la inversin en algunos sectores clave, pero manteniendo el precepto de que lo importante es la inversin social con resultados y no el crecimiento burocrtico disfrazado de gasto social. El Gobierno est comprometido con una estrategia social integral que conduzca a generar equidad en varios frentes. Se pretende, en particular, cerrar la brecha no slo entre ricos y pobres, sino tambin entre la ciudad y el campo, entre hombres y mujeres, entre regiones, generaciones y grupos tnicos. Sin duda, el desarrollo desequilibrado, en el cual slo unos sectores, regiones o grupos socioeconmicos se benefician del crecimiento, no es sostenible y puede conducir a la inestabilidad social.
La construccin de equidad gira en torno a tres estrategias principales. La revolucin educativa que considera incrementos sin precedentes en las coberturas para todos los niveles de instruccin, as como un programa integral de mejoramiento de la calidad. La ampliacin de la seguridad plantea aumentos sustanciales en el aseguramiento en salud, as como un escalonamiento de los programas de nutricin y salud pblica. Y el manejo social del campo, que contempla la proteccin al campesino como un elemento primordial de la poltica econmica y comercial. As mismo, se insiste en el impulso a la microempresa y a la economa solidaria, en los esquemas de capitalismo social para el manejo de los servicios pblicos, y en la necesidad de que tanto ricos como pobres tengan acceso a bienes pblicos de calidad. El Gobierno est comprometido con la construccin de una sociedad ms justa, en la que todos los colombianos se beneficien de los frutos del crecimiento y tengan similares oportunidades. As como la Seguridad Democrtica contribuye a afianzar la democracia, tambin la equidad social contribuye a legitimar las polticas econmicas y las instituciones que las dictan y ejecutan. Sobra decirlo, para que las polticas sociales tengan un efecto cierto y significativo se requiere un Estado eficiente y transparente.
Incrementar la transparencia y eficiencia del Estado

El panorama actual del Estado colombiano es preocupante. El crecimiento exagerado del gasto amenaza la sostenibilidad de las finanzas pblicas y no ha redundado en mejores resultados sociales. La corrupcin, la politiquera y la ineficiencia han minado la confianza del pblico en la capacidad del Estado para atender sus necesidades ms apremiantes. Muchas empresas pblicas han sido capturadas por grupos organizados que insisten en conservar sus privilegios a toda costa: aun contra la viabilidad de las propias empresas. Y la descentralizacin no ha reducido el despilfarro y no ha podido instaurar una cultura de rendicin de cuentas. Para superar estas dificultades, el Gobierno Nacional est comprometido con una reforma de la administracin pblica, de las relaciones interregionales y del ordenamiento territorial del pas. La reforma de la administracin pblica puede dividirse en dos grupos. El primero comprende un rediseo institucional dentro de cada ministerio o entidad. El objetivo es aumentar la eficiencia y la gestin de cada uno mediante una
recomposicin de la planta de personal hacia labores misionales y un ajuste de la estructura hacia lo que verdaderamente se requiere. El segundo comprende un conjunto de reformas transversales para solucionar los problemas ms cruciales y urgentes del Estado. As, se piensa revisar la normatividad que regula el presupuesto, la contratacin pblica y la carrera administrativa; definir un programa de defensa jurdica del Estado y de manejo de activos pblicos; y avanzar en procesos expeditos de evaluacin de resultados. Con todo, estas reformas conducirn hacia un Estado ms eficiente, transparente y cercano a los intereses de la sociedad. As mismo, se piensa profundizar la descentralizacin mediante la promocin de los mecanismos de participacin ciudadana, el fortalecimiento de la capacidad fiscal y de gestin de las regiones, la delegacin de competencias de entidades nacionales al nivel intermedio de gobierno, la creacin de un esquema permanente de evaluacin de la descentralizacin y la promocin de procesos de gestin y ordenamiento territorial. El objetivo ltimo es volver a las principales directrices del Estado Comunitario: un Estado gerencial (que administre lo pblico con eficiencia y honestidad), un Estado participativo (que tenga en cuenta las demandas de la gente) y un Estado descentralizado (que tenga en cuenta las necesidades locales sin perjuicio del inters nacional y de la solidaridad regional).
Bases Plan Nacional de Desarrollo 2002-2006 Brindar seguridad democrtica
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Captulo I
Brindar seguridad democrtica
Control del territorio y defensa de la soberana nacional Combate al problema de las drogas ilcitas y al crimen organizado .ortalecimiento del servicio de justicia Desarrollo en zonas deprimidas y de conflicto Proteccin y promocin de los derechos humanos y del Derecho Internacional Humanitario .ortalecimiento de la convivencia y los valores La dimensin internacional
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olombia afronta uno de los conflictos armados de mayor duracin en el mundo, con hondas repercusiones en todos los aspectos de la vida social. En las ltimas dcadas el conflicto se ha agudizado de manera significativa. Las organizaciones armadas al margen de la ley han incrementado su tamao, su presencia en el territorio y las acciones terroristas contra la poblacin civil y la infraestructura econmica y social del pas, a la vez que estrechan sus vnculos con negocios ilcitos, como el problema de las drogas. Con el objetivo de defender el ordenamiento democrtico y el Estado de Derecho, garantizar la seguridad y la libertad de la poblacin, proteger los derechos humanos e impulsar la prosperidad econmica y la equidad social, el Gobierno Nacional implementar un modelo integral de Seguridad Democrtica que le permita al Estado recuperar la autoridad con criterios de legitimidad, legalidad y gobernabilidad. La Seguridad Democrtica comprende el ejercicio de una autoridad efectiva que sigue las reglas, contiene y disuade a los violentos y est comprometida con el respeto a los derechos humanos y la proteccin y promocin de los valores, la pluralidad y las instituciones democrticas. As entendida, la Seguridad Democrtica trasciende el concepto tradicional de seguridad ligado exclusivamente a la capacidad del Estado para coartar y penalizar a aquellos individuos que transgreden las normas de convivencia en sociedad. En ltima instancia, la poltica de Seguridad Democrtica busca la construccin de un orden social que proteja y beneficie a los ciudadanos en sus diferentes espacios y mbitos, asegure la viabilidad de la democracia y afiance la legitimidad del Estado. La responsabilidad primordial de velar por los derechos y libertades del ciudadano corresponde al Estado. Pero la seguridad es tambin producto del esfuerzo colectivo de la ciudadana. La participacin activa de sta y de todos los sectores de la sociedad civil, al colaborar con la administracin de justicia y apoyar a las autoridades, es parte esencial del fortalecimiento de la democracia. Pero ante todo, la cooperacin ciudadana reposa en el principio de la solidaridad, sobre el que se funda el Estado Social de Derecho. En esta medida el apoyo de la ciudadana a las autoridades, su colaboracin con la administracin de justicia y su participacin en los programas propuestos son componentes bsicos de la poltica de seguridad democrtica. As mismo, la cooperacin de la comunidad internacional se hace fundamental, considerando la naturaleza transnacional de algunos de los problemas que enfrenta el pas, como el trfico de drogas ilcitas y de armas. Se requieren acciones simultneas contra todos los eslabones de la cadena del crimen
organizado. El Gobierno Nacional buscar la cooperacin de otros pases con el fin de establecer un control estricto al trnsito y trfico de armas, explosivos, narcticos, precursores qumicos y personas. El concepto de corresponsabilidad regir los esfuerzos de cooperacin. Bajo los principios de transparencia y rendicin de cuentas, el Gobierno Nacional buscar comunicar y explicar de manera sistemtica, tanto a la opinin pblica nacional como internacional, las polticas y medidas que va a implementar en el marco de la Seguridad Democrtica. Adicionalmente, desarrollar un esquema permanente de seguimiento y evaluacin.
1 . Control del territorio y defensa de la

soberana nacional
En los ltimos aos el pas ha asistido a una indiscutible degradacin del conflicto armado. Las organizaciones al margen de la ley recurren al terror en su afn por consolidar y controlar territorios de gran valor estratgico, y para acopiar los recursos que el escalamiento de la confrontacin exige. De all que cada vez son ms frecuentes los actos violentos contra la poblacin y bienes civiles, como las masacres, las violaciones e infracciones a los derechos humanos y al Derecho Internacional Humanitario, los ataques a poblaciones e infraestructura con medios de destruccin masiva, el desplazamiento forzado de poblacin civil y, ms recientemente, las amenazas y expulsin de mandatarios locales. El crecimiento de los principales actores ilegales del conflicto en la ltima dcada ha sido del 157,5%. Para 2001 las .uerzas Armadas Revolucionarias de Colombia (.arc-Ep) haban duplicado su pie de fuerza. Tenan 16.580 combatientes, distribuidos en 62 frentes, a partir de los cuales se conformaron siete bloques con una distribucin y copamiento geogrficos importantes a escala nacional. Con relacin al Ejrcito de Liberacin Nacional (Eln) si bien se constata tambin una duplicacin en su pie de fuerza entre 1990 y 2001, perodo en que alcanzaron 4.500 hombres distribuidos en 41 frentes que conforman cinco bloques de guerra, esta organizacin ha visto sensiblemente mermada su capacidad de crecimiento militar y ha perdido control territorial. Los grupos ilegales restantes Ejrcito Popular de Liberacin (Epl), Ejrcito Revolucionario Guevarista (Erg) y Ejrcito Revolucionario del Pueblo (Erp), que representan fuerzas bastante marginales en trminos militares con un promedio de 200 hombres, parecen ser muy funcionales al accionar del Eln, pero sobre todo, de las .arc-Ep.
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Por su parte, en el mismo perodo los grupos de autodefensa quintuplicaron su tamao y fortalecieron notablemente su presencia territorial. De tener 1.800 hombres en 1990 pasaron a tener 10.560 en 2001, distribuidos en 10 bloques. Cabe observar que su crecimiento ms importante se ha dado a partir de 1999. Preocupa igualmente el hecho de que alrededor de 11.000 menores alimentan las filas de los grupos armados ilegales (grfico 4). La mayor concentracin del poder militar y ofensivo de los actores armados se da todava en zonas perifricas y de influencia histrica de estas agrupaciones, aunque sea cada vez ms clara la importancia estratgica de ciertos territorios, motivada por razones de orden econmico o militar expansivo. Estos ltimos constituyen zonas econmicamente atractivas que pueden disputarse y controlarse para beneficio de las organizaciones armadas ilegales; configuran corredores fundamentales tanto para el aprovisionamiento de pertrechos y armas, como de alimentos y elementos de apoyo logstico; y tienen implicaciones en el dispositivo militar y en la relacin de ventaja frente a otras organizaciones armadas ilegales o a la .uerza Pblica. En ellos, estas agrupaciones han conformado y fortalecido economas de guerra, como la de cultivos ilcitos y sus vnculos con la actividad del trfico de drogas; entes de financiacin importantes a travs de la extorsin, el secuestro, el abigeato y el asalto a entidades financieras, que afectan zonas agroindustriales y de explotacin pecuaria, petrolera y minera.
Evolucin del pie de fuerza de los grupos armados al margen de la ley
1990-2000
GR.ICO
4
Nmero de hombres
18.000 16.000 14.000 12.000 10.000 8.000 6.000 4.000 2.000 0 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000
Auc
Eln
Farc
.uente: Ministerio de Defensa.
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No obstante la caracterizacin previa, las principales reas urbanas se constituyen crecientemente en objetivo tanto para la obtencin de recursos, sobre todo en el caso de la guerrilla a travs de la extorsin y el secuestro, como para impulsar el propsito de trasladar el conflicto a las ciudades. Sin embargo, en trminos generales este propsito est todava en gestacin y desarrollo. En barrios marginales de varios centros urbanos hay presencia de milicias, pero tales lugares no han podido ser consolidados y controlados territorialmente por los grupos armados al margen de la ley. De otra parte, el acceso al poder local en mltiples municipios del pas, caracterstico de la estrategia durante toda la dcada de los aos noventa, ha tenido tambin su propia dinmica que parece no conformarse con la obtencin de un cierto reconocimiento de influencia en la gestin local y de una relativa incidencia en el manejo de los presupuestos locales. Tal injerencia, precedida en zonas de expansin por una alta tasa de homicidios, masacres y desplazamientos forzados, se ha extendido a las amenazas, expulsin y asesinato de lderes polticos, concejales y mandatarios, en una estrategia a travs de la cual los grupos armados pretenden un mayor reconocimiento e influencia en la gestin local del pas. El asesinato de civiles por parte de los grupos armados ilegales ha cobrado particular importancia en los ltimos aos. De acuerdo con cifras del Ministerio de Defensa, entre 1996 y 2000 se constata un crecimiento de 76%, con un fuerte agravamiento a partir de 1999, cuando la conducta se duplica con relacin a las cifras del ao anterior (cuadro 2). En trminos de autora, los casos atribuibles a los grupos subversivos presentaron un incremento de 55% en el curso de la serie anotada y, en lo que respecta a las autodefensas, de 98%. Si bien los homicidios derivados directamente del conflicto armado no superan el 10% del total nacional1, su impacto en las zonas de ocurrencia es muy fuerte. La evolucin de las masacres muestra un aumento igualmente preocupante: el nmero de casos y de vctimas durante el perodo 1995-2000 creci en 48%, y si bien para el ao 2001 se observa una disminucin aproximada de 20% en el nmero de casos y casi de 25% en el nmero de vctimas con relacin al ao anterior, las cifras an son elevadas.
Colombia mantiene una de las tasas de homicidio ms elevadas del mundo. En 2001 esta lleg a 63,5 por 100.000 habitantes.
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CUADRO
Actos violentos perpetrados por grupos al margen de la ley

Civiles asesinados1/ Subversin 467 320 531 549 910 1.075 1.060 Autodefensas 18 71 78 216 743 1.012 1.028 Masacres2/ Casos Vctimas 114 168 236 185 685 929 1.403 1.039 Secuestros 1.608 1.986 2.609 2.991 3.706 3.041 No. de ataques a municipios 67 94 110 114 182 128
Ao 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001

1/ 2/
.uente: Ministerio de Defensa. .uente: Dijin.
Con relacin al secuestro, en ningn otro pas del mundo existe una industria como la que han puesto en prctica los grupos armados al margen de la ley; se calcula que en los ltimos aos se han transado cerca de US$1.500 millones producto del secuestro realizado tanto por los actores ilegales del conflicto como por bandas de delincuencia comn2. Adems de su inconmensurable impacto emocional, el secuestro y la extorsin afectan seriamente el desarrollo econmico del pas y ahuyentan la inversin. Los ataques a poblaciones, una de las ms graves infracciones al Derecho Internacional Humanitario, constituyen un indicador importante para medir el pulso del conflicto interno armado. Si bien en 2001 se observa un descenso importante con relacin a 2000 y a 1999, ao en el cual se evidencia la mayor intensidad, la utilizacin de medios de destruccin masiva contra bienes civiles, como los cilindros de gas, tiene unos costos sociales y econmicos enormes. Igualmente grave es la situacin concerniente a los ataques sistemticos a la infraestructura energtica, vial y de comunicaciones, con un alto costo econmico para el pas. En prcticamente todos los temas considerados hay aumentos significativos, especialmente en la segunda mitad de la dcada de los noventa y en 2001. En el cuadro 3 se resumen los costos para 2001 causados por terrorismo y acciones delincuenciales contra la infraestructura nacional.
2
.uente: Pax Christi.
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CUADRO
Costos por terrorismo y acciones delincuenciales contra la infraestructura nacional Millones de pesos de 2002
Sector Hidrocarburos1/ Elctrico
2/ 3/ 4/
2001 1.241.260,0 292.322,0 2.554,5 1.732,0 703,0 1.538.571,5
Transporte terrestre Transporte areo5/ Total nacional

1/
Transporte ferroviario
Robo de combustible, contrabando, mezclas, atentados a oleoductos y gasoductos. El robo de combustible incluye costos totales para la Nacin, es decir, prdidas de Ecopetrol, sobretasa, impuesto global e IVA. La cifra aproximada es de $900.000 millones anuales. El monto adicional corresponde a los 170 atentados del Oleoducto Cao Limn-Coveas ($265.000 millones) y los costos de reparacin de gasoductos ($6.400 millones). .uente: Ecopetrol y Asociacin Colombiana de Petrleos. Voladura de torres de energa, .uente: ISA. Atentados a puentes y peajes. No incluye prdidas por reduccin de trfico de vehculos, .uente: Invas. Atentados contra la red frrea, .uente: Concesin del Corredor .rreo del Atlntico. Atentados a radares, radioayudas, electromecnicos, comunicaciones y aeropuertos. .uente: Aeronutica Civil.
2/ 3/ 4/ 5/
Los costos los asume en gran parte la poblacin colombiana, reflejados en aumentos de precios, atrasos en el desarrollo tecnolgico, limitacin en el suministro de servicios pblicos y disminucin en los ingresos de regalas de la Nacin y de las regiones. Adicionalmente, se ven afectados los programas de vinculacin de capital privado en la financiacin de proyectos de infraestructura, ya que los problemas de orden pblico son uno de los principales determinantes de dichas decisiones de inversin. Pero la consecuencia ms dramtica del conflicto est quizs en el desplazamiento forzado de civiles. El terror, como herramienta de los grupos armados para controlar la poblacin y como mecanismo para obtener un mayor control sobre el territorio, y as desarrollar sus actividades ilcitas, ha causado el desalojo de cientos de miles de familias en los ltimos aos, con la consiguiente destruccin del tejido social y un descenso dramtico de la productividad agrcola en varias zonas rurales del pas, y el incremento de la miseria en las ciudades.
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Desde 1985 hasta el ao 2000, han sido desplazados de sus lugares de origen como consecuencia del conflicto armado, casi un milln de colombianos3. Durante 2001, segn el Registro nico de la Red de Solidaridad Social (RSS), las causas inmediatas de los desplazamientos fueron la amenaza generalizada (47%), los enfrentamientos armados (23%), las masacres (9%), los asesinatos selectivos (11%), las tomas a municipios y veredas y ataques indiscriminados (4%), y el restante (6%) por otras causas4. Adems del panorama de violencia asociado al desarrollo del conflicto armado, Colombia presenta un fenmeno preocupante de violencia urbana. ste ha adquirido en los ltimos aos proporciones difcilmente manejables y costos sumamente elevados: de acuerdo con informacin de la Polica Nacional, durante los ltimos cinco aos, la violencia urbana ha representado ms de 60% de los delitos del pas y cerca de 70% de los costos totales de la violencia en Colombia. En su explicacin concurren tanto factores de conflicto social de carcter estructural, como factores coyunturales. De otro lado, la delincuencia organizada encuentra en el espacio urbano facilidades para crecer y desarrollarse, lo que se enmarca dentro de las tendencias delictivas contemporneas por excelencia. Esta manifestacin criminal tambin representa una evidente amenaza contra la tranquilidad ciudadana y puede en ocasiones cruzar los lmites del orden pblico. El crimen organizado urbano en Colombia no slo se ha potenciado en los ltimos aos, sino que de mltiples formas ha adquirido vnculos estratgicos con las organizaciones armadas al margen de la ley que toman parte en el conflicto interno. El Gobierno Nacional implementar un modelo que le permita al Estado retomar el control definitivo en aquellas zonas con influencia de los grupos armados ilegales y lograr su accionar legtimo en todo el territorio nacional. Se trata de un esfuerzo integral, conjunto y coordinado de recuperacin, presencia y consolidacin interinstitucional. Este modelo persigue, mediante la accin de las .uerzas Militares, una recuperacin gradual de las zonas afectadas por la violencia, y la presencia efectiva de la Polica Nacional en los municipios donde no la hubiese, para alcanzar finalmente la consolidacin de estas reas mediante la accin de las dems entidades del Estado en un esfuerzo interinstitucional coordinado. El propsito es crear un crculo virtuoso de recuperacin, presencia y consolidacin del control estatal sobre zonas del territorio donde la actividad armada es menor, para restablecer un clima de orden y seguridad que se extender paulatinamente a todo el pas.
3 4
Registro nico de Poblacin Desplazada-Red de Solidaridad Social. Ministerio de Defensa Nacional. Informe anual sobre derechos humanos y DIH 2001.
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CUADRO
Evolucin de los delitos de mayor impacto social 1990-2001

1990
24.308 7.492 11.235 9.936 355 -
Delitos
Homicidios Lesiones Hurto a residencias Atraco Hurto de vehculos Asaltos bancarios Secuestro
.uente: Dijin.
1991
28.284 6.743 14.734 11.154 379 -
1992
28.224 17.234 16.622 11.173 351 -
1993
28.173 15.176 19.195 15.202 837 -
1994
26.828
1995
25.398
1996
26.642 99.463 11.884 27.443 28.478 713 1.608
1997
25.379 66.987 12.582 27.014 29.089 674 1.986
1998
23.096 76.079 13.574 27.424 30.854 532 2.609
1999
24.358 80.662 14.137 26.870 32.989 567 2.991
2000
26.528 94.686 11.888 24.537 33.135 412 3.706
2001
27.840 38.915 14.894 31.774 308 3.041
94.479 107.454 14.588 23.144 21.861 886 13.970 25.791 24.519 706 -
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El ciclo de recuperacin del control del territorio se iniciar con las operaciones que adelanten las unidades de la .uerza Pblica, una vez los organismos de inteligencia del Estado hayan identificado y localizado las amenazas. Cuando sea necesario, estas operaciones recibirn el apoyo de las tropas de refuerzo que se juzgue conveniente. Una vez restablecido el control de la .uerza Pblica sobre el territorio, unidades conformadas por soldados regulares, soldados campesinos y carabineros de la Polica Nacional mantendrn las condiciones de seguridad y protegern a la poblacin civil, permitiendo as el trabajo de los organismos de investigacin criminal y de control del Estado en la zona. Junto con la .uerza Pblica, la .iscala, la Procuradura, la Polica Judicial y el DAS compondrn una estructura de apoyo, que identificar y judicializar a los miembros de las organizaciones armadas ilegales y a quienes cometan delitos de alto impacto social, segn el tipo de manifestacin delincuencial. La estrategia de control territorial comprende tambin un plan de seguridad para las fronteras tendiente a fortalecer el control, en especial de los ros, las aguas y el espacio areo. Se buscar una mayor efectividad en el intercambio de inteligencia y en la realizacin de operaciones coordinadas de patrullaje, control, registro e interdiccin. Con el fin de fortalecer la presencia integral del Estado en los territorios de frontera, los ministerios de Defensa, Educacin Nacional, Interior y de Justicia, de la Proteccin Social, Salud y Trabajo y Relaciones Exteriores trabajarn de la mano de la .uerza Pblica, el DAS y el DANE para censar a la poblacin, responder a las necesidades ms urgentes con programas de abastecimiento y establecer soluciones de mediano y largo plazo a las necesidades de seguridad, salud y educacin. En materia de seguridad urbana, el Gobierno fortalecer la funcin de primera autoridad de polica que tienen los mandatarios locales por mandato constitucional, de manera que se logren niveles estratgicos y sostenibles de coordinacin con la Polica Nacional y las dems entidades, tanto del orden nacional como territorial, con competencias en la prevencin, la disuasin, el control de la violencia, el delito y la contravencin. En cumplimiento de sus deberes constitucionales, el Gobierno promover la participacin y la cooperacin ciudadanas con las autoridades, y en particular la solidaridad que exige el Estado Social de Derecho. Se requiere del apoyo de todos los colombianos para la prevencin del terrorismo y la delincuencia, que va desde la participacin en el diseo de los planes locales de seguridad hasta
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el suministro de informacin relacionada con los diferentes actores criminales que operan en el territorio nacional. La diversidad de factores que afectan la seguridad, la descomposicin de las mismas organizaciones armadas ilegales y su frecuente fusin con la delincuencia local llevan a pensar en soluciones que contemplen las particularidades locales. De ah la importancia de los consejos territoriales de seguridad y de la participacin activa de la sociedad civil en el diseo de las polticas de seguridad. En este sentido, las acciones del Estado se estructurarn alrededor de la problemtica local, con la participacin de las autoridades territoriales. La poltica de control del territorio y defensa de la soberana nacional buscar la accin coordinada del Estado. Se realizar bajo la direccin del Presidente de la Repblica, con la coordinacin y supervisin del Consejo Superior de la Seguridad y Defensa Nacional. En el mbito territorial, la coordinacin estar a cargo de los gobernadores y alcaldes, asistidos en esta labor por consejos departamentales, regionales, metropolitanos y municipales de seguridad. Se adelantarn las iniciativas necesarias para lograr un mayor desarrollo y fortalecimiento institucional del Ministerio de Defensa Nacional, las .uerzas Militares y la Polica Nacional. As mismo, se desarrollarn mecanismos jurdicos para contener la violencia, como la Ley de Defensa y Seguridad y dems regulaciones que se requieran para una adecuada implementacin de la poltica.
a. .ortalecimiento de la .uerza Pblica, la inteligencia y la capacidad disuasiva

La .uerza Pblica ser fortalecida como una organizacin de carcter dinmico, cuyas caractersticas profesionales incluyan el dominio basado en la experiencia, el aprendizaje prolongado, el sentido de grupo, series de normas y conocimientos prcticos, as como pautas de actuacin y tica. Habr una observancia rigurosa de los derechos humanos y un estricto acatamiento del Derecho Internacional Humanitario, como lo exigen la Constitucin y la Ley. Paralelamente se adoptar un diseo institucional que fortalezca los servicios de inteligencia para contar con informacin actualizada, completa y confiable en un tiempo mnimo, y se fortalecer la capacidad disuasiva del pas frente a posibles amenazas externas.
i. Profesionalizacin y fortalecimiento de las .uerzas Militares

Las .uerzas Militares tienen la responsabilidad de garantizar la soberana y la integridad territorial, as como las condiciones de seguridad necesarias para
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que las entidades del Estado puedan cumplir su misin. Para este propsito las .uerzas Militares se fortalecern en dos aspectos principales: Soldados profesionales. En desarrollo del proceso de profesionalizacin y fortalecimiento de las .uerzas Militares, el Gobierno Nacional continuar con la incorporacin de nuevos contingentes de soldados profesionales. Dichos soldados, debidamente equipados, entrenados y educados en el respeto por los derechos humanos y el Derecho Internacional Humanitario, permitirn sostener y profundizar el cambio sustancial en la conduccin de las operaciones de la .uerza Pblica y contribuirn de manera directa al logro de condiciones bsicas de seguridad. Reforma del servicio militar obligatorio y soldados de apoyo. El servicio militar obligatorio ser reformado, mediante un proyecto de ley que el Gobierno Nacional presentar al Congreso de la Repblica. Se cumplir este deber en condiciones transparentes, democrticas y sin discriminacin alguna. Todos los jvenes prestarn el servicio en igualdad de condiciones, independientemente de su nivel educativo, condicin social, raza o religin. Igualmente, el servicio militar del soldado campesino se est fortaleciendo, para ampliar la posibilidad de que los soldados presten el servicio militar en sus lugares de origen, cuando viven en zonas rurales. Esta modalidad del servicio militar permitir a un mayor nmero de soldados mantener sus vnculos con la comunidad. De igual forma, se establecern lineamientos para que todos los jvenes reciban entrenamiento militar como profesionales de la reserva y sean colaboradores permanentes de la .uerza Pblica. La docencia obligatoria se constituir en alternativa. Cuando las circunstancias econmicas, sociales, y del nmero del pie de fuerza de los estamentos militares lo ameriten, se eliminar el servicio militar obligatorio, sin desmedro de la implantacin del servicio social y civil obligatorio.
ii. Profesionalizacin y fortalecimiento de la Polica Nacional

El Gobierno Nacional tiene como prioridad incrementar el pie de fuerza con el fin de que la Polica pueda retornar a aquellos municipios donde no tiene presencia, fortalecerla donde sta es dbil y aumentarla en las principales ciudades para prevenir y enfrentar los delitos de mayor impacto social y evitar posibles atentados terroristas. Para lograr este objetivo, se avanzar en las siguientes lneas de accin: .ortalecimiento de la seguridad en el rea rural. Esta estrategia busca la reactivacin de 163 estaciones en municipios en donde estas han sido
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destruidas. Se crearn 62 escuadrones mviles de carabineros a lo largo del territorio nacional. De estos escuadrones, un nmero de hombres ser destinado a la Unidad de Intervencin y Reaccin de la Polica de Carreteras (UNIR) y los Grupos de Accin Unificada para la Libertad Personal (GAULA). En dichos escuadrones se sustituirn auxiliares bachilleres por patrulleros profesionales. Se crearn contingentes policiales de apoyo, en el mismo sentido enunciado para el programa de soldados de apoyo. .ortalecimiento de la seguridad en el rea urbana. Esta estrategia busca fortalecer la capacidad de vigilancia pblica de la Polica Nacional. Para ello, se ampliar el pie de fuerza de agentes y personal de cuadros y se aumentar el patrullaje en las ciudades. Se profundizar el crecimiento del programa de Polica Comunitaria como mecanismo de acercamiento a la comunidad y promocin de la seguridad de barrio a travs de las escuelas y frentes de seguridad. As se fortalecer la naturaleza civil de la institucin y se extender su labor a mltiples cuestiones de inters comn, como la convivencia y otros asuntos menores. Esta aproximacin redundar en una mayor fortaleza y legitimidad institucional que, a su vez y con certeza, derivar en mayor cooperacin ciudadana. Capacitacin y profesionalizacin de la Polica. Para el fortalecimiento de las dems funciones que le competen a la Polica Nacional, se mejorarn los procesos de capacitacin y profesionalizacin del personal de la institucin, a travs de la modernizacin de la base tecnolgica que soporta las operaciones de polica y la investigacin en las reas de ciencias forenses y criminalstica.
iii. .ortalecimiento de la inteligencia

La inteligencia es tal vez el insumo ms importante que debe tener el Estado para enfrentar las amenazas a su seguridad y prevenir las acciones de los grupos armados ilegales. El Gobierno Nacional adoptar un diseo institucional para garantizar la eficiencia en la coordinacin de la informacin que le posibilite al DAS, como orientador del sector administrativo de inteligencia y seguridad del Estado, el correcto direccionamiento, planeacin y anlisis de inteligencia. Direccin y planeacin. El Presidente de la Repblica, en cumplimiento de su misin constitucional y como Jefe de Estado, Jefe de Gobierno y Suprema Autoridad Administrativa, dirigir la inteligencia estatal y confiar la planeacin de la inteligencia estratgica de Estado al DAS, como organismo
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civil que velar por garantizar la seguridad nacional interna y externa del Estado colombiano, con el apoyo del Ministerio de Defensa Nacional. Recoleccin y procesamiento de la informacin. La recoleccin y el procesamiento de la informacin estarn a cargo de la .uerza Pblica, el DAS y otros organismos de seguridad y agencias estatales. Se incentivarn la especializacin, la cooperacin y la complementariedad entre ellas. La ciudadana tambin ser parte fundamental en la fase de recoleccin de la informacin5. Promocin y difusin de la informacin. La produccin y difusin de los anlisis de inteligencia estratgica estarn a cargo del DAS, el cual los transmitir al Presidente, y a cualquier otra instancia del Estado que los requiera. De otra parte, la produccin y difusin de los anlisis de inteligencia tctica sern efectuados por el DAS y el Ministerio de Defensa Nacional, a travs de la integracin de los productos de cada una de sus diferentes agencias. Tales informes se coordinarn para las operaciones tcticas cuando esto sea necesario. Cooperacin internacional. El Gobierno Nacional, consciente de que el terrorismo es una amenaza que no conoce fronteras, promover la cooperacin internacional en materia de intercambio y flujo oportuno de informacin de inteligencia con las diferentes agencias. Implementar as, los lineamientos establecidos por las Naciones Unidas en la Resolucin 1373 de 2001. Igualmente, se destinarn los recursos tcnicos necesarios para mejorar la eficiencia del ciclo de inteligencia. Para ello, se buscar proveer a las diferentes instancias con equipos de ltima tecnologa, compatibles, y con bases de datos comunes, que permitan obtener una inteligencia de calidad para enfrentar a los grupos armados ilegales.
iv. Desarticulacin de las finanzas de grupos terroristas y del problema de las drogas ilcitas
La lucha contra los grupos terroristas, de narcotraficantes y de delincuencia transnacional organizada se centrar en el ataque a sus estructuras financieras. En tal sentido, se reforzarn los controles a los movimientos en el sistema financiero y de valores, con la implementacin de los lineamientos establecidos por las Naciones Unidas en la Resolucin 1373 de 2001. Adems, se perseguirn los
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Tal como se ver en la seccin de promocin de la cooperacin ciudadana.
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bienes de dichas organizaciones y se harn realidad los ajustes en la legislacin para que la figura de la extincin de dominio sea un instrumento eficaz de lucha contra el crimen. Paralelamente, se adelantarn esfuerzos que permitan restringir el secreto bancario y congelar los activos derivados de su accionar. A escala local, se implementarn mecanismos tendientes a evitar que las finanzas municipales sean utilizadas para financiar actividades terroristas o de apoyo a estos grupos y se reforzar la inteligencia para identificar aquellos negocios lcitos que sirven de fachada para la financiacin de las organizaciones criminales y terroristas.
v. .ortalecimiento de la capacidad disuasiva frente a posibles agresiones externas

Se preservar la capacidad disuasiva frente a posibles amenazas externas mediante el mantenimiento y modernizacin del material estratgico existente. Se garantizar, de manera coordinada con el Ministerio de Relaciones Exteriores, la soberana e integridad de las aguas marinas y submarinas, de la plataforma continental, los territorios insulares, las fronteras terrestres, los ros internacionales y el espacio areo, as como la proteccin y preservacin de los recursos naturales y el medio ambiente de la Nacin. En el mismo sentido, el Gobierno, a travs de la Comisin Intersectorial para el Desarrollo .ronterizo, se convertir en un promotor del desarrollo fronterizo a travs de acciones y esfuerzos coordinados con el sector privado, que adems de garantizar el bienestar de los ciudadanos, generen una dinmica econmica y social capaz de neutralizar las amenazas a la soberana del territorio y a su poblacin. Paralelamente, con el fin de evitar la migracin de factores generadores de violencia de un pas al otro, el trfico ilcito de bienes y el trnsito no autorizado de personas en zonas fronterizas, se revitalizarn el acercamiento y la cooperacin con las .uerzas Armadas y de Polica y organismos de seguridad de los pases vecinos. Para ello, se dar continuidad a la realizacin de operaciones que contribuyan a desarticular y neutralizar el accionar de los actores armados al margen de la ley. En el plano regional, el Estado colombiano fortalecer su gestin en materia de seguridad en los procesos de integracin. En tal sentido, incrementar su capacidad propositiva y de interlocucin y dinamizar la diplomacia militar a partir de un plan de accin con objetivos a cinco y diez aos, tendientes a neutralizar mediante la cooperacin militar las amenazas a la seguridad regional. En el plano de la cooperacin internacional, se buscar enfrentar, adems de las amenazas externas convencionales, aquellas de carcter transnacional e
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irregular como el problema de las drogas, el terrorismo, el trfico ilegal de armas, el trfico humano, el contrabando y las migraciones ilegales, entre otras.
b. Promocin de la cooperacin ciudadana

El Gobierno Nacional promover e incentivar la cooperacin voluntaria y patritica de la ciudadana a la .uerza Pblica para que proporcione informacin relacionada con las organizaciones armadas al margen de la ley y la delincuencia. El ciudadano es quien mejor conoce su entorno inmediato y, por ende, las situaciones de inseguridad que permean su vida cotidiana. Por ello se convierte en un actor indispensable y estratgico en la definicin de la seguridad y en el apoyo, respaldo y colaboracin con las autoridades. Se busca, entonces, que los ciudadanos cumplan con su deber de apoyar el esfuerzo estatal de brindar seguridad, y de este modo acompaen al Estado y se sientan respaldados por este. El ncleo inicial de este apoyo lo constituye la conformacin de redes de cooperacin. Igualmente se pretende incentivar la participacin a travs de esquemas de recompensas y contar con el apoyo de los medios de comunicacin.
i. Redes de cooperacin
Este esquema de apoyo estar constituido por un milln de ciudadanos en las zonas rurales y urbanas del territorio nacional, quienes participarn voluntariamente en redes de cooperacin.
ii. Programas de recompensas

De manera paralela, el Gobierno Nacional implementar un programa de recompensas para los informantes que proporcionen a las autoridades datos oportunos y veraces sobre personas, bienes o actividades relacionadas con los grupos armados ilegales y la delincuencia. En adicin a todo lo anterior, se buscar el desarrollo legal del artculo 441 del Cdigo Penal, que establece la obligacin de los ciudadanos de informar inmediatamente a la autoridad sobre el conocimiento de cualquier indicio, actividad o persona relacionados con actos delictivos y de terrorismo.
iii. Apoyo de los medios

El Gobierno Nacional convocar a los medios de comunicacin para que de manera concertada establezcan acuerdos de autorregulacin orientados a
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atenuar el impacto de las acciones terroristas en la opinin pblica. En estos acuerdos se tratarn temas como la transmisin en directo de actos terroristas, comunicados y entrevistas de organizaciones e individuos que realicen dichos actos y la proteccin de la identidad de las personas que los presencien.
c. Proteccin a la infraestructura econmica

El Gobierno coordinar las actividades de las instituciones del sector seguridad y defensa, y definir una poltica de proteccin a la infraestructura con el fin de: a) disminuir los costos generados por la inseguridad y asumidos por la poblacin; b) disminuir los riesgos en los proyectos que requieren participacin privada; y c) aprovechar mejor la infraestructura. Con relacin a la comercializacin ilcita de hidrocarburos y sus derivados, el Gobierno coordinar los programas de instituciones de seguridad y defensa para reducir tanto el hurto de hidrocarburos y sus derivados como su contrabando, mnimo en un 60%. As mismo, disear un programa de seguridad con el fin de permitir el desarrollo de las actividades de las compaas especializadas en la exploracin de hidrocarburos. Se desarrollarn programas tendientes a prevenir y eliminar los ataques terroristas contra la infraestructura carbonfera (minas, lneas frreas y terminal); vial (troncales y puentes); elctrica (hidroelctricas, termoelctricas, redes de distribucin) de telecomunicaciones; fluvial; de puertos y aeropuertos; de servicios (acueductos) y petrolera (campos, oleoductos y terminal). Para tal fin, se ha diseado una estrategia que contempla la conformacin de un sistema de informacin confiable, la realizacin de operaciones ofensivas y el apoyo de la Polica Judicial y de entes externos.
i. Sistema de informacin confiable

Se aspira a conformar un sistema que combine la informacin de inteligencia, reunida de manera conjunta, con la proveniente de la ciudadana; el patrullaje permanente de puntos crticos, por parte de la .uerza Pblica, y la creacin de unidades de reaccin inmediata que acten cuando no haya sido posible prevenir los delitos.
ii. Operaciones ofensivas

La estrategia tambin contempla la realizacin de operaciones ofensivas en las zonas de asentamiento e influencia de los grupos ilegales, por lo general diferentes de los lugares donde stos ejecutan atentados.
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iii. Apoyo de la Polica Judicial

De otra parte, la labor de la .uerza Pblica ser apoyada por los organismos que cumplen funciones de polica judicial, los cuales, agrupados en equipos de trabajo no jerarquizados, conformarn unidades de investigacin, operacin y judicializacin que permitirn llevar procesos penales mejor sustentados y juzgar a las personas sindicadas de atentar contra la infraestructura econmica del pas. Estos grupos estarn apoyados por funcionarios del Ministerio Pblico, quienes velarn por la estricta observancia de las garantas procesales.
iv. Apoyo internacional

Para el desarrollo de esta iniciativa, se buscar el apoyo tcnico y financiero internacional, as como la participacin de la empresa privada a travs de aportes econmicos y de medios, y se promover el correcto uso de las regalas provenientes de las actividades petroleras y mineras, y de la inversin social hecha por parte de las empresas. El actual Gobierno dar alcance a la iniciativa regional andina, no slo en materia de lucha contra las drogas ilcitas, sino que tambin ha manifestado su inters en hacerla extensiva a problemas relacionados con actos terroristas que se presenten dentro del territorio nacional. Para ello se contar con recursos econmicos enmarcados en el plan de ayuda del Gobierno de Estados Unidos para la proteccin de la infraestructura energtica, minera y de petrleos. De igual forma, se buscar la autorizacin para usar equipos militares entregados al pas en el marco de dicha ayuda, en este caso los helicpteros, para la lucha contra los grupos ilegales.
d. Seguridad urbana
El Gobierno, comprometido con una reduccin drstica de la criminalidad urbana, fortalecer la capacidad de manejo civil y descentralizado de estos problemas, en cabeza de los alcaldes y secretarios de Gobierno. Contar para ello, con el apoyo estratgico de las autoridades judiciales y de la Polica Nacional en materia de prevencin, disuasin y control del delito, con el objetivo de hacer de las ciudades colombianas espacios viables, competitivos y sostenibles. La seguridad urbana no se agotar en el terreno de la criminalidad y la delincuencia. Dentro del marco de la Seguridad Democrtica, habr compromisos claros frente a otros fenmenos como violencia intrafamiliar, violaciones a normas de trnsito o comportamientos que atentan contra las normas de los cdigos de polica, que perturban de manera grave e importante la vida en sociedad.
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i. Diseo y planeacin
El Consejo Superior de Defensa y Seguridad se constituir en una instancia de diseo, planeacin y coordinacin de una estrategia que contenga los lineamientos generales de la poltica, la disposicin de herramientas legales y la provisin de lneas de asistencia tcnica. stas deben permitir a las autoridades administrativas locales disear y operar polticas pblicas en la materia y promover la cooperacin horizontal de experiencias exitosas entre ciudades.
ii. Accin de las autoridades locales

La seguridad urbana y la rural estarn en cabeza de todos los mandatarios locales del pas, ya que ellos son la primera autoridad de polica en el mbito municipal. Los alcaldes promovern la interinstitucionalidad mediante la coordinacin de los diferentes entes del orden nacional y local que operan en el municipio y promovern el desarrollo de acciones en plena correspondencia con los asuntos nacionales y las necesidades locales. Para ello, se fortalecer la dinmica de los consejos municipales de seguridad, con la votacin de los instrumentos jurdicos y las facultades para que los alcaldes los creen en sus respectivos municipios. As mismo, para instituir la transparencia y el derecho a la informacin, los alcaldes fomentarn la participacin comunitaria en el diseo de las polticas y el control ciudadano de las acciones estatales. Los consejos municipales de seguridad sern los espacios idneos para la promocin de la participacin ciudadana a travs de consultas realizadas a sectores de la sociedad acerca de las necesidades e iniciativas en trminos de seguridad y convivencia. As mismo, se impulsar la responsabilidad social.
iii. Reforma al Cdigo Nacional de Polica

Se hace necesaria una urgente reforma del Cdigo Nacional de Polica. Se buscar la promulgacin de un cdigo que unifique la normatividad dispersa, recoja la mayor variedad de asuntos posibles y que sea lo suficientemente general. No obstante, tales parmetros debern respetar el alcance de definicin de los asuntos particulares y las especificidades regionales y locales.
e. Implementacin del Programa de Seguridad Vial

El Gobierno Nacional implementar, con el concurso de los ministerios de Defensa y de Transporte, el Programa de seguridad vial con el objeto de garantizar el derecho a la libre circulacin de las personas por el territorio
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nacional, estipulado en el artculo 24 de la Constitucin Poltica de Colombia de 1991; para incentivar el intercambio comercial entre las regiones; para reactivar el turismo; y para permitir el transporte de carga y mercancas desde y hacia los principales puertos del pas. La parte operativa de este programa estar a cargo de las .uerzas Militares y de la Polica Nacional, mientras que los miembros de las redes de informantes cooperantes lo apoyarn con informacin que permita a las autoridades impedir cualquier acto que restrinja la circulacin en las vas y contrarreste la piratera. Inicialmente, el programa se implementar en los principales ejes, extendindolo luego a las dems carreteras que conforman la malla vial del pas.
f. Comunicaciones para la paz

En el marco del modelo de Seguridad Democrtica, el Gobierno Nacional desarrollar el programa Comunicaciones para la Seguridad Democrtica, el cual pretende: a) ampliar la cobertura de las comunicaciones en todo el pas, especialmente en las principales vas, con el fin de apoyar las estrategias para la reduccin del terrorismo, el secuestro y la piratera terrestre; b) instalacin y puesta en marcha de un nmero nico nacional de emergencias, que sirva para la comunicacin efectiva entre los ciudadanos y las diferentes entidades de seguridad, atencin y prevencin de desastres. Este proyecto comprende la puesta en funcionamiento de centros de despacho integrados en todo el territorio nacional, mediante el nmero nico nacional de emergencias.
2 . Combate al problema de las drogas ilcitas y

al crimen organizado
Entre 1980 y 2001, el rea cultivada con coca en el pas pas de 3.500 a 144.807 hectreas, lo que indica un crecimiento del 25,6% anual. Este aumento vertiginoso coincide con la reduccin de esos cultivos en Per y Bolivia. Colombia en la actualidad produce ms de 70% de la hoja y de la cocana. Del total nacional el 72,8%6 se sita en la regin andina. En menores proporciones, el pas produce
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El comportamiento de los cultivos de coca ha sufrido una recomposicin intrarregional, manteniendo invariable el rea total de la regin en cerca de 200 mil hectreas.
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marihuana y herona. Colombia se convirti en el cuarto productor mundial de opio con un rea total cultivada de amapola de 4.273 hectreas (grficos 5 y 6)7. La mayor presencia de cultivos de coca se concentra en los departamentos de Putumayo (37%), Guaviare (15%), Caquet (14%), Meta (7%) y Norte de Santander (7%). Por su parte, los cultivos de amapola se ubican principalmente en Cauca (26%), Nario (25%), Tolima (18%), Huila (16%) y Cesar (8%).
Evolucin de los cultivos ilcitos en Colombia
GR.ICO
5
Hectreas
180.000 160.000 140.000 120.000 100.000 80.000 60.000 40.000 20.000 0 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001
Hoja de coca
Amapola
.uente: DNE-Proyecto Simci.
Composicin de los cultivos de coca en Bolivia, Colombia y Per

GR.ICO
6
Hectreas
250.000 200.000 150.000 100.000 50.000 0
1991
1992 1993 1994
1995 1996 1997
1998 1999 2000
2001
Bolivia
Colombia
Per
Total
.uente: DNE-Proyecto Simci. En 2000, Myanmar y Afganistn controlaban el 85,9% de la produccin mundial, con 190.871 hectreas, seguidos por Laos con 8,6%.
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En trminos econmicos, la produccin de hoja de coca asciende a 327 mil toneladas al ao, transformables en 634 toneladas de base de coca con un valor aproximado de US$576 millones al ao. A su vez, esta base de coca puede generar 604,2 toneladas de cocana con un valor en ingresos netos esperados del orden de US$1.758 millones8. En cuanto a los cultivos de amapola, estos producen 57,1 toneladas de ltex, de las cuales se extraen 4,9 toneladas de herona, con un valor en ingresos netos esperados de US$176 millones al ao9. A pesar de localizarse en zonas marginales de baja aptitud agrcola, los cultivos ilcitos subsisten dada la elevada rentabilidad del negocio en las fases de comercializacin y distribucin, y por su condicin de cultivos no perecederos, lo que favorece su recoleccin, transporte y comercializacin. Aunque en los primeros eslabones de la cadena10 el negocio no ofrece un margen sustancial de ganancia para los cultivadores y procesadores11, la expansin de la frontera agrcola est determinada por una poderosa estructura de produccin en cadena que garantiza la disponibilidad de recursos para cultivar, procesar y distribuir el alcaloide. La insercin creciente del trfico ilcito de drogas en el pas ha proporcionado una fuente abundante y estable de financiacin a los grupos armados ilegales, lo que les ha permitido incrementar su pie de fuerza y expandir sus actividades militares12. La proteccin de mayores extensiones de cultivos ilcitos por parte de las organizaciones armadas y el control del comercio local de la droga13 incrementaron la produccin bruta de cocana. As, esta actividad se constituy en una de las principales fuentes de recursos para estas organizaciones. Se estima que entre 1991 y 1996, US$470 millones que representan 41% de los ingresos de las .arc provinieron del negocio ilegal de las drogas. As mismo, se estima que los grupos de autodefensa obtienen cerca de US$200 millones, 70% de sus ingresos, de estas actividades. La expansin del trfico de drogas ilcitas tambin ha permitido a los grupos armados incrementar la intensidad de sus acciones. La presencia activa de estos
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Ingresos netos de decomisos, incautaciones internacionales y costos de transporte. Clculos DNP-GIE. Siembra, recoleccin y procesamiento de la hoja constituyen las primeras etapas del negocio. Se estima que en promedio las familias reciben un ingreso mensual de 500 mil pesos en las regiones de mayor concentracin de cultivos de coca. Las utilidades anuales repatriadas por el negocio se calculan en 2,4% del PIB (Clculos del DNP-DJS). Mediante el cobro de impuestos al gramaje a los cultivadores, procesadores y traficantes de coca, amapola y herona.
grupos14, medida a travs de municipios afectados por acciones armadas, aument 60%, al pasar de 223 localidades en el perodo 1990-1994, a 393 municipios entre 1995 y 2001 (grfico 7).
Evolucin de la intensidad del conflicto y de los cultivos de coca
GR.ICO
7
Hectreas
180.000 160.000 140.000 120.000 100.000 80.000 60.000 40.000 20.000 0
353
393
450 400 350 300 250 200 150 100 50 0
Nmero de municipios
223
1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001
Municipios con alta intensidad de violencia
Hoja de coca
.uente: DNE- Polica Antinarcticos - Simci - Ejrcito Nacional, Policia Nacional de Colombia.
En materia de erradicacin, entre 1998 y 2001, se fumig un total de 254.783 hectreas, es decir, un promedio de 63.696 cada ao. Esto indica una tasa de crecimiento de hectreas fumigadas de 32,62% para dicho perodo. Si se contrasta esta tendencia con la cada en el nmero de hectreas cultivadas, se puede sugerir que esta actividad represiva empieza a mostrar los resultados esperados: la tasa a la que se destruyen hectreas cultivadas supera la tasa a la que se siembran. En cuanto a las labores de interdiccin a cargo de la .uerza Pblica, entre 1998 y 2001, se evit la llegada a los mercados nacionales e internacionales de 1.796 toneladas de coca (449 al ao), gracias a la incautacin de hoja, base y cocana. Esto supone una tasa de crecimiento en la interdiccin de 22,63% entre 1998 y 2001. De otro lado, entre 1998 y 2001 las capturas crecieron 714%, mientras que la destruccin de laboratorios y pistas creci 424,6% y 41%, respectivamente, en el mismo perodo.
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Un municipio tiene presencia activa cuando se desarrolla al menos una accin en promedio al ao de algn grupo armado durante el perodo de anlisis. El conflicto armado y las manifestaciones de la violencia en las regiones de Colombia. Oficina del Alto Comisionado para la Paz, Bogot.
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.inalmente, adems de la invaluable prdida de vidas de numerosos funcionarios y agentes en la represin de las distintas actividades que conforman el problema mundial de las drogas ilcitas y los delitos relacionados, este problema le ha generado al pas, desde 1995, costos aproximados de $11,38 billones, equivalentes a 1,08% anual del PIB de 200015. Este costo incluye, entre otros, gastos del Gobierno en la ejecucin de la poltica de contencin, prdida de productividad de los consumidores, prdida de capital humano por muertes prematuras a causa de las drogas, factores utilizados en la produccin de estupefacientes y gastos del Gobierno en la ejecucin de la poltica. Para resumir, el problema de las drogas ilcitas produce efectos nocivos sobre la gobernabilidad democrtica como resultado de la intensificacin de la lucha armada, el deterioro de la economa, el debilitamiento de las instituciones, de las redes de la organizacin social y de la confianza. Por lo tanto, el Gobierno Nacional se propone fortalecer la estrategia de combate a dicho problema y los delitos relacionados a travs de un enfoque de cadena que permita desarticular las diferentes fases que hacen parte del negocio y obtener una mayor integralidad y eficacia de las acciones adelantadas. Ante el explosivo aumento de los cultivos ilcitos y la produccin de drogas, la estrategia reforzar los mecanismos de interdiccin sistemtica, incluido el control al lavado de activos y al trfico de armas. Adicionalmente, fortalecer las acciones de control a los cultivos ilcitos a travs de la erradicacin forzosa y voluntaria y dar mayor preponderancia a las acciones dirigidas a la extincin del dominio de bienes provenientes del trfico de drogas. La estrategia se complementar con acciones de desarrollo alternativo orientadas a proveer opciones lcitas para que los pequeos cultivadores se mantengan fuera del negocio. Dado el nfasis de la poltica de desarrollo alternativo en inversin productiva y social, sta se incluye como un componente de la estrategia de fortalecimiento institucional y desarrollo en zonas de conflicto. Sobre la base de estas consideraciones, se propone una poltica de combate a los diferentes aspectos del problema de las drogas ilcitas, a saber: a) control a los precursores qumicos; b) interdiccin de la produccin, la fabricacin y el trfico; c) desarrollo de polticas para la reduccin de la demanda; y d) lavado de activos y el trfico ilcito de armas (grfico 8).
Clculos DNP-DJS.
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GR.ICO
Estrategia integral de combate a las drogas ilcitas
Control de cultivos Interdiccin

Erradicacin forzosa Incautacin de precursores qumicos y otros insumos Desmantelamiento de laboratorios de procesamiento Incautacin de base de coca y goma de ltex Incautacin de insumos para la refinacin Incautacin de cocaina, herona y derivados
Interdiccin y extincin de bienes
Estrategia
Erradicacin voluntaria
Control al lava Control al do de activos trfico areo, Incautacin de martimo y bienes y extinfluvial cin de dominio
Control al trfico areo, martimo, Desmantelamiento fluvial y de laboratorios terrestre Control al trfico fluvial terrestre
Etapa de la cadena
Proceso Procesamiento de siembra
Refinacin
Produccin final
Transporte y distribucin
Beneficios econmicos
.uente: DNP-GIE.
a. Desarticulacin del proceso de produccin, fabricacin, comercializacin y consumo de drogas

i. Control a cultivos ilcitos
El principal mecanismo de control de cultivos ser la erradicacin, la cual contemplar dos modalidades: forzosa y voluntaria. La erradicacin forzosa por aspersin area ser el elemento disuasivo de la poltica frente a la vinculacin de la poblacin en el cultivo y estar orientada a la destruccin focalizada de las reas que concentran la produccin. Esta actividad se adelantar a travs de tres fases integradas: deteccin, aspersin y verificacin. La deteccin tendr por objeto identificar, caracterizar y especializar las reas afectadas por cultivos, as como determinar las zonas de exclusin basada en imgenes satelitales, aerofotografas e informacin del Sistema integrado de
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monitoreo de cultivos ilcitos. En la fase de aspersin se adelantarn operaciones planificadas de erradicacin acompaadas por las autoridades ambientales y los organismos de control del orden nacional y departamental. Por ltimo, en la fase de verificacin se evaluar el cumplimiento de los parmetros tcnicos y se elaborarn los informes de resultados de la operacin. Para asegurar el xito de estas actividades, el Gobierno reforzar los sistemas de informacin satelital y la capacidad logstica para incrementar la precisin y eficacia de las labores antinarcticos. Paralelamente se fortalecer la Direccin Nacional de Estupefacientes para atender y resolver las quejas a que d lugar la erradicacin forzosa. Por su parte, la modalidad de erradicacin voluntaria pretende estimular la desvinculacin de los productores a travs de acuerdos colectivos de erradicacin y no resiembra sobre la base de mecanismos claros de verificacin y sancin. Esta modalidad se articular con los programas de desarrollo alternativo, los cuales harn nfasis en la sustitucin de cultivos a travs de proyectos de desarrollo forestal, restauracin del bosque y servicios ambientales bajo esquemas de subsidios condicionados a la reduccin en el rea afectada.
ii. Control al lavado de activos y extincin de dominio

La proliferacin de actividades delictivas, como la extorsin, el secuestro, la evasin fiscal, el contrabando y principalmente el problema de las drogas ilcitas, ha contribuido al incremento de delitos relacionados con el lavado de activos. Se calcula que durante los ltimos tres aos entraron al pas aproximadamente US$5.855 millones16 como producto de la repatriacin de los ingresos de narcotraficantes, equivalentes a 2,4% del PIB anual y a 22% de las reservas internacionales que posee el Banco de la Repblica. Los efectos de la entrada de este dinero al pas pueden traer como consecuencia perturbaciones en el mercado de divisas y de otros activos financieros, contrabando, subfacturacin de importaciones, entre otras. Para enfrentar este problema, el Gobierno Nacional fortalecer las disposiciones en materia de prevencin relativas a fiduciarias, cooperativas solidarias y financieras y, adicionalmente, reforzar las instancias institucionales especializadas en la deteccin, control y penalizacin, teniendo en cuenta las exigencias del Grupo de Accin .inanciera Internacional contra el Lavado de Dinero.
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Clculos: Direccin de Justicia y Seguridad, Departamento Nacional de Planeacin.
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Como complemento de lo anterior, se continuar con el proceso de mejoramiento del reporte de operaciones sospechosas y se mejorar el sistema de alertas a cargo de la Unidad Central de Extincin de Dominio y contra el Lavado de Activos de la .iscala General de la Nacin. Igualmente, se desarrollarn estrategias con el fin de evaluar los factores de riesgo para la deteccin del lavado de activos en el sistema bancario, se reforzarn los mecanismos de cooperacin internacional en investigaciones y acciones judiciales y, finalmente, se disear un programa de capacitacin a jueces en materia de lavado de activos. En relacin con la extincin de dominio de los bienes de los traficantes de drogas ilcitas, se buscar dinamizar la accin judicial que permita transferir el derecho a favor del Estado de un total de 38.400 bienes17, entre vehculos e inmuebles rurales y urbanos que a la fecha han sido incautados y puestos a disposicin de la Direccin Nacional de Estupefacientes para su administracin y cuidado. El Gobierno ha modificado la legislacin para independizar el proceso que se le inicia a los bienes de aquel que se le sigue a los sindicados. Por ltimo, se implementar un sistema de informacin que permita identificar y caracterizar los bienes y activos que sean incautados y puestos a disposicin del Estado, para poder convertirlos de manera rpida en una fuente de recursos para la ejecucin de distintos programas o proyectos relacionados tanto con el combate al problema y sus efectos, como con otros programas de desarrollo nacional.
iii. Prevencin del consumo de drogas

El consumo de drogas en Colombia viene en aumento. Mientras en 1996 se estim que el 0,9% de la poblacin entre 10 y 24 aos haba consumido cocana alguna vez en la vida, en 1999 esta proporcin ascenda a 3,5%, y para 2001 lleg a 4,5%18. El consumo de marihuana presenta un comportamiento similar: para 1996 un 5,4% de los colombianos en dicho rango de edad haba probado esta droga al menos una vez en su vida, y para 1999 lo haba hecho el 9,2%, cifra que permaneci constante hasta 2001. Adems, en este perodo, el consumo de otras sustancias psicoactivas legales como el tabaco, el alcohol y los tranquilizantes
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A la fecha se han extinguido 61 bienes incautados. .uentes: Estudio Nacional sobre consumo de sustancias psicoactivas, Colombia, 1996. Direccin Nacional de Estupefacientes (18.770 personas encuestadas). Presidencia de la Repblica, Programa Rumbos. Sondeo nacional de consumo de drogas en jvenes de 10 a 24 aos (305.869 personas encuestadas), 1999. Ibdem (200.876 personas encuestadas), 2001.
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creci en proporciones similares. Este panorama empeora con la entrada al mercado colombiano de las llamadas drogas sintticas como el xtasis, cuyo poder adictivo es mucho mayor que el de las drogas de origen natural, y la facilidad de su produccin y trfico aumenta el riesgo de incrementar su consumo. El costo asociado con el consumo de drogas, generado por la prdida de capital humano, prdida de productividad laboral y escolar, gastos en atencin de emergencias y tratamiento, se estima en $750.790 millones19. La estrategia del Gobierno Nacional para la prevencin del consumo de drogas abordar el campo educativo, laboral, familiar y comunitario, con la activa participacin de la ciudadana y las entidades gubernamentales y no gubernamentales que trabajan el tema. El Consejo Nacional de Estupefacientes orientar la poltica de prevencin y tratamiento del consumo de drogas. Adicionalmente: Se robustecern las medidas que controlen a los centros o instituciones de atencin, tratamiento y rehabilitacin integral del consumo de sustancias psicoactivas, tanto pblicas como privadas. Los bienes incautados al narcotrfico sern empleados tambin para atender pacientes con adiccin a las drogas psicoactivas en sus necesidades clnicas y teraputicas, con asistencia social correlativa: alojamiento y manutencin hasta su recuperacin total. Se impulsarn la investigacin, la evaluacin y los sistemas de informacin, esenciales en la toma de decisiones y seguimiento de polticas relacionadas con la prevencin, tratamiento y rehabilitacin. .inalmente, el Gobierno Nacional continuar en la bsqueda de cooperacin internacional, para intercambiar experiencias con otros pases en la implementacin de polticas frente al consumo.
iv. Interdiccin y control al trfico de armas

La interdiccin ser sistemtica y estar dirigida a controlar el comercio ilegal de insumos y drogas, desmantelar los laboratorios para el procesamiento, interceptar los medios de transporte (areo, martimo, fluvial y terrestre); e incautar los recursos generados por el trfico de drogas ilcitas. Esto incluye,
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Clculos de la Direccin de Justicia y Seguridad, Departamento Nacional de Planeacin.
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adems, acciones para reducir el comercio ilegal de armas, factor facilitador de la dinmica expansiva del problema de las drogas en Colombia. Para ello, el Gobierno se propone fortalecer la capacidad del Estado a travs del entrenamiento de su personal y la dotacin de equipos especializados que permitan realizar un control efectivo que incremente las tasas de incautacin y decomiso. Adicionalmente, para que la interdiccin se convierta en el eje de la estrategia antinarcticos, se fortalecer la organizacin operativa de los tres componentes de la Armada Nacional, integrada por las unidades de superficie, submarinas y areas; la Infantera de Marina y los Guardacostas. De la misma manera, se buscar mejorar la infraestructura operativa de la .uerza Area Colombiana, entidad que continuar con las operaciones de interdiccin area contra el problema de las drogas ilcitas y las misiones de vigilancia permanente, inteligencia y reconocimiento a lo largo y ancho del territorio nacional. Igualmente, se convocar la accin internacional y se demandar una mayor capacidad de los pases para fortalecer los sistemas de inteligencia y cooperacin para restringir el trfico ilegal de precursores qumicos, detectar las rutas y controlar el lavado de activos. As mismo, se continuar la gestin de cooperacin internacional para obtener financiacin y donaciones de equipos que mejoren la dotacin de la .uerza Pblica, y se buscar apoyo financiero y asesora tcnica para mejorar el entrenamiento militar en las labores antinarcticos que adelantan las .uerzas Militares y la Polica. Paralelamente, el Gobierno colombiano desarrollar una ofensiva diplomtica tendiente a negociar instrumentos bilaterales con los pases fronterizos para mejorar los controles sobre las rutas de acceso de armas, municiones y explosivos, y apoyar las iniciativas de orden global para regular la importacin y exportacin de armas de fuego, sus partes, componentes, accesorios, municiones y explosivos. En cuanto al trfico ilegal de armas, el Gobierno Nacional desarrollar una serie de acciones puntuales. En el pas, dentro del marco de la poltica de Seguridad Democrtica, se pondr en marcha un sistema de registro unificado de armas de fuego y se incorporar a la legislacin nacional la Convencin Interamericana contra la Produccin y Trfico Ilcito de Armas de .uego, Municiones y Explosivos y otros materiales relacionados. As mismo, a travs del Departamento de Control al Comercio de Armas, Municiones y Explosivos del Comando General de las .uerzas Militares, se pondrn en marcha los procedimientos contemplados en el reglamento modelo de la OEA para el control del trfico internacional de armas, sus partes y componentes, y municiones.
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b. Lucha contra la extorsin y el secuestro

Los delitos de secuestro y extorsin se han incrementando sustancialmente en el curso de la ltima dcada. Adems de incidir de manera creciente sobre ms regiones del pas y afectar sectores cada vez ms amplios de la sociedad, constituyen una fuente importante de financiacin de organizaciones armadas al margen de la ley, afectan seriamente el desarrollo econmico de la Nacin y ahuyentan la inversin. El Gobierno Nacional considera este problema como un tema de alta prioridad en el marco de su poltica de Seguridad Democrtica, razn por la cual ha decidido poner en el ms alto nivel de gobierno la coordinacin de acciones contra estos delitos, a travs de una fuerza de tarea integrada por miembros del nivel ejecutivo de las diferentes agencias involucradas y con competencias en estos temas. El Gobierno considera fundamental para mejorar la capacidad de lucha contra estos delitos entender que esta lucha no tiene un carcter exclusivamente operativo, y lograr que las instancias de coordinacin interinstitucional garanticen que se d mayor preponderancia y se brinde apoyo decidido a todos los dems aspectos importantes, tales como investigacin, inteligencia y judicializacin. El Gobierno implementar una poltica especfica de lucha contra la extorsin y el secuestro, enmarcada en la Poltica de Seguridad Democrtica y basada en los siguientes lineamientos estratgicos: a) desarticular judicialmente las organizaciones armadas ilegales dedicadas a la comisin de estos delitos; b) incrementar los rescates de personas en cautiverio; c) mejorar la calidad de la informacin para la toma de decisiones y los sistemas de informacin para apoyo de la gestin; d) implementar un sistema de recepcin y seguimiento de casos; e) consolidar una agenda internacional de apoyo; f) incrementar la capacidad preventiva del Estado y la ciudadana y g) fortalecer la capacidad efectiva de todos los responsables de la lucha en las distintas entidades del Estado para producir los resultados requeridos. La estrategia de lucha contra estos delitos estar fundamentada en las disciplinas sistemticas de investigacin aplicada y evaluacin y se orientar hacia la obtencin de resultados contundentes a mediano plazo y estratgicos en el largo plazo, sin efectuar modificaciones sustanciales en la estructura actual de las entidades competentes. Para ello, se requiere de un marco normativo potente y estratgico que garantice la claridad y la estabilidad de las reglas de juego alrededor de la lucha contra estos delitos. As mismo, es necesario disear un entorno interinstitucional que permita reducir al mximo la incertidumbre
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respecto a los lmites, competencias y responsabilidades de cada una de las diferentes agencias que participan en la ejecucin de la poltica, en aras de fortalecer su legitimidad, credibilidad y capacidad para prevenir y combatir de manera integral estos crmenes. Algunas de las iniciativas que se ejecutarn mediante este esfuerzo coordinado sern: la realizacin de anlisis sistemticos de la extorsin y el secuestro que aseguren la cantidad y la calidad de la informacin requerida para alimentar los procesos de toma de decisiones, su seguimiento y evaluacin; la elaboracin y actualizacin permanente de mapas de riesgo de extorsin y secuestro que permitan preparar e implementar estrategias focalizadas de control territorial; la implementacin de un sistema integral de recepcin de casos y familias de secuestrados y extorsionados que asegure una relacin estable entre el Estado y las vctimas y sus familiares, y el diseo e implementacin de campaas de difusin y capacitacin que permitan obtener mejores niveles de cooperacin y coordinacin con las dems agencias gubernamentales, organizaciones estatales y no estatales y la ciudadana. Adicionalmente, se pondr en fucionamiento un Grupo de Anlisis de Inteligencia Estratgica y una estrategia centralizada para el seguimiento al pago de rescates y extorsiones.
3 . .ortalecimiento del servicio de justicia

La falta de control y de coordinacin del ejecutivo, la rama judicial, el nivel central y los entes territoriales ha generado incoherencia y desorganizacin en el sistema judicial, llevando a que los propsitos de una justicia pronta, cumplida y eficaz no se haya dado en la realidad. El problema puede definirse de manera general como la persistente incertidumbre de la ciudadana respecto al acceso, oportunidad, adecuada dimensin, eficacia y eficiencia de la justicia. Se ha generado confusin en la ciudadana acerca del servicio especializado que cada operador presta, as como sobre el tipo de resolucin que ofrece (justicia basada en derecho o justicia basada en equidad)20.
La justicia es impartida por mltiples operadores que pertenecen a las tres ramas del poder pblico y por particulares, como conciliadores y rbitros en derecho y en equidad, amigables componedores, mediadores, y por el Defensor del Cliente.
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A lo anterior se suma la falta de informacin agregada sobre aspectos como demanda, poblacin, condiciones socioeconmicas, tipo de conflicto y oferta existente. Esta deficiencia se constituye en un obstculo para la realizacin de un diagnstico previo que permita distribuir mejor la oferta en el territorio nacional. Las manifestaciones de las falencias en la organizacin, funcionamiento y articulacin del sistema de justicia son particularmente graves en materia penal. Como consecuencia de ello, la legitimidad de las organizaciones estatales involucradas se ve socavada y se profundiza la percepcin de que las mismas son incapaces de trabajar coordinadamente e ineficaces frente a su cometido de prevenir y castigar la comisin de conductas delictivas. En adicin, el pas presenta condiciones inmanejables respecto a su normatividad. Es generalizada la existencia de un sinnmero de normas que regulan una misma materia, sin que haya claridad sobre su vigencia y la prevalencia en el momento de su aplicacin. Lo anterior redunda en la prdida de la seguridad jurdica, valor primordial en la consecucin de la Seguridad Democrtica. Por su parte, los centros de reclusin, pese a los avances recientes, continan representando una amenaza latente para la seguridad pblica y la integridad de los reclusos y del personal, en donde la autoridad del Estado no se ejerce en los trminos requeridos. Si bien esta situacin es el reflejo de las debilidades del sistema de justicia criminal y de la falta de coherencia y coordinacin entre las diferentes organizaciones, el sistema penitenciario y carcelario exhibe problemticas particulares. Las acciones se deben orientar fundamentalmente a organizar, fortalecer y articular los operadores existentes tomando como herramienta el mapa judicial; a limitar la creacin de nuevas figuras hasta tanto no se cuente con estudios de impacto; y a fortalecer los sistemas de informacin y de estadsticas como herramientas bsicas para la definicin de la poltica pblica y la toma de decisiones en el sector justicia.
a. Racionalizacin del servicio de justicia

La magnitud de la congestin y la mora judicial acumuladas desde hace ms de siete aos hace necesario emprender acciones especiales a corto plazo, tales como medidas procesales para buscar una urgente descongestin de casos en las especialidades que lo requieren. Por otra parte, deben desplegarse esfuerzos
coordinados con la rama ejecutiva del poder pblico con el fin de lograr un mayor desarrollo de los mecanismos que permitan canalizar las nuevas demandas de justicia. Igualmente se requiere avanzar en la identificacin de los obstculos especficos al sistema judicial para la atencin de los derechos fundamentales, mediante mecanismos constitucionales como las acciones de tutela, para compatibilizar adecuadamente el ejercicio de una funcin jurisdiccional gil y eficiente, con la atencin y solucin pronta de controversias asignadas a cada jurisdiccin. As mismo, es preciso encontrar soluciones prontas a la fuerte incertidumbre jurdica que genera el sistema vigente de accin de tutela sobre sentencias. La poltica de racionalizacin del servicio de justicia aspira a garantizar el acceso de los ciudadanos a ste. En tal sentido se adelantarn acciones para articular y fortalecer la oferta de justicia y para dar coherencia al ordenamiento normativo en esta materia. Entre ellas estn la organizacin, promocin y divulgacin de los operadores del servicio de justicia, la puesta en ejecucin de modelos de gestin judicial y la simplificacin y armonizacin de la normatividad y procesos judiciales. En particular, se continuar con la implementacin y fortalecimiento de la carrera judicial. Igualmente, ser revisada la regulacin en materia de conciliacin en derecho y conciliacin en equidad. As mismo, sern desarrollados y consolidados de manera integral los sistemas de informacin del sector justicia y robustecido el Sistema nacional de estadsticas judiciales. El Consejo Superior de la Judicatura en su plan sectorial de desarrollo, el cual junto con su plan de inversiones se incorpora al presente Plan, propone entre otras, las siguientes acciones: Mejorar el acceso a la administracin de justicia en los casos de conflictos menores entre ciudadanos; promover y desarrollar los mecanismos de solucin de conflictos dentro de la funcin judicial y articularlos con los mecanismos extrajudiciales a travs de una coordinacin dinmica con el Ministerio del Interior y de Justicia; proponer mecanismos para la desjudicializacin de controversias y fomentar e implementar, dentro de sus competencias, las jurisdicciones de Paz e Indgena. Implementar mecanismos para cumplir con el rgimen disciplinario aplicable a los servidores judiciales, vigilar la funcin social que corresponde a los abogados en el ejercicio de su profesin, perfeccionar los sistemas de inspeccin, auditora y control interno y difundir la informacin sobre el estado de la administracin de justicia. Consolidar la autonoma funcional, administrativa y presupuestal de la rama judicial mediante la adopcin de mecanismos financieros e institucionales
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que optimicen los procesos de planeacin, ejecucin y evaluacin de la inversin pblica en el sector jurisdiccional, y que aseguren una colaboracin armnica entre los poderes pblicos para el cumplimiento de los objetivos del Plan sectorial de desarrollo.
b. .ortalecimiento de la investigacin criminal

La gestin de la .iscala se orientar fundamentalmente a enfrentar la delincuencia organizada, especialmente la asociada con el problema de las drogas ilcitas, la corrupcin, el lavado de activos, el enriquecimiento ilcito, la extorsin y el secuestro. La investigacin de estas conductas antisociales exige tecnologa cientfica y tcnica de punta en reas como grafotecnia, dactiloscopia, balstica, identificacin forense, interceptacin de comunicaciones, identificacin de voces y documentologa. El fortalecimiento de estas reas se llevar a cabo a travs del impulso a la gestin de la Escuela de Investigacin Criminal y de Ciencias .orenses; la estandarizacin y especializacin de los organismos de polica judicial para evitar la duplicidad de esfuerzos en la investigacin, para lo cual se crear la Escuela Unificada de Polica Judicial; el fortalecimiento de la infraestructura cientfica y tecnolgica de investigacin de la .iscala General de la Nacin a travs de redes de laboratorios y de tecnologa para la investigacin; el diseo e implementacin de mtodos y procedimientos para el manejo adecuado de los elementos de prueba (cadena de custodia); el anlisis y diseo del rgimen de proteccin a vctimas, testigos y servidores pblicos y la implementacin de modelos de administracin de bienes incautados a escala nacional. As mismo, se impulsar la oralidad como procedimiento fundamental en la gestin de los procesos criminales. Se fortalecer y ampliar la defensa pblica y se promover la funcin que al respecto cumplen los consultorios jurdicos de las facultades de derecho. El Ministerio de Interior y Justicia vigilar y har seguimiento a estos consultorios con el fin de que se comprometan a mejorar la atencin que hasta ahora prestan a los ciudadanos de bajos recursos econmicos. Tambin se fortalecern las unidades de reaccin inmediata, las salas de atencin a usuarios y se ampliar la cobertura geogrfica de las estructuras de apoyo. Igualmente se suscribirn convenios de cooperacin con organismos internacionales para una mayor efectividad en la lucha contra el crimen transnacional.
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c. Revisin de la poltica criminal, penitenciaria y carcelaria

Durante los ltimos aos se ha observado una reduccin sostenida en el nivel de hacinamiento (grfico 9) asociada a la construccin de nuevas penitenciaras. Si bien actualmente el dficit penitenciario se ha reducido y existe un supervit en la capacidad carcelaria21, esta reduccin se caracteriza por estar representada en centros de reclusin de baja capacidad y con infraestructuras inapropiadas, lo cual dificulta la distribucin eficiente de recursos y la separacin de la poblacin condenada, de la sindicada. El plan de ampliaciones22 no ha logrado solucionar las problemticas de Bogot, Medelln y Cali y en su ejecucin se ha hecho evidente que cada nuevo centro de reclusin demanda cuantiosos recursos para su adecuado funcionamiento.
Tasa de hacinamiento (Promedio anual)
GR.ICO
45 40 35
Porcentaje
30 25 20 15 10 1997 1998 1999 2000 2001 2002
.uente: INPEC.
De otra parte, los programas de atencin e intervencin integrales y de preparacin para la libertad ofrecidos por el INPEC se caracterizan por sus insuficiencias en cobertura, calidad y sostenibilidad. Las iniciativas que surgen espontneamente en algunos centros de reclusin carecen de la adecuada articulacin y monitoreo, lo que favorece la prdida de control sobre las
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En el entendido de que los cupos carcelarios deben atender exclusivamente poblacin sindicada. Conpes 3086 de julio 14 de 2000.
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operaciones por parte de las autoridades penitenciarias y carcelarias y generan desigualdades dentro del sistema. Una de las causas de esta situacin es la existencia de un modelo de administracin reactivo en el cual los actores tienen un amplio margen de discrecionalidad y no se centran en la obtencin de resultados y la produccin de innovaciones. Las acciones propuestas propenden a un cambio radical en la cultura penitenciaria y carcelaria y en la orientacin del sistema, con el fin de atender con eficacia y dignidad a la poblacin reclusa en el proceso de administracin de la pena. Dichas acciones parten de una revisin y un ajuste integral de las polticas criminal, penitenciaria y carcelaria y de su marco normativo, los cuales incluirn el sistema penal juvenil, a fin de hacerlas coherentes. Se busca, as, fortalecer las herramientas para perseguir con especial intensidad las formas delictivas de mayor impacto social, tales como las asociadas al problema de las drogas ilcitas, el crimen organizado, los delitos contra la vida, la administracin pblica y el patrimonio. Ello implica formular la poltica correspondiente, que lleve a establecer sanciones ms fuertes y regmenes penitenciarios ms severos para aquellas personas condenadas por los delitos que ms afectan a la sociedad colombiana, as como a impulsar las reformas normativas que sean necesarias para su correcta aplicacin. El programa pretende contar con suficientes espacios carcelarios que garanticen el respeto por los derechos de los reclusos, para lo cual se establecern sistemas alternos al actual para la construccin y administracin de centros de reclusin, que cuenten con espacio para sindicados y para condenados, de manera que se garantice la viabilidad financiera y administrativa de estos centros y el adecuado tratamiento de la poblacin reclusa. En primer lugar, se organizar la oferta de cupos para favorecer la eficiencia en las operaciones y ampliarla en concordancia con las polticas de convivencia y seguridad democrtica, haciendo uso de mecanismos de construccin y administracin de los centros que aseguren su viabilidad y sostenibilidad. Para ello, se adelantar un censo de poblacin reclusa que permita la comparacin con el tipo de procesos que llevan la .iscala y los jueces penales, para establecer el tipo de reclusiones que debe tener el Estado y garantizar el cupo de condenados y sindicados teniendo en cuenta la conducta que se les imputa. Con este censo ser posible la redistribucin, atencin y tratamiento de la poblacin reclusa para garantizar el cumplimiento de las penas impuestas y el ofrecimiento de las oportunidades de reintegracin social de los reclusos.
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En segundo lugar, se aprovechar el potencial resocializador de la privacin de la libertad, minimizando el riesgo de que se constituya en un medio de reproduccin de conductas que atenten contra la convivencia. Para ello se reestructurarn los programas de atencin, intervencin y preparacin para la libertad. A lo anterior se sumarn programas de resocializacin dentro de la poblacin carcelaria, dirigidos a que las crceles permitan la formacin integral del recluso en aspectos tanto psicolgicos como familiares, educativos y laborales. Se crearn programas especiales de rehabilitacin con la participacin del SENA, las universidades, los establecimientos pblicos y la empresa privada. Por ltimo, se pretende generar un mejoramiento, sostenible en el largo plazo, de la eficiencia, eficacia y transparencia en la operacin del sistema y los centros de reclusin. En consecuencia habr un marco unificado de polticas, estrategias y prcticas, ajustes al esquema de distribucin de recursos, generacin de herramientas para planificar la creacin de cupos y la distribucin, atencin y tratamiento de los internos a partir del mencionado censo de la poblacin reclusa; un fortalecimiento de los sistemas de informacin que hacen parte del sistema de justicia criminal que se integrarn como herramienta de poltica criminal, penitenciaria y carcelaria.
d. Organizacin del Sistema Administrativo de Justicia

La finalidad de este programa consiste en facilitar el acceso a la justicia de un nmero de personas muy superior al que en la actualidad puede garantizar la aplicacin de ese derecho, de manera que se potencien patrones de convivencia que faciliten la solucin pacfica de los conflictos. Para ese fin, se utilizarn recursos encaminados a institucionalizar el Programa de casas de justicia, con la entrada en funcionamiento de cuarenta de ellas, financiadas con presupuestos locales. En ese sentido, la creacin de un sistema de informacin de mtodos alternativos de solucin de conflictos permitir definir la regulacin aplicable y el alcance del Estado en materia de mecanismos para este fin, y fortalecer el impulso que han recibido en los ltimos aos.
e. Defensa judicial del Estado colombiano

El objetivo principal del programa est dirigido a buscar una eficiente defensa judicial del Estado en los procesos en los que participa y que, a su vez, busque prevenir el dao patrimonial de la Nacin derivado de las actuaciones antijurdicas
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y de la pobre defensa que se hace de sus intereses. Por esta razn, se orientarn recursos de inversin a la definicin de una poltica estatal en materia de defensa judicial, basada en la evaluacin del origen de los procesos que se adelantan contra entidades pblicas, las fallas comunes en los diferentes procesos, la atencin de los procesos judiciales contra el Estado y la aplicacin de procedimientos de acciones de repeticin. Tambin se espera poner en funcionamiento la poltica de coordinacin, seguimiento y control de la defensa judicial del Estado.
f. Racionalizacin y simplificacin del ordenamiento jurdico

Los esfuerzos de este programa estarn orientados a asegurar la coherencia del ordenamiento jurdico de Colombia y brindar seguridad jurdica a los asociados sobre el contenido del derecho en el pas. Con este propsito se emplearn recursos dirigidos a formular y poner en marcha una poltica de ordenamiento jurdico, y a expedir y desarrollar las principales reformas normativas encaminadas a obtener un sistema jurdico ms simple, en especial en temas como la reforma a la Administracin de Justicia, la Ley General de Arbitraje, la Ley de Extincin de Dominio, la Ley de Simplificacin de Trmites, la Ley de Jueces de Competencias Mltiples y la simplificacin de los cdigos de procedimiento. Tambin se emplearn recursos para la reorganizacin institucional del Sistema de justicia y para el Sistema de coordinacin nacional de investigacin sociojurdica.
4 . Desarrollo en zonas deprimidas y de conflicto

Si bien el conflicto armado ha tenido efectos negativos sobre el pas en su conjunto, este fenmeno incide directamente y tiene un impacto muy notorio en aquellas zonas en las que los grupos alzados en armas han desplegado su actividad de manera ms intensa y la violencia ha adquirido un carcter endmico. El 75% de las acciones armadas de las .arc se concentra en 11 departamentos mientras que las autodefensas hacen presencia activa en 22. As mismo, el crecimiento del pie de fuerza de los grupos irregulares ha sido paralelo a la expansin de los cultivos ilcitos en las regiones (grfico 1). Como resultado, los costos sociales y econmicos producidos por el conflicto armado y la expansin de los cultivos ilcitos en las regiones son mltiples. Aparte de la prdida de vidas, entre los ms sobresalientes se cuentan el deterioro
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de la productividad y competitividad de las economas, los procesos de descomposicin social generados por la economa ilegal, la violencia adicional que conllevan, la destruccin de organizaciones campesinas, la inseguridad y el debilitamiento de la confianza que, en conjunto, han reducido el bienestar de la poblacin y la gobernabilidad en las regiones23. Adicionalmente, la expansin de los cultivos ilcitos a costa de ecosistemas frgiles ha contribuido a la tasa de deforestacin, que en la ltima dcada alcanz un promedio de 221 mil ha/ao24, para un total de 2,2 millones de hectreas de bosque destruidas. A esto se suman los daos sobre la infraestructura fsica y social como consecuencia de los ataques terroristas. En resumen, el conflicto armado afecta los principales determinantes del desarrollo econmico y social de las regiones al destruir los capitales humano, natural y fsico, y, en conjunto, configura un crculo perverso de deterioro de la confianza de los ciudadanos en el Estado, bajo crecimiento econmico y debilitamiento de la capacidad del Gobierno para restablecer las condiciones de gobernabilidad democrtica. En respuesta a esta situacin, el Gobierno Nacional se propone adelantar una estrategia de intervencin integral, en torno a la generacin de alternativas econmica y ambientalmente sostenibles, para el desarrollo en zonas de conflicto. Dicha estrategia plantea un nuevo concepto que cambia el enfoque de emergencia convencional de desarrollo alternativo por otro de desarrollo regional permanente. En conjunto, con la participacin activa de la comunidad, la estrategia procura fortalecer la capacidad y efectividad de las acciones del Estado en estas regiones, desarrollar un ambiente competitivo que asegure la sostenibilidad de las intervenciones y superar el enfoque asistencial y de emergencia. En ese sentido, la estrategia de Desarrollo en zonas de conflicto retoma elementos del Plan Colombia en cuanto a integralidad de las acciones y multicausalidad del conflicto, pero incorpora como aspecto novedoso la articulacin del concepto de desarrollo alternativo con un enfoque de desarrollo regional basado en el crecimiento productivo, el fortalecimiento institucional y comunitario, y el mejoramiento de la infraestructura fsica y social.
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A la fecha, 390 alcaldes, que representa a ms de la cuarta parte del total de municipios del pas, 9 gobernadores y 107 diputados estn, bajo amenaza de muerte, limitados para ejercer sus funciones. Zonificacin de los conflictos de uso de las tierras en Colombia.
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Particularmente, el desarrollo productivo que se fundamentar en la ejecucin de proyectos integrales que contemplen financiamiento, asistencia tcnica, identificacin de mercados y comercializacin, as como esquemas novedosos de acceso a tierras y otros recursos productivos. Igualmente, el fortalecimiento de la infraestructura fsica y social pretende generar condiciones de competitividad en las actividades productivas y mejorar el capital humano mediante programas dirigidos a ampliar y mejorar la cobertura y calidad de los servicios. En el mbito institucional, el objetivo es revitalizar las comunidades e instituciones locales mediante la promocin y fortalecimiento de las organizaciones comunitarias de base. La estrategia estar basada en intervenciones diferenciadas y flexibles, las cuales se adaptarn a las condiciones especficas del conflicto en las regiones. En particular, se desarrollar en tres fases: a) una de preparacin en la cual, sobre la base de debates previos de amplia participacin, se definirn los objetivos del desarrollo regional y se promovern espacios de participacin de las comunidades para iniciar los procesos de elaboracin y concertacin de los proyectos que sustentarn el desarrollo econmico local; b) una fase de desarrollo en la que se iniciarn las acciones priorizadas, con nfasis en los programas y proyectos productivos generadores de empleo e ingresos y de fortalecimiento de las organizaciones de la comunidad; y c) una fase de consolidacin de los programas y proyectos, orientada hacia la autogestin del desarrollo regional y local. Puesto que el Gobierno Nacional reconoce que este tipo de iniciativas no podran realizarse bajo el esquema tradicional de intervencin del Estado, debido a las condiciones de las zonas de conflicto, se requiere que la ejecucin sea adelantada por medio de alianzas con organizaciones de la sociedad civil o a travs de esquemas innovadores que permitan devolverle la legitimidad a su presencia. En ese sentido, se aplicarn metodologas de aprendizaje e innovacin, utilizadas con xito en otros proyectos en Colombia, por cuanto permiten introducir ajustes para asegurar que los programas se adapten a las caractersticas y dinmicas propias de cada zona. Las zonas de intervencin se definirn de acuerdo con criterios geogrficos y poblacionales fundamentados en indicadores de pobreza, calidad de vida y cobertura de servicios sociales bsicos, as como por el nivel de afectacin por la presencia de grupos armados y cultivos ilcitos. De acuerdo con la vocacin del suelo y la presencia o riesgo de expansin de cultivos ilcitos se priorizarn tres tipos de reas de intervencin: a) zonas con alto potencial productivo y
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vocacin econmica; b) zonas ambientalmente estratgicas, especialmente del Sistema nacional de reas protegidas; y c) zonas con cultivos ilcitos. De acuerdo con los anteriores lineamientos, la estrategia de .ortalecimiento institucional y desarrollo en zonas de conflicto adelantar regionalmente proyectos y programas en tres componentes integrados y complementarios entre s: a) proyectos productivos y generacin de ingresos; b) fortalecimiento institucional y comunitario; y c) construccin y mejoramiento de infraestructura fsica y social.
a. Proyectos productivos y de generacin de ingresos

Este componente tiene como principal objetivo el establecimiento de una base econmica regional y local que genere ingresos estables a campesinos y comunidades a partir del uso de recursos naturales, y, en particular, mediante proyectos forestales, agroforestales y silvopastoriles con potencial de insercin en los mercados nacionales e internacionales. Estos proyectos se caracterizan por estar concertados con las comunidades y articularn todas las fases de la cadena, desde la produccin, hasta la comercializacin y la agroindustria, procurando fortalecer los pequeos productores dentro de la cadena. En este contexto se adelantar el Programa de Desarrollo Alternativo (PDA), cuyo nfasis ser la sustitucin de cultivos ilcitos en zonas ambientalmente estratgicas. El programa procurar garantizar recursos en todas las etapas de los proyectos, y emplear en el corto plazo mecanismos como los incentivos por manejo y conservacin y los programas de seguridad alimentaria. Los proyectos se priorizarn tomando como base su viabilidad en condiciones de mercado y rentabilidad, para lo cual, el Gobierno facilitar el acceso de los productores a travs de mecanismos tales como el Incentivo a la Capitalizacin Rural (ICR), y el Certificado de Incentivo .orestal (CI.), el programa de minicadenas productivas, y los recursos del .omipyme y el Proyecto de apoyo al desarrollo de la microempresa rural (Pademer). Igualmente, facilitar el acceso de los pequeos productores a un adecuado financiamiento, especficamente a esquemas de largo plazo con los cuales puedan financiar las etapas de maduracin y repagar los crditos en las etapas de produccin, de manera que los proyectos puedan ser autosostenibles. La accin del Gobierno estar orientada a promover y facilitar la participacin de la sociedad civil, mediante el fortalecimiento de alianzas estratgicas entre
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empresas asociativas comunitarias, empresas privadas, asociaciones de productores, comercializadores y ONG. Se garantizar la prestacin de servicios de acompaamiento a la produccin, transformacin y comercializacin bajo un enfoque gerencial, en procura de mejorar las condiciones de vida de los productores en las zonas deprimidas y de conflicto.
i. Impulso a proyectos forestales

Como principal actividad dentro de este componente, el Gobierno Nacional impulsar proyectos productivos forestales y agroforestales, dado el amplio potencial que tiene el pas en este campo y el importante impacto de estos para subsanar el grave dao ambiental que enfrenta Colombia a causa del conflicto armado y la expansin de los cultivos ilcitos. Para esto se pondr en marcha, en el marco del Plan nacional de desarrollo forestal (PND.)25, el Programa nacional de desarrollo forestal para la sustitucin de cultivos ilcitos, que tiene como objeto revertir la destruccin del bosque natural y reducir los cultivos ilcitos en zonas ambientalmente estratgicas, intervenir y proteger las reas destinadas a la conservacin del capital natural, promover el desarrollo de actividades econmicas rentables, y generar ingresos para la poblacin rural. El programa se estructurar alrededor de tres componentes: a) desarrollo forestal comercial basado en sistemas productivos competitivos; b) restauracin y conservacin de reas estratgicas mediante actividades de reforestacin protectora, protectora-productora y agroforestal; y c) generacin de ingresos condicionados a la erradicacin y no resiembra de cultivos ilcitos, con claros mecanismos de verificacin. Como actividades complementarias dirigidas a asegurar su sostenibilidad, el programa incorporar actividades de investigacin y desarrollo tecnolgico en el sector forestal y agroforestal, educacin y capacitacin productiva, y fortalecimiento institucional y comunitario. El programa se propone beneficiar a 50.000 familias vinculadas a cultivos de coca y amapola, a travs de la ampliacin del establecimiento de 150 mil nuevas
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Constituye una poltica de largo plazo, a travs de la cual se espera crear las condiciones institucionales, tcnicas y financieras requeridas para aprovechar las ventajas comparativas del sector forestal y promover la competitividad de productos forestales maderables y no maderables en el mercado nacional e internacional, a partir del manejo sostenible de los bosques naturales y plantados.
hectreas forestales comerciales y de 120.000 hectreas de plantaciones protectoras en reas catalogadas como de seguridad hdrica, as como la puesta en marcha de planes de ordenacin y manejo forestal en cerca de 1.000.000 de hectreas de bosques naturales.
b. Desarrollo de infraestructura fsica y social

Con el objetivo de apoyar el desarrollo en las zonas deprimidas y de conflicto se adelantarn las siguientes acciones en el rea de infraestructura bsica: a) fortalecimiento del programa Colombia profunda; b) aumento de la cobertura del servicio de energa elctrica; y c) desarrollo de soluciones de telefona comunitaria y de las tecnologas de la informacin y comunicaciones. Se fortalecer el programa Colombia profunda, el cual tiene como objeto mejorar la infraestructura de transporte en zonas apartadas y deprimidas para facilitar la comercializacin de productos y el acceso a servicios de salud, educacin y recreacin. Se concluirn los proyectos viales, aeroportuarios y fluviales cuyas ejecuciones se hayan iniciado o estn en curso y se desarrollarn otros nuevos de alto impacto regional, como el aeropuerto de Palestina (departamento de Caldas). La expansin y el sostenimiento del actual servicio de energa elctrica se harn mediante alternativas energticas viables, especialmente con proyectos de pequeas centrales hidroelctricas, y/o construccin de nuevas redes, que aprovechen los recursos naturales y sustituyan las fuentes contaminantes en las zonas no interconectadas (ZNI)26. Los aportes del Estado a dichos programas se orientarn bsicamente a cubrir los costos de inversin y se destinarn prioritariamente a garantizar el servicio de energa elctrica a los centros de salud, educacin y seguridad de las ZNI. Por lo tanto, estos programas debern ser autosostenibles. En reas pertenecientes al sistema interconectado nacional se desarrollarn programas de normalizacin de redes que contarn con la participacin activa de la comunidad y de los entes territoriales. En cumplimiento de los compromisos adquiridos, el Gobierno Nacional construir la Pequea Central Hidroelctrica (PCH) de Guapi e interconexin Costa Pacfica, que se encuentra financiada en el marco del Acuerdo Global de Cooperacin .inanciera Hispano-Colombiano.
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ZNI: son las reas geogrficas en donde no se presta el servicio pblico de electricidad a travs del Sistema interconectado nacional.
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Se desarrollarn programas para aumentar la cobertura de la telefona comunitaria y de las tecnologas de informacin y comunicacin, bajo los principios de servicio universal27 y acceso universal28, financiando inversin y costos recurrentes de los operadores de estos servicios. Los objetivos generales que deben motivar el desarrollo de estos programas debern ser: a) accesibilidad; b) no discriminacin: en lo que respecta a la formacin del precio y calidad del servicio en zonas deprimidas; y c) asequibilidad: que tiene en cuenta la disponibilidad de pago de los usuarios del servicio. Con el nimo de continuar la ampliacin de la infraestructura de los servicios bsicos de telecomunicaciones, se tiene como meta para el perodo 2002-2006 instalar 3.000 puntos de telefona rural comunitaria, en un mismo nmero de localidades que en la actualidad carecen de servicios de telecomunicaciones. Con el mismo esquema, se instalarn, operarn y mantendrn 500 telecentros que estarn situados en igual nmero de cabeceras municipales o centros poblados del pas. Por ltimo, en materia de infraestructura social se apoyar la construccin, rehabilitacin y dotacin de escuelas, puestos de salud, centros deportivos, recreativos, culturales y de desarrollo comunitario en los municipios ms pobres afectados por la violencia. Las obras sern acordes con las prioridades de los planes regionales y municipales, y como producto de un proceso de verificacin de la necesidad real con las instancias del gobierno local y las comunidades. En cada caso, los municipios realizarn un esfuerzo fiscal propio comprometiendo el aporte del terreno y las labores de adecuacin, obras complementarias y mantenimiento que se requieran. Las inversiones en este campo se articularn a actividades que promuevan un adecuado uso de la infraestructura construida.
c. .ortalecimiento institucional y comunitario

Este componente busca promover la democracia local y la vinculacin de la sociedad civil a la gestin pblica mediante el diseo de mecanismos de participacin comunitaria en el marco de la profundizacin de los procesos de
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El servicio universal se refiere al acceso generalizado de los hogares a los servicios bsicos. El acceso universal se refiere a la facilidad que tiene la poblacin de acceder a los servicios, a una distancia aceptable respecto a sus hogares.
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descentralizacin. Se pretende, adems, recuperar la confianza de la comunidad en las instituciones pblicas, as como incentivar su participacin en los procesos de toma de decisiones en los niveles regional y local. As mismo, est orientado a fortalecer esquemas institucionales, gubernamentales privados o mixtos que generen condiciones de competitividad en los procesos de desarrollo de estas regiones, y que contribuyan a armonizar los planes de ordenamiento territorial con las polticas e instrumentos sectoriales. Para lograr estos objetivos se promovern alianzas entre la comunidad, los entes locales y los diferentes niveles de gobierno mediante el diseo de mecanismos de participacin y veedura comunitaria. En conjunto, estas intervenciones apuntan a recuperar la confianza en el Estado, mejorar sus niveles de aceptacin y legitimidad, y consolidar esquemas que estimulen el desarrollo y la seguridad.
d. Programas de desarrollo y paz

Una de las acciones del Gobierno para recuperar las condiciones de gobernabilidad y democracia, y promover la equidad social en las zonas deprimidas y de conflicto ser la promocin y el apoyo a los Programas regionales de desarrollo y paz y a los Laboratorios de paz 29. Estas iniciativas comprenden escenarios de concertacin regional con amplia participacin social, en los que se promuevan la resolucin pacfica de conflictos, la proteccin de los derechos ciudadanos y el desarrollo econmico y social. Con el apoyo de la comunidad, se busca formular actividades econmicamente rentables y ambientalmente sostenibles desarrolladas mediante esquemas asociativos y de economa solidaria que generen oportunidades productivas en la regin y contribuyan a la reduccin de la pobreza. En este sentido, se promover el desarrollo de cadenas y alianzas productivas que consoliden una base productiva diversificada y competitiva en el largo plazo, bajo un enfoque de demanda, superacin de barreras de entrada a los mercados y socializacin de la informacin. Igualmente, se priorizarn la recuperacin y el mantenimiento de la autosuficiencia alimentaria en las regiones.
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Estas iniciativas se adelantan en el marco de la "Red Nacional de Programas de Desarrollo Integral y Paz", con el apoyo del Gobierno Nacional, el Banco Mundial, la Unin Europea y el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo. En los ltimos aos la sociedad civil ha avanzado en el desarrollo de programas de esta naturaleza, como es el caso del Programa de Desarrollo y Paz del Magdalena Medio. Actualmente se realizan procesos similares en el Oriente Antioqueo, en Cauca y en el Catatumbo-Norte de Santander.
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Adems, se promovern pequeos proyectos de beneficio colectivo que mejoren la cobertura y la calidad en servicios de energa, acueducto y saneamiento bsico a travs de tecnologas alternativas, as como la infraestructura en salud, educacin y desarrollo productivo. De este modo, se pretende mejorar la infraestructura social bsica y recuperar el sentido de presencia del Estado en las regiones. En todos los casos, los proyectos contarn con esquemas de seguimiento, evaluacin y control social y buscarn complementar los esfuerzos departamentales y locales con recursos nacionales o internacionales canalizados a travs de los programas. As mismo, todos los procesos contarn con la participacin de las comunidades en la identificacin de sus necesidades, en la ejecucin y veedura de los proyectos. El logro de tales propsitos contribuir en las transformaciones de tipo econmico, social, poltico y cultural, e institucional, alrededor de las cuales se soporten la presencia del Estado y la legitimacin de la democracia participativa. El apoyo del Gobierno Nacional a estos programas consiste en la coordinacin con las entidades del orden nacional, regional y local para articular las polticas sectoriales nacionales en las regiones focalizadas y promover las alianzas entre el Estado y la sociedad civil.
5 . Proteccin y promocin de los derechos humanos

y del Derecho Internacional Humanitario
El conflicto armado interno, su intensificacin y degradacin, la debilidad territorial y de la justicia del Estado y la ausencia de una cultura de los derechos humanos son los factores fundamentales que han impedido garantizar estos derechos y el Derecho Internacional Humanitario (DIH) en el pas. Algunos datos muestran la gravedad de los hechos: desde el ao 1998 se han presentado 12.347 secuestros (aproximadamente 3.086 por ao), han ocurrido 703 casos de masacres (176 casos en promedio por ao) que han dejado 4.056 vctimas, y en cuanto a homicidios, Colombia se ubica en el tercer puesto de 63 pases encuestados con 24.661 homicidios en promedio. Por el lado de los ataques a poblaciones, en Colombia cada tres das hay un ataque armado que involucra a la poblacin civil, y 30% de los municipios han sido afectados por las acciones de los grupos subversivos. Por otro lado, segn la Red de Solidaridad Social, a la fecha, 634.155 personas han sido desplazadas (141.090 hogares,
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aproximadamente). En otras palabras, 1,45% de la poblacin colombiana, un promedio anual de 23.515 hogares, ha sido expulsada de su lugar de residencia. Adems de estos datos, en Colombia existen 1.359 vctimas de minas antipersonales. stas afectan 401 municipios en 30 de los 32 departamentos del pas, y se han registrado 1.806 eventos, de los cuales 547 son accidentes, cifras que se encuentran por encima de pases como Nicaragua, Camboya, El Salvador y Bosnia Herzegovina. La situacin descrita obliga a que el Estado refuerce sus acciones y estrategias hacia un enfoque preventivo, fortalezca la lucha contra la impunidad, les d una respuesta adecuada a las vctimas, trabaje armnicamente con los organismos internacionales de promocin y proteccin de los derechos humanos, racionalice el funcionamiento de las instituciones encargadas de su garanta, promocin y proteccin e impulse medidas efectivas de aplicacin del Derecho Internacional Humanitario. Para la consolidacin de dichas estrategias debern adems superarse los obstculos institucionales asociados con la escasa coordinacin institucional, la dispersin de acciones y la escasa descentralizacin de la poltica de derechos humanos.
a. Prevencin de violaciones a los derechos humanos y al DIH

La prevencin de violaciones a los derechos humanos y al DIH implica informar y hacer consciente a la sociedad sobre sus derechos y sobre las amenazas y daos que puede sufrir a causa del conflicto armado, y evitar que esas violaciones ocurran. La Comisin Intersectorial de Derechos Humanos se convertir en una instancia fundamental para la prevencin, encargada, entre otras funciones, de la direccin poltico-estratgica del Sistema nacional de prevencin. En segunda instancia, se fortalecer la descentralizacin del tema mediante la capacitacin de las autoridades locales relacionadas con la materia para que incluyan estrategias de prevencin de violaciones de derechos humanos y del DIH en los planes de desarrollo, de ordenamiento territorial y en los planes de contingencia. De esta forma, se responder a la dispersin de responsabilidades, la falta de coordinacin de los sistemas de informacin y la escasa descentralizacin en este tema. En este mismo sentido, se impulsar el Sistema de alertas tempranas para prevenir las violaciones a los derechos humanos y al DIH. Se consolidarn y mejorarn los procesos de registro, canalizacin de informacin, diseo de alertas y promocin de la respuesta estatal mediante la creacin de una Central de
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emergencias. Como complemento necesario, se trabajar con la Sala de Estrategia Nacional, que centraliza la informacin sobre el conflicto, derechos humanos y seguridad ciudadana, a escalas departamental y municipal, y se articular esta labor con la derivada de los Centros de Informacin Estratgica Policial Seccional de la Polica Nacional. A partir de estas herramientas se consolidar un sistema estatal de informacin para detectar e impedir la inminencia de las acciones de los grupos armados al margen de la ley y para proteger a la comunidad. Paralelamente, se disear y ejecutar una estrategia pedaggica dirigida a las comunidades, que genere procesos de apropiacin de los derechos humanos como fundamento de una respuesta civil, para prevenir y disuadir amenazas y agresiones de los diferentes actores armados ilegales. De igual manera, se continuar con los programas de promocin, difusin y respeto a los derechos humanos y al DIH, a cargo de la Defensora del Pueblo, del Ministerio del Interior y de Justicia y del Ministerio de Defensa. En cuanto a la seguridad de los defensores de derechos humanos y de las personas amenazadas, el Estado fortalecer los programas de proteccin a los defensores de derechos humanos, sindicalistas, promotores de causas indgenas y activistas sociales y/o polticos que vienen siendo objeto de persecucin y amenaza, al igual que los testigos, jueces e intervinientes del proceso penal. Para ello se realizarn ajustes institucionales que permitan la coordinacin de los rganos del Estado encargados de prestar esta seguridad, se actualizarn los procedimientos para la seleccin de la poblacin objeto de los programas y se ampliar la cobertura del programa. Por otra parte, con el propsito de ayudar a la obtencin de la paz en el pas, se utilizarn las experiencias de resistencia civil de algunas capitales, tales como Bogot con su programa Territorio de Paz. En este sentido se promover la celebracin del Da Nacional de la Vida y la Dignidad Humana. As mismo, se pondrn en ejecucin medidas para la prevencin y erradicacin de las violaciones a los derechos humanos de las mujeres. Respeto a la integridad, libertad y dignidad humana de las mujeres tanto por parte del Estado como de los actores del conflicto armado. .inalmente, el Gobierno definir zonas de alto riesgo para la proteccin de los derechos humanos y el respeto al Derecho Internacional Humanitario. En ellas intervendr para la proteccin integral de la poblacin. Para ello, se analizarn y determinarn las tendencias generales del conflicto para establecer los grados
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de riesgo por regiones y municipios, se seleccionarn las zonas que recibirn la proteccin y se ejecutarn acciones para garantizar la seguridad, la justicia, la institucionalidad democrtica y el desarrollo social y productivo.
b. Atencin y prevencin del desplazamiento forzado

El desplazamiento forzado, por su magnitud y caractersticas, constituye el principal problema humanitario que experimenta Colombia como consecuencia del conflicto armado interno. Este fenmeno no slo representa una de las ms graves violaciones a los derechos humanos, civiles y polticos sino que contribuye a incrementar las condiciones de pobreza y vulnerabilidad de la poblacin al destruir las bases de la organizacin social y producir un deterioro del capital humano. Esto ltimo se da, en particular, como resultado de la cada de los ingresos de los grupos afectados y del efecto que tiene el desarraigo en su capacidad de agenciar su propio proyecto de vida. Los hogares desplazados son altamente vulnerables. Se estima que de cada 100 hogares desplazados 31 se encuentran en situacin de pobreza extrema y 54 estn en el umbral de la indigencia. Segn estadsticas oficiales, entre 1995 y 2002 se han desplazado alrededor de 890.000 personas, lo que evidencia un crecimiento sostenido semestre a semestre, de 45%. Por grupos poblacionales afectados, se estima que 48% son mujeres y 44% son menores en edad escolar; es decir, nios y nias entre 5 y 14 aos30. Por grupos tnicos, el afrocolombiano representa 17,7% de la poblacin desplazada, y el indgena, 3,75%. Desde el punto de vista geogrfico, la expansin del fenmeno tambin es evidente. Mientras que 480 municipios fueron afectados en el ao 2000 por eventos de recepcin o expulsin de poblacin, en 2001 se registraron 819, y en el primer semestre de 2002, 887 municipios, es decir, 87% del total de municipios del pas. En trminos regionales se identifican 20 zonas crticas desde donde huye el 68% de la poblacin desplazada. Dichas zonas coinciden con las reas de mayor intensidad del conflicto armado, con lo cual las oportunidades de retorno se han reducido al pasar de 37% en 2000, a 11% en 2001 y a solamente 2% en el primer semestre de 2002. Esta situacin ha generado una creciente demanda sobre los recursos disponibles para la reubicacin en nuevos asentamientos,
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Registro nico de Poblacin Desplazada-Red de Solidaridad Social.
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generalmente en las grandes ciudades, donde los costos de atencin y de reinsercin social son mayores. Una solucin de fondo al desplazamiento forzado requiere de la obtencin de condiciones de convivencia pacfica mediante el ejercicio legtimo de la autoridad, el cumplimiento de las funciones estatales de seguridad, defensa y justicia, que implican una solucin definitiva del conflicto armado interno. Por ello, la mejor forma de prevenir el desplazamiento forzado es la restitucin y consolidacin de la autoridad democrtica en todo el territorio nacional. Bajo este enfoque se propone avanzar en la generacin de condiciones para prevenir y atender el problema, en cumplimiento de los preceptos del Derecho Internacional Humanitario, la observancia de los derechos humanos y los principios rectores de las Naciones Unidas para los desplazamientos internos. En particular, se adelantarn acciones en cuatro componentes bsicos: a) prevencin y proteccin; b) atencin de la emergencia; c) generacin de condiciones para el restablecimiento; y d) fortalecimiento del Sistema Nacional de Atencin Integral de la Poblacin Desplazada. Para esto, el Gobierno fortalecer el .ondo Nacional para la Atencin del Desplazamiento creado por la Ley 387 de 1997.
i. Prevencin y proteccin
La decisin de desplazarse tiene que ver con la vulnerabilidad y el miedo que producen prcticas degradadas de la guerra como las masacres, los atentados terroristas o los combates indiscriminados que involucran a la poblacin civil. Por ello, como parte de la estrategia de prevencin, el Gobierno buscar prestar atencin inmediata a la poblacin civil afectada en su lugar de origen. La intervencin directa se dirigir a mitigar la vulnerabilidad y a neutralizar los actos violentos, reduciendo con ello la probabilidad de movimientos masivos de poblacin. En ese sentido, la prevencin procurar detectar y neutralizar en forma temprana el desplazamiento en las zonas del pas en donde se evidencie mayor vulnerabilidad de la poblacin e, igualmente, fortalecer la capacidad de respuesta local para prevenir sus efectos. En consecuencia, aparte de las acciones de seguridad que adelantar la .uerza Pblica, especialmente, en el marco de las zonas de rehabilitacin, la estrategia busca que las organizaciones responsables puedan prever y planear las acciones y procedimientos para prestar la asistencia humanitaria de emergencia en los sitios de afectacin de la poblacin. En materia de prevencin se adelantarn dos tipos de acciones. De una parte, para proteger las personas y comunidades en riesgo, incluidas especialmente las comunidades sitiadas o en resistencia, se fortalecer el actual sistema de
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alertas tempranas, de manera que permita la valoracin oportuna de condiciones objetivas de riesgo y, por tanto, la anticipacin de eventos de desplazamiento. De otra parte, se brindar asistencia humanitaria a las vctimas del conflicto por fallecimiento de familiares, incapacidad permanente, heridas y prdida de bienes. As mismo, se proporcionar asistencia educativa a menores de edad mediante el subsidio al pago de pensiones y matrculas en las instituciones pblicas, y se prestar atencin psicosocial para el restablecimiento emocional de las vctimas. El Instituto Colombiano de Bienestar .amiliar (ICB.) brindar la asistencia a los menores hurfanos por causa del conflicto. Por ltimo, la prevencin tambin incluye el apoyo a la reconstruccin de la infraestructura social y de viviendas a travs de esquemas de subsidio o financiacin para la reposicin o la reparacin de bienes.
ii. Atencin de la emergencia

La consecuencia ms inmediata del desplazamiento es la insatisfaccin de necesidades bsicas de la poblacin, asociada con una situacin de desproteccin y vulnerabilidad, especialmente de nios y mujeres. Debido a ello, la estrategia de atencin humanitaria del Gobierno dispone la atencin diferencial por grupos vulnerables para brindar apoyo inmediato que permita superar estas condiciones y suministrar los servicios sociales bsicos que cubran las necesidades de socorro y subsistencia. As, se prev la prestacin integral de asistencia en nutricin, refugio y salud (fsica y psicosocial). Tambin la provisin de asentamientos temporales que cuenten con servicios bsicos bajo estndares mnimos de calidad31. Por ltimo, se contempla la elaboracin de diagnsticos sobre el estado de salud de la poblacin, as como la atencin y el control de las enfermedades contagiosas, el cuidado mdico apropiado y la educacin en salud e higiene.
iii. Generacin de condiciones para el restablecimiento

El restablecimiento de la poblacin desplazada es un proceso que culmina cuando se han generado condiciones que permiten a las personas contar con alternativas para rehacer integralmente su proyecto de vida. En este sentido, aborda tanto la satisfaccin de las necesidades materiales como las condiciones de seguridad fsica y social, la superacin de los efectos psicolgicos, la recuperacin del sentido de pertenencia y la capacidad de la poblacin de organizarse y gestionar decisiones
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Siempre y cuando estos asentamientos no se encuentren en zonas de alto riesgo.
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segn sus intereses. Este proceso de atencin requiere de una accin coordinada de numerosas entidades del Gobierno con ONG, comunidades receptoras de la poblacin desplazada y la misma poblacin afectada. Para lograr lo anterior, el Gobierno Nacional comenzar con la implementacin de un programa piloto para el retorno de 30.000 familias campesinas, que hayan tenido que abandonar sus tierras. Dicho programa se soportar en: a) un esquema de subsidios de vivienda; b) la promocin de procesos de titulacin de tierras; c) el apoyo a proyectos productivos y la generacin de ingresos; y d) la promocin de esquemas de capacitacin productiva. Los subsidios de vivienda comprenden cuatro modalidades habitacionales: arrendamiento32, adquisicin de vivienda nueva, construccin en sitio propio y reconstruccin de vivienda. Para la aplicacin de los subsidios y la asignacin de los recursos, se aplicar una frmula de calificacin que tendr en cuenta las condiciones de tenencia del hogar en el momento del desplazamiento, el nivel de vulnerabilidad, el tipo de jefatura y el tiempo de desplazamiento, entre los principales aspectos. Como incentivo adicional para el retorno voluntario, se pondr en marcha un procedimiento especial para legalizar los derechos y ttulos de propiedad de la poblacin que retorna, con el fin de devolverles las tierras que perdieron como consecuencia del desplazamiento. Dichos procesos de titulacin estarn articulados con planes integrales de reubicacin y retorno, en los cuales se contemplarn los dems elementos del restablecimiento. Con el fin de generar alternativas econmicas que garanticen un restablecimiento efectivo, se impulsarn proyectos productivos rentables y asociativos, para lo cual se promovern esquemas de microcrdito y apoyo a la gestin microempresarial. En particular, se buscarn alianzas entre pequeos productores, empresas privadas, asociaciones de productores, comercializadores, organizaciones no gubernamentales y el Gobierno, con el fin de establecer un marco que permita difundir el uso de tcnicas modernas de produccin, comercializacin y mercadeo, asistencia tcnica y organizacin empresarial, asegurando la autosostenibilidad de los proyectos. En todos los casos, los proyectos productivos contarn con la participacin de la poblacin desplazada, desde la identificacin, diseo y formulacin hasta su ejecucin y
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El arrendamiento tendr un carcter transitorio y se aplicar en los casos en que las familias decidan establecerse en las ciudades receptoras.
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control, y adicionalmente, se estructurarn bajo un enfoque de demanda que asegure un mercado para los productos. Como un soporte para las actividades econmicas de restablecimiento, se complementar el desarrollo de proyectos productivos con capacitacin agropecuaria, agroindustrial y administrativa, segn sea el caso. Con esto se buscar la viabilidad de dichas alternativas, as como mayores y mejores posibilidades de empleabilidad de la poblacin desplazada, y para lo cual se pondrn en marcha programas especiales de capacitacin en oficios y actividades que permitan aumentar la competitividad. Adicionalmente, se buscar asegurar la subsistencia de estos grupos a travs de programas de generacin de empleo de emergencia, y su vinculacin al Sistema de seguridad y proteccin social. De este modo se garantiza un ingreso a las familias y su acceso a servicios de salud, educacin y nutricin.
iv. .ortalecimiento del Sistema Nacional de Atencin Integral a la Poblacin Desplazada

Para reforzar los mecanismos de intervencin interinstitucional, as como la complementariedad y concurrencia entre los diferentes sectores y programas de la poltica social y humanitaria del Estado, se activar de manera regular el Consejo Nacional de Atencin a la Poblacin Desplazada. Se consolidarn tambin los consejos regionales y locales de atencin al desplazamiento, con la participacin activa de las poblaciones afectadas. De otra parte, se fortalecern las herramientas de apoyo del sistema, como la Red Nacional de Informacin, particularmente el Sistema nico de registro y el Sistema de estimacin de la magnitud del desplazamiento, as como el Sistema de alertas tempranas y el de seguimiento, y los mecanismos de evaluacin de la poltica de prevencin y atencin al desplazamiento forzado. El esquema institucional tendr operatividad en los niveles nacional, departamental, regional y local. Las entidades que conforman el sistema nacional comits departamentales, distritales y municipales, comits regionales y subregionales de desplazamiento sern las instancias a travs de las cuales se definirn y ejecutarn las respuestas del Estado frente a esta problemtica. A escala local, se ampliar la cobertura de las unidades de atencin y orientacin como instrumento operativo de la poltica encargado de orientar, coordinar y aplicar el desarrollo de las acciones definidas por los comits.
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La Red de Solidaridad Social continuar con la coordinacin de la estructura institucional para asegurar la articulacin nacional y regional, y movilizar los apoyos tcnicos, logsticos, y financieros de orden nacional e internacional. En desarrollo de estas actividades, la Red de Solidaridad Social fomentar la vinculacin activa y eficaz de las comunidades desplazadas y promover la evaluacin y seguimiento de la poltica de atencin a los desplazados.
c. Medidas particulares de impulso al Derecho Internacional Humanitario

Un tema de primordial importancia es la desvinculacin de nios del conflicto, para lo cual el Gobierno Nacional adoptar medidas de carcter integral que disuadan el ingreso de menores a los grupos armados ilegales. Tambin incentivar la desvinculacin voluntaria de los menores mediante acciones de fortalecimiento institucional en zonas de alta presencia de grupos armados, y su plena reinsercin a la sociedad. Otra prioridad del Gobierno en materia del DIH, ser el cumplimiento de la Convencin de Ottawa sobre la prohibicin, empleo, almacenamiento, produccin y transferencia de minas y sobre su destruccin. El Gobierno fortalecer el Observatorio de Minas Antipersonales, los procesos de sensibilizacin y prevencin, as como el proceso de desminado del territorio colombiano, dadas las particularidades del conflicto, y desarrollar acciones de atencin a las vctimas. Adems, antes del primero de marzo de 2005 destruir aquellas almacenadas y que no estn siendo utilizadas para la proteccin de bases militares, infraestructura energtica y/o de comunicaciones. Para cumplir estos objetivos, se aprobar e iniciar la ejecucin del Plan nacional de accin contra las minas antipersonales, que contendr las estrategias, metas y acciones para su destruccin y para la atencin integral a vctimas (incluye desde la atencin inmediata en salud hasta la integracin educativa, laboral, rehabilitacin y accesibilidad a los sitios de inters pblico). Se crear, adems, un .ondo Nacional de Accin contra las Minas Antipersonales que facilite la canalizacin de recursos nacionales e internacionales y el acceso oportuno de las vctimas y sus familias a proyectos de desarrollo social y econmico.
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d. Impulso a la administracin de justicia en derechos humanos

Consciente de la gravedad de las violaciones a los derechos humanos y de las infracciones al DIH, el Gobierno fortalecer el Comit Especial de Impulso a Investigaciones de Violacin de Derechos Humanos33 y las instancias encargadas de la administracin de la justicia y de ejercer control y seguimiento. Se implementar un sistema nico de informacin sobre el estado de los casos de violaciones a los derechos humanos y de infracciones al DIH, que posibilite la priorizacin de los casos de acuerdo con su urgencia. Se involucrar al Comit Especial de la Justicia Penal Militar para facilitar el impulso y seguimiento de los casos radicados en esa jurisdiccin y, por ltimo, se impulsarn los procesos que se encuentran en la jurisdiccin contenciosa administrativa, as como acciones para la proteccin de los derechos de las vctimas. De otra parte, se fortalecer la Unidad de Derechos Humanos y del DIH de la .iscala General de la Nacin, adscrita a la Direccin Nacional de .iscalas34, y se incrementar la cobertura del servicio de defensora pblica. Respecto al cumplimiento de compromisos del Gobierno Nacional frente a organismos o agencias internacionales, entre ellas la ONU y la OEA, las cuales han formulado recomendaciones frente a los casos presentados ante la Comisin Interamericana de Derechos Humanos35, el Gobierno superar los problemas administrativos que hacen que gran parte de las gestiones que deben adelantarse, tanto en el exterior como internamente, sean cubiertas econmicamente de manera improvisada y desordenada.
e. .ortalecimiento institucional
La gravedad y magnitud de la problemtica de derechos humanos y del DIH del pas, as como los compromisos internacionales adquiridos en este campo, hacen necesaria la definicin e implementacin de un plan nacional de accin
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Presidido por el Vicepresidente. De l hacen parte el Procurador General de la Nacin y el .iscal General, asisten como invitados permanentes el Defensor del Pueblo y el Director de la Oficina del Alto Comisionado de la ONU para los derechos humanos. Resolucin 1932 del 25 de agosto de 1995. rgano principal y autnomo de la OEA; tiene como funciones promover el ejercicio de los derechos humanos y defenderlos frente a todos los gobiernos de los Estados miembros.
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que contenga acuerdos interinstitucionales y consensos sociales en el establecimiento de reas prioritarias de atencin y que oriente las acciones del Estado en el corto, mediano y largo plazo. De esta manera, se solucionarn las deficiencias en la planeacin sectorial y se reducirn los numerosos espacios de coordinacin institucional que producen la dispersin de acciones y que, a su vez, dificultan la evaluacin de los resultados en materia de derechos humanos. Por otro lado, se disear e implementar un modelo de seguimiento, evaluacin y monitoreo de las polticas pblicas que inciden en los derechos humanos, tanto las relacionadas con los derechos civiles y polticos, como aquellas que vinculan los derechos econmicos, sociales y culturales, colectivos y del ambiente. La puesta en marcha de este modelo tiene como finalidad promover la efectividad de los derechos humanos desde una perspectiva integral. La Vicepresidencia de la Repblica, en tanto presida la Comisin Intersectorial Permanente para los Derechos Humanos y el DIH, se encargar de la coordinacin de la poltica, y para tal fin evaluar los resultados y la gestin institucional. Adicionalmente, invitar a organismos internacionales y ONG para la supervisin de los avances de las polticas del Estado en derechos humanos y el DIH.
6 . .ortalecimiento de la convivencia y los valores

La estrategia de convivencia y valores buscar fortalecer el tejido social para recuperar la confianza ciudadana en sus instituciones, mediante el respeto a los derechos humanos, el fomento del pluralismo y la participacin ciudadana. De este modo, se facilitar la recuperacin de la gobernabilidad y la legitimidad, para la consolidacin del Estado Comunitario. Uno de los componentes principales de esta estrategia es el fortalecimiento institucional, el cual estar encaminado a mejorar la capacidad de las entidades pblicas locales o regionales, as como los procesos de ordenamiento territorial a travs de la sistematizacin y multiplicacin de experiencias exitosas. Igualmente, se promover el empoderamiento de las comunidades y organizaciones sociales alrededor de las iniciativas productivas o las inversiones en infraestructura, de manera que se garantice su sostenibilidad. En este sentido, a nivel regional la estrategia se articular con el apoyo a los programas de Desarrollo y Paz y Laboratorios de Paz.
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La va del dilogo en medio del conflicto est agotada. Por ello el Gobierno Nacional insistir en que las conversaciones y la bsqueda de una salida poltica debern darse en el marco de una disminucin de la violencia, de la cesacin de las hostilidades y del abandono del terrorismo. Estas condiciones responden a la necesidad de tranquilidad y paz de los colombianos. La paz no se negocia, se construye. Los actores armados ilegales que se adhieran a la reinsercin poltica y social contarn con las garantas necesarias para debatir sus propuestas y postulados polticos en el escenario democrtico nacional. La Seguridad Democrtica ser decisiva para que hagan poltica sin armas, sin que sus vidas corran peligro, y se ample el pluralismo poltico. De igual manera, se estimular masivamente la dejacin voluntaria e individual de armas de quienes quieran reincorporarse a la legalidad.
a. Sistema Nacional de Convivencia

El Sistema nacional de convivencia estar compuesto de diversas instituciones pblicas y privadas que, apoyadas por la comunidad internacional, actuarn de manera conjunta desde el plano municipal hasta el nacional, con el fin de definir y adelantar acciones para el impulso y consolidacin de una cultura de convivencia nacional. El ncleo del sistema ser el fortalecimiento institucional y comunitario, con el apoyo libre y voluntario de los ciudadanos, a travs de la construccin de escenarios de convivencia, y de las ctedras de convivencia y transparencia.
i. Construccin de escenarios de convivencia

Los escenarios de concertacin se fundamentarn en procesos abiertos e incluyentes, en los cuales los diferentes sectores y estamentos de la sociedad civil y los gobiernos municipales y departamentales de las regiones asumirn compromisos a partir de las iniciativas ciudadanas para contribuir al desarrollo y a la paz en la regin. En este campo, se apoyarn acciones y proyectos que desarrollen mecanismos de participacin social en la gestin pblica, tales como veeduras ciudadanas y esquemas de control social. Igualmente, se promovern iniciativas a favor de la descentralizacin, el empoderamiento de grupos vulnerables y el fortalecimiento de las instituciones del Gobierno y de las organizaciones sociales bajo esquemas de alianzas para la mejor gestin y el logro de objetivos colectivos concretos.
ii. Ctedra Convivencia

El Estado colombiano debe fortalecer las instituciones legtimamente constituidas para defender, por medio de la autoridad, a los ciudadanos en todo el territorio
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nacional. Por su parte, los ciudadanos tambin pueden y deben colaborar con las instituciones. stas disearn estrategias que faciliten la vinculacin de la comunidad en la construccin de espacios de convivencia. Para ello, se implementarn actividades que promuevan la resistencia civil como un derecho de los ciudadanos a repudiar a los violentos y apoyar a sus instituciones, y tambin se promovern programas de paz y convivencia a partir de las iniciativas comunitarias. En este sentido, se utilizarn las buenas experiencias de resistencia civil de algunas capitales, tales como Bogot con su programa Territorio de Paz, y se promover el Da Nacional de la Vida y la Dignidad Humana, para que la paz comience con nosotros mismos.
iii. Ctedra Transparencia

Este programa promover la convivencia y valores fundamentales como la tica, la transparencia, la honestidad, la justicia, la solidaridad, el respeto por la diversidad cultural y la cooperacin ciudadana con las autoridades locales, tanto civiles, como militares y policiales. Para ello, se utilizarn diversas metodologas pedaggicas que concienticen a los colombianos sobre la necesidad de cambiar la violencia por una cultura de convivencia pacfica.
b. Cultura para construir nacin y ciudadana

La cultura est presente en todos nuestros actos, enriquece nuestros derechos polticos, sociales, econmicos y es base para estimular y desarrollar la convivencia. Los procesos culturales revelan los modos como los pueblos viven juntos, las maneras como stos construyen sus memorias, elaboran productos y establecen lazos de confianza que posibilitan el funcionamiento de las sociedades. De hecho, los valores culturales son fundamentales para el desarrollo y contribuyen profundamente a la cohesin social. Gracias a la importancia que la Constitucin Poltica les otorga a la cultura y a la participacin de la ciudadana en la formulacin de polticas culturales expresada, por ejemplo, en el Plan nacional de cultura 2001-2010, el sector cuenta hoy con una creciente autonoma y capacidad de convocatoria36. Sin embargo, el sector afronta grandes retos de sostenibilidad, como lo evidencian
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El plan, resultado de un proceso de construccin colectivo, en el que participaron aproximadamente 23.000 colombianos, formula polticas y propone mecanismos para que -desde los diferentes mbitos y contextos- grupos, individuos, movimientos e instituciones articulen sus esfuerzos en torno a la construccin de una ciudadana democrtica cultural.
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la efmera existencia de una gran variedad de iniciativas e instituciones culturales, la ausencia de estmulos a la inversin privada en cultura, la fragilidad de la agenda internacional de promocin de la cultura colombiana, la debilidad de las cadenas de produccin y comercializacin de los bienes y servicios generados por las industrias culturales, la desarticulacin de las fuentes de financiacin del sector en el contexto nacional y la incipiente bsqueda de recursos de cooperacin internacional. Otro de los grandes problemas es la ausencia de informacin oportuna, veraz y calificada que facilite la toma de decisiones. Se desconoce el nmero de actores en trminos de oferta y demanda, no se cuenta con un registro del patrimonio intangible del pas, no existen indicadores adecuados que midan con precisin el impacto econmico y social de la cultura, y las redes de instituciones y servicios culturales (bibliotecas, museos y archivos) no estn suficientemente conectadas y no han logrado apropiar adecuadamente nuevas tecnologas. Con miras a subsanar este vaco, el Ministerio de Cultura ha continuado con los esfuerzos iniciados por el Instituto Colombiano de Cultura (Colcultura) dirigidos a crear el Sistema nacional de informacin cultural. ste tiene como finalidad proporcionar al pas la informacin relativa tanto a la actividad cultural, como a las polticas y actores del sector. No obstante, a la fecha, la inestabilidad de recursos humanos y financieros ha impedido cumplir con su objetivo. As mismo, el proceso de descentralizacin de la cultura iniciado en la dcada de los noventa no ha alcanzado los niveles esperados, debido, en gran parte, a la debilidad de las instituciones culturales en el orden territorial y a la ausencia de canales adecuados de coordinacin entre dichas instituciones y la Nacin. Si bien una de las principales acciones en este campo ha sido la creacin de instancias como los consejos territoriales de cultura y los fondos mixtos para la promocin de la cultura y las artes37, la mayora de ellos se encuentran an lejos de responder adecuadamente a las necesidades y demandas de la poblacin. Dado que la cultura es fundamento de la nacionalidad, se requiere implementar programas nacionales y regionales que valoren y promuevan los diversos procesos y manifestaciones culturales que identifican al pas, as como fomentar iniciativas culturales orientadas al afianzamiento de la democracia, del sentido de
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Actualmente hay 32 consejos departamentales de cultura, 35 fondos mixtos de promocin de la cultura y las artes del orden distrital y departamental y el .ondo Mixto de Promocin Cinematogrfico "Proimgenes en movimiento".
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pertenencia y de la cohesin social. Para ello, se han establecido cuatro lneas de accin: reconocimiento y formacin en valores, Plan nacional de lectura y bibliotecas, Plan nacional de msica para la convivencia y fortalecimiento de la institucionalidad cultural. De otra parte, el deporte entendido como una actividad cultural ser vinculado en su institucionalidad al sector cultura. Desde esta perspectiva, el deporte multiplicar las posibilidades del Plan nacional de cultura 2001-2010, en la medida en que fomenta la consolidacin de lazos de solidaridad, el sentido de pertenencia y la responsabilidad frente a lo colectivo y a lo pblico38.
i. Reconocimiento y formacin en valores

Respaldada por la Constitucin Poltica, la cultura est llamada a ser el comn denominador de la construccin colectiva de un proyecto de futuro, pues brinda las herramientas necesarias para fomentar la convivencia, la reconciliacin y el dilogo intercultural. La cultura tiene el valor de contribuir a crear ambientes propicios para la resolucin pacfica de los conflictos, como lo demuestran numerosos procesos y experiencias realizadas en contextos nacionales e internacionales, que apoyados en los valores propios, en la creatividad y en la memoria histrica y cultural de los pueblos, han logrado encontrar alternativas viables a situaciones de violencia. Las distintas culturas que confluyen en el pas poseen valores, saberes y tradiciones que deben ser tenidos en cuenta por las diferentes instancias pblicas y privadas comprometidas con la generacin de las condiciones que se requieren para proveer al pas de seguridad democrtica, equidad social y buen gobierno. Los ministerios de Educacin Nacional y de Cultura y la Oficina del Alto Comisionado para la Paz son responsables de integrar infraestructuras, redes e iniciativas locales, regionales y nacionales que contribuyan al reconocimiento y a la formacin de valores, que generen sentido de pertenencia al pas y que fomenten apropiacin de los procesos de desarrollo. Para esto, se adelantarn iniciativas pedaggicas y didcticas orientadas a la formacin de valores, a la apropiacin social del patrimonio cultural y a la capacitacin en mtodos de conciliacin y negociacin, aprovechando las
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"Manifiesto Democrtico 100 puntos", documento de la campaa presidencial del presidente lvaro Uribe Vlez.
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lecciones obtenidas en los mbitos de la cultura y el deporte, la contribucin especfica de los medios de comunicacin y el conocimiento experto que sobre esta materia se ha desarrollado en el mbito internacional. Coldeportes pondr en marcha programas deportivos, recreativos y de educacin fsica que busquen que los participantes y espectadores logren fomentar, construir e interiorizar los principios de conducta individual y comunitaria que caracterizan la prctica sana de estas actividades, y afiancen valores de pertenencia, solidaridad y respeto por lo pblico.
ii. Plan Nacional de Lectura y Bibliotecas

La lectura es una de las expresiones ms contundentes de la equidad social pues favorece el libre acceso a la informacin y al conocimiento, facilita la comprensin de la multiculturalidad, promueve el respeto por la diversidad de puntos de vista, cualifica la participacin de la ciudadana en el desarrollo econmico, social y cultural, fomenta el ejercicio de valores democrticos, y mejora la calidad de vida. En Colombia, alrededor de 300 municipios carecen de biblioteca y aproximadamente otros 300 cuentan con bibliotecas con un nivel muy bajo de volmenes. Las existentes presentan complejos problemas de infraestructura y dotacin de libros y cuentan con programas de promocin de lectura de baja calidad. Se estima que en las bibliotecas pblicas de Colombia existe un total de 4,2 millones de volmenes, es decir 0,1 volumen por habitante, cuando el indicador internacional vara entre 1,5 y 2,5 volmenes por persona. El Plan nacional de lectura y bibliotecas, bajo la coordinacin de los ministerios de Cultura y Educacin Nacional, el Banco de la Repblica y distintas instituciones relacionadas con la lectura y las bibliotecas39, busca hacer de Colombia un pas de lectores, a travs de las siguientes estrategias: Identificacin, construccin y adecuacin de infraestructura para bibliotecas. Dotacin de bienes y servicios (colecciones, muebles, equipos y nuevas tecnologas).
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Entre los actores del plan se encuentran los consejos asesores, la Biblioteca Nacional de Colombia, la Biblioteca Pblica Piloto de Medelln, las entidades territoriales, entidades internacionales, sector privado, las cajas de compensacin y organismos estatales como el Ministerio de Educacin Nacional, el Ministerio de Proteccin Social, el SENA, Colciencias, el Instituto Caro y Cuervo y el Archivo Nacional de Colombia, entre otros.
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Promocin de lectura (campaas de promocin del libro y la lectura, capacitacin, formacin, produccin de materiales didcticos). Evaluacin y seguimiento (aplicacin peridica de la Encuesta Nacional de Hbitos de Lectura y Consumo de Libros en Colombia). .ortalecimiento de la Red Nacional de Bibliotecas Pblicas y las dems redes existentes. El desarrollo de estas estrategias pretende alcanzar las siguientes metas: Atender la totalidad de los estratos 1, 2 y 3. Cubrir el 40% de la poblacin objetivo, fuera de las ciudades capitales. Dotar y fortalecer 500 bibliotecas pblicas y privadas. Dotar a los cerca de 300 municipios que no cuentan con biblioteca, para beneficiar a ms de 4 millones de habitantes, de los cuales, cerca de 1.500.000 son poblacin urbana y 2.800.000 poblacin rural. Aumentar el ndice promedio de lectura de 2,4 a 3,5 libros por ao. Incrementar el nmero de bibliotecas en 33%. Elevar el nmero de volmenes en bibliotecas en 2.600.000 unidades. Capacitar el personal que atendera bibliotecas pblicas y privadas. .ormar a 5.000 personas como promotores de lectura.
iii. Plan Nacional de Msica para la Convivencia

Al igual que la lectura y las bibliotecas, la msica revela la desigualdad en el acceso a los bienes y servicios culturales, especialmente por la dificultad para acceder a instrumentos y a espacios de formacin calificada. A esta problemtica se suman las escasas formas organizativas como fundaciones, sindicatos, asociaciones y consejos, la ausencia de especialistas e instituciones dedicados a la investigacin musical, los dbiles procesos educativos40, las
40
Existen aproximadamente 35 bachilleratos musicales o artsticos en 9 ciudades, 24 universidades con programas formales de msica distribuidos en 13 ciudades capitales y 20 centros de documentacin y archivos de msica registrados en todo el pas.
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precarias condiciones socioeconmicas y laborales de los msicos, y la falta de relaciones de intercambio con procesos musicales en el mbito nacional e internacional. A pesar de estas dificultades, Colombia cuenta con el movimiento de bandas de msica ms amplio y activo de Latinoamrica. Existen 897 bandas ubicadas en 713 municipios, lo que equivale a que el 64% de los municipios tiene una banda. De estas agrupaciones, se estima que cerca de 80% son juveniles e infantiles, y el otro 20% de campesinos y msicos mayores. El Plan nacional de msica para la convivencia aspira a hacer de la msica una herramienta que contribuya al desarrollo social de las comunidades, con mejores oportunidades de educacin y esparcimiento para las nuevas generaciones de colombianos, y a la construccin de proyectos colectivos en torno a esta expresin artstica. Para llevar a cabo este propsito, se fortalecern el capital fsico y humano con el que cuentan agrupaciones musicales que por sus caractersticas han contribuido a la recuperacin, promocin y difusin de las tradiciones culturales del pas y a la generacin de espacios de convivencia sin fronteras de tipo poltico, social ni econmico. As, el Plan encaminar sus esfuerzos a fortalecer las potencialidades musicales de cada regin y a fomentar la sostenibilidad de las orquestas, las bandas de vientos y los coros, a partir de las siguientes actividades: Consolidacin y articulacin de redes y escuelas de formacin musical. .ormacin de directores, instrumentistas e intrpretes. Adquisicin y dotacin de instrumentos. Asesora a procesos e iniciativas de participacin ciudadana, organizacin y gestin. Produccin y circulacin masiva de materiales que amplen los repertorios. Investigacin, promocin y difusin del patrimonio musical colombiano. .ormacin de pblicos.
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Intercambios nacionales e internacionales. El Ministerio de Cultura, en conjunto con otras instituciones pblicas y privadas y de iniciativas que se han venido desarrollando a travs de la Red nacional de orquestas infantiles y juveniles (Batuta), la Red de escuelas de msica infantiles y juveniles de Medelln y los programas nacionales de coros, bandas de vientos y escuelas de msica tradicional, entre otras, contribuir a la descentralizacin de las actividades propuestas y promover el uso eficiente de los recursos disponibles, sean estos pblicos, privados, nacionales o internacionales.
iv. .ortalecimiento de la institucionalidad cultural

Esta lnea de accin da respuesta a la necesidad de consolidar la institucionalidad del sector cultura para desarrollar los propsitos formulados en el Plan nacional de cultura 2001-2010 y seguir los lineamientos del Conpes 3162 de 2002. Para ello se hace necesario el desarrollo de las siguientes actividades: Consolidacin del Sistema nacional de informacin cultural. Elaboracin del Plan de estadsticas e indicadores del sector cultura. Priorizacin e inversin de recursos en iniciativas culturales de alto impacto social. Definicin de una agenda intersectorial, de manera que el sector cultura se apropie y participe en procesos de formulacin de polticas nacionales que contribuyan a su fortalecimiento (comercio, tributacin, incentivos a la inversin, turismo, medio ambiente, educacin). Reglamentacin de la Ley General de Cultura y consolidacin de los instrumentos normativos del sector (incorporacin de los actores del sector a las polticas de seguridad social y profesionalizacin). Creacin de una agenda de promocin de la cultura colombiana. Diseo de una poltica de cooperacin internacional y de financiacin para proyectos culturales. Cualificacin de la formacin en gestin cultural. Evaluacin del Sistema nacional de cultura.
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c. Sistema Nacional de Radiodifusin

El Gobierno mejorar los sistemas pblicos nacionales de radio y televisin. Para estos efectos desarrollar proyectos que permitan contar con una cobertura nacional de tres cadenas de radiodifusin con sistemas de radiacin de amplitud modulada, frecuencia modulada y onda corta. Para el servicio de televisin se dedicarn recursos, de manera prevalente, al mantenimiento y expansin de la seal de las tres cadenas de televisin pblica. Estos programas llevarn el servicio pblico de radiodifusin a la totalidad de la poblacin colombiana, con el fin de informar sobre temas de seguridad, cultura, gobierno, democracia, educacin y atencin y prevencin de desastres. Adicionalmente, este sistema estar soportado por un plan de medios y contenidos que ser determinado por el Ministerio de Comunicaciones, basado en los requerimientos de las diferentes entidades.
7 . La dimensin internacional
a. Colombia en el mbito internacional: la responsabilidad compartida
La poltica exterior continuar buscando una insercin positiva de Colombia en el concierto internacional, a travs de la exposicin de nuestra cultura y la promocin permanente de las polticas de gobierno. Teniendo en cuenta los retos que enfrenta hoy el pas, la poltica exterior se armonizar con las prioridades de la poltica nacional, para contribuir a la efectiva solucin de las mismas. El Ministerio de Relaciones Exteriores procurar que cada uno de los objetivos fundamentales del Plan Nacional de Desarrollo tenga la apropiada dimensin internacional, y adelantar las estrategias y programas correspondientes para el cumplimiento de esos objetivos. Para el logro de estos propsitos, se requiere una adecuada comprensin de la realidad colombiana por parte de la comunidad internacional, tanto en sus aspectos histricos como coyunturales. A la luz del principio de responsabilidad compartida, se dar prioridad a aquellos asuntos en los cuales la comunidad internacional tiene un papel preponderante para su solucin, tales como el problema mundial de las drogas y sus delitos relacionados (lavado de activos, trfico ilcito de armas, municiones y explosivos;
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desvo de precursores qumicos, entre otros), el terrorismo, la problemtica ambiental y la proteccin de los derechos humanos. En cuanto al fortalecimiento de la gestin diplomtica, se efectuarn ajustes institucionales con miras a la profundizacin del proceso de profesionalizacin y modernizacin del servicio exterior y se proyectar la Academia Diplomtica, no slo como rgano de formacin y capacitacin, sino como centro de pensamiento que contribuya a la elaboracin de diagnsticos y a la formulacin de poltica exterior. Se trabajar para que nuestras embajadas y consulados se conviertan en agentes gestores de cooperacin internacional y promotores de las exportaciones colombianas. As mismo, se asegurar un mecanismo de coordinacin de poltica exterior, dada su creciente naturaleza intersectorial, y se establecern procedimientos que permitan hacer un seguimiento a la gestin de las misiones diplomticas y consulares.
b. Relaciones bilaterales
En desarrollo de los principios del derecho internacional, de defensa de la soberana nacional y de respeto a la autodeterminacin de los pueblos, el Gobierno Nacional buscar el incremento y la profundizacin de las relaciones con los miembros de la comunidad internacional. En particular, se fortalecern las relaciones con los pases vecinos y se profundizarn las relaciones bilaterales estratgicas con los Estados Unidos, la Unin Europea y la regin Asia-Pacfico, buscando promover los intereses econmicos y comerciales, incentivar la inversin y atraer cooperacin hacia los programas prioritarios del Gobierno Nacional y las entidades territoriales.
i. Con Amrica Latina y el Caribe

Las relaciones con los pases vecinos y en general con la regin estarn orientadas a consolidar los programas de seguridad fronteriza y desarrollo integral, y a fortalecer los espacios de dilogo poltico. Igualmente, se avanzar en el proceso multidimensional de la integracin andina, contribuyendo a dinamizar la Comunidad Andina de Naciones (CAN) en sus aspectos econmico, poltico y social, y se explorarn caminos de acercamiento, incluidos los foros multilaterales conducentes a la construccin de una poltica multilateral comn para la regin. Las comisiones de vecindad de Colombia con Brasil, Ecuador, Panam, Per y Venezuela se orientarn hacia una mayor integracin con estos pases. En el marco de las zonas de integracin fronteriza, definidas en la CAN, se har la planificacin
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conjunta para el desarrollo de las mismas. En desarrollo del Tratado de Cooperacin Amaznica se promover la participacin activa del pas con miras a la ejecucin de proyectos en materia de manejo y desarrollo de la Amazonia. Se buscar una mayor y eficaz concertacin en el mbito latinoamericano y caribeo, y se dinamizar la proyeccin del pas hacia el Gran Caribe a travs de la labor coordinada de las embajadas regionales y los trabajos de la Comisin de Vecindad con Jamaica.
ii. Con Estados Unidos

El Gobierno Nacional se propone fortalecer los canales de interlocucin con los Estados Unidos dentro de un marco pluralista y participativo que integre las necesidades regionales con los intereses nacionales, a fin de incrementar las relaciones comerciales, aprovechar al mximo los beneficios de la Ley de Preferencias Arancelarias Andinas y de Erradicacin de Drogas (Atpdea), contribuir en el proceso de negociacin de Colombia para el Acuerdo de Libre Comercio de las Amricas (ALCA), incentivar la inversin extranjera y apoyar una eventual negociacin bilateral de libre comercio. Tambin se aspira a promover la adopcin del Estatus de Proteccin Temporal (TPS ) por el que aboga la comunidad colombiana residente en ese pas.
iii. Con Europa

Se busca construir una agenda integral que contribuya a la materializacin de los cuatro objetivos fundamentales de este Plan, y de manera especial aquellos asuntos que son de inters comn, as como propender al incremento de las relaciones comerciales, la inversin y la cooperacin respecto a los programas prioritarios del Gobierno. Se trabajar para lograr el inicio de las negociaciones para un acuerdo de asociacin entre la Comunidad Andina y la Unin Europea, que incorpore las preferencias del Sistema Generalizado de Preferencias Andino y el desmonte de barreras comerciales para las exportaciones del pas.
iv. Con la regin Asia-Pacfico

Se propone consolidar la insercin colombiana en la cuenca del Pacfico, promover los intereses econmicos y comerciales, as como atraer inversin y avanzar en los proyectos de cooperacin en materia tecnolgica y agrcola, principalmente.
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Tambin se buscar una efectiva insercin de Colombia en la cuenca del Pacfico, a travs de la labor de las embajadas regionales, y el ingreso de Colombia a la Cooperacin Econmica de Asia Pacfico (APEC ).
c. Relaciones multilaterales
Se aspira a desarrollar una estrategia de participacin activa en los foros multilaterales con nfasis en los temas de inters nacional en la agenda global, incluidos acciones en materia de defensa y la profundizacin de la democracia; derechos humanos y Derecho Internacional Humanitario; lucha contra el terrorismo; problema mundial de las drogas y delitos relacionados; conservacin del medio ambiente; erradicacin de la pobreza; y lucha contra el hambre y la exclusin social. De igual manera, se promovern el comercio, la inversin y el apoyo a los proyectos y programas prioritarios del Gobierno Nacional ante las agencias y rganos multilaterales. En relacin con los tratados, convenciones y declaraciones en los que participe Colombia, en el plano global, hemisfrico o subregional, se llevar un registro consolidado y se efectuar un seguimiento permanente de su cumplimiento. Tambin se dar apoyo a las actuaciones del Secretario General de las Naciones Unidas para la realizacin de conversaciones y negociaciones con los grupos ilegales armados. En el marco de la Organizacin de Estados Americanos (OEA), los esfuerzos del Gobierno Nacional estarn dirigidos a adecuar el papel de la Unidad para la Promocin de la Democracia a los propsitos contemplados en la Carta Democrtica Interamericana; continuar fortaleciendo el sistema interamericano de derechos humanos; ampliar el papel de la OEA en relacin con la Cumbre de las Amricas; y a fortalecer el Mecanismo de Evaluacin Multilateral en la lucha contra las drogas.
d. Comunidades colombianas en el exterior

El Gobierno Nacional adelantar una poltica integral relacionada con los diversos grupos que conforman la comunidad colombiana en el exterior, con el propsito de estimular su sentido de pertenencia e identidad nacional. Esta poltica incluye la identificacin y caracterizacin de los diferentes grupos de colombianos en el exterior; la continuacin de los programas de asistencia a las comunidades colombianas en el exterior, la bsqueda de posibles acuerdos de migracin
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laboral y seguridad social; la promocin de asociaciones de colombianos y el fortalecimiento de los vnculos del Gobierno con las mismas; y el impulso de un mecanismo para facilitar el ingreso de remesas de colombianos residentes en el exterior. El Gobierno Nacional adelantar programas especiales con aquellos pases donde residan colombianos indocumentados, con el fin de mejorar su situacin laboral, econmica y social. Se har tambin un esfuerzo para establecer un vnculo constructivo entre estas comunidades y las comunidades cientfica, universitaria e intelectual colombianas, a travs de la creacin y articulacin de redes temticas.
e. Cooperacin internacional
La poltica de cooperacin que impulsar el Gobierno busca como primera medida crear conciencia en la comunidad internacional sobre el esfuerzo y compromiso de Colombia en la lucha contra fenmenos como el trfico internacional de drogas, la violacin de derechos humanos y la destruccin del medio ambiente, asociados con el conflicto que azota al pas. Estos problemas revisten en varios aspectos una complejidad que trasciende las fronteras del pas y hace necesaria la cooperacin con otras naciones. As mismo, se adecuar el Sistema nacional de cooperacin internacional, con el objeto de mejorar la interlocucin y entendimiento con donantes, ejecutores y receptores de proyectos y programas de cooperacin. Se favorecern las iniciativas orientadas al fortalecimiento institucional, la convivencia ciudadana, la defensa y promocin de los derechos humanos y el Derecho Internacional Humanitario, y la atencin a las poblaciones vulnerables, en especial a las personas desplazadas.
i. Mesas de cooperacin
Dentro de las alternativas de solucin diseadas se encuentra un conjunto de programas en temas prioritarios como el desarrollo alternativo (incluidos la sustitucin de cultivos ilcitos por proyectos forestales y productivos ligados a las cadenas productivas y un subsidio a la inversin), la atencin a desplazados, el desarrollo rural, microempresarial, ambiental y cultural.
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A pesar de los ingentes esfuerzos y las medidas recientes por aumentar los ingresos fiscales a travs de polticas de ajuste, nuevos y mayores impuestos, reduccin de gastos de funcionamiento y focalizacin del gasto social, el Estado colombiano no cuenta con los recursos econmicos suficientes para desarrollar en su totalidad los programas propuestos. Por esta razn se requiere la comprensin de la comunidad internacional y su compromiso decidido para formar un frente conjunto que permita la implementacin efectiva de los programas presentados. Para materializar los programas propuestos, adems de los mecanismos permanentes de gestin, el Gobierno Nacional utilizar las Mesas de Coordinacin para la Cooperacin Internacional a Colombia como instrumento especial de convocatoria e interlocucin abierta con la comunidad internacional. Dichas Mesas sern, en ese sentido, un medio adicional para la consecucin de objetivos polticos, diplomticos y, especialmente, financieros.
ii. Sistema nacional de cooperacin internacional

El Sistema nacional de cooperacin internacional tendr por objeto permitir una interlocucin amplia y fluida entre los diferentes niveles de gobierno, las fuentes cooperantes y las entidades ejecutoras de cooperacin. De esta manera se articulan la oferta y la demanda con las prioridades de desarrollo nacional, y se promueven la descentralizacin y el mantenimiento de canales de intercambio de informacin sobre los avances, aprendizajes e impactos de la cooperacin. La implementacin del sistema requiere algunas modificaciones institucionales. Para ello se fortalecern y articularn mejor las instancias de cooperacin a travs de la redefinicin de funciones administrativas, tcnicas y de gestin de la Agencia Colombiana de Cooperacin Internacional (ACCI). Igualmente, bajo esquemas de cooperacin tcnica entre pases en desarrollo, en particular con pases de la regin latinoamericana, se pretende efectuar intercambios de bienes y servicios, de manera que se apoyen los objetivos de desarrollo mutuamente concertados.
Bases Plan Nacional de Desarrollo 2002-2006 Impulsar el crecimiento econmico sostenible y la generacin de empleo

Captulo II
Impulsar el crecimiento econmico sostenible y la generacin de empleo

Impulso a la vivienda y a la construccin Impulso a la exploracin y explotacin de hidrocarburos y minera Infraestructura estratgica en transporte Servicios pblicos domiciliarios Ciencia, tecnologa e innovacin Competitividad y desarrollo Poltica comercial Sostenibilidad ambiental Generacin de empleo
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a recuperacin del crecimiento econmico es un factor fundamental para la solucin de los problemas de empleo y pobreza, para garantizar la viabilidad de las reformas emprendidas en la dcada pasada y para avanzar hacia una sociedad ms equitativa. La recuperacin del crecimiento necesita un ambiente macroeconmico y social ms estable y seguro. Sin seguridad en el campo y en las vas de comunicacin, sin certidumbre sobre las reglas de juego y sin conviccin sobre la viabilidad financiera de la Nacin, ser muy difcil retomar la senda del crecimiento econmico. Por ello, para volver a crecer se requiere, ante todo, recuperar la seguridad fsica, restaurar la seguridad jurdica y ajustar las finanzas del Estado. Pero esto no es suficiente. La reactivacin econmica en el corto plazo necesita esfuerzos focalizados, y la recuperacin del crecimiento en el mediano plazo exige ajustes regulatorios en los sectores de infraestructura y servicios pblicos, inversiones en capital humano y ciencia y tecnologa, y una poltica comercial coherente que conduzca a la insercin ordenada de la economa nacional en la economa mundial. El Gobierno centrar la recuperacin econmica en el sector de la vivienda y la construccin. Para ello ha diseado una estrategia comprensiva que incluye un impulso denodado a la vivienda de inters social y un paquete de estmulos tendientes a reactivar el crdito hipotecario y, por esta va, la construccin de vivienda para estratos medios y altos. Estas medidas, aunadas a la presencia de una tasa de cambio competitiva, una tasa de inters excepcionalmente baja y la entrada en vigencia de las preferencias comerciales para los pases andinos, contribuirn a jalonar el crecimiento econmico en el corto plazo. Para hacer sostenible el crecimiento en el largo plazo, el Gobierno llevar a cabo una serie de cambios normativos, regulatorios e institucionales orientados a propiciar la participacin privada en los sectores de infraestructura, minera y servicios pblicos. Estos cambios no slo atraern mayores inversiones (nacionales y extranjeras), sino que permitirn superar los rezagos en infraestructura estratgica que, hoy en da, constituyen un obstculo para el crecimiento econmico. As mismo, el Gobierno seguir sentando las bases para una insercin ordenada de la economa nacional en la economa mundial y dar un impulso sin precedentes a la formacin de capital humano en todos los niveles. Dadas las restricciones fiscales, el nfasis de la poltica de crecimiento descansa en estimular la participacin privada en sectores estratgicos, aumentar el impacto de las inversiones pblicas y eliminar las trabas burocrticas y otros impedimentos a la iniciativa privada.
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1 . Impulso a la vivienda y a la construccin

En la actualidad el sector habitacional del pas enfrenta grandes retos. El dficit de vivienda urbano se estima aproximadamente en 2.000.000 de unidades, de las cuales 1.130.000 corresponden a la diferencia entre el nmero de hogares y el acervo de viviendas (dficit cuantitativo) y el complemento corresponde a viviendas susceptibles de mejoramiento (dficit cualitativo). De otra parte, la informacin sobre tenencia de vivienda en los centros urbanos del pas muestra que 56% de los hogares son propietarios de vivienda, 36,7% arrendatarios y el resto viven en usufructo o son ocupantes de hecho. Los hogares urbanos no propietarios de vivienda ascienden a 3.228.751, de los cuales 80% posee ingresos familiares inferiores a cuatro salarios mnimos mensuales. Hacer de Colombia un pas de propietarios es posible abordando los principales problemas que dificultan el acceso de todos los hogares, especialmente los ms pobres, al derecho a la vivienda contemplado en la Constitucin Nacional. Para lograr este objetivo, el Gobierno Nacional implementar una estrategia de financiamiento de vivienda, de manera que se articulen adecuadamente los recursos del ahorro, el subsidio y el crdito complementario; fortalecer la descentralizacin y la responsabilidad municipal en la solucin habitacional y focalizar los recursos de subsidio en los ms pobres. La poltica de vivienda y construccin constituye un elemento fundamental para la reactivacin econmica. La construccin no slo tiene la capacidad de jalonar otros sectores de la economa, sino que contribuye a la generacin de empleo productivo. En vista de lo anterior, el Gobierno Nacional ofrecer un programa integral para el sector que incluye, entre otros, un impulso decidido a la vivienda de inters social, la implementacin de un seguro de inflacin para crditos hipotecarios en UVR, el microcrdito inmobiliario y un plan de titularizacin de cartera hipotecaria que continuar con los beneficios tributarios existentes. Se har especial nfasis en el desarrollo del microcrdito inmobiliario dirigido a garantizar el acceso y condiciones adecuadas a las familias de menores ingresos, especialmente del sector informal. Se disearn estmulos a las entidades contempladas en la Ley 546 que hacen parte del sistema especializado de financiamiento de vivienda, para que implementen programas de microcrdito inmobiliario. Adicionalmente, se promovern otras formas de financiamiento como la cooperacin nacional e internacional, el cofinanciamiento entre el
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sector pblico y privado, y otras formas de aportes familiares como ttulos, bonos y mano de obra en los hogares de menores recursos. .inalmente, otro objetivo de la poltica es devolver la confianza de los agentes econmicos, con el propsito de valorizar los activos inmobiliarios. Dado que la vivienda constituye el principal activo de las familias colombianas el acervo de vivienda urbana se estima en $203,8 billones su valorizacin tendra un efecto positivo en el balance de los hogares, lo que aumentara las garantas para acceder a crditos, e incentivara el consumo y el crecimiento de la economa. En sntesis, la poltica habitacional contribuir al crecimiento econmico del pas y a la generacin de empleo bajo criterios empresariales con responsabilidad social, para afrontar con eficiencia los crecientes dficit cuantitativos y cualitativos.
a. Ajustes al Programa de Subsidio .amiliar de Vivienda

Con el propsito de optimizar el acceso de los hogares al programa de vivienda social y promover el ahorro programado para adquisicin de vivienda, se modificar el valor de los subsidios y se introducirn ajustes a los procesos de seleccin de beneficiarios y de asignacin de subsidios. La poltica habitacional se encuentra comprometida con la construccin de equidad social, para lo cual garantizar la transparencia en la distribucin de los recursos orientados a la poblacin y las regiones en condiciones de pobreza.
i. Modificacin de la frmula de calificacin

Actualmente la seleccin de los beneficiarios del S.V se realiza mediante la aplicacin de una frmula de calificacin directa que favorece a los hogares ms vulnerables y a quienes realizan un mayor esfuerzo de ahorro programado. La frmula existente ser modificada en tres aspectos: a) se le dar una ponderacin equivalente a las variables de caracterizacin socioeconmica y a las de esfuerzo familiar; b) se incluir la presencia en el hogar de personas discapacitadas y de la tercera edad; y c) se modificar la medicin de la variable cumplimiento del compromiso de ahorro para incluir el comportamiento histrico de los saldos de las cuentas de ahorro programado41. El Gobierno
41
Se continuar considerando a los lotes como ahorro programado y el Gobierno Nacional reglamentar lo definido en el Artculo 69 de la Ley 633 de 2000.
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Nacional podr reglamentar modificaciones especficas a esta frmula cuando se trate de programas especiales.
ii. Tipos de vivienda de inters social

El valor mximo de una vivienda de inters social y subsidiable ser de 135 salarios mnimos legales mensuales (135 SMLM). Los tipos de vivienda por rangos de valor en SMLM se presentan en el cuadro 5.
CUADRO
Tipos de vivienda
Rango Distribucin esperada (%) Nacin 0 a 501/ 0 a 402/ 51 a 70 71 a 100 101 a 135 84 14 1 1 CC. 30 20 30 20
Tipos viviendas 1 1 2 3 4
1/ En los municipios con poblacin superior a 500.000 habitantes. 2/ En los municipios con poblacin inferior a 500.000 habitantes.
.uente: DNP-Ddupre.
De otra parte, los recursos del subsidio familiar de vivienda tambin podrn utilizarse en programas de mejoramiento y de reforzamiento estructural en zonas de amenaza ssmica alta e intermedia. Para tal efecto, los montos y condiciones del subsidio familiar de vivienda sern reglamentados por el Gobierno Nacional.
iii. Otras modificaciones del programa de S.V

Con el propsito de disminuir costos operativos y dar mayor transparencia al proceso de asignacin de subsidios, el Inurbe entrar en proceso de liquidacin. Para la administracin del programa de S.V, el Gobierno Nacional firmar convenios con entidades pblicas y privadas vinculadas a la poltica VIS, las
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cuales recibirn las postulaciones de los hogares, verificarn y clasificarn la informacin de demanda y oferta, y darn la orden de desembolso de los S.V previa visita a la vivienda subsidiada. As mismo, el Gobierno Nacional reglamentar la asignacin de recursos en funcin de los requerimientos habitacionales de las regiones y permitir gradualmente la descentralizacin administrativa del programa de S.V. Los ajustes realizados a la poltica de vivienda de inters social permitirn financiar 400.000 viviendas de este tipo durante los prximos cuatro aos. De estas, 148.120 se financiarn a traves de programas del Gobierno Nacional, 168.536 con recursos parafiscales administrados por las cajas de compensacin familiar, 31.550 para viviendas rurales a travs del Banco Agrario y se financiarn con crdito o subsidio 51.794 viviendas por otras entidades vinculadas a la poltica de vivienda de inters social (.ondo Nacional de Ahorro y Caja Promotora de Vivienda Militar). Tambin se desarrollarn polticas de financiacin alternativa de vivienda de inters social, orientadas a la diversificacin de instrumentos y mecanismos que consulten las dinmicas de la economa informal.
b. Incentivos a la demanda de crditos en UVR

El Gobierno Nacional implementar un seguro de inflacin para los deudores hipotecarios, que permitir, entre otras cosas, eliminar la incertidumbre en los planes de pago. El mecanismo de cobertura proteger a los deudores hipotecarios de la variacin de la UVR por encima de una meta de inflacin definida por el Gobierno Nacional. Los usuarios de crditos en UVR podrn celebrar con el .ogafn un contrato de cobertura contra la variacin de la unidad por la vida del crdito (15 aos mximo) que garantizar al potencial deudor una tasa de inters nominal fija compuesta de la tasa remuneradora ms una inflacin fija. Anualmente el deudor hipotecario tendr la opcin de continuar o no con la cobertura. El valor de los crditos amparados por este mecanismo no podr ser superior a 130 SMLM y el valor de las viviendas adquiridas con estos crditos no podr superar los 323 SMLM. As mismo, en conjunto con el sector financiero, el Gobierno Nacional estudiar la viabilidad de implementar productos similares al que est ofreciendo el .ogafn e incentivar la adopcin de tecnologas de calificacin que permitan dinamizar la colocacin de crdito hipotecario en trabajadores independientes.
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c. Ajustes al sistema de financiamiento de vivienda

Para recuperar la confianza en el sistema de financiamiento y reactivar la oferta y demanda de crdito de vivienda de largo plazo, el Gobierno Nacional promover esquemas que permitan solucionar los problemas del actual sistema de financiamiento, asociados al alto nivel de activos improductivos y a los riesgos de mercado por el descalce en plazos y tasas entre activos y pasivos, para lo cual revisar el funcionamiento y la operatividad del .ondo de Reserva para la Estabilizacin de la Cartera Hipotecaria (.RECH).
i. Saneamiento de la cartera improductiva

La cartera hipotecaria asciende aproximadamente a $11 billones, de los cuales 23% corresponde a cartera improductiva (con vencimientos superiores a cuatro meses). El Gobierno adoptar una serie de medidas para sanearla, dada la magnitud del problema y la posible incidencia negativa sobre el comportamiento de los deudores hipotecarios. Se reformarn el Cdigo de Procedimiento Civil y el Estatuto .inanciero con el fin de reducir el tiempo de resolucin de los procesos ejecutivos, de autorizar el leasing habitacional y de crear la modalidad de microcrdito inmobiliario bajo condiciones preferenciales. Adems, el Gobierno apoyar la emisin de ttulos y bonos hipotecarios destinados a financiar la cartera de vivienda por un monto de $6 billones durante 2003 y 2004. Con esta medida, se espera inducir una reduccin de los riesgos asociados al esquema actual de financiamiento hipotecario, para permitir un crecimiento sostenible de la cartera hipotecaria.
ii. Nuevo esquema institucional de financiacin de vivienda

Se propondr segmentar la actividad de financiamiento de vivienda en tres unidades de negocios: a) originacin: origina hipotecas, vende crditos de vivienda y derechos sobre la administracin de los crditos (comisiones por originacin); b) inversin: financia los crditos y los mantiene en su portafolio (margen financiero); y c) administracin: adquiere los derechos sobre el servicio de los crditos (comisiones de administracin). Para llevar a cabo esta estrategia, el .ogafn y la Superintendencia Bancaria realizarn los estudios tcnicos y jurdicos que permitan viabilizar el funcionamiento separado de las tres unidades de negocios, con lo cual el sistema financiero podr reducir el costo de colocacin de recursos.
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iii. Microcrdito inmobiliario

Con este nuevo producto financiero, cerca de 700.000 hogares no propietarios de bajos ingresos tendrn una opcin viable y adecuada para financiar la adquisicin, construccin y/o mejoramiento de una vivienda de inters social. De esta forma, se incentivar que las entidades que actualmente brindan financiacin a microempresas, entidades del sector solidario y la banca hipotecaria tradicional (directa o indirectamente) ofrezcan microcrditos inmobiliarios de acuerdo con las condiciones especiales que para tal efecto determine el Gobierno Nacional.
2 . Impulso a la exploracin y explotacin de

hidrocarburos y minera
Durante el perodo 1997-2001, la participacin de los sectores de hidrocarburos y minera en el PIB se mantuvo entre 4% y 5%. En el mismo perodo, las exportaciones de petrleo y carbn y sus derivados representaron ms de 30% del valor de las exportaciones totales del pas. En los prximos aos el peso especfico de estos sectores podra disminuir por una serie de factores, entre los que se destacan: a) la reduccin en las reservas, la exploracin y produccin de hidrocarburos; b) las distorsiones en los precios de los derivados de petrleo y sus sustitutos; c) las limitaciones en la oferta de gas licuado de petrleo; d) el estancamiento en el desarrollo de la actividad minera; y e) los ataques terroristas contra la infraestructura del sector. La disminucin gradual de las reservas de los campos en produccin amenaza la autosuficiencia petrolera del pas. Estas pasaron de 2.577 a 1.840 millones de barriles entre 1997 y 2001. La produccin nacional es suficiente para abastecer el consumo interno de combustibles slo hasta el ao 2005 (grficos 10 y 11)42. La ausencia de nuevos hallazgos se explica por la disminucin de la actividad exploratoria, que pas de 73 pozos perforados por ao en 1988 a 14 en el ao
42
Definida como el volumen de crudo producido directamente por Ecopetrol ms la produccin que le corresponde en los contratos de asociacin y las regalas de los campos actualmente en produccin.

Escenario de produccin de crudo

GR.ICO
10
Miles de barriles por da
500 450 400 350 300 250 200 150 100 50 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
Demanda de combustibles
Oferta de combustibles
Produccin nacional de crudo
.uente: Ecopetrol.
Propiedad de la produccin de crudo

GR.ICO
11
Miles de barriles por da
700 600 500 400 300 200 100 0 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
Asociados
Regalas Demanda de crudo (refineras)
Ecopetrol
Nota: la demanda de crudo de las refineras incluye la expansin de la de Cartagena en 2006. .uente: Ecopetrol.
2001 (grfico 12). Existen mltiples causas que han motivado este descenso, entre las que se destacan la prdida de competitividad del esquema contractual y fiscal imperante, los ataques permanentes a la infraestructura de transporte y a la actividad exploratoria misma, y la inestabilidad del marco legal.

Exploracin de crudo
GR.ICO
12
Pozos A-3
80 70 60 50 40 30 20 10 0
1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001
14.000 12.000 10.000 8.000 6.000 4.000 2.000 0
Ssmica 2-D, km
Ssmica 2-D
Pozos
.uente: Ecopetrol.
La posibilidad de perder la condicin de pas exportador de petrleo es paradjica, teniendo en cuenta que el potencial estimado de reservas de hidrocarburos es de 47.000 millones de barriles. Para continuar como exportador, el pas tendr que encontrar nuevas reservas antes de mediados del ao 2004, puesto que el proceso para su desarrollo y comercializacin puede tomar entre cuatro y seis aos. La situacin opuesta ocurre con relacin a la oferta de gas natural, en la que las reservas probadas permitiran abastecer la demanda actual por 22 aos43, lo cual desincentiva la exploracin. As mismo, la comercializacin est limitada por la falta de incentivos de precio derivados de la regulacin actual, la concentracin de la produccin y los altos costos de transporte al interior del pas, entre otros. Este problema limita las posibilidades de masificacin del gas como solucin econmica de fuentes de energa. De otro lado, el sector minero ha visto limitada su expansin como resultado del lento avance en el conocimiento del subsuelo y de la ineficiencia para
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Relacin reservas actuales/produccin actual. Incluye el gas de Cusiana en el interior, que slo entrar en operacin comercial en el ao 2005 y que, sumado a la limitacin de la capacidad de transporte de la Costa al interior, restringe el aumento de la oferta de gas natural hasta dicho ao.

tramitar y contratar nuevas concesiones44. El sector registra una alta tasa de ilegalidad, debilidades en los procesos de fiscalizacin y control, recaudo de regalas, promocin de prospectos mineros, y un bajo nivel de la atraccin de inversin privada, debido principalmente a la ausencia de la autoridad minera en la mayora de departamentos del pas.
a. Mejoramiento de las condiciones de la actividad petrolera

El Gobierno promover la inversin privada nacional y extranjera en la actividad petrolera. Se tiene la meta de incorporar 1.000 millones de barriles de petrleo en reservas durante el perodo 2002-2006. Para alcanzar este objetivo se desarrollarn 10.000 km de exploracin ssmica en dos dimensiones (2D), se perforarn 150 pozos exploratorios y se suscribirn, en promedio, 20 contratos anuales de asociacin. Se exigir, durante la fase exploratoria, un mejor aprovechamiento de la informacin bsica suministrada por Ecopetrol a las compaas asociadas. De igual forma, se establecer una mayor rigurosidad en el proceso de seleccin de compaas socias y el cumplimiento de los compromisos contractuales pactados. Se estudiarn nuevos esquemas contractuales en materia de hidrocarburos y se dar mayor importancia y celeridad a los contratos de produccin incremental. Tambin se buscar la racionalizacin y agilizacin del proceso de licenciamiento ambiental para la actividad de exploracin de hidrocarburos. Los recursos de inversin de Ecopetrol se enfocarn prioritariamente hacia las actividades de exploracin y produccin de petrleo y gas natural. Igualmente, se ejecutarn las inversiones requeridas para garantizar el libre acceso a las redes de transporte, almacenamiento e importacin de los derivados del petrleo. Se avanzar en la implementacin del Plan maestro para la refinera de Cartagena, con la mayor participacin privada posible y con financiacin parcial proveniente de la enajenacin de inversiones no estratgicas de Ecopetrol. De la misma manera, se continuar con el programa de optimizacin de la refinera de Barrancabermeja, con el fin de lograr estndares internacionales de eficiencia y tener como meta alcanzar el segundo cuartil en los indicadores Solomon de refinacin para el ao 2005. Adicionalmente, se buscar que
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Expedir un permiso de exploracin minera en Colombia tarda un ao, debido principalmente a los numerosos trmites (58) para obtener el permiso, mientras que en pases como Argentina y Chile se tardan de cuatro a cinco meses, y en Mxico, Bolivia y Per son de mximo 15 das.
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Ecopetrol pueda realizar operaciones de cobertura de riesgo frente a las fluctuaciones del precio del petrleo.
b. Consolidacin de la industria de hidrocarburos

Con el objetivo de consolidar la industria de hidrocarburos se promovern las exportaciones de gas natural a la regin Caribe 45. Adicionalmente, se aprovecharn la ventaja geogrfica del pas, la disponibilidad de reservas de gas natural en La Guajira y el potencial en las reas costa fuera del Atlntico mediante la adopcin de una poltica nacional de exportaciones (que no discrimine la demanda nacional de la internacional) y de integracin regional que propicie el desarrollo de un mercado domstico y secundario de gas. As mismo, se promover la integracin de redes de transporte de gas natural con Venezuela y Panam. Para incentivar la exploracin de gas se adoptarn lineamientos de poltica enfocados a: a) desarrollar proyectos de interconexin regional; b) garantizar estabilidad para la suscripcin de contratos de exportaciones de gas natural a largo plazo; c) prohibir las exportaciones de volmenes adicionales relacionados con nuevos contratos o cualquier incremento en el volumen de los contratos existentes ante la disminucin de las reservas; y d) permitir la entrada de nuevos agentes a la comercializacin de gas natural, para lo cual el Gobierno podr incorporar nuevas formas de comercializacin de sus reservas. Adicionalmente se buscar: a) que haya competencia entre los diferentes sustitutos energticos, de manera que se permita la masificacin del gas natural en todos los sectores; y b) viabilizar el negocio de transporte de gas en el interior del pas. Para el cumplimiento de estos objetivos, el Gobierno podr absorber parte del costo de la infraestructura de transporte.
c. Subsidios a combustibles
Desde finales de 1999, Ecopetrol se ha consolidado como monopolio en el abastecimiento de combustibles lquidos y ha otorgado subsidios por $2,19 billones para gasolina corriente y $2,23 billones para diesel. El esquema actual
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Los pases vecinos de la regin Caribe son el mercado natural de acuerdo con el costo de transporte por unidad energtica, el cual se determina en funcin de la distancia.
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de subsidios limita el desarrollo de un mercado competitivo y transparente en el sector. Al respecto, el Gobierno adoptar un sistema general de precios que reconozca la realidad de los mercados internacionales, brinde una seal de estabilidad a los inversionistas e incentive la atencin de la demanda interna con energticos locales o importados. En compensacin al desmonte de los subsidios a la gasolina y al diesel, se dar un impulso a los sistemas de transporte masivo en las principales ciudades del pas y a la masificacin del gas natural vehicular.
d. Regulacin de energticos
El Gobierno ajustar el marco normativo para la produccin, y/o importacin, transporte, almacenamiento, distribucin y comercializacin de los derivados del petrleo. El nuevo marco contemplar los siguientes lineamientos de poltica: a) bajo condiciones normales de mercado, fijar los precios de los derivados lquidos del petrleo teniendo en cuenta el costo de oportunidad de paridad importacin de los mismos, transados internacionalmente a travs de mecanismos de mercado. En casos excepcionales, el Gobierno mantendr la potestad de introducir ajustes que eviten impactos significativos derivados de situaciones coyunturales; b) diferenciacin de los costos y capacidad de almacenamiento segn los requerimientos operativos, estratgicos, de seguridad y comerciales sobre la base de las demandas regionales; c) adecuacin de los marcos normativos de la distribucin mayorista y minorista de combustibles lquidos; d) armonizacin de los perodos para la actualizacin de los precios de los derivados y sus sustitutos, y homogeneizacin de los mbitos de aplicacin de los sistemas de libertad regulada y vigilada de precios de la canasta de energticos.
e. Desarrollo del sector minero

Para fomentar el desarrollo del sector minero y mejorar la administracin de los recursos, se pondr en marcha un plan de exploracin regional y global del subsuelo con anlisis geofsicos, geolgicos y geoqumicos. Se espera alcanzar un cubrimiento y sistematizacin de 120.000 km2 a una escala de 1:100.000. Esto permitir la promocin y entrega en concesin de nuevos prospectos as como un crecimiento en los niveles de produccin de minerales extrados. Adems, el Gobierno implementar y consolidar el sistema de informacin minero colombiano.
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Se aumentar la eficiencia de la autoridad minera mediante la reestructuracin institucional, la descentralizacin, la agilizacin de los trmites para los inversionistas privados y la optimizacin de procedimientos. De igual forma, se aumentar la cobertura actual de la Autoridad Minera, por medio de la delegacin de las funciones de trmite, contratacin, fiscalizacin, liquidacin de regalas y desarrollo de programas mineros.
3 . Infraestructura estratgica en transporte

El sector transporte representa 5,5% del PIB y tiene un gran valor estratgico, ya que vincula actividades productivas, comerciales y sociales. Los principales retos durante el cuatrienio son: a) disminuir la participacin de los costos del transporte en el precio final de las mercancas; b) integrar las zonas aisladas con los centros de consumo y distribucin para mejorar los niveles de productividad, potenciar la explotacin agrcola y mejorar el nivel de vida en las regiones; c) implementar mecanismos autosostenibles de administracin regional y transferir la infraestructura de la red de transporte de inters departamental y municipal; y d) disminuir los ndices de accidentalidad, as como los eventos de piratera, secuestros y dems delitos cometidos en las vas. Para el logro de estos objetivos el Gobierno pondr en marcha una estrategia integral que incluye nuevas inversiones, cambios institucionales y el fortalecimiento de la regulacin tcnica y econmica del sector. Con ella se espera, en ltima instancia, el fortalecimiento institucional y la consolidacin de los esquemas de participacin privada. Como apoyo al sistema de transporte, se profundizarn los esfuerzos del sector para que estos atiendan las necesidades bsicas de comunicacin entre las regiones que tienen menos infraestructura.
a. Mantenimiento y conservacin de carreteras

Para el logro de objetivos bsicos en cuanto a rehabilitacin, ampliacin, mantenimiento y conservacin de las carreteras, se promover la interconexin modal para integrarlas con el mbito regional, nacional e internacional, se definirn las competencias institucionales para lograr una administracin eficiente y unificada de la red de carreteras, y se fortalecer el proceso de participacin privada en la ejecucin de proyectos de infraestructura.
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Red nacional de carreteras

El deterioro de la red de carreteras se ha incrementado durante los ltimos aos debido a las restricciones presupuestales. Adicionalmente, los escasos recursos con que se ha contado han sido orientados a la atencin de programas distintos a los de mantenimiento. Mientras que los ingresos del Invas por concepto de peajes ascienden a $300.000 millones, se estima que requiere anualmente $280.000 - $300.000 millones para el mantenimiento de la red a su cargo, lo que no incluye los recursos necesarios para la rehabilitacin de sta que se encuentra en regular y mal estado, los cuales ascienden a 25% del total. Por lo anterior, el Gobierno impulsar la inversin en infraestructura de transporte mediante mecanismos de participacin privada. Para los proyectos financiados con recursos pblicos, se buscar que los provenientes de los peajes se dirijan prioritariamente al mantenimiento de la red, y que con recursos de la Nacin se atiendan aquellos proyectos de alto impacto econmico teniendo en cuenta las razones beneficio-costo y la generacin de empleo. Los recursos provenientes de la sobretasa a la gasolina se destinarn al menos en un 50% a la construccin, mantenimiento y conservacin de las vas urbanas, secundarias y terciarias, de acuerdo con la competencia del ente territorial respectivo, sin perjuicio de las pignoraciones adquiridas sobre estos recursos.
b. Impulso al transporte urbano y masivo

El transporte pblico colectivo y masivo de pasajeros en las ciudades colombianas adolece de una serie de problemas explicados, entre otros, por los siguientes factores: a) una sobreoferta cercana al 35%; b) una elevada edad promedio de los vehculos; c) una ineficiente utilizacin de la infraestructura; y d) una deficiente operacin del trfico. En general, las causas estructurales radican en la ausencia de sistemas ordenados de transporte adecuados a las necesidades de las ciudades y en la debilidad institucional de las autoridades encargadas de la planeacin, gestin, regulacin y control de trnsito y transporte. Con el fin de optimizar la infraestructura fsica destinada al transporte terrestre automotor y al fortalecimiento institucional, se adelantarn las reformas legales que incentiven a los propietarios de vehculos a registrar y pagar impuestos y derechos ante el organismo de trnsito de la jurisdiccin en donde habitualmente circulan. En especial, se espera evitar las prcticas conducentes a capturar los usuarios de entes locales adyacentes mediante descuentos u otros
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procedimientos administrativos. De igual manera, y a fin de mejorar el servicio de transporte pblico urbano, el Gobierno Nacional transferir a las ciudades las facultades para administrarlo y regularlo, y promover la conformacin de empresas de transporte eficientes. Adems, impulsar el fortalecimiento institucional y el desarrollo de proyectos de gestin de trfico para las ciudades de ms de 300 mil habitantes.
Nuevos proyectos
El Gobierno Nacional participar en el desarrollo de sistemas integrados de transporte masivo basados en buses de alta capacidad para las grandes ciudades. La inversin privada sustentada, principalmente, por los ingresos provenientes del cobro a los usuarios de los sistemas y de los desarrollos inmobiliarios asociados a stos, se maximizar para cubrir, adems de los costos de equipos, operacin y mantenimiento del sistema, la mayor parte de los costos de inversin en infraestructura. Si a ello hubiese lugar, se procurar cubrir el faltante con recursos pblicos, en cuyo caso se considerar la financiacin por parte del sector privado con el respaldo de aportes futuros de la Nacin y de las entidades territoriales y reas metropolitanas. En el diseo e implementacin de los sistemas: a) se incentivar la participacin de la industria transportadora local reconociendo su conocimiento y experiencia en el rea de influencia del proyecto; y b) se desarrollar la accesibilidad al sistema para los discapacitados. El Gobierno Nacional cofinanciar asesoras para la estructuracin de los proyectos en los municipios que muestren un avance efectivo en la implantacin de programas de gestin de trfico y mantenimiento de la infraestructura. En cumplimiento de los compromisos adquiridos, el Gobierno Nacional continuar apoyando la financiacin de los proyectos de transporte masivo basados en buses articulados de las ciudades de Bogot (sistema TransMilenio) y Santiago de Cali. Tambin se desarrollarn los sistemas integrados de transporte masivo basados en buses de alta capacidad de Bogot, Soacha, Cali, PereiraDosquebradas, Barranquilla-Soledad, Cartagena y Bucaramanga, y el valle de Aburr. Con la puesta en marcha de estos proyectos se propone alcanzar las metas presentadas en el cuadro 6. Se suscribirn nuevos convenios entre la Nacin y el Distrito Capital, y entre la Nacin y la ciudad de Santiago de Cali para concentrar el esfuerzo financiero exclusivamente en los proyectos TransMilenio y SITM de Santiago de Cali, basados en buses articulados, eliminando los compromisos anteriores para la financiacin de la primera lnea de metro y del tren ligero.
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CUADRO
Resultados esperados con la implantacin de sistemas de transporte masivo

Resultados esperados -Reduccin en 35% de los costos de operacin del transporte pblico en los corredores intervenidos. -US$500 millones de inversin privada. -190 millones de horas por ao de ahorros en tiempo de viaje. -Reduccin de ndices de accidentalidad en 35%, en los corredores intervenidos. -Generacin de al menos 60.000 empleos. -4 millones de viajes ms al da en sistemas de transporte masivo con velocidad promedio de 26 km/h. -Reduccin de ndices de criminalidad en 30% en las zonas de influencia directa de los sistemas de transporte masivo. -Identificacin de nuevas fuentes de financiacin (cargos a los usuarios, como peajes urbanos y equivalentes).
Programas Expansin de TransMilenioBogot. Sistema Integrado de Transporte Masivo de Cali. Sistema Integrado de Transporte Masivo de Barranquilla y Soledad. Sistema Integrado de Transporte Masivo de Pereira y Dosquebradas. Otros sistemas de transporte masivo (Cartagena). Extensin hasta Soacha del Sistema Integrado de Transporte Masivo de Bogot TransMilenio (SITM).
.uente: Direccin de Infraestructura y Energa - DIE-DNP.
La poltica de transporte masivo buscar promover mecanismos que permitan la participacin de pequeos y medianos transportadores en los proyectos. La regulacin de tarifas deber prevenir abusos de posiciones dominantes y monopolios. As mismo, se promover la vinculacin del capital privado en la estructuracin y financiacin de estos proyectos, conforme a un modelo fiscal que implique el control de una poltica pblica sostenible sobre la operacin y administracin de los sistemas de transporte masivo, que garantice un manejo equitativo de los costos al usuario y la calidad del servicio. Con fundamento en las vigencias futuras que autorice o haya autorizado la Nacin, las entidades territoriales podrn celebrar contratos de concesin,
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desarrollar procesos de titularizacin y desarrollar los dems esquemas financieros que autorice el Gobierno Nacional, que para estos efectos podr autorizar mecanismos de financiamiento de largo plazo, de manera consistente con la estructura financiera de los proyectos. El Gobierno Nacional slo podr otorgar vigencias futuras para los sistemas integrados de transporte masivo basados en buses de alta capacidad que se desarrollen en aquellas entidades territoriales y reas metropolitanas que estn cumpliendo compromisos previamente suscritos con la Nacin en relacin con este tipo de sistemas. Las rentas que las entidades territoriales destinen para la implementacin de los proyectos no atentarn contra los programas de saneamiento fiscal en curso, ni contra la sostenibilidad fiscal futura de stas. As mismo, para llevar a cabo los sistemas integrados de transporte masivo basados en buses de alta capacidad, las entidades territoriales y las reas metropolitanas quedan facultadas para: a) aumentar hasta en 20% las tarifas de los gravmenes de su competencia; y b) crear nuevos gravmenes sobre derechos de trnsito en ciertas reas restringidas o congestionadas, cobro de peajes y cobros especiales para lotes de parqueo.
c. Desarrollo de otras modalidades de transporte

i. Subsector fluvial
El transporte fluvial ofrece alternativas de bajo costo y reducido impacto ambiental: una tonelada/km por ro cuesta $57 y por carretera $127. Infortunadamente, la deforestacin de las cabeceras y los cauces de los ros navegables ha limitado su uso. Adicionalmente, el conflicto armado ha afectado el uso de las hidrovas para el transporte de carga y pasajeros. El Gobierno Nacional realizar inversiones en infraestructura fluvial y portuaria para su conservacin y renovacin buscando la integracin de las regiones ms aisladas y la conexin de las hidrovas con otras modalidades de transporte. La recuperacin de la navegabilidad del ro Magdalena ser la primera prioridad en este subsector; se realizarn igualmente estudios tendientes a recuperar e impulsar el desarrollo de la navegabilidad de las diferentes hidrovas del pas, como las de los ros Meta, Atrato y San Juan. Se promovern proyectos de inversin privada para lograr una mejora de la infraestructura fluvial y se explorarn alternativas de integracin con las polticas de seguridad en infraestructura y con desarrollos productivos y empresariales.

ii. Subsector ferroviario

La integracin de la infraestructura de transporte ferroviario, su mantenimiento y conservacin se llevarn a cabo mediante una estrategia comprensiva que incluye los siguientes programas: a) modernizacin, ampliacin y mantenimiento de la infraestructura; b) promocin del uso de nuevos materiales y equipos e implementacin de estndares de calidad; c) redefinicin de las competencias institucionales y el fortalecimiento del recurso humano; y d) impulso del proceso de participacin privada en el desarrollo de proyectos de infraestructura y operacin. La rehabilitacin de la infraestructura ferroviaria apoyar el desarrollo de la poltica de alcoholes carburantes. El Gobierno Nacional adelantar los estudios de prefactibilidad y factibilidad para concesionar una nueva lnea de ferrocarril que conecte las minas de Cerromatoso y la ciudad de Montera con la lnea frrea de Santa Marta a Bogot. De igual manera, impulsar la construccin de la va frrea alterna al puerto de Santa Marta. Para ello, podr incorporar un otros al contrato de concesin de esta va frrea para que sea construida con recursos que el concesionario debe girar a la Nacin.
iii. Subsector areo

El Gobierno Nacional dar continuidad a las inversiones, con el fin de alcanzar el control de la totalidad del espacio areo nacional. Se continuar con el plan de transicin CNS/ATM (comunicacin, navegacin, vigilancia/gestin del trfico areo basado en sistemas satelitales), el cual definir las inversiones en infraestructura aeronutica durante los prximos 10 aos. Para el mantenimiento, conservacin y optimizacin de la infraestructura de transporte areo, se invertirn recursos para el logro de los estndares aeroportuarios aceptados internacionalmente, para todos los aeropuertos que conforman la red nacional. El Gobierno Nacional invertir en conjunto con las entidades territoriales de Caldas en la construccin del aeropuerto de Palestina (departamento de Caldas).
iv. Subsector martimo

En 1991 se inici un proceso de reestructuracin del sector portuario que condujo a una creciente participacin privada y a un incremento en la eficiencia de los puertos. Hoy en da, sin embargo, es necesario replantear la estructura de los contratos de concesin de las sociedades portuarias, ya que la realidad ha cambiado sustancialmente desde cuando se adjudicaron las concesiones.

En cuanto a la inversin pblica, no se han logrado consolidar los accesos viales y frreos a los puertos y no se han cumplido los objetivos de mantenimiento en canales de acceso a los puertos, ni los de sealizacin y ayudas a la navegacin martima. Para el mantenimiento y conservacin de la infraestructura de transporte martimo, se mejorarn los estndares, condiciones y procedimientos de orden tcnico y operativo, se fortalecer el proceso de participacin del sector privado en el desarrollo de proyectos de infraestructura portuaria y martima, y se atraern recursos de cooperacin tcnica internacional.
d. Mecanismos de participacin privada

La vinculacin de capital privado en el desarrollo de proyectos de infraestructura se inici con la Constitucin de 1991. Para el sector de transporte, las leyes que reglamentaron los contratos de concesin fueron sancionadas en 1993. A partir de entonces comenz en firme la participacin privada en el sector. Si bien los procesos de participacin privada han hecho posible alcanzar ambiciosas metas fsicas, el impacto fiscal producto de las garantas otorgadas en los contratos ha venido creciendo de manera significativa (y preocupante) en los ltimos aos46. Las dificultades de las concesiones pueden explicarse por tres razones principales: a) la deficiente informacin tcnica sobre los proyectos; b) la inexistencia de un marco regulatorio adecuado; y c) la sobrestimacin de los trficos. Pero estos problemas no son insalvables. Si se consigue una adecuada transferencia de riesgos al sector privado sobre la base de mejores estudios de demanda, estudios tcnicos detallados, predios y licencias ambientales con anterioridad al inicio de la construccin, se pueden superar los errores del pasado, que deben ser percibidos como los costos de aprendizaje ligados a la evolucin del esquema de concesin. El Gobierno continuar con el desarrollo de los programas de concesin, no slo en infraestructura vial, sino tambin en las otras modalidades de transporte. Se llevar a cabo la puesta en marcha de esquemas de participacin privada dirigidos a fortalecer el mantenimiento de la infraestructura vial, a travs de mecanismos que permitan la participacin de comunidades, grupos empresariales o productivos directamente beneficiados con las obras. De la misma manera, se adelantarn proyectos en el sector fluvial tendientes a
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Estas garantas generalmente eran de riesgo comercial y de sobrecostos de construccin.
promover la infraestructura necesaria para el desarrollo de los canales navegables, con participacin de inversionistas privados. Para ello, se fortalecern las entidades ejecutoras y concedentes, con el fin de mejorar la capacidad de gestin contractual. En sntesis, se avanzar en la definicin de una poltica explcita de concesiones que asegure la obtencin de sus beneficios y racionalice el impacto fiscal para la Nacin. De otro lado, el Gobierno crear las condiciones para que los fondos de pensiones puedan financiar actividades productivas 47. En particular, se desarrollarn las condiciones legales, financieras e institucionales requeridas para la vinculacin de inversionistas institucionales a proyectos de infraestructura. Esta vinculacin garantizar los recursos necesarios para financiar la expansin del sector, mitigando los riesgos existentes (riesgos de mercado, de crdito, soberano, regulatorios y financieros). Igualmente, el Gobierno definir proyectos pendientes en los que se han realizado inversiones significativas y buscar soluciones eficientes con participacin privada.
4 . Servicios pblicos domiciliarios

El modelo de prestacin de los servicios pblicos domiciliarios adoptado durante la dcada de los noventa ha permitido el logro de mayores coberturas, mejor calidad y mayor confiabilidad en el servicio. Durante el perodo 1995-2001, la cobertura en energa elctrica pas de 76% a 89% para las zonas interconectadas. En el mismo lapso, la cobertura del servicio de gas combustible pas de 10,5 millones a 23,3 millones de habitantes. La densidad telefnica aument de 10,30 a 17,11 lneas por cada cien habitantes. En el ao 2001, la cobertura de acueducto era de 96% en las ciudades grandes, de 87% en las medianas y de 82% en los municipios pequeos. En alcantarillado, la cobertura urbana era de 88% en las grandes ciudades, 87% en las medianas y de 60% en las pequeas. Adicionalmente, se ha producido un aumento en la calidad de la prestacin de los servicios pblicos domiciliarios. Durante el perodo 1995-2001, el servicio de energa no se vio interrumpido por la ocurrencia del fenmeno de El Nio, y la continuidad en la prestacin del servicio de gas natural se mantuvo alrededor de 99%. As mismo, el tiempo medio de instalacin de nuevas lneas telefnicas se redujo de
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La cartera de los fondos es de $15 billones y ha crecido a tasas superiores a 30% anual.
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210 a 20 das. La calidad del servicio de acueducto, medida a travs de la continuidad, se increment de 19,5 horas diarias en 1992 a 21,6 en el ao 2000. El Gobierno continuar con la promocin de la participacin del sector privado, de los trabajadores y del sector solidario en los servicios pblicos domiciliarios, y se desarrollarn programas para fomentar la participacin de los usuarios en el capital de las empresas a travs de fondos de capitalizacin social. Para ello, impulsar la consolidacin de los marcos regulatorios y el desarrollo de procesos de privatizaciones y concesiones en la construccin, operacin y mantenimiento de infraestructura de servicios pblicos domiciliarios. As mismo, impulsar cambios regulatorios e institucionales para devolver la viabilidad a muchas empresas prestadoras de servicios. Las empresas estatales debern preservar su viabilidad econmica a fin de mantener su estabilidad.
a. Optimizacin en la prestacin de los servicios pblicos

i. Servicio de energa elctrica
Sin considerar los resultados de las Empresas Pblicas de Medelln, EPSA y Codensa, a diciembre de 2001, las prdidas netas de las empresas distribuidoras y comercializadoras de energa ascendan a $710.000 millones, la cartera vencida a $927.000 millones48 y las prdidas de energa (tcnicas y no tcnicas) superaban el 30%. Los distribuidores y comercializadores integrados enfrentan costos adicionales por diversos factores: atencin de mercados dispersos, hurto de energa y cartera no cobrable por problemas de acceso a regiones, entre otros49. Por esta razn, se debern buscar alternativas menos costosas de prestacin del servicio antes que transferir a la tarifa todos estos costos. Una solucin a la crisis del sector distribuidor y comercializador de energa ser el programa de normalizacin de redes en barrios subnormales, mediante el cual se podrn legalizar usuarios informales y reducir prdidas no tcnicas. El programa contar con la participacin activa del Gobierno Nacional, los entes territoriales y la comunidad, y ser financiado con recursos de fondos especiales y de las transferencias de la Nacin hacia los municipios, con la participacin de las actuales empresas prestadoras del servicio. Adems, se obligar a las
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De esta cartera, 28% es con entidades oficiales y por alumbrado pblico. Usuarios residenciales sin medicin (550.000 a diciembre 31 de 2001), poblacin desplazada (890.000 personas en los ltimos siete aos) y zonas con problemas de orden pblico (136 municipios).
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entidades oficiales a que aseguren las partidas presupuestales necesarias para el pago oportuno del servicio a las empresas comercializadoras. Con el objetivo de asegurar la continuidad del servicio, en el caso de las empresas de distribucin elctrica intervenidas con fines de liquidacin, se desarrollar una nueva legislacin que faculte al agente liquidador para disponer antes de seis meses de los activos. Los recursos financieros obtenidos por la enajenacin o concesin se dispondrn en un encargo fiduciario que salvaguardar los intereses de los acreedores. De otro lado, se fortalecer el marco reglamentario para las actividades del servicio de energa elctrica teniendo en cuenta los siguientes principios: a) manteniendo el principio de neutralidad de la Ley 142 de 1994, buscar incluir esquemas diferenciales de generacin, distribucin, comercializacin, calidad, continuidad y atencin del servicio, de tal forma que se racionalicen los costos en las zonas no interconectadas, territorios insulares, barrios subnormales, reas rurales de menor desarrollo y comunidades de difcil gestin; b) el Gobierno Nacional podr, en casos excepcionales, permitir la entrega de mercados por parte de los comercializadores existentes y asignarlos a otro comercializador o a las alcaldas, para lo cual se fijarn procedimientos transitorios que permitan mantener la prestacin del servicio; c) actualizar las tarifas cada vez que vare el costo de prestacin del servicio; y d) fortalecer el alcance de la Superintendencia de Servicios Pblicos Domiciliarios en la inspeccin del cumplimiento de requisitos en instalaciones elctricas. Con el objeto de asegurar la prestacin del servicio a los usuarios de menores recursos y de mantener un equilibrio entre los costos de comercializacin, las contribuciones y los subsidios de todos los comercializadores de un municipio, el Gobierno Nacional podr implementar medidas que introduzcan factores de equilibrio entre comercializadores. Actualmente, 85% de la capacidad de almacenamiento hdrico se encuentra concentrada en dos agentes. De aumentarse la concentracin se podran presentar condiciones de oligopolio en el mercado de generacin. Por esta razn, se fortalecern las condiciones de competencia en esta actividad, evitando el abuso de la posicin dominante. Adems, el Gobierno Nacional adoptar esquemas que permitan el reconocimiento de costos econmicos50 para las plantas despachadas por restricciones.
50
Se entiende por costos econmicos los valores de inversin, fijos y variables, de administracin, operacin, mantenimiento y remuneracin del capital, que son necesarios para garantizar la prestacin del servicio con los niveles de calidad establecidos.
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Existen, de otro lado, algunas empresas generadoras pertenecientes a la Nacin que presentan problemas de sostenibilidad financiera, que no slo ponen en riesgo su operacin comercial, sino tambin la totalidad de la oferta energtica. Por ello, se promover la conformacin de un nuevo agente generador viable con los activos de generacin pertenecientes a empresas estatales, que actualmente no son viables en el largo plazo y/o tengan la obligacin de cederlos a la Nacin. Se dar continuidad a la integracin de las redes de transmisin elctrica con los pases vecinos, para lo cual el Gobierno Nacional velar por el cumplimiento de la Decisin No. 536 del 19 de diciembre de 2002 de la Comunidad Andina de Naciones. Las tarifas de los nuevos proyectos de expansin del Sistema de transmisin nacional (STN) tendrn una vigencia que cubra la vida til de los mismos. En caso de que el proyecto elimine racionamientos en sistemas de transmisin regional y/o distribucin local, el proyecto de expansin del STN podr tener asociada la respectiva conexin. Se ampliar el uso de los recursos del .ondo de Apoyo .inanciero para la Energizacin de las Zonas Rurales Interconectadas, creado por la Ley 788 de 2002, para financiar proyectos dirigidos a la normalizacin del servicio de energa elctrica en los barrios subnormales. El valor pagado por los agentes dueos de los activos del STN como resultado de la aplicacin de esta ley deber ser transferido a los usuarios del Sistema interconectado nacional (SIN) a travs de la tarifa por el uso del STN.
ii. Servicios de comunicaciones

Con el fin de incentivar el desarrollo del sector de las comunicaciones, el Gobierno fortalecer el marco regulatorio y legal, para lo cual tendr en cuenta los cuatro factores que han impulsado el desarrollo de la industria de telecomunicaciones en el mbito mundial: competencia, convergencia, globalizacin y servicio universal. La competencia acelera el desarrollo tecnolgico y contribuye a mejorar la calidad y disminuir los costos. La convergencia permite la integracin de diferentes servicios en una misma red y posibilita nuevas alternativas de comunicaciones. La globalizacin garantiza que inversionistas extranjeros participen en el mercado nacional. Y el servicio universal permite que los grupos de escasos recursos y rurales apartados se beneficien de las comunicaciones. De otro lado, el Gobierno actualizar el marco regulatorio de la televisin pblica, trabajar en la recuperacin de la red de transmisin nacional y adelantar una
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reestructuracin de las entidades del sector (Comisin Nacional de Televisin, Audiovisuales e Inravisin). As mismo, en el sector postal se modificarn las condiciones regulatorias y de competencia en el servicio de correos. Se definirn las diferencias entre los servicios de correo ordinario y mensajera especializada, se fortalecern las facultades del Gobierno para la intervencin en el mercado postal (a travs de la fijacin de tarifas mnimas y mximas para la industria) y se definir el rgimen de habilitacin y contraprestacin de los operadores de servicios postales.
iii. Servicio de agua potable y saneamiento bsico

El sector de agua potable y saneamiento bsico presenta una marcada atomizacin de prestadores del servicio, grandes diferencias en cobertura y calidad entre departamentos y entre zonas rurales y urbanas, y una baja eficiencia en la aplicacin de recursos por parte de los entes territoriales. Aunque la regulacin vigente ha propiciado importantes avances en cobertura y equidad, no lo ha hecho en la eficiencia y calidad de los servicios. Para subsanar las debilidades regulatorias, se establecern medidas que permitan aumentar la eficiencia y calidad integral del servicio, se ajustar el esquema tarifario y de subsidios para que incentive la inversin, garantice la recuperacin de los costos y evite el traslado de ineficiencias a los usuarios; se reducirn las barreras a la entrada de nuevos operadores en zonas no atendidas por los prestadores establecidos y se generarn incentivos para la inversin en esquemas regionales. Igualmente, se implementarn los ajustes normativos e incentivos para que los recursos sectoriales de responsabilidad local sean utilizados de manera eficiente y eficaz. Se continuar brindando asistencia tcnica y apoyo financiero para optimizar las inversiones y facilitar el acceso al servicio de la poblacin ms necesitada. La Nacin, las entidades territoriales y las empresas de servicios pblicos, dentro de sus competencias, podrn apoyar la creacin de empresas regionales que permitan esfuerzos conjuntos para adelantar programas de agua potable y saneamiento bsico en sus territorios, los cuales contarn para su financiamiento con recursos del Sistema General de Participaciones Propsito General, los recursos de regalas y las respectivas Corporaciones Autnomas. El Gobierno Nacional podr cofinanciar los proyectos que dichas empresas desarrollen. Por otro lado, se apoyar a las entidades territoriales en el desarrollo de planes de gestin integral de residuos slidos reglamentados por el Decreto 1713 de 2002 y se culminar el desarrollo e implementacin del Sistema de informacin
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sobre residuos slidos. Adicionalmente se formularn y apoyarn polticas educativas sobre prevencin, generacin y manejo de residuos slidos, y se incentivarn prcticas de separacin en la fuente, necesarias para la sostenibilidad ambiental y para la consolidacin del reciclaje como una actividad viable y productiva dentro de la economa nacional.
b. Reestructuracin de empresas de servicios pblicos

Las empresas de servicios pblicos enfrentan un conjunto de problemas que amenazan su viabilidad econmica. Entre los ms serios se encuentran la falta de gobernabilidad, convenciones colectivas onerosas, estructuras organizacionales deficientes, estructuras financieras inadecuadas, inversiones en capacidad instalada poco productiva y problemas de cobro de cartera, particularmente en el caso de sectores informales y usuarios ilegales. Con el fin de resolver esta situacin, el Gobierno definir una estrategia para la reestructuracin de las empresas de servicios pblicos con problemas financieros. sta comenzar con la adopcin de medidas que aseguren la gobernabilidad de las empresas y continuar con la incorporacin de tecnologas blandas que apoyen la eficiencia de los procesos productivos. As mismo, se pondrn en prctica procesos de reestructuracin financiera y de reduccin de pasivos pensionales. Se revisarn las convenciones colectivas, y se desarrollarn esquemas de capitalizacin social, en los que los trabajadores, los usuarios, los acreedores y los gobiernos, tanto nacional como locales aportan recursos y participan de la rentabilidad. Para empresas cuya viabilidad sea incierta, se considerarn otras alternativas (fusin, escisin, liquidacin o contratos de concesin para la operacin de unidades de negocios), con posible participacin comunitaria.
c. Esquema de tarifas y subsidios

Las actuales tarifas aplicadas por los prestadores en el sector de agua potable y saneamiento bsico en muchos casos no cubren en su totalidad los costos de mantenimiento, ni la inversin en reposicin y expansin de los sistemas, a pesar de que la regulacin tarifaria lo permite. Esta situacin ha afectado las finanzas de las empresas prestadoras y ha dificultado el avance en la calidad y confiabilidad del servicio. Por su parte, el modelo tarifario del servicio de energa es bastante rgido, dado que algunos parmetros fueron regulados directamente por ley (por ejemplo, no pueden ser cambiados con el fin de ajustarlos a nuevas realidades sociales o de mercado).
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El Gobierno Nacional propondr esquemas tarifarios que incluyan criterios de eficiencia en los costos de prestacin de los servicios. Se buscar que los prestadores compartan las ganancias en eficiencia con los usuarios a travs de mejores servicios y menores tarifas. El esquema actual de subsidios y contribuciones no es sostenible, debido al desbalance entre el consumo total de los usuarios que aportan contribuciones y el de los que reciben subsidios. El Gobierno modificar las normas vigentes de tal manera que los subsidios slo cubran las necesidades bsicas para subsistencia de los sectores ms pobres51. Se buscar que las tarifas de los consumos de subsistencia no aumenten por encima de la inflacin, siempre y cuando esto no ponga en peligro las metas fiscales. Las contribuciones de los sectores industrial y comercial se harn a tarifa plena52 y se estudiar la posibilidad de aumentar las contribuciones de los estratos cinco y seis. Las definiciones tendrn en cuenta las especificidades de cada sector.
5 . Ciencia, tecnologa e innovacin

El mejoramiento de la capacidad para la generacin, transferencia y apropiacin de conocimiento le permitir a la sociedad colombiana aprovechar sus recursos humanos y naturales para la generacin de riqueza, la insercin en el mercado mundial y el logro del bienestar social. De ah que el desarrollo de competencias cientficas y tecnolgicas sea un elemento clave para el xito en los procesos educativos, sociales, productivos, de solucin de conflictos y de toma de decisiones. En la ltima dcada, la poltica cientfica y tecnolgica se ha centrado en el fortalecimiento del Sistema nacional de ciencia y tecnologa (SNCT), con el propsito de desarrollar la capacidad para la generacin, transferencia y apropiacin social del conocimiento. De esta manera, se ha dado prioridad a tres lneas de accin: a) articulacin y coordinacin de los agentes del SNCT; b) creacin de condiciones y capacidades para la generacin de conocimiento cientfico y tecnolgico de acuerdo con los estndares internacionales de calidad ms exigentes; y c) creacin y fortalecimiento del Sistema nacional de innovacin (SNI), como un soporte al mejoramiento de la competitividad de la economa.
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Estratos socioeconmicos uno y dos. En el caso de la energa, se entender como el costo de prestacin del servicio para el comercializador que atiende al mayor nmero de usuarios subsidiados en el municipio del usuario aportante.
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La inversin pblica en actividades cientficas, tecnolgicas y de innovacin se canaliza a travs de los presupuestos de Colciencias y de otras entidades del Estado. Si bien esta inversin, como porcentaje del PIB, tuvo una tendencia a la baja desde 1996, sta se revirti a partir de 2000 (grfico 13). Desde entonces, se han creado nuevos mecanismos de financiacin destinados a innovacin, competitividad y desarrollo tecnolgico que han sido el resultado de los aportes especialmente del SENA al SNI, as como de la puesta en marcha de algunas iniciativas de los ministerios de Comercio Exterior y de Desarrollo Econmico.
Inversin en actividades cientficas y tecnolgicas Porcentaje del PIB
GR.ICO
13
Porcentaje del PIB
0,5 0,4 0,3 0,2 0,1 0
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
Inversin pblica y privada
Inversin Gobierno
Inversin privada en actividad cientfica y tecnolgica
.uente: DNP.
En conclusin, el principal reto que enfrenta el pas en materia de poltica cientfica y tecnolgica es lograr que sta se consolide como una poltica de Estado que trascienda los distintos gobiernos e involucre a toda la sociedad. As, entonces, se deber mejorar la eficiencia y eficacia de los arreglos institucionales del sector, de tal forma que haya un uso ms racional de los recursos pblicos, se incentive la inversin privada y se incremente la inversin pblica.
a. Promocin de la investigacin
El Gobierno continuar con la promocin de la investigacin basado en tres lneas prioritarias. Primero, se adelantarn convocatorias de proyectos en todos
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los programas nacionales a travs de las tres modalidades de financiacin existentes: recuperacin contingente, cofinanciacin y crdito. Los proyectos podrn estar dirigidos a temas o problemas especficos, o hacia aquellos que pertenezcan a dos o ms programas nacionales. Segundo, se fortalecern los programas nacionales de investigacin y se propiciar su accin conjunta y articulada en temticas complejas y prioritarias para el pas, que requieran la interdisciplinaridad, as como una participacin interinstitucional, intersectorial e internacional. Y tercero, se continuar con el apoyo a la consolidacin de la comunidad cientfica en formas asociativas tales como centros de investigacin cientfica, grupos y centros de desarrollo tecnolgico, centros regionales de productividad, redes de investigacin cientfica y tecnolgica y programas de cooperacin tcnica internacional. A travs de estas lneas, se buscar que las polticas de investigacin contribuyan a mejorar el uso de las fuentes de energa, a agregarle valor al petrleo y al gas, a desarrollar la biotecnologa, a aprovechar la biodiversidad, a fortalecer la capacidad en informtica y telecomunicaciones, a prevenir y atender desastres naturales, a desarrollar de manera integral el campo y a elevar la capacidad tcnica del sector industrial. Igualmente, se continuar apoyando el fortalecimiento de la investigacin bsica que ayude al avance en la solucin de problemas agroalimentarios, de educacin y de salud, entre ellos los relacionados con las necesidades de la poblacin con discapacidad y su posibilidad de ejercer actividades productivas. En esos y otros campos se buscar la conformacin de fondos en los que concurran las diversas entidades del sector y se apalanquen nuevos recursos. De esta manera, se abrirn convocatorias en las lneas de investigacin concertadas entre los consejos de los programas nacionales de ciencia y tecnologa.
b. .ortalecimiento de la capacidad institucional

Se adelantarn iniciativas que garanticen la articulacin, coherencia y eficiencia del marco legal, institucional y financiero del Sistema nacional de ciencia y tecnologa. Para ello, se reformar el marco jurdico de la ciencia y la tecnologa, teniendo en cuenta, entre otros, los siguientes aspectos: a) la formulacin de un plan de ciencia y tecnologa de mediano y largo plazo; b) el diseo de un mecanismo de coordinacin presupuestal para ciencia y tecnologa que desarrolle los artculos 4 y 753; c) la transferencia de tecnologa a travs de las
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contrataciones que celebre la administracin pblica con personas naturales y compaas extranjeras, y mediante la utilizacin de medios de comunicacin masiva de propiedad del Estado para la divulgacin cientfica y tecnolgica; d) la creacin de las condiciones que incentiven la formacin de fondos regionales y sectoriales para la consecucin y manejo de recursos para ciencia y tecnologa; e) el fortalecimiento de la capacidad del Consejo Nacional de Ciencia y Tecnologa y los consejos nacionales para liderar la formulacin de polticas de este sector; f) la promocin de la demanda por parte de la sociedad colombiana de la capacidad de generacin y apropiacin de conocimiento con que cuenta el pas; y g) el fortalecimiento de las instancias regionales responsables del desarrollo de la ciencia y la tecnologa. Como meta para el cuatrienio, se crearn las condiciones para que la inversin pblica y privada en actividades de ciencia, tecnologa e innovacin aumente de manera paulatina y sostenible hasta alcanzar el 0,6 % del PIB al finalizar el presente gobierno.
c. Estmulo a la innovacin y al desarrollo tecnolgico

Con el fin de facilitar la innovacin y el desarrollo tecnolgico, Colciencias y el SENA promovern y fomentarn la investigacin aplicada y el desarrollo tecnolgico para mejorar la competitividad de los sectores productivos, en articulacin con las cadenas y los clusters. Para ello, se buscar diversificar y ampliar los estmulos financieros mediante crditos para proyectos de innovacin, estmulos tributarios para la inversin de recursos propios en proyectos de investigacin, innovacin y desarrollo tecnolgico, y esquemas de garantas a Mipymes para acceso a crditos para el mismo tipo de actividades. De otro lado, Colciencias promover las relaciones de mutuo beneficio en procesos de innovacin entre universidades, empresas y otras organizaciones productivas. Se seguirn apoyando los centros de desarrollo tecnolgico, los centros regionales de productividad, los parques tecnolgicos y las incubadoras de empresas de base tecnolgica.
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Artculo 4. El Consejo Nacional de Poltica Econmica y Social determinar, en cada vigencia fiscal, la propuesta del .ondo Colombiano de Investigaciones Cientficas y Proyectos Especiales ".rancisco Jos de Caldas", Colciencias, las entidades descentralizadas que debern destinar recursos y su cuanta, para actividades de investigacin y desarrollo tecnolgico. Las inversiones a que se refiere este artculo se administrarn mediante contratos interadministrativos con dicho fondo. Artculo 7. La inclusin de apropiaciones presupuestarias para planes y programas de desarrollo cientfico y tecnolgico, por parte de establecimientos pblicos del orden nacional, se har en consulta con Colciencias, con el fin de racionalizar el gasto pblico destinado a este efecto.
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Se buscar incrementar el aprovechamiento de las investigaciones ya realizadas y las que se desarrollen en el futuro por parte del sector productivo y de servicios frente a sus necesidades en materia de competitividad. As mismo, se promover el uso sostenible de los recursos naturales y se dar impulso a la incubacin de empresas de base tecnolgica y a la inversin en stas.
d. Capacitacin en investigacin y desarrollo en reas estratgicas

Se impulsar la cultura investigativa en los diversos mbitos formativos desde la educacin bsica hasta el doctorado. Se ampliar la cobertura en el Programa de Jvenes investigadores y se continuar el programa de apoyo a la formacin de doctores en el exterior. Se fortalecern los programas de doctorado nacionales con recursos de Colciencias, el IC.ES, el SENA y el Banco Mundial. La meta es formar 660 estudiantes y realizar cerca de 370 pasantas de investigacin para profesores. Los proyectos o tesis presentados en las entidades de educacin superior, que contengan aportes para el progreso y desarrollo social, econmico, tecnolgico y cultural de la Nacin, podrn recibir apoyo a travs de los mecanismos que ofrecen las instituciones que promueven la investigacin cientfica y tecnolgica.
e. .ortalecimiento de la capacidad regional de ciencia y tecnologa

Segn lo establecido en el Decreto 585 de 1991 y en el Acuerdo 4 de 2002 del Consejo Nacional de Ciencia y Tecnologa, se continuar con la construccin de capacidades cientficas, tecnolgicas y de innovacin en las regiones. Se apoyarn iniciativas que busquen fortalecer instancias regionales como consejos, comisiones o comits de ciencia y tecnologa, especialmente en las zonas de menor desarrollo. En todos los departamentos, incluidas las zonas deprimidas y de conflicto, se crearn incentivos para que los programas y proyectos productivos incorporen el conocimiento necesario para asegurar su viabilidad, sostenibilidad y competitividad; as mismo, para que los gobiernos departamentales y municipales incluyan en sus planes y presupuestos los programas necesarios para el desarrollo de una agenda de ciencia y tecnologa que contenga a escala regional las
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estrategias de capacitacin y promocin de la investigacin, el estmulo a la innovacin, el desarrollo tecnolgico y la apropiacin social de la ciencia y la tecnologa. Para ello, Colciencias, los ministerios, el SENA y los fondos que financian actividades de ciencia, tecnologa e innovacin coordinarn la realizacin de convocatorias conjuntas.
f. Apropiacin social de la ciencia y la tecnologa

En Colombia existe poco entendimiento y valoracin de lo que la investigacin cientfica puede representar para el desarrollo del pas. Por lo tanto, se requiere de una nueva relacin entre ciencia, tecnologa y sociedad. Por esta razn, se propiciarn mecanismos conducentes a fomentar la demanda de conocimiento por parte de los distintos sectores de la sociedad y el Estado colombiano. Igualmente, se utilizarn medios masivos de comunicacin, y se dar impulso a centros interactivos, clubes de ciencias, ferias, al periodismo cientfico, a proyectos editoriales de divulgacin cientfica y a nuevos modelos educativos, formales, no formales e informales.
g. Internacionalizacin
Se desarrollar una estrategia de internacionalizacin del SNCT, que incluir, entre otros, un programa de diplomacia cientfica, tal como lo propone el artculo 9 de la Ley 29 de 1990, la reestructuracin de la Red Caldas, el desarrollo de capacidades para la negociacin internacional de tecnologa y, especialmente, la movilizacin de recursos de cooperacin internacional.
6. Competitividad y desarrollo
La capacidad de la economa para competir con xito en el mundo globalizado est relacionada con la nocin de competitividad, entendida como el marco en el cual se desarrolla la actividad productiva. En esencia, la competitividad hace referencia a la capacidad de un pas para crear valor agregado y, por consiguiente, aumentar la riqueza nacional, sostener y expandir su participacin en los mercados internacionales y elevar simultneamente el nivel de vida de su poblacin. La competitividad necesita un entorno propicio para el desarrollo de la actividad empresarial: estabilidad macroeconmica, instituciones
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adecuadas, estabilidad en las reglas de juego y la existencia de recursos bsicos: infraestructura, mano de obra calificada, as como la capacidad de generacin y apropiacin de tecnologas por parte de las empresas. La intervencin del Estado es un factor esencial en la creacin de un ambiente favorable para el funcionamiento competitivo de las empresas. Esta intervencin se materializa, en primer lugar, mediante la estructura impositiva y, en segundo lugar, mediante la estructura regulatoria relacionada con la creacin y el funcionamiento de las empresas. En la actualidad, las actividades empresariales reguladas por el Gobierno (la creacin y registro de empresas, tributacin, vigilancia y control, contratacin pblica y registros estadsticos) se ven entorpecidas por el exceso de trmites y requisitos, la falta de racionalidad en los procesos y procedimientos internos y el traslado de funciones y trmites entre diferentes entidades pblicas. Estas deficiencias se han convertido en un obstculo para la entrada de nuevas firmas, un sobrecosto para el funcionamiento de las existentes y una fuente de corrupcin. La poltica de competitividad del actual Gobierno tendr seis ejes fundamentales: la eliminacin de trmites (y, en general, la racionalizacin de los procesos burocrticos), el fortalecimiento del papel general de coordinacin del Estado, la creacin de un sistema equilibrado de derechos a la propiedad, la generalizacin del acceso a las tecnologas de informacin dentro del marco de la Agenda de conectividad, el desarrollo de polticas integrales de biotecnologa y de turismo, y la proteccin y desarrollo de los mercados.
a. Eliminacin de trmites y coordinacin de iniciativas

El Gobierno Nacional pondr en prctica el Programa de racionalizacin de trmites y servicios, el cual estar basado en las siguientes iniciativas complementarias: a) la implementacin de un modelo de gestin pblica para la optimizacin y racionalizacin de trmites y servicios, bajo la coordinacin de la Agenda de conectividad del Ministerio de Comunicaciones, el Departamento Nacional de Planeacin, el Departamento Administrativo de la .uncin Pblica y la Vicepresidencia de la Repblica; b) la exigencia a cada entidad del Estado de la puesta en marcha de un plan de accin para la reduccin de trmites, procesos y procedimientos que generan altos costos de transaccin al ciudadano; y c) el fortalecimiento de sistemas de informacin interinstitucional (bancos de datos comunes, redes interinstitucionales) y modelos de prestacin de servicios del Estado a travs de sistemas de informacin para la administracin
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de clientes, ventanillas virtuales y gestin de trmites en lnea. Igualmente, la Agenda de conectividad apoyar los procesos de contratacin en lnea, con el uso de tecnologas de informacin y comunicacin. Con el fin de mejorar la competitividad de las entidades pblicas, stas adoptarn sistemas de calidad total y eficiencia administrativa, buscando en lo posible la certificacin de calidad ISO.
b. Papel de coordinacin del Estado

Se disear un plan de desarrollo empresarial que contendr y dar continuidad a la poltica de productividad y competitividad 1999-2009 y a los programas que se adelantan en el marco de la misma. En los encuentros nacionales de productividad y competitividad, se orientarn y revisarn peridicamente las polticas y compromisos adquiridos por la academia y el sector pblico y privado. Se fortalecer y consolidar la red Colombia Compite, en la que se identificarn las oportunidades de cada sector y las reas estratgicas para adelantar los proyectos requeridos para la mejora de la competitividad. Se continuar trabajando bajo el esquema de convenios de competitividad exportadora, los cuales tendrn que estar coordinados con los acuerdos sectoriales de competitividad agrcola. Se seguir impulsando el fortalecimiento econmico regional promoviendo las agrupaciones empresariales regionales, y se establecern los lineamientos que permitan formular un marco estratgico de competitividad regional. .inalmente, para mejorar la productividad empresarial, se apoyar el Movimiento Colombiano para Productividad, el cual ser coordinado por la red de centros de productividad.
c. Propiedad intelectual
La propiedad intelectual involucra la proteccin de los resultados o productos de los actos de la creacin humana tanto en los campos de la ciencia, la tecnologa, la industria y el comercio (propiedad industrial)54 como de la creacin literaria y artstica (derechos de autor y derechos conexos)55.
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La propiedad industrial abarca las invenciones; los modelos de utilidad; los dibujos o modelos industriales; las marcas de fbrica o de comercio; las marcas de servicio; el nombre comercial, las indicaciones de procedencia o denominaciones de origen y la represin de la competencia desleal. Esta proteccin tambin abarca las ejecuciones y prestaciones artsticas, los fonogramas, las transmisiones de los organismos de radiodifusin y el software.
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Los avances cientficos y tecnolgicos han conducido al surgimiento de nuevos mbitos de creacin que reclaman proteccin, como es el caso de las variedades vegetales, el conocimiento tradicional, los circuitos integrados, las expresiones del folclor, la biotecnologa y la diversidad biolgica. En el contexto de la globalizacin y de la sociedad del conocimiento y la informacin, los derechos de propiedad intelectual desempean cada da un papel ms importante en los desarrollos econmico, social y cultural de los pases, as como en los procesos de integracin econmica. En los foros multilaterales y regionales y en los escenarios de negociacin internacional, los pases industrializados buscan fortalecer los privilegios de los titulares y ejercer una creciente presin por elevar los niveles de proteccin de la propiedad intelectual. Para los pases en desarrollo como Colombia, el inters es hacer de los derechos de propiedad intelectual un instrumento efectivo de desarrollo. En efecto, la proteccin de estos derechos incentiva la investigacin y la produccin de nuevas creaciones, genera un clima de seguridad para la inversin y establece condiciones que contribuyen al desarrollo de la capacidad cientfica y tecnolgica, la cual, a su vez, permite que el pas mejore su competitividad en el marco de la economa global. En el campo de los derechos de la propiedad industrial, los resultados de la proteccin por medio de signos distintivos han mostrado un adecuado funcionamiento, que hace posible identificar el origen de productos y tecnologas, mejorar las estrategias de comercializacin y evitar la competencia desleal. En lo que tiene que ver con la proteccin mediante patentes, sta ha sido mejor aprovechada por los extranjeros: entre 1998 y 2002 slo 5,6% del total de patentes se concedi a residentes en Colombia. Esto hace evidente una baja capacidad de innovacin e invencin en Colombia. No obstante, se reconoce la existencia de una tradicin en desarrollos tecnolgicos adaptativos. De cualquier forma, en Colombia los bancos de patentes y de diseos no han sido plenamente aprovechados como instrumentos de transferencia de informacin tecnolgica que nutran el desarrollo de la capacidad cientfica y tecnolgica del pas. Los derechos de autor y derechos conexos, por su parte, tienen una creciente importancia, que proviene del surgimiento de nuevas formas de explotacin econmica de las obras y prestaciones protegidas. Esto, a su vez, ha permitido el nacimiento, desarrollo y fortalecimiento de las llamadas industrias culturales
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y sus respectivas organizaciones gremiales, que despliegan su actividad en importantes sectores de la vida econmica y cultural56. El Gobierno impulsar una poltica de derechos de propiedad intelectual que sirva como instrumento integral de desarrollo, armnica con las polticas industriales, comerciales y sociales del pas, dando prioridad a los intereses nacionales, especialmente en los campos de la salud, la agricultura, la biodiversidad, el medio ambiente, los conocimientos tradicionales y el folclor. Desde el punto de vista institucional, si bien las entidades de sectores directamente relacionados con el tema de propiedad intelectual57 adelantan individualmente una funcin adecuada, se requiere fortalecer la articulacin entre ellas. En consecuencia, se crear una instancia de coordinacin, articulacin y toma de decisiones integrada por las entidades con responsabilidades en la materia. En ella se formularn, programarn y evaluarn las polticas y planes sobre el tema, para el adecuado desarrollo normativo, la articulacin de las diferentes polticas sectoriales, especialmente teniendo en cuenta los mbitos de negociacin comercial del pas, y la identificacin de las respectivas debilidades y fortalezas de cada uno de los sectores comprometidos. En materia de propiedad industrial, en particular, el objetivo es mejorar la eficiencia en la evacuacin de solicitudes y, especialmente, hacer de la poltica un instrumento que incentive la investigacin y el surgimiento de industrias innovadoras. Se crearn incentivos para que desde el Sistema nacional de innovacin se aprovechen los bancos de patentes y de diseos en la creacin y desarrollo de nuevos procesos, tecnologas y productos, as como para la transferencia de tecnologa. Por otra parte, se buscar crear una cultura nacional de respeto de los derechos de los autores y dems titulares, para acrecentar las fortalezas que posee el pas en cuanto a la produccin de una diversa gama de creaciones literarias y artsticas. Para ello, se fomentar la cooperacin institucional y gremial en la lucha contra la
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Es el caso de las industrias editorial, del software, y de la msica, as como de los organismos de radiodifusin, las organizaciones de gestin colectiva del derecho de autor y, en general, toda la industria de la cultura y el entretenimiento. Departamento Nacional de Planeacin, los ministerios de Comercio, Industria y Turismo, Relaciones Exteriores, Ministerio de la Proteccin Social, Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial y Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, y otras entidades como la Superintendencia de Industria y Comercio, el Instituto Von Humboldt, el Invima, el ICA. En cuanto a derechos de autor y derechos conexos, el Ministerio del Interior y de Justicia y la Direccin Nacional de Derecho de Autor.
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piratera y se impulsar el desarrollo de las llamadas sociedades de gestin colectiva, con lo cual se ayudar al afianzamiento y desarrollo de las llamadas industrias culturales. En el escenario de las negociaciones internacionales y bilaterales, se buscar concertar con pases cuyos intereses sean similares, una posicin orientada a que las naciones desarrolladas presten mayor atencin a la necesidad de reconciliar sus intereses comerciales en materia de propiedad intelectual con los problemas esenciales de desarrollo que enfrentan pases en desarrollo58.
d. Agenda de Conectividad
La Agenda de conectividad es una poltica de Estado que busca masificar el uso de las tecnologas de la informacin y telecomunicaciones, con el propsito de lograr que el pas aproveche las tecnologas para su desarrollo econmico, social y poltico, buscando insertar a Colombia en la sociedad del conocimiento a travs de la democratizacin del acceso a la informacin, aumentando la competitividad del sector productivo y liderando el proceso de modernizacin del Estado. Para lograr estos objetivos, la Agenda de conectividad desarrolla seis estrategias: a) acceso a la infraestructura de la informacin; b) educacin y capacitacin en el uso de estas tecnologas; c) uso de tecnologas de esta naturaleza en las empresas; d) fomento a la industria nacional en tecnologas de la informacin y telecomunicaciones; e) generacin de contenido local relevante; y f) Gobierno en Lnea. El Gobierno dar continuidad a la Agenda de conectividad. Los desarrollos futuros y las modificaciones que vengan al caso tendrn en cuenta los siguientes principios: a) mejorar la calidad de vida de los colombianos mediante el desarrollo de tecnologas de la informacin y telecomunicaciones que contribuyan a construir equidad social, garantizar la revolucin educativa, impulsar y promover la generacin de contenidos, el aprendizaje, la participacin ciudadana, apoyar a localidades y regiones del pas ante eventualidades de
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Los temas relevantes son: relacin entre el acceso a medicamentos y el cumplimiento de los derechos de propiedad intelectual; aproximacin al anlisis de patentabilidad de temas como usos y segundos usos; modificaciones de materia conocida; discusin sobre excepciones de patentabilidad; proteccin del software por medio de patentes; proteccin de bases de datos no originales; la proteccin de los derechos de los organismos de radiodifusin; los derechos de los artistas intrpretes del audiovisual; el agotamiento de los derechos de propiedad industrial; alcance de ciertos derechos como las denominaciones de origen; la efectiva transferencia de tecnologa; en el caso de pases con un elevado potencial en biodiversidad, la preocupacin por exigir como requisito de las solicitudes de patentes el dato sobre el origen del recurso gentico que da lugar a la invencin y el documento mediante el cual se compruebe que el acceso al recurso se hizo a travs de un consentimiento fundamentado previo; y el desarrollo y reconocimiento internacional de los sistemas de proteccin de los conocimientos tradicionales.
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orden pblico y desastres naturales; b) aumentar la competitividad de las empresas mediante la formacin especializada del capital humano, la creacin de proyectos asociativos y el acceso a los mercados y c) modernizar el Estado haciendo participativa, democrtica, eficiente y transparente su gestin, a travs de proyectos como la Intranet y el sistema de informacin gubernamental. La Agenda de conectividad, se proyectar a escala nacional, descentralizando sus proyectos en beneficio de las regiones, con nfasis en lo social, la gobernabilidad y el sector productivo, articulando y alineando los objetivos nacionales en el nivel central y territorial.
e. Biotecnologa
El pas cuenta con un inmenso patrimonio en materia de biodiversidad y recursos genticos que podran ser aprovechados con las numerosas oportunidades que brinda hoy la biotecnologa moderna. En Colombia ha habido avances en cuanto a la conformacin de una capacidad de investigacin en este campo, especialmente en agricultura y salud. En el mbito empresarial hay experiencias valiosas en procesos de innovacin biotecnolgica, en sectores como el de las flores, los alimentos y las vacunas. Igualmente, el pas cuenta con el marco legal mnimo para ofrecer un ambiente adecuado a las inversiones, el cual incluye derechos de propiedad intelectual, acceso a los recursos genticos y bioseguridad. Sin embargo, existe un rezago frente a los avances cientficos internacionales, y una dbil capacidad endgena para producir los insumos y la tecnologa que demandan el desarrollo social y econmico del pas. El incipiente desarrollo de la biotecnologa en Colombia se debe a factores como la carencia de mecanismos financieros para la provisin de capital de riesgo a los inversionistas interesados; las dificultades fiscales que han afectado la asignacin de recursos para actividades de investigacin y desarrollo; y la falta de mecanismos institucionales que promuevan y agilicen el desarrollo de iniciativas comerciales promisorias. Adicionalmente, la incertidumbre con respecto a los posibles efectos de los organismos transgnicos en la salud humana y el medio ambiente han propiciado una actitud de desconfianza de la opinin pblica frente a la biotecnologa. Con el propsito de aprovechar las oportunidades que ofrece la biotecnologa para el crecimiento, la competitividad y el desarrollo del pas, se adoptar una poltica integral que incluya: el fortalecimiento de la capacidad cientfica y tecnolgica nacional alrededor de proyectos estratgicos, tanto desde el punto de vista productivo como cientfico; el mejoramiento de los instrumentos de
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fomento de la innovacin tecnolgica existentes; la creacin de mecanismos para promover el desarrollo y competitividad empresariales en el campo de los bienes y servicios biotecnolgicos; el aumento de la capacidad nacional para mejorar y aplicar el marco legal; y el desarrollo de una estrategia para la divulgacin y la comprensin de la opinin pblica acerca de los beneficios y los riesgos asociados a la biotecnologa.
f. Turismo
El turismo es reconocido internacionalmente como un sector dinmico y altamente generador de empleo y divisas. Este sector en Colombia cuenta con un gran potencial; se calcula que tiene una participacin de 5% en el PIB. Mediante los convenios de competitividad turstica se han sentado las bases para trabajar a escala regional, identificando clusters en ecoturismo, cultura, agroturismo y turismo rural, etnoturismo, recreativo, negocios, congresos y convenciones, sol y playa y aventura, entre otros. Para fortalecer la competitividad de diversos productos y destinos tursticos se disear un plan de desarrollo turstico. Las estrategias de polticas estarn centradas en los siguientes aspectos: revisin del sistema legal y regulatorio; mejoras en la seguridad de los viajeros mediante los programas de seguridad en las carreteras; apoyo a travs de los instrumentos financieros y no financieros diseados para las Mipymes (95% de las empresas del sector); estmulos a los aportes de inmuebles a la renovacin urbana que recuperen centros histricos y el patrimonio cultural en las ciudades de mayor vocacin turstica, e incentivos a la construccin de nuevos hoteles, remodelacin de los viejos, construccin de parques y otros atractivos tursticos; capacitacin y preparacin de la mano de obra involucrada en la prestacin de estos servicios; y el fortalecimiento de la promocin especializada a travs de una mayor informacin de productos y mercados. El sector se propone mejorar la competitividad de los destinos y de los productos tursticos, de tal manera que las diferentes regiones y el pas en general, aumenten la generacin de ingresos por concepto de turismo.
g. Eficiencia de los mercados

Para promover la eficiencia del aparato productivo y el desarrollo de los mercados, se tratar de establecer un nuevo y ms completo marco jurdico e institucional que estimule la competencia y la defensa del consumidor. En particular, el objetivo es fortalecer las asociaciones y ligas de consumidores,
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garantizar el respeto de sus derechos a la informacin, la proteccin, a la representacin, a la educacin, a la indemnizacin, a la libre eleccin de bienes y servicios y a ser odos por los poderes pblicos. Para ello preservar a dichas organizaciones los espacios consagrados en la Constitucin y la Ley en defensa de los consumidores. As mismo, se impulsar la centralizacin del sistema de acreditacin y metrologa en un nico organismo y se fortalecer gradualmente la consolidacin de laboratorios primarios de metrologa.
h. Acceso a tecnologas de la informacin y las comunicaciones

El Gobierno Nacional adelantar los programas de Telecentros y de Telefona rural comunitaria para aumentar la densidad rural de servicios de telecomunicaciones y el acceso a tecnologas de la informacin y comunicaciones. Con estas soluciones comunitarias se atendern las cabeceras municipales y los centros poblados de ms de 1.700 habitantes en donde no se presta servicio telefnico o ste es insuficiente. A travs del programa de Telecentros se le prestar a la comunidad, de manera generalizada, el servicio de telefona, fax e internet. As mismo, se dotar a estas cabeceras municipales con lneas para el sector institucional, para lo cual se asignarn recursos del .ondo de Comunicaciones. Por ltimo, el Gobierno Nacional continuar desarrollando proyectos de Telefona rural comunitaria, para lo cual se otorgarn recursos estatales de fomento y de aporte a operadores interesados en llevar el servicio a las localidades beneficiarias del programa. La seleccin de los operadores se realizar mediante procesos de seleccin objetiva y los adjudicatarios debern estructurar su plan de negocios de manera que puedan instalar, operar y mantener la infraestructura necesaria para la prestacin de los servicios.
7 . Poltica comercial
El comercio total de bienes se duplic en la ltima dcada hasta alcanzar cerca de 35% del PIB mundial. En el mismo perodo, la participacin de los pases en desarrollo en el comercio mundial se ha mantenido alrededor de 11%59 (grfico 14).
59
Los pases en desarrollo abarcan las economas catalogadas por el Banco Mundial como de bajos ingreso (PNB per cpita en el ao 2000 inferior o igual a 755 dlares), ingreso medio bajo, en el que est incluida Colombia (PNB per cpita en 2000 entre 755 y 2.995 dlares), e ingreso medio alto (PNB per cpita en 2000 entre 2.996 y 9.265 dlares).
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Participacin de los pases en desarrollo en el comercio mundial

GR.ICO
14
Porcentaje
14.0 12.0 10.0 8.0 6.0 4.0 2.0 0.0 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999
Ingreso bajo y medio bajo
Ingreso bajo, medio bajo y medio alto
.uente: Banco Mundial.
Los procesos de integracin comercial tratan de facilitar el acceso a los mercados externos y avanzar en la armonizacin de las normas que regulan la actividad econmica. Si los procesos de integracin tienen xito, el peso especfico de los pases en desarrollo en el comercio mundial aumentara grandemente. La poltica comercial no debe limitarse a la liberacin comercial o al establecimiento de instrumentos de promocin a las exportaciones. Debe, al mismo tiempo, allanar el camino hacia la apertura y la desregulacin de los mercados de capitales y de servicios. Idealmente, la poltica comercial debera estar acompaada de aumentos en la competitividad que permitan, a su vez, ampliar, sostener e incrementar la participacin de la capacidad productiva nacional en la produccin mundial. Como parte de esta poltica, el Gobierno negociar acuerdos internacionales que eliminen barreras al acceso, estimulen la inversin extranjera y faciliten la reasignacin de recursos hacia actividades ms productivas. Esta tarea no le corresponde nicamente al Gobierno. Las partes interesadas en el sector privado debern asumir los retos que suponen unas negociaciones complicadas sobre un temario amplio y ambicioso: servicios, inversiones, compras gubernamentales, derechos de propiedad intelectual y normas para la regulacin de la competencia. Por su parte, el Gobierno Nacional continuar con la ejecucin del Plan estratgico exportador 1999-2009. Su desarrollo permitir, entre otras cosas,
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aumentar, diversificar, regionalizar y hacer competitiva la oferta exportable, incentivar la inversin extranjera y desarrollar una cultura exportadora. El plan permitir, a su vez, contar con un marco institucional slido que armonice los mecanismos de apoyo financieros y no financieros al sector exportador.
a. Integracin comercial
i. Organizacin Mundial del Comercio
En noviembre de 2001 en Doha, Qatar, los pases miembros de la Organizacin Mundial del Comercio lograron un consenso para lanzar una nueva ronda de negociaciones comerciales. Los objetivos de Colombia en la negociacin multilateral debern estar orientados a: a) lograr un mayor acceso a mercados para los bienes y servicios producidos en el pas; b) buscar una reforma al comercio mundial de productos agrcolas bajo el liderazgo del Grupo Cairns; c) reformar la aplicacin de los procedimientos antidumping y de medidas compensatorias; y d) eliminar el escalonamiento y los picos arancelarios. La Declaracin Ministerial de Doha y el plan de accin de la Cumbre de Desarrollo Sostenible de Johannesburgo enfatizan el compromiso de la comunidad internacional en la bsqueda de una armona entre el libre comercio y la proteccin del medio ambiente. Este principio regir la poltica comercial del pas, la cual tendr en cuenta las polticas ambientales y buscar que la proteccin del medio ambiente no se convierta en una forma de proteccionismo disfrazado.
ii. Acuerdo de Libre Comercio para las Amricas

Se buscar que el ALCA sea un acuerdo equilibrado que contribuya a la eliminacin de barreras innecesarias al comercio, que estimule el flujo de bienes, servicios e inversiones, y que mejore las disciplinas existentes en la Organizacin Mundial del Comercio. Los objetivos de Colombia en la negociacin debern estar orientados a alcanzar una apertura de los mercados de contratacin pblica en los dems pases del hemisferio, a lograr la eliminacin de las subvenciones a las exportaciones, y al establecimiento de disciplinas a las ayudas internas para los productos agrcolas. En el marco de las negociaciones se implementarn espacios e instancias de participacin ciudadana que permitan conocer las necesidades de los diferentes sectores civiles afectados e involucrados, en el territorio nacional.
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El Ministerio de Comercio Exterior continuar liderando las negociaciones bajo el esquema del equipo negociador creado por Decreto 246 de 2002 y segn los lineamientos de la Directiva Presidencial 09 de 2002. El Ministerio contar con recursos del Presupuesto General de la Nacin para la preparacin de las negociaciones.
iii. Comunidad Andina

Desde hace ms de una dcada el mercado de la Comunidad Andina ha sido el principal destino de las exportaciones colombianas con mayor valor agregado (grfico 15). El Gobierno trabajar en la consolidacin de un mercado comn andino que siente las bases para la aplicacin de una poltica comercial conjunta y para la libre circulacin de bienes, servicios, capitales y personas entre los pases miembros.
Participacin de Colombia en las exportaciones intracomunitarias 1992-2001

GR.ICO
15
Millones de dlares
6.000 5.000 4.000 3.000 2.000 1.000 0 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001
Colombia
Resto de la CAN
.uente: Comunidad Andina.
iv. Mercado Comn del Sur

El comercio de Colombia con los pases que hacen parte del Mercosur se ha realizado a travs de acuerdos de alcance parcial y acuerdos de complementacin econmica mediante los cuales se otorgan preferencias arancelarias a productos de inters para los pases involucrados. Dada la
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inminencia del ALCA y la necesidad de consolidar la presencia de la oferta exportable colombiana en el Mercosur, se adelantar, en coordinacin con los pases andinos, la negociacin para la conformacin de una zona de libre comercio entre la Comunidad Andina y los pases del Mercosur, o entre algunos pases de estos dos bloques donde exista consenso.
v. Centroamrica y el Caribe
A pesar del limitado comercio preferencial que se tiene con Centroamrica y el Caribe, la oferta exportable colombiana muestra un importante potencial de crecimiento hacia este bloque de pases. En este sentido, se profundizarn los acuerdos comerciales existentes, con miras a asegurar e incrementar la presencia comercial de Colombia en esta regin.
b. Ley de Preferencias Arancelarias Andinas y de Erradicacin de Drogas

La nueva Ley de Preferencias Arancelarias Andinas prorroga y ampla los beneficios otorgados desde 1991 por el gobierno de los Estados Unidos. Las nuevas preferencias arancelarias suman alrededor de 700 subpartidas, que vienen a adicionarse a las 5.600 que gozaban de las preferencias. La cobertura de los beneficios se ampli a calzado, petrleo y sus derivados, manufacturas de cuero y prendas de vestir y productos del atn. Con el objeto de promover un aprovechamiento cabal de las nuevas preferencias, el Gobierno, por intermedio del Ministerio de Comercio Exterior, participar activamente en la difusin y capacitacin relacionadas con los temas de los nuevos beneficios arancelarios, y en la identificacin de productos y compradores potenciales en sectores especficos.
c. Inversin extranjera
Los flujos de capital extranjero facilitan el acceso a nuevas tecnologas y conocimientos y contribuyen al financiamiento externo. En los ltimos aos, los pases en desarrollo han adecuado sus regmenes legales y sus polticas tributarias para atraer la inversin extranjera (grfico 16). En el caso colombiano, los resultados han sido medianamente positivos: la afluencia de capital creci de manera sustancial durante los noventa pero ha perdido dinamismo en los aos recientes.
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Dadas las necesidades de recursos econmicos que complementen el ahorro interno, faciliten el desarrollo productivo y contribuyan a la transferencia de tecnologa, el Gobierno adelantar una poltica comprensiva para atraer inversin extranjera. En adicin a la estabilidad macroeconmica, a la mayor seguridad y a la consolidacin de un marco institucional claro, transparente y no discriminatorio, el Gobierno desarrollar un programa de promocin a la inversin que har nfasis en la estabilidad jurdica y las muchas oportunidades que ofrece el pas. El Gobierno continuar apoyando a Coinvertir con recursos del presupuesto nacional.
Inversin extranjera en Colombia, sin petrleo

GR.ICO
16
Millones de dlares
5,000 4,000 3,000 2,000 1,000 0
800 600 400 200 0 -200
Porcentaje
1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002(1)
IE sin petrleo
Tasa de crecimiento IE sin petrleo
.uente: DNP.
d. Promocin de las exportaciones agrcolas

La poltica de comercializacin busca mejorar la integracin de los mercados nacionales, reducir los costos de transaccin, apoyar las operaciones comerciales y fortalecer los instrumentos que desarrollan las bolsas de bienes y productos agropecuarios y agroindustriales legalmente constituidas. La comercializacin de productos agrcolas en el mbito internacional est sujeta a grandes distorsiones. Si bien las medidas para disciplinar los subsidios son parte integral del sistema multilateral de comercio, stos son cada vez ms
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ingentes y los argumentos que los justifican cada vez ms manidos: seguridad nacional, importancia estratgica, poltica social, etc. El pas se enfrenta a la disyuntiva de no contar con recursos suficientes para llevar a la prctica las ayudas permitidas en la OMC y de contar con una agroindustria vulnerable a los precios de los insumos que le impide contrarrestar los subsidios externos a travs de mayores aranceles. En este sentido, la poltica comercial agropecuaria deber cumplir los siguientes objetivos: Modernizar la produccin nacional de manera que los productos agrcolas sean competitivos tanto en el mercado externo como interno. Utilizar mecanismos que garanticen equidad en el comercio y que sean compatibles con las disciplinas de la OMC. Definir y aplicar mecanismos en frontera para defender la produccin agropecuaria nacional, contrarrestando las distorsiones de los precios internacionales originadas por los subsidios y ayudas internas. Lograr que la agricultura sea un factor de desarrollo en armona con las negociaciones comerciales internacionales. As, la poltica comercial para el sector agropecuario tendr dos lineamientos principales: a) se dar continuidad al proceso de promocin de la exportacin de productos; y b) se brindar una proteccin razonable a la produccin agropecuaria, sin descuidar los efectos nocivos de la misma sobre el componente industrial, el valor agregado y el empleo rural. Con el fin de cumplir estos objetivos se har uso de los instrumentos permitidos por la OMC para proteger el sector y estabilizar el precio de productos sensibles. Adicionalmente, se fortalecer la inteligencia de mercados como un instrumento primordial para el estudio y promocin de las exportaciones. En materia de negociaciones comerciales, en las cuales el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural tendr una participacin activa, la desgravacin del sector agropecuario estar en correspondencia con el desmonte de subsidios y ayudas internas otorgadas por los pases desarrollados a sus sectores agropecuarios. En consecuencia, en las negociaciones del ALCA Colombia apoyar el principio de condicionalidad.
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i. Sector cafetero
El contexto de la economa cafetera internacional ha cambiado de forma drstica durante la ltima dcada, debido principalmente al incremento en la oferta total del grano, al crecimiento moderado de la demanda y a la consecuente acumulacin de inventarios por parte de los pases consumidores y productores. Esto ha precipitado la cada de los precios internacionales y afectado los ingresos de los caficultores. Entre 1990 y 2000, el sector cafetero colombiano perdi participacin en el volumen del mercado mundial al pasar de 14% a 9%60, registr una disminucin del rea sembrada de 954 mil hectreas a 728 mil hectreas y dej de producir dos millones de sacos. Debido al proceso de diversificacin exportadora, el caf ha perdido participacin como producto de exportacin, al pasar de 20% a 8% durante la dcada de los noventa. A pesar de lo anterior, el sector cafetero contina siendo estratgico para el pas, no slo por su efecto sobre el empleo rural, sino por su prominencia social y regional. El sector constituye 2% del PIB total y 22% del PIB agrcola61, genera 36% del empleo agrcola, con cerca de 500 mil empleos directos, y es determinante en la vida rural y el desarrollo socioeconmico en 590 municipios colombianos. En meses recientes, el Gobierno Nacional suscribi un acuerdo con el gremio cafetero tendiente a minimizar los efectos del trnsito del sector a la nueva situacin del mercado. Los apoyos futuros del Gobierno sern temporales y focalizados y se ejecutarn a travs de: a) incentivos directos a la actividad cafetera; b) apoyo a programas de mejoramiento de la competitividad del caf; c) programas de acceso al crdito; d) ajustes institucionales y del marco legal vigente; y e) programas innovadores para la reconversin y el desarrollo social. El Gobierno continuar cofinanciando la asistencia tcnica y la investigacin cientfica. En particular, buscar recursos para el desarrollo de los genomas del caf y la broca. Los estudios sern adelantados por Cenicaf. Para garantizar el acceso a crdito, se dar continuidad a los procesos de refinanciacin de la cartera con el Banco Cafetero. Para apoyar el proceso de reconversin de la caficultura colombiana, se buscarn recursos con la banca multilateral. La garanta de compra, la provisin de bienes pblicos y la estabilizacin del ingreso seguirn siendo los principales objetivos de la institucionalidad cafetera. Se impulsar
60 61
.uente: DANE clculos DNP-SC.A (en pesos constantes de 1994). .uente: DANE clculos DNP-SC.A.
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la separacin contable de las funciones del .ondo Nacional del Caf (.NC), de las funciones comerciales, las relacionadas con la provisin de bienes pblicos y las de estabilizacin del ingreso, de modo que cada una tenga recursos autnomos. Una vez se avance en dicha separacin, se revisar el contrato de administracin del .NC entre el Gobierno Nacional y la .ederacin Nacional de Cafeteros. Para garantizar que la inversin pblica llegue en igualdad de condiciones a las zonas cafeteras, el Gobierno Nacional buscar un equilibrio para la asignacin regional de los recursos y respaldar la gestin de la .ederacin Nacional de Cafeteros en el mbito internacional para la defensa de la calidad y el precio del caf colombiano.
e. Regionalizacin de la oferta exportable y desarrollo de una cultura exportadora

Dada la diversidad geogrfica, econmica, social y cultural del pas, es necesario profundizar en el conocimiento de la competitividad regional, identificando su vocacin exportadora por intermedio de los Comits Asesores Regionales de Comercio Exterior (Carces) y la implementacin de los planes estratgicos exportadores regionales. Mediante el desarrollo de sistemas de divulgacin e informacin, el diseo de estrategias de comunicacin masiva y el reentrenamiento del recurso humano en reas relacionadas con el comercio exterior, se espera disponer de un recurso humano calificado en funcin de las necesidades del empresario exportador y dispuesto a asumir el reto de generar una produccin competitiva insertada en los mercados internacionales.
8 . Sostenibilidad ambiental
Colombia cuenta con 1.141.748 km2 de territorio continental y 988.000 km2 de territorio marino. Como resultado de su ubicacin tropical y de la diversidad climtica y topogrfica, posee una gran oferta ambiental en recursos forestales, hdricos y de biodiversidad que son el sustento de la produccin nacional y de la multiplicidad de usos del territorio. Cerca de 50% del territorio continental nacional est cubierto de bosques que, adems de satisfacer necesidades de las comunidades que los habitan, proveen cerca de 60% de la madera para la industria forestal nacional (1.560.000 m3/
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ha/ao)62. Esta cobertura se ha reducido, por factores de diverso orden, con una tasa de deforestacin promedio de 221 mil ha/ao durante los ltimos ocho aos63, equivalente a 1,7 millones de hectreas. En cuanto al recurso agua, existe en general una abundante oferta hdrica. Sin embargo, como consecuencia de la deforestacin de microcuencas y la desigual distribucin del recurso, se prev que 14 millones de habitantes pueden sufrir desabastecimiento en pocas de sequa64. Por otra parte, la calidad del agua se deteriora como resultado del vertimiento de aguas residuales, ya que tan slo son tratados 8% de los vertimientos65. Esto pone en riesgo la salud de la poblacin66, disminuye la productividad y aumenta los costos de tratamiento del recurso. En cuanto a biodiversidad, Colombia posee una de las mayores concentraciones de especies por unidad de rea en el mundo sustentando un potencial de mercados verdes en ecoturismo, fauna, productos maderables y no maderables del bosque y productos agroecolgicos (grfico 17).
Tipos de productos ofrecidos Biocomercio 2001
GR.ICO
17
Maderables 3%
Fauna 10%
Agropecuarios, ecolgicos 58%
No maderables 17%
Ecoturismo 12%
.uente: Instituto Alexander Von Humboldt.
62 63 64 65 66
Ministerio del Medio Ambiente, 1999, Evaluacin de la oferta y demanda nacional de productos forestales maderables y no maderables, Tecniforest Ltda. IGAC-Corpoica, 2002. Zonificacin de los conflictos de uso de las tierras en Colombia. IDEAM, 2001, Perfil del estado de los recursos naturales y del medio ambiente en Colombia. Ministerio del Medio Ambiente, 2002, Estudio Plan decenal de aguas residuales. Segn estudios del Ministerio de Salud, en Colombia anualmente se enferman cerca de 2.000.000 de habitantes por deficiencias en los servicios de acueducto y alcantarillado.
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Las autoridades ambientales colombianas estn agrupadas en el Sistema nacional ambiental (SINA). El Ministerio del Medio Ambiente ejerce como ente rector del sistema, y las corporaciones autnomas regionales y de desarrollo sostenible son las ejecutoras de la poltica ambiental a escala regional. El proceso de planificacin ambiental es coordinado por el SINA a travs de los planes de gestin ambiental regional, los planes de ordenamiento territorial (POT) de los municipios y los planes de accin trienal que enmarcan la gestin de las corporaciones autnomas regionales. Las fuentes de financiacin pblica para la gestin ambiental (funcionamiento e inversin) provienen de recursos del Presupuesto General de la Nacin (25%) y de recursos administrados por las entidades pblicas del sector (75%), principalmente las corporaciones autnomas regionales. De los recursos manejados por las corporaciones, 65% se encuentran concentrados en 5 de las 33 entidades. El .ondo de Compensacin Ambiental, creado para distribuir recursos de las corporaciones ms prsperas hacia aquellas con menor capacidad presupuestal, aporta cerca de 54% del total de los recursos de las entidades beneficiadas. La estrategia de sostenibilidad ambiental comprende cinco programas principales: a) la conservacin y uso sostenible de bienes y servicios ambientales; b) el manejo integral del agua; c) la generacin de ingresos y empleo verde; d) la sostenibilidad ambiental de la produccin nacional; y e) la planificacin y administracin eficiente por parte de las autoridades ambientales. Por ser de la mayor importancia, la citada estrategia estar acompaada de la participacin y seguimiento de las negociaciones internacionales en los planos bilateral y multilateral, particularmente las relacionadas con el .oro de las Naciones Unidas para los Bosques (UN.., por sus siglas en ingls), la Organizacin Internacional de Maderas Tropicales (ITTO), el Convenio de Diversidad Biolgica, la Convencin de las Naciones Unidas sobre Cambio Climtico, en la medida en que dichos foros determinarn a corto, mediano y largo plazo, las reglas y procedimientos de la oferta y demanda de servicios ambientales.
a. Conservacin y uso sostenible de bienes y servicios ambientales

A fin de potenciar el mantenimiento de la base natural como factor primordial para el desarrollo del pas, se emprendern, entre otras, las siguientes acciones: a) consolidacin del Sistema de reas protegidas, incluidos el fortalecimiento de la presencia de la Unidad de Parques Nacionales en reas de alta biodiversidad,
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el desarrollo de sistemas productivos sostenibles en zonas amortiguadoras de parques, la formulacin de planes de manejo en al menos 14 reas del Sistema de parques nacionales naturales y la declaracin de dos reas protegidas nuevas67; b) conservacin, manejo, uso y restauracin de ecosistemas de bosques y otros ecosistemas, a travs de la redelimitacin y ordenacin de las reservas forestales de la Ley 2 de 1959, la actualizacin y armonizacin de la normatividad forestal, la ordenacin y manejo de 1.000.000 de hectreas de bosques naturales, para contribuir a generar empleo y desarrollo econmico regional, todo esto en el marco del Plan Nacional de Desarrollo .orestal; y el desarrollo de las polticas ambientales de humedales, de pramos y de mares y costas68; c) manejo de poblaciones de especies silvestres con nfasis en las amenazadas y de uso potencial; y d) fomento a la biotecnologa a partir de la biodiversidad y gestin en bioseguridad, incluidas la formulacin de la poltica de biotecnologa y la regulacin de los riesgos por la introduccin, movilizacin y manipulacin gentica de organismos vivos. As mismo, se har seguimiento a la Convencin de Ramsar, al Protocolo de Cartagena sobre Seguridad en la Biotecnologa y a otros acuerdos internacionales vigentes sobre la materia. Con los recursos del artculo 117 de la Ley 788 de 2002, se estimular un fondo ambiental para la recuperacin de la Cinaga Grande de Santa Marta mediante la ejecucin de lneas y programas estratgicos para el mantenimiento y conservacin de esta reserva mundial de la biosfera, humedal de importancia internacional en la Convencin Ramsar.
b. Manejo integral del agua

Con el fin de modernizar los procesos de administracin y de gestin del agua, se adelantarn las siguientes acciones: a) mejoramiento de la oferta de agua en cantidad y calidad a travs del ordenamiento y manejo integral de microcuencas en cerca de 500.000 hectreas, el establecimiento de 120.000 hectreas de plantaciones protectoras en reas abastecedoras de agua para poblaciones, el diseo e implementacin de instrumentos econmicos para la conservacin de cuencas y el ajuste a los rangos de consumo, con el fin de disminuir la presin
67 68
Se estudiar la posibilidad de declarar la serrana del Perij como una de las nuevas reas protegidas. Ministerio del Medio Ambiente. Poltica ambiental para el desarrollo sostenible de los espacios ocenicos y las zonas costeras e insulares de Colombia, 2000. DNP-Ministerio de Medio Ambiente. Conpes 3164 de mayo 10 de 2002. CCO. Lineamientos de la Poltica Nacional del Ocano y de los Espacios Costeros, julio de 2002. Invemar. Programa Nacional de Investigaciones en Biodiversidad Marina y Costera, 2001.
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sobre el recurso hdrico y reducir la demanda; b) prevencin y control de la contaminacin a travs de la formulacin e implementacin del Plan de manejo de aguas residuales, segn los lineamientos del Conpes 3177, que incluye la reglamentacin de la metodologa para la formulacin y evaluacin de los planes de saneamiento y manejo de vertimientos y el ajuste al Decreto 901 de 1997 y al programa de aplicacin de la tasa retributiva69; y c) la formulacin de la Ley Nacional del Agua ajustando la normatividad vigente necesaria. Esta ley cobijara los principales ros del pas, entre ellos, los ros Magdalena, Cauca, Bogot, Atrato, San Juan, Meta, Sin, San Jorge, Baud y Pata.
c. Generacin de ingresos y empleo verde

El Gobierno impulsar la produccin y comercializacin de bienes y servicios ambientales en el marco del Plan estratgico nacional de mercados verdes. Se pondr en marcha una estrategia interinstitucional de asistencia y apoyo financiero para promover mercados verdes, articulando los diferentes actores pblicos y privados70. En cuanto a productos derivados del aprovechamiento sostenible de la biodiversidad, se har la investigacin y desarrollo de nuevos productos, se apoyar la organizacin empresarial y se desarrollar un sistema de inteligencia de mercados. En ese contexto, se establecern por lo menos diez pequeas y medianas empresas y organizaciones de base comunitaria y se impulsarn tres cadenas productivas para exportacin: guadua, plantas medicinales y agricultura ecolgica. En el sector manufacturero, se fomentar el mercado de empresas dedicadas al aprovechamiento de residuos slidos, energas limpias y minera sostenible. En lo referente a servicios ambientales, se promover el desarrollo de un proyecto nacional de captura de gases de efecto invernadero, con una reduccin estimada de 250 mil toneladas de CO2 equivalente. Se desarrollarn proyectos de ecoturismo en dos reas protegidas, con participacin privada y comunitaria. Igualmente, se tendrn en cuenta los desarrollos que sobre la materia viene realizando en el mbito internacional la Convencin de Naciones Unidas sobre Cambio Climtico y el Protocolo de Kyoto.
69 70
En este aspecto, se continuar con el programa de descontaminacin del ro Bogot. Proexport, Cinset, .iduifi, SENA, cmaras de comercio, Colciencias.
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d. Sostenibilidad ambiental de la produccin nacional

Este programa tiene como objetivos finales garantizar la sostenibilidad de la produccin nacional y reducir los sobrecostos ocasionados por una deficiente gestin ambiental. El programa comprende tres aspectos principales. Primero, se impulsar la incorporacin del componente ambiental en los procesos de planificacin sectorial. Tendrn un nfasis especial las evaluaciones ambientales estratgicas71, y se fortalecer el actual proceso de licenciamiento ambiental. Segundo, se adoptarn nuevas medidas para reducir los impactos ambientales sectoriales. Se reglamentarn la calidad de los combustibles para uso comercial, industrial y vehicular, los niveles mximos permisibles de contaminacin del aire y ruido, y el manejo de residuos peligrosos y desechos txicos. Se disearn y desarrollarn incentivos econmicos y financieros para reconversin a tecnologas ms limpias. As mismo, se promover la aplicacin de guas ambientales sectoriales y el desarrollo de indicadores ambientales sectoriales. Y tercero, se impulsarn iniciativas sectoriales de desarrollo de proyectos de reduccin de emisiones, en el marco del mecanismo de desarrollo limpios, y otros mecanismos. Se promover la participacin del pas en el mercado internacional de carbono. Se impulsarn cuatro proyectos de energa (con una reduccin de un milln de toneladas de CO2 equivalente), dos proyectos de transporte masivo menos contaminante (con una reduccin de 800.000 toneladas) y un proyecto de aprovechamiento del metano en rellenos sanitarios (con una reduccin de 10.000 toneladas). As el pas podr generar alrededor de 2.000.000 de certificados de emisiones e ingresos aproximados de US$8 millones en el cuatrienio72. Para respaldar las acciones arriba sealadas, ser de gran utilidad apoyarse en los resultados que se han dado en el mbito multilateral bajo el convenio de Basilea sobre el movimiento transfronterizo de desechos txicos, y se prestar particular atencin a los avances obtenidos en la Convencin de Estocolmo sobre Contaminantes Orgnicos Persistentes y en la Convencin de Rotterdam sobre Consentimiento .undamentado Previo.
71
Evaluacin comprensiva e integral de los asuntos ambientales para la formulacin de polticas de desarrollo sectorial o regional ambientalmente idneas. Esto minimiza los conflictos ambientales de proyectos enmarcados en las polticas. Incluido un proyecto nacional forestal previsto. Estimacin sobre expectativas de un mercado internacional en formacin.
72
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e. Planificacin y administracin eficiente del medio ambiente

Se adelantarn acciones para el fortalecimiento de la capacidad de gestin y para la articulacin de los diferentes actores que integran el SINA en cada mbito territorial. Se formular una poltica de Estado de desarrollo sostenible, que involucre y comprometa al sector pblico, privado y a la sociedad civil. Se promover la conformacin de consejos ambientales regionales, como escenarios de participacin y de concertacin para la gestin ambiental regional. Se continuarn optimizando los procesos administrativos de otorgamiento de licencias y permisos ambientales. Se avanzar en la consolidacin del Sistema de informacin ambiental para Colombia (SIAC) y se preparar la segunda generacin de indicadores de lnea base ambiental para Colombia. Se implementarn la Poltica nacional de investigacin ambiental y la Poltica nacional de educacin ambiental. Se articularn las fuentes de financiacin regional y de cooperacin internacional, con el fin de contrarrestar las dificultades presupuestales, y se incrementarn los recursos del .ondo de Compensacin Ambiental73. En relacin con el turismo, en el sistema de parques nacionales naturales se tendr en cuenta lo establecido en el plan de desarrollo sectorial e igualmente se atendern las recomendaciones y formulaciones de las entidades territoriales.
9 . Generacin de empleo
El desempleo se ha convertido en uno de los problemas ms graves y complejos que enfrenta el pas. La gravedad radica en la magnitud y la persistencia de un fenmeno con devastadoras consecuencias sociales. La complejidad est en la multiplicidad de causas, asociadas tanto con el reciente perodo recesivo (desempleo cclico) como con el desequilibrio entre las habilidades demandadas por el sector productivo y las encontradas en la fuerza de trabajo (desempleo estructural). Cada ao ingresan al mercado laboral cerca de 370 mil personas por efecto del crecimiento de la poblacin. Adicionalmente al crecimiento demogrfico,
73
El pas cuenta con recursos convenidos de cooperacin tcnica internacional, de US$134 millones, los cuales requieren aportes nacionales de contrapartida.
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anualmente han ingresado a la fuerza de trabajo ms de 600 mil personas desde 1998. En contraste, el crecimiento promedio del empleo ha sido de 470.000 personas por ao. Este desequilibrio ha llevado a un incremento de la tasa de desempleo de 12% en 1998 a 16% en junio de 2002. Aunque el desempleo afecta a todos los grupos sociales, sigue concentrado entre los ms pobres: la tasa de desempleo en los dos primeros deciles de hogares es de 31% mientras que en el decil superior es de 7%. Resulta particularmente preocupante el aumento de las tasas de desempleo de los jefes de hogar (grfico 18). La preocupacin radica en que el salario de los jefes es la nica fuente de ingresos de muchas familias. No sorprende, entonces, que la probabilidad de caer bajo la lnea de pobreza se eleve sustancialmente cuando stos pierden su empleo. El aumento del desempleo de los jefes ha llevado a que otros miembros del hogar ingresen al mercado laboral para tratar de preservar el ingreso familiar. Ello ha ocasionado la desercin escolar de muchos jvenes, lo que genera dos efectos. En el corto plazo presiona la oferta laboral y aumenta la tasa de desempleo. En el largo, afecta la acumulacin de capital humano, con consecuencias adversas para el desarrollo del pas.
Tasa de desempleo de los jefes de hogar, por sexo Siete ciudades (%)
GR.ICO
18
Tasa de desempleo
18 16 14 12 10 8 6 4 2 0 1984 1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998 2000
Hombres
Mujeres
.uente: DANE, ENH, clculos DDS-SES.
#%
PIB y empleo urbano Variacin anual, 1995-2001

GR.ICO
19
Crecimiento
6 2 -2 -6 -10
Mar-95
Dic-95 Sep-96 Jun-97 Mar-98 Dic-98 Sep-99 Jun-00 Mar-01 Dic-01
Empleo
PIB
.uente: DNP-DDS - SES.
El crecimiento econmico sostenido es el mejor camino para generar empleo y mejorar las condiciones de vida de la poblacin. Pero dadas las perspectivas de crecimiento econmico de los prximos aos, es imperativo disear y poner en marcha programas que incentiven su creacin y mitiguen los efectos perversos del desempleo. La poltica de empleo no puede subordinarse a la de crecimiento. Se requieren, en otras palabras, programas directos para resolver el problema. En este contexto el Gobierno estableci cuatro programas prioritarios: una reforma a la empleabilidad, un programa de apoyo directo al empleo, un sistema de proteccin al cesante y el fortalecimiento de la capacitacin (grfico 19).
a. Reforma a la empleabilidad
La reforma a la empleabilidad contempla una serie de iniciativas con una visin integral: no slo crea instrumentos para una mayor adaptabilidad del mercado laboral, sino que al mismo tiempo genera una serie de esquemas de proteccin social. De este modo, se busca la creacin de nuevos empleos en el corto y largo plazo, y el fortalecimiento de la cooperacin social. La reforma est basada en cuatro aspectos principales. El primero consiste en la eliminacin de recargos salariales. La anterior definicin de trabajo nocturno y la tasa de liquidacin de recargos por trabajo nocturno, horas extras, dominicales
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y festivos no estaban acordes con la realidad de muchas empresas. Ello es especialmente cierto en las de servicios (comercio, restaurantes, hoteles, etc.), cuya jornada habitual se extiende ms all de las 6 p.m. Esto haca que las empresas incurrieran en sobrecostos que afectaban la posibilidad de enganchar nuevos trabajadores, lo que, a su vez, reduca la demanda. Se calcula que la eliminacin de los recargos contemplados generar alrededor de 26.000 empleos en el primer ao, 36.000 en el segundo y 18.000 y 15.000 en el tercero y el cuarto ao, respectivamente74. En segundo lugar, se propone reducir los costos de despido. Histricamente, stos han sido bastante altos en el pas y, para los trabajadores con ms de 10 aos de antigedad, se incrementaron an ms despus de la introduccin de la Ley 50 de 199075. La ley contemplaba la duplicacin de los costos de despido una vez el trabajador superara los 10 aos de trabajo, lo cual se convirti en un freno a la generacin de empleo y cre incentivos en contra de la estabilidad laboral. Sin duda, la disminucin de los costos de despido promover la contratacin de trabajadores y aumentar la estabilidad laboral, lo que permitir crear cerca de 39.000 empleos en el primer ao, y 54.000, 27.000 y 21.000, en los subsiguientes76. En tercer lugar, la reforma contempla la reduccin de los aportes parafiscales. Con esta medida, se pretende modificar el rgimen especial de aportes exonerando del pago de las contribuciones para el SENA, el ICB. y las cajas de compensacin familiar (nueve puntos de la nmina) a las empresas que empleen expresidiarios, personas con discapacidades, reinsertados, jvenes entre 18 y 25 aos, mayores de 50 aos y jefes de hogar. Esta medida estimular el enganche de la poblacin ms vulnerable y, por lo tanto, permitir la creacin de 25.000 empleos durante el primer ao, y 34.000, 17.000 y 14.000 en los aos subsiguientes. El cuarto aspecto se relaciona con la reduccin en el costo del contrato de aprendizaje. Con la reforma se pretende darle la posibilidad de lograr la experiencia necesaria que exige el mercado laboral a un nmero mayor de aprendices en ocupaciones que requieran ttulos de formacin tcnica no formal,
74
El clculo de empleos generados se hace estimando la disminucin porcentual de los costos, a la cual le aplicamos una elasticidad empleo-PIB de 0,3 el primer ao, y para cada uno de los siguientes aos usamos la ganancia adicional en la elasticidad que calculamos anteriormente. Con esto tenemos el crecimiento porcentual en el empleo, que lo aplicamos a cada uno de los grupos de trabajadores relevantes. Los costos de despido pasaron de 10,5 meses de salario a 13,5. Se us un procedimiento similar y las mismas elasticidades al descrito en la nota anterior.
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tcnicos profesionales o tecnolgicos, de instituciones de educacin reconocidas por el Estado, y del SENA. Actualmente un trabajador sin experiencia tiene una probabilidad de 33% para conseguir un empleo, mientras que el resto logra enfrentar los retos que impone el mercado laboral competitivo. La reduccin en el costo del contrato de aprendizaje posibilitar disminuir la evasin y, por lo tanto, incrementar el acceso a prcticas en las empresas a 43.000 aprendices en el primer ao, 60.000 en el segundo, y 30.000 y 25.000 en los aos 2005 y 2006, respectivamente. As, la implementacin conjunta de las cuatro medidas mencionadas generar aproximadamente 133.000 nuevos empleos durante el primer ao, hasta llegar a un acumulado de 486.000 en el cuarto ao (cuadro 7).
CUADRO
Efectos de la reforma a la empleabilidad sobre el mercado laboral Total nacional, 2003-2006

2003 2004 184.552 35.998 34.376 54.565 59.614 2005 92.619 18.106 17.211 27.319 29.983 2006 75.108 14.884 13.750 21.826 24.648 Total 486.064 95.147 90.190 143.159 157.567
Reforma a la empleabilidad1/ Ampliacin jornada y dominicales Rgimen especial de aportes Indemnizaciones Aprendices
1/
133.786 26.160 24.854 39.450 43.322
El impacto inicial de la Reforma a la empleabilidad se distribuy entre los aos 2003 y 2004, pues las medidas empiezan a surtir efecto entre abril y junio de 2003.
.uente: DNP-DDS.
b. Programa de apoyo directo al empleo

El programa de apoyo directo al empleo incentivar la vinculacin de nuevos empleados por parte de las micro, pequeas y medianas empresas. Se otorgar una subvencin temporal al empleo dirigido a las empresas (grandes y pequeas) que generen nuevos puestos de trabajo. El aporte tiene por objeto coadyuvar a la empresa para que sta pague a las personas beneficiarias los salarios y los aportes a la seguridad social. Las empresas deben mantener como mnimo el mismo nmero de trabajadores que tenan cuando se inscribieron en el
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programa. El Gobierno dar a la empresa el subsidio por trabajador contratado por el tiempo mximo de seis meses, y en ningn caso el otorgamiento del subsidio generar responsabilidad por parte del Estado frente a los trabajadores por el pago oportuno de salarios prestaciones sociales y aportes, los cuales sern responsabilidad de los respectivos empleadores. La poblacin objetivo del programa son las personas desempleadas, en especial los jefes de hogar con hijos menores de edad o con discapacidad. El beneficiario debe comprometerse a mantener sus nios en el sistema escolar y asistir a los controles de crecimiento y desarrollo y a las vacunaciones de sus hijos menores de cinco aos. El Ministerio de la Proteccin Social reglamentar la implementacin del programa de tal manera que ste sea agil, transparente y tenga el mximo impacto sobre la poblacin objetivo. As mismo, establecer un registro nico nacional de beneficiarios y de empleadores. Estos ltimos debern certificar el nmero de empleados con anterioridad a su ingreso al programa. De igual forma, se implementarn esquemas de control social por parte de los trabajadores.
c. Sistema de proteccin al cesante

El pas necesita crear los instrumentos que permitan mantener la calidad de vida de los trabajadores durante sus episodios de desempleo. En esa medida se cre un sistema de proteccin para el desempleado con el objeto de compensar parcialmente y en forma temporal su reduccin de ingresos, manteniendo su capacidad de acceso a los servicios bsicos y esenciales y facilitando las condiciones para su reinsercin laboral a travs de la capacitacin. Las cajas de compensacin familiar extendern sus servicios a la poblacin desempleada, en especial a los jefes de hogar ms necesitados. En primer lugar, los beneficiarios tendrn derecho a un subsidio que cubra los aportes al rgimen de salud hasta por seis meses. Y en segundo lugar, los desempleados con vinculacin previa a la caja de compensacin tendrn derecho a los servicios de recreacin y turismo, de acuerdo con la antigedad que haya acumulado. Por otro lado, el SENA destinar medio punto de su recaudo por contribuciones parafiscales a la capacitacin de la poblacin desempleada, y a la vez construir el registro nacional de desempleados. Al mismo tiempo, facilitar los mecanismos que mejoren la intermediacin laboral, para lo cual ampliar su registro de empresas demandantes de empleo. Tambin se promover la creacin de bolsas
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virtuales de empleo a escala local, municipal, distrital y nacional, en coordinacin con los sectores pblico y privado.
d. .ortalecimiento de la capacitacin
Se aspira a duplicar, durante el cuatrienio, el nmero de personas a las cuales el SENA imparte capacitacin77. As mismo, se implementarn medidas tendientes a mejorar la calidad y la pertinencia de sus cursos, habida cuenta de que las tasas de desempleo y los retornos a la formacin de los egresados del SENA estn lejos de los promedios observados para individuos similares que han recibido capacitacin en otras instituciones78. De otro lado, se llevarn a cabo cambios transcendentales en el SENA. Esta entidad implantar la meritocracia en la provisin de sus cargos para disminuir las presiones clientelistas y los excesos de personal administrativo en relacin con el nmero de instructores. As mismo, incrementar el uso de capacidad instalada en sus centros de formacin. La reingeniera de la institucin requiere la descongestin de funciones. Se aglutinarn varias de las actuales regionales bajo un esquema que otorgue ms autonoma a las unidades operativas, con el fin de disminuir la carga administrativa y privilegiar la atencin al usuario final a travs de los centros de formacin. La formacin para el trabajo estimular las especialidades que el sector productivo demande, con la reorientacin hacia reas pertinentes y la supresin de aquellas de baja congruencia con el mercado. El incremento de la oferta y la calidad de la formacin se fundamentarn en la incorporacin de nuevas tecnologas, con nfasis en el uso intensivo de tecnologas de informacin y comunicacin. La formacin profesional que impartir el SENA incorporar componentes que preparen a los egresados para que generen sus propios empleos. En desarrollo del artculo 32 de la Ley 590 de 2000, se promover la creacin de los Consejos Consultivos de relacionamiento de los establecimientos educativos con el sector empresarial.
77 78
En 2002, el SENA imparti capacitacin a cerca de 280.000 alumnos equivalentes al ao, lo cual representa aproximadamente 894.878 cursos cortos y 176.164 largos. El estudio ms reciente muestra que los ingresos y la probabilidad de encontrar empleo de las personas capacitadas en el SENA es menor frente a los capacitados en otras entidades. Vase A. Gaviria y J. Nez, 2002, "Evaluating the Impact of SENA on Earnings and Employment", Banco Mundial, mimeo.
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El SENA ser el lder de la formacin para el trabajo de la poblacin desempleada. En el nuevo esquema de funcionamiento de la entidad se permitir la concurrencia de otras entidades de capacitacin pblicas y privadas, con el objeto de construir el Sistema nacional de formacin para el trabajo. Dentro de este marco, el SENA ser el organismo normalizador y certificador de competencias laborales. La entidad debe dar cuenta de sus resultados y responsabilidades a la sociedad en general. Para ello construir un sistema de indicadores de gestin y de impacto a escala nacional y local, el cual estar disponible para los organismos de control y seguimiento del Estado y para los ciudadanos. Se crearn y establecern estrategias de capacitacin y generacin de empleo, para hombres y mujeres mayores de 50 aos que se encuentren desempleados y estn en condiciones fsicas adecuadas para realizar trabajos, en el rea rural y urbana79. Adicionalmente, se dar reconocimiento tcnico a las mujeres que desarrollan un arte u oficio artesanal.
79
Entre las opciones de capacitacin para este grupo poblacional se encuentran los cultivos hidropnicos, los cuales contribuyen a garantizar la seguridad alimentaria.
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Captulo III
Construir equidad social
Revolucin educativa Ampliacin y mejoramiento de la proteccin y la seguridad social Impulso a la economa solidaria Manejo social del campo Capitalismo social en servicios pblicos Desarrollo de las micro, pequeas y medianas empresas (Mipymes) Calidad de vida urbana Prevencin y mitigacin de riesgos naturales .ortalecimiento de grupos tnicos Promocin del deporte
Bases Plan Nacional de Desarrollo 2002-2006 Construir equidad social
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a construccin de una sociedad ms equitativa debe ser uno de los fundamentos de las polticas de desarrollo. El desarrollo, en otras palabras, debe conducir no slo a un crecimiento econmico ms acelerado, sino tambin a una distribucin ms equitativa de sus frutos. Si ste es desbalanceado y nicamente se benefician de l unos sectores, regiones o grupos socioeconmicos, las consecuencias sern el retraso en la adopcin de las reformas necesarias para su continuidad y una probable inestabilidad macroeconmica y social. Como resultado de la reciente desaceleracin del crecimiento, y en particular del escalamiento del desempleo, Colombia ha experimentado un agudo deterioro de los indicadores sociales. La tasa de pobreza est por encima de los niveles observados 15 aos atrs, y supera, segn los estimativos ms recientes, el 65%. En el ao 1999, el nmero de pobres aument en ms de dos millones de personas. La desigualdad tambin ha aumentado, en parte por las mismas razones y en parte por el incremento sin precedentes en la demanda de trabajadores calificados. La crisis econmica, sumada a la precariedad de los mecanismos de proteccin social, ha llevado a muchas familias a desacumular activos productivos y a interrumpir sus inversiones en capital humano, lo que, sin duda, afectar sus vidas mucho ms all de la coyuntura actual. Al mismo tiempo, y en especial durante la mayor parte de los aos noventa, el gasto social creci de manera sustancial. El total del gasto social como porcentaje del producto pas de 8% en 1991 a 13% en 199980. Pero este aumento no estuvo acompaado de una franca mejora en los indicadores sociales, y, en particular, en las coberturas en educacin y salud, sectores que concentran el grueso del gasto social en el pas. Un porcentaje importante de su aumento se ha ido a pagar ms y mayores salarios y otro ha sido desviado hacia otras actividades, sin que haya redundado, en promedio, en mejores resultados sociales. Para alcanzar el objetivo de una sociedad ms equitativa, en la que todos los ciudadanos se beneficien de los frutos del crecimiento econmico, la poltica social del Gobierno tiene que atender tres desafos principales: a) aumentar la eficiencia del gasto social para que los mayores recursos se traduzcan en mejores resultados; b) mejorar la focalizacin del gasto para que los recursos lleguen a los ms necesitados; y c) consolidar un sistema de proteccin social para que las crisis
80
Desde una perspectiva de ms largo plazo, el comportamiento del gasto social en los ltimos 25 aos ha tenido tres etapas: de 1975 a 1990 creci lenta pero continuamente de 6% a 8%. Se acelera a partir de 1992 hasta llegar a duplicarse en 1996, y a partir de all baja hasta algo ms de 10 puntos.
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econmicas no comprometan, por completo, las posibilidades futuras de los grupos ms vulnerables. Si estos desafos se atienden, se allanar el camino hacia una inversin social con resultados y, en ltima instancia, hacia una sociedad ms justa. La estrategia del Gobierno para construir equidad social contiene siete elementos principales y dos subsidiarios. A continuacin se especifica cada uno, previo un diagnstico particular de la problemtica, y se describen sus diversos componentes, especificando las metas concretas que se ha fijado el Gobierno. Sobra decir, que stos deben ser entendidos como partes conectadas de una estrategia global y articulada.
1 . Revolucin educativa
La educacin es un factor esencial del desarrollo humano, social y econmico y un instrumento fundamental para la construccin de equidad social. Por ello resulta preocupante que a pesar de los esfuerzos realizados, y los avances innegables, Colombia no haya logrado universalizar el acceso a una educacin bsica de calidad. Los indicadores de cobertura, eficiencia y calidad del sistema educativo sealan que los avances han sido lentos e insuficientes y que, en varias ocasiones, los aumentos en cobertura se han logrado a costa de la calidad. La falta de educacin constituye uno de los factores substanciales detrs de la persistencia de la desigualdad y la concentracin de las oportunidades.
Cobertura
En 2001, 1,8 millones de nios y jvenes entre 5 y 17 aos (16% del total) estaban por fuera del sistema escolar. De stos, 970 mil (12%), eran de zonas urbanas y 889 mil (25%) de zonas rurales. La misma situacin tenan veinte de cada cien nios entre 5 y 6 aos y el 75% de la poblacin entre 18 y 24 aos, potencialmente demandante de educacin superior (cuadro 8). Si bien las cifras muestran un avance respecto a los aos anteriores, la cobertura es an insuficiente. La tasa neta en primaria est 43 puntos por encima de preescolar y 21 por encima de secundaria (cuadro 9). Este atraso se presenta a pesar de los esfuerzos realizados en los ltimos aos para aumentar cobertura, mediante diversos programas, a saber: a) educacin rural; b) reorganizacin educativa; y c) subsidios a la demanda en educacin primaria y secundaria.
$%
CUADRO
Poblacin en edad escolar por fuera del sistema educativo Total nacional, 2001
Poblacin de 5 a 17 aos
Zona Urbana Rural Total
5-6 176.391 193.602 369.993
7-11 133.175 141.242 274.417
12-15 240.357 291.190 531.547
16-17 416.799 262.957 679.756
Total 966.722 888.991 1.855.713
18-24 2.847.633 1.161.532 4.009.165
No asistentes como proporcin de la poblacin total del grupo de edad respectivo Urbana Rural Total 13,6 33,0 19,6 4,2 9,9 5,9 10,4 28,8 16,0 34,6 56,5 40,7 12,1 25,4 16,1 71,4 88,6 75,6
Participacin de cada grupo de edad en el total de no asistentes Urbana Rural Total 18,2 21,8 19,9 13,8 15,9 14,8 24,9 32,8 28,6 43,1 29,6 36,6 100,0 100,0 100,0 -
.uente: Encuesta Continua de Hogares, 2001.
CUADRO
Tasas netas de cobertura en primaria y secundaria Total nacional, 1996-2000

1996 84,0 59,9 1997 37,5 83,1 62,1 1998 38,5 81,9 60,5 1999 40,5 84,2 62,2 2000 40,5 83,6 62,7
Nivel educativo Preescolar Primaria Secundaria
.uente: Clculos DNP-DDS. Encuesta Nacional de Hogares, septiembre de cada ao.
Una evaluacin de la asistencia al sistema educativo por niveles de ingreso permite confirmar la persistencia de grandes desigualdades. En preescolar, mientras 96% de la poblacin de mayores ingresos asiste a algn establecimiento educativo, slo 64% de la poblacin ms pobre hace lo propio. En primaria, las diferencias son menores: alrededor de 5 puntos porcentuales entre el primero
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y el ltimo decil. En secundaria, en el primer decil la asistencia es de 60% y en el ltimo de 84%. Resulta preocupante, de otro lado, el descenso de los ndices de cobertura escolar para los tres primeros deciles, y el retroceso en el total de la educacin secundaria. Las tasas ms elevadas de repitencia y desercin escolar se presentan en el primer grado de primaria: 10% y 18%, respectivamente. Las tasas son mayores en el sector oficial y en las zonas rurales. En las reas rurales, cerca de 50% de los estudiantes abandonan el sistema al finalizar su formacin bsica primaria. Las tasas de desercin en el sector oficial muestran una disminucin progresiva mientras que las del sector privado muestran un leve aumento a partir de 1998. Esta tendencia est asociada, en buena parte, a la crisis econmica, que ha obligado a muchas familias a recurrir a la educacin pblica como un paliativo para los menores ingresos. De otro lado, la evidencia disponible indica que la principal causa de inasistencia escolar es el alto costo de la educacin (34%), seguida de falta de inters (21%). Estas cifras indican la necesidad de revisar la pertinencia de la formacin en secundaria, as como las metodologas empleadas81. La cobertura en educacin superior ha mostrado un crecimiento moderado aunque insuficiente. ste obedece ms a un proceso de diversificacin dentro de las mismas instituciones que a la creacin de nuevas organizaciones. La oferta privada muestra una participacin creciente: mientras en los aos sesenta era de 41%, en la actualidad alcanza el 67%82. Si bien la expansin de los aos noventa fue significativa, la educacin superior colombiana est bastante por debajo de los niveles internacionales. Colombia presenta una cobertura inferior al promedio de los pases de Amrica Latina y muy inferior al correspondiente para los pases de la OCDE: 25% y 54%, respectivamente. El sistema de educacin superior es inequitativo. En 1993, slo 3,5% de los dos quintiles de ingreso ms bajo asista a una institucin de educacin superior, comparado con un 36% en los quintiles ms altos. Para 1997, la distancia entre estos dos grupos se haba incrementado: 9% de los ms pobres asista, frente a 65% de los ms ricos. Los bajos niveles de cobertura coexisten con un alto porcentaje de cupos vacantes, lo que indica que el problema no es slo de inversin pblica sino
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Corpoeducacin, Situacin de la educacin bsica, media y superior en Colombia, Casa Editorial El Tiempo, 2001. Existen en pregrado 3.513 programas, de los cuales 1.173 son oficiales y 2.340 privados.
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tambin del direccionamiento de la oferta y de demanda. La oferta de crdito educativo es limitada y constituye una importante barrera para acceder a la educacin superior. En el ao 2000, slo 55.000 alumnos (6% de la poblacin matriculada) accedieron a financiacin con recursos del Icetex.
Calidad
La informacin disponible muestra que la calidad de la educacin bsica y media ofrecida por instituciones pblicas es deficiente. La brecha entre la educacin pblica y la privada ha venido aumentando a pesar de que la inversin municipal en docentes se duplic entre 1993 y 1998 (grfico 20)83. Las pruebas Saber sugieren un posible deterioro de la calidad de la educacin bsica. Las evaluaciones realizadas entre 1993 y 1998 muestran que el porcentaje de estudiantes que alcanz el nivel superior se redujo de manera significativa, al mismo tiempo que aument de manera considerable el porcentaje de aquellos que no llegaron a los niveles mnimos.
Pruebas de Estado del IC.ES, colegios pblicos y privados 1992-1999

GR.ICO
20
Resultados promedio
51 50 49 48 47 46 45 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999
No oficial
Oficial
.uente: Clculos DNP-DDS, basados en la informacin del IC.ES y DNP-DDT.
83
Nez et al., 2002, en su estudio "Cules colegios ofrecen mejor educacin en Colombia" muestra que la diferencia en el puntaje se mantiene alrededor de 13 puntos despus de controlar por las caractersticas del estudiante, el hogar, el colegio y los docentes.
%
El deterioro de la calidad tambin ha sido evidente en el caso de la educacin media. El grfico 21 muestra la evolucin, entre 1986 y 1999, de la composicin de la oferta segn la categora de rendimiento en los exmenes del IC.ES. En 1986, 35% del total de los colegios del pas eran de bajo rendimiento, para 1999 ese porcentaje haba subido hasta 56%. La proporcin de colegios oficiales de bajo rendimiento se duplic en el mismo perodo. En los privados, la tendencia creciente de la participacin de las instituciones de bajo rendimiento alcanz su punto ms alto en 1996, para despus disminuir.
Exmenes de Estado del IC.ES Evolucin de la proporcin de colegios por categora de rendimiento
Total
70 60
GR.ICO
21
Oficiales
Privados
Porcentaje
50 40 30 20 10 0 1986 1989 1991 1993 1995 1998 1999 1986 1989 1991 1993 1995 1998 1999 1986 1989 1991 1993 1995 1998 1999
Alto
Medio
Bajo
.uente: IC.ES.
Una forma complementaria de evaluar la calidad de la educacin consiste en analizar los resultados obtenidos en pruebas internacionales. En la valoracin llevada a cabo por el Laboratorio Latinoamericano de Evaluacin de la Calidad de la Educacin (LLECE), Colombia ocup el quinto lugar entre los pases de la regin. Aunque este resultado no es del todo desalentador, cabe sealar que la calidad de la educacin promedio en los pases latinoamericanos est por debajo de la observada en el mundo en desarrollo con la excepcin de frica. En los ltimos aos se ha hecho un esfuerzo para contrarrestar el deterioro en la calidad de la educacin superior generado por el crecimiento desordenado de la oferta durante la dcada de los noventa. Para satisfacer las expectativas y necesidades de la sociedad en materia de calidad de los programas de educacin
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superior, se ha venido implementado el Sistema nacional de aseguramiento de la calidad de la educacin superior, el cual est integrado por la acreditacin voluntaria de programas e instituciones, estndares mnimos de calidad y exmenes de calidad de la educacin superior (ECAES). Mediante este sistema, se han acreditado 138 programas de pregrado en 26 instituciones de educacin superior, que representan el 3,9% del total de programas objeto de acreditacin.
Eficiencia
El Ministerio de Educacin cuenta con 30 entidades adscritas, una vinculada y 19 establecimientos pblicos educativos. Si bien el Ministerio ha avanzado en ajustes a su estructura y planta de personal, todava es evidente el fraccionamiento de funciones entre sus dependencias, los procesos no documentados y la inexistencia de indicadores de gestin e impacto. A pesar de las grandes reformas que se han dado en los ltimos aos, el sector de educacin se sigue caracterizando por la pobre coordinacin entre entidades, la duplicidad de funciones, la inflexibilidad y un diseo institucional que no genera incentivos a la eficiencia y limita en forma severa las posibilidades de avanzar en la expansin de la cobertura y mejorar la calidad. Desde la dcada de los noventa, se ha promovido la descentralizacin de la educacin bsica. Sin embargo, no se ha logrado la eficiencia esperada en las entidades territoriales. El grfico 22 sugiere que el esfuerzo financiero realizado a partir de 1997 no ha redundado en un incremento de las tasas de cobertura. Esta tendencia obedece, de cierta manera, al crecimiento del costo de la nmina que se gener por el cambio en la estructura del escalafn docente. En 1997 21% de los docentes se encontraba en un grado inferior al 7, para el ao 2000 slo 12% se encontraba por debajo de este nivel. El cambio en la estructura del escalafn se debe en parte a los incentivos del estatuto docente expedido en 1979, el cual premiaba el tiempo de servicio y no el desempeo del maestro. El nuevo estatuto de profesionalizacin docente, expedido en junio de 2002, busca revertir ese proceso al establecer como principal criterio de ascenso las competencias de los docentes. Uno de los factores que ha limitado la eficiencia en el proceso de descentralizacin es la ausencia de un sistema de informacin integrado. Esto dificulta la asignacin eficiente de los recursos y la adecuada planeacin, la evaluacin y el seguimiento de los programas.
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Gasto en educacin y tasa de cobertura bruta, por nivel 1996- 2000

GR.ICO
22
Porcentaje de cobertura bruta
115 95 75 55 35 15
2.800.000 2.700.000
Millones de pesos de 1994
2.600.000 2.500.000 2.400.000 2.300.000 1996 1997 1998 1999 2.200.000 2000
Primaria
Secundaria
Superior
Gasto educacin
.uente: DNP.
La Ley 715 de 2001 constituye una herramienta fundamental para la solucin de los problemas de ineficiencia en el sector educativo. La Ley sustituye la regla de distribucin prevaleciente (que premiaba a las entidades territoriales con mayores plantas de personal, sin generar incentivos para el uso y distribucin eficiente de los recursos) por una regla que tiene en cuenta el nmero de nios y nias atendidos y por atender. Sin duda, la nueva regla generar incentivos no slo para ampliar la cobertura sino tambin para mantenerla. Adems de la reforma en el sistema de distribucin de recursos, en la nueva ley se clarificaron las competencias entre las diferentes entidades territoriales (departamentos, municipios y distritos) y la Nacin. Esto permitir la identificacin de los responsables, tanto para los usuarios del servicio educativo como para el Gobierno Nacional, lo cual facilitar el seguimiento de los resultados. Todo esto permite la conformacin de un sistema de informacin, as como de uno de inspeccin y vigilancia, los cuales estn en proceso de implementacin. Tal como ocurre en la educacin bsica, la educacin superior presenta duplicidad de funciones, poca coordinacin entre las mltiples entidades y ausencia de un sistema de informacin unificado. As mismo, no hay en la normatividad incentivos para el aumento de cobertura y la mejora de la calidad, debido al sistema inercial de asignacin de recursos previsto en la Ley 30 de
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1992. Adicionalmente, existe una baja utilizacin de la capacidad instalada que no slo se manifiesta en el nmero de cupos sin utilizar sino tambin en el elevado nmero de instituciones pequeas84.
Programas
La cobertura y la calidad de la educacin son factores determinantes del desarrollo econmico. El desarrollo social y econmico est directamente asociado al aumento de la productividad y esta ltima depende, a su vez, de la interaccin entre el cambio tecnolgico, el avance educativo y el aumento de las habilidades y destrezas de la fuerza laboral. La experiencia internacional muestra que los pases que han logrado avances educativos sustanciales, con transiciones lineales, rpidas y equilibradas, han mostrado incrementos ms acelerados y sostenibles de productividad y crecimiento. Esto implica la necesidad de impulsar polticas que garanticen incrementos lineales y graduales en cobertura y calidad de los diferentes niveles de educacin. La estrategia de la Revolucin Educativa busca dar respuesta a las necesidades de cobertura y calidad que requiere el pas para alcanzar mejores condiciones de desarrollo social y econmico y mejorar la calidad de vida de la poblacin. La Revolucin Educativa est compuesta por tres grandes programas:
a. Ampliacin de la cobertura en educacin preescolar, bsica, media y superior

La poltica de ampliacin de cobertura en preescolar, bsica y media est dirigida a elevar la cobertura bruta de 82% a 92% a partir de la creacin de 1,5 millones de cupos educativos. La ampliacin de la cobertura dar especial atencin a la poblacin ms vulnerable y buscar una mayor equidad en la prestacin del servicio. Estos objetivos se lograrn mediante la implementacin de varios esfuerzos complementarios. El primero consiste en fortalecer el proceso de reorganizacin de las entidades departamentales y municipales y de las instituciones educativas, con el propsito de lograr un mejor balance y una mayor equidad en la distribucin de los recursos fsicos, humanos y financieros y, por ende, una ptima utilizacin de la capacidad
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En el ao 2000 cerca de 63% de las instituciones atenda menos de 3.000 estudiantes cada una. De stas, 39% atenda menos de 1.000 estudiantes.
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instalada. El Gobierno Nacional apoyar este proceso mediante la asistencia tcnica, la capacitacin y la definicin de parmetros y estndares tcnicos. As mismo, se reorientar la asignacin de los recursos de la Ley 21 de 1982, con el fin de apoyar el proceso de reorganizacin mediante la ampliacin y mejoramiento de la infraestructura de los colegios de los niveles de preescolar, bsica y media. Con estas acciones se busca la generacin de 800.000 nuevos cupos. El segundo tipo de acciones est dirigido a la creacin de 640.000 cupos educativos a partir de la utilizacin de los recursos provenientes del ahorro fiscal resultante de la supresin de las contraloras y personeras territoriales, de acuerdo con el proyecto de Referendo, de 56% de los recursos del .ondo Nacional de Regalas y otros adicionales, los cuales sern utilizados para ampliar la cobertura con equidad y calidad bajo dos modalidades: subsidios a la demanda y contratacin de la prestacin del servicio. El Ministerio definir las pautas de asignacin teniendo en cuenta criterios de equidad, estmulo al esfuerzo local, racionalizacin del gasto de las entidades territoriales y apoyo a aquellas entidades con rezagos en cobertura y calidad. Los subsidios a la demanda estarn destinados a beneficiar nios y nias de escasos recursos que no puedan ser atendidos por la oferta pblica. Estos estudiantes sern ubicados en colegios privados que demuestren elevados estndares de calidad. Los beneficiarios podrn pagar derechos acadmicos y servicios complementarios segn la reglamentacin que para tal fin expida la Nacin. La contratacin es una modalidad complementaria de ampliacin de cobertura. Las entidades territoriales podrn contratar la prestacin del servicio educativo con entidades, sociedades o corporaciones de reconocida competencia, seleccionadas mediante concursos de mritos, con el fin de brindar educacin a los grupos poblacionales que as lo requieran. La contratacin deber pactarse por alumno atendido, con incentivos por resultados en trminos de calidad. Las entidades territoriales y el Gobierno Nacional trabajarn conjuntamente para identificar los beneficiarios y la modalidad de ampliacin de cobertura que sea apropiada para cada regin, teniendo en cuenta que a los estudiantes se les debe garantizar el ciclo completo de educacin bsica y media. Se pondrn en marcha proyectos para atender a la poblacin desplazada por la violencia. Se promover un trabajo conjunto con la Red de Solidaridad, los ministerios del sector social y los organismos de cooperacin internacional para proporcionar atencin gil y transitoria a la poblacin desplazada, acompaada de programas de retorno de esta poblacin a sus lugares de origen. Se establecern
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programas especiales en las zonas definidas como receptoras de poblacin desplazada, con el fin de ampliar la capacidad de sus sistemas educativos. Se instaurarn modalidades especiales para la inclusin en el sistema educativo de los grupos indgenas y afrocolombianos y se continuar con la poltica de ampliacin de atencin especializada para nios, nias y jvenes con alguna limitacin o discapacidad. Adicionalmente, se crearn 60.000 cupos para la poblacin rural, con atencin prioritaria a la poblacin ms vulnerable, incluida la poblacin desplazada. Para lograr este objetivo se continuar con el programa de Educacin Rural 85, el cual busca la ampliacin del acceso a la educacin de la poblacin en las reas rurales mediante la aplicacin de metodologas pedaggicas que reconozcan sus condiciones y particularidades. El desarrollo de este programa est basado en la aplicacin de modelos educativos ya probados (Escuela Nueva, Posprimaria Rural, SAT86 y SER87 ) y en algunos modelos ms novedosos (Telesecundaria y Aceleracin del aprendizaje). .inalmente, con el objetivo de complementar los beneficios de las acciones para la ampliacin de cobertura, se pondrn en marcha proyectos de apoyo que favorezcan la demanda, aumenten las tasas de retencin, y mejoren la eficiencia del sistema educativo. El Ministerio trabajar en coordinacin con el Instituto Colombiano de Bienestar .amiliar (ICB.) y las administraciones municipales en la ampliacin de restaurantes escolares, privilegiando a la poblacin ms vulnerable; se fomentarn alianzas entre hogares de madres comunitarias, el ICB., hogares infantiles e instituciones educativas para contribuir a la preparacin pedaggica de los nios menores de cinco aos, y se promovern proyectos de transporte escolar para facilitar el acceso y la permanencia de los estudiantes. Respecto a la educacin superior, el Gobierno Nacional promover el acceso con equidad implementando tres mecanismos para la retencin e incorporacin de 400.000 estudiantes. El primero, respaldado con recursos de crdito, consiste en un programa mediante el cual se crearn y fortalecern nuevos esquemas de financiacin en beneficio de los estudiantes de menores ingresos, y se
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Este programa se encuentra en ejecucin desde 2001. Sistema de aprendizaje tutorial. Este mtodo posibilita la integracin de la educacin con el trabajo, a travs de proyectos productivos con la comunidad. Servicio de educacin rural. Programa que adeca las reas fundamentales de la educacin a las necesidades especficas de la regin.
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incentivar el mejoramiento de la calidad de la educacin. El programa tiene tres componentes: a) promocin de la equidad en el acceso; b) fortalecimiento del programa de doctorados en el pas; y c) fortalecimiento y gobernabilidad en el sistema de educacin superior. El componente de promocin de la equidad en el acceso consiste en otorgar crditos a estudiantes de bajos recursos y buen desempeo acadmico. Con este propsito, se pondr en marcha un sistema de garantas basado en el ingreso futuro de los estudiantes y se ampliar el esquema de crdito educativo para financiar a los estudiantes que por primera vez hayan sido admitidos en programas de carreras tcnicas y tecnolgicas que cumplan con los requisitos de calidad establecidos por el Gobierno Nacional, en carreras universitarias acreditadas o en proceso de acreditacin o en el ciclo complementario de normales superiores de alta calidad. As mismo, se podr financiar parcialmente la manutencin de estudiantes de universidades pblicas que despus de haber iniciado su programa en su ciudad o regin de domicilio permanente deban trasladarse a la ciudad donde la universidad ofrezca la culminacin de dicho programa. Con este componente, se espera crear 100.000 cupos en cinco aos. El segundo mecanismo consiste en la modernizacin y mejora de la gestin de las universidades pblicas, con el objetivo de aumentar la eficiencia en el uso de los recursos fsicos, humanos y financieros. Se concertarn planes de gestin y desempeo con las instituciones que as lo requieran, dirigidos a: a) mejorar la gestin y aumentar la oferta educativa mediante el ofrecimiento de programas pertinentes en las regiones; b) favorecer la adopcin de nuevas metodologas en los programas presenciales, a distancia y virtuales; y c) asegurar la ptima utilizacin de la infraestructura existente. As mismo, se promover la toma de medidas bsicas para disminuir la repitencia y la desercin. De esta forma se espera retener cerca de 80.000 estudiantes en el sistema educativo y generar 70.000 cupos en las instituciones de educacin superior. Para apoyar y favorecer el logro de los objetivos propuestos en las instituciones pblicas, el Ministerio de Educacin Nacional, el Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico y el Departamento Nacional de Planeacin reglamentarn la asignacin de recursos del presupuesto de la Nacin a las instituciones estatales de educacin superior, de tal forma que a partir del ao 2004 un porcentaje creciente del monto total de dichas transferencias sea asignado con base en indicadores de desempeo por institucin. Para esto, durante 2003 el Ministerio de Educacin Nacional disear, en colaboracin con el Sistema de universidades estatales (SUE), un sistema de indicadores de desempeo, el cual
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incluir factores de ampliacin de cobertura, calidad y eficiencia en el uso de los recursos. .inalmente, se promocionar la educacin tcnica y tecnolgica para generar 150.000 cupos en programas conducentes a estos ttulos, mediante las siguientes acciones: .omento de los programas tcnicos y tecnolgicos mediante sistemas de crditos acadmicos y medidas propeduticas que faciliten el trnsito de los estudiantes entre los diferentes programas. De esta forma, con el uso eficiente de la infraestructura actual, la promocin de los programas de mayor pertinencia y el uso de nuevas metodologas, se generarn 70.000 cupos. Para lograr este objetivo, se avanzar en la reglamentacin de la Ley 749 de 2002 que regula tales programas. Desarrollo de estrategias de trabajo conjunto con el SENA para ampliar la cobertura en 80.000 cupos, empleando los actuales recursos humanos y de infraestructura. En lo relacionado con el sector de la educacin, se lograron claras formulaciones que permitirn a la Nacin resolver deudas con los docentes que se causaron bajo el rgimen del situado fiscal; efectuar a tiempo los pagos de sueldos a los docentes de todo el pas; y distribuir adecuadamente las trasferencias a las universidades pblicas. Se incluyen disposiciones para la necesaria inversin del Gobierno en la formacin de docentes y, finalmente, se define un rgimen de seguridad social para los docentes que se vinculen a las plantas de las entidades territoriales a partir de la vigencia de la presente ley.
b. Mejoramiento de la calidad de la educacin preescolar, bsica, media y superior

Con el propsito de mejorar la calidad de la educacin, el Gobierno Nacional apoyar a las entidades territoriales y a las instituciones educativas en sus procesos de mejoramiento institucional y de gestin, para asegurar que los estudiantes desarrollen competencias bsicas, profesionales, laborales y ciudadanas. Mejorar la calidad del sistema educativo en los niveles bsico, medio y superior y adecuarlo a las exigencias actuales y futuras del pas requiere la puesta en marcha de una serie de mecanismos encaminados a asegurar la coherencia y articulacin de todos los niveles del sistema.
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El primer mecanismo consiste en la definicin de estndares de calidad para todos los niveles de la educacin, con el propsito de unificar en forma consistente los objetivos del sistema educativo. El establecimiento secuencial de dichos objetivos contribuye al desarrollo progresivo del estudiante y permite que las evaluaciones sucesivas den cuenta de su progreso. Se acordarn y difundirn estndares mnimos de calidad, con el fin de que las instituciones educativas cuenten con un referente comn que asegure a todos los colombianos el dominio de conceptos y competencias bsicas para alcanzar desempeos satisfactorios en su actividad laboral, vivir en sociedad y participar en ella en igualdad de condiciones. Se promover el desarrollo de competencias ciudadanas, de juicio moral y de valores. Para educacin superior se propone completar la reglamentacin sobre estndares mnimos para el registro calificado, de tal manera que se cubra el 100% de los ncleos de programas de pregrado que se ofrecen en el pas. El segundo mecanismo es la evaluacin de resultados. Se evaluar el estado de desarrollo de las competencias bsicas en las reas de lenguaje y matemticas, as como la comprensin, sensibilidad y convivencia ciudadana, de todos los estudiantes de 5 y 9 grado. Esta evaluacin ser censal y se aplicar en forma peridica cada tres aos. La Nacin, los departamentos y los municipios cofinanciarn la aplicacin de estas pruebas. Los resultados alcanzados en las evaluaciones se difundirn en todos los estamentos de la sociedad, de tal manera que cada institucin conozca sus fortalezas y debilidades en relacin con los promedios municipales, departamentales y nacionales. Adicionalmente, se pondr en marcha el sistema de evaluacin del desempeo de docentes y directivos docentes. Para tal fin ser aprovechada la experiencia del Instituto Colombiano para el fomento de la Educacin Superior (IC.ES), que se fortalecer y consolidar como la entidad rectora del diseo, aplicacin, anlisis y divulgacin de los resultados obtenidos. Dicha evaluacin tambin contemplar las instituciones educativas y su mejoramiento en las pruebas censales. As mismo en desarrollo del marco legal vigente, se reglamentarn las pruebas para el ascenso de los docentes en el escalafn, las cuales estarn relacionadas con los estndares de calidad. Basndose en los resultados de las evaluaciones, las instituciones educativas debern formular planes de mejoramiento que incluyan nuevas estrategias pedaggicas conducentes a que los estudiantes alcancen mayores niveles de
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logro. Para la ejecucin de este tercer mecanismo, el Ministerio de Educacin apoyar a las entidades territoriales para que, en armona con los planes de mejoramiento de las instituciones, fijen metas y apoyen las acciones de calificacin de los procesos pedaggicos, focalizando sus esfuerzos en aquellas instituciones que reporten mayores debilidades. Se har nfasis en fortalecer la gestin de las instituciones educativas, para lo cual es necesario mejorar la capacidad gerencial de los directivos docentes y sus habilidades para poner en marcha esquemas administrativos adecuados y eficientes, de tal suerte que puedan desempear mejor sus funciones e impulsar el continuo desarrollo de gestin escolar. Las instituciones pblicas de educacin superior, en coordinacin con el Ministerio de Educacin Nacional, elaborarn planes de mejoramiento en las reas acadmica, administrativa y financiera, orientados a la ptima utilizacin de sus recursos y al mejoramiento integral de su gestin y desempeo. El cuarto mecanismo es aprender de experiencias exitosas. Con el fin de referenciar los planes de mejoramiento, se promover la identificacin, documentacin y divulgacin de prcticas exitosas en funcin del aprendizaje de los nios y nias, mediante las siguientes acciones: Socializar experiencias exitosas en foros educativos locales, departamentales y nacionales. Propiciar la creacin de redes de docentes que se constituyen en espacios de comunicacin e intercambio de experiencias encaminadas a mejorar los procesos en el aula. Identificar instituciones con altos niveles de logro y de desempeo para que asistan y apoyen a aquellas que presenten resultados ms bajos. El quinto mecanismo, pertinencia, est orientado a lograr que los estudiantes alcancen un exitoso desempeo personal, ciudadano y productivo, que contribuya al mejoramiento de las condiciones de convivencia, empleabilidad, productividad y competitividad del pas. Se promover una formacin slida en competencias bsicas, ciudadanas y laborales. Con el fin de corregir los factores de inequidad, discriminacin o aislamiento, se adelantarn proyectos que mejoren la pertinencia de la educacin en beneficio de los grupos poblacionales ms vulnerables o con capacidades excepcionales. Se desarrollarn acciones para brindar atencin a los grupos tnicos, a la poblacin desplazada,
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a los adultos y a los nios y nias con necesidades educativas especializadas. En el sector rural se desarrollarn modelos educativos exitosos ya implementados en el proyecto de Educacin Rural. En coordinacin con las entidades territoriales, el Ministerio de Educacin promover el diseo y puesta en marcha de planes regionales. Se promovern proyectos que impulsen el desarrollo de habilidades para la vida en sociedad y prevengan la desercin escolar y el fracaso social. Estos programas incluyen la educacin sexual y reproductiva y la prevencin de la violencia, el maltrato, el consumo de drogas y el tabaquismo, entre otros. El Ministerio de Educacin, en coordinacin con Colciencias, las entidades territoriales y las organizaciones dedicadas a la apropiacin de la ciencia y la tecnologa, promover y apoyar el desarrollo de propuestas pedaggicas que estimulen en nios y jvenes el desarrollo del espritu cientfico, las prcticas de investigacin y la creatividad para la innovacin tecnolgica. Con el fin de mejorar la pertinencia de los programas de educacin superior, se crear el Observatorio Laboral, previsto dentro del componente de .ortalecimiento y gobernabilidad en el sistema de educacin superior del programa de crdito de educacin superior. La finalidad del Observatorio Laboral es monitorear, analizar y difundir informacin sobre el mercado laboral, as como hacer seguimiento a los egresados, para crear una base de datos que facilite a las instituciones redireccionar sus programas y a los estudiantes la ptima seleccin de sus preferencias educativas. De igual manera, mediante el desarrollo del segundo componente del programa de crdito, se financiarn estudios de doctorado y se dotar a las instituciones educativas de infraestructura y equipos adecuados; se fortalecern las actividades de cooperacin nacional e internacional y se apoyar la financiacin de proyectos de investigacin que permitan el desarrollo de grupos y centros de investigacin y desarrollo tecnolgico. El sexto mecanismo, Conectividad e informtica, en armona con el proyecto de la Agenda de Conectividad, impulsar la expansin del sistema Internet II como plataforma para facilitar la ampliacin del ancho de banda y lograr que todo el sistema educativo tenga acceso fluido y oportuno a las nuevas ofertas de conexin a bases de datos, genricas y especficas, disponibles a escala global. La Televisin y radio educativas es el sptimo mecanismo. En coordinacin con los ministerios de Comunicaciones y Cultura, se trabajar en la creacin de un
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canal y una programacin de televisin educativa y cultural, dirigida a la audiencia infantil y juvenil, que estimule el desarrollo de las competencias bsicas y ciudadanas. Se promovern proyectos que utilicen la radio, la televisin e internet como medios para desarrollar programas de educacin formal y no formal. En forma complementaria, se impulsarn programas de alfabetizacin a travs de la radio educativa. El Gobierno Nacional promover mecanismos dirigidos a facilitar a las entidades territoriales el acceso a libros, textos y otros materiales educativos de calidad dentro del marco del mecanismo de textos y bibliotecas. Estas acciones estarn acompaadas de estrategias que garanticen la creacin y el fomento de hbitos de lectura y el uso y racionalizacin de los materiales educativos. De la misma manera, el Ministerio de Educacin trabajar en el desarrollo del Plan de bibliotecas y lectura liderado por el Ministerio de Cultura. El Gobierno, con el fin de dar garanta pblica de la calidad de los programas e instituciones de educacin superior, reforzar el Sistema nacional de acreditacin, el fomento y el ejercicio de la inspeccin y vigilancia contemplados en el mecanismo de Aseguramiento de la calidad de la Educacin Superior, para lo cual aplicar las siguientes estrategias: Acreditacin voluntaria de alta calidad de programas e instituciones. Aplicacin obligatoria de los exmenes de calidad de la educacin superior ECAES a todas las carreras. Creacin de programas conjuntos de doctorados entre universidades, para mejorar el nivel acadmico y formar los docentes e investigadores que reemplazarn a la generacin saliente. .ortalecimiento y creacin de grupos y centros de investigacin. .ortalecimiento del Sistema nacional de informacin de la educacin superior. .inalmente, se impulsar la Investigacin en la educacin superior. Este mecanismo corresponde al segundo componente del programa de crdito de educacin superior. El objetivo es financiar estudios de doctorado, dotar a las instituciones educativas de infraestructura y equipos adecuados, fortalecer las actividades de cooperacin nacional e internacional y apoyar la financiacin de proyectos de investigacin que permitan el desarrollo de grupos y centros de investigacin y desarrollo tecnolgico. Se buscar el fortalecimiento de los
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centros de investigacin de las universidades, en especial en lo referente a sus relaciones con centros de la misma naturaleza en el exterior, y una mayor coherencia de este tipo de investigacin con los niveles de educacin bsico y medio, y con el sector productivo en el contexto regional. Con la ejecucin de este componente se busca expandir la cobertura, fortalecer la formacin de recurso humano de alto nivel y contribuir a la consolidacin de la comunidad cientfica del pas. El logro de estos objetivos se traducir en la formacin de mejores docentes; en estmulos para la permanencia o regreso de los cientficos colombianos al pas; en la formulacin de proyectos de investigacin de calidad; y en un mayor dinamismo de las universidades localizadas en las regiones de menor desarrollo.
c. Mejoramiento de la eficiencia del sector educativo

El sector educativo requiere el replanteamiento y la modernizacin de sus estructuras institucionales, de sus procedimientos administrativos y operativos y de sus sistemas de supervisin e incentivos, de tal manera que obtengan mejores resultados en trminos de cobertura y calidad. En este contexto, el tercer programa de la Revolucin Educativa est enfocado a la modernizacin de la administracin y la gestin del sector en los niveles nacional, departamental y municipal. Con este propsito, se desarrollarn cuatro mecanismos orientados a mejorar la productividad, la eficiencia y la transparencia sectorial, y a asegurar la calidad de las inversiones: a) modernizacin institucional del Ministerio de Educacin Nacional; b) modernizacin de las entidades departamentales y municipales; c) concertacin de planes de gestin y desempeo; y d) desarrollo del sistema de informacin del sector educativo. Las acciones que se emprendern para la modernizacin del Ministerio de Educacin estn enmarcadas en el Proyecto de Renovacin del Estado, para concentrar las funciones del Ministerio de Educacin en sus actividades misionales: definicin de polticas, planeacin y evaluacin y seguimiento de los programas y proyectos nacionales. El Ministerio impulsar la descentralizacin de las entidades adscritas que imparten educacin media, tcnica y tecnolgica hacia las entidades territoriales o las fortalecer para que, en el caso de cumplir con los requisitos establecidos por la ley, puedan convertirse en entes universitarios autnomos. As mismo, cuando exista justificacin para ello, brindar apoyo para que aquellos institutos
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que prestan servicios especializados y que no son competencia del Ministerio se conviertan en corporaciones o fundaciones. Mediante el desarrollo del tercer componente del programa de crdito de educacin superior, .ortalecimiento y gobernabilidad en el sistema de educacin superior, se apoyar el funcionamiento, monitoreo y seguimiento institucional del sector, teniendo en cuenta el actual marco legal y la capacidad de planeacin y gestin de las entidades responsables de la poltica. Se propone la modernizacin del Icetex, entidad que adecuar su estructura para prestar un eficiente servicio, con la prioridad de focalizar y ampliar la cobertura de crdito y becas para los estudiantes de menores recursos. Por su parte, el IC.ES se concentrar en el desarrollo del sistema nacional de pruebas. Las funciones de inspeccin y vigilancia que vena adelantando esta entidad sern asumidas por el Ministerio. Las funciones de fomento estarn bajo la responsabilidad del Ministerio de Educacin y Colciencias. El Ministerio fortalecer y asumir nuevas funciones dirigidas al fomento de la calidad de la educacin superior, para lo cual adecuar su estructura en el nivel central. En coordinacin con la Contralora General de la Repblica, trabajar en el programa para el buen uso de los recursos pblicos y avanzar en los planes de mejoramiento impulsados por la Contralora. As mismo, conjuntamente con la Defensora del Pueblo, promover en los establecimientos educativos el desarrollo de la competencia ciudadana, que incluya la formacin, el respeto y la prctica de los Derechos Humanos. Tambin reglamentar la educacin no formal, de tal manera que se articule con los objetivos del sistema nacional de educacin. El Ministerio definir como sus clientes principales a las secretaras de educacin departamentales, distritales y municipales certificadas, hacia las cuales orientar los mayores esfuerzos en asistencia tcnica, con miras a fortalecer el proceso de descentralizacin y la gestin local. Dentro del marco de modernizacin de entidades departamentales y territoriales, el Ministerio de Educacin Nacional apoyar los procesos de reorganizacin y fortalecimiento de las secretaras de educacin departamentales y municipales, de tal manera que estn en capacidad de respaldar a sus instituciones educativas en el logro de sus metas de calidad, cobertura y eficiencia. Uno de los mayores desafos del sector educativo es la creacin y consolidacin de los mecanismos que contribuyan a garantizar el uso eficiente de los recursos
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provenientes de las transferencias de la Nacin. La Ley 715 redefini la estructura de asignacin de recursos del sector, al pasar del esquema de reconocimiento de costos a un esquema que premia el nmero de alumnos atendidos. El impacto de esta transformacin depender de la capacidad de los gobiernos central, departamental y municipal para lograr consensos que les permitan adaptar sus estructuras tcnicas, administrativas y financieras a las nuevas condiciones. Para facilitar la transicin y la puesta en marcha del nuevo esquema, el Ministerio de Educacin, de manera concertada con las secretaras, establecer programas de asistencia tcnica para apoyar la formulacin y ejecucin de planes territoriales de modernizacin, con nfasis en cinco aspectos: Transparencia en la ejecucin de los recursos de funcionamiento e inversin. Racionalizacin de los recursos fsicos (plantas fsicas, mobiliario y dotacin) y humanos (docentes y administrativos) y reorganizacin de la oferta disponible para atender la demanda del servicio educativo. Rediseo de procesos crticos misionales y desarrollo e implantacin del sistema de informacin de apoyo a la gestin. Definicin de estructuras orgnicas, financieras y administrativas. Definicin y difusin de los aspectos legales relacionados con la reglamentacin de la Ley 715. De manera complementaria, el Ministerio de Educacin apoyar a las entidades territoriales en la bsqueda de alternativas financieras para resolver el problema de las deudas del sector educativo a cargo del situado fiscal. Con este propsito, revisar y validar el monto de las deudas que los departamentos, distritos y municipios certificados tienen con el sector educativo, provenientes de los pagos financiados con recursos del situado fiscal. Una vez determinado el monto real de las deudas, el Ministerio de Educacin adelantar las gestiones pertinentes ante el Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico para que se estudie la viabilidad presupuestal de asignar los recursos que permitan a los departamentos, distritos y municipios certificados atender las obligaciones que se financiaban con los recursos del situado fiscal, pendientes de pago a 31 de diciembre de 2001. El Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico estudiar diferentes alternativas de pago, con el objeto de sanear dichos pasivos durante las prximas vigencias
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fiscales, incluida la posibilidad de realizar cruces de cuentas. La forma y oportunidad del cubrimiento de las deudas a los departamentos, distritos y municipios certificados a cargo del situado fiscal a 31 de diciembre de 2001 estarn sujetas a la asignacin presupuestal, a la aprobacin del Plan Anual de Caja (PAC) y a la disponibilidad y situacin de fondos por parte de la Direccin del Tesoro Nacional del Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico. Las metas que se espera alcanzar con el apoyo a las entidades territoriales incluyen la modernizacin de 32 secretaras departamentales, 4 distritales y 42 de municipios certificados, y la creacin de modelos de gestin para la operacin de las secretaras municipales no certificadas y para las instituciones educativas. La adopcin e implantacin de estos modelos sern responsabilidad de las secretaras departamentales, distritales y municipales. El Ministerio de Educacin apoyar a las entidades territoriales en la consolidacin de los procesos de certificacin de los 42 municipios con poblaciones superiores a 100.000 habitantes que, de acuerdo con la ley, asumieron la gestin y administracin de sus sistemas educativos a partir del 1 de enero de 2003. Con posterioridad a esta fecha, el Ministerio apoyar la gestin de los municipios menores de 100.000 habitantes, para asegurar la continuidad de los procesos de certificacin. En la concertacin de planes de gestin y desempeo con instituciones de educacin superior se acordarn metas de ajuste y mejoramiento en los siguientes aspectos: Eficiencia administrativa: se definir conjuntamente la relacin de personal administrativo por docente y por estudiante, con el fin de determinar el tamao ptimo de la planta de cargos de acuerdo con el tamao y complejidad de la institucin. Eficiencia acadmica: se establecer la carga acadmica e investigativa de los docentes de planta en cada institucin, ajustndola a los estndares que se definan entre el Gobierno y las instituciones, para optimizar la capacidad de atencin de cada una y fomentar la investigacin cientfica y tecnolgica. En forma adicional, se desarrollarn estrategias para reducir la desercin y garantizar la ptima utilizacin de la capacidad instalada de cada institucin. Para mejorar la eficiencia en el uso de los recursos por parte de las instituciones pblicas de educacin superior, se pondrn en marcha estrategias de integracin mediante convenios con las instituciones de educacin superior. Se apoyar la creacin de confederaciones de universidades en las distintas regiones del pas,
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con el fin de facilitar la circulacin de estudiantes y profesores y aprovechar las economas de escala y las fortalezas locales de cada universidad. Un ejemplo lo constituye el proyecto de integracin de las universidades de la regin del Caribe colombiano. .inalmente, es necesario mejorar y fortalecer los sistemas de informacin, de tal manera que se disponga de estadsticas confiables y oportunas sobre el desempeo del sector educativo en todos sus niveles, en trminos de cobertura, calidad y eficiencia. En desarrollo de este programa, se unificar y centralizar en la Direccin de Planeacin del Ministerio la informacin necesaria del sector educativo para la distribucin de los recursos del Sistema general de participaciones (SGP) y para la planeacin y seguimiento del sector. El sistema de informacin sectorial deber apoyar los procesos de anlisis de corto, mediano y largo plazo; el diseo de polticas; y los procesos de evaluacin y seguimiento. De manera complementaria, apoyar las funciones de gestin, coordinacin, planeacin y administracin de las entidades nacionales y territoriales. Bajo el nuevo esquema de asignacin de los recursos del Sistema General de Participaciones para educacin, ser necesario desarrollar un sistema confiable de registro para los estudiantes matriculados, con su identificacin completa. Para controlar la calidad de esta informacin, el Ministerio de Educacin trabajar en forma coordinada con las secretaras de educacin y con la Registradura Nacional y contratar auditoras muestrales que certifiquen la confiabilidad de la informacin. El sistema de informacin del sector educativo se ha concebido en dos niveles: Nivel nacional: comprende la informacin estadstica de cobertura, calidad e inversin, tanto en educacin bsica como superior, y el sistema de apoyo a la gestin interna del Ministerio. Nivel territorial: comprende el desarrollo del sistema de informacin de apoyo a los procesos operativos, de planeacin y misionales de las secretaras de educacin y de las instituciones educativas. El sistema de informacin del sector educativo se construir a lo largo del cuatrienio de Gobierno. A finales de 2003 se deber haber implantado el sistema del nivel nacional y para finales de 2006 los sistemas de informacin territoriales, al menos hasta el nivel municipal. Estos ltimos se formularn y ejecutarn como parte de los planes territoriales de modernizacin.
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Como apoyo adicional al montaje del sistema de informacin de las regiones, el Ministerio de Educacin establecer acuerdos con el Ministerio de Comunicaciones para conectar todas las secretaras de educacin departamentales y municipales al servicio de internet, y facilitar as los flujos de informacin entre las entidades territoriales. Se reforzar el Sistema nacional de informacin de educacin superior. Las instituciones educativas, el Consejo Nacional de Acreditacin (CNA) y la Comisin Nacional de Maestras y Doctorados (CNMD) debern reportar de forma oportuna y veraz al Gobierno Nacional toda la informacin que ste requiera para conformar un sistema de indicadores que permita a la comunidad conocer el estado de la educacin y que facilite el proceso de toma de decisiones en todos los niveles. Mediante el desarrollo del tercer componente del crdito para la educacin superior .ortalecimiento y gobernabilidad en el sistema de educacin superior, se apoyar el funcionamiento, monitoreo y seguimiento institucional, teniendo en cuenta el actual marco legal y la capacidad de planeacin y gestin de las entidades responsables de la poltica. Se consolidar y organizar el sistema de informacin y de seguimiento de la calidad. En este sentido, el programa desarrollar las siguientes acciones: .ortalecimiento de la gestin institucional en las entidades del sector en lo relativo al diseo, implementacin, monitoreo, evaluacin y vigilancia. Actualizacin, mejoramiento y expansin del sistema nacional de informacin de la oferta de educacin superior. Creacin del Observatorio Laboral. Divulgacin de la informacin.
2 . Ampliacin y mejoramiento de la proteccin

y la seguridad social
La poltica del sector salud est enmarcada dentro del Sistema general de seguridad social en salud (SGSSS) creado por la Ley 100 de 1993. El SGSSS apunta hacia el logro de mayor equidad, solidaridad y calidad. El sistema contempla, por un lado, la cobertura de riesgos mediante el aseguramiento y,
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por el otro, el acceso y la mayor utilizacin de los servicios de salud. El Gobierno Nacional est comprometido con la profundizacin del SGSSS, en general, y con la expansin de la seguridad social, en particular. El aumento de la cobertura de aseguramiento ha sido el principal logro del SGSSS (cuadro 10). Entre 1992 y 1997, el sistema present una expansin notable, pasando de 8,9 millones a 22,0 millones de afiliados. La ampliacin de los beneficios al grupo familiar y el acceso al rgimen subsidiado fueron los factores determinantes del incremento en la afiliacin. Los avances ms significativos se dieron en trminos de equidad: el 20% ms pobre de la poblacin ampli su cobertura de 4,2% a 43,1%. Posteriormente, entre 1998 y 2000, el crecimiento en la cobertura disminuy su dinamismo como resultado de varios factores: a) la cada en el nmero de afiliados cotizantes por efecto de la crisis econmica; b) la cada del recaudo real del rgimen contributivo que a su vez afect los recursos de solidaridad del rgimen subsidiado; c) la no inclusin en el Presupuesto General de la Nacin de la totalidad de los recursos disponibles en la subcuenta de solidaridad del .ondo de Solidaridad y Garanta (.osyga); d) la transformacin, an insuficiente, de los subsidios de oferta a demanda, ocasionada, en parte, por un gasto hospitalario creciente e ineficiente; y e) la evasin y elusin de aportes al sistema. Los estudios disponibles revelan que el avance en el aseguramiento coincidi con una reduccin en la desigualdad del acceso: mientras en 1993 el 40% ms pobre representaba el 64% de la poblacin no atendida, en el ao 2000 este porcentaje no superaba el 50%. Los avances en la cobertura del aseguramiento tambin permitieron disminuir el gasto promedio en salud: los pagos de bolsillo de los hogares en consultas, drogas y exmenes disminuyeron 34% entre 1993 y 2000. .inalmente, la proporcin de nacimientos que recibi atencin mdica prenatal aument de 82% en 1990 a 91% en el ao 2000. A pesar de los innegables progresos en cobertura y equidad, la operacin del aseguramiento a cargo de las empresas administradoras (Entidades Promotoras de Salud EPS y Administradoras de Rgimen Subsidiado ARS) enfrenta deficiencias que deben corregirse88. stas afectan, en especial, al Instituto de Seguros Sociales. El ISS presenta gastos insostenibles, as como insuficiencias en
88
Se han identificado problemas de solvencia para cumplir compromisos con los proveedores, deficiencias en los sistemas de informacin, en los procesos administrativos dirigidos al usuario, en su capacidad para organizar los procesos de atencin (incluidas las acciones de promocin y prevencin).
CUADRO
10
Cobertura del aseguramiento en salud 1992-2001

19921/
32.113.615 0 8.964.816 23.148.799 72,00 28,00 4,20 55,40
Poblacin
Total2/ Afiliada Rg. subsidiado3/ Afiliada Rg. contributivo4/ 5/ Por afiliar Cobertura faltante4/ (%) Cobertura (%) Cobertura quintil 1(%) Cobertura quintil 5 (%)
n.d. No disponible.
1/ 2/ 3/ 4/ 5/ 6/ 7/
1995
38.541.631 4.800.916 n.d. n.d. n.d. n.d. n.d. n.d.
1996
39.295.798 5.981.774 13.728.297 19.585.727 49,80 50,20 n.d. n.d.
1997
40.064.093 7.026.690 14.969.278 18.068.125 45,10 54,90 43,106/ 78,706/
1998
40.772.994 8.527.061 11.860.174 20.385.759 50,00 50,00 n.d. n.d.
1999
41.539.011 9.325.832 13.003.597 19.209.582 46,00 54,00 n.d. n.d.
2000
42.299.301 9.510.560 13.063.046 19.725.695 47,00 53,00 35,027/ 74,757/
2001
43.035.394 11.062.708 13.077.930 18.630.280 48,00 52,00
n.d n.d
.uente: Vlez C.E. Gasto social y desigualdad. DNP- Misin Social, p. 164. .uente: DANE. .uente: Ministerio de Salud. No se incluye la poblacin afiliada a los regmenes excepcionales (.uerzas Armadas, docentes, universidades, Ecopetrol y otros excepcionados). .uente: Ministerio de Salud. .uente: ECV-1997. Clculos DNP-DDS-SS. .uente: EH-107-2000. Clculos DNP-DDS-SS.
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los sistemas de informacin y control que afectan el recaudo por afiliaciones y favorecen los sobrecostos en la prestacin de los servicios de salud y en la facturacin de las Instituciones Prestadoras de Salud (IPS) propias y contratadas89. Estos problemas no slo hacen inviable la operacin del ISS, sino que afectan la del mercado de aseguramiento, la situacin financiera de su red de prestadores y la garanta en la prestacin de los servicios a los afiliados.
Sostenibilidad financiera
A partir de la aprobacin de la Ley 100, el gasto pblico en salud pas de 3,5% del PIB en 1993 a 4,5% en el ao 2000. En el mismo perodo, el gasto total creci de 7,1% del producto a 8,2%. Pero a pesar de los nuevos recursos, el SGSSS presenta problemas financieros tanto en el rgimen contributivo como en el subsidiado y en los prestadores de servicios. Los principales problemas del rgimen contributivo tienen que ver con los altos niveles de evasin y elusin (cercanos a 36%) y las deficiencias en los mecanismos de recaudo90. Adicionalmente, la crisis econmica ocasion una cada en el nmero de cotizantes y un aumento en la densidad familiar. El rgimen subsidiado tambin ha sido afectado por la crisis econmica, lo que ha limitado la ampliacin de la cobertura y puesto en peligro la sostenibilidad del mismo. Igualmente, la asignacin del gasto, que muchas veces privilegia el gasto institucional de los hospitales pblicos, ha afectado las metas de ampliacin de cobertura. Los hospitales pblicos vienen acumulando grandes pasivos como consecuencia de problemas internos de organizacin y gestin91. Entre los principales pasivos se cuentan las obligaciones laborales, las deudas con proveedores de bienes y servicios y las obligaciones financieras. Con posterioridad a la aprobacin de la Ley 100 de 1993, los ingresos y los gastos de los hospitales pblicos se incre-
89 90
Un comportamiento similar exhiben Cajanal y Caprecom, las otras dos grandes EPS pblicas. En la gestin de recaudo, el proceso de compensacin se caracteriza por ser complejo y poco consistente, lo cual propicia la existencia de mltiples declaraciones, inconsistencias de informacin, largos perodos de definicin y difcil control. Entre ellos se destacan: el desequilibrio entre la oferta y la demanda, baja capacidad productiva y de rendimiento del recurso humano, altos costos de operacin debido a la alta carga salarial y prestacional, gestin administrativa y financiera deficiente, deterioro de la planta fsica y de equipos, bajo sentido de pertenencia, dificultad para adaptarse a los procesos de cambio por parte de los empleados hospitalarios, y baja capacidad resolutiva en las IPS pblicas con especial nfasis en el primer nivel.
91
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mentaron en trminos reales. Mientras el total de ingresos de los hospitales creci 108% entre 1994 y 2000, el total de gastos creci 155% durante el mismo perodo. El dficit de los hospitales pblicos comenz a crecer a partir de 1996. Desde entonces, la brecha entre ingresos y gastos se ha ampliado de manera sistemtica. Desde tiempo atrs, el Gobierno Nacional cedi a las entidades territoriales la titularizacin de las rentas provenientes de los juegos de suerte y azar que es un monopolio del Estado 92 , para financiar la atencin en salud. Infortunadamente, su explotacin no se ha adaptado a la evolucin de demanda, lo que ha ocasionado la disminucin de los recursos para el sector.
Salud pblica
Las cifras disponibles muestran dos tendencias contrapuestas en el campo de la salud pblica. La mortalidad materna e infantil han cado sustancialmente: la primera de 81 muertes por mil nacimientos en 1995 a 68 en 1999 y la segunda de 26 muertes por mil nacimientos vivos en el perodo 1985-1990 a 21 en el perodo 1995-2000. Muy probablemente, estas tendencias estn relacionadas con el mayor acceso a servicios de atencin prenatal: el nivel de cuidado prenatal se increment de 88% a 94% en la zona urbana y de 71% a 84% en la rural. Las coberturas de vacunacin del Programa ampliado de inmunizacin (PAI) han venido cayendo desde 1996, ao en el cual se presentaron coberturas superiores al 90% para todos los biolgicos. A partir de este ao los porcentajes de vacunacin han disminuido. Los mayores descensos se presentan en los aos 1998 y 1999, con alguna recuperacin en 2000 y 2001. Esta tendencia est asociada a problemas de diferente ndole, entre los que se destacan: a) la falta de claridad en las competencias de los diferentes agentes del sistema; b) el esquema de financiacin del PAI; c) las deficiencias en los mecanismos de gestin y control; y d) las fallas en su prestacin por parte de los nuevos actores del SGSSS. La cada en las tasas de vacunacin ha coincidido con la aparicin de enfermedades que son objeto de control a travs del PAI, en particular sarampin, tos ferina y neumona. Esta ltima enfermedad contina siendo la primera causa de consulta en menores de cinco aos. Adems de la cada en
92
Incluye explotacin, organizacin, administracin operacin y control.
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las tasas de vacunacin, la reemergencia de estas patologas es atribuible a la pauperizacin de la poblacin, las dificultades de acceso a servicios de salud y el debilitamiento de la gestin comunitaria para la identificacin temprana de los signos y sntomas propios de estas patologas, retardndose as el diagnstico y el tratamiento oportunos. Por su parte, las enfermedades de transmisin vectorial (ETV) continan representando un problema prioritario de salud pblica. En el ltimo quinquenio, la incidencia de malaria se ha incrementado en 150.000 casos por ao. As mismo, la incidencia de dengue contina siendo muy alta: en los ltimos tres aos se han presentado alrededor de 22.000 casos anuales de dengue clsico y 2.200 de dengue hemorrgico. En cuanto a las enfermedades de transmisin sexual, la sfilis y la infeccin gonocccica tienden a la reduccin, aunque sus incidencias an se encuentran por encima de los promedios mundiales. La hepatitis B y la infeccin por el virus de la inmunodeficiencia humana (VIH) han venido aumentando sustancialmente, sobre todo entre las mujeres. Esta tendencia refleja un incremento en la transmisin heterosexual e implica un mayor riesgo de transmisin vertical o perinatal (madre-hijo). Un anlisis reciente sobre los aos de vida saludables perdidos por morir prematuramente o por vivir con discapacidad (AVISA)93 mostraba que los hombres aportan cerca de un milln de aos perdidos ms que las mujeres a la carga global de enfermedad, principalmente a causa de lesiones intencionales (causas violentas). En particular, el anlisis muestra que los hombres son cinco veces ms vulnerables que las mujeres a la muerte y la enfermedad prematura. Para la poblacin en general, se aprecia una disminucin de la vulnerabilidad por enfermedades transmisibles, perinatales, maternas y nutricionales. La violencia en Colombia representa uno de los principales problemas de salud pblica. De todas las manifestaciones de la violencia, los homicidios se han convertido en la primera causa del retroceso en los aos de vida potenciales perdidos (AVPP), con un aumento de 40 homicidios por 100.000 habitantes en 1985 a 60 en 199594. Otras formas de violencia tambin han
93 94
Minsalud. Mortalidad y aos de vida ajustados por discapacidad como medidas de la carga de enfermedad, Colombia 1985-1995. Bogot, 1999. Ibd.
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venido aumentando y tornndose ms visibles. La Encuesta Nacional de Demografa y Salud (ENDS-2000) muestra que 41% de las mujeres que conviven o han convivido con un hombre reportan haber sufrido maltrato fsico por parte del esposo o compaero y que 54% de las mujeres agredidas sufrieron algn tipo de lesin como consecuencia del maltrato. La situacin de violencia fsica contra nios y nias no es ms alentadora: 42% de los padres usan golpes como castigo y 47% piensan que el castigo fsico es necesario en la formacin de los nios. En relacin con la salud mental, la percepcin general es que la situacin ha empeorado por el impacto de la violencia, el consumo de alcohol y sustancias psicoactivas y el deterioro de la calidad de vida de la poblacin. Se sabe que enfermedades como la depresin y la neurosis, el estrs postraumtico y el fenmeno de resiliencia son repercusiones que afectan desproporcionadamente a quienes han experimentado violencia y desplazamiento; sin embargo, se desconoce la magnitud del problema. De otro lado, es importante sealar las limitaciones de la gestin en salud pblica en todos los mbitos territoriales. As mismo, el sistema de informacin existente no satisface las demandas de informacin necesaria para monitorear la gestin integral del SGSSS y, en especial, para el seguimiento y evaluacin de las intervenciones en salud pblica y el anlisis oportuno de la situacin de salud. Por lo anterior, y en virtud a lo establecido en la Ley 715 de 2001, se requiere un gran esfuerzo en la definicin de la poltica nacional y las prioridades en salud pblica y en el ajuste y la armonizacin de la normatividad existente, as como en el desarrollo de los instrumentos tcnicos que la hagan operativa y garanticen una gestin eficiente en cada nivel territorial.
.amilia y niez
A pesar de la crisis econmica, los ndices de desnutricin en menores de cinco aos han seguido la tendencia a la baja iniciada desde 1965. Las condiciones de nutricin de los nios han mejorado paulatinamente como consecuencia de los avances en materia de lactancia materna, las mejores condiciones educativas de las madres, el acceso a la seguridad social en salud y las acciones adelantadas a travs del Plan nacional de alimentacin y nutricin. Aunque la desnutricin aguda se redujo 43% entre 1995 y 2000, todava persisten niveles de desnutricin crnica en menores de cinco aos, que alcanzan niveles de 14% (cuadro 11).
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CUADRO
11
Evolucin de la desnutricin en menores de cinco aos, Colombia, 1965-2000 Cifras en porcentajes
Tipo de desnutricin Crnica Aguda Global
1965 32 4 21
1977 22 5 10
1995 15 1 8
2000 14 1 7
.uente: Encuesta Nacional de Demografa y Salud, ENDS-2000. Profamilia.
Resulta preocupante que durante el perodo 1998-2001 los programas de prevencin y asistencia al menor disminuyeron sus coberturas en 23% y los programas de alimentacin escolar en 27%. A pesar de las menores coberturas, estos programas han presentado mejoras en cuanto al aporte nutricional y la oportunidad en el acceso. En el campo institucional, el ICB. ha adoptado medidas operativas que le permitirn la operacin del Sistema nacional de bienestar familiar (SNB.) a escala regional y local. Los consejos para la Poltica Social pretenden asegurar la coordinacin entre las instancias del SNB.. Sin embargo, stos carecen de herramientas tcnicas para asignar objetivamente los recursos entre los distintos programas de atencin. A pesar de ello, la creacin de ms de 1.028 consejos para la Poltica Social en los niveles departamental y municipal ha permitido fortalecer el compromiso de los entes territoriales con la poltica de .amilia y Niez, aportando mayores recursos y generando una nueva dinmica en la relacin entre los distintos niveles de gobierno.
Programas
A partir de la expedicin de la Ley 100 de 1993 el pas ha avanzado en la ampliacin progresiva de la seguridad social con equidad. Pese al estancamiento que present en los ltimos aos, la afiliacin al rgimen subsidiado en salud se expandi hasta cubrir ms de 11 millones de colombianos pobres. Sin embargo, las coberturas siguen siendo bajas. Las razones estriban en el sostenimiento de un gasto hospitalario que creci ms all de la propia capacidad de los hospitales pblicos para financiarlo con
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la venta de servicios. En sntesis, el sistema se encuentra hoy atascado en un crculo vicioso: la cobertura de aseguramiento no crece pues una importante cuanta de recursos se dedica a subsidiar la oferta y los subsidios a la oferta se mantienen pues el lento crecimiento del aseguramiento los hace imprescindibles. Adicionalmente, la transformacin de subsidios de oferta a demanda en los ltimos aos no contribuy a ampliar la cobertura, ya que los recursos adicionales fueron dirigidos a cubrir la brecha de financiamiento de los hospitales pblicos95. De esta manera, para poder avanzar en la meta de cobertura universal es imperativo intervenir y reestructurar la operacin de los hospitales pblicos. Esto requerir la accin coordinada de los gobiernos nacional y territorial para cofinanciar el ajuste hospitalario y suministrar incentivos correctos para su funcionamiento.
a. .ortalecimiento del aseguramiento

Para hacer posible el mayor acceso y el uso de los servicios, se incrementarn las coberturas de aseguramiento en salud a travs de un esfuerzo conjunto entre la Nacin y los entes territoriales. Conforme a lo establecido en la Ley 715 de 2001, a partir de 2004, el Consejo Nacional de Seguridad Social en Salud deber definir antes de diciembre de 2003, el plan de generacin y reasignacin de recursos, para recuperar la meta de lograr aseguramiento universal. La cobertura del rgimen subsidiado se incrementar por lo menos en cinco (5) millones de nuevos afiliados. Este progreso estar sustentado en las siguientes estrategias.
i. Transformacin de subsidios de oferta a demanda

La transformacin debe incrementar la capacidad de los hospitales pblicos para financiar su estructura de gasto con ingresos por venta de servicios. Como un primer paso, las entidades territoriales sustituirn los mecanismos tradicionales de pago a los hospitales (a travs de presupuestos histricos) por mecanismos de pago asociados a los servicios efectivamente prestados. Los nuevos criterios permitirn la ampliacin de la cobertura del rgimen subsidiado. La Nacin asignar recursos para el ajuste de costos y la reorganizacin
95
Incluso, los recursos de la subcuenta de solidaridad del .osyga fueron utilizados para financiar el gasto hospitalario en 1999. De la misma manera, a travs de adiciones en el Presupuesto General de la Nacin se han establecido incentivos perversos cuando se cubren ao tras ao los crecientes costos hospitalarios.
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de hospitales pblicos, y la cofinanciacin tanto de la cobertura al rgimen subsidiado como de los programas de salud pblica. Adicionalmente, la cofinanciacin de los servicios por parte de la Nacin se fundamentar en la compra de los efectivamente suministrados por las entidades prestadoras del servicio.
ii. Recaudo efectivo de las fuentes

El Gobierno Nacional y las entidades concertarn recursos y esfuerzos administrativos para alcanzar un impacto significativo sobre la cobertura durante el cuatrienio. La Nacin, en cumplimiento del artculo 42 de la Ley 715 de 2001, garantizar los recursos suficientes para contribuir con la afiliacin del rgimen subsidiado, con un cuarto de punto de lo aportado por los afiliados al rgimen contributivo. Los municipios participarn con recursos propios, disponibles en las condiciones establecidas en la misma Ley, y con los que reciben por concepto de las rentas de la explotacin de juegos de suerte y azar.
iii. Ajuste en la estructura de las fuentes de financiamiento

Se realizar un ajuste a los mecanismos de generacin y recaudo de los recursos provenientes de la explotacin de los juegos de suerte y azar, y se propondrn nuevas fuentes de financiamiento para la salud de la poblacin pobre del pas96. Durante los primeros dos aos del gobierno, se realizarn estudios y se disearn metodologas para el anlisis del mercado y de la potencialidad de generar ingresos, las cuales sern la base para modificar la estructura impositiva actual. .inalmente, se estudiar la posibilidad de gravar los planes complementarios de salud (medicina prepagada), con el fin de financiar el acceso al rgimen subsidiado de los colombianos pobres. Se estima que la afiliacin al rgimen contributivo, ligada a la creacin y promocin del empleo formal 97 dentro del marco de las condiciones macroeconmicas previstas, evolucionar as: 14,1 millones de afiliados en el
96 97
Las loteras asociadas, o donde confluyan dos o ms departamentos, tomarn sus decisiones por mayora simple, incluso la eleccin de sus directivas. Desde 1998, los cotizantes han variado poco. Los cambios de las principales variables macroeconmicas no han influido sustancialmente en el nmero de cotizantes y en los aportes al sistema. Se infiere que la masa crtica de aportantes se localiza en los empleos formales pblicos, privados y en cuenta propia profesionales que aportan a pensiones, y que no se vieron fuertemente afectados por la crisis. La probabilidad de afiliacin en este segmento de poblacin es de 68%.
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primer ao, 14,4 millones en el segundo ao, 14,7 millones en el tercer ao, y 15,1 millones en el cuarto ao98. La exencin o reduccin de aportes parafiscales se acompaarn del condicionamiento a la afiliacin al rgimen contributivo. Por lo tanto, las empresas que se beneficien con las exoneraciones del pago de las contribuciones para el SENA, el ICB. y las cajas de compensacin familiar, y sean beneficiarias de los programas de generacin de empleo con recursos pblicos, debern comprobar ante las autoridades competentes la afiliacin de las personas de su empresa al rgimen contributivo. Se reducir el nivel de evasin en por lo menos un 50% a travs de una serie de medidas complementarias. Se otorgarn incentivos al cumplimiento de metas a las EPS que incrementen su afiliacin en virtud de la capacidad de afiliacin autorizada por la Superintendencia Nacional de Salud. Los incentivos monetarios provendrn de los rendimientos de la cuenta de compensacin, siempre y cuando no se afecten la solidaridad interna ni el equilibrio financiero del sistema. As mismo, se establecer el Sistema nico de registro y recaudo y el Nmero nico de la seguridad social como instrumentos efectivos para el control de la evasin y elusin de aportes al sistema. Para esto la Registradura Nacional del Estado Civil deber realizar los ajustes a sus sistemas de registro, de manera que sean la base para la definicin del nmero nico. Tambin se implementarn acciones punitivas en contra de las personas con capacidad de pago que evadan y eludan su responsabilidad. Se concentrarn los esfuerzos de vigilancia y control en los sectores de la economa y de la poblacin econmicamente activa que ms evada al sistema. Se promovern mecanismos que coadyuven a fomentar la cultura del aseguramiento en salud y que destaquen la solidaridad del sistema. El Ministerio de la Proteccin Social, las entidades promotoras de salud y los gobiernos territoriales dispondrn de los recursos necesarios para financiar actividades que informen sobre el riesgo de enfermarse y sus costos.
iv. Regular el ingreso, requisitos y condiciones de operacin de las Administradoras del Rgimen Subsidiado.
Con el propsito de asegurar la suficiencia patrimonial, financiera, econmica, administrativa y tcnica de las Administradoras del Rgimen Subsidiado, se fijarn
98
Clculo DNP-DDS-SS, con base en la evolucin trimestral histrica.
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las condiciones de permanencia a partir de la definicin de: a) la metodologa y clculo de las reservas tcnicas; b) el tipo de inversiones permitido para cada una de las reservas; y c) los mrgenes de solvencia99 y patrimonio tcnico mnimo. Adicionalmente, se definirn las condiciones de salida de las empresas aseguradoras que no ofrezcan garantas como tales. Para ello se fijarn restricciones de operacin y procedimientos de liquidacin compatibles con los estndares financieros mnimos.
b. Garanta de sostenibilidad financiera del SGSSS

La disponibilidad de recursos en el rgimen subsidiado y el equilibrio del sistema en el rgimen contributivo dependen de las fuentes de financiamiento (ingreso) y del gasto o valor de la Unidad de Pago por Capitacin (UPC) que se reconoce por cada persona afiliada a las EPS. Para salvaguardar la estabilidad financiera del sistema se implementarn las siguientes estrategias: Durante el primer ao de gobierno, El Ministerio de la Proteccin Social disear e implementar los mecanismos que permitan monitorear, evaluar y ajustar anualmente el valor de la UPC y el contenido de los planes de beneficios. El Sistema integral de informacin en salud estar en plena operacin en sus componentes esenciales de aseguramiento, prestacin de servicios, salud pblica, financiamiento y recursos humanos. El Gobierno Nacional redefinir la metodologa para calcular los patrimonios tcnicos mnimos y los procedimientos administrativos que se exigen para acreditar u organizar una empresa aseguradora o reaseguradora, nacional o extranjera, que desee operar el aseguramiento en el sector salud. El Gobierno Nacional implementar un sistema de evaluacin de la eficacia e impacto sobre los afiliados, de los programas de prevencin y promocin a cargo de las aseguradoras, y de la satisfaccin de los usuarios respecto a la accesibilidad y calidad de los servicios de salud personales que reciben.
99
El margen de solvencia garantiza la existencia de un patrimonio tcnico en funcin de las primas y de los siniestros, con el fin de que las compaas de seguros cuenten en todo momento con los recursos necesarios para atender sus compromisos con los asegurados. El efecto del margen de solvencia tiene como consecuencia que el ente de control puede disponer que la empresa restrinja sus operaciones hasta tanto no acredite su cumplimiento.
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Se reformar la operacin del rgimen subsidiado teniendo en cuenta la evaluacin de la poltica dual en la entrega de subsidios de salud100, operacin regional del aseguramiento, la afiliacin individual, la disminucin de los costos transaccionales y la eficiencia para la administracin del riesgo. Para la operacin del rgimen subsidiado, el Ministerio de la Proteccin Social definir zonas de operacin regional, con el fin de lograr la concentracin poblacional que permita la operacin eficiente del aseguramiento y la adecuada prestacin de servicios a los afiliados. El otorgamiento de las zonas de operacin lo har el Consejo Nacional de Seguridad Social en Salud por concurso pblico entre todas las EPS autorizadas, en especial aquellas sin nimo de lucro, por un perodo no inferior a cuatro aos. La poblacin beneficiaria del rgimen subsidiado podr afiliarse libremente a cualquiera de las EPS autorizadas en la respectiva zona de operacin. Las direcciones municipales y distritales de salud sern responsables de convocar y contratar con las EPS autorizadas para la operacin del rgimen subsidiado en su jurisdiccin y con las elegidas por los beneficiarios seleccionados a travs del Sisbn. Se modificarn las actuales condiciones del flujo de recursos, incluyendo, entre otros aspectos, trmites, requisitos, tenencia del recurso, gestin y control desde la generacin hasta el usuario final. La meta propuesta al finalizar el primer semestre de 2003 es reducir el trmite desde el cobro hasta el pago efectivo de 126 a 60 das. Se eliminarn los regmenes especiales en salud para los docentes, el personal de Ecopetrol, el Banco de la Repblica y el Congreso. Esta medida contribuir a la solidaridad y a la sostenibilidad financiera del sistema. La EPS del Instituto de Seguros Sociales no tendr excepciones en las medidas aqu sealadas. Al contrario, para mejorar su operacin y garantizar su sostenibilidad, deber fortalecer su capacidad de gestin y hacer las veces de cualquier asegurador en el mercado. Ello exige el desarrollo de capacidades administrativas y gerenciales, as como de un adecuado manejo financiero que requiere la implementacin de un sistema eficiente de informacin y monitoreo permanente de riesgos. Su administracin ser completamente independiente de los dems negocios de la empresa, y en tal sentido organizar la compra y prestacin de los servicios a sus afiliados.
100
Subsidios a la demanda y subsidios a la oferta.

Se formular e implementar una poltica nacional de medicamentos que reforzar el papel regulador del Ministerio de la Proteccin Social en la Comisin Nacional de Precios de Medicamentos y el papel del Invima en la vigilancia y control de la calidad. El Gobierno Nacional procurar que la oferta de medicamentos en el pas contribuya a los logros en salud pblica. Tambin se establecern directrices que privilegien la comercializacin y uso de medicamentos genricos, y se pondr en marcha un mecanismo de anlisis y monitoreo del uso, pertinencia y costos de los medicamentos y su impacto en la UPC. Se revaluarn la composicin y las funciones de la Comisin Asesora de Medicamentos para una mayor eficiencia en la inclusin y exclusin de medicamentos en el POS. A partir de la definicin de reas estratgicas se implementar una poltica integral para el desarrollo de la investigacin en salud que responda a la demanda de conocimientos del sector. .inalmente, se fortalecer el esquema de inspeccin, vigilancia y control de conformidad con lo establecido en el Decreto Ley 1280 de 2002, y se impulsarn mecanismos para definir el alcance de los derechos y deberes de los afiliados al sistema, e imponer lmites razonables al gasto en salud, en desarrollo de los artculos 48 y 49 de la Constitucin Poltica.
c. Mejoramiento del acceso y la prestacin de servicios de salud en el SGSSS

Con el fin de mejorar el acceso y la utilizacin de los servicios de salud por parte de la poblacin, se formular e implementar una poltica de prestacin de servicios que enfatice mayor nivel de calidad y capacidad resolutiva101 en el nivel de menor complejidad, y se implementarn mecanismos que integren la atencin primaria, la ambulatoria y la entrega de los servicios de salud pblica. Este modelo tomar en cuenta las necesidades de las diferentes regiones del pas y las condiciones de salud de la poblacin. Las estrategias al respecto sern las siguientes: Se regular la entrada de instituciones prestadoras de salud al mercado mediante el Sistema nico de habilitacin, que determina la operacin de las IPS a partir de condiciones de capacidad tecnolgica y cientfica, de
101
Capacidad para atender y solucionar el problema de salud que origina la consulta, de acuerdo con el grado de tecnologa y de formacin del recurso humano que tenga cada institucin en particular.

suficiencia patrimonial y financiera, y de capacidad tcnica administrativa. Del mismo modo, se regularn las IPS que se encuentran operando actualmente, mediante el cumplimiento de requisitos esenciales que obliguen a las entidades no competentes a salir del mercado. Se establecer un sistema de evaluacin y monitoreo de la oferta y la demanda que sirva de base para identificar excedentes que puedan reubicarse, reestructurarse, fusionarse o cerrarse, y detectar deficiencias en la oferta para establecer un plan de inversin. El Ministerio de la Proteccin Social disear e implementar una estrategia de asistencia tcnica y cofinanciacin para la evaluacin de la vulnerabilidad ssmica de las instituciones de salud y el reforzamiento estructural en aquellas de mxima tecnologa en zonas de riesgo, dentro de los plazos establecidos en la Ley 715 de 2001. Se definir un modelo de atencin en el cual las aseguradoras establezcan redes de servicios. En este contexto, las secretaras de salud organizarn la prestacin de los servicios a las personas pobres no aseguradas durante la transicin a la cobertura universal de aseguramiento. La Nacin y las entidades territoriales debern concurrir, bajo la modalidad de crditos condonables, en el financiamiento del proceso de ajuste y reestructuracin de las IPS pblicas mediante convenios de desempeo con las instituciones hospitalarias. Estas obtendrn su financiamiento soportado en modalidades de pago diferentes de la transferencia directa, y ser consistente con la cantidad y valor de los servicios efectivamente prestados. Aquellas instituciones que no hagan sostenible su operacin, sern liquidadas. Se promover un programa piloto para la capitalizacin de los hospitales pblicos y su transformacin en empresas de economa mixta o solidaria, con la participacin de los mismos trabajadores, las universidades y grupos de profesionales. En el mismo sentido, se pondr en marcha un programa de administracin delegada de estos hospitales con entidades externas bajo condiciones de eficiencia y calidad en la prestacin de los servicios. Para estos propsitos se conformar una comisin del Gobierno integrada por el Ministerio de la Proteccin Social, el Departamento Nacional de Planeacin, el Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico, con representacin de municipios, departamentos y actores del sector prestador de servicios de salud. Antes de 2004, el Ministerio de la Proteccin Social, la Superintendencia Nacional de Salud y las entidades territoriales debern poner en marcha el Sistema nico de habilitacin y el Sistema de acreditacin de EPS e IPS, y hacer efectivas las medidas de control para la salida del mercado de aquellas
que no cumplan con las condiciones mnimas de operacin, a la vez que generarn mecanismos de reconocimiento y difusin de los resultados en calidad. Se formular y ejecutar la poltica de recursos humanos en salud, con el fin de definir las necesidades especficas de formacin profesional, la asignacin de incentivos como las becas-crdito, que debern dirigirse hacia la formacin de profesionales en reas prioritarias para el pas y la acreditacin de entidades educativas. Se desarrollar un sistema de tarifas con codificacin nica y estmulos a las instituciones que ofrezcan servicios en condiciones de mayor eficiencia y calidad. Tambin se implementarn mecanismos e instrumentos nicos y simplificados para reducir los costos de transaccin y trmites dentro del sistema, entre los cuales se incluir un sistema nico de identificacin de beneficiarios, mecanismos de facturacin y cobranza nicos, al igual que sistemas de revisin y validacin de cuentas. Se fortalecern las entidades territoriales en la prevencin y atencin de situaciones de urgencia, emergencia y desastres ocasionados por el conflicto armado y otros riesgos de origen natural o antrpico. Se organizar la red cancerolgica nacional a la cual pertenecern el Instituto Nacional de Cancerologa y las Instituciones Prestadoras de Servicios de Salud.
d. Acciones prioritarias en salud pblica

La meta prioritaria para el cuatrienio es la consecucin y sostenimiento de coberturas de vacunacin tiles, superiores a 95% en menores de cinco aos, en todos los biolgicos del Programa ampliado de inmunizacin. Para alcanzar esta meta, la Nacin garantizar los recursos necesarios en el Presupuesto General de la Nacin para adquirir los biolgicos en cada vigencia y asegurar su adecuada distribucin y conservacin, y desarrollar las estrategias necesarias para el logro de coberturas tiles de vacunacin. Se introducir en forma definitiva la vacuna pentavalente que contiene los biolgicos DPT (tos ferina, ttanos y difteria), HIB (anti-haemophilus influenzae tipo B) y HB (hepatitis B). As mismo, para proteger y garantizar la efectividad de las vacunas, se efectuar un inventario nacional de la red de fro y las inversiones necesarias para adecuarla a las condiciones que exige el mantenimiento ptimo de los biolgicos.
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El Ministerio de la Proteccin Social, las EPS y las entidades territoriales implementarn las acciones necesarias de comunicacin que permitan concientizar a la poblacin sobre la importancia del programa regular de vacunacin, y adelantarn las acciones necesarias de capacitacin y asistencia tcnica a los actores del Programa ampliado de inmunizacin, integrando en este proceso a las aseguradoras. Como parte del Sistema integrado de informacin en salud (SIIS), se implementar el componente de salud pblica para el seguimiento y evaluacin del PAI. Se formular e implementar la Poltica de salud reproductiva y sexual que contribuya a la reduccin del embarazo en adolescentes al menos en un 26% antes de 2006. Igualmente, se trabajar para superar las brechas de uso de anticonceptivos por edad, nivel educativo y por regiones del pas, disminuyendo la prevalencia de mtodos de baja efectividad y aumentando el uso de anticonceptivos modernos. Esta poltica deber enfatizar la corresponsabilidad de la familia y la comunidad en proveer condiciones favorables para el ejercicio responsable de la sexualidad. El Ministerio de la Proteccin Social, las entidades territoriales y las promotoras de salud desarrollarn estrategias conjuntas para fortalecer la gestin territorial e institucional en vigilancia, prevencin y atencin integral de las enfermedades de transmisin sexual (ETS), el VIH/sida, as como el fortalecimiento de acciones de promocin para una vida sexual sana, con el fin de lograr la reduccin de la incidencia de las infecciones de transmisin sexual. Como parte de las metas de cobertura en aseguramiento, se dar prioridad a las mujeres gestantes y a los menores de cinco aos, con el fin de reducir las mortalidades infantil y materna. La expansin de la cobertura en este grupo deber ser del 100% al final del cuatrienio y se acompaar de la implementacin y mejoramiento de mecanismos de vigilancia de la mortalidad materna y de control de calidad de la atencin materno infantil. As mismo, se dar prioridad en el aseguramiento a los nios declarados en abandono que se hallen bajo la proteccin del ICB.. Se fortalecern las acciones integrales para la deteccin temprana y el tratamiento oportuno del cncer de cuello uterino, para alcanzar coberturas de deteccin y atencin en 90% de las mujeres entre 25 y 69 aos y reducir la mortalidad por esta causa. A fin de lograr este propsito se desarrollarn estrategias para inducir la demanda a los servicios de deteccin temprana y atencin y la articulacin eficaz de entidades territoriales, promotoras de salud, Instituto Nacional de Cancerologa, Instituto Nacional de Salud y el Ministerio de la Proteccin Social.
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Se impulsar el desarrollo de la red de laboratorios de salud pblica, la red de bancos de sangre y de trasplantes, incorporando para ello mecanismos regulatorios de habilitacin y acreditacin. As mismo, se promover activamente la cultura de la donacin de sangre y rganos y se desarrollarn mecanismos y procedimientos efectivos para garantizar una oferta suficiente y oportuna. Para disminuir en 50% la mortalidad evitable por malaria y dengue, as como las hospitalizaciones debidas a complicaciones prevenibles, se fortalecer la gestin territorial para mejorar la capacidad de los servicios de salud en el diagnstico temprano y tratamiento oportuno de las enfermedades transmitidas por vectores, con especial nfasis en los municipios crticos. Para la eliminacin del 100% de los focos urbanos de malaria y la reduccin de ndices adicos en los municipios con alta incidencia de dengue y riesgo de urbanizacin de la fiebre amarilla, se desarrollarn estrategias para el control integrado de vectores de malaria, dengue y otras enfermedades de transmisin vectorial (ETV), y el fortalecimiento de las medidas de proteccin especfica y de carcter colectivo para la vigilancia y control de las mismas. El Ministerio de la Proteccin Social promover y evaluar el fortalecimiento de la gestin de las promotoras de salud y las entidades territoriales para mejorar en el desarrollo de las acciones establecidas en las Resoluciones 412 y 3384 de 2000 y en el Acuerdo 229 del Consejo Nacional de Seguridad Social en Salud (CNSSS) y articular los planes de beneficios en torno a dichas acciones. Lo anterior tiene como objetivo lograr un mayor impacto de las acciones de promocin y prevencin sobre los afiliados al SGSSS. Para consolidar la gestin integral de las funciones esenciales en salud pblica, el Ministerio de la Proteccin Social desarrollar un plan que permita el fortalecimiento y articulacin de todos los actores del SGSSS en la gestin de salud pblica; as como el logro de un mayor impacto en las intervenciones colectivas del Plan de atencin bsica, el desarrollo y fortalecimiento de la vigilancia en salud pblica, de las acciones de prevencin y control de enfermedades y de la inspeccin, vigilancia y control de los factores de riesgo del ambiente. As mismo, desarrollar y fortalecer la capacidad de la Nacin y del nivel territorial de monitorear y analizar la situacin de salud de la poblacin y la adecuacin de las intervenciones y programas de salud pblica de acuerdo con las caractersticas etnoculturales y las competencias y recursos definidos en el SGSSS para cada uno de los actores.
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e. Proteccin a la familia, la infancia y la juventud

Se implementar una poltica pblica que proteja y fortalezca el capital humano de la infancia, basada en la corresponsabilidad por parte de la familia, la sociedad y el Estado. La poltica enfatizar la necesidad de focalizar la atencin de manera prioritaria hacia aquellos sectores de la infancia que se encuentran en situacin de desproteccin por su extrema pobreza, o que pertenezcan a grupos vulnerables. Se impulsar un proyecto de ley para clarificar las competencias de la Nacin y las entidades territoriales sobre la proteccin familiar. El Ministerio de la Proteccin Social, como entidad rectora de la poltica de infancia, coordinar las acciones de instituciones pblicas y organizaciones de la sociedad civil vinculadas con el diseo de las polticas y los programas de atencin a la familia, la niez y la juventud. Se dar continuidad y se disearn programas especficos a mediano y largo plazo, tendientes a articular las polticas de los distintos sectores a favor de la infancia, en funcin de los futuros cambios demogrficos, culturales y regionales en la sociedad colombiana. La poltica contempla los siguientes elementos: Se promover la atencin en el medio familiar y social comunitario, mientras que se desincentivarn la atencin institucional y el internado. Para los nios excluidos del sistema educativo y de los cuidados al menor, el ICB. desarrollar programas especiales en concurrencia con los municipios. La atencin integral ser coordinada entre los sectores responsables de garantizar los derechos fundamentales de la infancia, en funcin del manejo social del riesgo de la poblacin infantil. El ICB., bajo la direcin del Ministerio de la Proteccin Social se especializar en la ejecucin de las polticas para la infancia, la focalizacin de los servicios, la asistencia tcnica y la supervisin de los programas. La ejecucin se confiar paulatinamente a las entidades territoriales y organizaciones comunitarias, teniendo en cuenta sus diferentes grados de desarrollo institucional. Se evaluarn diferentes alternativas de administracin a travs de organizaciones no gubernamentales (ONG). Adems, se implementarn consultas municipales para la formulacin participativa de la poltica pblica de infancia que permitan fortalecer las entidades territoriales en su ejecucin y seguimiento. A partir de 2004, la focalizacin de los beneficiarios de programas preventivos del servicio pblico de bienestar familiar se har a travs del Sistema de identificacin de potenciales beneficiarios de programas sociales del Estado
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(Sisbn), con prioridad en la poblacin infantil menor de cinco aos perteneciente a familias ubicadas en los niveles I y II del Sisbn. Con miras a optimizar el uso de los recursos orientados a financiar las acciones y programas de prevencin, atencin integral y proteccin de la poblacin infantil y propiciar mayores coberturas y mejor calidad, se profundizar el esquema de descentralizacin mediante la cofinanciacin en concurrencia de los programas de atencin con recursos parafiscales, recursos de las entidades territoriales y otros. La asignacin de los recursos parafiscales de cofinanciacin se har en funcin de las necesidades y los riesgos que se van a cubrir en las diferentes regiones, y de los resultados en la gestin. Estos sern evaluados con indicadores de cobertura, eficiencia y calidad. De esta manera, los esfuerzos municipales para la consecucin de mayores coberturas y mejor calidad de la atencin sern reconocidos en las asignaciones anuales. En todos los casos, los esquemas de cofinanciacin se aplicarn sobre la base de la totalidad de los recursos de gasto social para la familia y la niez disponibles por parte de la Nacin y los entes territoriales, con el fin de evitar la dispersin de programas y la duplicacin de acciones. Los Consejos para la Poltica Social sern los encargados de adaptar las polticas y los programas a las necesidades de cada poblacin. En 2006 estos consejos estarn funcionando en el 100% de los municipios del pas, y se habrn incorporado a los respectivos planes de desarrollo territorial los programas, proyectos y recursos de inversin que sean definidos para proteger y fortalecer el capital humano de la infancia. Esta condicin ser necesaria para acceder a los recursos de cofinanciacin con rentas parafiscales. Cada municipio definir los medios para generar la informacin bsica en la construccin del ndice de bienestar de la niez y lo aplicar para analizar las condiciones de los nios y nias y orientar la ejecucin de los recursos hacia acciones prioritarias. As mismo, se implementar la estrategia de Talleres de construccin de poltica pblica de infancia, con el fin de identificar y tener en cuenta las aspiraciones de la comunidad en la formulacin de la poltica. El ICB. deber reestructurarse para cumplir de mejor manera su funcin como cabeza sectorial en la formulacin y direccin de polticas, el anlisis de informacin, la focalizacin de los servicios, la asistencia tcnica a los programas y el apoyo a las comunidades en sus iniciativas y proyectos de
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desarrollo. As mismo, se buscar articular y coordinar las acciones del ICB. en el nivel territorial con los municipios a travs de los consejos para la Poltica Social, en concurrencia con las estrategias de desarrollo definidas por los consejos territoriales de Planeacin y dems entes de planeacin territorial y participativa. Para ello se llevar a cabo una descentralizacin progresiva del ICB., segn la capacidad tcnica y operativa de las entidades territoriales. Se crearn nuevas modalidades de atencin con estndares tcnicos y efectividad probada por el ICB., que permitan ampliar la cobertura en funcin de las necesidades definidas por la comunidad y en favor de la niez. Se disearn participativamente planes municipales de accin con proyectos y programas sostenibles y accesibles a la poblacin infantil y sus familias, adaptados a sus necesidades y acordes a las diferencias culturales, con el compromiso de los diferentes sectores e instituciones, y la comunidad. Los planes deben garantizar que los nios, las nias y sus familias participen en su construccin y seguimiento. Con el fin de generar espacios ms amplios para el desarrollo de la infancia, se adoptar la modalidad de hogares mltiples como mecanismo comunitario de atencin social. Para su construccin y sostenimiento concurrirn recursos de las cajas de compensacin familiar, los gobiernos territoriales, la Nacin, las comunidades y otras fuentes privadas. A travs de la estrategia Creciendo y aprendiendo, se cualificar el progreso de los nios desde su gestacin, coordinando su atencin entre la familia, la comunidad y las instituciones del Estado. Se implementarn estrategias permanentes de capacitacin a los padres, agentes educativos y cuidadores, en la comprensin de los nios y jvenes como sujetos con derechos, pautas de crianza, valores, pedagoga del afecto, economa familiar, anticoncepcin responsable, prevencin de la violencia intrafamiliar y del maltrato infantil. Se promovern figuras asociativas de carcter precooperativo conformadas exclusivamente por madres comunitarias, a las que se les ofrecer capacitacin en nutricin, pautas de crianza, desarrollo infantil, organizacin, manejo de microempresas y acceso a lneas de microcrdito. Estas organizaciones se constituirn en un mecanismo de gestin autnoma para la consecucin de sus objetivos sociales y econmicos, y podrn ofrecer el servicio de restaurantes infantiles y escolares, entre otros. Se desarrollarn estrategias permanentes y continuas de comunicacin y mercadeo social orientadas al fortalecimiento de la institucin familiar, las
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cuales debern ofrecer informacin til a la familia, como la administracin del presupuesto familiar, la prevencin de accidentes o prcticas saludables en el hogar, lo mismo que el acceso a los servicios, la informacin sobre derechos, seguridad alimentaria, programas nutricionales y de desarrollo del menor. Igualmente, servirn como canal permanente para mejorar la interaccin entre las instituciones y los ciudadanos y para construir de manera conjunta mejores condiciones de bienestar. Para los nios y jvenes con derechos vulnerados, el Estado buscar el restablecimiento de vnculos familiares y comunitarios, al tiempo que fortalecer la proteccin integral con el propsito de recuperar el ejercicio pleno de sus derechos; en especial de aquellos que se convierten en vctimas de la violencia intrafamiliar, del desplazamiento forzado, del abuso y del delito organizado. Con el propsito de garantizar la preparacin laboral y la integracin social de los nios y jvenes con derechos vulnerados, se realizarn las gestiones necesarias para que culminen su ciclo educativo bsico, desarrollen habilidades especficas y cuenten con formacin tcnica y tecnolgica mediante convenios con el SENA, sectores productivos y organizaciones de la sociedad civil. Se promover el cambio del Cdigo del Menor hacia una Ley Marco de Infancia y .amilia que refuerce los mecanismos jurdicos y legales de proteccin al menor, de tal forma que se castigue a quienes violen sus derechos y atenten contra su integridad, su desarrollo fsico y moral, e incorpore la convencin internacional de los derechos de los nios, y dems tratados internacionales. En tal sentido, se definirn los instrumentos normativos y de aplicacin de la justicia penal juvenil para los casos de infraccin y contravencin a la ley. En ellos se definirn elementos de proteccin y reeducacin, as como la penalizacin de delitos atroces en crceles especiales y la penalizacin de los sujetos que les inducen al crimen. As mismo, se penalizar la violencia intrafamiliar y sexual. Con el propsito de garantizar el cumplimiento de los derechos de los nios y jvenes, se pondr en funcionamiento un mecanismo para la medicin de su cumplimiento desde su propia percepcin. Este permitir orientar las acciones conjuntas desde la familia, la sociedad civil y el Estado. Se dar el ordenamiento jurdico de las instituciones prestadoras del servicio pblico de bienestar familiar. Con este fin, se realizar un registro de instituciones y se disear un sistema de habilitacin y acreditacin que incentive la eficiencia y la calidad de los servicios.
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Plan nacional de alimentacin y nutricin. Se dar continuidad a las ocho lneas de accin del Plan nacional de alimentacin y nutricin. En la lnea de seguridad alimentaria, se har la ampliacin de 500.000 cupos mediante la entrega de desayuno o almuerzo hasta alcanzar 1.300.000 menores beneficiarios. Se implementar un modelo de vigilancia nutricional a los beneficiarios de programas nutricionales del ICB., se divulgarn y aplicarn las guas alimentarias para la poblacin colombiana, y con el objeto de disminuir la deficiencia de micronutrientes en la poblacin, se fortalecer al menos un alimento de consumo masivo. Prevencin y atencin de la violencia intrafamiliar. El programa Haz Paz quedar institucionalizado en el ICB.. Se continuar el desarrollo de herramientas tcnicas y operativas que permitan el avance de los objetivos propuestos a travs de los componentes de prevencin, deteccin temprana, atencin y transformacin institucional. As mismo, se dar impulso a un modelo de vigilancia en salud pblica alrededor de la violencia intrafamiliar en el nivel territorial, que permita tener informacin til para adecuar las polticas y programas. Prevencin y erradicacin del trabajo infantil. Se formular un nuevo Plan nacional de prevencin y erradicacin del trabajo infantil, que defina los instrumentos especficos de intervencin para prevenir y atender la problemtica, sobre todo en sus peores formas102. Se buscar que los menores trabajadores disfruten de la infancia mediante actividades ldicas y recreativas, y se integren al sistema educativo para fortalecer su capital humano. El ICB. estudiar la posibilidad de recoger la experiencia desarrollada en el programa .amilias en accin para su aplicacin en el tema del trabajo infantil, estableciendo un subsidio econmico para las familias comprometidas con el retiro de sus hijos del trabajo, condicionado a su insercin o reinsercin al sistema educativo. El Instituto Colombiano de Bienestar .amiliar (ICB.) disear y ejecutar programas educativos y culturales que permitan la integracin entre la tercera edad y la juventud, encaminados a la formacin en valores y a la recuperacin y fortalecimiento de comportamientos cvicos y el respeto a la comunidad.
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Esclavitud o servidumbre, como los menores de edad vinculados al conflicto armado, los explotados sexualmente, o los utilizados para la realizacin de actividades ilcitas, y en especial la produccin y trfico de estupefacientes, trabajo en minas, trabajo infantil domstico, comercio callejero y plazas de mercado.

El programa presidencial Colombia joven, como entidad responsable de la construccin, coordinacin y promocin de la poltica de juventud, llevar a cabo su plan de accin a travs de las siguientes acciones prioritarias: Implementar un sistema de informacin juvenil con el apoyo de la cooperacin internacional y de las organizaciones sociales para disponer de la informacin necesaria para la construccin, implementacin y seguimiento de la poltica nacional de juventud y el apoyo a los programas para jvenes a escala nacional y territorial. Incrementar la participacin poltica de la juventud como mecanismo para lograr su integracin social y la posibilidad de acceso a oportunidades para construir proyectos de vida que contribuyan al desarrollo econmico y social del pas. El programa de voluntariado juvenil, la implementacin del Sistema nacional de juventud, la conformacin del Consejo Nacional de Juventud, la promocin y consolidacin de los consejos de juventud103 y el apoyo a proyectos productivos son, en consecuencia, programas a los cuales se destinar gran atencin, a travs de su fortalecimiento y promocin. Apoyar a la Vicepresidencia de la Repblica en su Programa de lucha contra la corrupcin, mediante la vinculacin a los programas de control social ciudadano de grupos de jvenes que buscan la recuperacin de lo pblico.
f. Programas especiales
M Atencin a ancianos Se reestructurar el programa de atencin integral a los ancianos pobres e indigentes que viene siendo ejecutado por la Red de Solidaridad Social. Sobre la base de la evaluacin de sus resultados e impacto, se definirn modalidades de atencin ms flexibles y que privilegien la atencin familiar. Se aplicarn modalidades de atencin con subsidios a la demanda que podrn ser monetarios, en especie, o a travs de servicios sociales bsicos y complementarios. En todos los casos, los beneficiarios de los programas se focalizarn por pobreza a travs del Sisbn, y se conservarn los esquemas de cofinanciacin que vienen siendo aplicados con los territorios.
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Los Consejos de Juventud son espacios para la interlocucin entre los intereses de la juventud y las administraciones centrales de los municipios, distritos, departamentos, y de la Nacin.

Se apoyar la creacin del Sistema nico de Informacin Nacional del Adulto Mayor de 60 aos, el cual se dar a conocer a travs de los medios de comunicacin masivos. Tambin se impulsarn campaas masivas de divulgacin de los Derechos del Adulto Mayor de 60 aos, a fin de concientizar a la comunidad en general acerca de la importancia que este grupo poblacional representa para la familia y la sociedad. De otra parte, se apoyarn, promovern y fomentarn los estudios, las investigaciones y los trabajos acadmicos que traten el tema del envejecimiento y la vejez, y que permitan conocer a profundidad el tema e indagar en la problemtica de este grupo poblacional. M Atencin a la poblacin con discapacidad Se crear una unidad para la coordinacin de la poltica que articule los elementos tcnicos y de soporte a la gestin suprasectorial, con los mecanismos de concertacin e interaccin entre las instancias del nivel nacional y territorial. Mediante documento Conpes, se definirn los lineamientos operativos y las metas del Plan nacional de atencin a las personas con discapacidad para el perodo 2003-2006 y se hace especial nfasis en la prevencin de ella. Adicionalmente, se armonizar la clasificacin internacional de funcionamiento, la discapacidad y la salud de la Organizacin Mundial de la Salud (OMS) con el manual de calificacin de invalidez (Decreto 692 de 1995). Este instrumento ser usado por las juntas de calificacin de invalidez para determinar el derecho a cualquier subsidio por parte del Estado. Tambin se desarrollarn campaas de sensibilizacin sobre la situacin de estas personas y se procurar la creacin de bancos de aparatos ortopdicos para la poblacin con discapacidad en situacin de pobreza.
g. Programas de apoyo a la mujer

La situacin de las mujeres en el mercado laboral se caracteriza por una creciente tasa global de participacin, la cual pas de 41% en 1996 a 50% en el 2001. La tasa de desempleo para las mujeres fue 14% en 1996 y 19% en 2001, la de los hombres ha sido sistemticamente ms baja: 7,3% en 1996 y 12% en 1999. A su vez, en el ao 2001, la tasa de desempleo de los hombres jefes de hogar fue 12%, y la de mujeres jefes de hogar, 15%. El embarazo en adolescentes aument de 17% en 1995 a 19% en el 2000. La tasa de VIH estimada para 2001 es de 35 por 10.000 habitantes, lo que la
clasifica como epidemia concentrada. Segn El Ministerio de la Proteccin Social, la razn de una mujer por cada diez hombres infectados en 1994 ha cambiado a 1:4 en 2000. Los datos de maltrato contra las mujeres muestran que la violencia intrafamiliar se ha convertido en un problema de salud pblica. Del total de vctimas de violencia intrafamiliar atendidas en 2000 por el Instituto de Medicina Legal, las mujeres fueron las ms afectadas: 79% correspondi a nias y adultas; de 43.210 casos de violencia conyugal, 91% eran mujeres, y de los casos de maltrato a menores de edad (10.900), 55% eran nias. En cuanto a la participacin poltica, las mujeres han estado presentes en los procesos electorales y, en los ltimos aos, ms mujeres han entrado a formar parte de los espacios de decisin, particularmente en el mbito local. Es importante resaltar que su participacin an no demuestra una representacin proporcional al total de mujeres: en los concejos municipales constituyen el 12,7%, las alcaldesas ascienden al 6,7% del total de mandatarios locales, slo una mujer es gobernadora actualmente y las cifras de representacin y participacin en las asambleas departamentales no supera el 12%. Algo similar ocurre con su presencia en el Congreso de la Repblica. Sin embargo, cabe resaltar la destacada participacin que tienen actualmente en el Gobierno Nacional.
Acciones prioritarias
El Gobierno Nacional reconoce la importancia y el aporte de la participacin de las mujeres en todos los mbitos de desarrollo del pas, razn por la cual el Plan Nacional de Desarrollo formula los lineamientos generales que orientarn la definicin de la poltica paras las mujeres colombianas. Posteriormente, por medio de un documento Conpes que se realizar en concertacin con las entidades sectoriales, se definirn las acciones especficas, responsabilidades y presupuesto, para su implementacin. Este proceso ser coordinado por la Consejera Presidencial de Equidad para la Mujer. La incorporacin del gnero como un eje transversal de las polticas se reflejar de la siguiente manera en la implementacin del Plan Nacional de Desarrollo: Desarrollo de zonas deprimidas y de conflicto. Los proyectos productivos y las estrategias de financiamiento que se adelanten debern involucrar la participacin equitativa de mujeres y hombres. Sistema nacional de convivencia. En coordinacin con el Ministerio de Justicia y del Interior se promovern y fortalecern la participacin poltica de las
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mujeres y la construccin de ciudadana en los distintos escenarios de decisin y convivencia local, regional y nacional. La Consejera establecer un mecanismo para hacer seguimiento y evaluacin al cumplimiento de la Ley de Cuotas. Generacin de empleo. El programa de apoyo al empleo que coordina el Ministerio de Proteccin Social deber establecer acciones positivas, con el fin de estimular el beneficio de las mujeres jefes de hogar y potenciar el aporte de stas al desarrollo econmico y productivo. Con la Consejera de Equidad se dar continuidad al programa de Apoyo integral a mujeres microempresarias cabeza de familia. Igualmente, se iniciar el proceso de rediseo del programa de promocin del desarrollo empresarial de las mujeres en las PYME junto con entidades del Estado, organismos multilaterales y empresas privadas. De otra parte, el programa de promocin al desarrollo socioeconmico de las organizaciones de la economa solidaria deber apoyar a las organizaciones de mujeres vinculadas al sector. Proteccin y seguridad social. El Ministerio de Proteccin Social vincular a la Consejera de Equidad para la Mujer, en el seguimiento y ejecucin del Programa de salud sexual y reproductiva. Revolucin educativa. Los programas y proyectos establecidos por el Ministerio de Educacin Nacional para ampliar la cobertura y mejorar la calidad de la educacin bsica, media y superior consultarn a la Consejera Presidencial de Equidad para la Mujer en su diseo. Violencia de gnero. Se dar continuidad al programa Haz Paz, y se buscar, en coordinacin con las entidades responsables, el mejoramiento de las condiciones de atencin a las mujeres, nias y nios vctimas de cualquier tipo de violencia, la penalizacin de los agresores y las acciones de prevencin y atencin a las mujeres en zonas de conflicto. En cuanto al tema de las mujeres, nias y nios desplazados, la Consejera debe iniciar un proceso de concertacin con la Red de Solidaridad Social, para definir las acciones indispensables en la prevencin, atencin humanitaria y retorno de este grupo. En cuanto a la mujer rural, se dar continuidad al proceso de reglamentacin e implementacin de la Poltica de mujer rural, en desarrollo de la Ley 731 de 2002, y se articularn acciones con el Ministerio de Agricultura para implementar las normas existentes sobre adjudicacin y titulacin conjunta de tierra a la pareja.
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Se formular un plan de comunicacin pblica para la equidad entre mujeres y hombres y entre generaciones, y se difundirn y promocionarn los derechos de la mujer, para contribuir a la reduccin de la violencia intrafamiliar y sexual. Tambin se avanzar en la creacin de un sistema de informacin nacional sobre la labor desarrollada por las entidades que trabajan el tema de la mujer, el cual recoja las experiencias locales y regionales.
h. Articulacin de los programas de asistencia y proteccin social

La proteccin social en Colombia est a cargo de una serie de entidades sin objetivos comunes, desarticuladas entre s y con una alta fragmentacin y superposicin de programas. Si bien el sistema de seguridad social ampli la prestacin masiva de los servicios sociales tradicionales (salud, educacin y pensiones), no cre las herramientas necesarias para la proteccin y la asistencia social, en especial programas que enfrenten de manera temporal los efectos adversos de las crisis econmicas sobre los hogares ms pobres, tales como asistencia alimentaria a los nios menores, mecanismos que eviten la desercin escolar de los jvenes, capacitacin para la insercin y reinsercin laboral de poblacin desempleada y programas masivos de empleo de emergencia. La reciente recesin econmica condujo a un deterioro sistemtico de los ingresos de las familias ms pobres, lo que hizo evidente la necesidad de una red de asistencia y proteccin social complementaria a los servicios tradicionales. En particular, los programas de asistencia social (ICB., SENA, cajas de compensacin, Red de Solidaridad Social y similares de los entes territoriales) no fueron diseados para ofrecer asistencia de manera oportuna y masiva en pocas de crisis econmicas. Adems, dadas la estructura y la financiacin del gasto pblico, los escasos recursos de asistencia orientados a mitigar los efectos de cadas transitorias en los ingresos son excesivamente procclicos; esto es, disminuyen cuando deberan aumentar. Estas deficiencias condujeron a la introduccin de la Red de Apoyo Social (RAS), que consta de tres programas: obras comunitarias (Empleo en accin), transferencias de dinero condicionadas a la asistencia escolar (.amilias en accin) y capacitacin de jvenes desempleados (Jvenes en accin). Estos programas constituyen un paso importante en el establecimiento de una estrategia anticclica de proteccin social. El Gobierno est comprometido con la creacin de una red de proteccin social operante. En particular, se piensa dar continuidad a los programas de la Red de Apoyo Social. stos se incorporarn al nuevo Ministerio de Trabajo y Proteccin
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Social y se dotarn de una fuente permanente de financiacin mediante la creacin de un fondo para este propsito. Por ltimo, se implantar una reforma al Sisbn, a sabiendas de que sin una adecuada focalizacin el impacto de los programas se ver desvirtuado.
i. Implementacin del Sistema social de riesgo

El Gobierno considera prioritario consolidar una estrategia que proteja a la poblacin ms pobre y vulnerable mediante el desarrollo de instrumentos de prevencin y asistencia social. Para ello, se seguirn estas medidas: Se actualizar el Sisbn para corregir sus problemas actuales de diseo e implementacin en todos los municipios del pas, teniendo en cuenta aspectos como regin geogrfica, nuevas condiciones de pobreza, responsabilidades de los entes territoriales, sociedad civil, organismos de control y vigilancia, y usuarios gubernamentales, y marco de sanciones por mal manejo del Sisbn. Se dar especial atencin a las necesidades de las personas desplazadas. Las acciones se concentrarn en las regiones que reciben el mayor nmero de desplazados y se asegurar que no existan barreras de acceso que impidan que se beneficien de los programas de salud y educacin. Se descentralizar gradualmente el manejo de los principales programas sociales (incluidos el ICB. y el SENA). Se explorarn alternativas de ejecucin que involucren al sector privado y a organizaciones no gubernamentales. Se evaluar cules programas de la RAS deben mantenerse, ya sea como programas para enfrentar vulnerabilidades permanentes o coyunturales. Los programas que se mantengan sern ejecutados por el nuevo Ministerio de Trabajo y Seguridad Social y contarn con fuentes de recursos permanentes. Se establecer un elemento anticclico en la red de proteccin social mediante la creacin de un fondo que acumule recursos en tiempos boyantes para gastarlos en pocas de crisis macroeconmicas.
ii. Reforma pensional que garantice equidad intra e intergeneracional

Las desigualdades del sistema pensional colombiano (se gasta mucho en muy pocos) constituyen una dificultad enorme para expandir el gasto en proteccin social. Una poltica integral para mitigar el problema pensional debe ajustar los beneficios y los requisitos para evitar mayores desequilibrios financieros, unificar
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el sistema en cuanto a las entidades administradoras, mejorar los instrumentos encaminados a aumentar la cobertura e instaurar mecanismos para cubrir el amplio pasivo pensional. El Gobierno Nacional desarrollar una poltica integral para hacer frente al problema pensional a travs de las siguientes acciones: Sin prescindir de la solidaridad intrageneracional, se ajustarn los beneficios a los requisitos (tasas y semanas de cotizacin, monto de las mesadas, edades de jubilacin, entre otros) en el rgimen de transicin y en el sistema general administrado por el ISS y las administradoras de fondos de pensiones (A.P). Se unificar el sistema en cuanto a las entidades administradoras y a las condiciones y beneficios, de tal forma que los regmenes especiales como los de Ecopetrol, el Magisterio, la .uerza Pblica, el Congreso, las Altas Cortes y las convenciones colectivas, se ajusten al sistema general y no sigan generando dficit y desigualdades injustificables entre los colombianos. Se mejorarn los instrumentos encaminados a aumentar la cobertura y el impacto del sistema. Esto exige redisear el fondo de solidaridad pensional, con el fin de mejorar su efectividad en la poblacin potencial de afiliados, incluidos el sector informal y las personas de la tercera edad en condiciones de miseria.
3 . Impulso a la economa solidaria

El concepto de economa solidaria abarca un amplio espectro de formas organizativas, que incluyen a las cooperativas, las empresas comunitarias, las empresas solidarias de salud, las precooperativas, los fondos de empleados, las asociaciones mutualistas, las empresas de servicios en las formas de administraciones pblicas cooperativas, las empresas asociativas de trabajo, las instituciones auxiliares de la economa solidaria, los organismos de segundo y tercer grado que agrupan organizaciones de base y todas aquellas formas asociativas solidarias que cumplan con los principios, fines y caractersticas de la economa solidaria. La contribucin del sector solidario en la economa nacional es significativa: un subconjunto de cerca de 4.000 organizaciones participa con 4% del PIB y asocia 3.200.000 personas. Adems, la presencia de estas formas organizativas se
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manifiesta en todos los sectores de la economa nacional, y de manera importante en la actividad financiera y de ahorro y crdito. Tanto por tamao como por impacto econmico, el sector cooperativo de ahorro y crdito colombiano ocupa el primer lugar en Amrica Latina. Como respuesta a la crisis que afront el sector cooperativo a mediados de la dcada pasada, el Congreso de la Repblica expidi la Ley 454 de 1998, la cual permiti corregir varios de los problemas institucionales que afrontaba. Esta Ley no slo avanz en la determinacin del marco conceptual para el sector solidario, sino que tambin asign funciones concretas a las instituciones pblicas encargadas de promover, supervisar, controlar y vigilar el sector, y cre organizaciones de concertacin pblica-privada: Al Departamento Administrativo Nacional de Economa Solidaria (Dansocial) se le asign la tarea de formular y dirigir la poltica pblica de promocin, fortalecimiento y desarrollo del sector solidario. A la Superintendencia de Economa Solidaria (SES) se le encarg la inspeccin, vigilancia y control sobre aquellas organizaciones no sometidas a supervisin especializada por parte del Estado. Se reestructur el Consejo Nacional de Economa Solidaria (CONES), como un organismo consultivo del Gobierno en la formulacin y coordinacin de la poltica del sector. Se cre el .ondo de .omento de la Economa Solidaria (.ONES) para el otorgamiento de crditos orientados a proyectos de desarrollo de las entidades de economa solidaria inscritas al mismo. Se regul nuevamente la actividad financiera de las cooperativas y se permiti la creacin del .ondo de Garantas de Entidades Cooperativas (.ogacoop) como administrador de las reservas del seguro de depsitos y dems fondos y reservas constituidos para atender los riesgos de la actividad financiera cooperativa. Sin embargo, an persisten algunas fallas institucionales que es necesario corregir para hacer ms eficiente la labor del Estado en este sector: La inexistencia de reglamentaciones especficas para algunas formas organizativas solidarias (por ejemplo, las empresas solidarias de salud, las empresas asociativas de trabajo solidarias y las empresas comunitarias).
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La existencia de conflictos de competencias entre las superintendencias especializadas en ramas de actividad econmica y la SES. Los bajos niveles de reporte de las organizaciones a la SES y al .ogacoop. La inexistencia de estudios e investigaciones sobre el sector que permitan la toma de decisiones de poltica. La poltica pblica de apoyo al sector de la economa solidaria estar orientada a: Establecer un marco institucional y unas reglas de juego estables y favorables al desarrollo del sector. Promover el desarrollo socioeconmico de las organizaciones ms pequeas y con mayores necesidades de recursos y servicios. Estimular la creacin de diversas formas organizativas y promover la vinculacin de trabajadores de la economa informal y trabajadores independientes a estas organizaciones. Acatar la recomendacin de la Conferencia General de la Organizacin Internacional del Trabajo congregada en Ginebra el 3 de junio de 2002 acerca de la promocin de las cooperativas. Para conseguir estos objetivos, se implementarn los siguientes programas:
a. Marco institucional y reglas de juego claras

Reforma a la Ley 454 de 1998. .ortalecimiento de las instituciones pblicas de apoyo, fomento y supervisin del sector. Creacin del Sistema pblico territorial de apoyo al sector social y solidario. Para fortalecer el sector social y solidario, dentro de los criterios de autonoma de estas organizaciones, el Gobierno Nacional promover estrategias de apoyo a expresiones gremiales de orden nacional, cooperativas, ONG, fondos de empleados, juntas de accin comunal, organizaciones mutuales y voluntariados. Tambin se procurar la creacin de un comit del sector social y solidario.
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b. Promocin del desarrollo socioeconmico de las organizaciones de la economa solidaria

Desarrollo y perfeccionamiento de metodologas, tcnicas y mecanismos de inspeccin, vigilancia y control. Establecimiento de una infraestructura de informacin completa, actualizada y confiable como herramienta para el desarrollo de estudios y la toma de decisiones. Cofinanciacin de programas, proyectos y actividades de desarrollo tecnolgico y de fomento y promocin de las organizaciones de la economa solidaria de menor tamao (micro, pequeas y medianas). Lneas de crdito de redescuento diseadas de acuerdo con las particularidades del sector. Articulacin de otras expresiones de solidaridad diferentes de las organizaciones de economa solidaria tradicionales: juntas de accin comunal, voluntariados, redes sociales, etc. El sector social y solidario har acuerdos y pactos por la trasparencia y la convivencia, como frmula para consolidar la confianza de la opinin pblica hacia el sector. Se promover la participacin de las cooperativas y empresas de la economa solidaria en la aplicacin de las polticas adoptadas por el Plan, a travs de la ejecucin de proyectos de vivienda para los sectores sociales; de educacin, como un aporte a la Revolucin Educativa; de integracin econmica para la prestacin de servicios integrales de salud, y de desarrollo rural con asistencia tcnica de transferencia de tecnologa, en procura de su vinculacin a las cadenas productivas y a los mercados.
c. Estmulo a la creacin de nuevas organizaciones de economa solidaria

Cofinanciacin para el desarrollo e implementacin de metodologas de creacin de organizaciones de economa solidaria de diversa naturaleza jurdica y actividad econmica.
Desarrollo y fortalecimiento de incubadoras de organizaciones de economa solidaria. Lneas de crdito para creacin de organizaciones de economa solidaria.
4 . Manejo social del campo

En el campo colombiano habitan actualmente 12,2 millones de ciudadanos, la mayora de los cuales enfrenta precarias condiciones de vida. De la poblacin rural, 82,6% se encuentra bajo la lnea de pobreza y 43,4% vive en condiciones de pobreza extrema. Esta situacin contrasta con la observada en reas urbanas, donde estos niveles se sitan en 51% y 15,8%, respectivamente104. El ingreso per cpita de los habitantes urbanos es, en promedio, 2,5 veces superior al rural. En materia de servicios bsicos, la brecha tambin es significativa. Mientras que los hogares urbanos cuentan con una cobertura casi universal, tan slo 64% de los rurales accede al servicio de acueducto y apenas 37% cuenta con alcantarillado. En el pas existen 750 plantas de tratamiento, la mitad de las cuales se encuentra en funcionamiento, abasteciendo con agua de buena calidad a 10% de los campesinos105. Vale destacar el importante logro alcanzado en electrificacin rural, que en la actualidad cubre 88% de los hogares106. En cuanto a electrificacin rural, aproximadamente 1,8 millones de habitantes se encuentran en zonas no interconectadas (ZNI)107, donde la prestacin del servicio se caracteriza por soluciones energticas inadecuadas, de calidad y confiabilidad deficiente y altos costos. Las precarias condiciones de infraestructura vial en zonas deprimidas del pas dificultan su integracin competitiva. A esto se suma que apenas 15% de los hogares rurales cuenta con servicios de telefona. Adems, la poblacin rural enfrenta un serio problema de seguridad alimentaria, una de cuyas medidas es la tasa de desnutricin crnica infantil que alcanz 19% en el ao 2000 frente a 11% registrado en las ciudades108. De la poblacin menor de
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Cabe anotar que una proporcin del creciente nmero de pobres en las ciudades es de origen rural inmediato o reciente. www.unicef.org, 2000. DNP, DDS-DIOGS, SISD, 2000. ZNI: son las reas geogrficas en donde no se presta el servicio pblico de energa elctrica a travs del Sistema Interconectado Nacional. Se encuentran principalmente en las regiones de Orinoquia, Amazonia, Pacfico y otras zonas aisladas del territorio nacional. Profamilia, Encuesta Nacional de Demografa y Salud, 2000.
108
cinco aos, 14% presenta deficiencia de vitamina A, principalmente en las regiones Pacfica y Atlntica109. La desventajosa situacin de la ruralidad se extiende a la educacin, factor crtico para enfrentar la exclusin y derrotar la pobreza. En 2000, los habitantes del campo mayores de 15 aos alcanzaron un nivel de escolaridad promedio de 4,4 aos. En trminos comparativos, recibieron cuatro aos menos de educacin que sus contrapartes en las ciudades. En 2002, el desempleo rural se situ en 11,5%, cifra casi tres veces superior a la registrada en 1991. Sin duda, la prdida de actividad econmica, reflejada en una disminucin de 800.000 hectreas sembradas en la ltima dcada, redujo las oportunidades de empleo y provoc la migracin de mano de obra no calificada hacia zonas de cultivos ilcitos, centros urbanos e incluso hacia las filas de los grupos armados ilegales. La situacin se ha visto agravada por la violencia e inseguridad, factores que provocan el desplazamiento forzado, deterioran las condiciones para la generacin de empleo productivo y desestimulan la inversin. Las condiciones de vivienda del campo colombiano no son satisfactorias. A comienzos de la dcada anterior, aproximadamente la cuarta parte de las viviendas estaba construida con materiales inadecuados. Para 2000 este porcentaje se haba reducido a 14,8%, gracias en parte a los subsidios entregados para este fin. El dficit habitacional rural, medido como el nmero de hogares que carecen de vivienda propia, es de 34%110. En trminos productivos, el campo colombiano ha experimentado cambios importantes desde la dcada de los noventa, cuando se abandon el modelo orientado al abastecimiento del consumo interno y a la sustitucin de importaciones, con intervencin estatal directa en los mercados agrcolas. Esto dio paso a un proceso de modernizacin fundamentado en una mayor orientacin a los mercados externos y una gradual especializacin en la produccin tropical. Sin embargo, los objetivos de disminucin de costos de produccin y mejoras en productividad, innovacin tecnolgica y modernizacin empresarial no se
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www.unicef.org, 2000. DNP, SISD No. 30, 2001, p. 17.
han cumplido a cabalidad. El desarrollo de la agenda de reforma y modernizacin encontr un clima poco favorable ante la crisis del sector agropecuario, generada por factores externos, tales como la apreciacin en la tasa de cambio y la cada en los precios internacionales. La ausencia de reglas de juego claras y estables distorsion el acceso de organizaciones y empresarios rurales a los incentivos diseados por el Estado. Adems, las entidades sectoriales no descentralizaron de manera efectiva los procesos de convocatoria, priorizacin, asignacin y ejecucin de recursos, con la resultante de bajo impacto de la inversin estatal. La estructura actual presenta un alto grado de diversificacin y una insercin parcial en mercados globales. Se encuentra en transicin desde una agricultura basada en cultivos sustitutivos de importaciones, hacia una especializada en la produccin de bienes tropicales exportables111, esto ltimo sin detrimento de aprovechar el potencial productivo de algunos cultivos de importancia para el consumo interno. Adems presenta oportunidades de desarrollo que pueden ser capitalizadas mediante el ajuste y aplicacin de adecuados mecanismos de poltica, que promuevan el acceso a tierra e infraestructura productiva, ciencia, tecnologa y capital, as como el encadenamiento productivo para la generacin de valor agregado. El pas cuenta con 21,5 millones de hectreas de tierras agrcolas (incluidas las silvoagrcolas). No obstante, menos de 4 millones de hectreas, equivalentes al 19% de la capacidad, son empleadas en ese tipo de actividades. Esto permite concluir que la superficie en uso no corresponde a la aptitud del suelo ni a la dotacin de recursos naturales, lo cual implica baja productividad y deterioro del capital natural. Adicionalmente, la concentracin de la propiedad de la tierra y la ausencia de un ordenamiento territorial agravan el conflicto del uso del suelo. El manejo del agua como factor de produccin, esencialmente a travs de la construccin de distritos de riego, ha carecido de una planeacin estratgica, generando ineficiencias y limitando su potencial contribucin a la competitividad, el empleo y el crecimiento. Los costos de adecuacin de tierras en proyectos del sector pblico son diez veces superiores a los contemplados en esquemas privados de riego; de otra parte, el valor promedio de irrigar una hectrea en grandes y medianos distritos supera en 33% al registrado en los pequeos distritos. La utilizacin ineficiente del agua ha ocasionado en algunos
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MADR, Agrovisin Colombia 2025, 2001, p. 45.
casos erosin y salinizacin de los suelos; adems, el desarrollo de pastos y monocultivos de bajo valor agregado en tierras regadas no ha viabilizado la generacin de los rendimientos econmicos y sociales esperados. La puesta en marcha de acuerdos sectoriales de competitividad representa un avance importante en la integracin de las cadenas productivas y la agregacin de valor. La consolidacin de cadenas formalmente articuladas ha abierto un espacio vital para el apoyo gubernamental a las alianzas entre la empresa privada, el sector de economa solidaria y una comunidad rural participante. Aun as, en el pasado reciente ha habido restricciones, entre las que se cuentan el limitado acceso a crditos, las distorsiones provenientes del comercio internacional y la falta de confianza entre los suscriptores de los acuerdos. Adems la apropiacin de beneficios por parte de los productores primarios, considerados como el eslabn ms dbil de las cadenas, no ha alcanzado el nivel esperado. Por ltimo, hay poca articulacin entre las demandas de las cadenas y las inversiones de los fondos parafiscales. La provisin pblica de ciencia y tecnologa es un motor de la productividad y del desarrollo competitivos. Su impacto ha sido limitado, en parte, por su desarticulacin con el Sistema nacional de ciencia y tecnologa. Otra causa central ha sido la dificultad para establecer una agenda de investigacin coherente y balanceada, que responda a prioridades estratgicas nacionales, necesidades regionales y demandas privadas. Sin desconocer el logro de avances puntuales, no se han capitalizado las ventajas competitivas del capital natural y la agricultura tropical, ni se han aprovechado plenamente los recursos genticos. El desarrollo agrobiotecnolgico, que demanda un manejo integral de las reas de acceso a recursos genticos, propiedad intelectual y bioseguridad, est asignado a varias instituciones que administran estos temas sin unidad de criterio, en detrimento de su importante potencial econmico y cientfico. La financiacin de la investigacin y el desarrollo tecnolgico no es una responsabilidad exclusiva del sector pblico. A comienzos de la dcada de los noventa, se adopt un nuevo modelo que estimulaba la coinversin privada en la actividad. No obstante, el dficit fiscal acumulado redujo la inversin del Gobierno central en ciencia y tecnologa, ocasionando la obsolescencia en infraestructura y equipos cientficos y dficit en la masa crtica112, tanto en el
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Diego Roldn, 1999, El perfil y la formacin del profesional en ciencias agropecuarias y afines, Bogot, Tercer Mundo Editores.
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perfil como en el nmero de investigadores con nivel de posgrado vinculados al sistema. Esta limitacin presupuestal desestimul la cofinanciacin privada y la generacin de ingresos propios por parte de las corporaciones mixtas de investigacin. Estas ltimas, adems, no han contado con estabilidad jurdica a pesar del rgimen especial y flexible que enmarc su creacin. La transferencia tecnolgica no ha alcanzado, salvo contadas excepciones, las expectativas y metas fijadas, en gran parte por procesos de extensin inapropiados y por limitaciones presupuestales en el nivel municipal, que impiden que se ofrezca este servicio de manera integral, incluido el acceso a crdito y mercados. Adems no se ha impulsado ampliamente una estrategia de investigacin participativa, que subsanara tanto la baja correspondencia entre la investigacin adelantada y las demandas de los clientes, como la dbil respuesta privada para realizar innovaciones tecnolgicas. En Colombia se han reportado cerca de 1.500 plagas y enfermedades que atacan o pueden atacar unas 90 especies agrcolas y pecuarias. En trminos de comercializacin, las plagas ocasionan prdidas hasta de 10% en los productos empacados y comercializados. El sector agropecuario carece de un sistema de informacin integrado, con procedimientos y tecnologa estandarizados. La informacin generada bajo estas condiciones presenta inconsistencias que limitan su utilidad para la planeacin, el monitoreo y seguimiento de la poltica y las inversiones para el desarrollo rural y los agronegocios. De manera complementaria a la investigacin cientfica y tecnolgica, el Estado ha otorgado incentivos a la capitalizacin rural en rubros tales como reforestacin, adecuacin de tierras, maquinaria y transformacin primaria, entre otros. No obstante, el acceso a estos instrumentos por parte de los pequeos productores ha sido limitado. De otra parte, la ausencia de un anlisis de efectividad e impacto de estos instrumentos de poltica no permite establecer si las expectativas generadas por su otorgamiento han impulsado, desestimulado o aplazado la iniciativa privada. La mujer rural es un actor principal debido a la importancia del doble rol que desempea como partcipe del desarrollo en los mbitos productivos y reproductivos113. Las mujeres constituyen una tercera parte de los productores
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MADR, IICA Plan para la Igualdad de Oportunidades de las Mujeres Rurales de Colombia, junio de 2000.
asalariados, y asumen responsabilidades en todos los eslabones de la cadena de produccin agroalimentaria114. Adems, participan en actividades no agrcolas generadoras de empleo productivo, entre las que se cuentan la pequea minera, la microempresa, el comercio y los servicios. No obstante lo anterior, la mujer del campo enfrenta mayores problemas de acceso a sistemas de financiamiento y garantas, y obstculos para recibir tierras de manera individual o compartida; y tiene dificultades para encontrar ofertas de capacitacin, asistencia tcnica y transferencia de tecnologas que satisfagan las demandas especficas de sus microempresas y organizaciones rurales115. Dentro de la dinmica rural, las actividades no agropecuarias constituyen la ocupacin principal de casi la mitad de la poblacin ocupada en el campo (45%). De 5,6 millones de trabajadores en el sector rural, 3,1 millones desempean labores agropecuarias y el resto se ocupa en otras actividades. Lo anterior se explica en parte por los encadenamientos hacia adelante que presenta la dinmica productiva, pues mientras los empleos generados en las actividades agropecuarias permanecen sin variacin desde 1988, otros como la industria, el comercio, el turismo, la artesana, el transporte y los servicios han crecido en forma considerable116. En las actividades no agropecuarias cabe destacar la minera de subsistencia por su importancia relativa en el medio rural. De un total de 2.588 unidades mineras reportadas por Minercol en 2001, 40% son explotaciones de carcter ilegal o de minera de subsistencia. La actividad presenta bajos niveles de competitividad, aspecto preocupante frente a la incursin en nuevos y exigentes mercados. Debido a la ausencia de normas claras y controles, este tipo de explotacin provoca serios problemas sociales y ambientales. El desequilibrio entre el campo y la ciudad exige replantear el modelo de desarrollo rural y las estrategias de lucha contra la pobreza y la falta de equidad. El manejo social del campo aborda la ruralidad a partir de un enfoque multifuncional y multisectorial, que trasciende la dimensin productiva agropecuaria. Reconoce la sinergia entre el campo con las regiones, los centros urbanos pequeos y medianos y las reas metropolitanas. El vnculo rural-
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DANE, Encuesta Nacional de Hogares Rurales, 1998. MADR, IICA Plan para la Igualdad de Oportunidades de las Mujeres Rurales de Colombia, junio de 2000. Misin Rural, A. Balczar, A. Vargas y M. L. Orozco, 1999, Del proteccionismo a la apertura, Tercer Mundo Editores, vol. 1, p. 20.
urbano es evidente a lo largo de corredores con creciente actividad y diversidad en oportunidades econmicas complementarias o independientes de las agrcolas. El enfoque tambin resalta la necesidad de contar con la participacin activa de las comunidades en escenarios descentralizados, donde el poder poltico de los habitantes rurales se exprese de manera directa y el capital social rural encuentre condiciones ptimas para su pleno desarrollo. Si bien el fomento productivo puede ser el eje articulador del desarrollo rural, el modelo reconoce la necesidad de introducir elementos tales como la sostenibilidad ambiental, el ordenamiento territorial y las especificidades regionales, culturales y tnicas como parmetros necesarios para el diseo de los incentivos y mecanismos de poltica. .inalmente, el enfoque adoptado en la estrategia de Manejo Social del Campo incorpora una poltica de proteccin razonable de la produccin nacional por su importancia para la defensa y generacin de empleo y el logro del objetivo de seguridad alimentaria. El reto de la poltica comercial sectorial consiste en dar continuidad al proceso de promocin de exportaciones, sin descuidar los efectos nocivos que una proteccin excesiva puede generar sobre el componente industrial, el valor agregado y el empleo rural. La institucionalidad agrcola colombiana, y en especial las instituciones como bancos de redescuento tipo .inagro, se preservarn en el marco de las polticas de renovacin de la administracin pblica, con el propsito de salvaguardar la colocacin de crdito para el sector agropecuario. As mismo, se concentrarn en cabeza del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural todos los programas que tengan que ver con el desarrollo rural, y en especial los del Plan Colombia, como Campo en Accin. La estrategia propone la focalizacin regional de las inversiones en funcin de los parmetros relacionados con la reduccin de la desigualdad, el ordenamiento territorial y el aprovechamiento del potencial estratgico del campo. En este sentido, respaldar intervenciones a travs de: a) acceso a infraestructura bsica y a vivienda; b) seguridad alimentaria; c) esquemas asociativos y productivos para el desarrollo rural; d) desarrollo cientfico y tecnolgico; y e) acceso a factores productivos y financieros.
Programas
a. Acceso a infraestructura bsica y a vivienda

El Gobierno mejorar las condiciones de vida de los habitantes de las zonas rurales facilitando la accesibilidad a agua potable, saneamiento bsico, electrificacin, infraestructura vial y telefona. En este sentido, fortalecer las funciones de planeacin, impulsar el marco regulatorio apropiado para las zonas no interconectadas (ZNI) y promocionar esquemas institucionales que garanticen economas de escala y eficiencia en el uso de los recursos. En el ao 2006 existir un operador en cada una de las 11 zonas identificadas como no interconectadas, que se encargar de la expansin, administracin, operacin y mantenimiento de la infraestructura elctrica. De igual forma, se promocionar la sustitucin del parque de generacin existente, que utiliza combustibles con impacto negativo sobre el medio ambiente, por alternativas renovables, tales como la bioenerga y las microcentrales hidroelctricas, siempre y cuando estas opciones sean econmicamente viables117. Los subsidios destinados a las ZNI podrn aplicarse a gastos por combustibles o por insumos en general, pero con el fin de sustituir la generacin con combustibles convencionales por energas alternativas renovables se podrn subsidiar los gastos de administracin, operacin y mantenimiento al nivel requerido para dar viabilidad a estos proyectos. .inalmente, desarrollar soluciones de telecomunicaciones en las reas rurales y remotas, aplicando esquemas comunitarios que permitan ofrecer el servicio con estrictos parmetros de calidad y a costos razonables. Se tiene como meta para el perodo 2002-2006 instalar 3.000 puntos de telefona rural comunitaria. Durante el cuatrienio se aumentar la cobertura del programa de vivienda rural y se buscarn recursos adicionales para cumplir con las siguientes metas: 36.144 soluciones de mejoramiento de vivienda y saneamiento bsico, y 4.800 soluciones de vivienda nueva. Los valores de subsidio familiar, medido en salarios mnimos legales mensuales vigentes (SMLMV), se aplicarn de la siguiente manera: para saneamiento bsico, 8 SMLMV; para mejoramiento de vivienda y saneamiento bsico, no inferior a 10 SMLMV; y para construccin de vivienda nueva, no superior a 18 SMLMV. Los beneficiarios directos realizarn veedura y seguimiento a la ejecucin, la cual estar a cargo del Banco Agrario.
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ste es el caso de la pequea central hidroelctrica de Brazo Seco para la zona del Pacfico.
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b. Seguridad alimentaria
La seguridad alimentaria es la posibilidad real de la poblacin de acceder a una oferta permanente de alimentos para satisfacer sus necesidades en trminos de cantidad y calidad. Una manera de asumir el reto de la seguridad alimentaria consiste en apoyar la economa campesina y los cultivos de pancoger, en funcin de las necesidades regionales, tnicas y culturales de la poblacin. Para tal efecto, el Gobierno facilitar el acceso a factores productivos, sistemas de financiamiento, servicios tecnolgicos y dems instrumentos de poltica requeridos para sustentar los proyectos presentados por cooperativas y asociaciones de productores, garantizando al mismo tiempo la viabilidad ambiental, econmica, social y cultural. En este sentido, con el fin de reducir los costos en la produccin agrcola el Gobierno Nacional estimular la fumigacin con ultralivianos. Se impulsar la creacin y puesta en marcha de fondos de estabilizacin de precios dentro del marco previsto en la Ley 101 de 1993, y se procurar que los programas de asistencia social y ayuda alimentaria interna, como es el caso del Programa Mundial de Alimentos (PMA) y de aquellos a cargo del ICB., apoyen las compras de cosechas y alimentos de origen nacional. Adicionalmente, se buscar el mejor manejo y calidad de las estadsticas del sector agropecuario y su difusin oportuna. La poltica buscar modernizar los canales de comercializacin, con el objetivo de mejorar el abastecimiento y la transparencia en la formacin de precios.
c. Esquemas asociativos y productivos para el desarrollo rural

El Gobierno impulsar el desarrollo de cadenas productivas con enfoque regional y gradual, para los principales productos agropecuarios, orientar la produccin a las condiciones agroecolgicas ms favorables y fomentar la integracin entre productores y empresarios, a fin de garantizar la generacin de valor agregado. De la misma forma, disear esquemas para la conformacin e implementacin de minicadenas productivas que cuenten con nichos especializados de mercado. El Gobierno tambin fomentar y coordinar la consolidacin de Acuerdos regionales de competitividad para las cadenas ya establecidas y para aquellas que tengan posibilidades de crecer en los mercados internos o externos, en coherencia con la poltica de competitividad exportadora desarrollada por los
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Carce118 y los estudios de inteligencia de mercados. Como apoyo al desarrollo de estos acuerdos, el Gobierno adecuar los diversos instrumentos y fondos para la capitalizacin, financiamiento y modernizacin rural, y facilitar el acceso de los integrantes de las cadenas a los mismos. Tambin ajustar los planes anuales de inversin de los fondos parafiscales a las demandas de las cadenas. Mediante estas herramientas se espera recuperar 496.000 hectreas para la produccin agropecuaria, en especial en las cadenas de: caucho (20.000 ha); algodn-textiles (50.000 ha); palma de aceite (62.000 ha); maz-soya (205.000 ha); yuca industrial (30.000 ha); forestal productivo (80.000 ha); cacao (19.000 ha), hortofruticultura (20.000 ha); y silvopastoril (10.000 ha). Esto permitir generar 180 mil nuevos empleos rurales permanentes. El Gobierno promover Acuerdos de Competitividad en los sectores de la agricultura que an no los hayan establecido, facilitar la inscripcin y el registro de las organizaciones de las cadenas y sus respectivos Acuerdos ante el MADR. Se buscar su exigibilidad mediante clusulas contractuales que establezcan obligaciones claras de cumplimiento. Cuando sea el caso, los contratos resultantes de los Acuerdos de competitividad debern celebrarse en las ruedas de negocios de las Bolsas de Bienes y Productos Agropecuarios y Agroindustriales legalmente constituidas, cuyo cumplimiento ser asegurado a travs de organismos de compensacin y liquidacin. .inalmente, se establecern las competencias y procedimientos para que las instancias pblicas pertinentes vigilen su desarrollo y cumplimiento. El Gobierno promover la conformacin de proyectos empresariales rurales, a travs de esquemas tales como sistemas asociativos, alianzas productivas y microempresa rural, que comprometan al sector empresarial y a los productores rurales grandes, medianos y pequeos en el desarrollo de procesos exitosos, competitivos y generadores de produccin y empleo. Mediante estos esquemas se promover la proteccin al trabajo rural y a la inversin, la generacin de confianza, la obtencin de beneficios por parte de todos los asociados, la optimizacin de los recursos pblicos de acompaamiento y el fortalecimiento de la organizacin empresarial campesina. Se espera que al terminar el cuatrienio 50.000 nuevos empleados rurales se encuentren vinculados a estos procesos. El Gobierno liderar un programa para salvaguardar la pequea produccin bananera y platanera del Caribe colombiano y focalizar la atencin de
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Comit Asesor Regional de Comercio Exterior.
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programas sociales para erradicar la marginalidad. Se le dar importancia a la generacin de valor agregado a estos cultivos. La poltica de comercializacin busca mejorar la integracin de los mercados nacionales, reducir los costos de transaccin, apoyar las operaciones comerciales y fortalecer los instrumentos que desarrollan las Bolsas de Bienes y Productos Agropecuarios y Agroindustriales legalmente constituidas. As mismo, busca aumentar la competitividad del sector y generar mejores ingresos al productor. Con el objetivo de disminuir el efecto de las distorsiones de los subsidios y ayudas internas que otorgan los pases desarrollados, la poltica mantendr mecanismos de apoyo, tales como incentivos, subsidios y compensaciones a la comercializacin interna. El Gobierno facilitar a los minifundistas que participen en esquemas asociativos de desarrollo empresarial, el acceso a factores productivos, incluidas tierras complementarias mediante el arriendo. Lo importante no es la tenencia de la tierra sino su incorporacin a una actividad productiva estable y equitativa. La estrategia para mejorar el bienestar de los pequeos parceleros y contrarrestar la tendencia al minifundio incluir la diversificacin del ingreso mediante el apoyo a la microempresa rural (tanto agropecuaria como no agropecuaria) y la reconversin productiva orientada a productos de alto valor, y complementada por actividades que fomenten la seguridad alimentaria. En el sector cafetero y bananero se apoyar la introduccin de esquemas asociativos de administracin de fincas para aprovechar las economas de escala, reducir costos y mejorar la calidad, incrementar la produccin y garantizar la comercializacin. Con el fin de modernizar el parque de maquinaria, reducir los costos de produccin y comercializacin, mejorar la eficiencia y fortalecer la competitividad de las cadenas agroindustriales, se impulsar la creacin e implementacin de los Bancos de Maquinaria. Mediante esta medida, que privilegiar a las organizaciones de campesinos, se espera crear 200 nuevos bancos de maquinaria durante el cuatrienio. En conjunto con el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural establecer un plan nacional de impulso y consolidacin del agroturismo determinando los incentivos y acceso al crdito para que campesinos y productores del campo puedan acceder a nuevas formas de ingreso y generacin de empleo desde el mbito rural colombiano. Dichas iniciativas estarn coordinadas por el programa Pademer del Ministerio de Agricultura.
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d. Desarrollo cientfico y tecnolgico

La accin del Estado se dirigir a articular la investigacin y el desarrollo tecnolgico sectorial al Sistema nacional de ciencia y tecnologa. Esto implica el establecimiento de una agenda estratgica plurianual de investigacin, transferencia, capacitacin y proteccin sanitaria, haciendo especial nfasis en agricultura tropical, valoracin del capital natural y recursos genticos. La agenda reflejar tanto las prioridades estratgicas del nivel nacional como las demandas regionales. En esta medida, constituir una gua para la inversin, la cual ser canalizada a travs de un fondo nacional que operar mediante convocatorias pblicas, sin dejar de apoyar las lneas de investigacin estratgica. Con el objeto de propiciar altos niveles de innovacin tecnolgica, se estimular la investigacin participativa. Se apoyar la modernizacin del servicio de asistencia tcnica, de manera que sea integral, y se promover la integracin de municipios para la prestacin del servicio y la transformacin de las Unidades Municipales de Asistencia Tcnica Agropecuaria (UMATA) en centros provinciales de gestin y promocin agroempresarial. El servicio de asistencia tcnica podr ser provisto por la administracin municipal, por entidades privadas o de carcter mixto. Igualmente, ser responsabilidad de los Consejos Municipales de Desarrollo Rural, CMDR la seleccin, seguimiento y evaluacin de las entidades prestadoras del servicio. Se espera que al finalizar el cuatrienio, 120 centros provinciales de asistencia tcnica se encuentren en operacin. No obstante, se asegurar la prestacin de asistencia tcnica a pequeas comunidades rurales estableciendo un servicio social obligatorio con los estudiantes egresados de las facultades de ciencias aplicadas o relacionadas con el sector pecuario y agrcola. Este programa contar con el apoyo del SENA y el Ministerio de Educacin Nacional. El Gobierno revisar la institucionalidad, operatividad y viabilidad financiera de las corporaciones mixtas de investigacin para ajustarlas y profundizar su integracin con el sector privado y la academia. As mismo, estudiar el sistema de propiedad intelectual y el marco legal relacionado con la agrobiotecnologa, para articular sus componentes y establecer condiciones claras y favorables para las inversiones nacionales y extranjeras. Adems, reglamentar la importacin, produccin y empleo de organismos modificados genticamente, con sujecin a los principios y criterios del Protocolo de Bioseguridad suscrito por Colombia. Se reconocern las funciones mltiples que cumplen los sistemas de produccin en agricultura ecolgica y diversidad biolgica agrcola, integrando la generacin
de valor agregado de los bienes y servicios ambientales, las tendencias de mercados locales y externos, y los propsitos de seguridad alimentaria nacional. Para tal fin, se trabajar en temas de investigacin, validacin tecnolgica y valoracin de estos sistemas de produccin. Se fortalecer la capacidad nacional para la gestin de las herramientas pblicas y privadas de conservacin ex situ de los recursos genticos para la alimentacin y la agricultura, incluida la recuperacin de la diversidad nativa. Sern estratgicos los programas y proyectos en agroecosistemas que involucren de manera directa a productores, comunidades locales y grupos tnicos. .inalmente, se consolidarn mercados locales y externos para los productos derivados de la agricultura ecolgica. El Gobierno fortalecer las barreras a la introduccin, establecimiento o dispersin de riesgos biolgicos, qumicos y ambientales generados por el comercio nacional e internacional. Para ello, actualizar los procedimientos de prevencin, control y erradicacin de riesgos, incluidas las buenas prcticas de manufactura (BPM), especialmente por parte de pequeos industriales, y las buenas prcticas agrcolas (BPA) en la produccin primaria. Adems, se implementarn sellos de calidad, tales como los de agricultura ecolgica, y se pondr en marcha el Plan Nacional de Proteccin a la Produccin Agropecuaria 2003-2006. Es necesario implementar un sistema de informacin agropecuaria, administrado por la Corporacin Colombia Internacional, que permita mejorar la utilidad, accesibilidad, oportunidad, inteligibilidad y fiabilidad de la informacin. Para esto se requiere estandarizar la informacin y su generacin, y establecer pautas tecnolgicas que permitan integrar los diferentes subsistemas pblicos y privados, teniendo en cuenta el acceso de los usuarios pblicos y privados, y otorgando atencin especial a los problemas tecnolgicos de los municipios ms alejados.
e. Acceso a factores productivos y financieros

El Estado continuar promoviendo el mejoramiento integral de la calidad de vida de la mujer rural a travs de la reglamentacin e implementacin de la Ley 731 de 2002, por la cual se dictan normas para favorecer a las mujeres rurales y lograr condiciones de equidad de gnero. La poltica de tierras, basada en una planificacin participativa liderada por el Estado, se orientar como un proceso de reforma rural, en el que se combinen el uso eficiente del suelo y el acceso equitativo a los factores de produccin.
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Bajo estas condiciones, el Gobierno facilitar el acceso a 150.000 hectreas de tierra con potencial productivo, provenientes principalmente de la aplicacin de la extincin de dominio sobre propiedades derivadas de actividades ilcitas. De manera complementaria, la poltica estimular las opciones de arrendamiento con opcin de compra, el comodato y la intervencin directa, siempre y cuando esta ltima no conduzca a procesos especulativos del valor del suelo. Estas parcelas se entregarn preferiblemente a grupos asociativos, cuyos beneficiarios recibirn apoyo financiero, tecnolgico y de comercializacin. La poltica de financiamiento agropecuario fomentar sistemas alternativos de microfinanciamiento rural que respondan a las necesidades de los productores y de las micro, pequeas y medianas empresas rurales (Mipymes). Igualmente, fortalecer estas ltimas a travs de instrumentos como el Proyecto de apoyo al desarrollo de la microempresa rural (Pademer) y ampliar la cobertura de respaldo que otorga el .ondo Agropecuario de Garanta (.AG) al pequeo productor. En el caso de la poblacin desplazada, se entregarn predios de paso en los cuales podr desarrollar actividades agropecuarias de corto y mediano plazo. Con el fin de facilitar la reubicacin y el retorno, se atender integralmente a las comunidades desplazadas, generando alternativas econmicas que garanticen un restablecimiento efectivo119. El Estado dinamizar el conjunto de servicios financieros ofrecidos a la poblacin rural, sobre la base de la evaluacin y el ajuste de los programas y herramientas del Sistema nacional de crdito agropecuario, y de la ampliacin de la institucionalidad oferente. De esta forma, modernizar los sistemas de financiamiento y capitalizacin que desarrollen servicios financieros en funcin de las demandas y necesidades del medio rural. Para ello, estimular la implantacin de sistemas alternativos de microfinanciamiento, promover el acceso a los modernos instrumentos para la comercializacin agropecuaria implementados por las Bolsas de Bienes y Productos Agropecuarios y Agroindustriales legalmente constituidas, y fomentar los seguros agropecuarios para productos especficos. En materia de adecuacin de tierras, se adelantar un proceso de ajuste normativo e institucional, en el que se redefinirn competencias y respon119
Vase captulo I, seccin 5. Proteccin y promocin de los derechos humanos y el Derecho Internacional Humanitario. Atencin y prevencin del desplazamiento forzado.
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sabilidades a escala nacional, regional y local; se establecern criterios tcnicos de acuerdo con un ordenamiento productivo y ambiental del territorio, definido en Planes territoriales de desarrollo para el fomento de proyectos productivos con visin de cadena, y se establecern mecanismos de convocatorias pblicas para adjudicar incentivos a las mejores iniciativas y compromisos presentados por asociaciones de agricultores, empresarios del campo y entidades territoriales. En todos los procesos de la poltica de tierras, el Estado velar por incorporar la variable ambiental y reforzar el ordenamiento territorial, con el fin de revertir el proceso de ocupacin en suelos sin aptitud agrcola. Para optimizar la inversin pblica, se priorizarn acciones en municipios que promuevan el uso eficiente del suelo en sus planes de ordenamiento territorial y desarrollo municipal, y desincentiven la tenencia de suelos improductivos mediante el cobro del impuesto predial rural. Con el fin de favorecer el desarrollo agrcola y la incorporacin de nuevas tecnologas, con mejores condiciones tcnicas, econmicas y ambientales, el Gobierno Nacional se comprometer a apoyar la fumigacin de tierras permitiendo que personas naturales o jurdicas utilicen aviones ultralivianos. El financiamiento de proyectos de riego a travs de crditos de largo plazo, combinado con incentivos directos, favorecer iniciativas de tipo empresarial y predios de economa campesina. Se buscarn convenios bilaterales para obtener asesora, crdito y tecnologa. La recuperacin de las inversiones se har mediante esquemas de concesin y cobro de tarifas por el uso del agua. As, se espera garantizar la adecuacin de 60.000 hectreas, mediante la construccin y rehabilitacin de proyectos de pequea, mediana y gran escala. El sector cafetero contina siendo estratgico para el pas, no slo por su efecto sobre el empleo rural, sino por su prominencia social y regional. El Gobierno continuar su apoyo temporal, decreciente y focalizado a este sector a travs de: a) incentivos directos a la actividad cafetera; b) programas de acceso al crdito; c) cofinanciacin de programas de asistencia tcnica e investigacin cientfica; d) ajustes institucionales y del marco legal vigente, particularmente la separacin contable de las funciones del .ondo Nacional del Caf, y la posterior actualizacin del contrato de administracin del .ondo entre el Gobierno Nacional y la .ederacin Nacional de Cafeteros; e) programas de reconversin y desarrollo social; y f) gestiones diplomticas tendientes a buscar mejoras en los precios internacionales para beneficio de los caficultores.
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El Gobierno adoptar como poltica de Estado, el desarrollo y aplicacin de instrumentos de carcter internacional para la defensa de la caficultura colombiana. El Gobierno Nacional, por intermedio del Ministerio de Relaciones Exteriores, utilizar todo el sistema diplomtico, haciendo un intenso lobby ante las autoridades polticas y econmicas de los principales pases consumidores y/o productores de caf, para lograr la recuperacin operativa de la Organizacin Internacional del Caf (OIC), o para la creacin de un instrumento de carcter poltico e internacional que propenda a la defensa y reconocimiento de la calidad y precio de nuestro caf. Como argumento esencial de reciprocidad por parte de Colombia, se presentar la poltica que el Gobierno Nacional viene aplicando en materia de erradicacin de cultivos ilcitos, como las plantaciones de coca y amapola. El Gobierno continuar cofinanciando la asistencia tcnica y la investigacin cientfica. En particular, buscar recursos para el desarrollo de los genomas del caf y la broca. Los estudios sern adelantados por Cenicaf. Para garantizar el acceso a crdito, se dar continuidad a los procesos de refinanciacin de la cartera con el Banco Cafetero. Para apoyar el proceso de reconversin de la caficultura colombiana, se buscarn recursos con la banca multilateral. La garanta de compra, la provisin de bienes pblicos y la estabilizacin del ingreso seguirn siendo los principales objetivos de la institucionalidad cafetera. Se impulsar la separacin contable de las funciones del .ondo Nacional del Caf (.NC), de las funciones comerciales, las relacionadas con la provisin de bienes pblicos y las de estabilizacin del ingreso, de modo que cada una tenga recursos autnomos. Una vez se avance en dicha separacin, se revisar el contrato de administracin del .NC entre el Gobierno Nacional y la .ederacin Nacional de Cafeteros. Para garantizar que la inversin pblica llegue en igualdad de condiciones a las zonas cafeteras, el Gobierno Nacional buscar un equilibrio para la asignacin regional de los recursos y respaldar la gestin de la .ederacin Nacional de Cafeteros en el mbito internacional, para la defensa de la calidad y el precio del caf colombiano. En concordancia con los estmulos establecidos en la Ley de 2002 de Reforma Tributaria, el Gobierno impulsar la consolidacin agrcola de regiones deprimidas buscando alternativas para cultivos tradicionales como el caf,
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promoviendo una estrategia integral de factores de produccin para acceder a nuevos esquemas agroindustriales, tales como la caa de azcar, a fin de iniciar una cadena productiva para la produccin de alcoholes carburantes, priorizando la localizacin de destileras en las reas de influencia de las zonas de siembra. En el caso del banano y el pltano, el Gobierno propiciar la consolidacin de sus exportaciones y la estabilizacin del mercado interno, promover un comercio ms justo y establecer un programa que garantice la permanencia en la actividad bananera a los pequeos productores. Para fortalecer la minera de subsistencia, se dar apoyo a los mecanismos estipulados en el Cdigo de Minas, como la creacin de reas de reserva especial, el programa de legalizacin, el programa de Empresas padrino y el diseo e implementacin de estrategias de crdito.
5 . Capitalismo social en servicios pblicos

Con la Constitucin de 1991 se inici en Colombia una modificacin en el esquema de prestacin de los servicios pblicos. Dentro de este marco legal, se han adelantado procesos de privatizacin de empresas, y se han otorgado concesiones para la operacin de infraestructura y la prestacin de servicios pblicos. Las leyes vigentes120 establecen que en los procesos de enajenacin de la participacin accionaria de empresas, el Estado debe promover la democratizacin de la titularidad de sus acciones y el ofrecimiento de condiciones especiales para que sus trabajadores y las organizaciones solidarias accedan a la propiedad accionaria. En general, el resultado de estos procesos no fue el esperado, dado que se coloc un nmero reducido de acciones en el sector solidario. Otro mecanismo de capitalizacin121 establece que a travs de contratos uniformes, el suscriptor o usuario podr, mediante una parte del pago de los servicios pblicos, adquirir acciones en las empresas oficiales mixtas o privadas. Este mecanismo, si bien simplifica trmites y agiliza el procedimiento, puede traducirse en una baja bursatilidad de la accin, con su respectivo impacto
120 121
Artculo 60 de la Constitucin Poltica de 1991 y artculo 27 de la Ley 142 de 1994. Artculo 151 de la Ley 142 de 1994.
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sobre los tenedores. Una vez evaluado y revisado, se definir una poltica para la aplicacin de este mecanismo en procesos de capitalizacin social y democratizacin de la propiedad. En este sentido, se establecern las bases para la constitucin de fondos de capitalizacin social que permitirn la recuperacin de las empresas en problemas mediante los aportes de todos los actores involucrados en la prestacin de los servicios pblicos domiciliarios. En este cuatrienio se tiene previsto desarrollar el marco legal que permita facilitar la aplicacin del Artculo 60 de la Constitucin Poltica y una estructura corporativa y empresarial orientada a contar con cdigos de buen gobierno, para incentivar la participacin de usuarios y trabajadores en el capital de las empresas de servicios pblicos domiciliarios. Se desarrollarn por lo menos dos proyectos piloto en este campo.
a. Esquemas asociativos y Mipymes para la prestacin de servicios locales

Durante este cuatrienio se continuar apoyando a los operadores de los servicios pblicos, particularmente agua, para que mejoren sus niveles de eficiencia en la gestin. En este sentido, el Gobierno implementar acciones para: a) apoyar a los municipios en la estructuracin de procesos de coparticipacin en el sector, tales como la organizacin de cooperativas de trabajadores, y en el desarrollo de un marco legal que incentive la vinculacin de los usuarios en el capital de las empresas; b) fortalecer la prestacin del servicio en regiones menos favorecidas y en el campo, mediante esquemas de participacin comunitaria o a travs de la conformacin y vinculacin de los pequeos y medianos empresarios en la prestacin de los servicios de agua potable y saneamiento bsico; y c) facilitar la incorporacin de tecnologas de gestin que permitan lograr eficiencias en los procesos productivos.
b. Promocin de la participacin ciudadana

Para aumentar la participacin ciudadana, se pretende fortalecer: a) los mecanismos de participacin, como los vocales de control, a travs de los comits de desarrollo y control social de los servicios pblicos domiciliarios; y b) las oficinas de peticiones, quejas y recursos para la atencin de los usuarios, haciendo ms visibles los procedimientos y figuras que defienden a los usuarios. Desde esta perspectiva, las autoridades locales debern fomentar la participacin
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social y la veedura ciudadana de los servicios pblicos, promoviendo un mayor liderazgo de los vocales de control y realizando programas de difusin sobre los derechos y deberes de los usuarios. As mismo, la Superintendencia de Servicios Pblicos Domiciliarios continuar con la capacitacin en reas como: a) las metodologas de regulacin econmica adoptadas por las comisiones de regulacin; y b) los mecanismos y procedimientos de defensa de los usuarios en las sedes de las empresas.
6 . Desarrollo de las micro, pequeas y

medianas empresas (Mipymes)
Las Mipymes representan 94% de los negocios del pas y 33% de la poblacin ocupada. Su participacin en el empleo industrial asciende a 60%, y en el valor agregado de la industria, a 48%. En el comercio, representan 95% del empleo y 74% de la produccin. La crisis econmica de los ltimos aos ha afectado, de manera notable, a las microempresas, las cuales han sufrido tasas de mortalidad superiores al 50%. Los principales problemas de las Mypimes estn asociados a sus bajos niveles de productividad, explicados, a su vez, por el rezago tecnolgico y el escaso capital fsico y humano. En el caso de las microempresas rurales, la poca escolaridad, unida al aislamiento de los mercados y a las restricciones crediticias, constituyen las principales barreras para su consolidacin y crecimiento. El impulso a la micro, pequea y mediana empresa contribuye a la democratizacin de la propiedad y permite avanzar hacia el objetivo de un pas de propietarios. El Gobierno propiciar el ingreso de nuevos actores econmicos, ms competitivos e integrados a los mercados nacionales e internacionales. La estrategia estar enfocada hacia dos objetivos especficos: a) eliminacin de las restricciones de acceso al financiamiento; y b) diseo y desarrollo de instrumentos de apoyo.
a. Eliminacin de las restricciones de acceso al financiamiento

En Colombia, el mercado financiero no ha respondido adecuadamente a la demanda de recursos de las Mipymes. Esta situacin obedece a un cmulo de factores: a) la existencia de normas legales y marcos regulatorios restrictivos; y b) la rigidez de las estructuras internas de los bancos (estatutos, manuales y
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polticas de crdito diseados para las grandes empresas), as como los altos costos administrativos. A estos dos factores, se suma que las Mipymes tienen, generalmente, estructuras empresariales dbiles con prcticas gerenciales deficientes. La poltica del Gobierno Nacional pretende establecer mecanismos que generen confianza al mercado financiero, con el fin de reducir las barreras que impiden a las Mipymes acceder a ste. Para el logro de este objetivo, el Gobierno Nacional centrar su accin en aspectos regulatorios y de rediseo institucional. Adicionalmente, se realizarn intervenciones pblicas directas a travs de instrumentos de cofinanciacin. Cabe anotar que la masificacin del microcrdito slo se lograr si se cuenta con el compromiso decidido de los intermediarios financieros formales y no formales que atienden a este segmento del mercado: las cooperativas de ahorro y crdito y las multiactivas con seccin de ahorro y crdito, las ONG especializadas en microcrdito y aquellas que adems de sus servicios de apoyo tambin ofrecen crdito.
i. Banca pblica y banca de desarrollo

La estructura institucional de la banca de desarrollo en Colombia se caracteriza por la duplicidad de funciones y objetivos, los sesgos sectoriales, la diversidad de regmenes legales y el desbalance de las estructuras financieras, as como por la competencia indeseada entre las diferentes instituciones. Una estructura de estas caractersticas genera sobrecostos operativos y lleva al despilfarro de recursos pblicos. La banca de desarrollo se concentrar en actividades de segundo piso y su actividad se centrar en atender las demandas de las Mipymes, sin sesgos sectoriales. Para ello, se emprender el saneamiento del Instituto de .omento Industrial (I.I), y de manera simultnea, se avanzar en la integracin de las entidades de banca de desarrollo para aprovechar las sinergias contables, financieras y operacionales, y sumar recursos pblicos que faciliten el acceso al financiamiento de las Mipymes. En adicin a la poltica de racionalizacin de la banca de desarrollo, se mantendr al Banco Agrario como nica ventanilla de primer piso, en atencin a la funcin social que realiza, velando porque cumpla con eficiencia esa labor. Para los dems intermediarios financieros, el Gobierno Nacional adelantar programas
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de vinculacin de capital privado. En desarrollo de estos programas, la Nacin podr recibir los pasivos pensionales y asumir las contingencias que sean necesarias, como resultado de esquemas que asignen el riesgo de manera adecuada a los inversionistas, garantizando el xito de los procesos y evitando el detrimento del patrimonio pblico.
ii. .ortalecimiento de los fondos de garantas

La dinmica favorable que ha mostrado en los ltimos aos el .ondo Nacional de Garantas (.NG) demuestra las bondades de mantener el diseo actual de las garantas automticas de riesgo compartido para las Mipymes. Dicha dinmica se ver reforzada con la aplicacin de lo dispuesto en la Ley 795 de 2003, segn la cual el .NG ser vigilado por la Superintendencia Bancaria y con el fortalecimiento tecnolgico que adelanta la entidad, particularmente en gestin de riesgo. Para aprovechar la fortaleza del .NG, y hacer un uso ms eficiente de la red de fondos regionales, se ampliar la cobertura a las Mipymes de otros sectores y regiones y se vincularn el patrimonio y la labor que adelanta el .ondo Agropecuario de Garantas al .NG.
iii. Reformas legales y regulatorias

De la misma manera que es necesario apoyar el acceso al crdito de un nmero creciente de Mipymes, es indispensable crear mecanismos legales que permitan a los bancos y a los fondos de garantas contar con procesos giles para recuperar sus recursos ante el riesgo de incumplimiento de los deudores. El Gobierno Nacional evaluar las disposiciones legales y regulatorias vigentes, con el fin de acelerar los procesos de liquidacin de garantas.
iv. Apoyo y seguimiento a programas piloto adelantados a travs de entidades financieras pblicas
El Gobierno Nacional adelantar proyectos piloto por intermedio de fiduciarias pblicas para demostrar la viabilidad de esquemas que facilitan el acceso al mercado financiero. Los patrimonios autnomos para atraer recursos, la constitucin de negocios fiduciarios que generen economas de escala, as como la celebracin de negocios fiduciarios con grandes empresas en donde se vinculen sus proveedores y distribuidores Mipyme, sern algunos de los mecanismos que se promovern a travs de entidades pblicas especializadas.
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v. Promocin de mayor informacin de las Mipymes a los mercados financieros

Una adecuada administracin de los registros de crdito que manejan las centrales de riesgo y la existencia de calificadoras especializadas para las Mipymes son mecanismos necesarios para posibilitar y agilizar el acceso a los mercados financieros. La gestin pblica en este aspecto se orientar a regular y vigilar que las bases de datos suministren informacin fidedigna, completa y oportuna, y a garantizar el fcil acceso de los agentes a esa informacin, bajo principios de confidencialidad ante terceros.
b. Diseo y desarrollo de instrumentos de apoyo no financieros

La promocin de Mipymes debe inscribirse dentro del marco creado por la Ley 590 de 2000. Esta ley cre estmulos tributarios para las microempresas que se constituyan con posterioridad a su expedicin. As mismo, cre el .ondo Colombiano de Modernizacin y Desarrollo Tecnolgico de las Micro, Pequeas y Medianas Empresas (.omipyme). El Gobierno promover el desarrollo de las Mipymes a partir de la normatividad y la institucionalidad existentes. Se mantendrn los mecanismos de cofinanciacin de .omipyme, el Programa nacional de productividad y competitividad y el Programa de competitividad y desarrollo tecnolgico productivo del SENA. Adems, el Gobierno promover programas especficos de apoyo a la vocacin empresarial y fortalecer la competitividad de las Mipymes en dos frentes: acceso a mercados y fortalecimiento de la capacidad empresarial. Para ello impulsar programas que desarrollen competencias empresariales bsicas en los microempresarios y contribuyan a la diversificacin productiva y a la generalizacin de mayor valor agregado de los productos, los cuales sern financiados con recursos provenientes del .omipyme. Los proyectos sern estructurados a partir de la demanda de servicios de los microempresarios organizados por renglones productivos y ubicacin geogrfica. De igual manera, se desarrollarn programas y proyectos que vinculen a los microempresarios con nuevos mercados, estableciendo alianzas comerciales y desarrollo de marketing de los productos. De este modo, se busca fortalecer estas organizaciones, incrementar su capacidad de negociacin y generar economas de escala.
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As mismo, como instrumento de coordinacin de la poltica, se establecer el Sistema nacional de apoyo y promocin de las micro, pequeas y medianas empresas, el cual estar conformado por las entidades pblicas del Gobierno que disean y ejecutan las polticas de apoyo y regulacin de las Mipymes, los organismos de concertacin creados por la Ley 590 de 2000, las entidades privadas que atienden a los empresarios y los diversos gremios que representan a los empresarios del sector. Para el caso especfico de la microempresa rural, se desarrollar el programa a travs del Pademer.
7 . Calidad de vida urbana

Con las polticas de mejoramiento de la calidad de vida urbana se pretende promover una sociedad ms equitativa, en la cual los habitantes de las ciudades tengan un mayor acceso a vivienda, servicios y bienes pblicos de calidad. En particular, el acceso a bienes pblicos y a un equipamiento urbano adecuado (bibliotecas, parques, etc.) constituye una forma integral de crear equidad, no slo porque es ms expedita que otras estrategias redistributivas, sino porque propicia la interaccin entre individuos de diversos grupos socioeconmicos. .actores como la alta concentracin de la propiedad de la tierra, la retencin del suelo habilitado, los desequilibrios en el mercado de vivienda, la ocupacin de zonas sin servicios y de alto riesgo y, en general, la debilidad en el ordenamiento del territorio en los niveles local y regional caracterizan la problemtica urbana de las principales ciudades del pas. Para corregir estos problemas, adems de las polticas enunciadas en el captulo de impulso a la vivienda y a la construccin, el Gobierno Nacional promover una serie de programas y polticas para el desarrollo equilibrado de las ciudades.
a. Poltica habitacional
La superacin del problema habitacional y la erradicacin de la urbanizacin ilegal son una responsabilidad de las administraciones municipales, que requieren la coordinacin entre los diferentes niveles de Gobierno. Para ello, se fortalecer el Sistema nacional habitacional a travs de la revisin del marco legal e institucional del sistema nacional, y del diseo de sistemas homogneos y transparentes para asignacin de recursos y para el otorgamiento de subsidios de vivienda.
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La poltica habitacional se adelantar en el contexto del ordenamiento territorial, para lo cual se revisarn y ajustarn los planes de ordenamiento territorial. De esta manera, la vivienda se integrar con los planes de gestin urbana y con los elementos estructurantes del territorio, como el espacio pblico, la calidad ambiental, la movilidad y el transporte, y los servicios pblicos domiciliarios.
i. Descentralizacin y regionalizacin
El Gobierno Nacional promover agendas conjuntas con las ciudades y las reas metropolitanas para fortalecer los planes habitacionales urbanos y rurales, y fomentar la conformacin de reas metropolitanas o ciudades regin. En este sentido, el Gobierno Nacional facilitar y estimular la integracin de recursos gubernamentales y cooperar con el desarrollo de los instrumentos de planeacin y gestin.
ii. Calidad de la vivienda

Para garantizar la calidad de los proyectos habitacionales se desarrollarn instrumentos y mecanismos de control. El Gobierno Nacional disear y reglamentar, con la participacin de las entidades territoriales y la academia, los sistemas de homologacin, regulacin y control que garanticen una adecuada calidad de la vivienda. Las entidades territoriales debern asumir la responsabilidad de control que les corresponde segn la normatividad vigente.
iii. Participacin ciudadana

Se promovern las mesas regionales de planificacin y las redes de veeduras regionales y locales. Adicionalmente, se incluir dentro del Sistema de informacin nacional de vivienda y entorno urbano un mdulo especfico que proporcionar informacin transparente sobre la adjudicacin de los subsidios familiares de vivienda (S.V) y que podr ser consultado por todos los ciudadanos interesados.
b. Informacin para la gestin urbana

i. .ormacin y actualizacin catastral
Con el propsito de contar con la informacin bsica para el fortalecimiento de las finanzas municipales y el ordenamiento territorial, se fortalecern los procesos de formacin y actualizacin catastral, priorizando la formacin de predios de propiedad pblica, ejidos y baldos. Para tal efecto, el Gobierno Nacional, por intermedio de .onade, disear los mecanismos financieros que permitirn a los municipios adelantar dichos procesos. Para 2006, bajo la coordinacin del
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Instituto Geogrfico Agustn Codazzi (IGAC), se espera tener actualizados la totalidad del catastro urbano del pas y el deslinde de entidades territoriales.
ii. Levantamiento de cartografa digital bsica

El Gobierno Nacional fortalecer las acciones tendientes a producir informacin cartogrfica y a actualizar la existente. En el ao 2006, el IGAC contar con el 100% de la cartografa bsica digital del pas a escala 1:100.000, como mnimo con 60% de la cobertura del pas a escalas 1:10.000 y 1:25.000, y con la cartografa digital de todas las cabeceras urbanas a escala 1:2.000. As mismo, en el 2006 contar con el 100% de la cartografa temtica digital correspondiente a los estudios geogrficos bsicos para los procesos de ordenamiento territorial y la definicin de polticas de desarrollo sostenible.
iii. Seguimiento e indicadores urbanos

El Gobierno Nacional implementar el Sistema de informacin de vivienda y entorno urbano. Los municipios y distritos debern organizar los expedientes urbanos con informacin georreferenciada vinculada a la Red Geodsica Nacional. Adicionalmente, promover alianzas estratgicas entre las oficinas de catastro del pas, las oficinas de planeacin municipal y departamental, y las lonjas de propiedad raz, con el fin de implementar observatorios del suelo y del mercado inmobiliario.
c. Ordenamiento territorial y evaluacin ambiental estratgica

i. Asistencia tcnica a las entidades territoriales
Se harn los ajustes pertinentes a la Ley 388 de 1997 en lo que concierne a los trmites, la aplicacin de instrumentos de gestin urbana y la generacin de oferta de tierra urbanizable. A su vez, se incentivarn las asociaciones de municipios con afinidades regionales, para la implementacin de los planes de ordenamiento. .inalmente, se prestar asistencia tcnica a los municipios que an no han aprobado sus POT y a las entidades territoriales, para la ejecucin de macroproyectos urbanos y actuaciones urbanas integrales.
ii. Racionalizacin de normas y trmites relacionados con el desarrollo territorial

Con el propsito de disminuir los costos de transaccin, facilitar el ordenamiento territorial y disminuir el costo de la tierra, el Gobierno Nacional expedir el
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estatuto de ordenamiento territorial y urbanizacin, el cual compilar y armonizar toda la legislacin vigente sobre los temas relacionados con el desarrollo territorial y urbano, la propiedad inmobiliaria y los trmites y permisos relacionados con el negocio de la construccin.
iii. Evaluacin ambiental estratgica

Se harn evaluaciones ambientales estratgicas de ciudades grandes e intermedias a partir de la sistematizacin de los planes de ordenamiento territorial. De igual forma, se definirn procedimientos estandarizados para la medicin y el registro de la calidad del aire. Se promover el montaje de redes de calidad del aire para los municipios de ms de 250.000 habitantes y se disear e implementar la norma de calidad de aire, la cual regular la calidad de los combustibles y las emisiones por fuentes mviles.
d. Asentamientos humanos y entorno urbano

i. Arrendamiento como alternativa habitacional
Se fomentar el arrendamiento como solucin habitacional y se impulsar este mercado a travs del diseo de un nuevo rgimen de alquiler de vivienda urbana. Dentro de los mecanismos que se reglamenten se contemplar el equilibrio de la relacin contractual entre el propietario y tenedor.
ii. Rehabilitacin integral de asentamientos humanos

El Gobierno Nacional apoyar a las entidades territoriales que acometan programas de regularizacin y rehabilitacin integral de barrios, que se vinculen a programas de prevencin y mitigacin de riesgos, que logren la recuperacin y puesta en valor del espacio pblico, disminuyan la contaminacin y contemplen la dotacin de equipamiento pblico comunitario.
iii. Mercado inmobiliario

El Gobierno Nacional establecer mecanismos (legales o jurdicos) para corregir imperfecciones del mercado inmobiliario. Igualmente, revisar la normatividad existente sobre transacciones inmobiliarias, sobre la realizacin de avalos y la propiedad horizontal.
iv. Titulacin de la propiedad

El Gobierno Nacional fomentar los programas de titulacin predial y formalizacin de la propiedad. As mismo, impulsar la legalizacin de la
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propiedad de los predios contemplados en el artculo 58 de la Ley 9 de 1989 y en la Ley 160 de 1994, y crear nuevos mecanismos de registro para agilizar y disminuir costos de transaccin de la propiedad.
v. Incentivos para la renovacin y el desarrollo urbano

El Gobierno Nacional otorgar incentivos tributarios para promover programas y proyectos de renovacin urbana en las principales ciudades el pas. En este sentido, se apoyar la participacin privada en la financiacin de proyectos y se darn incentivos para la vinculacin de inmuebles en zonas que, si bien presentan un alto grado de deterioro social y fsico, cuentan con potencial para la renovacin.
vi. Mejoramiento del espacio pblico

Se acompaarn programas para la recuperacin y mejoramiento de la calidad del espacio pblico en al menos cinco ciudades grandes. Estos programas incluirn el diseo y la ejecucin de programas de ciclorrutas, la ampliacin de reas verdes y la adecuacin de espacios recreativos. Los proyectos que tengan en cuenta el uso eficiente del espacio pblico, hbitat y el desarrollo del entorno tendrn una calificacin mayor en el concurso de esfuerzo municipal dentro del programa de subsidio familiar de vivienda.
vii. Compilacin y racionalizacin de normas y trmites relacionados con la vivienda

Con el propsito de disminuir los costos de transaccin y el costo de la vivienda, el Gobierno expedir por va reglamentaria el estatuto de vivienda, en el cual compilar y armonizar toda la legislacin vigente sobre los temas relacionados con la vivienda, su financiacin y comercializacin, su calidad y los apoyos y beneficios otorgados por el Estado para ello.
viii. Promocin de una cultura urbana

Se promovern acciones para fortalecer los mecanismos de participacin e informacin ciudadana en los procesos de planificacin urbana. Se priorizar la participacin de comunidades en la formulacin, ejecucin y seguimiento de proyectos de inters general. Se acompaarn el diseo e implementacin de programas de capacitacin en asuntos ambientales y urbanos en tres frentes: educacin formal, formacin de docentes y gestin pblica.
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e. Estmulo a la innovacin y al desarrollo tecnolgico

El Gobierno Nacional impulsar, por intermedio del SENA, la investigacin en tecnologas de la construccin, con el fin de desarrollar modelos de materiales e insumos, la estandarizacin y modulacin de elementos constructivos para reducir desperdicios, y la tecnificacin y el uso de materiales y sistemas constructivos regionales. Estos programas sern cofinanciados por la industria y el SENA. De igual forma, con recursos del .ondo de .ormacin Profesional de la Industria de la Construccin que administra el SENA, se financiarn programas de capacitacin tcnica en construccin sismorresistente dirigidos a los trabajadores del sector. Adicionalmente, se promovern y fomentarn esquemas de asociacin mixta para la investigacin y desarrollo en tecnologas, en aumento de la productividad y mejoramiento de la calidad de la vivienda de inters social, que permitan aumentar las condiciones de acceso a la vivienda y un razonable aprovechamiento de los recursos, reconociendo las singularidades urbanoregionales del pas.
f. Atencin a poblacin desplazada por la violencia a causa del conflicto interno

El Gobierno Nacional formular una nueva poltica de vivienda para la poblacin desplazada. Para facilitar el retorno de los hogares, el Gobierno apoyar programas de mejoramiento o de adecuacin de saneamiento bsico. As mismo, apoyar a las entidades territoriales que implementen programas de proteccin del derecho de la propiedad sobre bienes e inmuebles abandonados a causa del desplazamiento forzado y que planteen alternativas de alojamiento temporal, incluido el arrendamiento, para atender los desplazados.
8 . Prevencin y mitigacin de riesgos naturales

Por su ubicacin geogrfica y sus condiciones topogrficas y climticas, Colombia presenta un alto grado de exposicin a los desastres naturales. La evidencia muestra que aproximadamente cada cinco aos ocurre un desastre natural de alto impacto en el pas. Por lo tanto, la probabilidad de que ocurra un desastre de grandes proporciones durante el cuatrienio 2002-2006 es muy alta. Dadas
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las profundas implicaciones econmicas y sociales de un evento de esta naturaleza, es imperativo definir un conjunto coherente de polticas encaminadas a prevenir o a mitigar los efectos del desastre por venir. La poblacin ms pobre es generalmente la ms afectada por los desastres naturales, no slo por sus mayores propensiones a vivir y trabajar en las reas de mayor riesgo, sino tambin por sus menguadas posibilidades de aseguramiento. Al Gobierno le cabe, entonces, por razones de equidad social, la responsabilidad de intervenir en la recuperacin de las reas afectadas. Este tipo de intervenciones provoca la desviacin de ingentes inversiones hacia las zonas necesitadas, lo que reduce la inversin en el resto del pas. Colombia cuenta con el Sistema nacional para la prevencin y atencin de desastres (SNPAD), que, a su vez, tiene el Plan nacional para la prevencin y atencin de desastres (PNPAD) y una estrategia interinstitucional para su ejecucin en el corto y mediano plazo. Aunque el pas es modelo en el mbito latinoamericano en la gestin de riesgos de origen natural y antrpico, existen varias debilidades que requieren acciones inmediatas. El conocimiento y la divulgacin del nivel de vulnerabilidad de la poblacin e infraestructura son inadecuados, sobre todo en las regiones. No existe un plan de contingencia financiero y la intencin de reserva del .ondo Nacional de Calamidades no se ha materializado en la prctica122. Los recursos de los entes territoriales para este propsito son escasos o inexistentes, o se dirigen principalmente a la atencin de emergencias.
a. Profundizacin del conocimiento en riesgos naturales y su divulgacin

i. .ortalecimiento de la investigacin sobre riesgos
En el marco de la Estrategia de fortalecimiento de la ciencia, la tecnologa y la educacin para la reduccin de riesgos y atencin de desastres, se crear una lnea de investigacin sobre amenazas, riesgos y desastres, y se adelantar al menos una convocatoria anual sobre estos temas, cofinanciada con recursos aportados por las entidades interesadas.
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Las contingencias por terremotos oscilan entre 400 mil millones y 1,2 billones de pesos, y las de las inundaciones ascienden a 20.000 millones de pesos.
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ii. Diseo y puesta en marcha del sistema integrado de informacin del SNPAD
Se sistematizar el conocimiento disponible sobre amenazas, fragilidad y riesgos en las regiones de mayor vulnerabilidad. El sistema se har accesible a la comunidad cientfica y el pblico en general, como parte de la estrategia de Gobierno en Lnea.
iii. Ampliacin y actualizacin de redes de monitoreo y alerta

Se actualizar el 20% de las redes, se ampliar en 44 estaciones automticas la red hidrometeorolgica nacional y se establecer un observatorio nacional de vigilancia para tsunamis que cubra la costa del Pacfico nariense. Se gestionarn recursos para actualizacin y ampliacin de la Red Ssmica Nacional, en 75 estaciones.
b. Inclusin de la prevencin y mitigacin de riesgos en la planificacin y la inversin territorial y sectorial

i. .ortalecimiento de los procesos de planificacin territorial y sectorial
Se continuar con la estrategia integral de acompaamiento a los municipios para el manejo adecuado de amenazas naturales en los POT y planes locales de emergencia, alcanzando al menos 150 municipios de zonas de alto riesgo. Para el fenmeno de El Nio se acompaar la formulacin de planes de mitigacin y contingencia por escasez de agua en los 346 municipios de alto riesgo.
ii. Reduccin de la vulnerabilidad de poblaciones ante sismos, tsunamis e inundaciones

Se dar prioridad a la microzonificacin ssmica de ciudades capitales mayores de 100.000 habitantes ubicadas en zonas de alta amenaza ssmica, tales como Bucaramanga, Ccuta, Villavicencio, Pasto y Yopal. Igualmente, se disear e implementar el Plan de contingencia contra tsunamis en la costa nariense. Se elaborarn los mapas de amenaza local de los 30 municipios que, segn el IDEAM, presenten los mayores riesgos de inundacin. El Gobierno Nacional, de acuerdo con sus competencias, podr financiar la terminacin de la canalizacin y adecuacin de los arroyos que amenazan con desastres. En el mismo sentido, desarrollar programas para sus ejes ambientales.
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iii. La reubicacin de poblacin en alto riesgo

Se continuar apoyando los proyectos de vivienda para la reubicacin de poblacin en peligro. Se dar un tratamiento especial, en la asignacin de subsidios de vivienda de inters social, a los proyectos de reubicacin de los habitantes de zonas de alto riesgo y reforzamiento estructural.
iv. Reforzamiento estructural de edificaciones indispensables

En cumplimiento de las disposiciones de la Ley 400 de 1997 y de los plazos estipulados en la Ley 715 de 2001 para las instituciones prestadoras de salud, El Ministerio de la Proteccin Social disear e implementar una estrategia de asistencia tcnica y cofinanciacin, con el fin de evaluar la vulnerabilidad ssmica de todas las instituciones de salud y reforzar estructuralmente las instituciones de mxima tecnologa en las zonas de alto riesgo.
v. Prevencin de loteos en zonas no planificadas

Con el fin de evitar los asentamientos humanos en zonas no previstas para tal fin por los planes de ordenamiento territorial, los notarios se abstendrn de correr escrituras de parcelacin, subdivisin y loteo hasta comprobar la existencia de la respectiva licencia, la cual deber protocolizarse dentro de la escritura.
c. Reduccin de la vulnerabilidad financiera del Gobierno ante desastres

El Departamento Nacional de Planeacin y el Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico tendrn a su cargo la definicin de las responsabilidades del Gobierno y la financiacin de la rehabilitacin y reconstruccin con posterioridad a un desastre natural. Planeacin Nacional y el Ministerio adelantarn estudios y medidas regulatorias para optimizar el aseguramiento de los bienes pblicos y para incentivar el aseguramiento masivo de bienes privados.
9 . .ortalecimiento de grupos tnicos

La Constitucin de 1991 establece que el Estado reconoce y protege la diversidad tnica y cultural de la Nacin colombiana. En desarrollo de ese principio constitucional, se han llevado a cabo importantes avances legislativos, entre ellos la Ley 21 de 1991 que aprueba el Convenio Internacional 169 sobre Pueblos
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Indgenas y Tribales respaldado por la OIT123. Tanto la Ley como el Convenio reconocen las aspiraciones de estos pueblos a asumir el control de sus propias instituciones y formas de vida y a mantener y fortalecer sus identidades, lenguas y religiones. En Colombia se tienen identificados como etnias a los indgenas, los afrocolombianos, los raizales y los rom (gitanos). Histricamente, los grupos tnicos han sido vctimas de la marginalizacin y discriminacin racial, social, poltica, econmica y cultural. Las condiciones que enfrentan actualmente siguen siendo desfavorables en relacin con el resto de la poblacin colombiana. Estos grupos se encuentran marginados de los beneficios del desarrollo, con un bajo nivel de vida expresado en trminos de pobreza, falta de equidad, violencia, desplazamiento, discriminacin, debilidad en su formacin de capital humano y fragmentacin del tejido social. En comparacin con el resto de la poblacin, estos grupos registran mayores ndices de pobreza, analfabetismo y mortalidad. Para estos grupos tnicos, el Gobierno Nacional desarrollar una estrategia orientada a superar la pobreza y las desigualdades sociales, legales, polticas, econmicas y culturales que los afectan; al fortalecimiento de su participacin y autonoma; al fortalecimiento de su identidad cultural; y al reconocimiento, respeto y valoracin por parte del conjunto de la sociedad colombiana. El Ministerio del Interior, en coordinacin con los dems ministerios, ser el encargado de definir y disear las polticas conducentes a elevar su nivel de vida y garantizar su participacin en las decisiones que les ataen. La estrategia contemplar tambin el acceso, proteccin y titulacin de sus territorios, la ampliacin del programa de emisoras comunitarias y el acceso al espectro electromagntico124. Los procesos legislativos que se desarrollen buscarn garantizar el derecho al desarrollo propio de cada grupo, el fortalecimiento de sus valores culturales, el reconocimiento de su lengua, la educacin acorde con sus particularidades culturales y el fomento de la participacin de acuerdo con sus formas de organizacin. As mismo, se adoptarn medidas particulares para cada grupo tnico.
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La utilizacin del trmino "pueblos" en este Convenio no deber interpretarse en el sentido de que tenga implicacin alguna en lo que atae a los derechos que pueda conferirse a dicho trmino en el derecho internacional. Ley 335 de 1996, artculo 20, pargrafo 2.
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a. Indgenas
La poblacin indgena asciende a 785.356 habitantes. Son 82 pueblos o grupos, hablan 64 lenguas diferentes y habitan en la mayora de los departamentos del pas. Los 638 resguardos legalmente constituidos ocupan 27% del territorio nacional, con un total de 31,3 millones de hectreas tituladas a su favor. Slo 13% de la poblacin indgena vive en territorios sin titular como resguardo125. El mayor peso poblacional indgena se encuentra en zonas de importancia ambiental: la Amazonia, la Orinoquia, el litoral del Pacfico, La Guajira, Cauca y la Sierra Nevada de Santa Marta. El 90% de los indgenas habitan en zonas rurales y sufren problemas similares a los de la poblacin campesina: violencia, desplazamiento, crditos insuficientes, falta de vas de comunicacin, aislamiento y barreras culturales, entre otros. Esta problemtica se agrava con la debilidad institucional para la planificacin y administracin de los recursos, especialmente los transferidos por la Nacin. Las principales estrategias que el Gobierno Nacional pondr en marcha en relacin con las comunidades indgenas sern las siguientes: Avanzar en el proceso de constitucin, saneamiento y ampliacin de resguardos, mediante la adquisicin de predios, priorizando las comunidades ms vulnerables y las que se hallen en zona de conflicto. Avanzar en programas de conservacin, aprovechamiento y uso sostenible de los recursos naturales en los territorios indgenas en armona con sus planes de vida. El saneamiento de resguardos ser utilizado como estrategia de conservacin y recuperacin ambiental en aquellos sitios donde coincidan Parques Nacionales Naturales, Resguardos Indgenas y cuencas abastecedoras de agua para el consumo humano y la produccin agropecuaria. Disear una estrategia de prevencin y atencin del desplazamiento forzado y de la violacin a sus derechos humanos, colectivos y culturales. Apoyar y difundir las experiencias de resistencia pacfica contra el conflicto armado. Se introducir la variable tnica dentro de las estadsticas y registros nacionales sobre los impactos del conflicto armado. Completar el catlogo de los derechos indgenas mediante desarrollos legislativos en materias como la jurisdiccin especial, la prestacin de servicios
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De acuerdo con las cifras del DANE para 2002.
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de salud y educacin, la consulta previa, los recursos naturales, el rgimen de los derechos de propiedad cultural, intelectual y acceso a los recursos126, entre otros, con la participacin y concertacin de sus autoridades tradicionales y organizaciones representativas. Dar cumplimiento a los convenios y tratados internacionales para un cabal desarrollo de los derechos de los Pueblos Indgenas. Mientras se expide la Ley Orgnica de Ordenamiento Territorial, en desarrollo del artculo 56 transitorio de la Constitucin Poltica, reglamentar los territorios indgenas como entidades territoriales en aspectos fiscales, de funcionamiento y de coordinacin con las dems entidades territoriales. En los departamentos con poblacin indgena se tendrn en cuenta proyectos de etnosalud, etnoeducacin y saneamiento bsico de las comunidades indgenas, en la distribucin del cupo regional asignado al departamento.
b. Afrocolombianos
La poblacin afrocolombiana enfrenta condiciones econmicas y sociales marcadamente inferiores a las del resto de la poblacin. Las estadsticas existentes sealan elevados porcentajes de analfabetismo, desercin y falta de equidad en el acceso a los servicios de educacin y salud. En Choc, donde la poblacin es mayoritariamente negra, el ndice de pobreza humana (IPH) est diez puntos porcentuales por encima del promedio nacional y el porcentaje de poblacin que carece de servicio sanitario es de 74% frente a un promedio nacional de 24%. En lo institucional, las entidades carecen de sistemas de planificacin, registran altos ndices de burocratizacin y presentan bajos resultados en la gestin, administracin y ejecucin de los planes de desarrollo127. Las principales estrategias que el Gobierno Nacional pondr en marcha con relacin a la poblacin afrocolombiana sern las siguientes: Desarrollar una poltica orientada a la superacin de la marginalizacin, las desigualdades sociales, econmicas, culturales, as como al desarrollo de su
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Convenio sobre la Diversidad Biolgica, suscrito el 15 de junio de 1992, adoptado por Colombia mediante Ley 165 de 1994; Decisin 391 de julio 2 de 1996 de la Comunidad Andina de Naciones, Rgimen comn sobre acceso a los recursos genticos ; la Ley 243 de 1995 ratifica el Acta de 1978 de la Organizacin Mundial para la Proteccin de Obtencin de Variedades Vegetales (UPOV), entre otros. Evaluacin de la descentralizacin municipal en Colombia: balance de una dcada, Bogot, DNP.
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participacin y autonoma como grupo tnico, desde una perspectiva de gnero, generacional y territorial, que le permita el fortalecimiento de su identidad cultural y el reconocimiento y valoracin por la sociedad colombiana de sus aportes a la construccin del pas y a la consolidacin del Estado. Desarrollar indicadores e instrumentos que permitan un mayor conocimiento y evaluacin de sus condiciones socioeconmicas y culturales. Para ello, se establecer la variable tnica afrocolombiana en el prximo censo nacional de poblacin. .ortalecer y continuar el Programa de Etnoeducacin y la Ctedra de Estudios Afrocolombianos desde una perspectiva de la diversidad tnica y cultural del pas. Se continuar apoyando el .ondo de Crditos Condonables de Comunidades Negras. Velar por la inclusin del componente afrocolombiano en los programas de derechos humanos que adelanta el Gobierno Nacional. As mismo, se promovern programas de proteccin, prevencin, retorno, reubicacin y reconstruccin social y atencin del desplazamiento en comunidades afrocolombianas. Avanzar en el proceso de titulacin colectiva de los territorios ancestrales, que comprenden las tierras baldas de las zonas rurales ribereas de los ros de la cuenca del Pacfico y aquellas que han venido siendo ocupadas por comunidades negras que tengan prcticas tradicionales de produccin en otras zonas del pas y cumplan con los requisitos establecidos en la Ley 70 de 1993. Realizar un diagnstico sobre la necesidad de tierras en zonas distintas a la zona del Pacfico, para adelantar programas de reforma agraria y apoyar la formulacin y ejecucin de una estrategia de desarrollo productivo sostenible para las comunidades negras en los territorios titulados. Igualmente se implementar, con el apoyo de las entidades territoriales, una poltica de legalizacin y titulacin de predios urbanos en zonas subnormales. Reglamentar los captulos IV, V y VII de la Ley 70 de 1993, orientados al uso de la tierra y proteccin de los recursos naturales, mineros y ambientales; y a la planeacin y fomento del desarrollo econmico y social. Implementar el Plan Nacional de Desarrollo de la poblacin afrocolombiana, Hacia una nacin pluritnica y multicultural, formulado por el Departamento Nacional de Planeacin en 1998.
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Concertar con las comunidades afrocolombianas un plan de desarrollo integral a largo plazo, en cumplimiento de la Ley 70 de 1993. Las demandas y ofertas de cooperacin internacional que se gestionen estarn enmarcadas en el citado plan. Velar por el cumplimiento de lo establecido en el artculo 55 de la Ley 70, en el sentido que los beneficios del sistema financiero y crediticio se hagan extensivos a las comunidades afrocolombianas, posibilitando la creacin de formas asociativas y solidarias de produccin. Impulsar polticas y procesos de ordenamiento territorial que respondan a la diversidad ambiental, tnica y cultural de la poblacin afrocolombiana.
c. Raizales de San Andrs, Providencia y Santa Catalina

La poblacin raizal ha sido afectada por los procesos migratorios de continentales y extranjeros hacia el Archipilago, hasta el punto de que San Andrs es hoy en da la isla de mayor densidad poblacional del Caribe (aproximadamente 1.969 habitantes por km2). Segn los datos del DANE, la poblacin del departamento Archipilago de San Andrs ascenda a 57.324 personas, de las cuales el 42,6% se defini como raizal (24.444 personas). Los asuntos poblacionales se han convertido en uno de los problemas ms complejos del Archipilago no slo por el impacto sobre este grupo tnico, sino por el deterioro de las condiciones de vida, expresado en trminos del incremento de la pobreza e indigencia, dficit de vivienda, insuficiencia en la cobertura de los servicios de agua y energa, incremento del desempleo y de la delincuencia y deterioro ambiental generalizado. Las principales estrategias que el Gobierno Nacional pondr en marcha en relacin con el grupo tnico raizal sern las siguientes: Promover los procesos de organizacin del grupo tnico raizal, con el fin de fomentar su participacin en la toma de decisiones fundamentales para el Archipilago en las fases de planeacin, ejecucin y evaluacin, as como en los procesos de veedura y control social. Avanzar en los instrumentos legales para desarrollar los artculos 7, 310 y 337 de la Constitucin de 1991 que posibilitan el desarrollo de normas especiales para los grupos tnicos y para el Archipilago.
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Propiciar la consulta y concertacin con las organizaciones de la comunidad de las medidas administrativas y legislativas: planes de ordenamiento territorial, planes de vivienda, polticas poblacionales, proyectos de infraestructura y de desarrollo, entre otros. Para ello, se fortalecern los instrumentos de participacin y se impulsar la Consejera Presidencial para Asuntos tnicos.
d. Rom (gitano)
Las caractersticas bsicas que distinguen a los rom como un grupo tnico independiente son, entre otras, la idea de un origen comn y de una historia compartida, la larga tradicin nmada, la utilizacin cotidiana y corriente de su idioma propio (el roman, romans o roman), las funciones cotidianas de la familia extensa, especialmente en lo que a actividades econmicas se refiere, la vigencia de un conjunto de normas tradicionales as como de instituciones que regulan la aplicacin de su derecho interno, conocido como la Kriss Roman o ley gitana. Se estima que el nmero de gitanos con ciudadana colombiana est entre 5.500 y 8.000 personas. Las principales kumpaniyi o agrupaciones de familias extensas se localizan en ciudades como Ccuta (barrios Atalaya, Chapinero, Comuneros, La Victoria y Motilones), Girn (barrio Poblado), Bogot (barrios Galn, San Rafael, La Igualdad, Primavera, Nueva Marsella y Bella Vista), Cartagena (barrio La Troncal), Cali (barrio El Jardn) y Barranquilla. Las principales estrategias que el Gobierno Nacional pondr en marcha en relacin con el grupo tnico rom sern las siguientes: Avanzar en los desarrollos legislativos, que reconozcan sus derechos, incluidos los de sus prcticas consuetudinarias de resolucin de conflictos y justicia y la validacin de sus autoridades tradicionales Consejo de Mayores o Kriss Roman sobre el mbito de su comunidad kumpaniyi (agrupacin de familias por ciudad) y Vitsa (clan). Dichos desarrollos legislativos se realizarn con la participacin de este grupo tnico. Promover programas y proyectos orientados a mejorar sus condiciones de vida; y el acceso a la educacin en todos sus niveles; su inclusin en el rgimen subsidiado de salud, y a programas de vivienda de inters social, que les garanticen una vivienda digna acorde con su tradicin cultural.
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10 . Promocin del deporte

Para el fortalecimiento del deporte, la recreacin y la educacin fsica se reestructurarn los procesos de organizacin, planeacin y evaluacin, con el fin de masificar la prctica de la actividad fsica, optimizar el uso de los recursos y lograr un mayor seguimiento de los programas y proyectos del sector. Para esto, se prestar especial atencin al Sistema nacional de informacin del deporte, que apoye la formacin, fomente la investigacin, compile las necesidades fundamentales por regin y logre, entre otros aspectos, identificar los escenarios deportivos y el estado en que se encuentran. Basndose en esto y en otros criterios como poblacin y caractersticas ambientales, el Gobierno Nacional y las entidades territoriales disearn la Poltica nacional de infraestructura deportiva, recreativa y de educacin fsica. As mismo, se adelantarn acciones encaminadas a fortalecer la gestin, calidad y evaluacin de los entes que conforman el Sistema nacional deportivo, profundizar su descentralizacin y apoyar a la sociedad para que mediante la cultura fsica se adquieran hbitos saludables y se contribuya a la formacin de comunidad. Entre ellas, se encuentran: Implementacin del Plan sectorial del deporte, recreacin y educacin fsica. Apoyo a la preparacin, organizacin, construccin, adecuacin y dotacin de los escenarios para la realizacin de los XVIII Juegos Deportivos Nacionales que van a realizarse en Bogot y Cundinamarca en el ao 2004, los XV Juegos Bolivarianos en Armenia y Pereira en 2005 y los XX Juegos Centroamericanos y del Caribe en Cartagena y Barranquilla en 2006. Consolidacin del proceso de descentralizacin dotando a los municipios de herramientas para desarrollar programas autnomos. Bsqueda de un programa de seguridad social para los deportistas. Incentivos a las glorias del deporte, pioneros y deportistas medallistas en campeonatos mundiales oficiales reconocidos por el Comit Olmpico Colombiano o medallistas en juegos olmpicos. Apoyo a los deportistas para que puedan participar en condiciones adecuadas en los certmenes de naturaleza olmpica.
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.ortalecimiento de los procesos de planeacin, seguimiento y evaluacin de la actividad deportiva, para elaborar planes estratgicos de formacin y entrenamiento por modalidad, de acuerdo con las proyecciones regionales, nacionales e internacionales. .ortalecimiento del Programa nacional de ciencias aplicadas al deporte y prevencin y control al dopaje, que aspira a prestar el apoyo cientfico en el proceso de preparacin y competencia de los seleccionados nacionales, dentro de los principios ticos y virtudes que emanan de la actividad deportiva y los lmites propios de la salud del deportista. Mejoramiento de la capacidad de gestin de la gerencia deportiva, a fin de contar con las herramientas adecuadas para que las decisiones se basen en criterios tcnicos y se implementen procesos transparentes de seguimiento y control. Construccin y dotacin de los escenarios deportivos, centros de alto rendimiento, recreovas y de la Casa Nacional del Deporte, para aumentar la cobertura a ms de cuatro millones de habitantes.
Bases Plan Nacional de Desarrollo 2002-2006 Incrementar la transparencia y eficiencia del Estado
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Captulo IV
Incrementar la transparencia y eficiencia del Estado

Renovacin de la Administracin Pblica Descentralizacin, ordenamiento y desarrollo territorial
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a legitimidad del Estado ha sido lesionada por la corrupcin, el clientelismo y la politiquera. Encuestas recientes indican que el porcentaje de ciudadanos que no estn satisfechos con la democracia y que desconfa del Congreso y de las instituciones pblicas es uno de los ms altos en Amrica Latina. A esto se suma la confusin de competencias entre niveles de gobierno y la inadecuada estructura de la administracin pblica, que han favorecido la ineficiencia e impedido el logro de resultados sociales tangibles a pesar del aumento en el gasto pblico y la descentralizacin. Para superar estas dificultades, el Gobierno Nacional est comprometido con la reforma a la administracin pblica y las relaciones interregionales, as como con la bsqueda de una mayor articulacin entre la descentralizacin y el ordenamiento territorial del pas. Todo ello con el fin de incrementar la gobernabilidad de las entidades territoriales e impulsar el crecimiento social y econmico sostenible. Adicionalmente, el Gobierno ser austero. Los recursos del Estado sern utilizados de manera ms eficiente, se ahorrar donde sea posible y conveniente, y se dar una lucha permanente contra la corrupcin. Los ciudadanos deben exigir una rendicin de cuentas a sus gobernantes y denunciar casos de despilfarro y corrupcin. As mismo, todas sus actuaciones se darn dentro del marco de las normas jurdicas. Estas reformas tendrn un carcter integral y estarn guiadas por los siguientes objetivos.
1 . Renovacin de la administracin pblica

La administracin pblica colombiana se caracteriza por una estructura dispersa, con ausencia de prioridades, con bajo grado de articulacin entre los tres niveles bsicos de gobierno y con un nivel de eficiencia por debajo de los niveles deseables y factibles. El Estado colombiano ha perdido su vocacin productiva al reducir el espacio para la inversin pblica; es disperso en su estructura central; padece de atrasos en materia de transparencia y de control interno; ha ignorado sistemticamente las demandas de la ciudadana; y carece de sistemas formales de gestin por resultados. As, el Gobierno Nacional se ha comprometido con una renovacin de la administracin pblica que persigue tres objetivos fundamentales: participacin ciudadana, Estado Gerencial y transparencia y lucha contra la corrupcin.
a. Participacin ciudadana
El fortalecimiento de la participacin ciudadana en la definicin, la ejecucin y la vigilancia de las tareas pblicas es una prioridad del Estado Comunitario. El ciudadano no slo es usuario de los servicios del Estado, sino que es parte activa en la construccin social a travs de los procesos integrales de ejecucin, seguimiento y evaluacin de las funciones pblicas. El Gobierno impulsar la formacin de veeduras comunitarias en todas las actividades de la administracin. Se crearn veeduras que velen por la transparencia en la gestin estatal y denuncien las conductas irregulares de los administradores pblicos. Las veeduras ciudadanas se organizarn en los niveles nacional, departamental y municipal, con participacin de las cmaras de comercio, las universidades, las agrupaciones gremiales y las comunidades. El Decreto 2170 de 2002 sobre contratacin pblica constituye un primer paso en la implementacin de polticas de control social a los dineros pblicos. El Gobierno estimular la participacin ciudadana y su relacin con la administracin pblica, tanto a escala local como nacional. Los consejos comunales de gobierno sern uno de los mecanismos principales de participacin. Se procurar que los ciudadanos tengan acceso en tiempo real a la informacin pblica relacionada con el empleo pblico, las cuentas fiscales, los procesos de contratacin administrativa y la ejecucin de la inversin pblica. As, se establecer un marco legal que obligue al suministro y publicidad de la informacin y al seguimiento y control de calidad de lo publicado. As mismo, se establecern las acciones jurdicas, administrativas, disciplinarias y fiscales, en caso de incumplimiento de lo anunciado.
b. Estado Gerencial
La creacin de un Estado Gerencial es otro objetivo prioritario del programa de la Renovacin de la Administracin Pblica. En busca de este objetivo, se pondr en marcha un conjunto de reformas tendientes a la construccin de una nueva cultura gerencial de administracin de lo pblico. Las reformas implican: a) austeridad y b) eficacia, eficiencia, productividad y gestin por resultados.
i. Austeridad
La accin general de toda la gestin pblica estar enmarcada en un riguroso plan de austeridad dirigido por la Presidencia de la Repblica, con la coordinacin del Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico, el Departamento
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Administrativo de la .uncin Pblica y el Departamento Nacional de Planeacin Se reducirn los gastos generales, los costos de aprovisionamiento, los gastos permanentes, y se racionalizar el uso de los activos y bienes de la Nacin. En este sentido, se implantar una serie de reformas verticales, llamadas as pues el alcance de cada una estar circunscrito a un sector determinado de la administracin central (por ejemplo, un ministerio y sus entidades adscritas y vinculadas). El objetivo es aumentar la eficiencia en la gestin mediante una recomposicin de la planta y un ajuste de la estructura hacia las labores misionales y necesarias. El Gobierno en su totalidad se encuentra comprometido con una meta de reduccin de los costos de funcionamiento de aproximadamente 20% y una razn de 70:30 entre los funcionarios dedicados al cumplimiento de tareas misionales y aquellos encargados de tareas administrativas o de apoyo. El proceso de renovacin de la administracin a travs de las reformas verticales sigue las directrices establecidas en la Directiva Presidencial No. 10 de 2002, las cuales indican: Repensar el papel que debe cumplir el Estado en el sector. Disear una estructura organizacional para la entidad cabeza de sector, coherente con sus obligaciones redefinidas, en funcin de la nueva concepcin sectorial. Disear para el sector en su conjunto una red institucional coherente con el ejercicio eficaz y eficiente de las funciones de carcter misional que el Estado deba ejercer en el sector. Racionalizar, sobre la base de los puntos anteriores, la planta de personal de la administracin pblica y, en consecuencia, reducir los gastos de funcionamiento del aparato estatal, de manera que puedan liberarse recursos factibles de reasignarse a actividades de provisin de bienes y prestacin de servicios a los ciudadanos. Las reformas verticales plantean tambin la reestructuracin de al menos treinta entidades del sector descentralizado bajo la premisa de que su permanencia depende de su viabilidad financiera. La estrategia social del programa de Renovacin de la administracin pblica prev un acompaamiento a la poblacin afectada. Los Planes de Proteccin Laboral (PPL) comprenden los siguientes elementos:
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Indemnizaciones legales. Habr lugar al pago de las indemnizaciones legales correspondientes, conforme a la legislacin vigente y a las convenciones colectivas aplicables a los empleados de carrera y a los trabajadores oficiales, respectivamente. Reconocimiento econmico. Se har un reconocimiento econmico consistente en un porcentaje de la asignacin bsica ms 50% del aporte a la seguridad social en salud, a los empleados de libre nombramiento y remocin y provisionales que vean suprimido su empleo como consecuencia del programa. Rehabilitacin profesional y tcnica. Se elaborarn programas de rehabilitacin profesional y tcnica (RPT), dirigidos a prestar orientacin y asistencia psicosocial, facilitar la recalificacin, colaborar en la intermediacin y promover el autoempleo de los ex funcionarios afectados. Proteccin especial. Se establecern los criterios necesarios para garantizar la estabilidad laboral de las madres cabeza de familia sin alternativa econmica, de los discapacitados y de los funcionarios prximos a jubilarse. Estas medidas de austeridad son de carcter obligatorio y se adoptarn de manera inmediata. Los ministerios y departamentos administrativos revisarn y sern responsables de los logros de las entidades que hacen parte de su red institucional y del programa de renovacin del Estado en su respectivo sector. En el contexto de las reformas verticales, y hasta el ao 2006, los cargos que queden vacantes como consecuencia de la jubilacin o pensin de vejez de los servidores pblicos sern suprimidos, salvo que el cargo vacante resulte necesario conforme al estudio tcnico que as lo justifique. Los recursos generados a partir de este ahorro se invertirn prioritariamente en las indemnizaciones legales a que haya lugar y en los planes de proteccin laboral (PPL).
ii. Eficacia, eficiencia, productividad y gestin por resultados

La concepcin de Estado Gerencial comprende igualmente conceptos y prcticas de gerencia moderna para la gestin de las entidades pblicas. En este sentido se adelantar una serie de polticas identificadas como cruciales para un mejor funcionamiento del sector pblico y la sostenibilidad de las finanzas del Estado y que involucran nociones como el presupuesto orientado por resultados, el mejoramiento continuo y el incremento de la productividad. Estas medidas, denominadas reformas transversales, influyen en todas las estructuras del Estado y debern ser acogidas por todas las entidades del Gobierno Nacional.
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Entre estas reformas transversales se destacan: a) una reforma al sistema de empleo pblico; b) una reforma al sistema de contratacin pblica; c) la creacin de una estrategia gubernamental para la defensa legal del Estado (con la correspondiente institucionalidad); d) el diseo de una poltica integral para la gestin productiva de los activos de propiedad del Estado; e) la implantacin de un sistema de evaluacin de resultados y seguimiento de poltica para la totalidad de los ministerios y departamentos administrativos; f) una reforma a los organismos de regulacin y control; g) una reforma al sistema presupuestal; h) una unificacin de los sistemas internos de informacin del Estado y un acceso fcil y oportuno de los ciudadanos a la informacin estatal; i) el fortalecimiento del programa Gobierno en Lnea; j) una estrategia antitrmites; y k) una poltica de racionalizacin normativa. Empleo pblico: esta iniciativa definir una poltica estatal integral para el empleo pblico y una nueva institucionalidad para la gestin del personal al servicio del Estado. Sistemas de compras y contratacin estatal: la lucha contra la corrupcin har nfasis en la reforma a la contratacin pblica. En este sentido: a) las entidades estatales divulgarn con anticipacin, a travs de medios electrnicos, sus programas y presupuestos de contratacin e inversin y las caractersticas de los proyectos que vayan a adelantar; b) la adquisicin de bienes y servicios se efectuar a travs de convocatoria pblica y los contratos se adjudicarn mediante subasta; c) cada entidad implementar auditoras de calidad y prestacin de servicios al ciudadano; y d) se estimular el control ciudadano mediante veeduras que observen la transparencia en la gestin estatal. Defensa legal del Estado: busca una poltica nica de defensa judicial de la Nacin, para prevenir el dao patrimonial del Estado derivado de las actuaciones antijurdicas y de la dbil defensa que se hace de sus intereses. Para el efecto, se adelantar un estudio conjunto por parte de las oficinas jurdicas de los diferentes ministerios y establecimientos pblicos, que evale el origen de los procesos judiciales que cursan en contra de la Nacin y las fallas comunes en los diferentes procesos, tanto judiciales como de repeticin. Gestin de activos: es un sistema de gestin eficiente que comprende: a) la reasignacin de activos entre entidades pblicas, en funcin de sus necesidades; b) la liquidacin de activos ociosos; y c) la optimizacin del uso fsico y del manejo de los bienes inmuebles, con el objeto de minimizar las partidas presupuestales destinadas al mantenimiento y administracin de activos. La
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gestin de activos contempla, entre otras modalidades: a) la compraventa; b) el arrendamiento comercial o financiero de largo plazo; c) el aporte en especie a sociedades o proyectos; d) el leasing inmobiliario; y e) la concesin. La ejecucin del sistema se basa en el trabajo coordinado de las siguientes instancias: Una unidad central de gestin encargada de la planeacin, desarrollo, coordinacin y control del sistema de Gestin de Activos. Esta unidad tendr facultades para reasignar activos entre entidades pblicas y ordenar la liquidacin de activos improductivos. Se apoyar en el desarrollo de un sistema de informacin gerencial de activos, basado en el programa de saneamiento contable de la Contadura Nacional. Un organismo que le permita al Estado centralizar la liquidacin de activos improductivos de manera coordinada, transparente y eficiente. Tendr la naturaleza de entidad colectora de activos, susceptible de contar con capital aportado por inversionistas privados. Gestin por resultados: esta reforma pretende orientar la gestin pblica hacia el logro de resultados y sobre esta base realizar un seguimiento y evaluacin de las polticas y programas. Se modificar el esquema de seguimiento a los resultados de la gestin del Gobierno, para que las metas de los programas y polticas sean compatibles con las realidades fiscales del pas, al tiempo que reflejen las prioridades del Plan Nacional de Desarrollo. Se establecern incentivos que induzcan al mejoramiento en las prcticas de la gestin pblica y se disearn mecanismos para la difusin de los resultados. Por ltimo, se vincular la evaluacin con la toma de decisiones presupuestales dando prelacin a las entidades sobresalientes en el desarrollo de su gestin. Los resultados de las evaluaciones se incorporarn en los procesos de ajuste y/o reorientacin de las polticas, programas, instrumentos e instituciones. De este modo, se espera contribuir a incrementar la eficiencia y transparencia en la asignacin de recursos, la eficacia de las polticas, programas e instituciones del Estado y la rendicin de cuentas a la ciudadana. Organismos de regulacin, supervisin y control: el objetivo es definir un adecuado esquema institucional, con sus instancias y competencias, para el ejercicio de las actividades de regulacin, supervisin y control por parte del Estado, y establecer un marco de poltica acorde. En este sentido, se identificarn los bienes pblicos que deben ser objeto de regulacin, supervisin y control estatal y se definirn las reformas indispensables par garantizar la viabilidad poltica y la estabilidad institucional de los esquemas propuestos en el sector.
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Sistema presupuestal: se busca una estrategia integral dirigida a racionalizar y articular los procesos de planeacin, asignacin, ejecucin y control de los ingresos y gastos pblicos, con el propsito de lograr una asignacin de recursos ms transparente y acorde con las prioridades de la Nacin. Como subproducto, el sistema permitir una mayor estabilidad fiscal, un mejor funcionamiento del aparato del Estado (incluidos los procesos de contratacin y compra de bienes y servicios) y una utilizacin del presupuesto como herramienta til para evaluar la gestin pblica en funcin de resultados. Sistemas de informacin: el propsito es lograr una gestin ptima de la informacin oficial a travs de una estrategia integral que comprenda la generacin de nueva informacin y la adecuada coordinacin y regulacin de los sistemas de informacin, bajo un esquema institucional apropiado. Los principios que regirn la estrategia comprenden la proteccin de la propiedad, la relevancia, la integridad, oportunidad y eficiencia, calidad, seguridad y accesibilidad al ciudadano. En este punto se est llevando a cabo el Programa de modernizacin tecnolgica de la Registradura Nacional del Estado Civil, el cual viene implementando el Sistema nico de identificacin nacional y ha iniciado la produccin de un documento de identificacin moderno, seguro y confiable, que almacena informacin sobre el portador a travs de un sistema de identificacin digital automtica. Paralelamente, el Gobierno impulsar el nmero nico de identificacin personal de tipo numrico (NUIP), la modernizacin de un sistema de registro civil para el pas y la conexin y acceso de entidades pblicas y privadas al sistema de informacin. Gobierno en Lnea: la finalidad de esta estrategia es definir una poltica para la incorporacin y el uso permanente de la tecnologa informtica en el desarrollo de las operaciones de las entidades estatales, tanto en sus actividades internas como en sus relaciones con otras entidades pblicas y privadas y con los ciudadanos. De esta manera, se buscan avances importantes en la eliminacin y racionalizacin de trmites, la reduccin del costo operacional y el incremento de la transparencia en todas las acciones de la administracin pblica. Estrategia antitrmites: esta estrategia transversal pretende establecer un marco de poltica que permita racionalizar los trmites de la administracin pblica, tanto en su operacin interna como en sus relaciones con el ciudadano. La estrategia ir acompaada de una poltica de racionalizacin normativa orientada a brindar seguridad jurdica, coherencia y simplificacin del ordenamiento normativo.
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c. Transparencia y lucha contra la corrupcin

A la corrupcin se le dar tratamiento de problema de Estado, entendida no solamente como saqueo del erario, sino tambin como un fenmeno asociado a aquellas decisiones pblicas que no consultan el inters general, para favorecer intereses personales o de grupo. Una de las consecuencias ms serias de la corrupcin es la prdida de confianza en el gobierno y el surgimiento de un apreciable grado de apata y disociacin en la ciudadana. Tambin erosiona la legitimidad del Estado, limita el proceso de desarrollo nacional y pervierte el ahorro pblico. Una encuesta realizada por la Presidencia de la Repblica, con el apoyo del Banco Mundial, muestra que la captura de rentas del Estado entendida como la capacidad de grupos de inters para influir a travs de prcticas corruptas en los altos procesos de decisin estatal es una de las formas ms comunes de corrupcin en Colombia. Igualmente, el estudio arroja datos reveladores con relacin al desvo presupuestal en las compras y contrataciones estatales, y al dbil desempeo institucional en materias de transparencia, control interno y autonoma. Adicionalmente, el ndice de Integridad de las Entidades Pblicas 2002, preparado por Transparencia por Colombia, seala bajos niveles efectivos y de percepcin de integridad de las entidades pblicas. Para luchar contra este fenmeno, el programa de renovacin del Estado incluye diversos mecanismos, particularmente en su componente de reformas transversales, para hacer ms transparente el manejo de la administracin pblica. Tal es el caso de la gestin por resultados, el nuevo sistema de compras y adquisiciones pblicas, el mejoramiento del control interno, la simplificacin de trmites y el Gobierno en Lnea. Adicionalmente, se impulsar una seleccin meritocrtica de los servidores del Estado. Adems de estas acciones orientadas a la prevencin de la corrupcin, se implantarn sanciones ejemplares a prcticas corruptas mediante la aplicacin de la Ley de Repeticin y del Estatuto Anti-Corrupcin.
2 . Descentralizacin, ordenamiento y
desarrollo territorial
Colombia presenta grandes desequilibrios regionales. El 70% de la produccin industrial y del sector terciario se origina en las cuatro principales capitales que, conjuntamente, representan 35% de la poblacin total. Cerca de 90% de los tributos y 70% del gasto se concentran en 40 municipios. Adems, el nivel de desarrollo y competitividad de los municipios presenta importantes diferencias:
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slo 139 de ellos tienen un nivel de desarrollo medio alto, mientras la gran mayora, 569, presenta un desarrollo medio. Por esta razn, es necesario que los avances alcanzados con la descentralizacin poltica, administrativa y fiscal, se capitalicen en funcin del fortalecimiento de la capacidad de desarrollo econmico local y regional, superando as problemas de eficiencia en la inversin pblica, de equidad en la asignacin del gasto y de capacidad de planificacin y gestin de las entidades territoriales. En Colombia predomina actualmente un modelo de organizacin territorial polticoadministrativa con una notable participacin del nivel municipal, y nacional y un bajo protagonismo de las asociaciones municipales y del nivel intermedio de gobierno (los departamentos). El fortalecimiento de estas ltimas instancias posibilitara que los territorios organizados a travs de redes y alianzas estratgicas aporten su potencial y alcancen una mayor competitividad y gobernabilidad. Entre los aspectos que propiciarn el fortalecimiento de los gobiernos locales y regionales y el reordenamiento territorial, se destaca la necesidad de estrategias de desarrollo urbano y regional que aprovechen al mximo la capacidad de desarrollo de las ciudades, armonicen su crecimiento con los entornos rurales y regionales, y promuevan las formacin de sistemas regionales de desarrollo de diversa escala que lleven a un desarrollo territorial ms equilibrado. Para fortalecer el ordenamiento y el desarrollo territorial se plantea la reorganizacin del Estado en su estructura poltico-administrativa, as como el diseo y promocin de instrumentos y procesos de planificacin y gestin que reconozcan las particularidades territoriales y fomenten la integracin. En este sentido, se promover una poltica basada en el afianzamiento de la descentralizacin y la autonoma regional. sta se emprender a travs de tres lneas estratgicas: a) fortalecimiento de la democracia local y participacin de la sociedad civil en la gestin pblica; b) fortalecimiento de la descentralizacin administrativa y fiscal; y c) ordenamiento territorial.
a. .ortalecimiento de la democracia local y participacin de la sociedad civil en la gestin pblica

Pese a los propsitos de la Constitucin, la comunidad no ha asumido plenamente sus derechos y deberes para ejercer el control social e intervenir efectivamente en la gestin pblica y en la poltica. El balance general es
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desalentador, entre otras cosas, por la ausencia de voluntad poltica de los gobernantes para llevar a cabo una administracin participativa y transparente, y por las deficiencias en los mecanismos e instancias de participacin. Adicionalmente, el conflicto armado ha limitado las posibilidades de concurrencia. El Gobierno Nacional promover la formacin de ciudadanos conscientes, comprometidos y responsables de su papel en el desarrollo colectivo. La estrategia para fortalecer la democracia y la participacin de la sociedad civil tendr en cuenta tres componentes: construccin de ciudadana desde lo local, rendicin de cuentas y control social, y recuperacin de la gobernabilidad territorial.
i. Construccin de ciudadana desde lo local

La participacin activa y responsable de la comunidad debe comenzar desde el nivel local. Por esta razn, se buscar que la comunidad pueda participar en los procesos de toma de decisiones fundamentales para el municipio en las fases de planeacin, ejecucin y evaluacin. En este contexto, los consejos comunales de gobierno constituirn un espacio primordial para la concertacin estratgica entre la ciudadana, las autoridades locales y el Gobierno Nacional. Adicionalmente, se avanzar en las siguientes acciones: Divulgar los derechos y deberes de participacin de la comunidad, su justificacin y las instancias previstas para tal fin. Simplificar e integrar el nmero de comits y consejos locales, de manera que la participacin representativa de la comunidad conserve una visin integral y no se fragmente en intereses eminentemente sectoriales. .ortalecer desde la educacin bsica la educacin para la ciudadana y el compromiso con lo pblico. Esto no slo permitir formar ciudadanos, sino que dar las bases para una gestin honesta y transparente de aquellos que en el futuro ingresen al servicio pblico.
ii. Rendicin de cuentas y control social

Para garantizar una rendicin efectiva de cuentas, se llevarn a cabo las siguientes acciones. Definir mecanismos para que las administraciones territoriales involucren a los diferentes grupos de la sociedad civil en los procesos de toma de decisiones que afecten sus intereses.
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Disear e implementar sistemas de informacin sencillos y confiables que puedan ser consultados por los ciudadanos. Estos sistemas permitirn comparaciones con municipios de caractersticas econmicas, sociales y polticas similares. El Gobierno Nacional acompaar a los gobernantes para que se comprometan en proyectos de informacin que garanticen la transparencia en su gestin. Aprovechar las ventajas del Gobierno en Lnea para que las decisiones que se tomen en los niveles departamentales y municipales y los resultados del manejo de los presupuestos de dichas entidades territoriales sean puestos en la red a disposicin de cualquier ciudadano. Impulsar, mediante programas de transparencia, la conformacin de veeduras ciudadanas y guardas protectores de los recursos pblicos. Identificar focos de corrupcin en el nivel territorial y definir sistemas de control. Con el apoyo de la comunidad y de organizaciones con experiencia en el tema, como Transparencia Internacional, se elaborar una clasificacin territorial de transparencia y se disear un sistema de alertas que permita actuar tempranamente para evitar la desviacin de recursos y sancionar a los responsables.
iii. Recuperacin de la gobernabilidad territorial

El Gobierno Nacional, de manera articulada con los entes territoriales, desarrollar las siguientes acciones tendientes a recuperar la gobernabilidad: Establecer criterios de asignacin de recursos del presupuesto nacional y programas de acompaamiento a la gestin territorial, con el fin de incentivar a los municipios que cumplan con los propsitos de eficiencia y equidad en el gasto, y de participacin activa de la sociedad civil en la gestin pblica. Garantizar la presencia efectiva del Estado en todo el territorio nacional mediante la accin conjunta y articulada de los diferentes niveles de gobierno a travs de alianzas, asociaciones y convenios de delegacin. Apoyar procesos de resistencia civil a los grupos armados ilegales, tomando como experiencias piloto los movimientos iniciados en el Oriente Antioqueo y en el departamento del Cauca. Apoyar el desarrollo de asambleas constituyentes, como las efectuadas en el departamento de Tolima y en los municipios de Mogotes y Tarso, que
permitan a la sociedad civil y al Estado concertar criterios respecto a la administracin territorial.
b. .ortalecimiento de la descentralizacin administrativa y fiscal

Desde mediados de la dcada pasada, la descentralizacin se ha visto afectada por la insolvencia de buena parte de los departamentos, distritos y municipios, como consecuencia de la desaceleracin de los recaudos, el desequilibrio entre ingresos y gastos de funcionamiento, la desproporcin de la deuda pblica respecto a la capacidad real de endeudamiento y las dificultades para atender los pasivos en general. En la actualidad, 364 entidades territoriales (22 departamentos y 342 municipios) se encuentran en procesos de saneamiento. Los pasivos en reestructuracin ascienden a $2 billones (1% del PIB), mientras que las obligaciones reestructuradas suman $1,2 billones (0,6% del PIB). As, se hace necesario garantizar la sostenibilidad de los procesos de ajuste ya emprendidos, atender las nuevas entidades territoriales que estn solicitando apoyo e impulsar los ajustes institucionales y legales necesarios para su consolidacin. La Ley 715 de 2001 avanz en la asignacin de competencias diferenciadas en funcin de la heterogeneidad territorial, y en la necesidad de un sistema de seguimiento y rendicin de cuentas en la prestacin de los servicios de educacin, salud y saneamiento bsico. Para los otros sectores y servicios persisten problemas de definicin de competencias y rendicin de cuentas. El Gobierno Nacional llevar a cabo una estrategia que: a) propicie el desarrollo equitativo y la gobernabilidad de los territorios; b) estimule la participacin y la transparencia; y c) fomente la austeridad del gasto pblico territorial.
i. Delegacin de competencias como consecuencia de la Reforma del Estado

Existen muchas entidades pblicas que tienen problemas de coordinacin, son fiscalmente onerosas y realizan funciones de bajo impacto regional, por lo cual, se pondr en marcha un proceso de racionalizacin burocrtica para delegar en las regiones funciones que actualmente ejercen entidades nacionales.
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ii. Articulacin de instancias e instrumentos de planeacin

El Gobierno evaluar, con el apoyo del Consejo Nacional de Planeacin, el Sistema general de planeacin y propondr los cambios necesarios. En este sentido, se definir e implementar por parte de las entidades competentes en el tema, un proceso que permita para todo el pas la adopcin y desarrollo de las diferentes instancias e instrumentos de planeacin, especialmente los relacionados con los planes de ordenamiento territorial y de desarrollo municipal. As mismo, se buscar una mayor y mejor integracin de los procesos planificadores de los diferentes niveles de gobierno.
iii. Sostenibilidad del ajuste fiscal territorial

El Gobierno Nacional prestar apoyo y asistencia tcnica a las entidades territoriales que necesiten y soliciten la ejecucin de programas de saneamiento fiscal. En sus programas de fortalecimiento institucional, incluir incentivos para el aprovisionamiento del pasivo pensional a travs de los fondos de pensiones territoriales y sus respectivos patrimonios autnomos. Tambin promover reformas legislativas que adecen los semforos de endeudamiento laboral, financiero y con proveedores; otorguen mayor certeza a los acuerdos de reestructuracin de pasivos, y sancionen ejemplarmente sus incumplimientos. Se reorganizar la oferta de crdito y cofinanciacin territorial hacia la racionalizacin del sistema, de forma que se cuente con mecanismos de acceso uniforme y transparente y los recursos se dirijan hacia sectores claves para el desarrollo territorial. Se establecern lmites al endeudamiento de las entidades territoriales, con el propsito de garantizar que el acceso al crdito se realice en condiciones de sostenibilidad. El Gobierno, apoyado en las facultades otorgadas por el Congreso, expedir un rgimen procedimental y sancionatorio de los tributos para las entidades territoriales que les permita disponer de instrumentos para mejorar su gestin tributaria y que sirva de referencia a las asambleas y concejos.
iv. .ortalecimiento de la capacidad de gestin de las entidades territoriales

Las siguientes acciones se adelantarn para consolidar el proceso de descentralizacin sobre la base de incrementar la capacidad de gestin de las entidades territoriales: Establecer tipologas de departamentos y municipios con el fin de redefinir la asignacin de competencias segn las potencialidades y requerimientos de cada tipologa, en aquellos sectores que la Ley 715 de 2001 no consider.
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Propiciar la coordinacin entre los diferentes niveles de gobierno, desarrollando plenamente los principios de concurrencia, complementariedad y subsidiaridad. Identificar y analizar experiencias exitosas de asociacin en la prestacin de servicios, para adoptarlas en procesos de cooperacin horizontal entre entidades territoriales. Disear y establecer un observatorio de la descentralizacin en cabeza del Departamento Nacional de Planeacin, que permita revisar peridicamente los avances y realizar ajustes para asegurar el xito del proceso. Apoyar a las entidades territoriales en el diseo e implementacin de polticas, metodologas y procedimientos que permitan una gestin pblica transparente y eficiente. As mismo, crear una red de asistencia a la gestin local, orientada por el sector pblico. Mejorar los instrumentos y procesos de gestin tcnica y administrativa, y simplificar las metodologas para la gestin territorial en materia sectorial. .ortalecer la carrera administrativa en los entes territoriales, la evaluacin del desempeo de los funcionarios y el ascenso por mritos. Asegurar estructuras administrativas ajustadas, eficientes y profesionalizadas.
v. Consolidacin de un sistema de informacin territorial

La gestin del desarrollo territorial y la asignacin de las inversiones se ven limitadas por la ausencia de informacin oportuna y completa. Para superar esta dificultad, se integrar la informacin territorial sobre los temas financiero, social, econmico, ambiental y geogrfico. La informacin recopilada servir de base para la toma de decisiones y facilitar la planificacin en el mbito territorial. As mismo, ser de utilidad para la distribucin y focalizacin de recursos, asistencia tcnica, seguimiento, control y evaluacin, y en especial para facilitar a las entidades territoriales la consolidacin de informes que retroalimenten su gestin. Se apoyar el montaje de los sistemas de informacin departamentales y locales, de modo que se consolide un nico Sistema de Informacin Territorial, que sea integral y que articule los tres niveles territoriales y la informacin sectorial.
vi. Esquema permanente de evaluacin de la descentralizacin y la gestin territorial

Se disear y aplicar un esquema integral de evaluacin de la descentralizacin y la gestin territorial. ste permitir conocer el desempeo de los municipios y
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departamentos con respecto a las metas previstas, la eficiencia en la utilizacin de los recursos, los logros en gestin y el cumplimiento de los requisitos legales. Se espera que todos los departamentos produzcan un informe de evaluacin de sus municipios, recopilados en un informe general por el Departamento Nacional de Planeacin, y que la ciudadana conozca estos resultados.
c. Ordenamiento y desarrollo territorial

El ordenamiento del territorio y la planificacin del desarrollo son dos piezas clave para constituir entornos territoriales innovadores, contando para ello con una organizacin poltico administrativa moderna, flexible, que reconozca las particularidades regionales y culturales, y que active y jalone el desarrollo. La complementacin y la articulacin de estas herramientas posibilitarn la orientacin y gestin estratgica de los procesos socioeconmicos, y conducirn a la movilizacin de los recursos humanos, fsicos, naturales y organizativos. Para el avance en este tema, el DNP coordinar con las entidades nacionales y territoriales la formulacin de una poltica de desarrollo territorial que articule y complemente la descentralizacin y el ordenamiento territorial, con el objeto de promover la creacin de capacidades internas en los territorios para que gestionen autnomamente su propio desarrollo, y contribuir en la constitucin de un Estado Comunitario competitivo, equitativo y sustentable. Aspectos complementarios de esta poltica son:
i. Expedicin de la Ley Orgnica de Ordenamiento Territorial

Para lograr los propsitos de ordenamiento y desarrollo territorial se ajustar y concertar el proyecto de Ley Orgnica de Ordenamiento Territorial (LOOT) 041 de 2001128 y se someter para la aprobacin del Congreso. Se busca convertir la LOOT en un instrumento potente para adecuar y desarrollar la organizacin poltica administrativa, armonizar las dinmicas de ordenamiento espacial de manera gradual y flexible de acuerdo con las condiciones diversas de la realidad del pas, los avances de la descentralizacin y las posibilidades polticas, econmicas, sociales e institucionales. En este sentido, la LOOT ser una ley de mnimos con principios y criterios que propendan al fortalecimiento de la autonoma e interrelacin entre los diferentes
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El Decreto 2865 de noviembre 29 de 2002 crea una Comisin Interinstitucional para la revisin y ajustes del proyecto de LOOT.
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niveles de gobierno, y la de stos con la sociedad civil. Contar con un ente rector que de manera permanente vele por el cumplimiento de los propsitos del ordenamiento. El DNP, el IGAC, el DANE y la DIMAR coordinarn acciones para la formulacin de un proyecto estratgico nacional de ordenamiento territorial, el cual permitir establecer posibles escenarios o alternativas de planificacin y organizacin territorial.
ii. Promocin de procesos planificacin, gestin y ordenamiento territorial

El Gobierno Nacional promover procesos de planificacin y gestin estratgica territorial y mecanismos de consolidacin regional a diferente escala que convoquen y cohesionen la voluntad de las autoridades locales y regionales y generen dinmicas de trabajo conjunto entre los actores del desarrollo. Igualmente, se apoyarn iniciativas departamentales relacionadas con los Lineamientos de Ordenamiento Territorial, por considerarlas estratgicas para los departamentos y para el pas en general. As mismo, apoyar, estrategias y procesos urbano-regionales que estructuren redes de ciudades intermedias y menores, articuladas con los espacios rurales, que dinamicen e integren las zonas perifricas del pas. Con respecto a las grandes ciudades, se apoyarn la racionalizacin de su crecimiento y su reestructuracin urbana, impulsando a la vez procesos de planificacin y gestin estratgica tipo ciudad-regin129. Entre los procesos de planificacin y desarrollo regional que se adelantan en el pas y que cumplen con los anteriores propsitos, se destaca el proyecto Mesa de planificacin Bogot-Cundinamarca, el cual surge de la iniciativa de las autoridades locales, tales como el Gobernador de Cundinamarca, el Alcalde del Distrito Capital y el Director de la CAR. En representacin del Gobierno Nacional, participa el Departamento Nacional de Planeacin, que apoya tcnicamente dicho proceso y coordina la participacin de las entidades nacionales en el mismo. Este apoyo continuar y se materializar a travs de una poltica regional para Bogot-Cundinamarca, la cual se disear de manera participativa y concertada y contemplar, entre otros, un marco normativo e institucional apropiado, as como instrumentos e incentivos que estimulen la
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Bogot, Medelln, Cali, Barranquilla, Bucaramanga, Ccuta, Cartagena, Pereira, Manizales y Armenia.
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gestin y promocin del desarrollo territorial y la articulacin de los propsitos entre la Nacin y esta regin. As mismo, el Gobierno Nacional impulsar y acompaar tcnicamente otros procesos y dinmicas territoriales que estn en marcha y que se constituyen en experiencias valiosas para retroalimentar la poltica de desarrollo territorial, entre las cuales se encuentran las siguientes: Programa plan Caribe: comprende 8 departamentos (La Guajira, Magdalena, Atlntico, Bolvar, Sucre, Crdoba, Cesar y San Andrs) y 193 municipios. Programa de desarrollo sostenible de La Mojana: comprende los departamentos de Antioquia (1 municipio), Bolvar (2 municipios), Crdoba (1 municipio) y Sucre (6 municipios). Programa de desarrollo y paz del Magdalena Medio: comprende 29 municipios de los departamentos de Bolvar, Cesar, Santander y Antioquia. Programa de desarrollo sostenible de la Sierra Nevada de Santa Marta: comprende los departamentos de Magdalena (4 municipios), Cesar (3 municipios) y La Guajira (6 municipios). Plan de desarrollo sostenible amaznico: recoge los procesos de construccin de Agenda XXI y Amazonia colombiana. Procura el reconocimiento de la diversidad biolgica y la pluriculturalidad, as como la sostenibilidad de los procesos ecolgicos, econmicos y sociales, contando con la participacin de la comunidad regional. Plan Orinoquia hacia el siglo XXI: recoge los procesos concertados de la regin y su integracin al desarrollo nacional. Programa para el desarrollo sostenible del Urab antioqueo y chocoano y Bajo y Medio Atrato: comprende los departamentos de Antioquia (9 municipios) y Choc (4 municipios). Ecorregin del Eje Cafetero: comprende los departamentos de Risaralda, Quindo y Caldas, y parte de los departamentos de Valle y Tolima. Estrategias y programas para zonas fronterizas: comprende 13 departamentos (Archipilago de San Andrs, Providencia y Santa Catalina, Amazonas, Arauca, Boyac, Cesar, Choc, Guaina, La Guajira, Nario, Norte de Santander, Putumayo, Vaups y Vichada).
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Proceso para la conformacin de la Regin del Sur Colombiano: comprende los departamentos de Cauca, Nario, Huila, Tolima, Caquet y Putumayo. Plan estratgico del ncleo del Macizo Colombiano: comprende los departamentos de Cauca (15 municipios), Nario (11 municipios) y Huila (8 municipios). Contempla la declaracin del Macizo como Zona especial de eco y etnoturismo. Ecorregin del Pacfico Colombiano: reconoce las propuestas que vienen construyendo las comunidades afrocolombianas, indgenas y mestizas. Toma como base la Agenda Pacfico 21 y el Plan Pacfico, entre otros. Proceso liderado por la Asociacin de Municipios de la Regin del Alto Pata: comprende tanto municipios del sur del Cauca (5) como del norte de Nario (10). Plan estratgico de desarrollo del sur del Cesar: comprende 13 municipios. Para aquellas regiones que no han avanzado en este sentido, se disearn programas de capacitacin y asistencia tcnica que les permitan generar habilidades para liderar sus procesos de desarrollo en forma autnoma. Igualmente, se continuarn apoyando procesos de planificacin estratgica en departamentos como Cauca, Antioquia, Cesar, Nario, Norte de Santander, Santander, Valle, el Archipilago de San Andrs, Providencia y Santa Catalina y Casanare. El Gobierno Nacional estudiar la posibilidad de presentar a consideracin del Congreso de la Repblica, un proyecto de Ley o Acto Legislativo para la creacin del Distrito Especial Turstico, Ambiental y Ecolgico del Municipio de Leticia, el cual en todo caso no podr alterar la distribucin actual de los recursos del Sistema General de Participaciones. Igualmente, considerar la creacin del Distrito Industrial y Social de Soacha. Por otra parte, el Gobierno Nacional buscar fortalecer el sistema de planificacin y armonizar los horizontes de planificacin con el sistema presupuestal y con los perodos de gobierno de los alcaldes y gobernadores. As mismo, promover instrumentos de gestin territorial participativos, tales como la cooperacin horizontal, las agencias, corporaciones o programas de desarrollo regional o local, contratos plan, redes y alianzas estratgicas, asociaciones, entre otros. Se apoyar la actualizacin catastral tambin en las reas rurales, considerando que es necesaria en todo el territorio como insumo fundamental para mejorar
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los procesos de planificacin y la informacin para el recaudo y el fortalecimiento fiscal de los entes locales.
iii. Integracin y desarrollo regional fronterizo

El compromiso de tener fronteras seguras y dinmicas en la gestin del desarrollo es un pilar fundamental para aprovechar las ventajas de dichas zonas y lograr la insercin de Colombia en el contexto mundial. Para lograr lo anterior, se formular una poltica de integracin y desarrollo fronterizo, teniendo en cuenta la normatividad e instrumentos existentes para el efecto, tales como los artculos Constitucionales 289 y 337, el Conpes 3155 de 2002, las decisiones 459 y 501 de la Comunidad Andina, la Ley 191 de 1995, la Comisin Intersectorial de Integracin y Desarrollo .ronterizo, los Comits Territoriales .ronterizos y las Comisiones Presidenciales de Vecindad e Integracin. La formulacin y puesta en marcha de dicha poltica permitir promover estrategias y programas diferenciados para cada zona fronteriza de acuerdo con sus particularidades y necesidades especficas. Elementos fundamentales de esta poltica sern: a) compromiso institucional de las entidades nacionales y territoriales; b) visin de largo plazo que oriente y concrete resultados en el corto y mediano plazo; c) estrategias y acciones diferenciadas acordes con las necesidades y particularidades de las zonas fronterizas y de su interaccin con los pases vecinos; d) respeto por los valores tnicos y culturales de las zonas fronterizas; e) seguridad democrtica en trminos de la convivencia interna y de la integracin con los pases vecinos; y f) integracin social y econmica con los pases vecinos para la planificacin y gestin conjunta del desarrollo regional y fronterizo.
Bases Plan Nacional de Desarrollo 2002-2006 Entorno macroeconmico
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Captulo V
Entorno macroeconmico
Crecimiento econmico, 2002-2006 Proyecciones del PIB, por ramas de actividad econmica, 2002-2006 Proyecciones de demanda, 2002-2006 Proyecciones de la Cuenta Corriente, 2002-2006 Proyecciones fiscales y sostenibilidad de la deuda Proyecciones de ahorro e inversin
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1 . Crecimiento econmico, 2002-2006

Las proyecciones macroeconmicas muestran una senda de crecimiento econmico como sigue: 2,0% en 2003, 3,3% en 2004, 3,7% en 2005 y 3,9% en 2006 (cuadro 12). La inflacin, consistente con la programacin macroeconmica, muestra una tendencia decreciente a lo largo del cuatrienio, hasta llegar a una tasa de 3,0% en 2006. La tasa de 3,0% es considerada como la meta de largo plazo por el Banco de la Repblica. Las proyecciones muestran un aumento de la inversin total como porcentaje del PIB de 15% a 16% entre los aos 2003 y 2006, coincidiendo con un crecimiento de la inversin privada superior al 6% hacia el final del cuatrienio. Igualmente, se espera un aumento importante de la productividad y una reduccin sustancial de la tasa de desempleo.
2 . Proyecciones del PIB, por ramas de actividad

econmica, 2002-2006
La mayor actividad econmica durante el cuatrienio estar originada en el sector privado. Los sectores ms dinmicos sern construccin, industria y agricultura, lo que, a su vez, generar una mayor demanda por transporte, comercio, y electricidad, gas y agua, entre otros sectores (cuadro 13). El sector de la construccin presentar una tasa de crecimiento sostenida durante todo el perodo, gracias a la poltica de vivienda social y a los incentivos para la adquisicin de vivienda de los estratos medio y alto. La industria manufacturera presentar una recuperacin de la dinmica de su crecimiento hasta alcanzar una tasa de 5,2% en 2006. La recuperacin de la tendencia positiva del crecimiento de la industria provendr del incremento en la demanda interna y de una mayor participacin de las exportaciones domsticas en los mercados externos. El aumento de la demanda agregada traer consigo un aumento progresivo de los servicios financieros, el transporte, las comunicaciones y los servicios asociados al comercio y el turismo. Especialmente, el sector financiero se ver beneficiado por el crecimiento del sector industrial y por las nuevas polticas de
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CUADRO
12
Crecimiento del PIB, 2002-2006 (Pesos constantes de 1994)

2001
77.909.171 2,6 75.267.264 1,4 75.267.264 1,4
Concepto
Produccin PIB potencial Crecimiento PIB potencial (%) PIB deseado Crecimiento PIB deseado (%) PIB efectivo Crecimiento PIB efectivo (%) Productividad Crecimiento PT. (%) Capital Inversin Crecimiento de la inversin (%) Tasa de inversin (% PIB) Stock de capital Relacin K/Y Crecimiento de K (%)
2002
79.548.801 2,1 76.506.726 1,6 76.506.726 1,6
2003
80.146.939 0,8 78.046.433 2,0 78.046.433 2,0
2004
82.435.395 2,9 80.628.305 3,3 80.628.305 3,3
2005
85.109.862 3,2 83.607.938 3,7 83.607.938 3,7
2006
87.888.439 3,3 86.889.310 3,9 86.889.310 3,9
0,6
0,1
-1,3
0,7
1,0
0,9
11.668.185 10,9 15,5 171.952.403 2,3 1,8
11.534.154 -1,1 15,1 175.026.499 2,3 1,8
11.706.965 1,5 15,0 178.122.160 2,3 1,8
12.416.759 6,1 15,4 181.775.309 2,3 2,1
13.042.838 5,0 15,6 185.874.802 2,2 2,3
13.902.290 6,6 16,0 190.632.051 2,2 2,6
.uentes: Banco de la Repblica, Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico, Departamento Nacional de Planeacin.
&#
CUADRO
13
Proyecciones del PIB, por ramas de actividad, 2002-2006 (Variaciones porcentuales)

2002 2,1 -7,3 2,8 0,5 6,3 0,7 3,2 1,7 1,5 -5,4 1,7 1,1 1,6 2003 2,5 -4,2 3,7 2,1 9,1 1,4 4,1 2,2 -0,5 -3,6 2,0 0,8 2,0 2004 2,1 -0,1 4,7 3,6 12,6 2,9 5,7 3,2 -0,1 -3,3 3,2 4,1 3,3 2005 1,5 -0,1 5,2 4,8 12,8 3,7 5,4 3,4 1,0 -2,2 3,7 3,3 3,7 2006 2,6 -1,2 5,4 5,2 7,9 3,8 5,1 3,5 1,9 -1,6 3,8 4,8 3,9
Concepto Agropecuario, silvicultura y pesca Explotacin de minas y canteras Electricidad, gas y agua Industria manufacturera Construccin Comercio, restaurantes y hoteles Transporte y comunicaciones Servicios financieros y otros Serv. sociales, comunales y personales Servicios bancarios imputados Subtotal valor agregado Impuestos y subsidios Producto Interno Bruto
.uente: DANE, clculos DEE-DNP.
vivienda. La evolucin del sector agropecuario depender de los cultivos diferentes del caf y del conjunto de polticas de apoyo al campo, as como del entorno de seguridad creado por la estrategia de Seguridad Democrtica. El sector de hidrocarburos y minero depender de los incentivos a la exploracin y del aumento de la produccin de carbn y otros minerales.
3 . Proyecciones de demanda, 2002-2006

La senda de crecimiento econmico para el perodo 2003-2006 es consistente con la recuperacin de la demanda interna. El consumo privado crecer a tasas levemente inferiores a las de la economa como un todo (cuadro 14). La inversin aumentar de 1,3% en 2003 a 5,6% en 2006 (grfico 23). El menor crecimiento del consumo y la inversin en el sector pblico es explicado por el ajuste de las finanzas pblicas.
&$
CUADRO
14
Proyecciones del PIB, por componentes (Pesos constantes de 1994)

1999 2000 (p) 2,5 3,5 -0,5 11,8 20,4 1,2 n.a 3,7 2,9 8,6 2,74 2001 (p) 1,3 1,2 1,5 13,5 13,4 5,2 n.a 3,0 2,0 11,2 1,40 2002 (py) 2,1 2,4 1,1 -1,1 -0,7 -2,2 3,7 1,6 0,8 0,6 1,60 2003 (py) 1,3 2,3 -1,5 1,3 3,3 0,4 -27,4 1,3 3,3 -0,3 2,00 2004 (py) 2005 (py) 2,9 6,1 -6,9 6,2 12,7 -1,7 -37,7 3,4 2,5 3,2 3,30 3,0 3,6 0,8 5,0 7,0 5,4 n.a 3,3 3,2 1,0 3,70 2006 (py) 3,4 3,9 1,5 6,6 9,4 1,2 n.a 3,9 3,5 3,5 3,90
Total consumo Consumo hogares Consumo Admones. Pblicas Total inversin Inversin privada Inversin pblica Inversiones Plan Colombia Absorcin Exportaciones Importaciones Producto Interno Bruto
(p) Provisional. (py) Proyectado.
-3,2 -5,4 3,6 -38,6 -42,9 -32,4 n.a -10,0 5,9 -24,7 -4,20
Proyecciones: Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico - Departamento Nacional de Planeacin, Direccin General de Poltica Macroeconmica (MHCP).
.uente: DANE: 1994-2000, clculos DEE-DNP.
&%
Tasa de inversin privada (% del PIB)

GR.ICO
23
Porcentaje
20 18 16 14 12 10 8 6 4 2 0 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006
.uente: DANE, clculos DEE-DNP.
La reduccin de la inversin pblica no implica que el Estado dejar de invertir. La inversin a cargo del sector pblico se concentrar en proyectos de alto impacto econmico y social; adems, se propiciarn la participacin privada en los servicios pblicos, la refinacin de hidrocarburos, la explotacin de gas, etc. Por ltimo, la recuperacin de la demanda agregada interna ser complementada con un crecimiento real de las exportaciones superior al 3% en pesos constantes. La recuperacin de la inversin y del crecimiento estar asociada con una recuperacin del ahorro, principalmente del ahorro privado, el cual aumentar de 9,2% a 10,1% del PIB. Por su parte, el ahorro pblico pasar de 1,5% en 2002 a 3,2% en 2006. Estas trayectorias son consistentes con un aumento del ahorro externo de 1,2% en 2003 a 2,0% en 2006.
4 . Proyecciones de la Cuenta Corriente, 2002-2006

El dficit de la Cuenta Corriente pasar de 1,2% en 2002 a 2,0% en 2006. Este comportamiento es explicado, principalmente, por el desequilibrio de la renta de factores en la balanza de servicios y por la evolucin de la balanza comercial (cuadro 15).
&&
CUADRO
15
Cuenta Corriente de la balanza de pagos, 2002-2006 (Porcentaje del PIB)

1999 2000
0,5 22,2 21,6 1,5 3,0 16,4 13,3 2,9 15,7 1,3 5,5 1,0 0,3 0,1 0,1 7,5 12,8 2,4 6,5 3,9 0,1 -1,5 2,5 4,0 -3,0 1,0 4,1 2,0 2,3 0,3
2001
-1,9 22,0 23,9 -1,1 0,6 15,5 14,9 0,5 14,8 0,9 4,0 1,4 0,3 0,1 0,1 8,0 14,4 2,8 6,4 5,1 0,1 -1,7 2,7 4,3 -3,3 0,9 4,3 2,5 2,9 0,4
2002
-1,9 21,7 23,6 -0,8 0,9 15,5 14,6 0,7 14,8 0,9 4,0 1,2 0,3 0,1 0,1 8,1 14,1 2,7 6,3 5,0 0,1 -1,7 2,7 4,4 -3,4 0,8 4,2 2,4 2,8 0,4
2003
-1,2 23,7 24,9 0,1 2,0 17,1 15,1 1,7 16,3 1,1 3,8 1,3 0,4 0,1 0,1 9,6 14,6 2,8 6,5 5,2 0,2 -1,9 2,9 4,8 -3,7 0,9 4,6 2,5 2,9 0,4
2004
-1,5 23,8 25,3 -0,3 1,6 17,1 15,5 1,3 16,2 1,2 2,5 1,6 0,4 0,1 0,1 10,3 14,9 2,9 6,7 5,4 0,3 -1,9 2,8 4,7 -3,5 1,2 4,7 2,3 2,7 0,4
2005
-1,6 23,7 25,3 0,2 2,1 17,5 15,4 1,8 16,6 1,3 2,4 1,6 0,3 0,1 0,1 10,8 14,8 2,9 6,6 5,3 0,3 -1,9 2,8 4,7 -3,6 1,2 4,8 1,8 2,2 0,4
2006
-2,0 23,9 25,9 0,2 2,1 17,8 15,7 1,8 16,9 1,4 2,3 1,6 0,3 0,1 0,1 11,1 15,1 2,9 6,7 5,4 0,3 -1,9 2,7 4,6 -4,0 1,2 5,2 1,8 2,2 0,4
I. Cuenta corriente Exportaciones Importaciones A. Bienes y servicios no factoriales 1. Bienes Exportaciones Importaciones a. Comercio general i. Exportaciones Caf Petrleo y derivados Carbn .erronquel Esmeraldas Oro no monetario No tradicionales ii Importaciones .OB Bienes de consumo Bienes intermedios Bienes de capital b. Operaciones especiales de comercio exterior 2. Servicios no factoriales Exportaciones Importaciones B. Renta de los factores Ingresos Egresos C. Transferencias corrientes Ingresos Egresos
0,6 19,1 18,5 0,7 2,1 14,0 11,9 1,9 13,4 1,5 4,4 1,0 0,2 0,1 0,1 6,1 11,5 2,2 5,3 4,0 0,1 -1,4 2,2 3,6 -1,8 0,9 2,7 1,7 2,0 0,3
.uentes: Banco de la Repblica, Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico, DNP.
&'
Las exportaciones totales en dlares crecern a una tasa de 4,7% en 2003 y despus lo harn a tasas inferiores a 1,0%. El principal motor de crecimiento del sector provendr de las exportaciones menores, las cuales se vern estimuladas por los acuerdos comerciales Atpdea y ALCA. El menor dinamismo de las exportaciones de caf y petrleo, debido al menor precio internacional del grano y a la menor produccin de los yacimientos descubiertos en dcadas pasadas, ser compensado por el dinamismo de las exportaciones menores.
5 . Proyecciones fiscales y sostenibilidad de la

deuda
El incremento del gasto pblico a comienzos de los noventa tuvo efectos adversos sobre el balance fiscal del pas. Varias fuerzas influyeron en el deterioro de las finanzas pblicas: a) las mayores presiones de gasto creadas por la Constitucin de 1991; b) la creacin del nuevo Sistema general de pensiones por la Ley 100 de 1993; y c) la descentralizacin del gasto social originada en la misma Constitucin de 1991 y en la Ley 60 de 1993. A los factores anteriores deben sumarse las expectativas creadas por la explotacin de los yacimientos petroleros de Cusiana y Cupiagua, que contribuyeron a relajar la restriccin presupuestal. Los principales desequilibrios acumulados en la dcada del noventa son los siguientes: La dependencia del balance del Sector Pblico No .inanciero (SPN.) del supervit de los sectores de Ecopetrol y la Seguridad Social y la elevada inflexibilidad del gasto de funcionamiento e inversin del Gobierno Nacional Central. La ausencia de fondos para cubrir las obligaciones pensionales a cargo del Gobierno Central y las entidades territoriales. La existencia de regmenes especiales de pensiones en varias empresas, entidades y sectores del Estado. La existencia de numerosos beneficios tributarios que disminuyeron el recaudo y propiciaron la evasin. A pesar de los esfuerzos realizados durante los aos noventa, la deuda pblica colombiana creci sustancialmente y el dficit fiscal se mantuvo por encima de 4% del PIB. As, el Gobierno se vio en la obligacin de iniciar un programa de
'
ajuste con el .ondo Monetario Internacional (.MI). El programa contempla acciones para desacelerar el crecimiento del gasto pblico, restricciones al endeudamiento territorial y mecanismos para hacer sostenible el sistema pensional. Aunque el ajuste fiscal adelantado por la administracin anterior tena como objetivo desacelerar el crecimiento de la deuda, la deuda neta pas de 29,5% del PIB en 1998 a 47,7% en 2001 (cuadro 16 y grfico 24).
CUADRO
16
Saldos de la deuda pblica del SPN.

1996 23.132 13.019 10.113 22,9 12,9 10,0 1997 32.758 17.742 15.016 26,9 14,6 12,3 1998 41.459 24.722 16.737 29,5 17,6 11,9 1999 59.117 33.129 25.988 39,0 21,9 17,1 2000 78.497 42.155 36.342 45,2 24,3 20,9 2001 91.003 50.495 40.508 47,7 26,6 21,1
Concepto Deuda total (mm $) Externa Interna Deuda total (% del PIB) Externa Interna
.uentes: Direccin General de Poltica Macroeconmica, Confis, Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico.
Tasas de crecimiento real de la deuda

GR.ICO
24
Porcentaje
35 30 25 20 15 10 5 0 1997 1998 1999 2000 2001
29 22
19
.uente: Confis, documento asesores, 02 de 2002.
'
Acuerdo Stand By con el .MI, 2003-2004

El acuerdo firmado con el .ondo Monetario Internacional establece metas en el rea fiscal, monetaria y externa. En el rea fiscal, el balance del Sector Pblico Consolidado (SPC) plantea una reduccin del dficit de 4,0% del PIB en 2002, a 2,4% en 2003 y 2,1% en 2004. Este balance implica una reduccin del dficit en el Gobierno Central de 6,5% en 2002 a 3,9% en 2004 (cuadro 17). Como resultado del ajuste, la deuda pblica como porcentaje del PIB pasar de 48,4% en 2002 a 48,6% en 2004. Este comportamiento es consistente con un supervit primario en el SPN. de 0,7% del PIB en 2002, 3,0% en 2003 y 3,2% en 2004. Sin embargo, el objetivo de mediano plazo es reducir el nivel actual de endeudamiento, con el fin de generar un mayor espacio para el consumo y la inversin privada.
CUADRO
17
Proyecciones del Sector Pblico Consolidado (% del PIB)

2000 (3,5) (5,6) 2,0 0,5 0,2 (0,4) (0,1) (0,1) (0,1) (0,1) (3,3) 1,6 (1,8) 3,4 2001 (3,7) (5,7) 1,9 0,7 0,2 (0,7) (0,2) (0,1) (0,4) 0,3 (3,2) 1,4 (1,7) 3,2 2002 (4,6) (6,4) 1,8 0,8 0,3 (0,6) (0,2) (0,1) (0,3) (4,0) 0,3 (2,5) 2,8 2003 (2,5) (4,7) 2,1 0,4 0,1 (0,4) (0,1) (0,1) (0,2) (2,5) 2,8 (0,2) 3,1 2004 (2,0) (4,1) 2,1 0,3 0,2 (0,6) (0,2) (0,1) (0,2) (2,1) 3,3 0,5 2,8 2005 (2,2) (3,4) 1,2 0,4 0,4 (0,5) (0,2) (0,1) (0,2) (2,0) 3,0 1,4 1,7 2006 (2,5) (3,3) 0,8 0,3 0,4 (0,4) (0,2) (0,1) (0,1) (2,2) 2,8 1,6 1,2
Balances por periodo [dficit (-), supervit (+)] 1. Sector pblico no financiero Gobierno Nacional Central Sector descentralizado 2. Balance cuasifiscal del Banco de la Repblica 3. Balance del .ogafn 4. Costo de la reestructuracin financiera Ley de Vivienda Liquidacin Caja Agraria Capitalizacin Banca Pblica 5. Discrepancia estadstica Sector pblico consolidado Balance primario del sector pblico no financiero Gobierno Nacional Central Sector descentralizado .uente: Confis.
'
Este escenario de ajuste fiscal tiene en cuenta los efectos de la reforma al Sistema general de pensiones, los ingresos adicionales de la reforma tributaria y el ahorro generado por la aprobacin del Referendo y la reestructuracin de la administracin pblica. El ajuste llevar a que la deuda pblica se estabilice en el 47,7% del PIB al finalizar 2006. Sin embargo, el objetivo de mediano plazo es reducir el nivel actual de endeudamiento total, con el fin de generar un mayor espacio para el consumo y la inversin privada. La senda consistente de la deuda neta del SPN., dados los balances primarios para el perodo en cuestin es como sigue: 48,4% en 2003, 48,6% en 2004, 47,5% en 2005 y 47,7% del PIB en 2006 (cuadro 18).
CUADRO
18
Proyeccin de la deuda pblica del SPN. (% del PIB)

2000 40,3 -4,5 1,0 2,8 6,7 46,3 3,8 42,5 2001 45,5 -3,9 0,6 2,6 5,7 50,5 5,0 45,4 2002 50,0 -4,2 0,4 2,1 5,6 53,9 5,0 48,9 2003 51,3 -4,0 -0,2 2,0 4,4 53,4 5,0 48,4 2004 53,1 -3,6 -0,2 1,4 2,9 53,6 5,0 48,6 2005 52,9 -2,9 -0,6 1,1 1,9 52,5 5,0 47,5 2006 53,6 -2,1 -0,8 0,9 1,1 52,7 5,0 47,7
Concepto Gobierno Nacional Central Seguridad Social Ecopetrol Regionales y locales Resto de entidades 1. Consolidado entidades 2. TES en poder del SPN. diferente del ISS 3. Saldo de deuda neta consolidada (1) - (2)
.uente: Confis.
6 . Proyecciones de ahorro e inversin

El escenario macroeconmico para los prximos cuatro aos parte de un dficit en la Cuenta Corriente que oscila entre 1,2% y 2,2% del PIB y de un aumento de la tasa de ahorro domstico de 11,9% a 12,6% del PIB. El escenario macroeconmico para 2002 y 2003 implica un dficit en la Cuenta Corriente entre 1,9% y 1,2% del PIB y una tasa de ahorro domstica entre 12,2% y 12,7%.
'!
Teniendo en cuenta los mayores pagos de deuda externa privada y el menor endeudamiento neto del sector pblico y el nivel de la inversin extranjera directa, el espacio de la financiacin del sector pblico estar a cargo del exceso de ahorro que generar el sector privado domstico. Se espera que con los resultados del ajuste previsto, el ahorro generado por el sector privado est enteramente dirigido a la financiacin de la inversin productiva, y el mayor ahorro pblico se destine a financiar inversin pblica de alto impacto, lo cual redundar en una mayor tasa de crecimiento de la economa (cuadro 19).
Balance macroeconmico y su financiamiento (% del PIB)
1999
0,6 12,9 7,1 5,8 0,0 13,5 13,2 0,3 0,0 -0,6 -0,7 -0,3 -0,4
CUADRO
19
Concepto
(A Saldo en cuenta corriente1/
2/
2000
0,5 13,4 7,7 5,6 0,0 13,9 11,6 2,3 0,0 -0,5 0,4 0,1 1,0
2001
-1,9 14,7 8,4 5,8 0,5 12,8 9,8 2,6 0,5 1,9 3,1 0,2 1,5
2002
-1,9 14,0 8,0 5,5 0,5 12,2 10,2 1,5 0,5 1,9 1,5 0,8 0,5
2003
-1,2 13,8 7,9 5,6 0,4 12,7 9,2 3,1 0,4 1,2 1,6 0,0 0,5
2004
-1,5 14,6 9,1 5,4 0,2 13,1 9,6 3,3 0,2 1,5 2,0 0,0 0,5
2005 2006
-1,6 14,8 9,3 5,4 0,0 13,2 9,7 3,5 0,0 1,6 2,1 0,0 0,5 -2,0 15,2 9,9 5,3 0,0 13,3 10,1 3,2 0,0 2,0 2,4 0,0 0,5
(B) Inversin (1) Privada (B) - (2) (2.a) Pblica3/ (2.b) Plan Colombia (C) Ahorro (A) + (B) (3) Privado (C) - (4) (4.a) Pblico3/ (4.b) Transferencias Plan Colombia (D) .inanciamiento cuenta corriente (5) Cuenta de capital1/ (6) Errores y omisiones (7) Cambio en reservas (5) + (6) - (D) .inanciamiento del balance (Inversin-Ahorro) (E) Balance privado (1)-(3) (7) .inanciamiento externo1/ Inversin extranjera directa neta Endeudamiento externo neto (8) .inanciamiento interno (E) - (7) Balance sector pblico no financiero (.) Balance pblico (combinado) (9) .inanciamiento externo (excluido privatizaciones y concesiones)1/ (10) .inanciamiento interno (.)-(9)-(11) (11) Privatizaciones y concesiones1/ .inanciamiento externo (7) + (9) + (11)
1/
-6,0 -1,5 1,6 -3,0 -4,6 6,9 5,5 0,8 4,7 0,0 -0,7
-3,8 -0,9 1,7 -2,6 -3,0 3,5 3,3 0,7 2,0 0,6 0,4
-1,4 1,4 2,9 -1,5 -2,7 3,7 3,2 1,8 1,4 0,0 3,1
-2,2 1,2 1,8 -0,6 -3,3 4,6 4,0 0,4 3,7 0,0 1,5
-1,3 0,6 1,8 -1,3 -1,9 2,5 2,5 1,0 1,4 0,0 1,6
-0,6 1,5 2,0 -0,5 -2,0 2,0 2,1 0,5 1,6 0,0 2,0
-0,4 1,4 1,9 -0,5 -1,7 2,2 2,0 0,7 1,3 0,0 2,1
-0,2 1,9 1,8 0,1 -2,1 2,5 2,2 0,5 1,7 0,0 2,4
Cifras de la Balanza de pagos. - 2/ Cifras de macroflujos. - 3/ Cifras Confis. .uentes: Banco de la Repblica, Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico, Departamento Nacional de Planeacin.
'"
Anexo
Plan de inversiones, 2003 - 2006 - Regionalizacin preliminar e indicativa Total general - Cifras en millones de pesos constantes, 2002
Costa Atlntica 514.231 29.502 9.233 97.828 0 166.028 12.910.424 1.387.467 0 10.959 15.125.672 Occidente 469.625 57.428 5.460 173.358 312 31.162 19.996.400 2.549.227 0 12.293 23.295.265 Centro Oriente 363.880 34.963 12.641 161.806 0 54.116 15.201.706 3.877.862 0 3.076 19.710.049 Orinoquia 57.133 22.728 464 23.379 0 34.657 3.084.946 1.871.906 0 6.981 5.102.194 Amazonia 263.916 11.798 2.783 4.090 0 7.693 1.649.448 94.710 0 7.364 2.041.802 Bogot 87.835 35.468 6.331 65.702 0 5.513 5.550.545 711.422 0 2.800 6.465.616 Nacional 3.402 1.131.551 3.225.614 189.750 4.378.045 636.883 10.442.096 19.885.718 406.857 134.295 40.434.212 Total 1.760.022 1.323.439 3.262.525 715.914 4.378.357 936.051 68.835.565 30.378.312 406.857 177.767 112.174.811
Sector .IP Gobierno Defensa Justicia Hacienda Agricultura Social Infraestructura Organismos de control Medio ambiente Total general
.uentes: DNP - DI.P.
'#
Anexo
Plan de inversones, 2003 - 2006 Millones de pesos constantes, 2002

Total Central 3/ 1.760.022 1.317.850 2.907.066 715.914 4.378.357 936.051 12.722.831 5.699.470 406.857 177.767 31.022.186 Descentralizado Sistema Gral. Participacin 4/ participaciones privada 0 5.589 355.459 0 0 0 1.140.133 8.136.570 0 0 9.637.751 0 0 0 0 0 0 51.872.282 0 0 0 51.872.282 0 0 0 0 0 0 3.100.319 16.542.272 0 0 19.642.591 Total general 1.760.022 1.323.439 3.262.525 715.914 4.378.357 936.051 68.835.565 30.378.312 406.857 177.767 112.174.811
Sectores
.ondo de Inversiones para la Paz Gobierno Defensa Justicia Hacienda Agricultura Social1/ Infraestructura2/ Organismos de control Medio ambiente Total general
1/ 2/ 3/
Corresponde a salud, trabajo, educacin, cultura, vivienda, saneamiento bsico y regalas. Incluye comunicaciones, transporte, minas y energa y sistemas de transporte masivo. Rama Legislativa, Judicial y Ejecutiva, Organizacin Electoral, Ministerio Pblico, Contralora y establecimientos pblicos del orden nacional. Empressas Industriales y Comerciales del Estado y Sociedades de Economa Mixta,
4/
.uente: DNP-DI.P.
'$

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Hacia un Estado Comunitario

Departamento Nacional de Planeacin ISBN 8025-43-5

Departamento Nacional de Planeacin

Hacia un Estado Comunitario

154 155 155 157 159 160 161

259 261 262 262 268 268 269 272 275

281 283 283 285 287 289 292

Ley 812 de 2003

Plan Nacional de Desarrollo 2002-2006 Brindar seguridad democrtica

Hacia un Estado Comunitario

Bases Plan Nacional de Desarrollo 2002-2006 Objetivos

Brindar seguridad democrtica

Bases Plan Nacional de Desarrollo 2002-2006 Hacia un Estado Comunitario

25.000 20.000 15.000 10.000 5.000 0

.uente: Ejrcito Nacional y Polica Nacional.

Bases Plan Nacional de Desarrollo 2002-2006 Objetivos

Impulsar el crecimiento econmico sostenible y la generacin de empleo

Bases Plan Nacional de Desarrollo 2002-2006 Hacia un Estado Comunitario

3,0 2,0 1,0

0,0 -1,0 -2,0 -3,0 -4,0 -5,0

-3,80 1985-1994 1995-1999 Diferencia

Bases Plan Nacional de Desarrollo 2002-2006 Objetivos

Bases Plan Nacional de Desarrollo 2002-2006 Hacia un Estado Comunitario

Construir equidad social

Bases Plan Nacional de Desarrollo 2002-2006 Objetivos

Indicadores de pobreza y desigualdad, Colombia 1978-2000

Indicadores de pobreza Tasa de pobreza (%) Tasa de indigencia (%) 59 25 59 27

Tasa de pobreza (%)

Tasa de pobreza (%)

Nacional Coeficiente de Gini

Bases Plan Nacional de Desarrollo 2002-2006 Hacia un Estado Comunitario

Incrementar la transparencia y eficiencia del Estado

Bases Plan Nacional de Desarrollo 2002-2006 Objetivos

Bases Plan Nacional de Desarrollo 2002-2006 Brindar seguridad democrtica

Brindar seguridad democrtica

Hacia un Estado Comunitario

Bases Plan Nacional de Desarrollo 2002-2006 Brindar seguridad democrtica

Bases Plan Nacional de Desarrollo 2002-2006 Hacia un Estado Comunitario

1 . Control del territorio y defensa de la

Bases Plan Nacional de Desarrollo 2002-2006 Brindar seguridad democrtica

.uente: Ministerio de Defensa.

Bases Plan Nacional de Desarrollo 2002-2006 Hacia un Estado Comunitario

Bases Plan Nacional de Desarrollo 2002-2006 Brindar seguridad democrtica

Actos violentos perpetrados por grupos al margen de la ley

Ao 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001

.uente: Ministerio de Defensa. .uente: Dijin.

.uente: Pax Christi.

Bases Plan Nacional de Desarrollo 2002-2006 Hacia un Estado Comunitario

2001 1.241.260,0 292.322,0 2.554,5 1.732,0 703,0 1.538.571,5

Transporte terrestre Transporte areo5/ Total nacional

Bases Plan Nacional de Desarrollo 2002-2006 Brindar seguridad democrtica

Evolucin de los delitos de mayor impacto social 1990-2001

Bases Plan Nacional de Desarrollo 2002-2006 Hacia un Estado Comunitario

Bases Plan Nacional de Desarrollo 2002-2006 Brindar seguridad democrtica

Bases Plan Nacional de Desarrollo 2002-2006 Hacia un Estado Comunitario

a. .ortalecimiento de la .uerza Pblica, la inteligencia y la capacidad disuasiva

i. Profesionalizacin y fortalecimiento de las .uerzas Militares

Bases Plan Nacional de Desarrollo 2002-2006 Brindar seguridad democrtica

ii. Profesionalizacin y fortalecimiento de la Polica Nacional

Bases Plan Nacional de Desarrollo 2002-2006 Hacia un Estado Comunitario

iii. .ortalecimiento de la inteligencia

Bases Plan Nacional de Desarrollo 2002-2006 Brindar seguridad democrtica

Tal como se ver en la seccin de promocin de la cooperacin ciudadana.