LEGISLACIÓN PREVISIONAL Y EQUIDAD DE GENERO EN AL Laura Pautassi

Los sistemas de pensiones en Amrica Latina: un anlisis de gnero
CAPTULO 3
LEGISLACIN PREVISIONAL Y EQUIDAD DE GNERO EN AMRICA LATINA
Laura Pautassi* En este trabajo se evalan los efectos de los cambios en los sistemas de pensiones, incluidos aquellos que son especficos y se relacionan con la superacin de la falta de igualdad entre hombres y mujeres. Las reformas previsionales en Amrica Latina no constituyen simples modificaciones dentro del rango de posibilidades que ofrecen los principios de organizacin de los sistemas de seguridad social antes vigentes. Significan, ms bien, la imposicin de un nuevo modelo: sistemas de ahorros capitalizados individualmente y administrados en forma privada, que reemplazan en su totalidad el sistema anterior o lo complementan con otras formas de reparto. Se trata de reformas de los propios objetivos fundacionales de la institucin, lo que configura un nuevo modelo sobre el cual hay muy poca experiencia y cuyos efectos son de largo plazo. Las evaluaciones de los sistemas reformados se centran principalmente en los costos fiscales, las ventajas o desventajas financieras de la capitalizacin, la consolidacin de un mercado de capitales y la rentabilidad de las administradoras de fondos de pensiones. Sin embargo, son escasos los anlisis del impacto de las reformas sobre los individuos y poco se dice y se sabe acerca de la cobertura real del sistema, el monto de las pensiones y, en particular, la calidad de vida de los beneficiarios, hombres y mujeres.
* Consultora de la Unidad Mujer y Desarrollo de la CEPAL.
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Cuadernos de la CEPAL
En trminos de gnero, las desigualdades ms notorias de los actuales sistemas de pensiones se relacionan con la cobertura, la edad de retiro, la utilizacin de tablas actuariales diferenciadas para el clculo del beneficio y el monto de la pensin para la mujer. Esta situacin de falta de equidad es preocupante, en especial si se toma en cuenta que las tendencias demogrficas muestran que, en Amrica Latina, viven ms ancianas que ancianos. Las condiciones de vida de la poblacin latinoamericana se han deteriorado en varios pases en los ltimos aos y, a la vez, ha aumentado el nmero de adultos mayores que vive en condiciones de pobreza. Esto no solo incide adversamente en las condiciones de vida de estas personas, sino que agrava el conflicto generacional, porque prima un criterio tcnico-poltico que sugiere que el futuro de las personas activas y de los nios es ms importante que el presente de quienes estn en la etapa pasiva de la vida.1 Es decir, los ancianos no son considerados como los ms vulnerables entre los vulnerables y, por lo tanto, se priorizan las acciones dirigidas a los jvenes y adultos. En consecuencia, se deja un mnimo de recursos para asistir a la poblacin anciana que no cuenta con cobertura previsional, ya sea mediante programas asistenciales focalizados o con una difusa garanta de pensin mnima. Si a ello se agrega que la relacin afiliado/cotizante activo ha ido descendiendo en los ltimos aos hasta llegar, en la mayora de los pases, a un promedio de entre 50% y 60%, es un hecho que cada vez se excluye a ms personas de los beneficios del sistema previsional.2 Las amplias y variadas expresiones de precariedad laboral y exclusin social que se constatan en la regin alertan acerca de las tendencias hacia una creciente incertidumbre entre ciudadanos y ciudadanas con respecto a sus oportunidades de vida, as como tambin al riesgo de verse inmersos en una situacin de pobreza y marginalidad social. Las reformas previsionales no contemplaron las situaciones discriminatorias. Tampoco se orientaron hacia una ampliacin de la cobertura de las redes de seguridad social, sino que ms bien transfirieron a los ciudadanos y ciudadanas gran parte de la cobertura de proteccin frente a los riesgos sociales. Como resultado, se diluyen tanto la responsabilidad social como la cobertura universal y se deja en manos del propio interesado la responsabilidad de su situacin futura.
1 2 En esta direccin apunta el Informe del Banco Mundial (1994), que puede considerarse como una referencia obligada en materia de reformas previsionales. El porcentaje de afiliados que son cotizantes activos en los nuevos sistemas previsionales es de slo un 48% a un 53% en Argentina, Colombia y Chile, de un 67% en El Salvador y un 82% en Mxico y Uruguay. Es precisamente en Chile donde dicho porcentaje ha decrecido en forma constante: de un 76% en 1981 a un 53% en 1998 (Mesa-Lago, 2000, p. 25).
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Es necesario, entonces, comprender que la seguridad social no implica una cuestin solo econmica, sino tambin poltica y cultural. Est vinculada al crecimiento econmico, pero adems a la definicin del conjunto de las oportunidades de vida de la poblacin, a las propias formas de integracin social. A la luz de las actuales tendencias econmicas surgen los siguientes interrogantes: es la seguridad del ingreso ms importante que la rentabilidad?, qu se debe privilegiar, lo bsico y necesario antes que lo mximo? O bien, una mayor cobertura antes que una ms alta capitalizacin de fondos? La capitalizacin individual presupone ingresos regulares y sucientes a lo largo de la etapa activa del ciclo de vida, pero la experiencia latinoamericana muestra que se est lejos de esa situacin, tanto en el caso de los hombres como de las mujeres. Si bien ningn sistema elimina completamente el riesgo, lo deseable es que, al menos, este se distribuya entre todos. En otras palabras, no se trata de analizar en qu forma se extrae compulsivamente el ahorro de trabajadoras y trabajadores, sino que antes debe plantearse cmo se genera esa capacidad de ahorro, que debe provenir de mayores ingresos por trabajo o de otras fuentes. Y si a ello se agrega la intermitencia del trabajo femenino, debido a las tareas reproductivas, la situacin se torna an ms compleja. En todo caso, no se trata de discriminar entre quienes acceden al sistema previsional por sus propios ingresos y aquellos que lo hacen por la va matrimonial (viudez) o que no tienen ninguna cobertura, debindoseles garantizar una renta mnima. Es preciso asegurar que exista mayor igualdad, lo cual es muy diferente a reducir la seguridad social a un gasto focalizado en los indigentes. Es as que las mujeres, miembros de grupos en desventaja, pierden en mltiples sentidos. La situacin descrita es primordialmente el resultado de la inseguridad de las personas cuando deviene la prdida de la red de seguridad laboral, que tradicionalmente materializaba los derechos econmicos y sociales. Entonces, cmo deben garantizarse esas condiciones bsicas de existencia autnoma en contextos donde prevalecen la discriminacin y la falta de oportunidades para un gran nmero de ciudadanos y ciudadanas? Este es un interrogante crucial para analizar las reformas previsionales desde una perspectiva de gnero. Con fines expositivos se presenta una conceptualizacin de la seguridad social desde una perspectiva de gnero, precisando su alcance y teniendo en cuenta la dimensin histrica. Conocer todo el proceso nacimiento, desarrollo y crisis de los sistemas de seguridad social es decisivo para entender las reformas llevadas a cabo desde la dcada de 1980. Entre otras razones, porque los resultados de dicha transformacin dependen de la dinmica del modelo precedente y cobran mayor relevancia si se considera la perspectiva de gnero.
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Como la vejez es una de las contingencias ms difciles de determinar, resulta indispensable determinar su alcance, ya que tiene una especificidad de gnero que no puede dejarse de lado en los anlisis de la seguridad social. En la seccin II se busca demostrar cmo se acentu la desigualdad previa con los procesos de reforma, al generar sistemas de pensiones excluyentes. El nuevo paradigma previsional se revisa en la tercera seccin, donde se establece la relacin entre mercado de trabajo, economa del cuidado y sistema de previsin. Finalmente, las conclusiones y recomendaciones tienen por propsito precisar las enseanzas que pueden extraerse de los procesos de reforma en los cinco pases seleccionados, en relacin con la situacin de la mujer y de aquellos que no califican para acceder a un sistema de pensiones.
I. SEGURIDAD SOCIAL EN AMRICA LATINA: UNA LECTURA DESDE LA PERSPECTIVA DE GNERO

La nocin de seguridad social se encuentra estrechamente vinculada a una reestructuracin de la relacin entre el Estado y la economa en las sociedades capitalistas modernas. De esta manera, los modernos estados de Bienestar, como los de tipo liberal han buscado por diferentes vas garantizar legalmente la seguridad o el bienestar de sus ciudadanos y ciudadanas por medio de polticas pblicas. Estas polticas comprenden transferencias masivas de ingresos a diversos grupos sociales, infraestructura fsica, servicios sociales, polticas sociales en educacin, vivienda y salud, as como tambin regulaciones que ataen a la economa, el papel del Estado, la distribucin del poder y la organizacin del control social.
1. PRECISIONES CONCEPTUALES SOBRE SEGURIDAD SOCIAL El concepto amplio de seguridad social incluye los siguientes programas: 1) seguros sociales, como i) pensiones de vejez (denominadas de jubilacin o retiro), invalidez y muerte o sobrevivientes; ii) atencin mdico-hospitalaria y prestaciones monetarias por riesgos ocupacionales (accidentes del trabajo y enfermedades profesionales); iii) atencin mdico-hospitalaria y transferencias monetarias por maternidad o enfermedad comn; iv) prestaciones monetarias o indemnizacin por desempleo; 2) asignaciones o subsidios familiares; 3) asistencia social, que comprende pensiones no contributivas o atencin mdico-
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hospitalaria gratuita para personas carentes de recursos y, 4) sistemas nacionales de salud, en su mayora administrados por los ministerios de salud de cada pas. Se distingue entre seguro social, que cuenta con aportes de los beneficiarios y de los empleadores, el Estado o ambos, y asistencia social, que no se funda en el principio del seguro es decir, los gobiernos deciden que ciertos grupos de ciudadanos y ciudadanas necesitan asistencia, y que esta debe ser pagada por el Estado mediante diversos mecanismos de distribucin. La seguridad social habitualmente se refiere a formas colectivas de previsin; sin embargo, resulta til incluir tambin bajo el ttulo de seguridad social, en el sentido genrico, a las personas que se encargan ellas mismas de cubrir sus propios riesgos: ahorros privados para jubilacin, por ejemplo, o plizas de seguro de vida. Dentro de los derechos humanos, la OIT ha sealado varios que son imprescindibles y necesarios en todo proceso de desarrollo y los ha plasmado en la Declaracin relativa a los principios y derechos fundamentales en el trabajo (1998). En ella, considerando la justicia social como esencial para garantizar una paz universal, se estima que el crecimiento econmico no es suficiente para asegurar la equidad, el progreso social y la erradicacin de la pobreza. Por ello, se promueve la instauracin de polticas sociales slidas que garanticen determinados derechos fundamentales: a) la libertad de asociacin y la libertad sindical y el reconocimiento efectivo del derecho de negociacin colectiva; b) la eliminacin de todas las formas de trabajo forzoso u obligatorio; c) la abolicin efectiva del trabajo infantil y, d) la eliminacin de la discriminacin en materia de empleo y ocupacin. Finalmente, cabe sealar que la expresin proteccin social ha comenzado a remplazar, desde hace poco tiempo, la de seguridad social, lo que supone un retroceso. Por seguridad social se entenda un paquete amplio de previsin, con un papel fuerte del Estado no solo en la previsin, sino tambin en la regulacin y el financiamiento. Por el contrario, la idea de proteccin social implica un modelo mucho ms restringido y marca el alejamiento de una actividad estatal tan amplia como esa, para acercarse a otra en la que las personas, las familias y las comunidades desempean un papel ms activo.
2. PERSPECTIVA HISTRICA En las primeras etapas de desarrollo de los seguros sociales europeos, las mujeres an no tenan acceso a los derechos de la ciudadana poltica, a la vez que registraban una escasa representacin en el mercado de trabajo, donde sus salarios eran inferiores a los
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percibidos por los hombres. Por lo tanto, ni siquiera eran consideradas como potenciales beneficiarias de derechos sociales, salvo en los casos de pobreza, discapacidad y maternidad.3 En la lucha de los movimientos de mujeres a fines del siglo XIX, sus reivindicaciones se dividan entre las de la clase media, que buscaban un ingreso propio por su trabajo, sosteniendo que empleo y maternidad no podan coexistir, y las de la clase baja que, por necesidad econmica, estaban obligadas a combinar ambas cosas. En el centro de la atencin del denominado feminismo maternalista, las mujeres pobres, las madres solteras y las esposas de la clase obrera incluyeron la reivindicacin de la maternidad en s misma, con independencia del estatus ocupacional o matrimonial de la mujer, o de su situacin socioeconmica. La maternidad era, para esta variante del feminismo, la condicin unificadora del sexo femenino; al reivindicar los derechos de las madres pobres, reivindicaba los de todas las madres, estableca la maternidad como una funcin social (no puramente individual o familiar) y, por lo tanto, susceptible a ser remunerada. Fue as que, en 1919, la Agencia Internacional del Trabajo (luego OIT) aprob la Convencin de Washington, en la que se recomendaba otorgar a todas las trabajadoras un permiso por maternidad de seis semanas antes y despus del parto, la garanta de un ingreso que sustituyera los salarios y, adems, servicios mdicos gratuitos. Luego de la posguerra se consolidan los denominados Estados de bienestar (EB),4 que fueron establecidos sobre la base de un acuerdo distributivo que tena como eje la relacin de trabajo, estructurados a partir de un sistema asegurador que garantizaba la cobertura ante contingencias sociales y bajo la lgica de un sistema capitalista de produccin orientado a asegurar el pleno empleo masculino. No hubo, desde los inicios de este esquema, pretensin alguna de considerar la inclusin de las mujeres en la fuerza de trabajo. El principal objetivo del Estado de bienestar moderno, particularmente en el caso de los pases europeos de la posguerra que sirvi de referencia a los latinoamericanos consisti en garantizar legalmente la seguridad social, sobre la base de transferencias monetarias, servicios, infraestructura fsica y polticas reguladoras en las reas de educacin, vivienda, seguro social, proteccin laboral y asistencia familiar. A partir de fines de la dcada de 1950, los distintos Estados de bienestar indujeron una transformacin en el universo familiar y en las condiciones de realizacin del trabajo del hogar. El fenmeno del
3 4 Se sigue el anlisis desarrollado por Bock (1993) y en Pautassi (2000) Las principales denominaciones utilizadas han sido: welfare state (Estado de bienestar anglosajn), Wohlfahrtsstaat o Sozialstaat (Estado de bienestar o Estado social alemn), y tat-providence (Estado providencia francs).
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equipamiento domstico simplific tareas hogareas y, a la vez, empuj a la mujer a salir de ese mbito. Este cambio permiti a muchas mujeres mantenerse en el mercado de trabajo y, simultneamente, se les abrieron nuevos empleos y carreras, logrando as alcanzar mayor autonoma en relacin con el vnculo conyugal y familiar. Ahora bien, por una parte, los servicios sociales fueron beneficiosos para impulsar una mayor emancipacin de las mujeres, pero, al mismo tiempo, les imponan estereotipos de conducta: el Estado otorga, pero tambin controla. Es decir, el Estado de bienestar provee asistencia a las mujeres al precio de consolidar su dependencia. En trminos legales, la relacin jurdica en los modernos Estados de bienestar son los llamados derechos de ciudadana, mediante los cuales se garantiza un conjunto de derechos sociales derivados de los derechos laborales.5 En relacin con los derechos econmicos o sociales, el primero que se reconoci fue el derecho al trabajo, esto es, a elegir una ocupacin en cualquier rama de actividad que legtimamente demande capacidades tcnicas. Los derechos de la ciudadana implicaban la concesin de un estatus legal y prctico respecto de los derechos de propiedad, en tanto eran considerados como derechos constitucionales, otorgados sobre la base de la condicin de ciudadano o ciudadana y no de acuerdo con un comportamiento real o con una contraprestacin. No obstante la centralidad de los derechos de ciudadana, histricamente este arreglo institucional signific un esfuerzo de reconstruccin tica, poltica y econmica de una Europa devastada por dos guerras mundiales, ensayndose medidas similares en los distintos contextos nacionales. Las redes de proteccin o seguridad social dependan fundamentalmente de la red de seguridad laboral, la cual se constituye mediante un complejo institucional que abarca todos los mbitos que ataen a la relacin de trabajo (Standing, 1992, pp. 47 y 48). Esta red implicaba: i) seguridad en el mercado de trabajo, mediante polticas pblicas de sostenimiento de la demanda efectiva, complementadas con la absorcin va empleo pblico (desempleo disfrazado); ii) seguridad en el ingreso por concepto de trabajo, mediante polticas de salario mnimo, legislacin del tipo igual remuneracin por igual tarea y esquemas de seguro social; iii) seguridad en el puesto de trabajo, mediante legislacin respecto de la estabilidad del contrato de trabajo, el despido, el preaviso, las licencias obligatorias; iv) seguridad en las condiciones de trabajo, mediante medidas de higiene, salud, limitacin de las horas trabajadas y legislacin sobre accidentes
Aqu se ubica el clsico anlisis de Marshall y Bottomore (1996), que distingue tres tipos de ciudadana: la civil, la poltica y la social.
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laborales, y v) seguridad en la representacin de los intereses del trabajo, incluida la negociacin colectiva y la organizacin sindical. El Estado de bienestar no es neutro, ya que no constituye slo un conjunto de servicios y prestaciones, ms ciertas reglas para la regulacin de las relaciones laborales, sino que comprende una combinacin de ideas con respecto al significado de la sociedad, la familia, la economa, la equidad y los roles de mujeres y hombres. El ideario tradicional en el que se bas este tipo de arreglo institucional solidaridad, ciudadana comenz a desintegrarse a la par con los cambios que se iban sucediendo en el contexto econmico y poltico internacional, los que llevaron a una reformulacin de sus principios y lgica de funcionamiento. Asimismo, el trabajo no remunerado, pero socialmente til, no fue considerado en absoluto y la economa era percibida como neutral en trminos de gnero. De esta manera se fue construyendo una dialctica entre particularismo y universalismo, con un marcado predominio del primero sobre el segundo, que desvirtu gradualmente el pretendido contenido universalista de la poltica de seguridad social. En el contexto del mercado laboral de Amrica Latina, esta experiencia fue ms marcada.
3. COBERTURA DE LA SEGURIDAD SOCIAL De acuerdo con el desarrollo histrico-institucional se disearon diferentes sistemas de seguridad social, en los que la relacin jurdica instrumental se configura como una relacin de proteccin, por la cual un sujeto (entidad gestora) provee las prestaciones determinadas legalmente a otro sujeto (beneficiario), con la finalidad de satisfacer la necesidad actual de este. El punto de partida es el concepto de contingencia, que alude a un acontecimiento o hecho futuro que, en caso de producirse, acarrea consecuencias daosas para el individuo, lo que lleva a la necesidad de protegerlo a l, o a un grupo de individuos, ante dicha eventualidad. La proteccin del sistema de seguridad social comienza a actuar una vez configurada la contingencia, que segn la clasificacin contemplada en la mayora de las legislaciones, puede corresponder a tres tipos: Contingencias patolgicas: previsiones ante eventuales enfermedades (seguro de salud), accidentes o enfermedades derivadas del trabajo (pensiones por invalidez o enfermedad); Contingencias socioeconmicas: recaudos que se establecen ante la posibilidad de prdida de ingresos (jubilacin o pensin) o de
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falta de trabajo (seguro de desempleo), as como a causa de la expansin de la familia (asignaciones familiares); Contingencias biolgicas: precauciones que se toman durante la vida activa para asegurar la proteccin de los poseedores de derechos (pensin para el cnyuge suprstite o hijos menores), en caso de muerte (gastos de sepelio), o una pensin para aquellos no trabajadores y trabajadoras carentes de recursos (pensiones graciables o no contributivas).
En todos los casos, lo protegido es aquello que, en caso de ausencia, se entiende como privacin. Por ello la contingencia est ligada indisolublemente a la carencia en el concepto ms tradicional de la seguridad social-, o al estado de necesidad de la persona en la visin actual. En cualquiera de los casos, debe vincularse a la proteccin de la cobertura, esto es, a la superacin de esa carencia o necesidad. Otra de las clasificaciones que se han utilizado para referirse a la cobertura es la siguiente (Mesa Lago y Bertranou, 1998): i) Cobertura legal: todos los ciudadanos o residentes de un pas tienen derecho a cobertura, pero en la prctica solo un pequeo grupo accede a los beneficios del sistema. En el contexto latinoamericano esta diferencia es muy importante, ya que grandes grupos de poblacin estn excluidos de facto de tales beneficios; ii) Cobertura estadstica: se refiere al nmero de afiliados o de contribuyentes activos que se encuentran registrados en el sistema; iii) Cobertura real: se conoce a travs de censos o encuestas y tiende a mostrar cifras ms concretas acerca de quienes estn efectivamente protegidos. Cabe notar que no existe consideracin alguna de la perspectiva de gnero en la definicin de las contingencias. Esto es, el estado de necesidad se concibe de igual manera para hombres y mujeres. Tampoco se hace mencin al trabajo no remunerado.
4. REFORMAS PREVISIONALES EN AMRICA LATINA A lo largo de los aos ochenta, las posibilidades de seguir sosteniendo un sistema como el descrito se fueron agotando. De diferentes modos y con distintos ritmos, propios de cada contexto especfico, la crisis del EB, entendida como procesos donde se pone en cuestin la estructura de un sistema social (Offe, 1995, p. 43), se manifest, a partir de principios de la dcada de 1980, en la llamada crisis fiscal del estado (OConnor, 1973); un sostenido incremento del fenmeno de exclusin de grandes grupos poblacionales, la gradual modificacin de las formas de divisin internacional del trabajo, por el
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desplazamiento de empresas multinacionales hacia pases con menores costos laborales, entre otras causas, que hizo cambiar los determinantes de la competitividad y aceler las tendencias hacia el aumento de la productividad y la cada del empleo industrial, y la transformacin experimentada por las relaciones familiares, que se volvieron cada vez ms diversas, fueron factores que, a su vez, erosionaron progresivamente el consenso social que sostena el viejo modelo de la seguridad social, basado en la seguridad laboral. En el caso de Amrica Latina, el deterioro de los sistemas de seguridad social, que comenz a mediados de la dcada de 1980, obedeci a las siguientes razones: i) disminucin tanto de los ingresos del sistema como de la cobertura de la poblacin, producto del aumento del desempleo y de la expansin del trabajo informal; ii) procesos hiperinflacionarios que socavaron los salarios reales y volvieron negativos los rendimientos de las inversiones, ya que el capital y los intereses no estaban indizados; iii) aumento de la evasin de los pagos previsionales y de la deuda estatal como consecuencia de lo anterior, ya que el Estado no cumpli sus contribuciones a las pensiones, que paralelamente fueron reajustadas por la va judicial. En materia previsional, los sistemas se reformaron en once pases de Amrica Latina (Chile, Argentina, Per, Colombia, Uruguay, Bolivia, Mxico, El Salvador, Costa Rica, Repblica Dominicana y Nicaragua), donde se impuso un nuevo paradigma: sistemas de ahorro capitalizados individualmente, cedidos a la administracin privada con garantas estatales, que reemplazaron totalmente el sistema pblico o bien se agregaron como complementos de otros pilares de reparto. Esto implic cambios en el funcionamiento de los sistemas y tambin en los principios y valores que los sustentan. Los tipos de regmenes implementados son los siguientes (Mesa Lago y Bertranou, 1998): i) rgimen sustitutivo (Chile, Bolivia, Mxico, el Salvador, Repblica Dominicana y Nicaragua); ii) mixto (Argentina, Costa Rica, Uruguay) y, iii) paralelo (Per y Colombia). Las reformas de la seguridad social ensayadas en cada uno de estos pases latinoamericanos tuvieron lugar en el marco de procesos polticos definidos y no fueron producto de estudios cientficos minuciosos. De hecho, fue necesario efectuar una serie de modificaciones posteriores a la entrada en vigencia de las reformas para suplir deficiencias y salvar errores. En la prctica, no solo ha disminuido la cobertura (real y estadstica) de los sistemas de seguridad social, sino que los ndices de pobreza y de inseguridad socioeconmica aumentan constantemente, a la par con un creciente deterioro de las condiciones de salud y la calidad de vida de la poblacin. Uthoff (2001) seala que los problemas de la cobertura y el insuficiente financiamiento, como tambin el del crecimiento del des70
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empleo y del sector informal, fueron planteados en los debates previos a las reformas, pero que, sin embargo, no se previ en qu forma podran ser considerados en el nuevo marco regulatorio. La libertad de eleccin result ser un eufemismo, dado que el principio subyacente es la obligatoriedad de afiliacin al sistema para todos los trabajadores activos, hombres y mujeres. A su vez, la posibilidad de escoger libremente entre determinadas administradoras de capitalizacin se ve restringida a solo a aquellas cuyo funcionamiento haya sido aceptado. La privatizacin del sistema es otro eufemismo de la reforma, porque an en los casos ms puros de privatizacin, como los de Chile o Bolivia, el Estado cumple un papel fundamental en tanto regula en extremo el funcionamiento del sistema, obliga a la afiliacin, financia los entes encargados de la supervisin y fiscalizacin del sistema (superintendencias); asume el triple costo de la transicin (el dficit del sistema anterior, la pensin mnima para el nuevo sistema y el bono de reconocimiento para quienes se trasladan a este ltimo), y garantiza tanto el rendimiento mnimo de las inversiones del fondo como el monto de la prestacin (pensiones) en caso de quiebra de las administradoras. La cotizacin del empleador es otra de las caractersticas de los nuevos sistemas. En un extremo se sitan Chile, Bolivia, Per, donde se elimin directamente la contribucin por parte del empleador. En los casos de El Salvador y Mxico este aporte no sufri modificaciones y en los de Uruguay y Argentina (por normas posteriores) se redujo, en tanto que en Colombia se increment. La dinamizacin del mercado de capitales es, nuevamente, otro eufemismo utilizado para legitimar las reformas. El incremento del ahorro nacional a largo plazo tambin ha sido esgrimido como argumento para justificar las reformas previsionales. Sin embargo, los capitales acumulados por los trabajadores en sus cuentas deben compararse con el costo fiscal de la transicin. La deuda previsional implcita de algunos pases de Amrica Latina alcanza valores altamente significativos. En sntesis, los problemas que presentan estos nuevos regmenes son: i) coexistencia de mltiples regmenes con privilegios y una baja cobertura de los grupos ms pobres; ii) descenso de la relacin entre contribuyentes y beneficiarios; iii) evasin en el pago de las contribuciones; iv) bajos retornos de las inversiones; v) dbil relacin entre contribuciones y beneficios; vi) excesivos costos administrativos y bajo nivel de eficiencia; vii) sistemas financieros procclicos y con cargas sociales sobre la nmina que afectan a la competitividad de las empresas; viii) nula consideracin de los efectos diferenciados en trminos de gnero, y ix) aumento del empleo precario, sin ningn tipo de cobertura de seguridad social.
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5. LA SEGURIDAD SOCIAL Y LOS LMITES DE LA ACCIN PBLICA Y DEL MERCADO DE TRABAJO El anlisis expuesto comprueba en qu forma la seguridad social garantiza una renta de reemplazo ante la disminucin de los ingresos debido a un riesgo social. Su objetivo no consiste en proveer un salario mnimo, sino en restituir el nivel de vida de que se gozaba antes del siniestro social. Otro aspecto que se ha procurado destacar es que la seguridad social, al igual que todos los derechos sociales, lleg a ser uno de los fundamentos del Estado de bienestar moderno. La inseguridad social es el resultado de varios factores: la situacin de las personas y su ubicacin en el grupo familiar, el ambiente imperante en la economa y, en particular, en el mercado laboral, el diseo de las instituciones de proteccin social. Por lo tanto, ninguna institucin puede cumplir aisladamente con el objetivo de la seguridad social, ya que este solo puede alcanzarse mediante un sistema complejo, lo que resulta coherente con la complejidad propia de los fenmenos de los cuales se ocupan las instituciones de poltica pblica. Las reformas implementadas en los aos noventa no fueron simples intervenciones tcnicas, sino que implicaron un cambio de paradigma en materia de seguridad social. Este cambio se expresa en la vinculacin estrecha entre aportes y beneficios, en el descenso de los niveles de cobertura, en la exclusin de grandes grupos de poblacin y en la privatizacin de la administracin del sistema, con garantas estatales. La tendencia que prima en la actualidad no apunta a ampliar la cobertura, sino claramente a transferir ms riesgos a la esfera individual. La igualdad de trato que consagran los derechos sociales, si bien se plantea como paridades o equivalencias, pueden actuar como potenciador de desigualdades funcionales de las personas. El problema de la legitimidad de los seguros sociales radica en saber en qu medida eliminan tales desigualdades. El desafo actual consiste en interpretar esta situacin a la luz de la profundizacin de las disparidades que trajeron aparejadas los procesos de ajuste estructural y que se reflejan en la falta de igualdad en las condiciones de acceso al mercado de trabajo y de apropiacin de la riqueza.
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II. LAS REFORMAS PREVISIONALES EN CINCO PASES SELECCIONADOS

Las reformas previsionales se impusieron como resultado de la pro fundizacin de los conflictos generacionales. Las coaliciones gobernantes de cada pas negociaron la reforma con sectores a los que el tema ataa: sindicales, empresariales, banca, partidos polticos y Estado.6 Sin embargo, los movimientos de mujeres estuvieron ausentes. Una de las razones de su ausencia fue, precisamente, la rapidez con que las reformas fueron impuestas, lo que no dej tiempo para oponerse salvo algunas acciones aisladas hecho que fundamenta la falta de equidad de las decisiones adoptadas. El escaso margen que se otorg a las instituciones para analizar el proyecto de reforma conspir contra los resultados que esta pudo haber tenido. El discurso sobre las bondades del nuevo sistema actu como mecanismo legitimador de su alto impacto y, con la excepcin de intervenciones respecto del aumento de la edad para que las mujeres accedieran al beneficio previsional, no hubo mayores reclamos en trminos de gnero. En cada uno de los pases mencionados, estas reformas se llevaron a cabo en el marco de severos planes de ajuste estructural. Contrariando diagnsticos y vaticinios, principalmente los planteados por organismos internacionales de asistencia crediticia, la moderada recuperacin econmica regional salvo excepciones no produjo la esperada generacin de empleo productivo, en tanto que en la mayora de los casos como en el de Argentina se deterioraban al mismo tiempo las condiciones del empleo y aumentaban la precarizacin y la pauperizacin. Estas consecuencias ejercen un impacto directo en el funcionamiento del sistema previsional, dado que este se financia sobre la base de los aportes y contribuciones de trabajadores y trabajadoras. Si bien el proceso de ajuste y reforma estructural fue precedido de acciones guiadas por una misma lnea conductora, dictada por los organismos de asistencia crediticia, sus rendimientos, incluidos sus impactos sociales, varan segn la forma en que las instituciones de cada sociedad procesan su relacin con el contexto econmico. En ninguno de los diagnsticos previos ni posteriores a la reforma se tuvo en cuenta las implicaciones que tienen las relaciones de desigualdad de gnero para los anlisis, sean estos macroeconmicos o
6 Cabe citar, como ejemplo, el caso de Argentina; all el gobierno negoci con los sindicatos ms poderosos, les dio participacin en las propias administradoras de fondos de pensiones y, de esta manera, estableci alianzas con los trabajadores activos en desmedro de los pasivos.
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resultantes de opciones polticas. No se prest consideracin alguna a la divisin sexual del trabajo, el ingreso y las responsabilidades, como tampoco se hizo referencia al suministro femenino de bienes y servicios en mercados ausentes o dbiles. En este sentido, la CEPAL (2000) ha sealado que a la falta de equidad que caracterizaba a los sistemas previsionales en Amrica Latina se le sumaron las nuevas desigualdades que han trado aparejadas las reformas. Tambin ha llamado claramente la atencin respecto de la necesidad de considerar la insercin laboral de las mujeres y de determinar en qu forma son afectadas especficamente desde las perspectivas de la equidad social y de gnero. Esto significa que para establecer una relacin de igualdad adecuada en los sistemas de pensiones es necesario incluir en el anlisis los beneficios previsionales y el tipo de insercin laboral de las mujeres.
1. LA PERSPECTIVA AUSENTE: GNERO Y REFORMA PREVISIONAL Los sistemas de reparto se basan en una concepcin patriarcal de la sociedad, que toma como eje la familia nuclear y a la mujer como dependiente. Se ha establecido un sistema en el cual el ttulo del derecho de la mujer al beneficio previsional no est dado por su categora de ciudadana: en algunos casos lo adquieren como trabajadoras, pero la mayora de ellas accede a l a travs de su vnculo legal con el trabajador asalariado (titular), de manera que la mujer aparece como carga o dependiente. Por otra parte, al estar la cotizacin definida legalmente, las mujeres pueden obtener pensiones del sistema pblico con menor tiempo de afiliacin que los hombres. Las reformas cambiaron las condiciones para la adquisicin de los derechos, sobre todo en el caso de la pensin por vejez, debido a que el costo fiscal es directamente proporcional al aumento o disminucin de dichas exigencias. En los pases considerados se han introducido restricciones, como se analiza ms adelante, en las cuales se privilegi un anlisis de costos financieros antes que de garanta de derechos. Una muestra de la modificacin de las condiciones de acceso a las prestaciones es el aumento de la edad de retiro, disposicin que en algunos pases se justific sobre la base de la prolongacin de la expectativa de vida, mientras que en otros implica solo un endurecimiento de los requisitos que no guarda relacin con el fenmeno demogrfico mencionado. Antes de la reforma, en la mayora de los pases la edad de retiro era de 60 aos para los hombres y 55 aos para las mujeres, salvo en los casos de Chile, que presentaba una amplia variedad, y de Bolivia, donde se haba fijado en 50 aos para las mujeres y 55 para los
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hombres. Luego de las reformas, dichas edades se aumentaron en todos los pases, excepto en El Salvador. Bajo el rgimen de capitalizacin surgieron nuevas brechas de gnero, las que ya existan bajo el rgimen de reparto se profundizaron y no se produjo un aumento de la cobertura, sino que, por el contrario, esta disminuye progresivamente, tal como lo demuestra el anlisis realizado. En las desfavorables condiciones que presenta el mercado de trabajo urbano, el sistema de capitalizacin, al asociar aporte con beneficio, perjudica ms a las mujeres. Mecanismos discriminatorios, como la brecha salarial, la intermitencia en la vida laboral y el peso del trabajo reproductivo, actan negativamente y no les permiten acumular fondos para sostenerse en la etapa pasiva de la vida. En el sistema previsional, la libertad de opcin para trabajadores y trabajadoras en relacin de dependencia es obligatoria, mientras que para los trabajadores autnomos, la afiliacin es optativa, salvo en Argentina, donde es obligatoria para ambas categoras de trabajadores. Un aspecto no menor en trminos de gnero es la utilizacin de tablas actuariales para calcular el monto de la prestacin. Bajo el rgimen de capitalizacin, los afiliados que cumplen con los requisitos para jubilarse pueden optar por: i) transferir el saldo acumulado en su cuenta de capitalizacin individual a una compaa de seguros de retiro, que se encargar de efectuar los pagos peridicos al beneficiario (renta vitalicia); y ii) efectuar retiros mensuales de su cuenta de capitalizacin individual, hasta agotarla (retiro programado). Por su parte, las administradoras de fondos de pensiones deben contratar un seguro colectivo que cubra los riesgos de invalidez y muerte de sus afiliados, de cuyos capitales asegurados depende la renta vitalicia que deber pagarse a los beneficiarios. En cualquiera de los casos, el clculo de la pensin se realiza sobre la base de una tabla actuarial que considera aspectos financieros y demogrficos a partir de una tabla de mortalidad en la que las expectativas de vida son diferenciadas para mujeres y hombres. De esta manera, el fondo acumulado por las mujeres debe dividirse entre un nmero mayor de aos los que transcurren entre la edad de jubilacin y la expectativa de vida femenina promedio lo que da por resultado una pensin menor. No existe mencin alguna acerca de las diferencias entre hombres y mujeres en trminos de causales de invalidez, y tampoco en cuanto a la constitucin de comisiones mdicas para determinar dicha invalidez, por lo que el tratamiento es indiferenciado para uno u otro sexo. Al conjugar las condiciones para la adquisicin del derecho a una pensin con la menor participacin de la mujer en el mercado de trabajo y las brechas de ingreso, resulta que los saldos de las cuentas
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de capitalizacin sern ms bajos en el caso de las mujeres y, en consecuencia, ms se ampliarn las brechas de gnero.
2. CHILE: LAS VENTAJAS DE SER LOS PRIMEROS La reforma efectuada en Chile, con ms de 20 aos de vigencia, es la que ofrece mayores evidencias empricas. Considerado como modelo de reforma, poco se aprendi de la experiencia y fue implementado en otros pases con escasas modificaciones.7 Por otra parte, abre la posibilidad de mostrar causales discriminatorias intrnsecas al sistema, as como la falta de consideracin de la perspectiva de gnero en la legislacin pertinente. En Chile se estableci un rgimen sustitutivo: el anterior sistema pblico rgimen de reparto fue reemplazado8 por un sistema obligatorio de capitalizacin plena e individual, regido por las administradoras de fondos de pensiones (AFP). El Estado administra el sistema de reparto, en proceso de extincin, por intermedio del Instituto de Normalizacin Previsional (INP). El sistema es obligatorio para los trabajadores en relacin de dependencia y optativo para los trabajadores independientes o autnomos. Los miembros de las fuerzas armadas, la polica y el personal de gendarmera uniformado cuentan con su propio sistema previsional. Junto con el sistema contributivo existe otro asistencial, que favorece a las personas carentes de recursos y que no pueden acceder a prestaciones bajo algn rgimen previsional. En la Ley 3500, art. 17, se establece que los trabajadores afilados al sistema, menores de 65 aos de edad si son hombres y menores de 60 aos de edad si son mujeres, estarn obligados a cotizar en su cuenta de capitalizacin individual el 10% de sus remuneraciones y rentas disponibles, adems de una cotizacin adicional y, eventualmente, voluntaria. En diciembre del 2001 haba 6.427.656 afiliados, de los cuales 3.685.739 eran varones y 2.741.728, mujeres. La relacin entre fuerza de trabajo ocupada y cotizantes era del 75% (SAFP, 2002). En el mismo perodo, las mujeres representaban un tercio de la fuerza laboral chilena (dos millones sobre un total de seis millones).
7 Urriza (1996) cita dictmenes de la OIT en los que se seala que el modelo chileno no pertenece a la seguridad social, sino que es solo un mecanismo de ahorro individual, que podr ser considerado como voluntario y complementario, pero no como obligatorio y sustitutivo. No se permiten nuevas afiliaciones y a los afilados al sistema pblico se les dio la posibilidad de quedarse en l o pasar a un rgimen de capitalizacin.
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Sin embargo, estos datos encubren un fenmeno de sobrerepresentacin de la cobertura femenina. Arenas (2000) demuestra que la brecha de cobertura es considerable debido a la diferencia entre el total de afiliados 6,1 millones y el de cotizantes 3,2 millones (cifras de 1999). El alto porcentaje de afiliacin se debe a que esta es obligatoria para los dependientes, ya que no hay posibilidad de desafiliarse del sistema en caso de cesanta o por intermitencias laborales, lo que a su vez determina que el porcentaje de cotizacin sea bajo. Si bien la participacin de las mujeres en el sistema de pensiones ha aumentado de un 37% a un 48% entre 1986 y 1999, mientras que la de los hombres pas de un 34% a un 44% en el mismo perodo, este incremento oculta una importante brecha de cobertura entre mujeres por quintiles de ingreso, situacin que no es tan pronunciada entre los hombres; tampoco toma en cuenta a las mujeres que realizan tareas reproductivas y que no disponen de ninguna cobertura (Gana, 2002) El requisito para acceder a la garanta estatal de pensin mnima es, para hombres y mujeres, contar con 20 aos de cotizaciones, con la posibilidad de completarlos cuando cumplan la edad de retiro si prolongan su vida laboral. Al establecer estas condiciones de acceso como si fuesen neutrales en trminos de gnero, nuevamente se perjudica en mayor grado a las mujeres, ya que su trayectoria laboral es ms reducida y muchas veces discurre en condiciones de precariedad, por lo cual no llegan a acumular los aos de cotizacin requeridos. Una tarea imprescindible para medir los impactos de gnero en el sistema es analizar los mecanismos de clculo de los beneficios. En el caso de las pensiones de supervivencia, el cmputo se realiza sobre la base de tablas de mortalidad diferenciadas por sexo. Esta modalidad genera diferencias entre los montos de las pensiones de hombre y mujeres, aun cuando los fondos acumulados sean iguales. Arenas y Gana (2001) sealan que el antiguo sistema pblico de pensiones no presentaba desigualdades entre hombres y mujeres para el clculo de los beneficios. Van an ms all al sostener que, bajo ese sistema, las mujeres reciban mayores beneficios, ya que con una misma cantidad de aportes reciban un monto total de pensiones ms alto. Este incremento se deba a que por su edad de jubilacin y su mayor longevidad, su tiempo de retiro era tambin ms prolongado. Adems, solo necesitaban 10 aos de cotizacin, lo que atenuaba los efectos de la intermitencia laboral, y accedan a las pensiones mnimas garantizadas por el Estado, en tanto se encontraran inscritas. En la Ley 3500, art. 6, se establece tambin que para ser beneciaria la cnyuge sobreviviente debe haber contrado matrimonio con el causante de la pensin por lo menos con seis meses de anterioridad al deceso, o tres aos antes si el matrimonio se veric siendo el causante pensionado de vejez o invalidez. Estas limitaciones no se aplican si
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la cnyuge se encuentra embarazada o existen hijos o hijas comunes menores de edad. A su vez, el cnyuge sobreviviente tendr derecho a la pensin de supervivencia si fuese invlido (parcial o total), salvo si en el momento del deceso existiesen hijos comunes menores de edad (art.7). La discriminacin explcita en estos artculos es sorprendente, por cuanto consolidan la figura de la mujer como dependiente del marido y, obviamente, mientras se encuentre legalmente casada; por otro lado, un hombre solo puede recibir una pensin por va de su esposa si es discapacitado. La visin retrgrada que revelan estos artculos condice con una legislacin que hasta el 2004 no contemplaba el divorcio vincular.9 La reforma chilena dej en claro que la denominacin de rgimen privado no es ms que un eufemismo, ya que el Estado desempea un papel fundamental en el sistema, en trminos del financiamiento de la transicin, la regulacin y fiscalizacin de su funcionamiento y, especialmente, de las garantas aseguradas a los afiliados (garanta del rendimiento mnimo de la inversin, como tambin del pago de las pensiones en caso de quiebra de una AFP o compaa de seguros). De esa manera, el Estado garantiza una pensin mnima a los asegurados en las AFP que no hayan acumulado las sumas necesarias para acceder a una pensin y que cuenten con 20 aos de aportes. Al mismo tiempo, existe un bono de reconocimiento por las contribuciones hechas en el sistema pblico por los asegurados que se cambiaron a una AFP. El caso de Chile tambin pone en evidencia los problemas que trajo el hecho de tratar la reforma como si fuese neutral en trminos de gnero.
3. ARGENTINA: EL NUEVO PARADIGMA POR EXCELENCIA En Argentina, mediante la reforma previsional, que data de 1993 entr en vigencia en 1994, se cre el Sistema Integrado de Jubilaciones y Pensiones (SIFP) (Ley 24241/93), entendindose por integrado la coexistencia, en una nica estructura jurdica, de dos sistemas: el rgimen previsional pblico, organizado bajo criterios de reparto, y un rgimen de administracin privada, de capitalizacin individual, que genera una especie de ahorro cautivo para apuntalar el mercado nacional de capitales. Cada sistema tiene formas de financiamiento diferentes.
9 Hasta antes de que se aprobara en Chile la reciente ley de matrimonio civil, la nica figura prevista era la de nulidad del matrimonio, que resultaba ser un trmite muy costoso, por lo que pocas parejas accedan a l, en tanto que la mayora optaba por el concubinato. Adems, como la nulidad se basaba en el incumplimiento de ciertos requisitos en el momento de la celebracin del matrimonio, la estrategia ms usada era falsear la realidad para pedir la nulidad.
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El nuevo esquema result ser un rgimen mixto, asentado en dos pilares: capitalizacin y reparto. El financiamiento del Rgimen Pblico de Reparto (RPR), proviene de los aportes de los trabajadores autnomos y de recursos presupuestarios y extrapresupuestarios. El Estado Nacional otorga cinco tipos de prestaciones: i) prestacin bsica universal (PBU), que se paga a todos los afiliados al SIJP, cualquiera sea el rgimen elegido; ii) prestacin compensatoria (PC), destinado a quienes estaban afiliados al anterior sistema previsional; iii) prestacin adicional por permanencia (PAP), a la que tienen derecho aquellos afilados que hayan optado por permanecer en el rgimen de reparto; iv) prestacin por edad avanzada, reconocida a aquellos afiliados que no cumplen con los requisitos necesarios para acceder a alguna de las prestaciones mencionadas anteriormente y, v) retiro por invalidez y pensin por fallecimiento. Las condiciones para acceder a los beneficios de la jubilacin ordinaria son las siguientes: 65 aos de edad para los hombres y 60 para las mujeres, con 30 aos de servicio y 22 de aportes. Bajo cualquiera de los dos regmenes, las mujeres podrn optar por continuar su actividad laboral hasta los 65 aos. Se puede compensar con sobreedad los aos de servicio faltantes (dos aos de sobreedad y un ao de servicio) (art. 19). Asimismo, se permite que el afiliado, de comn acuerdo con el empleador, siga trabajando despus de alcanzada la edad de retiro y postergue el inicio de la percepcin de su jubilacin (art. 111). En caso de muerte del jubilado, del beneficiario de retiro por invalidez o del afiliado en actividad, gozarn de pensin la viuda, el viudo, la conviviente, el conviviente, los hijos solteros, las hijas solteras y las hijas viudas. El viudo o el conviviente debe demostrar que era dependiente de la causante de la pensin, pero no sucede lo mismo con las beneficiarias mujeres (art. 53). El derecho a pensin del o la conviviente excluir al cnyuge suprstite si fuera declarado culpable de la separacin personal o del divorcio. Si no lo fuera y si el causante hubiera estado contribuyendo al pago de alimentos o estos hubieran sido demandados judicialmente, o si hubiera dado causa a la separacin personal o al divorcio, la prestacin se otorgar al cnyuge y al conviviente por partes iguales. Los porcentajes de pensin del sobreviviente son los siguientes (art. 98): el 70% para la viuda, viudo o conviviente no existiendo hijos con derecho a pensin; b) el 50% para la viuda, viudo o conviviente cuando existan hijos con derecho a pensin y, c) el 20% para cada hijo. Con posteridad a la Ley 24241 se establecieron diversas medidas complementarias. En marzo de 1995 se sancion la Ley de Solidaridad Previsional, en la que se autoriza a los jubilados y jubiladas a seguir trabajando. Se establece asimismo que el Estado Nacional solo garantiza el pago de los haberes hasta el monto de los crditos presupuestarios, se
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reconoce la movilidad que establezca el presupuesto nacional y que en ningn caso estar en relacin con las remuneraciones. El fundamento de esto, impensable en otro contexto poltico, es que ningn habitante puede reclamar derechos adquiridos contra el Estado. Con esta norma se dejaron de lado dos principios bsicos de la seguridad social: el principio sustitutivo de los haberes previsionales y el de la redistribucin de la renta nacional. El 1 de agosto de 1997 entr en vigencia el rgimen de jubilacin para amas de casa, bajo el cual se establece que las mujeres sin actividad autnoma o que no estn en relacin de dependencia podrn, en forma voluntaria, afiliarse a una Administradora de Fondos de Jubilaciones y Pensiones (AFJP) y pagar un aporte de 34 pesos. Este rgimen result incompatible con el desempeo de cualquier otra actividad autnoma o dependiente, siendo la dedicacin exclusiva a la labor domstica el fundamento de la norma.10 En virtud del Decreto 290/01 se dispuso que los empleadores, mediante el aporte mnimo, podan incorporar a las trabajadoras del servicio domstico al Sistema Integrado de Jubilaciones y Pensiones y a una cobertura bsica de salud. Las prestaciones contempladas son: jubilacin por vejez, retiro por invalidez o pensin por fallecimiento, y cobertura bajo el Programa Mdico Obligatorio (PMO) para el trabajador o trabajadora titular. Las contribuciones efectuadas por el empleador ingresarn al rgimen pblico de reparto y el trabajador o trabajadora podr efectuar aportes voluntarios a fin de acceder al sistema de jubilacin. Mediante el Decreto 1306, de diciembre del 2000, se busc introducir modificaciones al sistema previsional; un cambio significativo fue el reemplazo de la prestacin bsica universal por una prestacin suplementaria para todos los jubilados mayores de 65 aos. Otras de las modificaciones contempladas en el decreto se refieren al otorgamiento del beneficio de jubilacin ordinaria; figuran entre ellas la flexibilizacin de los requisitos en cuanto a aos de aporte para acceder al beneficio, ya que si no se alcanzan los tres aos exigidos por ley, se podra jubilar con 10 aos de aportes. Dentro de este grupo estn comprendidas mayoritariamente las mujeres. En el caso de Argentina, el motor de las reformas fue una lgica netamente economicista, cuyo resultado fue el distanciamiento de una poltica social con el fin de fortalecer el sector financiero y la estabilidad de precios. Con el nuevo paradigma previsional aument la incertidumbre respecto de los beneficios futuros, ya que se le quit
10 El aporte que realice un ama de casa entra en su totalidad a la AFJP, la cual toma como base un ingreso presunto de 312 pesos mensuales; cada AFJP cobra distintas comisiones, algunas solo un cargo fijo y otras agregan a este una comisin.
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financiamiento a los asumidos por el Estado (reparto) y los beneficios de las AFJP son indefinidos por naturaleza. Un aspecto no menor es la comisin fija de un 4% que cobran las entidades por administrar las cuentas de capitalizacin individual. An ms grave es la baja cobertura del sistema, problema que aumenta debido a las condiciones ms restrictivas para acceder al beneficio y a la evasin de sus contribuciones por parte de los propios asegurados, lo que pone en riesgo la continuidad del esquema.11 No concluyen aqu los problemas del sistema de jubilaciones en Argentina. Como consecuencia del abandono del plan de convertibilidad de la moneda local (peso) con respecto al dlar, y de la adhesin de las AFJP al canje de la deuda pblica con tenencias por ms de 13 200 millones de dlares, los depsitos en las cuentas de capitalizacin se pesificaron. Estas medidas provocaron una prdida de activos y redujeron la confianza en el sistema. Las proyecciones y anlisis coinciden en que el dficit previsional seguir creciendo, que persistir la cada de los montos de los haberes jubilatorios y que el Estado continuar asumiendo crecientes costos fiscales. La reforma argentina ensea que resulta muy difcil implementar un sistema privado de capitalizacin, que presupone ingresos regulares y suficientes a lo largo de la vida, cuando esto no es coherente con la situacin macroeconmica del pas.
4. BOLIVIA: EL MENOR COSTO Bolivia realiz su reforma previsional recin en 1997, al entrar en vigencia la Ley 1732, sancionada el 29 de noviembre de 1996. Esta reforma ha sido una de las ms radicales en la regin, ya que se suprimi el antiguo sistema pblico y todos los fondos fueron absorbidos por el Tesoro Nacional.12 Los asegurados debieron trasladarse al nuevo esquema, obligatoriamente los trabajadores y trabajadoras asalariados, en forma optativa los autnomos. Este diseo obedeci al objetivo de reducir los
11 Combatir la evasin fue una de las justificaciones fundamentales de la reforma. El supuesto era que la individualizacin de los aportes y su capitalizacin proporcionaran mejores incentivos para incrementar el ahorro de la poblacin. Sin embargo, las evidencias muestran que, al margen de la evasin administrativa, bajo el sistema privado no mejoraron los registros de cobertura tpicos del sistema anterior. 12 En 1831 se cre el Fondo de Jubilaciones para los funcionarios del Estado y ms de un siglo despus, en 1956, se promulg el Cdigo de Seguridad Social, basado en los principios de universalidad, reparto y solidaridad. Este sistema cubra enfermedad, maternidad, riesgos profesionales, invalidez, vejez, muerte, asignaciones familiares y vivienda popular. Se financiaba con aportes y contribuciones provenientes de los trabajadores, los empleadores y el Estado.
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costos fiscales, al igual que en la mayora de los pases, aunque el caso de Bolivia resulta ms extremo. Si bien se introdujo el otorgamiento de un bono solidario, beneficio que no existe en ningn otro pas, las posibilidades de extender la cobertura son limitadsimas. Las administradoras de fondos de pensiones (AFP) gestionan los fondos independientes: uno de capitalizacin plena e individual (CPI) y otro de capitalizacin colectiva (CC). El primero funciona como en los dems sistemas de capitalizacin, es denominado seguro social obligatorio de largo plazo (SSO) y comprende las prestaciones de jubilacin, invalidez, muerte y riesgos profesionales; el segundo, por su parte, fue constituido con el 50% de las acciones de seis empresas pblicas privatizadas, transferidas en beneficio de los ciudadanos bolivianos con el objeto de financiar el pago de una anualidad vitalicia, denominada Bono Solidario (Bonosol), y tambin gastos funerarios. El Bonosol cubre a todos los ciudadanos y ciudadanas que tenan 21 aos de edad a fines de 1995, fuesen asegurados o no e independientemente de su ingreso. Al alcanzar la edad de retiro (65 aos, sin diferencia segn sexo), los titulares del bono recibirn una suma anual en forma vitalicia (aproximadamente 248 dlares al ao).13 En el nuevo sistema se eliminaron las cotizaciones del empleador y del Estado como tercero, trasladndose la mayor carga al asegurado, cuyo aporte pas de un 3,5% a un 12% (10% para la pensin de vejez y 2%, que luego se elev a un 2,5%, para cubrir la comisin de la AFP y la prima de la compaa de seguros).14 La Superintendencia de AFP debe ser financiada por las mismas compaas y durante los primeros 15 aos de funcionamiento del sistema, el 100% de la inversin de las AFP deber estar en ttulos a largo plazo emitidos por el Tesoro Nacional, con el objetivo de asegurar el financiamiento para pagar las pensiones y el bono de reconocimiento. Esto significa que el rendimiento de la inversin depender por completo del Estado. Se ha dividido a todos los asegurados en dos grupos, segn zonas geogrficas, y no pueden cambiarse hasta el ao 2000, salvo por traslado de domicilio. Aqu claramente no existe la competencia entre AFP (pilar del sistema de capitalizacin), ya que al menos durante los cinco primeros aos se produce una especie de cautividad en solo dos administradoras. Esto ha significado constituir un duopolio de AFP (Mesa-Lago y Bertranou, 1998).
13 Mediante la Ley de Propiedad y Crdito Popular de 1997 se reemplaz el Bonosol por el Bolivida, que se paga a los mayores de 65 aos y asciende a 60 dlares (Mesa-Lago y Bertranou, 1998). Posteriormente en Bonosol es restitudo mediante Ley 2427 de 2002, fijndose en 1.800 bolivianos, aproximadamente 230 dlares. 14 La comisin que se abona a las AFP, si bien es menor que en los otros pases, resulta onerosa si se tiene en cuenta que no existe competencia y, por consiguiente, los gastos en promocin y publicidad son ms bajos.
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Para los afiliados, las consecuencias de este duopolio son serias, dado que no solo se rompe con el principio intrnseco del sistema de capitalizacin, que es la apertura a la competencia por el mercado, sino que por ser un sistema obligatorio, las AFP no invierten recursos en informar a los afiliados sobre sus derechos y beneficios en el marco del sistema, como tampoco sobre el funcionamiento de ste. El traspaso del anterior sistema de reparto al de capitalizacin result compulsivo y acelerado, a raz de lo cual pasarn varios aos antes de que se logre modificar la cultura organizacional, tarea an ms difcil tratndose de un cambio de paradigma, como el ocurrido en materia previsional. Debido a sus pocos aos de vigencia, el sistema cuenta con un escaso nmero de afiliados. En diciembre del 2001, estos llegaban a 675.889 personas, pocos ms que en diciembre del 2000, cuando haba 633.152 afiliados, de los cuales 601.234 eran trabajadores en relacin de dependencia y slo 31.918, independientes; del total, que representa aproximadamente un 18% de la PEA, corresponde un 67% a los varones y solo un 34% a las mujeres. El ingreso imponible es de 211 dlares, y el sistema tiene apenas 792 beneficiarios: un 27,8% con pensiones por invalidez, un 72,2% con pensiones por muerte y no se registran beneficios por vejez (AIOS, 2000) Para acceder al beneficio de jubilacin es preciso haber cumplido 65 aos de edad, sin distincin de sexo (antes la edad era de 50 aos para la mujer y de 55 para el hombre) (art.26). Los aos de esperanza de vida al momento del retiro se estiman en 16.8 aos para las mujeres y en 12.1 para los hombres; no se requiere antigedad, sino que el monto se relaciona con el fondo acumulado en la cuenta de capitalizacin individual.15 En trminos de relaciones de gnero, en el art. 5 de la Ley de Pensiones se establece que el cnyuge o conviviente suprstite, mientras no contraiga nuevo matrimonio o sostenga relacin de convivencia, es derechohabiente de primer grado, seguido de los hijos e hijas del afiliado (siempre que sean menores de 18 aos de edad, o hasta los 25 aos si son estudiantes, ms los invlidos declarados antes de los 25 aos). Luego siguen, en segundo grado, progenitores, hermanos menores de 18 aos si fueran declarados previamente por el afiliado y, en tercer grado, las personas elegidas por el afiliado y declaradas en el momento a su seguro vitalicio o a la AFP. La condicionalidad del acceso al beneficio como derechohabiente est relacionada con la existencia de un matrimonio legal o convivencia
15 Resulta interesante mencionar que en el proyecto de ley se diferenciaba la edad de retiro 60 aos para la mujer y 65 para el varn, pero como la mocin fue rechazada debido a una fuerte oposicin poltica, la edad qued unificada en 65 aos para ambos sexos (Mesa-Lago, 2000b).
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legitimada, lo que no configura un derecho para el nuevo beneficiario, ya que lo pierde si contrae matrimonio o convive con posterioridad al deceso del o la causante, lo cual implica una especie de penalizacin. Es decir, la ley condiciona el pago de un beneficio a la eleccin de un modo de vida por parte del derechohabiente. Los fundamentos de la Ley de Pensiones radican en el art. 158 de la Constitucin de Bolivia, segn el cual es obligacin del Estado defender el capital humano. Esto significa proteger la salud de la poblacin, asegurar la continuidad de los medios de subsistencia y la rehabilitacin de las personas inutilizadas, as como propender a la mejora del grupo familiar. Se invocan principios de universalidad, solidaridad, unidad de gestin, economa, oportunidad y eficacia. Nuevamente, un declogo eufemstico, ya que en los hechos el rgimen sustitutivo que se aplic es absolutamente limitante de la cobertura, de por s reducida; adems, el monto del bono solidario es bajo y corre riesgos ante un eventual desfinanciamiento del Fondo de Capitalizacin Colectiva (FCC). La Ley de Pensiones en Bolivia excluye cualquier consideracin referida a las mujeres. No solo no se diferencia en cuanto a edad para acceder al beneficio, sino que se ignora totalmente la perspectiva de gnero. A ello se agrega que no es posible elegir el rgimen de pensiones, ya que solo existe el de capitalizacin y, por ser un sistema totalmente cautivo, tampoco permite elegir la administradora.
5. COLOMBIA: EL RGIMEN PARALELO La reforma previsional de Colombia se aprob en virtud de la Ley 100 de 1993, por la cual se cre el Sistema de Seguridad Social Integral. Este comenz a funcionar a fines de 1994, pero debido a su complejidad su implementacin plena se demor. En esta Ley se dispone asimismo la reforma en materia de salud (Sistema General de Seguridad Social en Salud). El nuevo sistema qued integrado por el conjunto de entidades pblicas y privadas, sus normas y procedimientos, y por los regmenes generales establecidos para pensiones, salud, riesgos profesionales y servicios sociales complementarios. El sistema previsional se organiz a partir de un rgimen de reparto y otro de capitalizacin individual. El primero, administrado por el Estado, comprende dos programas pblicos: uno corresponde a las pensiones de los empleados de Gobierno a cargo del Estado; el otro es el administrado por el Instituto de Seguros Sociales (ISS). Los aportes de los afiliados y sus rendimientos constituyen un fondo comn de naturaleza pblica, que garantiza el pago a los beneficiarios
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de pensiones de vejez, invalidez o de sobrevivientes, e indemnizaciones sustitutivas previamente definidas. La gestin del rgimen privado de capitalizacin o rgimen de ahorro individual con solidaridad se deleg en empresas privadas: las administradoras de fondos de pensiones. Las bases de este rgimen son los ahorros provenientes de las cotizaciones, sus respectivos rendimientos financieros y la garanta de la pensin mnima. Ambos sistemas son excluyentes entre s. La afiliacin es obligatoria para los trabajadores y trabajadoras en relacin de dependencia, y optativa para los independientes. La eleccin entre ambos regmenes es libre, pero una vez tomada la decisin inicial, los afiliados pueden trasladarse de rgimen una vez cada tres aos, contados a partir del momento de su incorporacin. Entre los objetivos del sistema destaca el de garantizar la ampliacin de la cobertura hasta lograr que toda la poblacin quede incorporada a sus beneficios, mediante mecanismos que en desarrollo del principio constitucional de solidaridad, permitan a sectores sin capacidad econmica suficiente: campesinos, indgenas, trabajadores, independientes, artistas, deportistas, madres comunitarias, accedan al sistema y al otorgamiento de prestaciones en forma integral(art. 6). Los grupos vulnerables configuran un espectro muy heterogneo: los deportistas con los indgenas, las madres comunitarias con los trabajadores autnomos, los campesinos con los artistas. Segn la ley son grupos sin capacidad econmica, por lo que se constituy un Fondo de Solidaridad Pensional destinado a incorporarlos por medio de un subsidio (art.14). Para acceder a una pensin de vejez (jubilacin) bajo el rgimen de ahorro individual es necesario: i) tener 55 aos en el caso de las mujeres y 60 en el de los hombres; y ii) haber cotizado un mnimo de 1.000 semanas en cualquier tiempo. A partir del 1 de enero del ao 2014, las edades para acceder a la pensin de vejez se reajustarn a 57 aos para la mujer y 62 para el hombre (art. 36). Este modelo tiene la ventaja de que los asegurados presentes y futuros pueden escoger entre el programa pblico y el de capitalizacin individual (con administracin mltiple). Esta libertad es ms amplia que la ofrecida por el modelo sustitutivo y, al mismo tiempo, termina con el monopolio de la seguridad social y estimula la competencia.16 Los beneficiarios de una pensin de sobrevivencia son los miembros del grupo familiar del pensionado o pensionada por vejez, por invalidez, por riesgo comn, que haya fallecido. Tambin se considera que son
16 Por otra parte, este esquema presenta dos ventajas en relacin con el vigente en Per: las condiciones de acceso se hicieron ms estrictas, y estas y las contribuciones de ambos programas se homologaron (Mesa- Lago y Bertranou, 1998).
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beneficiarios el cnyuge o el compaero o compaera permanente suprstite. En este ltimo caso, el o la conviviente debe haber convivido con el fallecido durante al menos dos aos seguidos con anterioridad a su muerte, excepto cuando tengan descendencia comn (art.47). Las prestaciones del Rgimen Solidario de Prima Media son las pensiones de vejez, invalidez por riesgo comn y de sobrevivientes. Asimismo, est contemplado un auxilio funerario. La pensin de vejez lleva los siguientes requisitos: tener 55 aos cumplidos las mujeres y 60 aos los hombres, y haber cotizado al menos 1.000 semanas. El monto de esta prestacin es equivalente al 65% del ingreso base de liquidacin. Puede incrementarse hasta un mximo de 85%, siempre que el afiliado siga cotizando en el sistema. En el programa pblico, las condiciones de acceso al derecho a jubilacin se hicieron mucho ms estrictas: los aos de cotizacin y de salario para calcular la pensin se duplicaron, de 10 a 20 aos, y la tasa de reemplazo se redujo, pero curiosamente contina siendo una de las ms altas. Las otras prestaciones contempladas son: i) auxilio funerario; ii) garanta de crdito para la adquisicin de vivienda: como requisito para obtener esta prestacin, el afiliado tiene que haber acumulado en la cuenta individual una suma que le permita financiar una prestacin superior al 110% de la pensin mnima de vejez. El monto excedente puede ser utilizado como garanta para crditos de vivienda y educacin; iii) excedente de libre disponibilidad: los fondos que sobrepasen el capital requerido para acceder a una pensin cuyo monto sea igual o mayor al 70% del ingreso base de liquidacin o al 110 % de la prestacin mnima son de libre disponibilidad para el afiliado. Uribe (2001) seala que uno de los objetivos de la reforma, que era poner trmino a la multiplicidad de fondos de pensiones, se cumpli solo en parte, ya que si bien en los hechos el nmero de ellos se redujo, no se lleg a unificarlos todos en un nico fondo.17 Entre los efectos positivos de la reforma para los trabajadores est la posibilidad de cambiar de un empleo asalariado en el sector pblico a otro en el privado, y viceversa, sin dispersar los aportes en fondos pensionales distintos o causar discontinuidad en el tiempo de cotizacin requerido para acceder a una pensin. Tambin se avanz en lo que respecta al establecimiento de pensiones mnimas y de un esquema de subsidios cruzados a travs del Fondo de Solidaridad Pensional (FSP), que aunque
17 Por el contrario, en 1996 se cre un nuevo fondo para los empleados del sector de las telecomunicaciones, la Caja de Previsin Social de Comunicaciones (Caprecom) y en 2001 otro, el Fondo de Pensiones para las Entidades Territoriales (Fonpet). Adems, se dictaron normas con el fin de consolidar regmenes especiales para los miembros de la polica (1995), y el Congreso (1994 y 2001), adems de otorgarse beneficios pensionales a nuevas categoras de ocupacin, como en el caso de los trabajadores de la cultura, a raz de la creacin, en 1997, del Ministerio de Cultura (Uribe , 2001).
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no ha producido un incremento importante de las tasas de afiliacin de la poblacin excluida del rgimen, al menos es un progreso, que se complementa con las pensiones de indigencia. Luego de siete aos de vigencia del nuevo rgimen, la cobertura real del sistema de pensiones excluidos los afiliados que no cotizan es de una cuarta parte de la poblacin econmicamente activa. Esta proporcin no es distinta de la que se registraba en el sistema prerreformado (Uribe, 2001).
6. EL SALVADOR: RGIMEN SUSTITUTIVO El Salvador fue uno de los ltimos pases en reformar su sistema provisional, lo que se hizo mediante la Ley del Sistema de Ahorro para Pensiones 927/96, implementada en 1998. El sistema de ahorro para pensiones (SAP) es obligatorio para los trabajadores y trabajadoras de los sectores privado, pblico y municipal, cubre riesgos de vejez, invalidez comn y supervivencia. En el art. 9 se establece que los trabajadores agrcolas y domsticos sern incorporados al sistema de acuerdo con las condiciones particulares de su trabajo, dictndose al efecto un reglamento especial. Como rgimen sustitutivo, difiere del chileno en que la opcin para permanecer en el antiguo programa o cambiarse al nuevo es determinada por la edad. En esta forma, solo los asegurados entre 36 y 49-54 aos de edad gozan de este derecho. En el art. 11 se establece la incompatibilidad de la cotizacin simultnea en el antiguo sistema pblico y en el sistema privado de ahorro para pensiones. En ambos regmenes la edad de jubilacin es de 55 aos para las mujeres y 60 para los hombres, con 25 aos de contribuciones o 30, caso en el que no se tiene en cuenta la edad. Otra particularidad del sistema salvadoreo es que se incrementa la contribucin del empleador y tambin la del asegurado. En el art. 16 se dispone que la tasa mxima de cotizacin ser de un 13% del ingreso base imponible: i) 10% se destinar a la cuenta individual de ahorro para pensiones; y ii) 3%, como mximo, a la comisin pagadera a la AFP por el contrato de seguro por pensiones de invalidez y de sobrevivientes, as como por la administracin de la cuenta individual de jubilacin. Se contempla la posibilidad de hacer aportes voluntarios hasta por un 10% del ingreso base. El sistema de seguridad social es coordinado por el Instituto Salvadoreo del Seguro Social (ISSS). Para velar por el sistema de previsin social de cre la Superintendencia de Pensiones, que ser financiada por las AFP. Funcionan cinco administradoras de fondos, lo cual limita la competencia entre ellas.
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Para acceder a la pensin mnima se requiere un total de 25 aos de contribuciones; su monto se calcula sobre la base del salario promedio y est limitado por los recursos fiscales disponibles. La pensin de supervivencia se le otorga a el o la cnyuge si hubiera contrado matrimonio con el afiliado por lo menos con seis meses de anterioridad a la fecha del fallecimiento y, en caso de unin no matrimonial, debe demostrarse un mnimo de tres aos de vida en comn. Los asegurados tienen derecho a elegir la mejor pensin entre la calculada de acuerdo con las normas del programa pblico y la que resulte del fondo acumulado en la cuenta individual del sistema de capitalizacin. En el art. 51 del Decreto 927 se establece la obligacin de la AFP de suministrar al afiliado una libreta de ahorros con el registro de todos los movimientos de su cuenta y de enviarle un balance de su cuenta cada seis meses. En diciembre del 2001 el sistema contaba con 919.805 personas afiliadas, de las cuales 895.545 (97%) eran dependientes (correspondiendo el 40,4% a mujeres y el 57% a hombres), y 24.260 independientes (2,5% de los cuales eran mujeres y 1,6%, hombres). La poblacin total afiliada en el ltimo mes del 2001 ascendi, en trminos acumulados, a 919.805 y entre diciembre del 2000 y diciembre del 2001 se registr un aumento del 8,5%, equivalente a 72.000 trabajadores (SAP, 2002), en el marco de una tasa de desempleo urbano que en el ao 2000 alcanzaba al 6,6% y a un 7,5% en las reas rurales. Las cifras correspondientes al desempleo femenino, por su parte, eran de 25% y 15,1%, respectivamente.18 En El Salvador, la reforma del sistema previsional enfrenta serios problemas. Alvarenga (2002) plantea dos tipos de acciones que deberan tomarse a corto y mediano plazo. Propone, en lo inmediato, una reconceptualizacin del clculo de los certificados de traspaso cuando los expedientes laborales estn incompletos. La medida tendra un resultado similar al bono de reconocimiento chileno. A largo plazo recomienda varias acciones: i) definir una poltica laboral que reduzca las fallas del mercado de trabajo que inciden en el sistema previsional; ii) revisar el sistema previsional con un enfoque de gnero para garantizar criterios ms equitativos en los beneficios y el clculo de las prestaciones; iii) disear mecanismos compensatorios para cubrir los aos que las mujeres dedican a las tareas reproductivas; iv) promover la elaboracin de tablas actuariales que consideren las diferencias de esperanza de vida entre hombres y mujeres; y v) ampliar la cobertura del sistema para incorporar a los trabajadores y trabajadoras informales.
18 Los patrones que explican el comportamiento laboral segn sexo en las zonas rurales y urbanas es la insercin de los varones menores de 15 aos en el medio rural, mientras que las mujeres participan en las zonas urbanas, emplendose mayoritariamente en comercio, los servicios, la industria manufacturera y la de maquila.
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III. EL NUEVO PARADIGMA PREVISIONAL

La situacin previsional se define por la insercin en el mercado de trabajo, ya que los sistemas previsionales fueron diseados para cubrir las contingencias de la vejez de los trabajadores asalariados y se tom como modelo las ocupaciones estables, con remuneraciones uniformes y, en el mejor de los casos, ascendentes y sin discontinuidades durante el ciclo laboral. Las reformas realizadas en los ltimos aos tampoco consideraron el rol reproductivo de las mujeres por s mismo, sino solo en trminos de la disponibilidad de su ingreso. Si bien legalmente se toma como sujetos del sistema de capitalizacin a trabajadores y trabajadoras, se sigue considerando como base el aporte salarial y se relaciona directamente el aporte con el beneficio; por consiguiente, quien no cuente con un ingreso regular no puede acceder al sistema y permanecer en l. En la mayora de los pases latinoamericanos, la insercin laboral femenina desde los aos noventa puede definirse como un proceso polarizado entre puestos de trabajo que se concentran en altos niveles y en bajos niveles, con preponderancia de estos ltimos. En todas las categoras ocupacionales las mujeres perciben menores ingresos que los hombres. Asimismo, mientras se ampla la participacin de las mujeres en el mercado de trabajo, paralelamente se les restringen los beneficios sociales y las prestaciones correspondientes; se vuelve as an ms visible la asimetra entre hombres y mujeres en cuanto a oportunidades, incentivos y disponibilidad econmica. La discriminacin de gnero es una de las tantas expresiones de un problema ms complejo: los modos de insercin social de las personas y las formas en que se mantiene la cohesin en sociedades profundamente desiguales. En realidad, el problema es an ms grave, ya que en ningn mbito existen mayores dificultades para la mediacin de la calidad de vida que en el de las vidas y capacidades de las mujeres (Nussbaum y Sen, 1996). El problema no radica en el aumento de la participacin de las mujeres en la poblacin econmicamente activa (PEA), sino en las formas en que se produce su insercin laboral. Los individuos pueden desarrollar sus capacidades en la sociedad solo cuando tienen aseguradas ciertas condiciones bsicas de existencia autnoma y cuando los objetivos de las polticas econmicas y sociales incorporan valores fundamentales, que deberan adoptarse como parmetros de evaluacin, referidos a la promocin de la igualdad, la equidad en el tratamiento de caractersticas personales y la racionalidad econmica. Resulta interesante notar que en los planes para promover la igualdad de oportunidades llevados a cabo por los pases se dice solo
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de manera genrica garantizar el acceso de las mujeres a la seguridad social. Si bien en la mayora de esos planes se plantean mecanismos y convenios interinstitucionales para la ejecucin y seguimiento de lneas de accin, especialmente aquellas acordadas en la Plataforma de Accin de Beijing sobre el tema de la seguridad social, no existe ninguno que se focalice en los sistemas previsionales.19 Estas iniciativas, en su mayora, apuntan a realizar acciones para lograr la igualdad de oportunidades en la participacin de mujeres y hombres en el mercado de trabajo, mediante la eliminacin de factores de discriminacin de gnero que impiden la igualdad salarial, el acceso de las mujeres a puestos laborales con poder de decisin y la formacin de las mujeres en distintas ramas de actividad. Cabe destacar una especie de dispensa en que comnmente caen las argumentaciones y que consiste en darle prioridad a la situacin laboral de la mujer, a las brechas de ingreso y a la discriminacin ocupacional, dejando la contingencia de la vejez como una segunda instancia de reivindicacin. Por otro lado, las organizaciones de la sociedad civil no han abordado la equidad de gnero en materia previsional. El movimiento de mujeres lo incluye como un tema dentro de la lista de reivindicaciones en materia laboral, pero no fue ingresado en la agenda ni siquiera en el momento en que se sancionaban las leyes previsionales. Tampoco las organizaciones de jubilados y pensionados incorporan la perspectiva de gnero, pero s el tema de la equidad, al manifestarse permanentemente en contra de la cada de los haberes, la carencia de cobertura mdica y la falta de una posicin clara frente a la reforma, oponindose al modelo de capitalizacin, entre otras razones, porque conlleva un desfinanciamiento del rgimen pblico, del cual ellos dependen.
A. GNERO Y REFORMA PREVISIONAL: LECCIONES APRENDIDAS Son muchos los aspectos que deben tomarse en cuenta al evaluar los impactos de la reforma previsional desde una perspectiva de gnero. No se trata de un anlisis meramente tcnico, sino de una cuestin
19 En esta direccin apunta el proyecto Impacto de gnero de la reforma de pensiones en Amrica Latina, que es producto de consultas preliminares llevadas a cabo con las oficinas nacionales de la mujer de la regin en el marco de las actividades preparatorias de la octava Conferencia Regional sobre la Mujer de Amrica Latina y el Caribe (Lima, Per, 8 al 10 de febrero del 2002) y del perodo extraordinario de sesiones de la Asamblea General de las Naciones Unidas, titulado Mujeres 2000: igualdad de gnero, desarrollo y paz para el siglo XXI (Nueva York, 5 al 10 de junio del 2000).
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ms compleja, que comprende los valores y principios inherentes a los objetivos que se pretende alcanzar y a los mecanismos diseados para lograrlos. En consecuencia, es preciso considerar numerosos aspectos de las reformas previsionales llevadas a cabo en los cinco pases analizados. La primera enseanza que puede extraerse del proceso es que no se puede realizar una reforma de tal magnitud en tan poco tiempo y sin analizar sus potenciales impactos. Se busc privilegiar intereses corporativos y la rentabilidad del sistema en desmedro del aumento de la cobertura de la poblacin. Todo ello, adems, con efectos diferenciados para hombres y mujeres. En trminos de gnero, los problemas identificados corresponden a los siguientes temas: i) edad de retiro; ii) trabajo informal y trabajo formal; iii) trabajo no remunerado; iv) monto, naturaleza y evolucin de la remuneracin; v) mayor expectativa de vida de las mujeres; vi) condiciones para la adquisicin del derecho a una pensin; vii) alto costo de las comisiones fijas de las administradoras; viii) modalidades de retiro (vejez, invalidez, supervivencia); ix) clculos actuariales para determinar el monto del beneficio previsional; x) condiciones impuestas a los derechohabientes, y xi) baja cobertura del sistema. La segunda enseanza de las reformas se relaciona con el marco general de las polticas de ajuste estructural aplicadas en Amrica Latina. Estas impusieron un nuevo rgimen de distribucin de las capacidades de las personas para generar ingresos, el cual sent sus bases en el desmantelamiento de la red de seguridad laboral que sostena tales capacidades en el pasado. La tercera enseanza se relaciona con el tipo de modelo econmico en el cual se insertan los sistemas previsionales y con el tipo de mercado de trabajo congruente con dicho modelo. Los sistemas de capitalizacin individual presuponen ingresos regulares a lo largo del ciclo de vida laboral, los que seran garantizados, supuestamente, por un marco de estabilidad que se alcanzara con las polticas macroeconmicas implementadas durante la dcada de 1990. Este resultado se logr solo parcialmente, ya que el denominado crculo virtuoso de dichas polticas fue declinando hacia finales de la dcada y en algunos casos, como el de Argentina, desemboc en situaciones recesivas extremas, con el consiguiente aumento del desempleo y de la evasin previsional. El proceso tambin ensea que el resguardo del derecho a la informacin no supone solo sistematizar la evolucin de la cobertura y el registro de los afiliados/cotizantes del sistema, incorporando las caractersticas de estos, as como indicadores de gnero, sino que tambin comprende el derecho de los afiliados a conocer exhaustivamente las ventajas y desventajas del sistema para hacer uso de su libertad de eleccin.
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Finalmente, otra leccin del proceso de reforma se refiere especficamente a la legislacin previsional, ya que se constata una falta de promocin de oportunidades para acceder al sistema, para ampliar la cobertura, para aumentar la cotizacin, para disminuir el riesgo y para equiparar el clculo actuarial. Esta falta de promocin difiere considerablemente entre hombres y mujeres y se traduce, en definitiva, en condiciones de desigualdad en desmedro de la mujer. Una vez ms, la principal discriminacin la constituyen las oportunidades diferenciadas por sexo en el mercado de trabajo y la no consideracin del trabajo reproductivo. La seguridad social no implica solo de una cuestin econmica, sino tambin poltica y cultural. No est vinculada nicamente al crecimiento econmico, sino a la definicin del conjunto de las oportunidades de vida de la poblacin, a las propias formas de integracin social. Por lo tanto, a la luz de las actuales tendencias econmicas, cabe plantear las siguientes preguntas: es ms importante la seguridad en el ingreso que la rentabilidad, qu se debe privilegiar, lo bsico y necesario antes que lo mximo?, y, por la mismo, la ampliacin de la cobertura antes que la mayor capitalizacin de fondos? La falta de claridad en la conceptualizacin de los problemas ha generado innumerables crculos viciosos que impiden articular polticas integrales de seguridad social y hacer efectivos los derechos sociales. Se trata de abrir nuevos espacios que amplen los mrgenes de accin de las polticas pblicas y que, a su vez, induzcan cambios graduales en la nueva estructura del Estado posterior a la reforma, pero que determinen un claro vuelco de las tendencias en el sentido de prestar consideracin a las diferencias de gnero y de ampliar las oportunidades de vida de las mujeres.
B. RECOMENDACIONES En cada uno de los pases donde se han reformado los sistemas de pensiones se han formulado e implementado diversas propuestas para modificar los actuales regmenes. La mayora se concentra en la introduccin de mecanismos para ampliar la cobertura, hacer efectivas las pensiones mnimas, establecer topes a las comisiones de las administradoras, mejorar las tasas de reemplazo y reducir el costo fiscal.
1. Propuestas de reformas integrales
En primer lugar, se presenta una propuesta que busca garantizar la seguridad de los ingresos de las personas. Se relaciona, en particular,
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con el derecho de toda la poblacin a disponer de un ingreso garantizado que ofrezca una base mnima para funcionar socialmente y reduzca el riesgo de caer en una trayectoria que lleve a la pobreza. Se trata de la propuesta sobre ingreso ciudadano, que puede entenderse como la versin ms amplia de la nocin de red de seguridad de los ingresos. Este ingreso es incondicional para todos los ciudadanos y ciudadanas, no exige ninguna contraprestacin a cambio y es independiente del ingreso proveniente de otras fuentes (Lo Vuolo y otros, 1999; Pautassi, 1995). En segundo lugar, Emilio Morgado (2001 y 1998), de la Organizacin Iberoamericana de Seguridad Social, propone dos modificaciones, que si bien se inspiran en el sistema chileno, pueden considerarse ms globales. La primera consiste en establecer tres regmenes contributivos de pensiones: uno sera el de las pensiones mnimas garantizadas; otro, el de los beneficios definidos y vinculados a los ingresos, con aportaciones bipartitas, y el tercero sera de carcter complementario, con aportes de los afiliados y, eventualmente, de los empleadores. A estos se sumara un cuarto rgimen asistencial y no contributivo. La segunda propuesta consiste en establecer algn mecanismo de participacin informativa o consultiva de los afiliados.
2. A nivel de los tratados internacionales y planes de igualdad
Cabe recordar aqu las recomendaciones hechas por el Comit de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales a los pases que han ratificado el Pacto Internacional sobre tales derechos, en las cuales se fue delineando con mayor claridad la obligacin de los estados de mantener una vigilancia o supervisin efectiva sobre el grado de vigencia real de los derechos econmicos, sociales y culturales. Se considera que la produccin de informacin es una condicin previa para ejercer esa vigilancia y se impone a los estados el deber de recopilar informacin sobre diversas materias y garantizar el acceso a ella. En la misma direccin, el Comit ha establecido la obligacin de los pases de formular un plan de accin o una estrategia para avanzar hacia la plena concrecin de los derechos econmicos, sociales y culturales. Las obligaciones de vigilancia, recopilacin de informacin y diseo de un plan de accin para la implementacin progresiva de estos derechos son extensibles, como medidas inmediatas, a todos los dems derechos consagrados en el Pacto (Observacin general N 1, puntos 3 y 4). La produccin de informacin para evaluar el grado en que se satisfacen los derechos sociales y la formulacin de un plan son medidas que el Estado debe adoptar de manera inmediata. La limitacin de recursos no puede aducirse como excusa para el incumplimiento. La ausencia de mecanismos internacionales especficos que protejan a los adultos mayores da cuenta de la falta de consideracin de
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que son objeto. Nuevamente, resulta fundamental que se incorpore la problemtica del adulto mayor, incluida la necesidad de procurarles cobertura previsional, en los planes de igualdad impulsados por los mecanismos para el adelanto de la mujer y que se emprendan acciones positivas al respecto. Estas recomendaciones se fundamentan en el imperativo de avanzar hacia el ejercicio de una ciudadana plena y pertenecen al campo de los derechos humanos primordiales.
3. A nivel de la sociedad civil
Si una de las deficiencias de las reformas previsionales de los aos noventa fue la falta de participacin de la sociedad civil en su diseo e implementacin, en esta instancia de redefinicin de los sistemas previsionales resulta fundamental llevarla adelante en el marco de un debate pblico, con participacin de todos los ciudadanos y ciudadanas, para que expresen sus demandas respecto de las polticas e instituciones reformadas y por reformar. Las demandas y necesidades diferenciadas de las mujeres deben ser consideradas cabalmente, ya que no solo importa el derecho a la calidad de miembro de la sociedad, sino cmo se disfruta tal derecho. Fortalecer las posibilidades de que las mujeres expresen sus demandas en relacin con los problemas de los sistemas previsionales y sus posibles vas de solucin es una clara y necesaria opcin poltica. Promover la efectividad de las instancias para presentar reclamos y exigir el ejercicio del derecho a la informacin, as como instituir mecanismos de denuncia en las superintendencias o las defensoras, adems de ser medidas gratuitas, agilizara considerablemente la superacin de situaciones desventajosas y, al mismo tiempo, permitira ampliar el espectro de reclamos para incluir aquellos referidos a brechas de gnero en el sistema.
4. Trabajo no remunerado
Se debe destacar aqu una falacia, cuyo reconocimiento como tal resulta imperativo para avanzar en los procesos de revisin de los sistemas previsionales: el trabajo no remunerado de la mujer se sigue considerando como absolutamente elstico, a pesar de las evidencias disponibles, con lo cual la situacin de las mujeres es agravada por su imposibilidad de acceder a un sistema previsional al no conferrseles la calidad de trabajadoras. Mientras no se acepte que las tareas de cuidado no son un bien privado, sino que deberan considerarse como un bien pblico, no se va avanzar en la direccin debida. Cuestiones como la divisin del trabajo en el interior del hogar y la percepcin de la mujer como dependiente
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seguirn vigentes y no habr progresos en cuanto a proveer cobertura previsional a las mujeres no asalariadas. Tampoco se reconocer que las tareas de cuidado resultan fundamentales para generar capacidades sociales, las cuales, a su vez, son indispensables para el desarrollo de la persona y sus posibilidades. Entre las opciones de poltica pblica se pueden sealar las siguientes: Modicar las condiciones para el acceso de las mujeres al sistema previsional, para que no se contemple solo la calidad de trabajadora asalariada o de miembro del grupo familiar del jefe de hogar; esto supone estudiar nuevas formas de incorporacin de las mujeres al sistema. Reducir los requisitos de edad y antigedad en el caso de la mujeres para facilitar su acceso al benecio previsional. Modicar la divisin del trabajo en el interior del hogar para favorecer los arreglos familiares y permitir el ingreso de las mujeres en el mercado de trabajo, de modo que puedan insertarse laboralmente en igualdad de condiciones con los hombres. Promover polticas sobre implementacin de servicios de cuidado (guarderas infantiles, asignaciones familiares para las madres). Propiciar la modicacin de la divisin sexual del trabajo, lo que requerir cambios en las polticas pblicas y los comportamientos privados. Implantar el derecho al tiempo para el cuidado, que se reere a poder tomar tiempo tanto para salir al mercado laboral como para combinar cuidado y trabajo. Este derecho debe ir acompaado de medidas que al menos incentiven a los hombres para que tambin lo ejerzan (Valenzuela, 2002).
5. Agenda de investigacin
Los aspectos que deben incorporarse a la agenda de investigacin en materia previsional son numerosos, por lo que solo se mencionan aqu los ms relevantes. Instalar como campo de conocimiento e investigacin el anlisis de los sistemas previsionales desde una perspectiva de gnero.
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Producir informacin, lo que supone completar, redisear o perfeccionar instrumentos sistemticos para la recoleccin de datos desagregados por sexo, que incluyan indicadores de gnero en materia de seguridad social. Analizar las implicaciones de la transicin demogrca y sus efectos para hombres y mujeres en los sistemas previsionales. Elaborar tablas actuariales para el clculo de benecios previsionales de acuerdo con los ndices de mortalidad de cada pas. Investigar la situacin previsional de los migrantes y sus impactos en trminos de gnero. Analizar interdisciplinariamente los tipos y grados de invalidez que determinan el derecho a pensin y sus implicaciones en trminos de equidad de gnero. Establecer comisiones mdicas mixtas que resguarden las diferencias de gnero en caso de contingencias de salud que tengan relacin con el sistema previsional. Fomentar la evaluacin de los impactos de los nuevos sistemas teniendo en cuenta su diferenciacin en trminos de gnero. Promover la inclusin de la perspectiva de gnero en el marco del Derecho de la Seguridad Social. Cabe notar que en la denicin de las contingencias no se presta consideracin alguna a la perspectiva de gnero. Analizar los impactos macroeconmicos de la inclusin del trabajo no remunerado en las cuentas nacionales y en el nanciamiento del sistema previsional.
Para finalizar, debe quedar en claro que la preocupacin por la situacin fiscal, frecuentemente esgrimida y considerada como una barrera infranqueable para cualquier poltica que se pretenda implementar, no tiene que ser vista como una limitante. La erosin de las fuentes de financiamiento fiscal, el peso de la deuda pblica acumulada y el excesivo nivel de las erogaciones pblicas son los argumentos que reiteran los mentores de las polticas de ajuste estructural para justificar los bajos rendimientos de las que ellos mismos pusieron en prctica.
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LEGISLACIÓN PREVISIONAL Y EQUIDAD DE GENERO EN AL Laura Pautassi

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LEGISLACIN PREVISIONAL Y EQUIDAD DE GNERO EN AMRICA LATINA

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I. SEGURIDAD SOCIAL EN AMRICA LATINA: UNA LECTURA DESDE LA PERSPECTIVA DE GNERO

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II. LAS REFORMAS PREVISIONALES EN CINCO PASES SELECCIONADOS

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III. EL NUEVO PARADIGMA PREVISIONAL

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