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La commande publique

Levier stratgique de dveloppement conomique et social

Auto-Saisine n7 / 2012

Conseil Economique et Social

La commande publique
Levier stratgique de dveloppement conomique et social

Auto-Saisine n7 / 2012

le nouveau pacte conomique () implique le devoir d'tre attentif l'appareil de production, et de stimuler l'esprit d'initiative et la libre entreprise, en s'attachant notamment encourager les PME. Cette dmarche est en accord avec l'esprit de la nouvelle Constitution qui consacre l'Etat de droit dans le domaine des affaires, prvoit une srie de droits et institue un certain nombre d'instances conomiques. Celles-ci sont charges de garantir la libert d'entreprendre et les conditions d'une concurrence loyale, ainsi que la mobilisation des dispositifs de moralisation de la vie publique et des moyens de lutte contre le monopole, les privilges indus, l'conomie de rente, la gabegie et la corruption
Sa Majest le Roi Mohammed VI

Discours Royal loccasion de la Fte du Trne 30/07/2011

Auto-saisine n7 / 2012

Conformment la loi organique n 60-09 relative la cration du Conseil Economique et Social et son rglement intrieur ; Vu la dcision de lAssemble Gnrale du 22 dcembre 2011 de sautosaisir sur le thme relatif La commande publique, levier stratgique de dveloppement conomique et social ; Vu la dcision du bureau du Conseil du 5 janvier 2012 daffecter le sujet relatif La commande publique, levier stratgique de dveloppement conomique et social la Commission Permanente charge des Affaires Economiques et des Projets Stratgiques ; Vu ladoption du rapport sur La commande publique, levier stratgique de dveloppement conomique et social par lAssemble Gnrale du 27 septembre 2012, lunanimit.

Le Conseil Economique et Social prsente son rapport

La commande publique
Levier stratgique de dveloppement conomique et social
Rapport prpar par

La Commission Permanente charge des Affaires Economiques et des Projets Stratgiques

Prsident de la Commission : M. Ahmed Rahhou Rapporteur de la Commission et du Thme : M. Mohammed Bachir Rachdi

Conseil Economique et Social

Dpt lgal : 2012 M 3109 ISBN : 978-9954-9161-4-8 ISSN : 2028-781X Conseil Economique et Social Imprimerie Cana Print 10

La commande publique, levier stratgique de dveloppement conomique et social

Sommaire
Synthse Prambule Approche rglementaire et juridique de la commande publique Historique Textes fondamentaux encadrant la commande publique Textes encadrant les marchs publics Conclusions de lanalyse juridique et rglementaire Analyse quantitative de la commande publique au Maroc Evolution globale de la commande publique Commande publique ralise par les entreprises et les tablissements publics Conclusions de lanalyse quantitative Enseignements des auditions Benchmark des bonnes pratiques linternational Recommandations du Conseil Economique et Social Recommandations dordre juridique et procdural Recommandations dordre stratgique Annexes Annexe 1 : Exemples de mise en uvre sectorielle des recommandations Annexe 2 : Synthse de quelques rapports nationaux et internationaux de rfrence traitants de la commande publique Annexe 3 : Benchmarkdes meilleures pratiques l'international Annexe 4 : Liste des membres de la Commission Permanente charge des Affaires Economiques et des Projets Stratgiques Annexe 5 : Liste des membres du groupe de travail charg de la rdaction du rapport Annexe 6 : Rfrencres bibliographiques 13 29 33 33 35 36 36 37 37 38 39 40 43 47 48 52 57 59 63 69 111 115 119

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Synthse

Prambule Le Maroc a connu au cours des dix dernires annes une indniable mutation conomique. La traduction de cet essor dans les comptes publics a ouvert des marges de manuvres budgtaires exceptionnelles pour lEtat. La commande publique en a ainsi grandement bnfici. En valeur, celle-ci a cr de 6%, en moyenne annuelle, entre 2002 et 2006, puis de 30% entre 2007 et 2011. La commande publique, qui comprend les dpenses engages par lEtat, les tablissements publics et les collectivits locales, reprsente dsormais lquivalent de 24% du PIB. Il sagit donc dune composante incontournable de lactivit conomique. Des secteurs entiers de lconomie dpendent principalement des commandes directes ou indirectes de lEtat, comme par exemple les BTP ou lingnierie pour lesquels 75% du chiffre daffaires est dorigine publique. La commande publique recouvre ainsi une notion trs large utilisant diffrents mcanismes contractuels tels que les marchs publics, les marchs passs par certains organismes publics ou privs non soumis au Code des marchs publics, les dlgations de service public, les contrats de partenariat public-priv, etc. En raison de cette importance, les pouvoirs publics portent une attention particulire au cadre rglementaire qui rgit la commande publique, pour quelle soit transparente et efficace, et objet dune saine concurrence. A cet effet, de nombreuses rformes ont eu lieu depuis 1917, anne d'instauration du premier texte de loi rgissant les dpenses de l'Etat jusqu'au milieu des annes 70. Ensuite, un nouveau dcret de passation des marchs publics a vu le jour en 1998, puis en 2007, et une troisime rvision de ce texte est actuellement dans le circuit de validation et devrait tre mise en uvre dans le courant de lanne 2012. Pendant cette priode, dautres textes ont t promulgus pour amliorer la gouvernance des marchs publics : la loi n61-99 relative la responsabilit des ordonnateurs, des contrleurs et des comptables publics, les dcrets n2-99-1087 et 2-01-2332 approuvant le cahier des clauses administratives gnrales applicables aux marchs passs pour le compte de lEtat, en matire de travaux et de services, ainsi que la loi n 69-00 relative au contrle financier de ltat sur les entreprises publiques et autres organismes. Ces rformes restent nanmoins incompltes, dans la mesure o elles se sont focalises essentiellement sur la phase de passation des commandes publiques, sans sintresser suffisamment aux phases en amont du processus dachat (analyse de lopportunit, expression

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des besoins, conception du dossier dappel doffres, etc.), ni ses phases en aval (excution, rception, valuation des rsultats, etc.). De mme, elles se sont attaches principalement aux questions de conformit procdurale en les compltant il est vrai du contrle de la matrialit des dpenses mais ne sont pas parvenues atteindre les objectifs viss, de transparence et de simplification des procdures. En effet, des rapports produits par diffrentes institutions nationales et internationales, mettent en avant la persistance de problmes de lourdeur et de transparence des procdures, notamment dans les marchs publics. Dans ce sens, une enqute ralise pour le compte de lassociation Transparency Maroc, auprs dun chantillon de 400 entreprises, rvle que seulement 10% de celles-ci participent de manire rgulire aux marchs publics et prs de 60% jugent que les procdures correspondantes sont complexes, coteuses et entaches de corruption. Dans ces conditions, la commande publique ne contribue pas de manire optimale au dveloppement de lconomie nationale. En particulier, elle ne participe pas suffisamment lmergence dentreprises performantes, notamment parmi les petites et moyennes entreprises (PME). Sur un autre plan, la Maroc souffre d'une situation structurelle marque par un accroissement important et chronique du dficit de sa balance commerciale se traduisant par une aggravation du dsquilibre de sa balance de paiement. Tenant compte de ces constats, mais aussi des dclarations dorientation gnrale du gouvernement pour les cinq prochaines annes, notamment en matire de bonne gouvernance et de lutte contre la corruption, et en faveur dune plus grande participation de la PME marocaine aux marchs publics, le Conseil Economique et Social (CES) sest autosaisi de la problmatique de la commande publique pour contribuer en faire un vritable levier stratgique de dveloppement conomique et social. Lapproche adopte par le CES pour traiter cette question sinscrit dans le cadre des principes retenus dans le rfrentiel de la Charte sociale adopte par lassemble gnrale de novembre 2011, et notamment : le respect de lautorit de la loi, la promotion et la protection des droits de lentreprise, lobligation de rendre compte, linformation et la participation des parties prenantes, la ncessit de crer un environnement qui rduise les obstacles linitiative conomique et qui favorise, en sappuyant sur des rgles claires et prvisibles, la cration de richesses et leur juste rpartition, le respect des liberts syndicales, le respect des droits fondamentaux des travailleurs, le respect des droits conomiques et sociaux. Conformment son orientation gnrale, le CES cherche apporter une rponse collective et innovante la problmatique traite, qui permet de runir les conditions ncessaires pour que la commande publique atteigne les rsultats qui lui sont assigns, et qui sont de deux ordres dimportance gale : dune part, la couverture des besoins de la commande publique, dans un cadre de transparence et de concurrence loyale, et dautre part la maximisation des impacts socio-conomiques induits par la manire dont la commande publique est attribue et excute. Ainsi, paralllement au renforcement de la gouvernance des processus dattribution et dexcution de la commande publique, grce notamment un suivi et un contrle efficients, il est ncessaire de promouvoir linnovation, laccs des PME aux marchs et laccroissement de la valeur ajoute produite localement.
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Les travaux mens par le CES se sont articuls autour de plusieurs axes : (i) la collecte et lanalyse documentaire pour tablir ltat actuel de traitement de la commande publique, (ii) lanalyse documentaire, juridique et rglementaire, (iii) lanalyse qualitative et quantitative, (iv) le recours une srie dauditions et dentretiens avec des responsables publics, des oprateurs privs ainsi que des acteurs de la socit civile, (v) le diagnostic des ralisations marocaines dans le domaine et lidentification des limites, contraintes et des succs enregistrs, (vi) le benchmark des meilleures pratiques internationales. Ces travaux ont converg vers llaboration dun ensemble cohrent de recommandations, issues de la concertation et des changes avec les diffrents acteurs concerns, et qui ont pour objectif d'apporter une vritable valeur ajoute la thmatique traite. Approche rglementaire et juridique de la commande publique Trois conclusions ressortent clairement de ltude des textes rgissant la commande publique, de lanalyse de leur application, et des auditions menes avec les acteurs, aussi bien du ct des ordonnateurs que du ct des entreprises : les textes de loi mettent en place des principes clairs et assoient les responsabilits des diffrents acteurs sur tout le processus. En revanche, les textes dapplication (dcrets, arrts, CCAG) qui ont volu dans le temps, apportent une complexit excessive au dispositif et aboutissent souvent, par le jeu des interprtations, une dilution de la responsabilit ; la dispersion des textes explique les difficults dapplication et appelle un vritable effort de codification juridique ; labsence de mention explicite dans les textes de limpact attendu de la commande publique sur le dveloppement conomique et social du pays restreint lopportunit den faire un vrai levier de dveloppement. A contrario, les textes et leur application par les organes de contrle font peser des risques sur les ordonnateurs qui souhaiteraient uvrer dans ce sens. Analyse quantitative de la commande publique au Maroc Lanalyse quantitative de la commande publique, dcline un niveau sectoriel doit permettre de dgager des recommandations spcifiques certains secteurs dont le dveloppement est fortement ou potentiellement li la commande publique. Malheureusement, le CES a rencontr des difficults rcuprer les donnes correspondantes, et ce malgr son insistance et ses crits de relance auprs des dpartements et administrations concerns. Lanalyse globale qui a pu tre mene confirme que la croissance des achats publics au cours des dix dernires annes a t exceptionnelle. Le graphique ci-dessous montre en particulier une vritable explosion de la commande publique partir de 2005, ce qui a port son volume prs de 24% du PIB en 2011, ce qui en fait incontestablement un des principaux dterminants de lactivit conomique du pays.

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Evolution Commande publique vs volution du PIB

PIB Commande publique

TACM 07-11 : 4,6% TACM 02-06 : 5,4% TACM 07-11 : 30% TACM 02-06 : 6,4%
9% 2002 12% 7% 2004 7% 2005 9% 10% 15% 12% 24% 19%

2003

2006

2007

2008

2009

2010

2011

Sources : Banque Mondiale, TGR

Toutefois, en observant plus attentivement ces donnes, on constate que limpact de la hausse de la commande publique sur la croissance conomique a t relativement faible. Ainsi, le taux de croissance moyen du PIB sur la priode 2007-2011 avoisine 4,6% et celui enregistr entre 2002 et 2006 s'est situ autour de 5.4%, alors mme que la hausse annuelle de la commande publique atteignait 30% en moyenne, contre 6,4% sur la priode prcdente. Tout en soulignant la complexit de la relation qui peut exister entre la croissance conomique et l'volution de la commande publique, on ne peut rester insensible du constat du faible impact de l'investissement fait par la commande publique sur la croissance et le dveloppement du tissu conomique local. En effet, cette relation est analyser du point de vue de l'apport de la valeur ajoute produite localement pour couvrir les besoins de la commande publique y compris en termes de cration d'emplois et de renforcement de la consommation interne Ainsi, le phnomne observ entre 2002 et 2011 rvle que la commande publique a un contenu lev et croissant en importations, ce qui a contribu trs significativement au dsquilibre de la balance commerciale et au dficit de la balance des paiements, qui reprsentent dsormais des enjeux majeurs pour lconomie nationale. Sur la base de lanalyse quantitative des donnes dont dispose le CES, les constats suivants peuvent tre dresss : en labsence dun dispositif pouvant assurer une contribution satisfaisante de la commande publique au renforcement de la production nationale et au dveloppement de loffre locale forte valeur ajoute, l'volution de la commande publique sest traduite par une augmentation du volume des importations ralis directement ou indirectement par les acheteurs publics ;
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laugmentation de la commande publique a eu un impact ngatif sur lquilibre de la balance commerciale et a induit une forte dgradation de la balance des paiements ; le recours massif des entreprises et tablissements publics (EEP) aux importations souligne la ncessit de mieux coordonner la politique industrielle et les dpenses publiques, travers des mesures prcises, et notamment linstauration de mcanismes judicieux permettant de raliser plus de valeur ajoute locale pour la couverture des besoins de la commande publique et un meilleur accs des PME aux marchs publics ; la prise en compte des diffrences importantes entre les divers acteurs publics, en termes de taille de marchs passs, de modes de passation, de nature des achats et de contenu en importations, a motiv la diversit des recommandations dveloppes dans le prsent rapport, et dont la complmentarit vise assurer une couverture la plus large et la plus cohrente de la problmatique de la commande publique. Enseignements des auditions Dans le cadre de llaboration du prsent rapport, le CES a auditionn plusieurs acteurs publics et privs impliqus dans la gestion de la commande publique. Par ailleurs, des membres du CES ont galement rencontr dautres intervenants dans le cadre dentretiens directs qui ont contribu enrichir la dmarche. Les principaux enseignements tirs de ces auditions peuvent tre rsums de la faon suivante : 1. Les textes et leurs modalits dapplication actuelles rduisent la capacit de dcision des matres d'ouvrages et diluent les responsabilits des acheteurs publics, sans pour autant parvenir assurer l'efficacit et la transparence de la commande publique. 2. Le mtier dacheteur public doit tre dvelopp et professionnalis de manire optimiser les achats et clarifier les demandes de biens et services. 3. Le cadre juridique de lachat public doit tre rform, travers plusieurs mesures-cls : adapter la taille des marchs aux capacits des fournisseurs produisant localement, notamment en ayant recours lallotissement, pour favoriser la valeur ajoute locale ; simplifier les procdures ; mettre en place le cadre juridique qui rgit la compensation industrielle ; assurer un accompagnement structur pour l'mergence de groupes nationaux ; instaurer une dmarche qui privilgie le dveloppement de la valeur ajoute locale et lamlioration de laccs des PME la commande publique ; prvenir les litiges par des voies alternatives, telles que le recours larbitrage ou la mdiation, pour sortir de la logique actuelle qui prvoit exclusivement le recours hirarchique puis judiciaire ; dvelopper la Caisse Marocaine des Marchs et la doter de moyens financiers supplmentaires.

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4. Quelques orientations doivent guider lapproche afin de favoriser la production locale de valeur ajoute : les grands projets publics constituent une opportunit pour permettre aux entreprises marocaines de se dvelopper sur leur march naturel, dans une vision volontariste inspire du principe la fonction cre lorgane ; les expriences dautres pays en matire de compensation industrielle, telles que celle du TGV chinois, doivent inspirer la politique poursuivie au Maroc ; selon certains acteurs conomiques auditionns, le recours des appels doffres exclusivement nationaux est ncessaire notamment dans le cas de projets bnficiant de financement interne ; lobjectif daugmentation de la cration de valeur ajoute par des entreprises locales doit tre poursuivi, sans pour autant tomber dans lcueil de la cration de situations de rente ; les mcanismes qui favorisent le dveloppement de la valeur ajoute locale doivent tre accompagns par limplication de plusieurs entreprises locales dans une approche dinnovation et de cration de valeur long terme. 5. Les auditions ont permis de mettre en vidence lexistence de plusieurs expriences marocaines probantes, qui pourraient tre gnralises, telles que : lallotissement des chantiers d'autoroutes et des grands stades ; lmergence dentreprises et de bureaux d'tudes marocains dans le sillage de la politique des barrages ; la compensation industrielle des marchs du TGV et des tramways ; lapproche adopte par les banques pour le dveloppement de la montique, etc. Benchmark des bonnes pratiques linternational A partir des constats prcdents, le CES a souhait effectuer un recensement large des meilleures pratiques releves dans le monde. Les expriences de nombreux pays ont ainsi t tudies, comme le montre la carte suivante. Ltude sest faite selon plusieurs axes : rglementation, procdures, gouvernance, dveloppement, compensation industrielle, appui aux entreprises, etc.

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Allemagne Canada Belgique Royaume Uni Irlande France Italie

Finlande

Etats-Unis

Mexique Colombie Brsil Paraguay

Lithuanie Lettonie Pologne Ukraine Autriche Hongrie Bulgarie Turquie Pakistan Tunisie Algrie Jordanie Inde

Chine

Vietnam Malaisie

Australie Chili

Pays tudis

Maroc

Les principaux enseignements tirs de cette comparaison internationale ont permis de conforter les orientations adoptes par le CES, telles quelles apparaissent dans les recommandations mises dans le prsent document. Ces recommandations se fondent sur les ralits du contexte national, et tiennent naturellement compte des engagements internationaux du Maroc en matire commerciale et conomique, et dune manire plus gnrale de la politique douverture choisie par le pays.

Recommandations du Conseil Economique et Social


Au pralable, il est important de rappeler les principes fondamentaux qui ont t la base des travaux du Conseil Economique et Social et qui ont permis de produire le prsent rapport avec les recommandations dveloppes plus bas. L'objectif tant d'assoir une politique de la commande publique qui: assure une couverture des besoins des organismes publics avec des niveaux de qualit et de performance conformes aux normes les plus avances ; produit un impact fort sur le tissu conomique national, en renforant la capacit des oprateurs se positionner sur les marchs en question, et se projeter linternational ; permet de capitaliser sur les spcificits et les capacits de loffre locale, en la renforant par des incitations linnovation, linvestissement en R&D et au dveloppement de la valeur ajoute locale ; donne de la visibilit aux acteurs en planifiant et anticipant les besoins, et en mettant profit des projets pilotes, capables d'affiner la maitrise des besoins cibles tout en permettant loffre locale de mieux se prparer la concurrence ouverte.

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Comme rappel en prambule, le CES a souhait traiter la question de la commande publique en adoptant une approche globale, qui ne se concentre pas uniquement sur la phase de passation mais qui couvre lensemble des phases relatives la commande publique, commencer par ltude de l'opportunit et la dfinition prcise des besoins, en allant jusquau contrle et laudit et en passant par les tapes de suivi de lexcution et la gestion de la relation entre les parties. En particulier, la phase de dfinition des besoins est considre comme fondamentale aussi bien pour aboutir une couverture optimale du besoin, que pour assurer une grande ouverture sur loffre et son potentiel de dveloppement, sur la concurrence et pour garantir une relation contractuelle quilibre entre les parties. Avec ces objectifs en vue, et tenant compte du diagnostic approfondi qui a t ralis ainsi que des bonnes pratiques nationales et internationales, le Conseil Economique et Social a dcid de structurer ses recommandations selon deux axes principaux : un axe juridique et procdural, et un axe de dveloppement stratgique. I. Recommandations dordre juridique et procdural

Il importe dinstaurer plus de compltude et de cohrence entre les textes qui rgissent la commande publique. Pour cela il est ncessaire de mener une rforme globale et structurante de lensemble de ces textes. En particulier, il faudrait : Instaurer les principes cls dorientation par objectifs mesurables et y inclure dsormais la dimension dimpact de dveloppement conomique et social parmi les objectifs fondamentaux ; reconnatre, de manire explicite, la responsabilit du matre douvrage et sa capacit prendre des dcisions pour atteindre les objectifs assigns la commande publique, y compris en matire dimpact sur lconomie et lemploi ; accompagner cette responsabilit par un systme de contrle plus efficace et plus approfondi.

1. Harmonisation des textes et mise en place dun Code de la commande publique


Lharmonisation et la mise en cohrence des textes rgissant la commande publique passent par une articulation autour de trois niveaux : une loi relative au code de la commande publique qui en fixe lensemble des rgles fondamentales : orientation par objectifs, transparence, concurrence, quilibre dans la relation contractuelle entres les parties, efficacit du recours, etc. ; des dcrets dapplication qui prcisent et compltent la loi en couvrant les diffrentes tapes du processus de la commande publique (dfinition des besoins, passation, excution et contrle) en prenant en considration les spcificits des secteurs et la nature des besoins couvrir (travaux, prestations intellectuelles, services, fournitures) ; des cahiers de procdures obligatoires, propres chaque type dadministration, de collectivit, dtablissement ou dentreprise publique, pralablement soumis lapprobation de leur autorit de tutelle. Ces procdures devront prsenter un premier niveau de contrle modul en fonction dune cartographie des risques de corruption laborer par secteur.
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2. Renforcement de la concurrence
Contrle des clauses limitant la concurrence Pour identifier les clauses limitant la concurrence dans les documents constituant les dossiers dappels doffres, il convient de permettre aux concurrents de relever les dispositions discriminatoires ventuelles et de demander au matre douvrage de les modifier au cours de la consultation. La dcision finale motive et rendue publique, resterait de la responsabilit du matre douvrage. Cette mesure, combine avec dautres dispositions qui assurent un contrle plus efficient, est de nature protger contre lexclusion doffres pertinentes du fait dappels doffres orients, intentionnellement ou non, et qui auraient tendance favoriser un produit ou un candidat. Evolution du systme d'agrment des bureaux d'tudes Concernant les prestations dtudes ou de conseil, il est recommand de passer du systme d'agrment actuel vers un systme fond sur la qualit et linnovation. Ainsi la qualit des prestataires devrait plus voluer dans un systme de labellisation et/ou de certification et de conformit des normes nationales et internationales, dlivre par des organismes habilits. Pour ce faire, les organisations professionnelles devront intgrer davantage dans leurs missions, la labellisation des entreprises de leurs secteurs et devront tre fortement impliques dans le choix et/ou le dveloppement des normes nationales de qualit. Abandon de la confidentialit de l'estimation du matre d'ouvrage Afin dassurer plus de transparence dans les procdures de commande publique, il apparait ncessaire d'abandonner la rgle de confidentialit de lestimation du prix ralise par le matre douvrage : la publication de cette estimation ne constitue en rien une entrave la concurrence, alors que la confidentialit, peu respecte en pratique, favorise de manire illicite les candidats informs au dtriment des autres. Prparation de l'appel la concurrence Pour amliorer la pertinence des cahiers des charges, et leur prise en compte convenable de loffre existante et de son potentiel de dveloppement, il convient de dfinir les conditions dune communication ouverte et transparente entre les entreprises et l'acheteur public en amont de lappel concurrence. Pendant cette phase, il y a lieu de privilgier, chaque fois que cela est ncessaire, le recours lexpertise externe pour accompagner le matre douvrage dans la dfinition de ses besoins.

3. Efficience du contrle et amlioration de la transparence


Traabilit et accs ouvert l'information Afin de permettre aux outils de contrle dtre efficaces, il est important d'assurer une traabilit totale de lensemble des donnes et changes qui surviennent au cours de la procdure et jusqu lachvement de lexcution de la commande, et les rendre publiques sur le portail des marchs publics, tout en veillant protger certaines donnes confidentielles des entreprises en matire de politique commerciale ou de savoir-faire.

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Ciblage des audits et publication des rapports Il convient d'amliorer le ciblage des commandes auditer en procdant une valuation du risque complte par un chantillonnage, plutt quen fixant un seuil du montant des marchs contrlables qui ne tient pas compte de leur nature et du secteur concern, et rendre publics, notamment travers le portail des marchs publics, les rapports daudits raliss et les critres de ciblage. Les contrles prendront en compte les rsultats obtenus compars ceux initialement arrts, les moyens engags rapports aux moyens programms, le bien-fond des choix du matre douvrage (mode de passation, prise en compte des remarques et des contestations des concurrents, diffrents dlais pour le lancement, lexcution, la rception, le paiement, ), ainsi que la mesure des impacts conomiques et sociaux prvus et raliss travers la ou les commandes engages. Renforcement du rle des inspecteurs gnraux et des auditeurs internes Il est ncessaire de renforcer, dans le cadre du contrle, le rle des inspecteurs gnraux dans les ministres et celui des auditeurs internes dans les entreprises et tablissements publics, notamment en faisant voluer leur statut pour garantir leur indpendance vis--vis des ordonnateurs de la commande publique.

4. Renforcement de la responsabilit des ordonnateurs et meilleur quilibre dans la relation entre les parties
Choix du mode de passation Le matre douvrage, en tant que destinataire de la prestation, doit avoir la latitude pour dcider du choix du mode de passation, comme il doit avoir la libert de dfinir le contenu du cahier des prescriptions spciales (CPS). De mme, il ne doit pas tre contraint de recourir systmatiquement la rgle du moins disant. En revanche, il doit tre tenu dargumenter ses choix dans un document joint au dossier de consultation, rendu public sur le portail des marchs publics. Par ailleurs, si un concurrent dmontre que certaines dispositions de la consultation ont pour effet de limiter la concurrence, le dossier dappel la concurrence pourrait tre contest et modifi, tout comme les choix du matre douvrage, y compris le mode de passation. La note de motivation des choix du matre douvrage ainsi que les changes avec les concurrents sont des lments qui se rajoutent au dossier de la commande et de lappel la concurrence, et peuvent servir dans les cas d'audit tel que prcis plus haut. Ouverture de phase de ngociations Il serait opportun qu'une phase de ngociation soit prvue, ds lors que la commande concerne des achats non courants et en particulier des achats stratgiques. Cette phase est de nature renforcer la clart du contrat sans remettre en cause les critres ayant prvalu pour la mise en concurrence des candidats. Prise en compte de l'offre du prestataire au mme titre que le CPS Pour assurer un meilleur quilibre entre les parties contractantes, il convient de limiter la propension du matre douvrage privilgier une interprtation trop extensive des
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termes du CPS, en particulier quand ces derniers sont imprcis et que loffre de lentreprise adjudicataire a pris le soin dapporter les prcisions ncessaires quant la comprhension et la couverture des besoins exprims. Dans ce cas, il est ncessaire que le march sign entre les parties intgre les prcisions apportes par ladjudicataire, au mme niveau que les CPS. De cette faon, lentreprise assume pleinement son engagement sur loffre quelle a faite et le maitre douvrage assume de son ct la dcision de validation de loffre et dattribution du march. Encadrement de l'annulation des appels d'offres Lannulation dun appel doffre attribu doit tre encadre. Cette ventualit ne devrait se produire que dans des cas exceptionnels et faire lobjet dune justification, de manire limiter les risques dannulation et de relance dans des conditions qui manquent de lisibilit. Encadrement du dlai d'mission de l'ordre de service Il importe de limiter le dlai, durant lequel le matre douvrage est tenu dadresser lordre de service lentreprise pour commencer lexcution du march pour lequel elle a t attributaire. Encadrement des dcisions de rsiliation des marchs Il y a lieu de limiter les cas o le matre douvrage est en mesure de prendre la dcision de rsiliation dun march, non motive par une dfaillance clairement tablie du titulaire du march. Dans ces cas il est impratif de revoir les conditions de rsiliation pour quelles soient plus quitables et quelles ne se fassent pas au dtriment des intrts de lentreprise, voire de sa survie. Professionnalisation de l'acheteur public Le renforcement de la responsabilit des acheteurs publics doit aller de pair avec la facilitation de leur accs au meilleur niveau de qualification, et notamment le recours chaque fois que cela est ncessaire des prestations dassistance matrise douvrage. Cela signifie que les oprations dachat devront tre traites avec les moyens appropris sur lensemble des phases (expression du besoin, formalisation, consultation, excution, rception). En particulier, ltude dopportunit devrait faire lobjet dune attention particulire en ayant recours, quand cela est justifi, aux enqutes dutilit publique qui permettent aux citoyens de donner leurs apprciations, suggestions et contre-propositions sur les projets afin de permettre l'autorit comptente de disposer de tous les lments ncessaires la prise de dcision. Rduction des dlais de paiement Dans le cadre de lexcution du march, il importe de mettre en place des mcanismes pour garantir une matrise des dlais rels de paiements que connaissent les marchs et contrats passs dans le cadre de la commande publique, et ce nonobstant les dispositions du dcret sur les intrts moratoires et de la loi sur les dlais de paiement. Pour cela, les dlais de rception devraient tre calculs partir de la date de ralisation des livrables et les dlais de paiement partir de la date de dpt de la facture ou du dcompte.

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5. Encadrement des conflits dintrts et recours


Cadrer les conflits dintrts En lieu et place de linterdiction pure et simple des conflits dintrts, il serait plus appropri que tout risque de conflits dintrt qui pourrait avantager un candidat devrait tre dclar par le matre douvrage ainsi que toute les personnes impliques en son nom ou avec lui dans la gestion de la commande publique. Le matre douvrage et/ou toute personne implique, devrait dans le cas de prsence dun risque de conflit dintrts, prendre les mesures prventives quil estimera ncessaires et suffisantes pour la couverture du risque et en informer le public, et en particulier les soumissionnaires, notamment travers le portail des marchs publics. Mise en place dune Instance paritaire de recours Le mcanisme actuel de recours dont bnficient les entreprises, dans le cadre de la passation ou de lexcution des commandes publiques, a montr ses limites dans la mesure o il ne runit pas les conditions de neutralit et defficacit suffisantes. Aussi, il est recommand de mettre en place une instance paritaire, indpendante des parties, et capable de prendre dans des dlais courts des dcisions caractre excutoire, et qui pourrait sappuyer sur des experts mtiers, reconnus pour leur professionnalisme, leur intgrit et leur impartialit. Cette nouvelle instance pourrait venir en remplacement de la Commission Centrale des Marchs. Paralllement, le CES prconise de prvoir et dencourager la mdiation et larbitrage pour traiter les diffrends qui peuvent survenir dans linterprtation ou lexcution de contrats. II. Recommandations dordre stratgique

6. Instauration de lobligation de compensation industrielle


Sur le plan stratgique, le CES recommande dimposer aux adjudicataires de commandes publiques au-del dune certaine taille, une obligation lgale, dite de compensation industrielle, visant promouvoir la production nationale, qui consisterait exiger un taux de sous-traitance ou de co-traitance locale, un volume dachats de produits ou de services auprs du tissu local, un montant dinvestissements directs, ou encore le dveloppement dun cadre permettant lacquisition et le dveloppement de technologies. La dfinition des mcanismes correspondants, notamment les seuils applicables par secteur, devra faire lobjet dune tude approfondie pour adopter la politique adquate et doter les pouvoirs publics des outils de ngociation avec les grandes entreprises et organismes trangers concerns. Une commission comprenant des reprsentants des dpartements de lconomie, des finances et de lindustrie aurait pour responsabilit de fixer les taux applicables chaque engagement, dans le cadre instaur par la loi. Celle-ci devra par ailleurs prvoir les outils de suivi et dvaluation pour permettre la tutelle de suivre le respect des engagements des parties et notamment ceux de l'oprateur tranger bnficiaire de la commande, et le cas chant appliquer les mesures de redressement qui simposent.

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7. Encouragement de la production de valeur ajoute locale


Les principaux enjeux auxquels est confront le Maroc en matire conomique la croissance, lemploi, la comptitivit de lconomie, le renforcement des recettes de lEtat, le redressement des dsquilibres de la balance commerciale et de la balance des paiements exigent dencourager le dveloppement de la valeur ajoute locale, et la commande publique doit jouer un rle central dans ce sens. Pour cela, le CES recommande la mise en place des mcanismes suivants : dfinir, dans le cadre de contrats programmes entre lEtat et les tablissements publics, des objectifs dimpacts socioconomiques induits par leur commandes, comme cest dj le cas pour leurs missions organiques, dont le suivi sera mis la charge des organes de gestion et de gouvernance ; majorer systmatiquement de 15% 20%, des fins de comparaison, les offres des entreprises trangres et de manire plus gnrale le contenu en importations des offres soumises, et cela en prolongement de ce qui est dj prvu titre facultatif par le dcret du 5 fvrier 2007, en vigueur, fixant les conditions et les formes de passation des marchs de l'Etat ; prvoir dans les dossiers dappel la concurrence, que le matre douvrage pourra ngocier loffre affichant la valeur ajoute locale la plus forte mais prsentant un diffrentiel de prix dans la fourchette de la prfrence nationale (15-20%), pour la rapprocher de loffre la plus avantageuse, abstraction faite de l'application de la prfrence nationale. Pour ne pas dsavantager la production locale, cette ngociation doit intgrer l'impact des mesures de soutien dont bnficie l'offre de l'entreprise trangre de la part de son pays d'origine; imposer, pour les commandes dune certaine taille, un pourcentage minimal dans la valeur de l'offre retenue, en services, produits et matriaux fabriqus localement. Pour ces cas, le bnficiaire de la commande publique a la charge de justifier l'origine des services, produits et matriaux en question ; instituer, selon les secteurs, un quota minimum de participation la commande publique des entreprises qui ont une production valeur ajoute locale ou nationales, en tant que soumissionnaires, co-traitants ou sous-traitants ; prohiber lexigence de rfrences relatives des projets similaires, surtout quand le type de projet na pas eu loccasion dtre dj ralis au Maroc et travers de la valeur ajoute locale ; faciliter le regroupement d'achats de mme nature et la mutualisation des besoins dans certains secteurs en vue de procurer de la visibilit aux producteurs locaux, favoriser linvestissement et l'accs aux technologies et assurer au final une meilleure couverture des besoins ; favoriser le dveloppement des projets de partenariat public priv (PPP) et encourager dans ce cadre lexternalisation et la concession des services publics, en faveur du dveloppement de la comptence nationale.

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8. Achats stratgiques dans le cadre de programmes innovants


Le CES recommande, pour les achats raliss par lEtat dont le contenu est technologiquement accessibles aux entreprises locales, de procder des consultations par tapes : une tape initiale didentification des entreprises qui ont la capacit ou le potentiel pour couvrir le besoin considr ; une tape de pr-consultation de ces entreprises, au cours de laquelle elles bnficieront de lappui de lEtat pour dvelopper leur production et couvrir le besoin sur un primtre restreint ; une tape de validation de ladquation de loffre dveloppe avec les besoins couvrir ; l'tape dappel doffres ouvert.

9. Encouragement et accompagnement des PME


Le CES prconise de mettre en place des actions spcifiques pour faciliter et encourager laccs des PME la commande publique : instaurer un service dinformation en faveur des PME assurant la veille sur les marchs publics afin de faciliter lidentification des marchs pertinents pour ces entreprises ; favoriser laccs des PME au conseil juridique, notamment en matire de commande et marchs publics et ce aussi bien pour la phase amont de la soumission que pour les phases de contractualisation et dexcution des marchs ; mettre en place des dossiers types simplifis et valids pour les PME ; apporter un appui financier pour le recours des experts en phase de prparation de loffre, dans le prolongement de lesprit du programme Moussanada de lANPME ; proposer des offres de financement adaptes dans le cadre de la Caisse Marocaine des Marchs ; offrir la possibilit dassurer un paiement direct par lEtat aux PME qui sont en soustraitance dans le cadre dune commande publique ; amliorer le cadre des relations entre grandes entreprises adjudicataires et PME soustraitantes ; prvoir dans les textes, la possibilit pour le matre douvrage, de fournir aux PME une avance sur les paiements au titre du march.

10. Encouragement de lconomie sociale


Pour soutenir lconomie sociale et solidaire, le CES propose de mettre en place un cadre adapt pour les achats publics susceptibles dtre raliss par les acteurs de lconomie sociale, avec notamment : linstauration dune procdure moins contraignante et adapte aux statuts des entits cibles ;

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la prise en compte de critres tels que : - la prservation de lenvironnement ; - le commerce quitable ; - les appellations dorigine contrle ; - lencouragement de lentreprenariat fminin.

11. Mise en place dune entit centrale en charge de la commande publique


Pour suivre la mise en place de cette rorientation de la politique de la commande publique et assurer son accompagnement stratgique, le CES recommande la cration dune entit ddie auprs du Chef du gouvernement et qui aurait pour missions de : runir lensemble des donnes ncessaires pour mesurer latteinte des objectifs assigns la commande publique, notamment limpact conomique et social, sur la base dindicateurs pertinents ; crer un fichier rfrentiel des entreprises afin de centraliser les informations utiles pour les acheteurs publics ; former et encadrer les acheteurs publics ; accompagner la mise en place de politiques dachats stratgiques, notamment dans les programmes innovants, y compris par le recours si ncessaire de lassistance matrise douvrage externe ; assurer la rgulation de la commande publique. Il importe de souligner que: Les fonctions de contrle et de comptabilit, continueront naturellement relever des missions de la Trsorerie Gnrale du Royaume; La fonction de recours, ne relve pas des missions de la prsente instance, charge de la coordination de la politique de la commande publique, mais de celles de la nouvelle instance paritaire cite prcdemment et qui viendrait en remplacement de la Commission Centrale des Marchs.

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Prambule

Le Maroc a connu au cours des dix dernires annes une indniable mutation conomique. La traduction de cet essor dans les comptes publics a ouvert des marges de manuvres budgtaires exceptionnelles pour lEtat. La commande publique en a ainsi grandement bnfici. En valeur, celle-ci a cr de 6%, en moyenne annuelle, entre 2002 et 2006, puis de 30% entre 2007 et 2011. La commande publique, qui comprend les dpenses engages par lEtat, les tablissements publics et les collectivits locales, reprsente dsormais lquivalent de 24% du PIB. Il sagit donc dune composante incontournable de lactivit conomique. Des secteurs entiers de lconomie dpendent principalement des commandes directes ou indirectes de lEtat, comme par exemple les BTP ou lingnierie pour lesquels 75% du chiffre daffaires est dorigine publique. La commande publique recouvre ainsi une notion trs large utilisant diffrents mcanismes contractuels tels que les marchs publics, les marchs passs par certains organismes publics ou privs non soumis au Code des marchs publics, les dlgations de service public, les contrats de partenariat public-priv, etc. En raison de cette importance, les pouvoirs publics portent une attention particulire au cadre rglementaire qui rgit la commande publique, pour quelle soit transparente et efficace, et objet dune saine concurrence. A cet effet, de nombreuses rformes ont eu lieu depuis 1917, anne d'instauration du premier texte de loi rgissant les dpenses de l'Etat jusqu'au milieu des annes 70. Ensuite, un nouveau dcret de passation des marchs publics a vu le jour en 1998, puis en 2007, et une troisime rvision de ce texte est actuellement dans le circuit de validation et devrait tre mise en uvre dans le courant de lanne 2012. Pendant cette priode, dautres textes ont t promulgus pour amliorer la gouvernance des marchs publics : la loi n61-99 relative la responsabilit des ordonnateurs, des contrleurs et des comptables publics, les dcrets n2-99-1087 et 2-01-2332 approuvant le cahier des clauses administratives gnrales applicables aux marchs passs pour le compte de lEtat, en matire de travaux et de services, ainsi que la loi n69-00 relative au contrle financier de ltat sur les entreprises publiques et autres organismes.

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Ces rformes restent nanmoins incompltes, dans la mesure o elles se sont focalises essentiellement sur la phase de passation des commandes publiques, sans sintresser suffisamment aux phases en amont du processus dachat (analyse de lopportunit, expression des besoins, conception du dossier dappel doffres, etc.), ni ses phases en aval (excution, rception, valuation des rsultats, etc.). De mme, elles se sont attaches principalement aux questions de conformit procdurale en les compltant il est vrai du contrle de la matrialit des dpenses mais ne sont pas parvenues atteindre les objectifs viss, de transparence et de simplification des procdures. En effet, des rapports produits par diffrentes institutions nationales et internationales, mettent en avant la persistance de problmes de lourdeur et de transparence des procdures, notamment dans les marchs publics. Dans ce sens, une enqute ralise pour le compte de lassociation Transparency Maroc, auprs dun chantillon de 400 entreprises, rvle que seulement 10% de celles-ci participent de manire rgulire aux marchs publics et prs de 60% jugent que les procdures correspondantes sont complexes, coteuses et entaches de corruption. Dans ces conditions, la commande publique ne contribue pas de manire optimale au dveloppement de lconomie nationale. En particulier, elle ne participe pas suffisamment lmergence dentreprises performantes, notamment parmi les petites et moyennes entreprises (PME). Sur un autre plan, la Maroc souffre d'une situation structurelle marque par un accroissement important et chronique du dficit de sa balance commerciale se traduisant par une aggravation du dsquilibre de sa balance de paiement. Tenant compte de ces constats, mais aussi des dclarations dorientation gnrale du gouvernement pour les cinq prochaines annes, notamment en matire de bonne gouvernance et de lutte contre la corruption, et en faveur dune plus grande participation de la PME marocaine aux marchs publics, le Conseil Economique et Social (CES) sest autosaisi de la problmatique de la commande publique pour contribuer en faire un vritable levier stratgique de dveloppement conomique et social. Lapproche adopte par le CES pour traiter cette question sinscrit dans le cadre des principes retenus dans le rfrentiel de la Charte sociale adopte par lassemble gnrale de novembre 2011, et notamment : le respect de lautorit de la loi, la promotion et la protection des droits de lentreprise, lobligation de rendre compte, linformation et la participation des parties prenantes, la ncessit de crer un environnement qui rduise les obstacles linitiative conomique et qui favorise, en sappuyant sur des rgles claires et prvisibles, la cration de richesses et leur juste rpartition, le respect des liberts syndicales, le respect des droits fondamentaux des travailleurs, le respect des droits conomiques et sociaux. Conformment son orientation gnrale, le CES cherche apporter une rponse collective et innovante la problmatique traite, qui permet de runir les conditions ncessaires pour que la commande publique atteigne les rsultats qui lui sont assigns, et qui sont de deux ordres dimportance gale : dune part, la couverture des besoins de la commande publique, dans un cadre de transparence et de concurrence loyale, et dautre part la maximisation des impacts socio-conomiques induits par la manire dont la commande publique est attribue et excute.
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Ainsi, paralllement au renforcement de la gouvernance des processus dattribution et dexcution de la commande publique, grce notamment un suivi et un contrle efficients, il est ncessaire de promouvoir linnovation, laccs des PME aux marchs et laccroissement de la valeur ajoute produite localement Les travaux mens par le CES se sont articuls autour de plusieurs axes : (i) la collecte et lanalyse documentaire pour tablir ltat actuel de traitement de la commande publique, (ii) lanalyse documentaire, juridique et rglementaire, (iii) lanalyse qualitative et quantitative, (iv) le recours une srie dauditions et dentretiens avec des responsables publics, des oprateurs privs ainsi que des acteurs de la socit civile, (v) le diagnostic des ralisations marocaines dans le domaine et lidentification des limites, contraintes et des succs enregistrs, (vi) le benchmark des meilleures pratiques internationales. Ces travaux ont converg vers llaboration dun ensemble cohrent de recommandations, issues de la concertation et des changes avec les diffrents acteurs concerns.

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Approche rglementaire et juridique de la commande publique

Historique La question de la gestion de la commande publique est une problmatique ancienne, qui a fait lobjet dune attention particulire chaque tape importante de la modernisation de lEtat marocain. Linstauration, sous le rgne de Moulay Slimane (1792-1822), du corps des Oumanas, vritables comptables publics, constitue la premire organisation institutionnelle en la matire. Il faudra attendre le dbut du Protectorat, pour que les rgles gnrales de la comptabilit publique soit dictes sous leur forme moderne, avec la promulgation du Dahir du 9 juin 1917 portant rglement gnral de la comptabilit publique. De nombreuses rformes et complments ont t apports ce texte, notamment au lendemain de lindpendance du Maroc (1956) et jusquau milieu des annes soixante-dix, pour accompagner lvolution de la commande publique, en volume et en composition. La lgislation a ainsi tenu compte des politiques publiques menes, par exemple la politique des barrages. Depuis 1998, une nouvelle vague de rformes a t entame, avec notamment la promulgation de plusieurs textes tels que : le dcret de passation des marchs publics en 1998, de nouveau rvis en 2007, ainsi que les dcrets approuvant les cahiers des clauses administratives gnrales (CCAG) applicables aux marchs pour le compte de lEtat, en matire de travaux (mai 2000) et de services (juin 2002). Une nouvelle rvision du dcret de passation des marchs publics est actuellement en cours de finalisation, et devrait tre adopt au cours de lanne 2012.

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1958-1963 Refonte de lensemble du dispositif rgissant lorganisation financire du Maroc (comptabilit, BAM, CDG, Cour des Comptes, loi organique des finances)
4 juin2002 CCAG services

1907 Dcret du 30 dcembre fixant les conditions et les formes de passation des marchs de lEtat Nouveau projet de dcret

1912

1956

1998

2012

Trait dAlgeciras (abandon de linstitution des oumana)

Trait de Fs instituant le protectorat

Indpendance

1800

1900

1910

1920

1960

1970

1980

1990

2000
4 mai 2000 CCAG travaux

2010

1792 Dahir du 18 juin tendant la rglementation lensemble des administrations

1917

1965

1966

1976 Dcret 2-76-479 relatif aux marchs des travaux, des fournitures ou services passs pour le compte de lEtat

2007 Dcret du 5 fvrier fixant les conditions et les formes de passation des marchs de lEtat

Instauration de linstitution des oumana

Dahir du 9 juin, rglement de la comptabilit publique

Dahir 2-65-116 du 19 mai Premire rglementation propre aux marchs des travaux publics

La commande publique, levier stratgique de dveloppement conomique et social

Les rformes qui sont menes poursuivent les objectifs suivants : la transparence dans la gestion des marchs et la lutte contre la fraude et la corruption ; lgalit de traitement des concurrents et la garantie de leurs droits ; le recours la concurrence ouverte et lamlioration de lefficacit et la performance de la dpense ; la simplification et la clarification des procdures ; la responsabilisation des ordonnateurs, des comptables et des contrleurs publics ; la contractualisation des rapports entre les administrations centrales et leurs services dconcentrs. Par ailleurs, les textes en vigueur qui rgissent la commande publique sinspirent en partie des standards internationaux recommands par des organismes de rfrence tels que la Commission des Nations Unies pour le droit commercial international (CNUDCI), lOrganisation Mondiale du Commerce (OMC), lOrganisation de Coopration et de Dveloppement Economique (OCDE) ou la Banque Mondiale. Certaines dispositions sont obligatoires lorsquun march est financ par un bailleur de fonds international, ou lorsquil sinscrit dans le primtre de laccord de libre-change avec les Etats-Unis. En revanche, les dispositions de laccord plurilatral sur les marchs publics de lOMC, ngoci dans le cadre de lUruguay Round, ne sont pas opposables au Maroc dans la mesure o le Maroc na toujours pas ratifi cette convention. Textes fondamentaux encadrant la commande publique Plusieurs textes encadrent la pratique de la commande publique, et en premier lieu, la Constitution de 2011 qui en dfinit les grands principes : larticle premier consacre la sparation, lquilibre et la collaboration des pouvoirs, exercs sur la base des principes de bonne gouvernance et de la corrlation entre la responsabilit et la reddition des comptes ; larticle 27 garantit le droit daccs linformation dtenue par les entits publiques pour tous les citoyens et instaure un devoir de transparence de linformation au niveau des institutions publiques ; les articles 36, 141 et 147 posent le principe de la sanction des conflits dintrts, des dlits dinitis et du trafic dinfluence ; larticle 75 assoit le principe de la programmation budgtaire par la loi de finances qui doit tre obligatoirement soumise lapprobation du parlement ; Pour sa part, le dcret royal n330-66 du 21 avril 1967 portant rglement gnral de comptabilit publique, pose les principes gnraux de bonne gouvernance, pour lensemble des dpenses publiques. Il dfinit l'ensemble des rgles qui rgissent, les oprations financires et comptables de l'Etat, des collectivits locales, de leurs tablissements et de leurs groupements et qui dterminent les obligations et les responsabilits incombant aux agents qui en sont chargs.
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Ce texte prcise notamment les quatre tapes fondamentales de la dpense publique, de toute nature et forme, savoir : lengagement, la liquidation, lordonnancement, le paiement. Il dfinit par ailleurs le rle respectif des trois intervenants principaux dans ce processus : lordonnateur, le comptable public, et le contrleur dEtat. Dautres textes couvrant notamment les dpenses des collectivits locales et des tablissements publics, ainsi que les prrogatives dorganismes intervenant dans le suivi et le contrle, tels que la cour des comptes, linspection gnrale des finances, la trsorerie gnrale du Royaume, viennent complter le dispositif lgislatif en vigueur. Textes encadrant les marchs publics Le texte de rfrence, en matire de marchs publics, procdure majoritaire pour les dpenses de lEtat, est le dcret n2-06-388 du 16 moharrem 1428 (5 fvrier 2007) fixant les conditions et les formes de passation des marchs de l'tat ainsi que certaines rgles relatives leur gestion et leur contrle. Ce texte concerne essentiellement ltat mais son importance dpasse son cadre strict dapplication puisquil constitue galement la rfrence pour les procdures de passation des marchs de nombreuses entreprises publiques. Dautres dcrets et arrts compltent ses dispositions en prcisant notamment les modalits de rdaction des cahiers des charges (CCAG applicables aux marchs de travaux et de services approuvs respectivement en 2000 et en 2002), de choix du prestataire, de rvision des prix, de paiement et dapplication ventuelle dintrts moratoires. Conclusions de lanalyse juridique et rglementaire Trois conclusions ressortent clairement de ltude des textes rgissant la commande publique, de lanalyse de leur application, et des auditions menes avec les acteurs, aussi bien du ct des ordonnateurs que du ct des entreprises : les textes de loi mettent en place des principes clairs et assoient les responsabilits des diffrents acteurs sur tout le processus. En revanche, les textes dapplication (dcrets, arrts, CCAG) qui ont volu dans le temps, apportent une complexit excessive au dispositif et aboutissent souvent, par le jeu des interprtations, une dilution de la responsabilit ; la dispersion des textes explique les difficults dapplication et appelle un vritable effort de codification juridique ; labsence de mention explicite dans les textes de limpact attendu de la commande publique sur le dveloppement conomique et social du pays restreint lopportunit den faire un vrai levier de dveloppement. A contrario, les textes et leur application par les organes de contrle font peser des risques sur les ordonnateurs qui souhaiteraient uvrer dans ce sens.

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Analyse quantitative de la commande publique au Maroc

Lanalyse quantitative de la commande publique, dcline un niveau sectoriel doit permettre de dgager des recommandations spcifiques certains secteurs dont le dveloppement est fortement ou potentiellement li la commande publique. Malheureusement, le CES a rencontr des difficults rcuprer les donnes correspondantes, et ce malgr son insistance et ses crits de relance auprs des dpartements et administrations concerns. Evolution globale de la commande publique Lanalyse globale qui a pu tre mene confirme que la croissance des achats publics au cours des dix dernires annes a t exceptionnelle. Le graphique ci-dessous montre en particulier une vritable explosion de la commande publique partir de 2005, ce qui a port son volume prs de 24% du PIB en 2011, ce qui en fait incontestablement un des principaux dterminants de lactivit conomique du pays.

Evolution Commande publique vs volution du PIB

PIB Commande publique

TACM 07-11 : 4,6% TACM 02-06 : 5,4% TACM 07-11 : 30% TACM 02-06 : 6,4%
9% 2002 12% 7% 2004 7% 9% 10% 15% 12% 24% 19%

2003

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

Sources : Banque Mondiale, TGR

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Toutefois, en observant plus attentivement ces donnes, on constate que limpact de la hausse de la commande publique sur la croissance conomique a t relativement faible. Ainsi, le taux de croissance moyen du PIB sur la priode 2007-2011 avoisine 4,6% et celui enregistr entre 2002 et 2006 s'est situ autour de 5.4%, alors mme que la hausse annuelle de la commande publique atteignait 30% en moyenne, contre 6,4% sur la priode prcdente. Tout en soulignant la complexit de la relation qui peut exister entre la croissance conomique et l'volution de la commande publique, on ne peut rester insensible du constat du faible impact de l'investissement fait par la commande publique sur la croissance et le dveloppement du tissu conomique local. En effet, cette relation est analyser du point de vue de l'apport de la valeur ajoute produite localement pour couvrir les besoins de la commande publique y compris en termes de cration d'emplois et de renforcement de la consommation interne. Ainsi, le phnomne observ entre 2002 et 2011 rvle que la commande publique a un contenu lev et croissant en importations, ce qui a contribu trs significativement au dsquilibre de la balance commerciale et au dficit de la balance des paiements, qui reprsentent dsormais des enjeux majeurs pour lconomie nationale. Commande publique ralise par les entreprises et les tablissements publics Par ailleurs, on observe que la commande publique, gre par les entreprises et tablissements publics, est extrmement concentre au niveau des quinze premiers :
Investissement des principaux EEP en 2011 (en MDH) ADM GROUPE OCP ONE ONCF ONEP GROUPE TMSA ALEM ONDA AAVBR OFPPT BAM SNTL SODEP ONHYM Total 6 361 6 034 5 524 4 031 3 463 3 222 3 000 1 888 1 099 490 427 290 265 249 36 770

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De la mme manire, il apparait que lessentiel des volumes dachat se concentre sur un nombre rduit de marchs trs importants : cest ainsi que les marchs dun montant suprieur dix millions de dirhams qui reprsentent 9% du nombre de marchs, incarnent plus de 57% de la valeur total.
Taille des marchs en nombre
7% 1% 0%

9% en nombre des marchs

21%

57% en valeur
71%

0 5 MDH

5 10 MDH

10 50 MDH

50 100 MDH

100 1000 MDH

Enfin, selon les donnes de la Direction des Etablissements Publics et de la Privatisation (DEPP) du Ministre de lEconomie et des Finances, relatives lexercice 2009, plus de 45% des dpenses des entreprises et tablissements publics ont t couvertes par des importations. Conclusions de lanalyse quantitative Sur la base de lanalyse quantitative des donnes dont dispose le CES, les constats suivants peuvent tre dresss : en labsence dun dispositif pouvant assurer une contribution satisfaisante de la commande publique au renforcement de la production nationale et au dveloppement de loffre locale forte valeur ajoute, l'volution de la commande publique sest traduite par une augmentation du volume des importations ralis directement ou indirectement par les acheteurs publics ; laugmentation de la commande publique a eu un impact ngatif sur lquilibre de la balance commerciale et a induit une forte dgradation de la balance des paiements ;

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le recours massif des entreprises et tablissements publics (EEP) aux importations souligne la ncessit de mieux coordonner la politique industrielle et les dpenses publiques, travers des mesures prcises, et notamment linstauration de mcanismes judicieux permettant de raliser plus de valeur ajoute locale pour la couverture des besoins de la commande publique et un meilleur accs des PME aux marchs publics ; la prise en compte des diffrences importantes entre les divers acteurs publics, en termes de taille de marchs passs, de modes de passation, de nature des achats et de contenu en importations, a motiv la diversit des recommandations dveloppes dans le prsent rapport, et dont la complmentarit vise assurer une couverture la plus large et la plus cohrente de la problmatique de la commande publique. Enseignements des auditions Dans le cadre de llaboration du prsent rapport, le CES a auditionn plusieurs acteurs publics et privs impliqus dans la gestion de la commande publique. La prparation et le droulement des auditions a suivi une mthode itrative permettant denrichir les conclusions au fur et mesure de lavancement et de la succession des tapes suivantes :

Catgorisations des acteurs 2

Formalisation dun questionnaire ddi et de support de prsentation

Identification des acteurs de la problmatique

Entretiens 4 et auditions

5 Enseignements

4' Affinement de la problmatique et des pistes de rflexion

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Une partie des institutions auditionnes figurent dans la liste ci-dessous :


Institution auditionne Reprsentant

Direction des Entreprises Publiques et de la Privatisation, Ministre de lEconomie et des Finances Trsorerie Gnrale du Royaume Ministre en charge de ladministration de la dfense nationale Confdration Gnrale des Entreprises du Maroc Fdrations sectorielles du transport (FNTR), du Btiment (FNBTP), des technologies de linformation (APEBI), de lindustrie pharmaceutique (AMIP), de lingnierie (FMCI), de llectricit et de llectronique (FENELEC), de lindustrie automobile (AMICA) Ministre du Commerce, de lIndustrie et des Nouvelles Technologies Ministre de lIntrieur Ministre de lEquipement et du Transport Entreprises et tablissements rattachs ce ministre (ONCF, ONDA, SNTL, ADM, SODEP, MARSA Maroc, ANP,) Maroc Tlcom

M. Tazi (Directeur)

M. Bensouda (Trsorier Gnral) M. Loudiyi (Ministre dlgu charg de l'Administration de la dfense nationale) M. Horani (Prsident de la CGEM) MM. les prsidents et reprsentants des associations et fdrations Professionnelles

Mme Boucetta (Secrtaire Gnrale) M. Boutayeb (Secrtaire Gnral) M. Rabbah (Ministre) Les Directeurs Centraux et les Directeurs des EEP M. Ahizoune (Prsident du Directoire)

En marge de ces auditions, des membres de la commission permanente charge des affaires conomiques et des projets stratgiques ont rencontr dautres intervenants dans le cadre dentretiens directs qui ont permis enrichir la rflexion. Les principaux enseignements tirs de ces auditions et entretiens peuvent tre rsums de la faon suivante. Les textes et leurs modalits dapplication actuelles rduisent la capacit de dcision des matres d'ouvrages et diluent les responsabilits des acheteurs publics, sans pour autant parvenir assurer l'efficacit et la transparence de la commande publique. Le mtier dacheteur public doit tre dvelopp et professionnalis de manire optimiser les achats et clarifier les demandes de biens et services.

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Le cadre juridique de lachat public doit tre rform, travers plusieurs mesures-cls : - adapter la taille des marchs aux capacits des fournisseurs produisant localement, notamment en ayant recours lallotissement, pour favoriser la valeur ajoute locale ; - simplifier les procdures ; - mettre en place le cadre juridique qui rgit la compensation industrielle ; - assurer un accompagnement structur pour l'mergence de groupes nationaux ; - instaurer une dmarche qui privilgie le dveloppement de la valeur ajoute locale et lamlioration de laccs des PME la commande publique ; - prvenir les litiges par des voies alternatives, telles que le recours larbitrage ou la mdiation, pour sortir de la logique actuelle qui prvoit exclusivement le recours hirarchique puis judiciaire ; - dvelopper la Caisse Marocaine des Marchs et la doter de moyens financiers supplmentaires. Quelques orientations doivent guider lapproche pour favoriser la production locale de valeur ajoute : - les grands projets publics constituent une opportunit pour permettre aux entreprises marocaines de se dvelopper sur leur march naturel, dans une vision volontariste inspire du principe la fonction cre lorgane ; - les expriences dautres pays en matire de compensation industrielle, telles que celle du TGV chinois, doivent inspirer la politique poursuivie au Maroc ; - selon certains acteurs conomiques auditionns, le recours des appels doffres exclusivement nationaux est ncessaire notamment dans le cas de projets bnficiant de financement interne ; - lobjectif daugmentation de la cration de valeur ajoute par des entreprises locales doit tre poursuivi, sans tomber dans lcueil de la cration de situations de rente ; - les mcanismes qui favorisent le dveloppement de la valeur ajoute locale doivent tre accompagns par limplication de plusieurs entreprises locales dans une approche dinnovation et de cration de valeur long terme. Les auditions ont permis de mettre en vidence lexistence de plusieurs expriences marocaines probantes, qui pourraient tre gnralises, telles que : - lallotissement des chantiers d'autoroutes et des grands stades ; - lmergence dentreprises et de bureaux d'tudes marocains dans le sillage de la politique des barrages ; - la compensation industrielle des marchs du TGV et des tramways ; - lapproche adopte par les banques pour le dveloppement de la montique, etc.

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Benchmark des bonnes pratiques linternational


A partir des constats prcdents, le CES a souhait effectuer un recensement large des meilleures pratiques releves dans le monde. Les expriences de nombreux pays ont ainsi t tudies, comme le montre la carte suivante. Ltude du benchmark linternational sest articule autour de trois axes les procdures, les mesures stratgiques en direction des entreprises, les mesures stratgiques en direction des pouvoirs adjudicataires et de leurs diffrentes composantes : Axe 1 Procdures et rglementation : catgorisation des types de marchs publics ; typologie des marchs publics ; documents fournir pour soumissionner ; rglementation des tapes de la procdure de passation ; publication des marchs pourvoir ; gestion des achats publics ; procdures de passation lectronique ; procdures de plaintes et de recours. Axe 2 Impact stratgique sur lenvironnement conomique travers des mesures destination des entreprises : accs aux informations utiles ; participation des PME ; collaboration entre les entreprises et les acheteurs publics ; taille des marchs ; soutien au dveloppement des entits locales ; compensation industrielle, notamment sous forme doffset.

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Axe 3 Impact stratgique sur lenvironnement conomique travers des mesures destination des pouvoirs adjudicateurs : informations fournies par les acheteurs publics ; exigences techniques et financires ; dlais de paiement ; mthodes de rgulation ; soutien linnovation ; gouvernance. Pour chacun de ces axes, et pour chaque pays tudi, les informations recueillies sont prsentes en dtail dans les annexes du prsent rapport. Lanalyse de ces informations apporte un certain nombre dclairages intressants qui sont rsums ci-aprs. Axe 1 Procdures et rglementation En ce qui concerne le volet procdural et la rglementation, les principales conclusions du benchmark international relatif la commande publique sont synthtises ci-aprs. Pour simplifier lanalyse et la recherche dinformation et de donnes sur les marchs et fournir une classification rationnelle, les marchs sont catgoriss en secteurs et soussecteurs et catalogus par code, et ceci au niveau national (Canada) ou supranational (Union Europenne). Certain pays, tels que la Turquie, le Canada ou la Malaisie, ont tabli des seuils dachats qui varient selon la nature des institutions publiques et de leur budget respectif, et ont pos des restrictions sur lutilisation de certains formes de passation de marchs afin de limiter les fraudes et le gaspillage ; Les documents fournis par les acheteurs publics dans le cadre des procdures dachat, notamment les cahiers des charges, sont gnralement trs dtaills et comportent des clauses obligatoires pour certaines formes de passation. Cest notamment le cas en France. En gnral, les dlais de publications des marchs et appels doffres peuvent tre tendus en cas de besoin. Certains pays rendent obligatoires la publication dans des journaux rgionaux pour plus dquit. Par ailleurs, dans quelques pays tels que la Malaisie ou la Turquie, le systme de cautionnement est parfois assoupli pour les entreprises nationales, en exonrant de caution celles qui figurent dans le registre gouvernemental conu cet effet. Pour optimiser les achats publics, un pays tel que la Jordanie a restreint les prrogatives des institutions publiques en matire dachat en imposant des limites sur la taille des marchs quil peuvent passer, et en centralisant les achats les plus importants travers une instance gouvernementale indpendante.

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La solution de la passation lectronique des marchs (ePassation), adopte par de nombreux pays dvelopps (Etats-Unis) mais aussi des pays mergents (Malaisie, Chili), apparat particulirement efficace dans la mesure o elle amliore la publicit des marchs et la visibilit des entreprises, et permet laccs plus de prestataires potentiels tout en simplifiant les procdures administratives correspondantes. Afin damliorer la transparence du processus dachat, en acclrant les procdures de recours ventuelles, certains pays ont mis en place un systme de gestion des plaintes et de recours indpendant. Cest ainsi le cas de la Turquie et de la Hongrie. Axe 2 Impact stratgique travers des mesures destination des entreprises Concernant les mesures stratgiques mises en uvre dans dautre pays, dans le domaine de la commande publique, destination des entreprises, le benchmark ralis apporte de nombreux enseignements qui sont synthtiss ci-aprs. Plusieurs pays (Lituanie, Canada, Allemagne) ont mis en place des systmes centraux dinformation sur les marchs publics dont les procdures dadjudication sont en cours, afin den amliorer la visibilit, et de favoriser la diffusion de linformation par louverture de centres de veille qui informent les entreprises et proposent des packs dinformations sur le soumissionnement. La participation des PME est une proccupation de plus en plus prsente dans la plupart des Etats (France, Etats-Unis, Italie, etc.), qui ont mis en place des seuils de participation de ces entreprises dans les marchs publics et cherchent favoriser leur collaboration avec les grandes entreprises. Certains pays ont aussi cr des centres pour PME pour les former au soumissionnement. Dautres mesures concernant par exemple lallotissement des marchs sont particulirement adaptes pour favoriser la participation des PME aux consultations. Certains pays, tels que la France, ont ainsi rendu obligatoire lallotissement des marchs, ou dfaut imposent la sous-traitance des PME. Certains pays, comme la Finlande, promeuvent la communication entre entreprises et acheteurs publics sur les aspects fonctionnels organisationnels et techniques des marchs, afin de les clarifier et de rendre plus pertinentes les offres correspondantes ; La mise en uvre de mesures de soutien au dveloppement des producteurs locaux est une pratique rgulire dans de nombreux tats pourtant lis par des accords de librechange et membres de lOMC. Ce soutien peut prendre plusieurs formes telles que des clauses spcifiques sur lorigine des biens fournis ou de quotas de participation des entreprises nationales. Les exemples des Etats-Unis, de la Chine ou de la Malaisie sont particulirement clairants. Dans la mme optique, la pratique de la compensation industrielle, sous forme doffset apparat particulirement efficace pour lacquisition et le dveloppement de technologies et le dveloppement dindustries spcifiques au niveau local en profitant dune expertise trangre. Elle est courante en Chine, en Turquie, en Belgique, etc.

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Axe 3 Impact stratgique travers des mesures destination des pouvoirs adjudicateurs Concernant les mesures stratgiques mises en uvre dans dautre pays, dans le domaine de la commande publique, destination des pouvoirs adjudicateurs, le benchmark ralis apporte un des clairages intressants, dont les principaux lments sont rsums ci-dessous. En matire dinformation et de formation proposes par les organismes publics, certains pays mettent laccent sur la formation des acheteurs publics pour amliorer la qualit de linformation transmise, tandis que dautres rendent publiques les rgles et les critres de soumission pour plus de transparence. (ex : Irlande, Mexique) ; Dans loptique dassurer une plus grande participation des PME, les garanties financires et techniques exiges pour les PME (caution, niveau dexprience et rfrences, anciennet) sont souvent abaisses ou adaptes aux lots individuels qui constituent les marchs. De mme, le processus de paiement des prestataires a t spcialement amlior dans certains pays (Hongrie, France) : des dlais spcifiques sont imposs et les moyens de paiements sont multiplis, avec le virement lectronique ou le retrait direct sur le compte de ladjudicateur. La cration dentit et dinstitutions publiques ou prives autonomes spcialises dans le contrle de la passation des marchs publics et qui encouragent la transparence et luttent contre la corruption est une autre dmarche russie dans plusieurs des pays identifis comme des rfrences (Chili, Brsil). Dautres pays, tels que lItalie, ont galement adopt des codes thiques ou dontologiques pour viter les fraudes. Lappel linnovation travers les marchs publics est une ralit dans quelques pays qui organisent des concours de Recherche et Dveloppement pour obtenir des solutions innovantes ou qui encouragent linnovation dans les rponses des soumissionnaires. LAustralie ou le Royaume-Uni sont particulirement engags sur cette voie. Enfin, la mise en place dune gouvernance centrale charge des achats publics, comme ils en existent en France ou en Italie, a aussi dmontr son efficacit puisquelle permet la professionnalisation de lacheteur public mais aussi loptimisation et le contrle des achats. Les principaux enseignements tirs de cette comparaison internationale ont permis de conforter les orientations adoptes par le Conseil Economique et Social, telles quelles apparaissent dans les mises dans le prsent document. Ces recommandations se fondent prennent sur les ralits du contexte national, et tiennent naturellement compte des engagements internationaux du Maroc, en matire commerciale et conomique, et dune manire plus gnrale de la politique douverture choisie par le pays.

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Recommandations du Conseil Economique et Social

Au pralable, il est important de rappeler les principes fondamentaux qui ont t la base des travaux du Conseil Economique et Social et qui ont permis de produire le prsent rapport avec les recommandations dveloppes plus bas. L'objectif tant d'assoir une politique de la commande publique qui: assure une couverture des besoins des organismes publics avec des niveaux de qualit et de performance conformes aux normes les plus avances ; produit un impact fort sur le tissu conomique national, en renforant la capacit des oprateurs se positionner sur les marchs en question, et se projeter linternational ; permet de capitaliser sur les spcificits et les capacits de loffre locale, en la renforant par des incitations linnovation, linvestissement en R&D et au dveloppement de la valeur ajoute locale ; donne de la visibilit aux acteurs en planifiant et anticipant les besoins, et en mettant profit des projets pilotes, capables d'affiner la maitrise des besoins cibles tout en permettant loffre locale de mieux se prparer la concurrence ouverte. Comme rappel en prambule, le CES a souhait traiter la question de la commande publique en adoptant une approche globale, qui ne se concentre pas uniquement sur la phase de passation mais qui couvre lensemble des phases relatives la commande publique, commencer par ltude de l'opportunit et la dfinition prcise des besoins, en allant jusquau contrle et laudit et en passant par les tapes de suivi de lexcution et la gestion de la relation entre les parties. En particulier, la phase de dfinition des besoins est considre comme fondamentale aussi bien pour aboutir une couverture optimale du besoin, que pour assurer une grande ouverture sur loffre et son potentiel de dveloppement, sur la concurrence et pour garantir une relation contractuelle quilibre entre les parties. Avec ces objectifs en vue, et tenant compte du diagnostic approfondi qui a t ralis ainsi que des bonnes pratiques nationales et internationales, le Conseil Economique et Social a dcid de structurer ses recommandations selon deux axes principaux : un axe juridique et procdural, et un axe de dveloppement stratgique.

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I.

Recommandations dordre juridique et procdural

Il importe dinstaurer plus de compltude et de cohrence entre les textes qui rgissent la commande publique. Pour cela il est ncessaire de mener une rforme globale et structurante de lensemble de ces textes. En particulier, il faudrait : Instaurer les principes cls dorientation par objectifs mesurables et y inclure dsormais la dimension dimpact de dveloppement conomique et social parmi les objectifs fondamentaux ; reconnatre, de manire explicite, la responsabilit du matre douvrage et sa capacit prendre des dcisions pour atteindre les objectifs assigns la commande publique, y compris en matire dimpact sur lconomie et lemploi ; accompagner cette responsabilit par un systme de contrle plus efficace et plus approfondi.

1. Harmonisation des textes et mise en place dun Code de la commande publique


Lharmonisation et la mise en cohrence des textes rgissant la commande publique passent par une articulation autour de trois niveaux : une loi relative au code de la commande publique qui en fixe lensemble des rgles fondamentales : orientation par objectifs, transparence, concurrence, quilibre dans la relation contractuelle entres les parties, efficacit du recours, etc. ; des dcrets dapplication qui prcisent et compltent la loi en couvrant les diffrentes tapes du processus de la commande publique (dfinition des besoins, passation, excution et contrle) en prenant en considration les spcificits des secteurs et la nature des besoins couvrir (travaux, prestations intellectuelles, services, fournitures) ; des cahiers de procdures obligatoires, propres chaque type dadministration, de collectivit, dtablissement ou dentreprise publique, pralablement soumis lapprobation de leur autorit de tutelle. Ces procdures devront prsenter un premier niveau de contrle modul en fonction dune cartographie des risques de corruption laborer par secteur.

2. Renforcement de la concurrence
Contrle des clauses limitant la concurrence Pour identifier les clauses limitant la concurrence dans les documents constituant les dossiers dappels doffres, il convient de permettre aux concurrents de relever les dispositions discriminatoires ventuelles et de demander au matre douvrage de les modifier au cours de la consultation. La dcision finale motive et rendue publique, resterait de la responsabilit du matre douvrage. Cette mesure, combine avec dautres dispositions qui assurent un contrle plus efficient, est de nature protger contre lexclusion doffres pertinentes du fait dappels doffres orients, intentionnellement ou non, et qui auraient tendance favoriser un produit ou un candidat.

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Evolution du systme d'agrment des bureaux d'tudes Concernant les prestations dtudes ou de conseil, il est recommand de passer du systme d'agrment actuel vers un systme fond sur la qualit et linnovation. Ainsi la qualit des prestataires devrait plus voluer dans un systme de labellisation et/ou de certification et de conformit des normes nationales et internationales, dlivre par des organismes habilits. Pour ce faire, les organisations professionnelles devront intgrer davantage dans leurs missions, la labellisation des entreprises de leurs secteurs et devront tre fortement impliques dans le choix et/ou le dveloppement des normes nationales de qualit. Abandon de la confidentialit de l'estimation du matre d'ouvrage Afin dassurer plus de transparence dans les procdures de commande publique, il apparait ncessaire d'abandonner la rgle de confidentialit de lestimation du prix ralise par le matre douvrage : la publication de cette estimation ne constitue en rien une entrave la concurrence, alors que la confidentialit, peu respecte en pratique, favorise de manire illicite les candidats informs au dtriment des autres. Prparation de l'appel la concurrence Pour amliorer la pertinence des cahiers des charges, et leur prise en compte convenable de loffre existante et de son potentiel de dveloppement, il convient de dfinir les conditions dune communication ouverte et transparente entre les entreprises et l'acheteur public en amont de lappel concurrence. Pendant cette phase, il y a lieu de privilgier, chaque fois que cela est ncessaire, le recours lexpertise externe pour accompagner le matre douvrage dans la dfinition de ses besoins.

3. Efficience du contrle et amlioration de la transparence


Traabilit et accs ouvert l'information Afin de permettre aux outils de contrle dtre efficaces, il est important d'assurer une traabilit totale de lensemble des donnes et changes qui surviennent au cours de la procdure et jusqu lachvement de lexcution de la commande, et les rendre publiques sur le portail des marchs publics, tout en veillant protger certaines donnes confidentielles des entreprises en matire de politique commerciale ou de savoir-faire. Ciblage des audits et publication des rapports Il convient d'amliorer le ciblage des commandes auditer en procdant une valuation du risque complte par un chantillonnage, plutt quen fixant un seuil du montant des marchs contrlables qui ne tient pas compte de leur nature et du secteur concern, et rendre publics, notamment travers le portail des marchs publics, les rapports daudits raliss et les critres de ciblage. Les contrles prendront en compte les rsultats obtenus compars ceux initialement arrts, les moyens engags rapports aux moyens programms, le bien-fond des choix du matre douvrage (mode de passation, prise en compte des remarques et des contestations des concurrents, diffrents dlais pour le lancement, lexcution, la rception, le paiement, ), ainsi que la mesure des impacts conomiques et sociaux prvus et raliss travers la ou les commandes engages.
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Renforcement du rle des inspecteurs gnraux et des auditeurs internes Il est ncessaire de renforcer, dans le cadre du contrle, le rle des inspecteurs gnraux dans les ministres et celui des auditeurs internes dans les entreprises et tablissements publics, notamment en faisant voluer leur statut pour garantir leur indpendance vis--vis des ordonnateurs de la commande publique.

4. Renforcement de la responsabilit des ordonnateurs et meilleur quilibre dans la relation entre les parties
Choix du mode de passation Le matre douvrage, en tant que destinataire de la prestation, doit avoir la latitude pour dcider du choix du mode de passation, comme il doit avoir la libert de dfinir le contenu du cahier des prescriptions spciales (CPS). De mme, il ne doit pas tre contraint de recourir systmatiquement la rgle du moins disant. En revanche, il doit tre tenu dargumenter ses choix dans un document joint au dossier de consultation, rendu public sur le portail des marchs publics. Par ailleurs, si un concurrent dmontre que certaines dispositions de la consultation ont pour effet de limiter la concurrence, le dossier dappel la concurrence pourrait tre contest et modifi, tout comme les choix du matre douvrage, y compris le mode de passation. La note de motivation des choix du matre douvrage ainsi que les changes avec les concurrents sont des lments qui se rajoutent au dossier de la commande et de lappel la concurrence, et peuvent servir dans les cas d'audit tel que prcis plus haut. Ouverture de phase de ngociations Il serait opportun qu'une phase de ngociation soit prvue, ds lors que la commande concerne des achats non courants et en particulier des achats stratgiques. Cette phase est de nature renforcer la clart du contrat sans remettre en cause les critres ayant prvalu pour la mise en concurrence des candidats. Prise en compte de l'offre du prestataire au mme titre que le CPS Pour assurer un meilleur quilibre entre les parties contractantes, il convient de limiter la propension du matre douvrage privilgier une interprtation trop extensive des termes du CPS, en particulier quand ces derniers sont imprcis et que loffre de lentreprise adjudicataire a pris le soin dapporter les prcisions ncessaires quant la comprhension et la couverture des besoins exprims. Dans ce cas, il est ncessaire que le march sign entre les parties intgre les prcisions apportes par ladjudicataire, au mme niveau que les CPS. De cette faon, lentreprise assume pleinement son engagement sur loffre quelle a faite et le maitre douvrage assume de son ct la dcision de validation de loffre et dattribution du march. Encadrement de l'annulation des appels d'offres Lannulation dun appel doffre attribu doit tre encadre. Cette ventualit ne devrait se produire que dans des cas exceptionnels et faire lobjet dune justification, de manire limiter les risques dannulation et de relance dans des conditions qui manquent de lisibilit.

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Encadrement du dlai d'mission de l'ordre de service Il importe de limiter le dlai, durant lequel le matre douvrage est tenu dadresser lordre de service lentreprise pour commencer lexcution du march pour lequel elle a t attributaire. Encadrement des dcisions de rsiliation des marchs Il y a lieu de limiter les cas o le matre douvrage est en mesure de prendre la dcision de rsiliation dun march, non motive par une dfaillance clairement tablie du titulaire du march. Dans ces cas il est impratif de revoir les conditions de rsiliation pour quelles soient plus quitables et quelles ne se fassent pas au dtriment des intrts de lentreprise, voire de sa survie. Professionnalisation de l'acheteur public Le renforcement de la responsabilit des acheteurs publics doit aller de pair avec la facilitation de leur accs au meilleur niveau de qualification, et notamment le recours chaque fois que cela est ncessaire des prestations dassistance matrise douvrage. Cela signifie que les oprations dachat devront tre traites avec les moyens appropris sur lensemble des phases (expression du besoin, formalisation, consultation, excution, rception). En particulier, ltude dopportunit devrait faire lobjet dune attention particulire en ayant recours, quand cela est justifi, aux enqutes dutilit publique qui permettent aux citoyens de donner leurs apprciations, suggestions et contre-propositions sur les projets afin de permettre l'autorit comptente de disposer de tous les lments ncessaires la prise de dcision. Rduction des dlais de paiement Dans le cadre de lexcution du march, il importe de mettre en place des mcanismes pour garantir une matrise des dlais rels de paiements que connaissent les marchs et contrats passs dans le cadre de la commande publique, et ce nonobstant les dispositions du dcret sur les intrts moratoires et de la loi sur les dlais de paiement. Pour cela, les dlais de rception devraient tre calculs partir de la date de ralisation des livrables et les dlais de paiement partir de la date de dpt de la facture ou du dcompte.

5. Encadrement des conflits dintrts et recours


Cadrer les conflits dintrts En lieu et place de linterdiction pure et simple des conflits dintrts, il serait plus appropri que tout risque de conflits dintrt qui pourrait avantager un candidat devrait tre dclar par le matre douvrage ainsi que toute les personnes impliques en son nom ou avec lui dans la gestion de la commande publique. Le matre douvrage et/ou toute personne implique, devrait dans le cas de prsence dun risque de conflit dintrts, prendre les mesures prventives quil estimera ncessaires et suffisantes pour la couverture du risque et en informer le public, et en particulier les soumissionnaires, notamment travers le portail des marchs publics.

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Mise en place dune Instance paritaire de recours Le mcanisme actuel de recours dont bnficient les entreprises, dans le cadre de la passation ou de lexcution des commandes publiques, a montr ses limites dans la mesure o il ne runit pas les conditions de neutralit et defficacit suffisantes. Aussi, il est recommand de mettre en place une instance paritaire, indpendante des parties, et capable de prendre dans des dlais courts des dcisions caractre excutoire, et qui pourrait sappuyer sur des experts mtiers, reconnus pour leur professionnalisme, leur intgrit et leur impartialit. Cette nouvelle instance pourrait venir en remplacement de la Commission Centrale des Marchs. Paralllement, le CES prconise de prvoir et dencourager la mdiation et larbitrage pour traiter les diffrends qui peuvent survenir dans linterprtation ou lexcution de contrats. II. Recommandations dordre stratgique

6. Instauration de lobligation de compensation industrielle


Sur le plan stratgique, le CES recommande dimposer aux adjudicataires de commandes publiques au-del dune certaine taille, une obligation lgale, dite de compensation industrielle, visant promouvoir la production nationale, qui consisterait exiger un taux de sous-traitance ou de co-traitance locale, un volume dachats de produits ou de services auprs du tissu local, un montant dinvestissements directs, ou encore le dveloppement dun cadre permettant lacquisition et le dveloppement de technologies. La dfinition des mcanismes correspondants, notamment les seuils applicables par secteur, devra faire lobjet dune tude approfondie pour adopter la politique adquate et doter les pouvoirs publics des outils de ngociation avec les grandes entreprises et organismes trangers concerns. Une commission comprenant des reprsentants des dpartements de lconomie, des finances et de lindustrie aurait pour responsabilit de fixer les taux applicables chaque engagement, dans le cadre instaur par la loi. Celle-ci devra par ailleurs prvoir les outils de suivi et dvaluation pour permettre la tutelle de suivre le respect des engagements des parties et notamment ceux de l'oprateur tranger bnficiaire de la commande, et le cas chant appliquer les mesures de redressement qui simposent.

7. Encouragement de la production de valeur ajoute locale


Les principaux enjeux auxquels est confront le Maroc en matire conomique la croissance, lemploi, la comptitivit de lconomie, le renforcement des recettes de lEtat, le redressement des dsquilibres de la balance commerciale et de la balance des paiements exigent dencourager le dveloppement de la valeur ajoute locale, et la commande publique doit jouer un rle central dans ce sens. Pour cela, le CES recommande la mise en place des mcanismes suivants : dfinir, dans le cadre de contrats programmes entre lEtat et les tablissements publics, des objectifs dimpacts socioconomiques induits par leur commandes, comme cest dj le cas pour leurs missions organiques, dont le suivi sera mis la charge des organes de gestion et de gouvernance ;

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majorer systmatiquement de 15% 20%, des fins de comparaison, les offres des entreprises trangres et de manire plus gnrale le contenu en importations des offres soumises, et cela en prolongement de ce qui est dj prvu titre facultatif par le dcret du 5 fvrier 2007, en vigueur, fixant les conditions et les formes de passation des marchs de l'Etat ; prvoir dans les dossiers dappel la concurrence, que le matre douvrage pourra ngocier loffre affichant la valeur ajoute locale la plus forte mais prsentant un diffrentiel de prix dans la fourchette de la prfrence nationale (15-20%), pour la rapprocher de loffre la plus avantageuse, abstraction faite de l'application de la prfrence nationale. Pour ne pas dsavantager la production locale, cette ngociation doit intgrer l'impact des mesures de soutien dont bnficie l'offre de l'entreprise trangre de la part de son pays d'origine; imposer, pour les commandes dune certaine taille, un pourcentage minimal dans la valeur de l'offre retenue, en services, produits et matriaux fabriqus localement. Pour ces cas, le bnficiaire de la commande publique a la charge de justifier l'origine des services, produits et matriaux en question; instituer, selon les secteurs, un quota minimum de participation la commande publique des entreprises qui ont une production valeur ajoute locale ou nationales, en tant que soumissionnaires, co-traitants ou sous-traitants ; prohiber lexigence de rfrences relatives des projets similaires, surtout quand le type de projet na pas eu loccasion dtre dj ralis au Maroc et travers de la valeur ajoute locale ; faciliter le regroupement d'achats de mme nature et la mutualisation des besoins dans certains secteurs en vue de procurer de la visibilit aux producteurs locaux, favoriser linvestissement et l'accs aux technologies et assurer au final une meilleure couverture des besoins ; favoriser le dveloppement des projets de partenariat public priv (PPP) et encourager dans ce cadre lexternalisation et la concession des services publics, en faveur du dveloppement de la comptence nationale.

8. Achats stratgiques dans le cadre de programmes innovants


Le CES recommande, pour les achats raliss par lEtat dont le contenu est technologiquement accessibles aux entreprises locales, de procder des consultations par tapes : une tape initiale didentification des entreprises qui ont la capacit ou le potentiel pour couvrir le besoin considr ; une tape de pr-consultation de ces entreprises, au cours de laquelle elles bnficieront de lappui de lEtat pour dvelopper leur production et couvrir le besoin sur un primtre restreint ; une tape de validation de ladquation de loffre dveloppe avec les besoins couvrir ; l'tape dappel doffres ouvert.

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9. Encouragement et accompagnement des PME


Le CES prconise de mettre en place des actions spcifiques pour faciliter et encourager laccs des PME la commande publique : instaurer un service dinformation en faveur des PME assurant la veille sur les marchs publics afin de faciliter lidentification des marchs pertinents pour ces entreprises ; favoriser laccs des PME au conseil juridique, notamment en matire de commande et marchs publics et ce aussi bien pour la phase amont de la soumission que pour les phases de contractualisation et dexcution des marchs ; mettre en place des dossiers types simplifis et valids pour les PME ; apporter un appui financier pour le recours des experts en phase de prparation de loffre, dans le prolongement de lesprit du programme Moussanada de lANPME ; proposer des offres de financement adaptes dans le cadre de la Caisse Marocaine des Marchs ; offrir la possibilit dassurer un paiement direct par lEtat aux PME qui sont en soustraitance dans le cadre dune commande publique ; amliorer le cadre des relations entre grandes entreprises adjudicataires et PME soustraitantes ; prvoir dans les textes, la possibilit pour le matre douvrage, de fournir aux PME une avance sur les paiements au titre du march.

10. Encouragement de lconomie sociale


Pour soutenir lconomie sociale et solidaire, le CES propose de mettre en place un cadre adapt pour les achats publics susceptibles dtre raliss par les acteurs de lconomie sociale, avec notamment : linstauration dune procdure moins contraignante et adapte aux statuts des entits cibles ; la prise en compte de critres tels que : - la prservation de lenvironnement ; - le commerce quitable ; - les appellations dorigine contrle ; - lencouragement de lentreprenariat fminin.

11. Mise en place dune entit centrale en charge de la commande publique


Pour suivre la mise en place de cette rorientation de la politique de la commande publique et assurer son accompagnement stratgique, le CES recommande la cration dune entit

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ddie auprs du Chef du gouvernement et qui aurait pour missions de : runir lensemble des donnes ncessaires pour mesurer latteinte des objectifs assigns la commande publique, notamment limpact conomique et social, sur la base dindicateurs pertinents ; crer un fichier rfrentiel des entreprises afin de centraliser les informations utiles pour les acheteurs publics ; former et encadrer les acheteurs publics ; accompagner la mise en place de politiques dachats stratgiques, notamment dans les programmes innovants, y compris par le recours si ncessaire de lassistance matrise douvrage externe ; assurer la rgulation de la commande publique. Il importe de souligner que: Les fonctions de contrle et de comptabilit, continueront naturellement relever des missions de la Trsorerie Gnrale du Royaume; La fonction de recours, ne relve pas des missions de la prsente instance, charge de la coordination de la politique de la commande publique, mais de celles de la nouvelle instance paritaire cite prcdemment et qui viendrait en remplacement de la Commission Centrale des Marchs.

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Annexes

Annexe 1 : Exemples de mise en uvre sectorielle des recommandations Annexe 2 : Synthse de quelques rapports nationaux et internationaux de rfrence traitants de la commande publique Annexe 3 : Benchmark des meilleures pratiques linternational Annexe 4 : Liste des membres de la Commission Permanente charge des Affaires Economiques et des Projets Stratgiques Annexe 5 : Liste des membres du groupe de travail charg de la rdaction du rapport Annexe 6 : Rfrencres bibliographiques

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Annexe 1
Exemples de mise en uvre sectorielle des recommandations

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La mise en uvre des recommandations volontaristes du Conseil Economique et Social serait plus efficace, si les mesures transverses prconises font lobjet dun pilotage sectoriel. Ainsi, titre dexemple, six catgories dachats publics ont t identifies comme des champs propices la mise en uvre des recommandations du prsent rapport, en prcisant les dpartements qui pourraient en assurer le pilotage, et les tapes-cls de mise en uvre.

Travaux publics :
Responsable : Ministre de lEquipement et du Transport. Etapes cls : - Prparation des appels doffres en amont avec le souci de prserver les chances de participation des entreprises marocaines. - Allotissement des marchs afin de sadapter aux capacits techniques, financires et humaines dintervention des entreprises marocaines. - Vrification de lavantage concurrentiel des entreprises locales en termes prix. - Intgration du principe de compensation industrielle dans les marchs importants pour lesquels les entreprises marocaines ne seront pas ligibles malgr les amnagements raliss.

Equipement de contrle de la circulation routire :


Responsables : Ministre de lEquipement et du Transport, Comit national de prvention des accidents de la circulation (CNPAC), Ministre de lIntrieur, Ministre de lIndustrie. Etapes cls : - Pluri-annualit de la programmation. - Classement des appels manifestation dintrt par thmatiques pour permettre la slection dentreprises nationales aptes se positionner. - Financement partiel de la R&D par lEtat, selon le modle du programme Tatwir. - Soutien des entreprises locales par un systme de normes cibles et adaptes au contexte marocain, notamment sur le plan de la mtrologie. - Lancement dappels doffres classiques respectant les critres de transparence et douverture. - Allotissement adapt aux capacits de production locales.

Mobilier de bureau :
Responsables : Ministre de lIndustrie, Ministre des Finances. Etapes cls : - Pluri-annualit de la programmation.
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- Suppression de la taxe sur limportation du bois qui pnalise la production nationale. - Classement des appels manifestation dintrt par thmatiques pour permettre la slection dentreprises nationales aptes se positionner. - Vrification de lavantage concurrentiel des entreprises locales en termes prix. - Soutien des entreprises locales par un systme de normes cibles.

Produits pharmaceutiques, matriels biomdicaux et matriels daides aux personnes handicapes :


Responsables : Ministre de la Sant, Ministre de lIndustrie. Etapes cls : - Pluri-annualit de la programmation. - Elaboration dune liste de mdicaments cls dvelopper et produire au Maroc. - Lancement dappels manifestation dintrt auprs des industriels marocains et instauration dun accompagnement en matire de R&D. - Signature de contrats cadres pluriannuels conditionns par la capacit des entreprises dvelopper des produits adquats. - Soutien privilgi des producteurs locaux dans le cadre des dispositifs prise en charge et de remboursement de lassurance maladie obligatoire (AMO) et du rgime dassistance mdicale (RAMED) et pour les achats raliss directement par lEtat.

Equipements agricoles :
Responsables : Ministre de lAgriculture, Ministre de lIndustrie. Etapes cls : - Pluri-annualit de la programmation. - Lancement dappels manifestation dintrt auprs des industriels internationaux pour une implantation au Maroc. - Protection des futurs producteurs locaux par des avantages lis la subvention publique accorde lquipement agricole. - Signature de contrats cadres pluriannuels conditionns par la capacit des entreprises dvelopper des produits adquats.

E-gouvernement :
Responsables : Chef du Gouvernement. Etapes cls : - Cration dune instance centrale de pilotage de le-gouvernement avec notamment une responsabilit de contrle des aspects financiers, de cohrence et de convergence techniques des projets.

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- Anticipation des besoins et mise en place dun plan de couverture des services. - Lancement dappels manifestation dintrt par thmatiques pour lidentification dentreprises locales aptes se positionner. - Participation de lEtat au financement de la R&D, selon le modle du programme Tatwir. - Soutien des entreprises locales par un systme de normes cibles et adaptes au contexte marocain, notamment sur le plan de la scurit. - Consultation ou lancement dappels doffres ouverts et transparents au cours de la dernire phase.

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Annexe 2
Synthse de quelques rapports nationaux et internationaux de rfrence traitants de la commande publique

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Programme dappui la Rforme de lAdministration publique Phase IV, Banque Africaine de dveloppement (BAD), 2011.
Le Programme dappui la rforme de ladministration publique a fait lobjet dun prt contract par le Maroc auprs de la BAD en 2010, pour un montant de 100 millions deuros, dun autre prt quivalent contract auprs de la Banque Mondiale de la mme somme, ainsi que dun don de lUnion Europenne de 73 millions deuros. Le but du programme est de favoriser une croissance conomique forte et un dveloppement durable qui assureront la comptitivit de lconomie et sa viabilit moyen terme. Lefficacit de lEtat doit tre renforce sur le plan de la gestion du budget et des ressources humaines, de la consolidation de la masse salariale publique, et de la simplification des procdures administratives en dveloppant ladministration lectronique. Le programme dans son ensemble est une rforme institutionnelle mise en uvre en phases successives. La phase 4 proprement parler permettra dachever les diffrents segments de la rforme pour approfondir la modernisation de ladministration publique. Le programme sarticule autour de 4 composantes : amlioration de lefficacit de lEtat dans la gestion des ressources budgtaires : allocation budgtaire long terme, simplification de la programmation et de lexcution des budgets, audit interne et contrle de la performance, rforme de la loi organique des finances ; amlioration de lefficacit de lEtat dans la gestion des ressources humaines : nouveau systme de gestion et formation continue ; consolidation et matrise de la masse salariale publique : renforcement du suivi et contrle et amlioration du suivi, des prvisions et gestion des postes budgtaires ; simplification des procdures et administration lectronique : amlioration de la gouvernance et du leadership en matire dadministration lectronique, simplification des procdures et amlioration des services, et externalisation de ladministration lectronique et partenariat public-priv. Renforcer lintgrit dans les marchs publics, OCDE, 2008. Ltude de lOCDE ralise en 2008 intitule Renforcer lintgrit dans les marchs publics vise analyser les progrs raliss par le Maroc en termes de modernisation des marchs publics et plus particulirement dans la lutte contre la corruption et la promotion de lintgrit. Elle couvre lensemble du cycle de la passation des marchs pour identifier les points forts et les points faibles du systme, et formuler des recommandations pour son amlioration. Ltude recommande plusieurs mesures : renforcer le professionnalisme dans les marchs publics afin de donner aux ordonnateurs une capacit de gestion suffisante en conjonction avec lallgement des contrles, par le dveloppement dune fonction dacheteurs publics et dun corpus de connaissances et de comptences en la matire ;

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renforcer lindpendance des mcanismes de recours, en permettant la consultation directe de la Commission des marchs, et acclrer la procdure de recours ; poursuivre la dmarche de responsabilisation et daudit des ordonnateurs, en amendant le code des juridictions financires pour renforcer la responsabilisation, largir le rle de lInspection Gnrale des Finances pour quelle vrifie le bien-fond des marchs, et rendre plus systmatique les audits ; assurer une interprtation et une mise en uvre harmonise du Dcret de 2007, par le renforcement des actions de sensibilisation travers des formations et une assistance aux entreprises en ce qui concerne le Portail lectronique, lutilisation de notes explicatives, de manuels et de documents standardiss, et la revue de lapplication des dispositions du dcret et la publication des rsultats ; instaurer des mesures spcifiques pour lutter contre la corruption dans les marchs publics, sur la base des travaux de lInstance Centrale de Prvention de la Corruption, travers ltablissement dune cartographie des risques et la tenue de sessions de formation des agents des marchs publics, et le dveloppement dune rglementation sur le conflit dintrt.

Evaluation de la gestion des systmes de finances publiques, Banque Mondiale, 2007.


Cette tude de la Banque Mondiale datant de 2007 avait pour objet dvaluer la gestion des systmes de finances publiques au Maroc. Il en ressort les conclusions suivantes. La rforme budgtaire de 2001 a permis plus de flexibilit dans la gestion des crdits des ministres mais son niveau de globalisation et lobligation de rsultats et de transparence doivent tre renforcs. La dconcentration des crdits doit tre accrue. Limplication des ministres techniques dans la gestion de leurs crdits de rmunration est insuffisante. Le projet de gestion intgre de la dpense publique (GID) mrite dtre poursuivi en tenant compte des spcificits des administrations et du budget marocains. La rforme du contrle est bien avance et devrait sinscrire dans une optique de simplification du contrle. Les dlais dordonnancement de la dpense restent trop longs malgr lamlioration des conditions gnrales dexcution. Des progrs sont enregistrs au niveau de la comptabilisation de la dpense grce au pr-dploiement de GID, notamment de sa plateforme dchange, mais la mise en place du nouveau plan comptable est en retard. La rforme du contrle des tablissements et des entreprises publiques est limite par un nombre de participants externes faible et la mise en uvre insuffisante de comits daudit.

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La rforme du contrle et de laudit interne et externe a t effectue un rythme soutenu depuis 2003 mais la rforme de laudit requiert un effort de premire priorit de la part des autorits. La rvision de la loi organique des lois de finances est une ncessit urgente pour poursuivre les rformes de la gestion budgtaire ; elle devra tenir compte dun lancement du GID, dune meilleure responsabilisation des ordonnateurs, et de la rduction des dlais. Le risque global budgtaire, comptable et de contrle est faible car les rformes nont pas engendr de risques supplmentaires, mais la rduction des dlais de restitution des comptes et la promotion active du contrle sont ncessaires.

Rapport analytique sur la passation des marchs publics, Banque Mondiale, 2000.
Ltude qui a donn lieu au Rapport analytique sur la passation des marchs publics labor par la Banque Mondiale a t mene en 1999, en collaboration avec le gouvernement marocain, et avait pour objet de procder lexamen analytique du systme de passation de marchs. Le rapport met plusieurs recommandations, sur diffrents volets. Concernant les textes lgislatifs et rglementaires, le rapport encourage ladoption du Cahier des clauses administratives gnrales, et recommande lintroduction dans la rglementation de pratiques pour la slection des consultants, les conflits dintrt et larbitrage ; Concernant lefficacit de la gestion des marchs publics, le rapport prconise lamlioration les contrles internes des procdures administratives pour corriger les retards rencontrs dans le lancement, lapprobation et la notification des marchs ; Concernant lamlioration des circuits de paiement, le rapport recommande de diminuer les formalits en amont et dintroduire un systme de contrle en aval, de manire raccourcir la procdure ; Concernant la formation, le rapport prconise lexcution dun programme court terme sur le nouveau dcret et ses mesures dapplication destination des agents publics, et le dveloppement dun plan informatique dinformation sur les marchs publics et leur gestion ; Concernant la mise en uvre du plan daction prconis et son leadership , le rapport recommande que tous les ministres soient mobiliss de manire ce que les activits et recommandations soient appliques dans toutes les administrations, collectivits locales, et autres tablissements publics.

Note sur les marchs publics, Transparency Maroc.


Ltude de Transparency Maroc, intitule Note sur les marchs publics, se focalise sur les points forts et points faibles de la rforme du dcret des marchs publics de 1998. Pour Transparency Maroc, le dcret compte des lacunes importantes, qui concernent notamment son champ dapplication, le pouvoir discrtionnaire de lAdministration, le rgime drogatoire de la Dfense Nationale, les possibilits de recours et lexcs de formalisme, les carences en matire dinformation, la traabilit des dossiers, la porte des audits et contrles, et plus gnralement son cadre juridique et technique.
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Les recommandations de lassociation pour la gestion des marchs publics sarticulent autour de trois axes : Renforcer, coordonner et mieux cibler les contrles et audits par : - la mise en place de mcanismes de contrle de lopportunit des achats engager, de ladquation de la forme de march, et de la rentabilit des investissements projeter ; - linstauration dun dispositif de contrle interne adapt bas sur une rpartition claire et formalise des responsabilits et une sparation des prrogatives des diffrents intervenants, des procdures adaptes de gestion des marchs, et la garantie de la traabilit de tous les actes de gestion, pour permettre les contrles et audits tout stade de la passation ; - lextension des rapports daudit tous les marchs ngocis et un chantillon reprsentatif de toutes les dpenses engages ; - linstauration de la complmentarit entre les diffrents types et organes de contrle ; - le renforcement et la multiplication des contrles a posteriori et le dveloppement du contrle de matrialit ; - la confirmation de la comptence et de lindpendance des auditeurs internes ; - la dfinition de programmes priodiques daudit interne couvrant ladquation des cahiers des charges et des rglements de consultation, la conformit des conditions de passation au dcret, la gestion des dlais et la modifications des contrats, la tenue des registres dordres, les rles et les attribution des agents, la liquidit des marchs et lexhaustivit dans la traabilit des dossiers de marchs ; - la mise en place de contrles adapts chaque catgorie d'achat, bass sur des plans de contrle prtablis et selon les risques spcifiques pralablement identifis pour chaque catgorie : fournitures (immatrialit et saucissonnage de la ralisation, orientation du cahier des charges), travaux (corruption dans la phase excution), services (attribution sans mise en concurrence, pas toujours de besoin rel). Mettre niveau les textes, travers : - le regroupement des textes des achats publics dans un code unique, et le rajustement des principes gnraux du dcret pour inclure explicitement la performance de la dpense publique ; - lextension du champ dapplication du dcret aux organismes publics et collectivits locales ou dfaut ladoption dune rglementation spcifique pour ces institutions ; - la mise en place du CCAG fournitures, la rvision des cahiers des prescriptions communes (CPC), lamlioration de la matrise des normes pour limiter les dispositions complmentaires apportes par les cahiers des prescriptions spciales (CPS) ; - lencadrement du pouvoir discrtionnaire de ladministration en ce qui concerne llaboration des cahiers des charges et les critres de slection : implication obligatoire de la commission douverture dans le traitement des contestations des concurrents, revue des conditions de slection des concurrents en instaurant des critres dvaluation adapts ;
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- louverture de laccs de la nouvelle instance de lutte contre la corruption toutes les informations ncessaires relatives lattribution, lexcution et la liquidation des marchs, et aux rapports daudit ; - la mise en place dun systme de recours indpendant et objectif ; - la rduction du formalisme exig des soumissionnaires et la revue des modalits de dpt et dexamen des offres ; - louverture des plis techniques avant les plis financiers ; - la justification dtaille des raisons dlimination ou de slection de concurrents, et la publication dun rapport annuel sur les achats par chaque administration ; - la garantie dune traabilit complte de la passation et de lexcution des marchs ; - la dfinition de mesures pour la prvention des drives et le suivi des marchs de la Dfense Nationale. Mettre en place des mesures daccompagnement, et notamment : - la formation des intervenants dans le processus d'achat public et des auditeurs internes ; - llaboration de guides simplifis destins aux petites entreprises et aux PME ; - lamlioration de la communication aux entreprises des consultations lances (rgles dinsertion des avis, retrait des documents en ligne), la cration dun portail des marchs publics et le soutien lutilisation des nouvelles technologies de linformation et de la communication ; - lvaluation priodique des textes et de leur impact ; - la production de manuels d'aide la comprhension et l'interprtation des textes ; - la rdaction de documents types permettant damliorer la gestion administrative, technique et financire des achats publics (procdures, plans qualit, plans de contrle etc.) ; - la dfinition par chaque matre douvrage de standards pour les conditions financires des marchs ; - la gnralisation du systme de qualification et de classification des entreprises ; - la mise en place dindicateurs de qualit et dactivit pour lvaluation et le suivi de la gestion des marchs et le soutien la dmarche qualit dans le processus dachat.

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Annexe 3
Benchmark des meilleures pratiques linternational

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I.

Aspects procduraux et rglementaires

1. Catgorisation des types de marchs publics


Union Europenne Le CPV (Common Procurement Vocabulary) est constitu dun vocabulaire principal et dun vocabulaire supplmentaire et sert catgoriser les marchs publics, dans tous les Etats de lUnion Europenne. Le vocabulaire principal repose sur une structure arborescente de codes comptant jusqu' neuf chiffres qui dcrit les fournitures, travaux ou services, objet du march. Le vocabulaire supplmentaire complte la description de l'objet des marchs, et est constitu dun code alphanumrique qui permet d'apporter des prcisions additionnelles sur la nature ou la destination spcifiques du bien acheter. Etats Unis L'approvisionnement du gouvernement fdral amricain peut tre compliqu et simple la fois, selon le type de marchs et les seuils de passation des marchs autoriss. On y distingue cinq grandes catgories dachats : les fournitures, les constructions, les services, la recherche et le dveloppement, et la location de biens immobiliers. A chaque catgorie dachats correspondent plusieurs modes de passation des marchs. Par exemple, les fournitures comprennent les travaux publics, les btiments, les quipements, les navires, les engins flottants, les avions, les machines-outils etc. En plus de la classification ci-dessus, les marchs sont classs sur la base de seuils de passation prcis : Un petit ou micro achat dsigne une acquisition de matriels ou de services dun montant global maximal de 2 500 $, sauf pour les constructions o le seuil est de 2 000 $. Un achat sous le seuil d'acquisition simplifi correspond toute acquisition de matriels ou de services dun montant global infrieur 100 000 $ lexception des achats faits en dehors des Etats-Unis dans le cadre d'une opration durgence, humanitaire ou de maintien de la paix, pour lesquelles le seuil atteint alors 200 000 $. Un grand ou macro achat dsigne une acquisition pour un montant d'achat dpassant le seuil simplifi.

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2.

Typologie des marchs publics


Il existe deux types dappels doffres : les appels doffres ouverts pour lesquels tous les candidats peuvent envoyer leur dossier ; les appels doffres avec prslection, utiliss quand la nature du march requiert une technologie particulire et dans le cas de travaux dont le cot dpasse le seuil lgal. Aprs une tape de prslection, au moins trois des cinq candidats requis par la rglementation sont invits envoyer leur offre. La procdure ngocie est applicable dans le cas o : le march doit tre excut en urgence cause dimpondrables (catastrophes naturelles, pidmies, scurit nationale, etc.) ; lobjet du march requiert un processus de R&D et nest pas produit en masse ; les aspects techniques et financiers ne peuvent tre clairement dfinis cause des caractristiques du march ; le cot atteint un seuil quivalent 637 000 dirhams. Lachat direct est utilis notamment quand il est certain que lobjet du march ne peut tre fourni que par un seul prestataire ou sil dispose de droits exclusifs sur cet objet, et quand il sagit dachat ou de leasing de proprit immobilire. La valeur de ces marchs ne doit pas excder un montant quivalent 191 000 dirhams.

Turquie

Jordanie Lachat direct est utilisable dans le cas o : le prix des fournitures a t dtermin par les autorits officielles ; lurgence du besoin rend la procdure dappel doffres inadapte ; un seul fournisseur dispose du produit acheter ; les fournitures sont des pices de rechange ou des accessoires qui ne sont pas disponibles chez plusieurs fournisseurs sans variation de la qualit ; lachat a vocation unifier les types de fournitures utilises par le dpartement et crer des conomies dachat de pices de rechanges ; les appels doffres ou les demandes de propositions nont pas abouti des offres pertinentes en termes de prix ou de volume.

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La demande de propositions est utilisable dans le cas o : lurgence du besoin de fournitures est incompatible avec la longueur de la procdure dappel doffres ; le nombre de fournisseurs potentiels pour le produit en question est infrieur trois ; la valeur des fournitures nexcde pas un montant quivalent 63 000 dirhams ; le nombre de candidatures lappel doffres tait insuffisant. Pour les appels doffres, un comit central des appels doffres doit tre form au sein du Dpartement dApprovisionnement Gnral (DAG), selon la composition suivante : un membre de la direction gnrale du DAG en tant que prsident ; un haut cadre du ministre des Finances en tant que membre ; un haut cadre du ministre de lIndustrie et du Commerce en tant que membre. Ces postes sont des affectations temps plein. Par dfaut, la dure dexercice est de deux ans, mais elle peut tre modifie par le ministre concern. Le Comit se runit pour lachat de fournitures usage spcifique ou gnral pour le compte des institutions publiques. Les dcisions dachat de fournitures dusage gnral doivent tre confirmes par le ministre des Finances et celles relatives aux fournitures usage spcifique par linstitution concerne. Canada Afin de pouvoir estimer ses besoins, le gouvernement peut faire au pralable une demande dinformation aux fournisseurs pour obtenir des informations et des commentaires sur une stratgie d'approvisionnement projete, avant de lancer un avis. Les appels doffres sont de deux types : les appels doffres lectroniques, sous forme dinvitation lectronique soumissionner ou de pravis dadjudication du contrat quand aucune candidature na t reue durant les quinze jours prescrits ; les appels doffres traditionnels, qui utilisent notamment une liste de fournisseurs prtablie et dautres mthodes habituelles dappels candidatures. Lachat direct est utilis quand : lachat est de nature urgente ; le montant de lachat ne dpasse pas lquivalent de 220 000 dirhams ;

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lobjet de lachat est un ouvrage de construction ou dentretien ncessitant les services dingnieurs ou darchitectes, dont le montant ne dpasse pas lquivalent de 878 000 dirhams, et que lachat doit tre conclu par un reprsentant de lAgence canadienne de dveloppement international ; un seul fournisseur peut raliser le march. La demande doffre commandes est quant elle utilise par les ministres pour crer une liste d'offres commandes prslectionnes. Les offres sont prsentes par un fournisseur au gouvernement pour lui fournir, de faon rgulire et pour une priode dtermine, des biens ou des services des prix convenus au pralable. Cette procdure est utilise lorsque les ministres gouvernementaux ont des besoins rcurrents pour des biens tels que des quipements de bureau, ou des services tels que des rparations. Les offres commandes ne comportent aucune obligation contractuelle. France Tout march sous le seuil de 15 000 peut tre pass sans publicit ni mise en concurrence pralable. L'acheteur public et son fournisseur dterminent alors le contenu du contrat. Pour les marchs procdure adapte (Mapa), les modalits de mise en concurrence et de publicit sont fixes par l'acheteur public selon les besoins, le nombre et la localisation des fournisseurs potentiels, les circonstances de l'achat. Laccord-cadre est un contrat conclu entre un pouvoir adjudicateur et des oprateurs conomiques publics ou privs, qui a pour objet dtablir les termes (notamment les prix et les quantits envisages) rgissant les marchs passer au cours dune priode donne. Le dialogue comptitif est utilis en cas de march complexe, ou en cas de difficult dfinir au pralable les moyens pour rpondre aux besoins techniques ou imposer un montage juridique ou financier. Les fournisseurs proposent alors une solution partir d'un programme fonctionnel. Cette procdure est soumise des rgles de publicit pralable et de mise en concurrence. Quant aux concours, ils peuvent tre ouverts ou restreints. Un projet est choisi aprs mise en concurrence et avis d'un jury. Cette procdure est utilise notamment dans les secteurs de l'amnagement du territoire, de l'urbanisme, de l'architecture et de l'ingnierie, et du traitement de donnes. Les indemnisations des concurrents se font selon des modalits prvues dans la documentation du concours. Dans le cas des appels doffres, l'acheteur public dsigne sans ngociation le titulaire du march sur la base de critres, pralablement rendus publics. Cette procdure est utilisable pour tout march, mais est obligatoire partir d'un certain montant.
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Le systme d'acquisition dynamique est un processus dacquisition lectronique utilis uniquement pour l'achat de fournitures et de services courants. Sa dure est limite quatre ans, et il est ouvert toute entreprise qui rpond aux critres dfinis dans lavis de march simplifi. La procdure ngocie correspond pour sa part une ngociation des conditions du march avec un ou plusieurs fournisseurs avant le choix du prestataire final. La procdure est utilise dans des cas limits. Le march ngoci peut tre pass aprs publicit et mise en concurrence, ou sans publicit ni mise en concurrence. Dans le cas dun march de conception-ralisation, l'acheteur s'adresse un groupement d'entrepreneurs pour concevoir un ouvrage, et donc assurer des prestations dtudes et de ralisation. Cette procdure est possible uniquement sous motifs d'ordre technique (dimensions exceptionnelles, etc.) ou en cas dexigences particulires en matire damlioration de lefficacit nergtique de louvrage en question, travers lengagement contractuel du prestataire. Etats-Unis Deux types de contrats existent : les contrats prix fixes, pour lesquels le matre douvrage a lentire responsabilit du cot des activits du march et de ses gains ou pertes ventuels, et les contrats frais remboursables, pour lesquels le matre douvrage porte la responsabilit partielle du cot des activits du march et des primes de ngociations. Les facteurs de choix sont : la concurrence sur les prix, lanalyse des prix, lanalyse des cots, les exigences du gouvernement, la combinaison des diffrents types de contrats, la dure des cycles de production, les comptences techniques du matre douvrage, ladquation de son systme comptable, la nature et le degr de sous-traitance. Malaisie Trois types de marchs publics existent : les achats direct, pour des achat de biens et services dun montant infrieur 140 000 dirhams directement auprs de fournisseurs, enregistrs ou non, et pour des achats de travaux dun montant infrieur 56 000 dirhams auprs de prestataires enregistrs ; les achats sur devis, aprs diffusion dun avis auprs dau moins cinq prestataires enregistrs, pour des biens et services dun montant entre 140 000 dirhams et 1,4 million de dirhams, ou des travaux dun montant entre 56 000 dirhams et 1,4 million de dirhams ; les appels doffres pour tout achat dun montant suprieur 1,4 million de dirhams : tous les candidats doivent tre enregistrs et la participation trangre nest possible que si les biens ou services demands ne sont pas disponibles localement.
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3. Documents fournis par les acheteurs publics


Turquie Le cahier des charges administratives et techniques spcifie toutes les caractristiques des biens, services, et travaux objets du march, ainsi que les critres techniques. Ceux-ci doivent favoriser lefficacit et la fonctionnalit, et ne doivent pas contenir dlments affectant la comptitivit et les chances de slection des prestataires. Llaboration du cahier des charges peut tre sous-traite, si les caractristiques du march sont telles quil ne peut tre tabli par les moyens propres de ladministration concerne. Doivent y figurer notamment les lments suivants : le nom, les caractristiques, le type et la quantit du travail accomplir ; la procdure de passation, la date et heure de lappel doffre et ladresse de soumission ; les instructions aux candidats ; les qualifications et documents requis ainsi que les critres de slection ; le montant et les termes de la caution et du cautionnement de performance ; des informations sur la porte du march (locale ou internationale) et, sil y a lieu, la nature des avantages de prix pour les candidats locaux ; les dmarches suivre pour toute demande de clarification du contenu des documents ; la procdure de plainte et de recours. Malaisie Le cahier des prescriptions spciales est labor par un comit technique, en charge de dtailler les spcifications fonctionnelles, techniques, de performance ou de correspondance aux standards internationaux. Les prestataires peuvent objecter ces termes pendant 14 jours pour les appels doffres locaux, et pendant 28 jours pour les appels doffres internationaux. Les documents davis dappel doffres contiennent les termes gnraux et spcifiques du march ainsi que les conditions de ralisation, les spcifications, une copie de lappel d'offre, un bordereau de prix, un calendrier, la dure de la priode dobjection, et lobjet des travaux attendus. France Le cahier des charges comprend le document ou l'ensemble de documents servant dcrire les besoins fonctionnels, techniques et administratifs d'un march.
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Le cahier des clauses administratives particulires(CCAP) dcrit le besoin administratif et juridique et comprend des informations sur les dlais d'excution, les pnalits de retards et sanctions, les modalits de commandes et de rception des prestations, et les modalits de contrle. Le cahier des clauses administratives gnrales (CCAG) complte le CCAP et fixe les dispositions administratives applicables un type de march. Le cahier des clauses techniques particulires (CCTP) dcrit le besoin technique : sa nature, son primtre technique, les contraintes matrielles d'excution. Le cahier des clauses techniques gnrales (CCTG) complte le CCTP et fixe les dispositions techniques applicables toutes les prestations dune mme nature.

4. Rglementation des tapes de la procdure de passation


Turquie Le seuil lgal de passation slve lquivalent de 3,4 millions de dirhams pour lachat de biens et de services par des agences publiques utilisant le budget gnral ou annexe. Pour toutes les autres autorits rgies par la loi sur les marchs publics, ce seuil slve lquivalent de 820 000 dirhams, dans le cas dachat de biens et de services, et de 127 millions de dirhams pour les marchs de travaux. Le fournisseur slectionn pour le march doit fournir un cautionnement quivalent 6% de la valeur du contrat avant la signature du contrat. Les rsultats doivent tre diffuss auprs de tous les candidats qui ont soumissionn ainsi quau fournisseur choisi, et le contrat ne peut tre sign qu partir de dix jours aprs la publication des rsultats. Le cautionnement du march doit reprsenter au moins 3% du montant du march, il peut prendre les formes suivantes : fonds en lires turques, lettre de garantie de banques et dinstitutions de financement spcial, note demprunt intrieur du sous-secrtariat du Trsor ou tout autre document quivalent. Malaisie Les comits des marchs publics slectionnent les fournisseurs selon les principes gnraux des appels doffres, selon des critres prdtermins et une valuation finale. Si le rsultat de lappel doffre dpasse 280 million de dirhams pour les travaux et 140 millions de dirhams pour les biens et services, le dossier est renvoy au ministre des Finances pour dcision finale. Les rsultats sont publis sur le site web des agences publiques acheteuses et le portail dePassation.

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En ce qui concerne le cautionnement, les prestataires locaux enregistrs auprs du gouvernement sont exempts de cautions. Seuls les candidats internationaux doivent fournir une caution, qui dpend de la valeur du contrat. Jordanie Le comit central dsigne les membres du comit technique qui tudiera les offres et lui rendra ensuite son verdict pour la dcision finale. Le cautionnement peut prendre la forme dun chque certifi ou dune garantie bancaire, et doit reprsenter 3% de la valeur du march ou correspondre au montant indiqu par les pouvoirs adjudicateurs. Cette caution doit tre rembourse au fournisseur choisi aprs obtention du contrat. Le cautionnement de bonne excution doit reprsenter au moins 10% de la valeur du march et tre vers sous forme de garantie bancaire ou de chque certifi par une banque ou tout autre tablissement financier local. Il peut tre combin la caution initiale.

5. Publication des marchs pourvoir


France Pour un appel doffres ouvert, le dlai rglementaire est dau moins cinquante-deux jours. Il peut tre rduit de sept jours si lavis est communiqu par voie lectronique, de cinq jours si les documents de la consultation sont en accs libre, direct et complet. Par ailleurs, en cas de pravis, le dlai est rduit vingt-deux jours. Pour un appel doffres restreint, le dlai de rception des candidatures est de trente-sept jours. Il est rduit quinze jours en cas durgence imprvisible. Si les documents de consultation sont accessibles par voie lectronique, ces dlais sont rduits respectivement de sept jours et de cinq jours. Pour une procdure adapte, il ny a pas de dlais imposs entre la date de publication et la date de remise des offres. Il y a juste une obligation de recourir un dlai raisonnable . Pour un dialogue comptitif, le dlai de rception des candidatures est de trente-sept jours. Il peut tre rduit trente jours si lavis est communiqu par voie lectronique. Le dlai relatif aux offres sur la base de la ou des solutions qui ont t prsentes et spcifies au cours du dialogue doit tre dau moins quinze jours. Pour un march ngoci, le dlai de rception des candidatures est de trente-sept jours. Il est rduit quinze jours en cas durgence imprvisible. Si lavis a t publi par voie lectronique, le dlai est de trente jours, ou dix jours en cas durgence. Le dlai relatif aux offres est fix par lacheteur.

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Par ailleurs, le mode de publicit dpend du montant du march. Sous le seuil de 90 000 , aucune rgle nest impose et lacheteur choisit les modalits de publicit qui correspondent le mieux aux caractristiques du march. Au-del 90 000 hors taxes, la publication au Bulletin officiel des annonces de marchs publics (BOAMP), ou dans un journal d'annonces lgales est obligatoire, ainsi que la publication sur le site dmatrialis de l'acheteur. Au-dessus des seuils communautaires de lUnion Europenne, la publication au BOAMP et au Journal officiel de l'Union europenne (JOUE) est obligatoire. Turquie Tous les marchs doivent figurer sur la plateforme lectronique des marchs publics. Pour les marchs de biens et services dun montant infrieur lquivalent de 373 000 dirhams, et les marchs de travaux dun montant infrieur lquivalent de 747 000 dirhams, les dlais de publicit doivent tre suprieurs sept jours, travers la publication dans au moins deux journaux dits l o le march sera ralis. Pour les marchs de biens et services cotant jusqu 747 000 dirhams et les marchs de travaux cotant jusqu 6 millions de dirhams, les dlais sont ports quatorze jours, et la publication dans le Bulletin Officiel des Marchs Publics (BOMP) et dans un journal dit l o le march sera ralis, sont obligatoires. Pour les marchs dont le montant est suprieur aux seuils prcits, tout en restant infrieurs au seuil lgal, les dlais minimum de publicit sont de vingt-et-un jours, travers une publication dans le BOMP et dans un journal dit l o le march sera ralis. Enfin, pour les marchs dont le cot est suprieur au seuil lgal, les appels doffres ouverts doivent tre publis au moins quarante jours avant la date finale de soumission des candidatures. Par ailleurs, les appels doffres restreints doivent tre envoys aux prestataires au minimum quatorze jours l'avance, et les avis de procdure ngocie doivent tre envoys au moins vingt-cinq jours l'avance. Malaisie En matire de dlais, les candidats locaux ont au moins vingt-et-un jours pour soumissionner. Quant aux appels doffres internationaux, ils donnent lieu une priode de soumission dau moins cinquante-six jours. En ce qui concerne le support de publication, les consultations sont publies a minima dans un journal en langue malaise. Pour leur part, les

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appels doffres internationaux sont publis dans au moins deux journaux, lun en langue malaise et lautre en langue anglaise. Les appels doffres sont galement publis sur le site web des agences publiques acheteuses. Canada Les pravis davis dappels doffres doivent tre affichs au moins quinze jours civils sur le service lectronique d'appels d'offres du gouvernement. Cependant, l'agence de ngociation des contrats devrait tablir la dure de la priode d'affichage en fonction des circonstances individuelles de chaque achat, y compris la complexit associe l'achat.

6. Gestion des achats publics


Jordanie Le Dpartement dApprovisionnement Gnral (DAG) est un dpartement gouvernemental indpendant responsable de la supervision et du suivi de toute opration dachats publics. En particulier : il ralise les achats au nom des diffrents dpartements ministriels et agences publiques ; il sassure de la maintenance des fournitures utilises et de celles en excs et veille leur stockage dans des entrepts centraux en vue de les redistribuer ou de les changer ensuite ; il sassure de la maintenance dun registre des fournitures utilisables sur de longues dures ; il ralise des analyses pour une amlioration continue de son activit, dfinit des standards dachat pour les fournitures les plus utilises, labore une offre de formations pour les employs responsables des achats, et effectue linventaire rgulier des fournitures stockes ; il fait respecter la lgislation sur le soutien au dveloppement des entits locales qui donne la priorit aux biens et fournisseurs locaux et calcul de prix en incluant les 10% dcart accords aux producteurs locaux ; il coopre avec les autres dpartements pour identifier les meilleures mthodes et moyens de maintenance des fournitures.

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Organisme public acheteur

Achats ne dpassant pas 12,500 MAD, utilisant le type de passation le plus appropri

Achats ne dpassant pas 126,600 MAD ou relatifs des produits techniques et littraires, travers un comit dachat constitu de 3 employs du dpartement concern et dcidant la majorit

Achat de fournitures scolaires et de matriel dexamens travers un comit de 3 personnes (2 membres provenant du dpartement concern et nommes par son ministre et un reprsentant du DAG nomm par le Ministre des Finances) dcidant la majorit

Directions responsables des achats dans chaque institution

Achats de fournitures de moins de 25,000 MAD utilisant le type de passation le plus appropri

Achats de fournitures de moins de 10,000 MAD travers un comit constitu de 3 employs du dpartement concern et dcidant la majorit, ou un comit tripartite form par le sous-secrtaire

Le tableau reprsente le processus dachat public selon le type et le montant de lachat : il peut tre effectu par deux entits diffrentes, une direction achat au sein de linstitution acheteuse ou lorganisme public acheteur (c.-d. le Dpartement dApprovisionnement Gnral)

7. Procdures de passation lectronique


Royaume Uni Les technologies de passation lectronique (ePassation) peuvent muler partiellement ou compltement le processus de passation et permettre ainsi un accs transparent et rapide linformation et une rduction des cots. Chili Constat : Le systme dePassation Chilecompra est inefficace cause dun manque dimplication des entreprises et des acheteurs publics. Des indicateurs de performance ont t crs pour amliorer certains aspects majeurs de la gestion des marchs publics. Solutions : Des programmes dinformation et dassistance technique sont mis en place dans les agences publiques pour favoriser lutilisation du portail. Les indicateurs utiliss incluent notamment : le pourcentage des achats effectus via la procdure d'achat d'urgence, la part du budget rserve aux achats excuts par le biais d'appels doffres publics, la diffrence entre le plan annuel et les achats raliss dans l'anne. Les objectifs sont fixs par la direction des marchs publics, qui en value les rsultats.
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Rsultats et enseignements : Le lancement dun portail dePassation doit tre accompagn dune importante communication auprs des acheteurs et des entreprises, ainsi que de programmes de formation. La rforme a conduit une plus grande transparence de la part des institutions publiques puisquelles communiquent dsormais sur les marchs passs. Les dpartements achats sont galement devenus plus efficaces. Brsil Constat : Un systme denchres lectroniques est utilis pour rduire les cots de participation des entreprises et augmenter la transparence. Solutions : Les achats par enchres ont reprsent 50% des dpenses totales en 2008 et ont permis une hausse de 42% du nombre de fournisseurs participants. Rsultats et enseignements : La procdure denchres a permis de rduire les contacts entre acheteurs et fournisseurs et les citoyens peuvent suivre la procdure en ligne. Les socits peuvent aussi participer facilement et sans frais. Malaisie Constat : Un systme dePassation a t introduit en 1999 dans le cadre de la politique de gouvernement lectronique, et a t dvelopp par tapes pour permettre aux fournisseurs et aux PME de sadapter aux changements. Solutions : Deux modules sont dabord lancs, la passation via Contrat Central et lenregistrement des fournisseurs , puis le module d achat direct est lanc huit mois plus tard. LePassation permet aux fournisseurs dafficher et de prsenter leur offre de produits et leurs services en ligne et recouvre toute la procdure de passation. Le gouvernement impose toutes les agences gouvernementales dotes de ce systme de lutiliser pour leurs transactions. En 2006, 115 000 entreprises taient inscrites sur la plateforme et le
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systme comptabilisait 107 000 transactions pour un montant total denviron trois milliards de dirhams. Il a aussi permis une rduction des dlais de paiement, une baisse des prix ainsi quun meilleur accs des fournisseurs aux marchs. Rsultats et enseignements : Ce systme permet de rduire les cots de procdure et les dlais grce llimination des procdures administratives et encourage la participation des PME. Il favorise la transparence dans les candidatures puisque les acheteurs ont accs aux produits les plus rcents et aux derniers prix proposs. Etats-Unis Les Etats-Unis se sont dots dun guichet unique en matire de passation des marchs publics, Acquisition Central (www.acquisition.gov), permettant daccder la rglementation en vigueur, aux systmes dachat publics et de consultation des contrats, aux ressources, aux offres et des formations, et aux bases de donnes sources des marchs publics aux Etats-Unis. Les systmes mentionnes dans le schma ci-dessous unifient et rationalisent la passation des marchs lchelon fdral :
Le registre central des entreprises La liste des parties exclues Le systme dinformation sur les performances passes
Application Internet recensant des fiches de renseignement des antcdents dune entreprise, fournisseurs etc.

Le systme de donnes sur les marchs fdraux

Principale base de donne de fournisseurs du gouvernement fdral

Application Internet recensant les parties nayant pas accs certains contrats de sous-traitance

Mesure limpact des marchs publics sur lconomie du pays, identifie les tendances annuelles de la commande publique etc.

8. Procdures de plaintes et de recours


Hongrie Constat : Des mesures ont t prises pour limiter limpact des exigences financires des acheteurs publics. Il y avait ncessit damliorer les processus de paiement qui pnalisaient les PME. Un systme de recours rapide et efficace devait tre mis en place.

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Solutions : Les critres de slection doivent tre lis et adapts aux lots individuels et non pas la valeur cumule de tous les lots. Il est obligatoire pour les pouvoirs adjudicateurs de payer les attributaires de marchs au plus tard dans les trente jours suivant lexcution du march. Si lacheteur na pas respect le dlai, lattributaire peut rcuprer largent directement sur son compte bancaire. Les marchs sont rgulirement audits par des organismes spcialiss, et le comit darbitrage des marchs publics statue sur les rclamations. Rsultats et enseignements : Les critres de slection par allotissement ont permis la participation accrue des PME dans des marchs importants. Lamlioration des dlais de paiement ont t particulirement utiles aux PME et ont rduit les fraudes. Le comit darbitrage reoit un nombre important de plaintes et ses dlibrations rapides ont amlior la transparence du secteur. Turquie Constat et solutions : LAutorit des marchs publics (PPA) est un organisme de rglementation central autonome cr en 2002 pour superviser le systme de passation des marchs publics. Ses attributions sont les suivantes : publier le bulletin officiel des marchs publics ; rsoudre les plaintes portant sur une violation des lois encadrant le processus de passation ; prparer des recommandations au Conseil des ministres au cas o des entreprises locales ne sont pas autorises participer des marchs publics ltranger ; prparer, dvelopper, et superviser limplmentation de la lgislation ; offrir des formations aux secteurs public et priv ; rassembler et publier des statistiques concernant notamment la quantit et les prix des marchs conclus ; maintenir un registre des fournisseurs interdits de participation aux marchs publics. La Turquie privilgie la rsolution des litiges travers le Bureau du PPA. Ainsi, il est possible pour un prestataire qui sestime ls par une rupture abusive de contrat, de prsenter un recours auprs du PPA, aprs un recours infructueux auprs du matre d'ouvrage.

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II.

Aspects stratgiques : mesures destination des entreprises

1. Accs aux informations utiles


Canada Constat : Laccs aux informations relatives au soumissionnement tait insuffisant et les niveaux de comptence et dexpertise taient bas. Solutions : Plusieurs services lectroniques (MERX, MARCAN) diffusent les offres de marchs publics et des informations pour un bon soumissionnement. Des centres de veille ont t ouverts et proposent aux entreprises des alertes sur les marchs publics qui leur correspondent et un soutien technique au soumissionnement. Rsultats et enseignements : Ces portails sont devenus des sources de rfrence pour les acheteurs publics et les entreprises, et ont permis plus de transparence. Les centres de veille couvrent chacun un territoire et y dveloppent une expertise pour une meilleure assistance. Royaume Uni Constat : La commande publique ncessitait la cration de portails lectroniques ddis aux marchs publics en accord avec les normes europennes et encourageant la participation des PME. Le niveau de comptitivit des PME dans les marchs publics tait moindre cause dun manque de formation et de comptences, ou dexigences financires trop strictes. Solutions : Deux portails ont t crs au Pays de Galles : Sell2Wales, pour les entreprises, proposant des alertes et permettant aux entreprises de consulter le profil des acheteurs ainsi que les offres ; Buy4Wales, pour les acheteurs, permettant de crer des eAvis, chercher des fournisseurs, et consulter les bonnes pratiques. Les mairies ont cr des packs dinformation visant guider les PME soumissionnaires, et ont organis des workshops sur les bonnes pratiques.

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Une proposition gouvernementale a t mise, pour nexiger des soumissionnaires que deux exercices effectifs dactivit. Le contrle des paiements des marchs est obligatoire pour les organismes gouvernementaux et ils doivent galement publier leurs rsultats ce sujet. Rsultats et enseignements : Le portail a attir de nombreuses PME grce son interface simple et personnalisable, aux informations quil propose, et la publication dappels candidature pour des marchs de taille relativement faible. Les formations locales ont lavantage dtre facilement accessibles et de proposer des informations techniques trs pertinentes. La publication dinformations relatives aux paiements dcourage les retards. Allemagne Constat : La volont politique tait damliorer laccs des PME des informations pertinentes sur les marchs publics. Solutions : Chaque rgion gre un centre dinformation sur les marchs publics offrant aux entreprises des services dinformation et de consultation ainsi que des formations sur la lgislation en vigueur. Rsultats et enseignements : Les mesures de diffusion dinformation au niveau rgional se sont avres particulirement efficaces. Italie Constat : Des formations et une assistance aux PME au niveau local ont t mises en place. Une plateforme lectronique avec support aux PME a t dveloppe. Un code thique a t labor pour maintenir des standards dinteraction entre fournisseurs et employs gouvernementaux. Solutions : Un projet de cration de bureaux et structures a t mis en place pour aider les PME comprendre les procdures de passation et se familiariser avec les outils de passation lectronique.
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Le March lectronique pour ladministration publique italienne (MEPA) met en relation des fournisseurs autoriss et les acheteurs publics enregistrs, qui peuvent consulter les offres et catalogues dentreprises. Le code thique comprend plusieurs clauses relatives aux conflits dintrts, la confidentialit, aux primes et aux interactions avec ladministration. Sa bonne application est vrifie par un Bureau de la Conformit. Rsultats et enseignements : Les structures locales ont permis de dvelopper une expertise cible et accessible pour les besoins des PME. Initialement, le MEPA accueillait surtout de grandes entreprises. Des bureaux virtuels ont alors t mis en place afin dinformer les PME de lexistence du systme et de les guider dans son utilisation. Le code thique permet dviter les conflits dintrt et de lutte contre la corruption, et le Bureau met des directives et des avertissements aux chefs de dpartement en cas de non-respect de la rglementation. Lettonie Constat : La volont politique tait de diffuser linformation relative aux marchs publics pour un meilleur accs des PME. Solutions : Tous les avis de marchs publics sont publis sur un seul et unique portail web accessible gratuitement et offrant un service d'information quotidien. Rsultats et enseignements : La publication sur un seul site favorise la concurrence et permet aux entreprises de limiter leurs cots daccs linformation. Lituanie Constat : Un portail des marchs publics central recensant les avis de marchs a t ouvert. Des centres dinformations ont t ouverts, destins au conseil et soutien des PME soumissionnaires aux marchs publics. Solutions : Un seul portail web est utilis pour tous les avis de marchs, proposant un moteur de recherche multicritres ainsi que des interfaces utilisateur en lituanien et en anglais.
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Ces centres dinformation offrent des renseignements sur la lgislation des marchs publics, des informations sur les procdures de passation, des conseils techniques et une formation au soumissionnement. Rsultats et enseignements : Le portail permet un accs facilit des PME aux marchs publics mais aussi la diffusion davis transfrontaliers pour des passations plus quitables. Les centres pour PME se sont gnraliss en Europe du fait de leur efficacit et du besoin existant. Bulgarie Constat : Des lignes tlphoniques ont t cres afin de permettre aux entreprises de joindre des experts des agences nationales sur les marchs publics sur des questions relatives aux diffrentes possibilits offertes par le portail national des marchs publics ; la faon de remplir et d'envoyer des avis ; au cadre juridique et aux problmes rencontrs par les acheteurs et les fournisseurs dans l'application de la lgislation. Solutions : Les experts reoivent 2 500 appels par an concernant les documents produire, les garanties en matire de participation et de performances ainsi que les possibilits de recours contre les dcisions des pouvoirs adjudicateurs. Rsultats et enseignements : Lassistance aux PME permet la circulation dinformations correctes et offre aussi la possibilit dun soutien personnalis.

2. Participation des PME


Etats-Unis Constat : Des mesures fdrales taient ncessaires pour une plus grande participation des PME aux marchs publics en tant que prestataires ou sous-traitants. Une lgislation de soutien au dveloppement des entits locales a t mise en place pour encourager les entreprises amricaines.

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Solutions : Le Small Business Act (SBA) rserve certains marchs de moindre valeur aux PME (23% 40% de tous les marchs), leur attribue une part des marchs plus importants, ou leur garantit de lactivit sous forme de sous-traitance. Il propose aussi des prts et cre des programmes locaux de dveloppement entrepreneurial (centres universitaires pour les entrepreneurs). Le Buy American Act encourage l'achat de produits locaux et s'applique tous les marchs de fournitures qui doivent utiliser des biens ou des marchandises manufactures localement. Rsultats et enseignements : Le SBA dispose dun budget important et dun soutien politique qui lui a permis de dvelopper ses services et de renforcer le rle des PME. Le soutien au dveloppement des entits locales permet aux PME de participer des marchs publics en tant que sous-traitants notamment et aux entreprises amricaines de participer des projets majeurs dans la scurit et linfrastructure. France Constat : La rglementation des marchs publics a t modifie pour encourager la division des marchs par lots pour une plus grande participation des PME. Les relations entre prestataires de diffrentes tailles ont t amliores travers une plus forte collaboration. Les procdures de paiement ont t acclres pour favoriser les PME. Solutions : Les marchs sont toujours passs par allotissement moins que cela ne complique lexcution du march. De nombreuses initiatives dintgration des PME existent, notamment : la cration dun guide pratique des PME contenant des informations sur les procdures et marches suivre pour soumissionner ; lassociation Pacte PME (cf. infra) pour renforcer la collaboration entre PME et grandes entreprises. Des mesures ont t prises pour simplifier les procdures de paiement, promouvoir les moyens lectroniques, et encourager le paiement rapide.

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Rsultats et enseignements : Lallotissement se fait par dfaut et favorise grandement les PME et TPE. Le Pacte PME est reconnu au niveau europen pour son efficacit. Cest devenu une institution importante du paysage conomique franais. Les directives se sont rvles trs efficaces pour rtablir lquilibre entre entreprises. Le Pacte PME a t lanc en 2005 travers un partenariat public-priv, avec pour objectif de rapprocher les entreprises et les acheteurs publics et privs, et de permettre aux PME innovantes de participer aux marchs publics, en poussant les grandes entreprises soumissionnaires les impliquer dans leurs offres. Il a aussi permis aux grandes entreprises didentifier des fournisseurs stratgiques parmi des PME moins innovantes. En rejoignant lassociation, les pouvoirs adjudicateurs sengagent augmenter la proportion de PME innovantes participant leurs marchs. Le programme sarticule autour de trois grandes activits : Le rassemblement des PME et des acheteurs publics : des sessions dune demi-journe par semaine sont ainsi organises au cours desquelles un acheteur exprime ses besoins, auxquels Pacte PME fait correspondre des PME ; celles-ci ont ensuite cinq minutes pour prsenter leur savoir-faire en adquation avec ces besoins, puis lintrt de lacheteur est valu. Paralllement, une plateforme internet permet aux PME de faire valoir leurs comptences. Linstauration de groupes de travail thmatiques pour formuler des recommandations de politique suivre. Lautorgulation : tous les acheteurs doivent publier rgulirement la proportion de participation des PME leurs marchs. Un comit value les progrs effectus et identifie les bonnes pratiques. Les acheteurs publics et privs ont augment leurs achats auprs des PME de 10%. Un sondage montre que 72% des PME innovantes pensent que leurs relations avec les grands acheteurs se sont amliores. Le programme a bnfici dune aide publique dun montant de 900 000 euros par an son lancement, mais est autofinanc depuis, grce aux frais annuels de dix mille euros acquitts par les grands acheteurs. Irlande Constat : Il tait ncessaire de faciliter la participation des PME aux marchs publics en favorisant les partenariats entre prestataires.

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Solutions : Il est maintenant possible de publier et dattribuer, en marge dun march principal, des marchs de services spcialiss des PME dans le cadre de leur collaboration avec les adjudicataires du march principal. Rsultats et enseignements : Des mesures drastiques sont prises pour essayer damliorer laccs des PME la commande publique, cependant le manque dinformation sur les marchs publics irlandais en gnral ne fait que traduire le peu deffort de la part du Gouvernement en matire dinnovation (absence de passation lectronique des marchs). Italie Constat : Des formations et une assistance aux PME au niveau local ont t mises en place. Une plateforme lectronique avec support aux PME a t dveloppe. Un code thique a t labor pour maintenir des standards dinteraction entre fournisseurs et employs gouvernementaux. Solutions : Un projet de cration de bureaux et structures a t mis en place pour aider les PME comprendre les procdures de passation et se familiariser avec les outils de passation lectronique. Le March lectronique pour ladministration publique italienne (MEPA) met en relation des fournisseurs autoriss et les acheteurs publics enregistrs, qui peuvent consulter les offres et catalogues dentreprises. Le code thique comprend plusieurs clauses relatives aux conflits dintrts, la confidentialit, aux primes et aux interactions avec ladministration. Sa bonne application est vrifie par un Bureau de la Conformit. Rsultats et enseignements : Les structures locales ont permis de dvelopper une expertise cible et accessible pour les besoins des PME. Le MEPA concentrait initialement beaucoup de grandes entreprises, et des bureaux virtuels ont alors t mis en place afin dinformer les PME de lexistence du systme et de les guider dans son utilisation. Le code thique permet dviter les conflits dintrt et de lutte contre la corruption, et le Bureau met des directives et des avertissements aux chefs de dpartement en cas de non-respect de la rglementation.
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Lituanie Constat : Un portail des marchs publics central recensant les avis de marchs a t ouvert. La passation par lot est encourage par le gouvernement pour une plus grande quit. Des centres dinformations ont t ouverts, destins au conseil et au soutien des PME soumissionnaires aux marchs publics. Solutions : Un seul portail web est utilis pour tous les avis de marchs, proposant un moteur de recherche multicritres ainsi que des interfaces utilisateur en lituanien et en anglais. Le Bureau des marchs publics effectue une analyse ex-ante des avis de marchs avant de les envoyer pour publication et peut ainsi recommander la division du march en lots. Ces centres dinformation proposent des renseignements sur la lgislation des marchs publics, des informations sur les procdures de passation, des conseils techniques et une formation au soumissionnement. Rsultats et enseignements : Le portail permet un accs facilit des PME aux marchs publics mais aussi la diffusion davis transfrontaliers pour des passations plus quitables. Lallotissement permet aux PME de participer plus facilement sur la base de leurs capacits techniques et financires mais aussi par rapport leurs comptences. Les centres pour PME se sont gnraliss en Europe du fait de leur efficacit et du besoin existant.

3. Systme dagrments pour les bureaux dtudes


Certains pays requirent encore un agrment pour les bureaux dtudes souhaitant participer aux marchs publics de certains secteurs. Burkina Faso Les agrments techniques sont obligatoires pour les bureaux d'tudes exerant dans le domaine des barrages et des amnagements hydroagricoles, des eaux uses et de l'approvisionnement en eau potable.

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Belgique Lagrment est facultatif pour les bureaux dtudes urbanistes de Belgique mais peut tre requis pour certaines missions de niveau technique lev. Tunisie La Tunisie oblige les architectes, les ingnieurs conseils et les bureaux dtudes participant des projets de btiments civils, tre inscrits sur les listes dagrment tablies par la Commission permanente des btiments civils, pour chacune des spcialits. Algrie Tout bureau dtude soumissionnant un march public dordre technique doit tre agr par le gouvernement. Cameroun La procdure dagrment des entreprises ou des bureaux dtudes techniques (BET) a t abandonne et nest valable que pour les prestations relevant de bons de commande.

4. Collaboration entre entreprises et acheteurs publics


Finlande Constat : Des comits rassemblant entreprises et pouvoirs adjudicateurs ont t mis en place pour rdiger des cahiers des charges plus prcis. Solutions : Des sminaires sont organiss avec les soumissionnaires ds le dbut de la procdure pour favoriser lchange dinformations techniques ou quantitatives et la proposition de solutions. Rsultats et enseignements : Lorganisation de rencontres avec les soumissionnaires permet damliorer le processus de passation de marchs complexes ainsi que la concurrence et les capacits long terme. Elle peut aussi tre oriente pour favoriser linnovation.

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5. Taille des marchs


France Constat : La rglementation des marchs publics a t modifie pour encourager la division des marchs par lots pour une plus grande participation des PME. Les relations entre prestataires de diffrentes tailles ont t amliores travers une plus forte collaboration. Solutions : Les marchs sont toujours passs par allotissement moins que cela ne complique lexcution du march. De nombreuses initiatives dintgration des PME existent, notamment : la cration dun Guide Pratique des PME contenant des informations sur les procdures et marches suivre pour soumissionner ; lassociation Pacte PME (cf. infra) pour renforcer la collaboration entre PME et grandes entreprises ; des mesures pour simplifier les procdures de paiement, promouvoir les moyens lectroniques, et encourager le paiement rapide. Rsultats et enseignements : Lallotissement se fait par dfaut et favorise grandement les PME et TPE. Le Pacte PME est reconnu au niveau europen pour son efficacit et est devenu une instance majeure. Les directives se sont rvles trs efficaces pour rtablir lquilibre entre entreprises. Lituanie Constat : La passation par lot est encourage par le gouvernement pour une plus grande quit. Solutions : Le Bureau des marchs publics effectue une analyse ex-ante des avis de marchs avant de les envoyer pour publication. Il peut ainsi recommander la division du march en lots. Rsultats et enseignements : Lallotissement permet aux PME de participer plus facilement sur la base de leurs capacits techniques et financires mais aussi par rapport leurs comptences.
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6. Soutien au dveloppement des entits locales


Etats-Unis Constat : Des mesures fdrales taient ncessaires pour une plus grande participation des PME aux marchs publics en tant que prestataires ou sous-traitants. Une lgislation de soutien au dveloppement des entits locales a t mise en place pour encourager les entreprises amricaines. Solutions : Le Small Business Act (SBA) rserve certains marchs de moindres valeurs aux PME (23% 40% de tous les marchs), leur attribuent une part des marchs, ou leur en garantissent la sous-traitance. Il offre aussi des prts et cre des programmes locaux de dveloppement entrepreneurial (centres universitaires pour les entrepreneurs). Le Buy American Act encourage l'achat de produits locaux et s'applique tous les marchs de fournitures qui doivent utiliser des biens ou des marchandises manufactures localement. Rsultats et enseignements : Le SBA dispose dun budget important et dun soutien politique qui lui a permis de dvelopper ses services et de renforcer le rle des PME. Le soutien au dveloppement des entits locales permet aux PME de participer des marchs publics en tant que sous-traitants notamment et aux entreprises amricaines de participer des projets majeurs dans la scurit et linfrastructure. Canada Constat : La commande publique avait plus frquemment recours aux entreprises amricaines quaux entreprises locales. Solutions : Des clauses de prfrence locale ont t ajoutes au niveau municipal et provincial pour lachat de biens des entreprises de la rgion. Rsultats et enseignements : La prfrence locale a permis de renforcer lutilisation de biens et services produits localement dans les rgions contiges aux USA.

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Australie Constat : Le soutien au dveloppement des entits locales a t rcemment instaur en Australie. Solutions : Un surcot est appliqu sur les biens contenant une partie de matriaux imports. Les agences gouvernementales appliquent une majoration de 20% toute candidature dont loffre propose un lment produit ltranger. Rsultats et enseignements : Le soutien au dveloppement des entits locales contribue au renforcement des entreprises australiennes et no-zlandaises sur les marchs publics. Algrie Constat : Plusieurs mesures ont t mises en place pour assurer le soutien la production de valeur ajoute locale. Certains marchs publics sont limits aux seules entreprises algriennes. Solutions Ces mesures de soutien incluent : une marge de prfrence de 25% pour les produits ou entreprises algriennes ou dtenues majorit par des algriens ; un systme dvaluation des offres construit de manire permettre aux entreprises de droit algrien de participer ; des critres de choix qui prennent en compte la rduction de la part transfrable, lorigine locale du produit, lintgration lconomie nationale, et limportance des lots ou produits qui seront sous-traits. La rglementation des appels doffres prend en compte la dimension nationale : lappel doffres par adjudication ne peut concerner que des entreprises nationales ; les entreprises trangres doivent passer par un partenariat avec des entreprises locales ou dtenues majorit par des algriens ; le choix des soumissionnaires passe notamment par les reprsentations algriennes ltranger. Rsultats et enseignements : Ces nouvelles clauses ont eu pour effet immdiat de rendre difficile, voire impossible, la participation de grandes entreprises trangres dans les marchs publics et de favoriser la place la slection de PME en plus grand nombre.
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7. Compensation industrielle/Offset
Hongrie Constat : Une politique de compensation industrielle existe pour les marchs publics relatifs aux tlcommunications, biotechnologie et technologie environnementale, lectronique et nanotechnologie, et la dfense nationale. Solutions : La compensation est exige si le cot de la transaction atteint au moins quatre millions deuros hors taxes. Le soumissionnaire doit faire une offre technique qui inclut le plan de compensation par anne et une offre commerciale. Laccord de compensation est sign en mme temps que le contrat. La compensation slve 100% de la valeur importe, avec une rpartition par tranches selon la nature de la compensation (directe ou indirecte). Rsultats et enseignements : Cette politique a pour objectif lintgration des PME, laugmentation des investissements directs trangers (IDE) et du transfert de technologie, la cration demplois, la formation de la main-duvre, et le dveloppement rgional. Ses priorits incluent le dveloppement de linnovation et de la R&D, et la cration de centres de services et de comptences de logistique rgionale. Belgique Constat : Une politique de compensation industrielle existe pour les marchs publics de fournitures et de services et dans les marchs de la dfense nationale. Il ny a pas dexigence de compensation minimale : les contreparties conomiques sont exprimes en pourcentage minimum de valeur ajoute belge par rapport la valeur du march. Solutions : La valeur-seuil varie selon le type de march : en cas d'appel d'offres, le seuil est de 11 millions d'euros ; en cas de procdure de march ngoci d'au moins de 1,1 million deuros (sans publicit) ; en cas de procdure de march ngoci d'au moins de 2,7 millions deuros (avec publicit).
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Les obligations de compensation ont atteint 2,3 milliards deuros sur vingt ans et reprsentent en moyenne 77% du montant des contrats correspondants. Rsultats et enseignements : Les compensations directes et indirectes ont atteint des niveaux similaires, tandis que les compensations indirectes reprsentent moins de 10% de lensemble. La majorit des compensations est lie aux secteurs de laronautique, de llectronique, de llectricit, de la mtallurgie, et des transports, et leur rpartition au niveau national dpend du tissu industriel local. Turquie Constat : Il existe une directive sur la compensation industrielle dans les marchs industriels de dfense, traduisant les recommandations du ministre de la Dfense Nationale. Le pays ne dispose pas pour linstant de texte de loi sur le sujet. Solutions : La compensation est exige si le montant de la transaction dachat de matriels et de services est suprieur 10 millions de dollars (Hors Taxes) par fournisseur. Elle doit reprsenter au moins 50 % du prix total sil ny a pas de production locale conjointe. Le soumissionnaire doit prsenter son offre conomique sparment. Rsultats et enseignements : Les compensations permettent daccder la haute technologie, damliorer le savoir-faire, et daugmenter terme les exportations, tout en contribuant crer de lemploi local. Elles permettraient aussi dtablir des cooprations long-terme avec des compagnies trangres et de crer une base locale pour lindustrie de la dfense. Elles ont pour but daugmenter la part des systmes de dfense produite localement, et de permettre lexportation de ces produits. Canada Constat : Le Programme des retombes industrielles et rgionales fait partie du Guide des approvisionnements.
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Solutions : La compensation est exige automatiquement pour les achats dpassant 72 millions deuros. Elle peut tre demande pour les achats compris entre 1,5 et 72 millions deuros. Les exigences minimales de compensation reprsentent 100% de la valeur du contrat. Un examen spar de la proposition de compensation est effectu par Industry Canada, responsable du dveloppement conomique rgional, de linnovation, et de linvestissement, et les bureaux rgionaux de dveloppement. Rsultats et enseignements : Le programme impose aux fournisseurs trangers dinvestir dans la haute technologie pour permettre terme le dveloppement industriel rgional, et celui des PME. Il poursuit les objectifs de dveloppement industriel et rgional, d'environnement et de dveloppement des minorits. Chine (projet TGV) Constat : Les transferts de technologie sont obligatoires dans le cadre de marchs publics avec des entreprises trangres, ce qui a conduit au dveloppement dune expertise pour la construction de trains grande vitesse. Ces contrats sont caractriss par des transferts de technologies, en gnral dans leur intgralit. Solutions : Sur les soixante trains de la premire srie des TGV chinois , seuls trois ont t produits en Europe, par Siemens en Allemagne, et les 57 autres ont t assembls en Chine par un groupe industriel local. Siemens na fourni pour ces 57 trains quune partie mineure des pices dassemblage. Les Chinois ont acquis travers ce march un ensemble de technologies de trains grande vitesse et peuvent dsormais fabriquer trois types de trains bass sur les technologies cdes par le canadien Bombardier, le fabricant japonais du Shinkansen, et le franais Alstom.

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Rsultats et enseignements : La matrise de la technologie du TGV par ChinaRailway est telle que la socit est parvenue obtenir le march du TGV en Californie, devanant ainsi Alstom sur son propre terrain. Elle est aussi la mieux place pour remporter un appel doffres gant en Arabie saoudite, qui aspire relier les lieux saints par des lignes TGV. III. Aspects stratgiques : mesures affectant les pouvoirs adjudicateurs

1. Informations fournies par les acheteurs publics


Irlande Constat : Le renforcement du niveau de comptence et de professionnalisme des acheteurs publics devait tre renforc. Solutions : Une formation suprieure de troisime cycle avec spcialisation approvisionnement stratgique a t cre, ainsi quun nouveau diplme en approvisionnement stratgique pour former les fonctionnaires dinstitutions publiques la planification des achats. Mexique Constat : Des mesures garantissant aux soumissionnaires un accs rapide aux critres de slection ont t mises en place. Solutions : Les critres de slection sont mentionns dans les conditions de soumission, parfois revus par un sous-comit de rvision des conditions de soumissions, puis soumis un contrle du public avant publication de lavis. Rsultats et enseignements : La diffusion des critres de soumission permet une galit de traitement des candidatures facilement vrifiable et des soumissions plus adquates.

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2. Exigences techniques et financires


Royaume Uni Constat : La comptitivit des PME tait insuffisante pour accder aux marchs publics, cause dun dficit de comptences et un manque de formation, ou encore dexigences financires trop strictes. Solutions : Les mairies ont cr des packs dinformation visant guider les PME soumissionnaires, et organis des workshops sur les bonnes pratiques. Une proposition gouvernementale a t mise, pour nexiger des soumissionnaires que deux exercices effectifs dactivit, appuys par des comptes certifis. Rsultats et enseignements : Les formations locales ont lavantage dtre facilement accessibles et de proposer des informations techniques trs pertinentes. Hongrie Constat : Des mesures ont t prises pour limiter limpact des exigences financires des acheteurs publics. Il y avait ncessit damliorer les processus de paiement qui pnalisaient les PME. Solutions : Les critres de slection doivent tre lis et adapts aux lots individuels et non pas la valeur cumule de tous les lots. Il est obligatoire pour les pouvoirs adjudicateurs de payer les attributaires de marchs au plus tard dans les trente jours suivant lexcution du march. Si lacheteur na pas respect le dlai, lattributaire peut rcuprer largent directement sur son compte bancaire. Les marchs sont rgulirement audits par des organismes spcialiss, et le comit darbitrage des marchs publics statue sur les rclamations. Rsultats et enseignements : Les critres de slection par allotissement ont permis la participation accrue des PME dans des marchs importants. Lamlioration des dlais de paiement ont t particulirement utiles aux PME et ont rduit les fraudes.
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Le comit darbitrage reoit un nombre important de plaintes et ses dlibrations rapides ont amlior la transparence du secteur. Lettonie Constat : Le gouvernement a demand la prise en compte de critres moins discriminants pour les PME. Solutions : Le bureau de contrle des marchs publics conseille aux pouvoirs adjudicateurs de se rfrer davantage lexprience du personnel du soumissionnaire qu celle de lentreprise. Rsultats et enseignements : Les autorits reconnaissent que considrer lanciennet de lentreprise comme critre de slection ne garantit pas que lobjectif vis soit atteint. A contrario, cela risque de causer lexclusion de PME rcentes disposant de personnel hautement qualifi. Bulgarie Constat : Les seuils de cautionnement ont t revus afin de favoriser les entreprises liquidit limite. Solutions : Le montant de la garantie de participation ne peut dpasser 1% de la valeur du march, et le montant de la garantie dexcution 5%. La garantie de participation est libre dans les trois jours suivant lexpiration du dlai de recours pour les candidats carts ou retenus. Rsultats et enseignements : La disposition relative au cautionnement permet dviter la rtention prolonge et injustifie des moyens financiers des entreprises, et encourage la diminution des exigences de garantie.

3. Dlais de paiement
Allemagne Constat : Les PME participaient peu aux marchs cause de demandes de cautionnement trop leves.
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Solutions : Les garanties financires sont conditionnelles et doivent respecter le principe de proportionnalit. Par exemple, des garanties financires ne peuvent tre exiges que pour les marchs de travaux et de services dune valeur suprieure respectivement 250 000 euros et 50 000 euros. Rsultats et enseignements : Un march moins restrictif a t dvelopp pour les PME liquidit limite. Royaume Uni Constat : La lenteur au niveau des paiements tait particulirement pnalisante. Solutions : Le contrle des paiements des marchs est obligatoire pour les organismes gouvernementaux et ils doivent galement publier leurs rsultats ce sujet. Rsultats et enseignements : La publication dinformations relatives aux paiements dcourage les retards. France Constat : Les procdures de paiement ont t acclres pour favoriser les PME. Solutions : Des mesures ont t prises pour simplifier les procdures de paiement, promouvoir les moyens lectroniques, et encourager le paiement rapide. Rsultats et enseignements : Les directives se sont rvles trs efficaces pour rtablir lquilibre entre entreprises. Hongrie Constat : Il y avait ncessit damliorer les processus de paiement qui pnalisaient les PME. Un systme de recours rapide et efficace devait tre mis en place.
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Solutions : Il est obligatoire pour les pouvoirs adjudicateurs de payer les attributaires de marchs au plus tard dans les trente jours suivant lexcution du march. Si lacheteur na pas respect ce dlai, lattributaire peut rcuprer largent directement sur son compte bancaire. Les marchs sont rgulirement audits par des organismes spcialiss, et le comit darbitrage des marchs publics statue sur les rclamations. Rsultats et enseignements : Lamlioration des dlais de paiement ont t particulirement utiles aux PME et ont rduit les fraudes. Le comit darbitrage reoit un nombre important de plaintes et ses dlibrations rapides ont amlior la transparence du secteur.

4. Mthodes de rgulation
Italie Constat : Des formations et une assistance aux PME au niveau local ont t mises en place. Une plateforme lectronique avec support aux PME a t dveloppe. Un code thique a t labor pour maintenir des standards dinteraction entre fournisseurs et employs gouvernementaux. Solutions : Un projet de cration de bureaux et de structures a t mis en uvre pour aider les PME comprendre les procdures de passation et se familiariser avec les outils de passation lectronique. Le March lectronique pour ladministration publique italienne (MEPA) met en relation des fournisseurs autoriss et les acheteurs publics enregistrs, qui peuvent consulter les offres et catalogues dentreprises. Le code thique comprend plusieurs clauses relatives aux conflits dintrts, la confidentialit, aux primes et aux interactions avec ladministration. Sa bonne application est vrifie par un Bureau de la Conformit. Rsultats et enseignements : Les structures locales ont permis de dvelopper une expertise cible et accessible pour les besoins des PME.

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Le MEPA concentrait initialement beaucoup de grandes entreprises, et des bureaux virtuels ont alors t mis en place afin dinformer les PME de lexistence du systme et de les guider dans son utilisation. Le code thique permet dviter les conflits dintrt et de lutte contre la corruption, et le Bureau met des directives et des avertissements aux chefs de dpartement en cas de non-respect de la rglementation. Jordanie Constat : Des mesures ont t tablies dans lobjectif de rtablir la transparence et limiter la corruption dans lattribution des marchs. Le gouvernement met en place un cadre budgtaire moyen terme pour les marchs publics. Solutions : Le code des marchs publics national comprend l'obligation pour les entits gouvernementales de retirer l'attribution d'un contrat un prestataire qui se serait rendu coupable de fraude, corruption, ou de manipulation. Toute entreprise qui aura corrompu ou tent de corrompre un fonctionnaire dans le cadre d'un march public se verra retirer le contrat Le cadre budgtaire englobera un processus de planification macroconomique en partenariat avec le ministre de la Planification et de la Coopration Internationale ainsi quun processus de prvision des recettes en partenariat avec le ministre des Finances. Rsultats et enseignements : Un plan daction relatif aux rformes de la passation des marchs a t labor en 2010. Celui-ci prcise les mesures prendre en vue de la cration dun organe central de rglementation, dfinit les rles et fonctions des diffrentes entits intresses et examine les dispositions prendre en vue de la mise en place dun mcanisme indpendant dexamen des plaintes. La Banque Mondiale a aid le gouvernement rdiger un nouveau projet de loi sur la passation des marchs en 2011. La Banque Mondiale a aid llaboration de nouvelles lois sur les marchs publics en Jordanie et le pays sera terme capable dexploiter ses propres rgles de passation de marchs pour les projets financs par la Banque, et les autres organismes internationaux.

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Finlande Constat : Les pouvoir adjudicateurs utilisent des plans dachats spcifiques pour certains marchs. De nouvelles pratiques ont t mises en place pour une plus grande transparence dans la publication des rsultats des adjudications. Solutions : Les achats de biens et services dun montant lev ou considrs comme stratgiques ou complexes sont couverts par les plans dachats publics. Les soumissionnaires non retenus peuvent avoir accs loffre retenue aprs que toute information confidentielle (secrets commerciaux notamment) ait t supprime. Rsultats et enseignements : Les plans dachats publics permettent une meilleure identification du besoin et la slection dun mode de passation adapt qui vitera tout surcot, corruption, ou dfaut dexcution. La politique de transparence mene permet de confirmer lquit de la procdure et de donner aux soumissionnaires des conseils doptimisation de leurs offres. Turquie Constat et solutions : LAutorit des marchs publics (PPA) est un organisme de rglementation central autonome cr en 2002 pour superviser le systme de passation des marchs publics. Ses attributions sont les suivantes : publier le bulletin officiel des marchs publics ; rsoudre les plaintes portant sur une violation des lois encadrant le processus de passation ; prparer des recommandations au Conseil des ministres au cas o des entreprises locales ne sont pas autorises participer des marchs publics ltranger ; prparer, dvelopper, et superviser limplmentation de la lgislation ; offrir des formations aux secteurs public et priv ; rassembler et publier des statistiques concernant notamment la quantit et les prix des marchs conclus ; maintenir un registre des fournisseurs interdits de participation aux marchs publics. La Turquie privilgie la rsolution des litiges travers le Bureau du PPA. Ainsi, il est possible pour un prestataire qui sestime ls par une rupture abusive de contrat, de prsenter un recours auprs du PPA, aprs un recours infructueux auprs du matre d'ouvrage.
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Pakistan Constat : Des outils de transparence ont t mis en place en collaboration avec lassociation Transparency International. Ils utilisent des critres dvaluation objectifs pour des marchs publics majeurs. Solutions : Les entreprises soumissionnaires signent dabord un Pacte dintgrit, puis la slection du prestataire se fait en deux squences : dabord une phase de prslection des prestataires selon les critres tablis par la Lettre dinvitation , puis une phase douverture des plis en deux temps, avec en premier lieu la revue de la proposition technique afin de garantir une valuation multicritres, et ensuite louverture de loffre financire. Rsultats et enseignements : Les Lettres dinvitation sont souvent utilises pour garantir une prslection juste et transparente, et la publication de ces critres se fait rapidement pour permettre aux soumissionnaires de prparer leur offre. Colombie Constat : Des pactes dintgrit (P.I.) ont t tablis entre organismes publics et soumissionnaires, qui crent des droits et devoirs mutuels pour empcher la corruption dans les marchs publics. Des organisations de socits (CSO) participent au processus des marchs publics et supervisent les marchs et les organismes publics. Solutions : Plus de 60 Pactes existent pour les diffrents processus de marchs publics et ont t plbiscits par les organismes et entreprises qui y adhrent volontairement. Ils permettent de rassurer les entreprises sur la transparence des marchs et y encouragent leur participation Les CSO effectuent des audits dagences publiques au niveau national et rgional ou local, et des analyses comparatives des achats des institutions : amlioration des politiques dachats, variabilit des cots de services de qualit similaire. Rsultats et enseignements : Les P.I. sadaptent des environnements juridiques et conomiques divers et favorisent la confiance et la communication entre les diffrents acteurs.

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Malgr un certain succs, les lments suivants doivent tre runis pour une implmentation durable : la garantie de la transparence et dun contrle indpendant toutes les tapes de la passation ; linstauration dun systme dincitations et de sanctions adapt ; la dtection de la corruption avec un dispositif dalerte thique encourageant le signalement. Les contrles directs par CSO favorisent lintgrit mais aussi lefficience de la procdure. Mexique Constat : Des informations relatives aux sanctions appliques en matire de marchs publics sont publies rgulirement. Solutions : Le rapport dactivit du Ministre de ladministration publique contient des renseignements sur les soumissionnaires, intermdiaires, et agents publics qui ont reus des sanctions. La grande majorit de ces cas avait t signale par des plaintes (citoyens, soumissionnaires non retenus) et des audits des institutions publiques. Rsultats et enseignements : La diffusion des informations relatives aux sanctions permet une plus grande transparence et fait appel des procdures encourageant le signalement des violations des rgles de passation par des tiers. Brsil Constat : Une mthodologie pour rpertorier les risques de corruption dans les processus de passation a t mise en place. Solutions : Des indicateurs de performance ont t tablis : dure moyenne de la procdure, montant moyen des marchs, degr de conformit, proportion de procdures acheves. Pour les risques, trois tapes majeures des passations sont examines : les donnes utilises comme ressources (dans la rglementation par exemple), la dcision (expertise des dcideurs, efficience conomique), les rsultats (conformit, conservation des traces crites de la passation).

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Rsultats et enseignements : Il est ncessaire de runir plusieurs facteurs pour que linventaire des risques soit efficace : limplication des parties prenantes (en laborant la mthodologie avec les acteurs concerns qui seront exposs ces risques), lexhaustivit (tous les risques doivent tre analyss), lorientation vers laction (les conclusions doivent devenir des propositions de lutte contre les risques identifis). Chili Constat : Des indicateurs de performance ont t crs pour amliorer certains aspects majeurs de la gestion des marchs publics. Solutions : Les indicateurs utiliss incluent notamment : le pourcentage des achats effectus via la procdure d'achat d'urgence, la part du budget rserve aux achats excuts par le biais d'appels doffres publics, la diffrence entre le plan annuel et les achats raliss dans l'anne. Les objectifs sont fixs par la direction des marchs publics, qui en value les rsultats. Rsultats et enseignements : La rforme a conduit une plus grande transparence de la part des institutions publiques puisquelles communiquent dsormais sur les marchs passs. Les dpartements achats sont galement devenus plus efficaces.

5. Soutien linnovation
Australie Constat : La volont politique est dinscrire linnovation au cur des marchs publics. Solutions : Des directives publiques encouragent la gestion de linnovation dans les marchs afin davoir des candidatures proposant un traitement novateur. Rsultats et enseignements : Lvaluation des candidats travers diffrents critres est favorise afin de dvelopper des activits innovantes et des marchs pour des produits de plus en plus innovants.
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6. Gouvernance
France Le Service des achats de ltat (SAE), est charg de dfinir et de mettre en uvre la politique des achats courants de lEtat franais. Plac sous lautorit du ministre du Budget, des Comptes publics et de la Rforme de l'Etat, le SAE dfinit les stratgies dachat et conclut les marchs, accordscadres ou autres contrats pour tous les achats courants des administrations de ltat (centrales et dconcentres), cest dire des achats communs lis au fonctionnement des services suivants : fournitures, mobiliers et matriels de bureau ; services dimpression, expditions, affranchissements et routages ; services de transports de biens et de personnes ; progiciels & services associs ; nergies & fluides ; installations techniques & amnagements immobiliers ; matriels et services de tlcommunication ; services financiers, services dassurances et services bancaires ; vhicules non spcialiss, carburants et lubrifiants. La liste prcdente des achats courants peut tre modifie ou complte par arrt du ministre charg du budget, pris aprs avis du comit d'orientation. Il est noter que les tablissements publics peuvent aussi participer la mise en uvre de la politique des achats courants de lEtat, sur dcision de leur conseil d'administration. La mission du SAE est la suivante : professionnaliser lensemble des achats, en collaboration avec les responsables ministriels des achats (RMA) de manire acclrer la mise en uvre des bonnes pratiques, la mise en commun doutils, le dveloppement des comptences et renforcer les dynamiques diffrentes de chaque ministre ; sassurer que les achats de lEtat sont effectus dans les conditions conomiques les plus avantageuses, respectant ainsi les objectifs de dveloppement durable et de dveloppement social, tout en favorisant le plus large accs des PME la commande publique ; laborer les stratgies d'achat en recourant, notamment, l'analyse du march conomique, aux modes de contractualisation les plus efficients, la standardisation des besoins et la globalisation des procdures d'achats au niveau appropri.
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Italie CONSIP S.p.A est une socit qui dpend du ministre de lEconomie et qui joue un rle de plus en plus grand dans la centralisation des achats des administrations publiques Il sagit dune entreprise prive charge de la passation dmatrialise des marchs publics en fixant les normes de consommation pour diverses catgories de produits CONSIP recourt principalement : des enchres en ligne ; des boutiques lectroniques ; des plates-formes dachat; des sites Internet grs par CONSIP et o les socits peuvent offrir leurs produits aux administrations publiques. CONSIP a adopt un code de dontologie dentreprise pour les marchs publics en Italie, que sont tenus de respecter les agents, les fournisseurs, les consultants, les salaris, le ministre de lEconomie et des Finances et autres parties prenantes. Ce code contient des normes de comportement dans les domaines suivants : rgles gnrales relatives lthique et la relation avec les fournisseurs et les parties prenantes ; conflits dintrts ; libralits ; relations avec ladministration, la socit civile, la classe politique et les mdias ; confidentialit de linformation promulgue. Le code prvoit galement un mcanisme de contrle interne pour vrifier que les normes sont respectes et examiner si les procdures, lorganisation et la gestion de lentreprise sont conformes la lgislation et la rglementation en vigueur. Pour ce faire, un Bureau de conformit a t mis en place pour faciliter le respect et lapplication du code.

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Annexe 4
Liste des membres de la Commission Permanente charge des Affaires Economiques et des Projets Stratgiques

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Liste des membres de la Commission Permanente charge des Affaires Economiques et des Projets Stratgiques Catgorie des Experts Ahmed Rahhou Fouad BEN SEDDIK Khalida AZBANE Lahcen OULHAJ Mohammed Bachir RACHDI Tarik AGUIZOUL

Catgorie des Syndicats Abdelaziz IOUY Allal BENLARBI Jama EL MOATASSIM Latifa BENWAKRIM Mohammed ALAOUI Najat SIMOU Catgorie des Organisations et Associations Professionnelles Abdelkarim FOUTAT Ahmed ABBOUH Ahmed OUAYACH Ali GHANNAM Bouchab BENHAMIDA Kamalddine FAHER Larbi BELARBI Moulay Abdallah ALAOUI-ISMAILI

Catgorie des Organisation et Associations uvrant dans les domaines de l'conomie sociale et de l'activit associative Abdelhamid EL JAMRI Karima MKIKA Mohamed BENCHAABOUN Mohamed MOSTAGHFIR Tariq SIJILMASSI

Catgorie Membres de Droits Ahmed TIJANI LAHLIMI ALAMI Mohamed EL ALAOUI EL ABDALLAOUI Othman BENJELLOUN

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Annexe 5
Liste des membres du groupe de travail charg de la rdaction du rapport

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Liste des membres du groupe de travail charg de la rdaction du rapport

Mohammed Bachir Rachdi Bouchab BENHAMIDA Latifa Benwakrim Abdelkarim Foutat

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Annexe 6
Rfrences bibliographiques

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Rfrences bibliographiques

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