Manual Tecnicas Planeamento

COOPERAO CE - PALOP
Programa P!R PALOP !!

Projecto
CONSOLIDAO DAS CAPACIDADES DA
ADMINISTRAO PUBLICA

N IDENTIFICAO : REG/7901/013
N CONTABILISTICO : 8 ACP MTR 5 ` 8 ACP TPS 126
ACORDO DE FINANCIAMENTO : 6520/REG

CO-FINANCIAMENTO

COMISSO EUROPEIA GOVERNO PORTUGUS
Fundo Europeu de Desenvolvimento Instituto Portugus de Apoio ao Desenvolvimento
4,8 Milhes de Euros 1,2 Milhes de Euros

MAAUAL DO

CURSO SOBRE 1ECAICAS DE PLAAEAMEA1O

Tcnicas de planeamento
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!NA - !nstituto Nacional de Administraao

1

NDICE

Siglas e abreviaturas .............................................................................................................. 3
Introduo: contexto, razo de ser e utilizao deste manual ................................................ 1
1. Os elementos e a importncia do planeamento na actividade global e organizacional ........ 1
1.1. Conceito, importncia e limites do planeamento ............................................................. 1
1.1.1. O Planeamento face ao futuro .............................................................................. 2
1.1.2. Tipos de Plano quanto ao mbito do planeamento ................................................... 5
1.1.3. O Planeamento no processo de deciso ................................................................. 6
1.1.4. O Planeamento e a racionalidade .......................................................................... 7
1.1.5. O Planeamento e a Estratgia .............................................................................. 7
1.1.6. O Planeamento e o Mercado ................................................................................ 8
1.1.7. O Planeamento e o Liberalismo econmico ........................................................... 13
1.2. O Ciclo do Planeamento ............................................................................................ 20
1.3. Tcnicas de Planeamento.......................................................................................... 20
1.3.1. rvores analticas ou de pertinncia ......................................................................... 20
1.3.2. Um mtodo multicritrio: o MULTIPOL ...................................................................... 25
2. O planeamento estratgico ............................................................................................... 28
2.1. Processo do planeamento estratgico e a razo da sua importncia ................................ 28
2.2. Elaborao de um plano estratgico com recurso anlise SWOT ................................... 46
2.3. Formao de estratgias organizacionais; as tipologias estratgicas ................................ 51
2.4. Estratgias pblicas e estratgias privadas. Modelos de deciso estratgica ..................... 51
3. As dimenses do planeamento nos servios pblicos ........................................................ 52
3.1. A dimenso estratgica das polticas pblicas .............................................................. 52
3.2. A legitimao do planeamento pblico: planos de actividade, objectivos estratgicos,
plurianuais e anuais, indicadores de desempenho, definio de competncias ............................. 52
3.3. O planeamento da mudana nos servios pblicos: diagnstico, processo e aco ............. 52
3.4. A nova Gesto Pblica e o planeamento: gesto por resultados, parcerias pblico-privado,
contratos-programa, a nova "accountability .......................................................................... 57
3.5. O "benchmarking como metodologia de aprendizagem e de inovao ............................ 65
4. A articulao entre o planeamento e a gesto pblica ...................................................... 74
4.1. As prticas de planeamento e de gesto pblica nos diversos PALOP ............................... 74
4.1.1. As dificuldades e os factores da mudana .................................................................. 75
4.1.2. A velocidade e os passos recomendados para um programa de mudana ....................... 77
4.1.3. As experincias do passado e o desafio de continuar ................................................... 79
4.1.4. Factores limitativos do processo de planeamento ....................................................... 81
4.2. As metodologias de articulao e de aproximao entre as diversas actividades de
planeamento e a gesto operacional dos servios .................................................................... 82
A nobre arte de planear na Administrao Pblica ................................................................ 82
4.2.2. Os princpios para a implementao de coerncias entre nveis de planeamento ............. 84
4.2.3. O papel de cada nvel de planeamento ...................................................................... 86
4.2.4. Os diferentes instrumentos de planeamento .............................................................. 88
4.2.5. O planeamento central e regional: o seu papel e limites .............................................. 90
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2

4.2.6. Os nveis de planeamento regional como pea vital da transformao ........................... 93
4.3. A articulao entre programas internacionais de financiamento e as polticas de planeamento
nacional e sectoriais ........................................................................................................... 96
4.3.1. A participao portuguesa na cooperao .................................................................. 96
4.3.2. A importncia da funo financeira na cooperao ...................................................... 99
4.3.3. Natureza da cooperao ......................................................................................... 99
4.3.4. A articulao entre financiado e financiador ............................................................. 102
4.4. O controlo e o acompanhamento do planeamento ...................................................... 103
4.4.1. A necessidade de avaliar os programas ................................................................... 104
4.4.2. Objectivos e tipos de avaliao .............................................................................. 105
4.4.3. Modelos quantitativos e qualitativos da avaliao ..................................................... 107
4.4.4. Princpios para um sistema de medio do desempenho ............................................ 108
4.4.5. Como estabelecer prioridades na interveno pblica ................................................ 112
4.4.6. Uma nova abordagem para a avaliao da AP .......................................................... 114
4.5. Metodologias, critrios de avaliao e medidas correctivas na formao em planeamento 115
4.5.1. Referncias para a excelncia de servio ................................................................. 116
4.5.2. Referncias para um processo de planeamento eficaz ............................................... 116
4.5.3. O modelo EFQM .................................................................................................. 124
ANEXOS .................................................................................................................................. 1
Anexo 1: Caso de estudo baseado na Anlise Scio-Econmica de Gnero (ASEG) ................. 1
Anexo 2: Os objectivos do NEPAD (Nova Parceria para o Desenvolvimento de frica) ............ 1
Anexo 3: Os Objectivos de desenvolvimento do Milnio .......................................................... 1
Anexo 4: Bibliografia ............................................................................................................... 1

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3

Siglas e abreviaturas

ACP frica, Carabas, Pacfico (pases ACP)
AGOA Acto para o Crescimento e Oportunidades da frica
AP Administrao Pblica
APE Acordo de Parceria Econmica
ASEG Anlise Scio-Econmica de Gnero
CCAP Projecto Consolidao das Capacidades da Administrao Pblica
CdC Comit de Coordenao
CdP Coordenador do Projecto
CE Comisso Europeia
DTP Dossi Tcnico-Pedaggico
FAO Organizao das NU para Alimentao e Agricultura
FAP Formao em Administrao Pblica
FED Fundo Europeu de Desenvolvimento
FMI Fundo Monetrio Internacional
FNUAP Fundo das Naes Unidas para a Populao
INA Instituto Nacional de Administrao (Portugal)
IPAD Instituto Portugus de Apoio ao Desenvolvimento (Portugal)
NEPAD Nova Parceria para o Desenvolvimento de frica
NU Naes Unidas
OCDE Organizao para a Cooperao e Desenvolvimento Econmico
OMC Organizao Mundial do Comrcio
OMS Organizao Mundial da Sade
ONG Organizao No-Governamental
PALOP Pases Africanos de Lngua Oficial Portuguesa
PAM Programa Alimentar Mundial
PIB Produto Interno Bruto
PIR Programa Indicativo Regional
PNB Produto Nacional Bruto
PNUD Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento
PPP Parceria Pblica-Privada
QCA Quadro Comunitrio de Apoio
SIFAP Sistema de Formao em AP
SWOT Anlise SWOT (pontos fortes e fracos, oportunidades e ameaas)
TdR Termos de Referncia
UA Unio Africana
UE Unio Europeia
UGP Unidade de Gesto do Projecto
Introduo: contexto, razo de ser e utilizao deste manual

Iniciado em 1992, o Programa Indicativo Regional para os PALOP (PIR-PALOP) serve de
enquadramento cooperao entre a Comisso Europeia (CE) e os Pases ACP para apoiar o
reforo ou criao de capacidades nos cinco PALOP-Pases Africanos de Lngua Oficial Portu-
guesa. O primeiro programa integrava vrios projectos que deveriam, em conjunto, prosse-
guir os seguintes objectivos especficos:

Melhoria dos sistemas de educao,
Formao no sector da sade,
Reforo institucional atravs da formao,
Cooperao cultural.

O segundo Programa (PIR-PALOP II), assinado em 1997, cobre um conjunto de iniciativas
plurianuais no domnio prioritrio do Desenvolvimento das Instituies e das Administraes
Um dos seus projectos "Consolidao das Capacidades da Administrao Pblica tem por
objectivo principal "Contribuir para melhorar o nvel de resposta e de eficcia geral das
administraes centrais e locais dos PALOP, sendo o executor a UGP com o apoio tcnico e
pedaggico do INA.

O PIR-PALOP I integrava j uma componente de formao em vrios domnios, incluindo o
"Centro de Formao Regional em Administrao Pblica e Gesto Empresarial, com as
componentes: formao de formadores e formao de consultores. Os resultados da sua
avaliao foram devidamente tidos em conta na fase de preparao do actual projecto que
suportado por um co-financiamento entre a Comisso Europeia e o Governo Portugus.

Segundo o POTF (Programa Operacional Tcnico e Financeiro 2003-2008), a " preparao
dos manuais e outros suportes didcticos ter em conta as especificidades de cada pas,
devendo cada curso possuir o seu prprio manual, cuja preparao da responsabilidade do
INA, em articulao com a UGP do projecto. O presente Manual respeita as orientaes e
propostas contidas nos vrios documentos do projecto, mais especificamente:

O Relatrio da 1 Misso de Diagnstico (levantamento de necessidades e capacida-
des formativas),
O Plano Temtico de Formao (tratamento e anlise dos elementos recolhidos; con-
cluses e recomendaes);
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2

O Dossier Tcnico Pedaggico do curso.
Prev-se que, aps o curso de Formao de Formadores estes ltimos elaborem os Guias de
Formao Local que devero servir de suporte s futuras Aces-Piloto de Formao nos cin-
co pases.

O presente manual serve de base de apoio ao curso "Tcnicas de planeamento que dever
realizar-se em Agosto/Setembro 2004, na cidade da Praia e foi estruturado em quatro par-
tes, a saber:

Os elementos e a importncia do planeamento na actividade global e organizacional
O planeamento estratgico
As dimenses do planeamento nos servios pblicos
A articulao entre o planeamento e a gesto pblica.

No fim do Manual so apresentados um caso de estudo de anlise scio-econmica baseada
no gnero, um resumo do NEPAD e uma apresentao dos objectivos do Milnio, alm de
uma lista bibliogrfica com os textos de referncia.

Para responder inteiramente aos termos e contedos do Dossi Tcnico-Pedaggico, o pre-
sente Manual completado por descries verbais, apresentaes em powerpoint e distribui-
o de notas ou exerccios prticos aos formandos.

Este Manual deve servir assim como um (mas no o nico) instrumento til na preparao
futura das aces de formao em projectos a organizar nos PALOP. Para alm disso deve
ser completado com exemplos prximos facilmente interpretveis pelo grupo a que se desti-
na, com ateno para o tipo de linguagem utilizada. Algumas expresses sero facilmente
compreensveis por determinados grupos-alvo onde predominam tcnicos superiores de for-
mao acadmica, como o caso de departamentos centrais, ministrios e servios dos prin-
cipais centros urbanos. Foi sobretudo para esses que este Manual foi feito. Contudo, para um
pblico menos habituado a esta terminologia tcnico-econmica essas expresses devero
ser adaptadas ou mesmo substitudas, sempre que a sua adopo levantar dificuldades de
compreenso.

Deste modo, sempre que o pblico for heterogneo em termos de formao e experincia
profissional dever adoptar-se uma linguagem compreensvel pela maioria. Nos casos de
utilizao de expresses dominadas por uns e no por outros convm explic-las, caso a
caso, para que o maior nmero de formandos possa acompanhar as aces de formao.
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3

Uma soluo a adoptar a nvel dos "Guias locais de formao a elaborao de lxicos ou
notas adicionais.

Por ltimo, este Manual foi apresentado sob a forma de folhas destacveis para que os for-
mandos possam facilmente integrar as notas, grficos ou fotocpias que forem sendo apre-
sentadas ou elaboradas durante o curso.

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1

1. Os elementos e a importncia do planeamento na actividade global e
organizacional

1.1. Conceito, importncia e limites do planeamento

Planeamento, definio (o que ?) e justificao (porqu ? e para qu? )

1. Apesar de as referncias ao planeamento remontarem Antiguidade
(
1
)
, uma definio
precisa e de consenso do que o Planeamento, no sentido formal, (o que ?) continua
a ser questo relevante e com lugar assegurado no captulo introdutrio da generalidade
das obras sobre planeamento e gesto
(
2
)
, mesmo as mais recentes.

2. No nossa inteno, neste curso, desenvolver uma reflexo de natureza conceptual
aprofundada sobre o que o planeamento, propor uma definio, ou tomar partido por
qualquer uma das definies mais vulgarizadas. Seria um esforo pouco aliciante e segu-
ramente tambm votado ao fracasso. Pensamos no entanto ser interessante e ter poten-
cial valor acrescentado explorar algumas das definies, analisar os seus principais ele-
mentos e num sentido mais operacional tentar interrogar os porqus? e o para qu?
do planeamento que se vem fazendo, nomeadamente a partir da segunda metade do
sculo XX.

1
Philip H. Coombs, no livro "Quest-ce que la planification de lducation?, UNESCO IIPE 1970 refere como fontes
destes antecedentes citaes de Xnophon na Constituio de Esparta; de Plato na Repblica ou ainda a China da
dinastia dos Han e o Per dos Incas.

2
A relevncia do tema tal que j em 1967 Jay Forrester, no final de uma conferncia realizada sob os auspcios da
OCDE, em Bellagio , Itlia com a participao dos principais especialistas na matria assumia claramente o fracasso
dos esforos desenvolvidos no decurso da mesma para encontrar uma definio para termos como planeamento e pre-
viso de long-prazo. J na dcada 90 Hennry Mintzerg arriscaria afirmar que esse fracasso se prolongou at aos nossos
dias.

Conceitos de planeamento. Evoluo dos modelos de planeamento. Plano, programas e projectos. Do plano ao mer-
cado. Planeamento do desenvolvimento, planeamento local e regional, planeamento sectorial, planeamento nacio-
nal. Objectivos, necessidades e prioridades do planeamento. Como estabelecer uma rvore de problemas. As causas
e os efeitos.

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2

1.1.1. O Planeamento face ao futuro

Desde sempre que as pessoas, grupos ou instituies, confrontadas com decises importan-
tes, procuram antecipar o futuro e assim reduzir o seu grau de incerteza. Esta atitude tan-
to mais necessria quanto estas decises implicam a realizao de aces concretas e conse-
quentemente a mobilizao de recursos, sempre escassos. Deste modo, pode afirmar-se que
a ideia de planear est presente na histria da humanidade.

A considerao do futuro como centro da anlise assim assumida, quase consensualmen-
te, como o principal critrio de diferenciao do planeamento relativamente a outras fun-
es de gesto.

Futuro antecipado, pensado ou meramente reflectido, contraposto a um futuro pr-
determinado ainda que sofrido (futuro "fado no sentir portugus)
Futuro desejado, pretensamente controlvel e realizvel atravs de uma adequada
gesto do desenvolvimento, na acepo da j clssica definio de planeamento,
proposta por Ackoff em 1970, traduzida para portugus na seguinte caixa:

"Planear delinear um futuro desejado e os meios efectivos
para o realizar " Ackoff 1970
3

Uma concepo planeamento, alicerada num quadro conceptual como o subjacente defini-
o de Ackoff merecer ser questionada, nomeadamente nos seguintes pontos:

Qual o horizonte ou horizontes temporal(is) dos planos ?
Qual a atitude face ao futuro do planificador e que metodologias so necessrias
para suporte de um planeamento focalizado num futuro que se pretende desejado
controlvel e intencionalmente realizvel ?

Qual o horizonte temporal dos planos ?

A definio do horizonte temporal ou futuro mais ou menos longnquo do planeamento no
dissocivel da natureza dos objectivos e dos resultados, cujos impactes (econmicos,

3
"Planning is the design of a desired future and the effective ways of bringing it about Ackoff, R.L. A Concept of Corpo-
rate Planning (New York: Wiley, 1970).
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3
sociais e no desenvolvimento em geral) s podem ser medidos, em todas as suas dimenses,
bastante tempo depois da sua realizao.

O diferimento entre o tempo dos investimentos e o tempo de obteno e medida dos resul-
tados depender obviamente da dimenso e complexidade dos problemas ou necessidades
com que somos confrontados, da forma como so formuladas os objectivos da prioridade
relativa atribuda e das diversas dimenses prosseguidos pelos planos.

Ser necessrio:

menor tempo para medir resultados relevantes para objectivos definidos em variveis
de fluxo com impacte sobretudo quantitativo (elevar o nvel de acesso a determinado
tipo de servios sociais, por exemplo);

maior tempo para objectivos associados a variveis de stock ou de estrutura (por
exemplo evoluo da estrutura da populao, transformao da estrutura econmica
de um pas, etc ).

Aprofundaremos estas questes mais tarde, nomeadamente quando abordarmos as aborda-
gens da prospectiva e do planeamento estratgico, Neste ponto interessa apenas reter, que
com algumas raras excepes
(4)
, at meados do sculo passado (XX) o planeamento se con-
cretizava essencialmente em planos de curto prazo e de objectivo nico,
(5)
ocorrendo
na maioria dos casos associado preparao dos oramentos anuais , sendo, nestas situa-
es para muitos, discutvel afirmar a existncia de planeamento, no sentido de uma funo
individualizada e autnoma no plano mais geral de gesto do desenvolvimento ou empresa-
rial.
A partir da dcada 50, a principal tarefa atribuda ao planificador passa a ser elaborar planos
e delinear estratgias de desenvolvimento para horizontes temporais diversos e desejavel-
mente articulados:

Estratgias e Plano de Desenvolvimento a longo prazo (15 a 20 anos) alicerados nas
anlises prospectiva ou de cenarizao;
Planos de desenvolvimento de mdio prazo (5-6) anos.

4
Nomeadamente os Planos quinquenais na Unio Sovitica que remontam s primeiras datas do sculo passado.
5
Planeamento de objectivo (ou propsito) nico, de urna operao de carcter administrativo, habitualmente adop-
tada, quando se pretende atingir um objectivo particular (uma determinada medida reformadora ou construir
determinada instituio).
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4
Os planos de curto prazo (1-3 anos) de natureza mais operativa e articulados com a
elaborao do Oramento.

A partir dos anos 70, e como uma reaco as crticas que a se avolumavam a um planeamen-
to excessivamente mecnico e determinstico, tambm no que se refere temporalidade
tambm visvel em alguns pases a adopo, no planeamento de mdio prazo, de uma lgi-
ca de horizontes temporal mvel (ou deslizante). No quadro da reviso anual dos planos esta
metodologia consiste, no essencial, em se acrescentar um ano ao horizonte temporal do pla-
no de forma a manter inalterado o nmero de anos de referncia.
(6)

Com a continuada reviso dos objectivos e metas, de acordo com os resultados que se vo
obtendo, bem como a manuteno dum plano com um horizonte temporal de execuo inal-
terado, pretende-se contribuir para uma maior flexibilidade dos planos de mdio-prazo.
(7)
A
introduo de "planos com horizonte temporal mvel (ou deslizante) possibilitar ainda elimi-
nar a necessidade de planos de curto-prazo.

Planear para um futuro desejado, controlvel e intencionalmente realizvel

Assumir como objectivo para o planeamento a construo de um futuro desejado, tem impl-
cita uma atitude pr-activa face ao futuro de reflexo para a aco e a antifatalidade, com o
sentido atribudo a estes termos por Michel Godet
8
desenvolvido nas seguintes mximas:
O futuro no est escrito, est por fazer -.... o futuro no deve ser encarado
como uma linha nica e pr-determinada. A pluralidade do futuro e os graus de liber-
dade da aco humana explicam-se mutuamente.
O futuro a "razo de ser do presente". Em boa medida, o que ocorrer no futu-
ro ser o resultado de aces do passado e o que se quis explica as aces do presen-
te. Ou seja, no apenas o passado que explica o futuro, mas tambm a imagem do
futuro que se imprime no presente.
A antecipao necessria para iluminar a aco. De forma muito simplista e figu-
rada, podem referir-se trs atitudes-tipo dos responsveis face ao futuro :

6
Por exemplo, no incio do ano 2006, as metas fixadas num Plano quinquenal que entrou em execuo no ano
2005 (Plano 2005-2009), os objectivos e metas devero ser revistos em funo do realizado no ano findo (2004) e
do previsto para os prximos 5 anos (2006-2010), eliminando-se assim do tempo de execuo do plano o ano ven-
cido (2005) e acrescentando-se um ano (2010) ao anterior horizonte temporal (2009). Procedimento idntico ter
lugar todos anos ..(2007-2011)..(2008-20012).
7
Tibrcio, Lus, e Antnio Fazendeiro 1983 in Manual de Planeamento da Educao, Tibrcio, , CESO - 1983, PNUD -
Projecto de Apoio Tcnico Organizao do Sistema de Planeamento em Cabo Verde" Manual de Planeamento.
8
Godet, Michel, Manual de Prospectiva Estratgica - Da antecipao aco, Publicaes D. Quixote, Lisboa 1993.
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5
a da avestruz (passiva) - que enterra a cabea na areia recusando-se a ver o
mundo como ele , at as mudanas se imporem, por vezes, duramente.
Atitude reactiva como de um bombeiro atitude menos passiva, mas que se
limite a combater os incndios apenas quando o fogo se declara.
Atitude pr-activa, de antecipao para aco onde a propriao intelectual e
afectiva constituem um ponto de passagem obrigatrio para que a antecipao
cristalize em aco eficaz, tal como foi enunciado na antiguidade clssica no
tringulo grego.

Antecipao

ReIlexo
Prospectiva
Aco

Vontade
estrategica
Apropriao

Motivao e
mobilizao

1.1.2. Tipos de Plano quanto ao mbito do planeamento

No que refere ao mbito ou objecto dos Planos, o planeamento habitualmente classificado
em:

Planeamento territorial
Planeamento sectorial
Planeamento empresarial ou de gesto

No Planeamento territorial o critrio determinante na delimitao do mbito ou objecto o
espao, cabendo nesta categoria os planos de mbito nacional (Planos Nacionais), os Planos
de mbito sub-nacional (Planos Regionais, Provinciais, Municipais ou Locais), os planos de
mbito supranacional (Planos Regionais de Territrios Integrados como a Unio Europeia,
SADC, etc), ou mesmo de mbito mundial como alguns exerccios de cenarizao elaborados
por Instituies Multilaterais (NU ou OCDE), Estados (EUA e Holanda) ou empresas (SHELL).
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6
O Planeamento territorial global e integrado nele se procurando articular todos os sectores
(econmicos, sociais e culturais) e representar as diferentes perspectivas.

O Planeamento sectorial tem como objecto a definio dos objectivos, estratgias e aces a
prosseguir num determinado sector ou rea da actividade (Plano de Desenvolvimento da
Sude, do Ambiente, das Infraestruturas, etc ), a definio de estratgias para resposta pro-
blemas ou ainda questes especficas do desenvolvimento (caso das estratgias integradas
de combate pobreza, ao HIV-SIDA, etc).

O Planeamento empresarial - de cariz estratgico inicialmente confinado s empresas que por
definio actuam no mercado orientadas por fins lucrativos - tem vindo a alargar-se a outro
tipo de Instituies e Servios da designada Administrao Pblica bem como a outras orga-
nizaes no-governamentais sem fins lucrativos, orientadas para o cidado, que prosse-
guem uma lgica de gesto por objectivos, de melhoria da qualidade dos servios e de nveis
mais elevados de eficcia e eficincia.

1.1.3. O Planeamento no processo de deciso

Para um tambm significativo nmero de autores o planeamento uma funo desenvolvida
no quadro mais geral da Gesto cabendo-lhe desempenhar um importante papel de anlise
nos processos de anlise que suportam a de tomada de deciso. A importncia reconhecida a
esta perspectiva ao planeamento to grande que, no extremo, para alguns planear sin-
nimo de decidir.

"Planear fundamentalmente escolher"
9
. Mas se "Planear
determinar conscientemente o curso das aces orientando-as
para a realizao de objectivos (purposes)"
10
ento "Planear
decidir".

Abordar o papel e a importncia do planeamento a partir da anlise decisional tem, a nosso
ver, como vantagens, reforar a importncia do futuro e da intencionalidade na escolha e
construo do futuro a serem afloradas no ponto seguinte, mas agora ainda mais claramente
expressas pela proximidade e cumplicidade entre planificador /decisor.

9
Goetz 1949.
10
Koontz, 1958.
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7
1.1.4. O Planeamento e a racionalidade

A associao das reflexes anteriores com o reconhecimento da natureza multidimensional
das finalidades do desenvolvimento no contexto das sociedade est tambm na origem do
reconhecimento:

da necessidade e da importncia decisiva do planeamento para uma gesto mais
racional, nomeadamente nos planos da integrao das decises e um melhor
acompanhamento e coordenao das actividades, do controle e da avaliao

Voltando ainda a Ackoff:

"O planeamento necessrio quanto a situao futura que
desejamos envolve um conjunto de decises interrelacionadas;
isto , um sistema de decises...; a principal complexidade do
planeamento resulta mais da inter-relao entre as decises do
que das decises em si mesmas... "

Planear para muitos sinnimo de melhor coordenar, integrar, controlar, avaliar..... , atribu-
tos reconhecidos como imprescindveis o contexto da gesto empresarial moderna, ou do
desenvolvimento.

1.1.5. O Planeamento e a Estratgia

Plano e estratgia so conceitos operativos que surgem a par, quando no mesmo confundi-
dos nos processos de planeamento e de gesto. Para alguns uma estratgia um plano,
para outros uma forma de comportamento ou atitude, traduzveis numa posio ou numa
perspectiva de como fazer as coisas para atingir os objectivos estabelecidos ou ainda, para
muitos outros, a estratgia corresponder ao plano em movimento ou aco.

Tambm neste caso, mais importante que enveredar pela busca de uma definio precisa e
nica de estratgia, ser tentar clarificar, com preocupaes de operacionalidade as diferen-
tes formas de estratgia e o sentido da utilizao do adjectivo (estratgico) associado a
outros conceitos operacionais do planeamento.

O planeamento estratgico por definio um processo activo e dinmico com incidncia
sobre uma realidade econmica e social cuja evoluo , em ltima instncia, determinada
pela confluncia de formas diversas de estratgia. A concretizao ou realizao efectiva
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8
apenas, em parte, o resultado da concretizao da estratgia delineada e deliberadamente
assumida na implementao, sendo fortemente influenciada por outras estratgias que vo
emergindo ao longo do processo de realizao do plano (estratgias emergentes).

1.1.6. O Planeamento e o Mercado
11

O funcionamento dos sistemas econmicos nos dias de hoje associado ao que se designa
por "economia de mercado, o que significa reconhecer o papel dominante do mercado e o
mecanismo dos preos como mecanismo dominante na regulao da actividade econmica.
Outros sistemas podem conceber-se e tm na prtica existido na longa experincia histrica
das actividades humanas. O sistema mais simples e primitivo seria um sistema de autocon-
sumo ou autoproduo domstica, inteiramente fechado sobre si e produzindo apenas para
consumo prprio. O sistema mais complexo - para o qual alis caminhamos rapidamente -
seria um sistema plenamente mundializado, com diluio das fronteiras nacionais mas assen-
te em blocos ou "tijolos regionais, como a Comunidade Econmica Europeia.

11
O texto seguinte sobre o planeamento e o mercado baseia-se numa passagem do livro do Prof. Mrio Murteira
intitulado "A economia em vinte e quatro lies, Ed. Presena.
E
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realizada
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Existiu todavia um sistema diferente que vigorou at recentemente numa parte significativa
da economia mundial (ex-URSS e Europa do Leste) e ainda vigora em certos pases (Cuba,
Coreia do Norte, China embora em franco recuo: o sistema de economia planificada. A sua
lgica de funcionamento , formalmente distinta ou mesmo antagnica da anterior.

Trata-se dum sistema de comando ou direco central que estabelece objectivos e normas
obrigatrios para os diversos agentes econmicos. Um Plano Central, desdobrado em hori-
zontes de longo, mdio e curto prazo, fixa objectivos de produo, investimento, comrcio
externo, etc. No pois a procura social de bens e servios expressa no mercado e condicio-
nando os respectivos preos relativos que orienta a produo. Ao invs, a oferta planeada
que condiciona a procura. A argumentao subjacente defesa deste sistema assenta no
seguinte:

a) O poder poltico - que supostamente se baseia nos interesses e aspiraes dos tra-
balhadores - tem legitimidade e capacidade para definir as prioridades no funcio-
namento do sistema. Nessas prioridades podem incluir-se, por exemplo, a primazia
da satisfao das necessidades bsicas da populao (em alimentao, vesturio,
habitao, sade, educao, etc.) e a garantia do pleno emprego de todos os recur-
sos humanos do Pas.

b) Por outro lado, em princpio, o crescimento econmico poder ser self-reliant ou
autocentrado em lugar de dependente de factores externos, capitais, conhecimen-
tos, mercados, etc. de recordar que o sistema sovitico implantado a partir dos
anos 20 do sculo XX, quando o mundo exterior lhe era geralmente hostil: a "con-
fiana nas prprias foras (como na Cuba de Fidel de Castro, objecto de bloqueio
norte-americano) ou a self-reliance de que tanto se falou, era menos uma escolha
que imperativo de sobrevivncia.

c) Acresce que um sistema com estas caractersticas no sofre do condicionamento
tpico do sistema alternativo - a desigualdade na repartio do rendimento e da
riqueza que se exprime na configurao da procura. Com efeito, na economia de
mercado a procura que se exprime no mercado no verdadeiramente representa-
tiva das necessidades humanas por satisfazer, to-somente das necessidades
daqueles que tm dinheiro (rendimento) para tanto. Na frase lapidar de Samuelson:
o leite pode ir satisfazer o co ou o gato do rico e no o filho do pobre.

d) Os argumentos at aqui evocados respeitam pois real ou suposta equidade e inde-
pendncia do "plano comparativamente ao "mercado. Outra linha de argumenta-
o respeita a maior capacidade de crescimento rpido que, ainda por hiptese, a
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economia planificada teria relativamente economia de mercado. Este argumento
foi importante na opo que alguns governos de pases do Terceiro Mundo fizeram
pela economia planificada - como a maioria dos pases da frica Lusfona - em
detrimento da economia de mercado, em certas fases do seu desenvolvimento.

Porque que tudo isto falhou? Por vrias razes, nem todas econmicas, mas talvez a mais
importante respeite superioridade do mecanismo dos preos, instrumento essencial de
regulao na economia de mercado, em alternativa do plano, instrumento regulador da eco-
nomia de comando central, tal como foi utilizado nas economias que constituram, o chama-
do Sistema Socialista Mundial. o que veremos a seguir.

bvio que uma economia centralmente planificada coloca temveis problemas de gesto,
tanto maiores quanto mais complexa a economia se tornar, designadamente por fora do seu
prprio crescimento econmico e industrializao. Um sistema complexo mais fcil de gerir
de forma descentralizada e semi-automtica, quanto possvel ajustando-se e corrigindo-se
espontneamente por algum processo de aprendizagem retroactiva (feedback). Se o sistema
muito centralizado, dependendo de ordens emanadas duma hierarquia rgida e no contro-
lada externamente, tem tendncia a cristalizar, resistindo mudana at se avizinhar do
colapso. No se trata apenas de caractersticas genericamente imputveis economia plani-
ficada; de certo modo, o sistema poltico portugus anterior a 74 tinha caractersticas daque-
le tipo, no possua capacidade de autocorreco e apenas mudou por colapso. Neste senti-
do, o processo sovitico da Perestroika foi, no essencial, uma tentativa in extremis de evitar
o colapso dum sistema rgido e obsoleto.

Que tem isto a ver com o mecanismo dos preos?

No essencial, a ideia a reter foi j exposta em 1776 por um economista escocs que ficou na
Histria da Cincia Econmica (e no s), de nome Adam Smith e autor, em designao
abreviada, da famosa Riqueza das Naes... que marcou decisivamente a evoluo das ideias
econmicas.

Adam Smith falou do mecanismo dos preos em economia de mercado como uma "mo invi-
svel que orienta os agentes econmicos (entre eles o padeiro e o merceeiro, que Smith
expressamente referiu) para, agindo em seu prprio interesse, satisfazerem tambm da
melhor forma o interesse colectivo, ainda que no pensando nisso.

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Nestes termos, "a lei da oferta e da procura afinal uma resposta simples, flexvel e
"democrtica (as escolhas so livres e descentralizadas) aos problemas do que produzir,
como e para quem, que a economia planificada s resolve com muito lastro administrativo,
burocracia e ineficincia. Alm do resto, essa "mo invisvel no supe um homem ideal, o
"homem novo procurado nos regimes socialistas (que afinal ao que parece ficou como esta-
va, identicamente igual natureza humana), mas antes o homem tal como , mais egosta
que altrusta, to interessado nas having needs (necessidades de ter) como nas becoming
needs (necessidades de ser).

Neste passo, importante notar que os dois sistemas pressupem fundamentos distintos da
organizao social (no apenas do "sistema econmico mas tambm do "sistema poltico)
tais como:

A economia de mercado requer ampla extenso do sector privado, isto , predomnio da pro-
priedade privada dos meios de produo e liberdade de exerccio da actividade econmica,
dentro dos quadros estabelecidos. Isto implica, por exemplo, o direito a ter o seu negcio, a
sua empresa, tal como o direito a escolher livremente os servios oferecidos no mercado.

Por outro lado, a economia centralmente planeada d primazia propriedade pblica dos
meios de produo e aceita apenas subsidiariamente (quando o faz) a propriedade privada e
o funcionamento livre do mercado (certos produtos agrcolas ou certas categorias de consu-
mo no essenciais).

No primeiro caso, a empresa age segundo a lgica do lucro - excesso das receitas sobre os
custos - enquanto na segunda a racionalidade formal assenta no cumprimento dos objecti-
vos do plano, em princpio instrumentos da edificao duma sociedade mais justa que a
sociedade capitalista baseada no lucro.

Na prtica, observou-se que a concentrao de poder econmico no Estado implicou tambm
a concentrao de poder poltico, com grande limitao de direitos individuais. Inversamente,
admitida a lgica da democracia poltica (como sucedeu em Portugal depois dos anos incer-
tos de 74/75), torna-se inevitvel a desestatizao da economia. Liberalizao poltica e libe-
ralizao econmica, nesta perspectiva apresentam-se intimamente ligadas.

Note-se todavia que a relativa liberalizao econmica pode ser compatvel com a concentra-
o do poder poltico (o Portugal de Salazar ou o Chile de Pinochet). Diversamente poderia
admitir-se um sistema de "socialismo de mercado, sem a propriedade privada dos meios de
produo nas empresas autogeridas pelos prprios trabalhadores, numa economia regulada
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pelo mercado. No h todavia experincia bem sucedida deste modelo organizacional do sis-
tema econmico.

Porm, se certo que o sistema de economia centralmente planificada se desmoronou e no
parece susceptvel de regresso, a ideia de plano subsiste, embora num quadro conceptual
bem distinto. Para compreender essa ideia necessrio retomar a anlise da economia de
mercado mas na perspectiva da empresa e do empresrio.

Voltemos agora questo do "mercado versus "plano. Este no necessariamente o
modelo de direco central que foi praticado na URSS e outros pases. Quer a nvel "macro
da economia nacional, quer ao nvel "micro da empresa, a ideia de plano mantm validade,
mas num sentido totalmente diverso da experincia centralizada e burocrtica, finalmente
mal sucedida, que referimos.

Esta nova concepo de plano caracteriza-se pelo seguinte:

- prospectivo, no sentido de definir um ou vrios futuros possveis e/ou desejveis
(cenrios) que orientem as escolhas dos decisores, seja na empresa, seja na econo-
mia nacional.

- estratgico, no sentido de fundamentar uma trajectria de desenvolvimento, espe-
cificada no tempo, com correspondentes opes necessrias sua realizao.

- interactivo, no sentido de constituir um quadro de relacionamento entre diferentes
agentes econmicos, permitindo uma convergncia de actuaes em direco a objec-
tivos de interesse comum.

E dentro deste esprito que, por exemplo, em Portugal se pratica um exerccio de planeamen-
to econmico e social - com horizontes anuais e quadrienais - apesar de a poltica econ-
mica do Governo ser orientada para a economia de mercado, num quadro ideolgico liberal.

Em todo o caso, convm acentuar que nesta matria controversa h lugar para grandes
divergncias de valores e concepes. Mas parece fundamentado reconhecer que a "econo-
mia de mercado funcionar tanto melhor quanto certas regras do jogo forem garantidas
pelo Estado e os agentes econmicos estiverem razoavelmente concertados em termos de
objectivos e estratgias de desenvolvimento quer ao nvel das empresas quer dos espaos
nacionais ou regionais. No h pois que optar num dilema simplista de mercado/plano ou
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empresa privada/Estado; trata-se antes de encontrar um contexto relacional fecundo entre
diferentes agentes e mecanismos de regulao da actividade econmica.

1.1.7. O Planeamento e o Liberalismo econmico

Programao de compromisso e aplicaes para modelos econmicos. Poltica e planeamento ao longo da histria.
Dimenses de autoridade e poder nos modelos de planeamento.

Obs: Esta seco 1.4 baseia-se num texto do Dr. Carlos de Jesus Fernandes.

Ouvimos algum afirmar, a propsito do conceito de planeamento, que este constitui um
acto com uma forte carga ideolgica, pressupondo um determinado modelo de valores,
materializado em intenes e em normas, e que o liberalismo econmico e as suas formas
mais modernas como o "neo-liberalismo recusam qualquer forma de planeamento, pois este
significa condicionamento da iniciativa atravs da imposio de valores e do estabelecimento
de regras e normas.

Considerando ns que esta ltima afirmao enferma de um erro generalizado ou, talvez
melhor, de um equvoco geral sobre o liberalismo, entendemos que no seria despropositado
alinhar algumas ideias sobre esta temtica, procurando, modestamente, contribuir para o
afastamento de tal equvoco.

Com efeito, existe uma ideia assente segundo a qual existe uma identificao do liberalismo
- do "soit disant liberalismo econmico, na sua nova verso para os no liberais, denomina-
da de "neo-liberalismo - com a lei da selva, o poder do mais forte, em suma, o caos, na
sua traduo econmica e social, sem qualquer interveno do Estado e em consequncia,
sem a existncia de qualquer planeamento.

Todavia, bastar fazer uma leitura dos vultos mais centrais do liberalismo, tanto do sculo
XIX como do XX, para verificar, talvez com surpresa, que tal viso, no passa de uma detur-
pao. Na verdade, junto de idelogos liberais normalmente associados ao liberalismo mais
"duro e radical, podemos observar que defendem o seu liberalismo como obedecendo a um
sistema de ideias e de normas estruturadas num Estado de Direito, com um papel a desem-
penhar e incentivador da concorrncia - condio do desenvolvimento -, chegando a men-
cionar-se um "planeamento liberal ou um "intervencionismo liberal, com caractersticas
especficas.

No se trata aqui da defesa de um mundo da anarquia, como o fazem, em maior ou menor
grau, os libertrios (anarco-capitalistas) como Murray Rothbard ou David Friedman, avan-
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ando em direco utopia do individualismo mais desenfreado tratando-se, antes, de uma
viso de um mundo ordenado, com o Direito como regulador e propiciador da actuao aut-
noma dos indivduos, constituindo esta o seu cerne, o seu motor e no qual o planeamento
tem um papel relevante.

J para no falarmos de um grupo de liberais que, desde finais do sculo XIX at aos anos
cinquenta do sculo XX, entenderam rever e corrigir a postura liberal, colocando no seu cen-
tro o planeamento democrtico, em conjugao com a liberdade, da resultando uma nova
sntese, actualmente denominada de "liberalismo progressista ou "liberalismo de esquerda.

Mas, no firmamento "neo-liberal, em que os grandes idelogos Hayek e Mises so estrelas
maiores, o planeamento no remetido para o "caixote do lixo da histria, antes defendi-
do, apesar de ter um cunho diferente do habitualmente alardeado pelos no liberais e pelos
liberais revisionistas.

sobre esta concepo "neo-liberal que iremos avanar, em seguida, algumas considera-
es.

A coordenao das actividades humanas

A coordenao das mltiplas actividades individuais constitui o problema central das socieda-
des, o "problema social por excelncia. Consoante as tcnicas de comunicao que servem
de suporte a estes fenmenos de coordenao, o sistema social ser mais ou menos "inteli-
gente. O Homem no somente mais inteligente, na qualidade de indivduo biolgico; -o,
igualmente, colectivamente, no sentido de que o que caracteriza as sociedades humanas a
presena de sistemas de informao, de comunicao e de coordenao infinitamente mais
eficazes que todos os que operam numa colnia de abelhas ou de trmitas.

Estes sistemas no so fruto do puro acaso, nem o produto de uma inteno consciente. So
o resultado dum processo de evoluo natural, em primeiro lugar, de natureza biolgica,
depois, de natureza cultural, em funo das presses que fazem pesar sobre a Humanidade
a raridade e a competio que as espcies travam entre si para sobreviver.

Existem trs modos de coordenao das sociedades humanas: a tradio, o mercado e a
planificao ou planeamento. Cada uma repousa sobre uma tcnica particular de seleco
dos modos de produo. O primeiro, a tradio, recorre a regras sociais tcitas ou formais
visando assegurar a preservao das tcnicas de produo que lentamente emergiram atra-
vs da evoluo biolgica e cultural. O segundo, o mercado, implica o uso de procedimentos
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de seleco fundados no recurso competio econmica. A planificao, finalmente, ambi-
ciona substituir as formas de seleco precedentes fundadas em mecanismos annimos e
incontrolados pela dos procedimentos conscientes. Cada um destes modos de coordenao
susceptvel de fazer emergir um certo nvel de "inteligncia colectiva. Mas isto no significa
que os nveis atingidos sejam equivalentes. Bem pelo contrrio.

Se a propriedade desejvel, no somente porque ela constitua o sistema de motivao
individual mais eficaz que os homens tenham "inventado at hoje, mas, sobretudo, porque
o regime da propriedade privada o suporte de um conjunto de instituies (o mercado, a
concorrncia...), cuja caracterstica , como explica Hayek, a de permitir em definitivo a
todos agir e decidir em funo de uma espcie de "saber sistemtico, que muito mais que
a soma dos saberes pessoais que cada um de ns capaz de formular e de transmitir, e que
no dado a ningum poder conscientemente reproduzir independentemente dos processos
concorrenciais que lhe serviram de veculo.

Ora, ao nvel nacional e internacional - macro-econmico - e de uma forma geral, existe um
reconhecimento da importncia do mercado para a organizao dos recursos da sociedade de
forma eficiente e produtiva. Na verdade, os debates no mbito das polticas industriais foram
j resolvidos, por economistas e polticos, reconhecendo-se a superioridade dos mercados
sobre o planeamento, escala das economias nacionais.

Todavia, essencialmente, devido a questes dogmticas/ideolgicas, o mercado ainda , com
frequncia, observado com suspeio e cepticismo.

O planeamento do sculo XXI necessita de incorporar, explicitamente, os aspectos evolutivos
e dinmicos da sociedade. Isto implica a aceitao e integrao do papel fundamental do
mercado na obteno de recursos, incluindo a terra. Assim, por exemplo, o planeamento
urbano e a regulao da utilizao dos solos devem adoptar princpios e conceitos orientados
pelo mercado.

Essencialmente, o planeamento orientado pelo mercado deixa s decises de mercado a
determinao das linhas gerais e os detalhes de planeamento. O papel do Governo ou das
autarquias locais limitado a um desenho geral para ajustamento do mercado e arbitrando
disputas quando surjam conflitos entre proprietrios, no fechando portas a futuros desen-
volvimentos opcionais.

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Um planeamento liberal?

Nos seus princpios fundamentais, o liberalismo no contm nada que possa fazer dele um
credo estacionrio, no contm regras rigidamente estabelecidas e eternas. O princpio fun-
damental de que na resoluo dos assuntos dos homens se deve tirar o maior partido das
foras espontneas da sociedade e recorrer o menos possvel coaco, susceptvel de
uma infinita variedade de aplicaes. Existe, particularmente, uma diferena enorme entre a
criao deliberada de um sistema no qual a concorrncia actuar do modo mais vantajoso e
a aceitao passiva das instituies tais como se apresentam. Nada ter, talvez, prejudicado
tanto o causa do liberalismo como a teimosa insistncia de alguns liberais em certas "regras
de bolso e, sobretudo, no princpio do "laissez-faire.

O liberalismo tem como objectivo o gradual aperfeioamento da organizao institucional de
uma sociedade livre. Este gradualismo depende da capacidade para compreender as foras
sociais e as condies mais propcias ao seu funcionamento de modo desejvel. A atitude do
liberal para com a sociedade anloga do jardineiro que cuida de uma planta e procura
criar-lhe as condies mais propcias ao seu crescimento; exige o conhecimento de tudo
quanto se refere estrutura e ao modo como funciona.

Os liberais combatem o colectivismo, designando assim todos os tipos de "economia planifi-
cada, qualquer que seja a finalidade do planeamento. O significado do termo ficar melhor
definido se se disser que nos referimos com ele ao planeamento que necessrio para pr
em prtica quaisquer preconcebidos ideais distributivos.

Existe um planeamento liberal que consiste em traar uma orientao bem determinada e
racional que presidir a todas as actividades as quais sero, depois, dirigidas pelas diferentes
pessoas de acordo com os seus planos individuais. Obviamente este planeamento no con-
cebido para satisfazer as pretenses de quem quer determinar quais os indivduos que ho-
de possuir isto e aquilo, que defina como devero ser "racionalmente dirigidos os recursos.

A polmica entre os planificadores modernos e os seus opositores (liberais) no uma pol-
mica sobre se devemos escolher inteligentemente entre as vrias organizaes possveis da
sociedade; ou se devemos usar de previso e pensamento sistemtico ao planificar os nossos
negcios comuns. Trata-se, antes, em rigor, de saber se, para alcanar estes objectivos, ser
prefervel que o detentor do poder coercivo se limite a criar de um modo geral condies
para que os indivduos, com a sua iniciativa e os seus conhecimentos, tenham a melhor
oportunidade de serem bem sucedidos ao fazerem, eles, o planeamento da sua actividade;
ou se a utilizao dos nossos recursos exige a organizao e a direco central de todas as
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nossas actividades em obedincia a um plano racionalmente construdo. O "planeamento
habitualmente entendido neste sentido.

importante no atribuir a oposio contra esta espcie de planeamento a uma dogmtica
atitude de "laissez-faire. Defende a doutrina liberal que se faa o melhor uso possvel das
foras em concorrncia como meio de coordenar os esforos humanos, no defende que se
deixem ficar as coisas como esto. Baseia-se na convico de que possibilitar uma concor-
rncia efectiva o melhor processo de orientar a actividade dos indivduos. No nega, antes
acentua, que necessria uma estrutura legal cuidadosamente concebida para que a concor-
rncia seja de facto vantajosa, e tambm acentua que nem as anteriores nem as actuais
normas jurdicas so isentas de defeitos graves. No nega ainda que, onde for impossvel
criar as condies necessrias eficcia da concorrncia, se deve recorrer a outros mtodos
capazes de orientar a actividade econmica. O liberalismo econmico ope-se, contudo, a
que a concorrncia seja substituda por mtodos que lhe so inferiores na aco de coorde-
nar e harmonizar os esforos dos indivduos. Considera que ela um mtodo superior aos
demais no s porque na maioria das circunstncias o mais eficaz, mas, sobretudo, porque
o nico a permitir que as actividades humanas se ajustem entre si sem a interveno coer-
civa ou arbitrria da autoridade. Na verdade, um dos principais argumentos a favor da con-
corrncia o de tornar desnecessrio o "contrato social racional e dar aos indivduos a pos-
sibilidade de decidirem se as perspectivas de determinada actividade compensam suficien-
temente as desvantagens e os riscos que ir fazer correr.

Como princpio da organizao social, a concorrncia evita certos tipos de interveno coer-
civa na vida econmica, mas no impede que outros tipos de interveno, quando a situao
requer a aco governamental, se exeram amplamente. Se certo que o liberalismo tem
realado especialmente os aspectos em que a coero no deve ser exercida, isso deve-se a
justificadas razes. Acima de tudo, necessrio que as partes concorrentes no mercado
sejam livres de vender e comprar por qualquer preo, desde que encontrem parceiro para a
transaco e que toda a gente possa produzir, vender e comprar tudo o que pode ser produ-
zido e vendido. Tambm essencial que o acesso aos diferentes negcios seja proporcionado
a toda a gente em termos iguais e que a lei no tolere qualquer tentativa, quer de indiv-
duos, quer de grupos, para restringir esse acesso utilizando, clara ou veladamente, a fora.
Qualquer tentativa para controlar os preos ou as quantidades de quaisquer mercadorias,
retira concorrncia o poder de realizar eficazmente a coordenao das actividades dos indi-
vduos, pois as alteraes dos preos deixaro de registar todas as modificaes importantes
em cada circunstncia particular e deixaro de ser, por conseguinte, um guia seguro para a
actuao dos indivduos.

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Contudo, isto j no necessariamente imprescindvel quando se tratar de medidas que
apenas restringem os mtodos permitidos de produo e desde que as restries afectem
igualmente todos os produtores potenciais e no sejam utilizadas como meios indirectos do
controlo dos preos e das quantidades. Embora tais condicionamentos dos mtodos ou da
produo impliquem despesas extraordinrias, isto , tornem necessria a utilizao de mais
recursos para conseguir determinada produo, podem eles ser, de algum modo, vantajosos.
Proibir o emprego de certas substncias venenosas ou impor precaues especiais para as
usar, limitar as horas de trabalho ou exigir adequadas condies sanitrias, so condiciona-
mentos totalmente compatveis com a existncia da concorrncia. O nico problema que nes-
tes casos existe o de saber se, numa dada situao, as vantagens obtidas so maiores do
que os custos sociais que acarretam. A concorrncia tambm no incompatvel com um
sistema de servios sociais, desde que a organizao de tais servios no esteja montada de
modo a provocar a ineficcia da concorrncia em vastos campos de actividade.

No sendo difcil de explicar, tem-se dado muito maior ateno aos aspectos negativos do
que aos aspectos positivos do funcionamento do sistema de concorrncia. Tal funcionamento
no s requer uma organizao adequada de determinadas instituies, como as referentes
ao dinheiro, ao mercado e informao - algumas das quais, alis, podem ser eficazmente
criadas pelas empresas privadas -, mas depende, acima de tudo, da existncia de um siste-
ma legal com capacidade para preservar a concorrncia e ainda para a obrigar a funcionar
com as maiores vantagens possveis. No suficiente que a lei reconhea o princpio da pro-
priedade privada e a liberdade do contrato; indispensvel a definio correcta do direito de
propriedade na sua aplicao a coisas diferentes. Infelizmente, tem sido descurado o estudo
sistemtico das formas institucionais ou jurdicas que possibilitem o funcionamento mais efi-
caz do sistema competitivo.

O Estado actuante

Finalmente, h sem dvida alguns campos onde nenhumas disposies legais podero criar a
condio indispensvel para o bom aproveitamento do regime de concorrncia e propriedade
privada; essa condio de o proprietrio usufruir de todos os benefcios da sua propriedade
e sofrer todos os prejuzos que a utilizao dela causar a outros. Sempre que, por exemplo,
for impraticvel tornar a utilizao de certos servios dependente do pagamento de um pre-
o, a concorrncia no resulta; e tambm o sistema de preos acaba por ser ineficaz quando
o dono de uma propriedade no pode ser responsabilizado pelo prejuzo causado a outros
por certas utilizaes dessa propriedade. H, nestes casos, uma divergncia entre os dados
com que se fazem os clculos privados e os que afectam o bem-estar social; e sempre que
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tal divergncia adquire importncia, ter de se procurar outro mtodo, que no o da concor-
rncia, para se obterem os servios pretendidos. Certos efeitos da desarborizao e de
alguns mtodos da agricultura, os fumos e rudos das fbricas, no esto limitados ao dom-
nio do dono da propriedade nem ao daqueles que esto dispostos a submeter-se a esses
inconvenientes em troca de uma compensao acordada. Em casos destes, necessrio
encontrar um substituto da regulamentao concorrencial atravs do mecanismo dos preos.
Mas o facto de termos de substituir a concorrncia por um meio autoritrio, sempre que no
possam ser criadas as condies prprias ao seu funcionamento, no significa que a deva-
mos suprimir onde ela pode funcionar.

Criar as condies para que a concorrncia tenha a eficcia que virtualmente possui, suprimi-
la quando no possvel torn-la eficaz, proporcionar aqueles servios que, como disse
Adam Smith, "sendo embora da maior vantagem para uma grande sociedade, so de uma
natureza tal que o lucro nunca suficiente para pagar o seu custo a um indivduo ou a um
pequeno grupo de indivduos, tudo isto so tarefas que constituem o amplo e incontestvel
campo de actividade do Estado.

Nenhum sistema racionalmente elaborado pode preconizar que o Estado nada deve fazer.
Um sistema concorrencial eficaz exige, tanto como qualquer outro, estruturas legais inteli-
gentemente projectadas e continuamente adaptadas.

O planeamento e a livre concorrncia s se podem combinar entre si caso se planifique para
a concorrncia e nunca quando se planifique contra a concorrncia. O planeamento criticvel
unicamente o planeamento que se ope ao sistema da livre concorrncia, o que pretende
substituir este sistema. No cabe discutir aquele planeamento que efectivamente necess-
rio para levar o sistema da livre concorrncia a desenvolver todas as virtualidades de eficcia
que possui.

Seria insensato negar realizaes obtidas em sociedades planificadas ou semi-planificadas,
que constituem exemplos elucidativos de coisas boas que as populaes desses pases
devem exclusivamente ao planeamento. As magnficas auto-estradas da Alemanha e da It-
lia, construdas no tempo de Hitler e de Mussolini, so exemplos muitas vezes citados, embo-
ra representem um tipo de planeamento que cabe perfeitamente numa sociedade liberal.

A imprevisibilidade caracterstica das leis formais num sistema liberal, das consequncias
particulares que elas venham a ter, tambm nos ajuda a desfazer uma outra confuso quan-
to natureza daquele sistema: a que reside na convico de que a sua caracterstica a
inaco do Estado. Saber se o Estado deve ou no "actuar ou "intervir constitui uma alter-
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nativa inteiramente falsa, e a expresso "laissez-faire uma expresso ambgua e enganosa
quanto aos princpios em que se fundamenta a poltica liberal. evidente que todo o Estado
actua e claro que toda a actuao do Estado interfere com alguma coisa. No isso que
est em causa, mas sim saber se os indivduos podem prever a actuao do Estado e servi-
rem-se desse conhecimento como um dado para a elaborao dos seus planos - com as con-
sequncias que da resultam, ou seja, no poder o Estado controlar o uso que se faz da sua
maquinaria e saberem as pessoas com segurana at que ponto esto protegidas contra a
interferncia alheia - ou se o Estado est em posio de aniquilar os esforos individuais e as
actividades privadas.

O Estado que fiscaliza, por exemplo, os pesos e medidas, ou que combate a fraude, est,
sem dvida, a actuar, ao passo que o Estado que permite o uso da violncia no actua. No
primeiro caso, o Estado obedece aos princpios liberais, no segundo no o faz. O anlogo
acontece com a maior parte das regras gerais e permanentes que o Estado estabelece quan-
to produo, seja a regulamentao da construo civil, por exemplo, seja a regulamenta-
o da actividade industrial: podero ser elas acertadas ou desacertadas em relao a casos
particulares, mas no contrariam os princpios liberais uma vez que tm um carcter perma-
nente e no foram estabelecidas para favorecer ou prejudicar estas ou aquelas pessoas.

1.2. O Ciclo do Planeamento

Texto a distribuir posteriormente durante a formao.

1.3. Tcnicas de Planeamento
1.3.1. rvores analticas ou de pertinncia

As rvores analticas so uma metodologia particularmente til para identificar e avaliar as
opes estratgicas. So representaes grficas semelhantes aos grafos, utilizadas nomea-
damente na anlise e formulao dos problemas (rvores de problemas), na anlise e
hierarquizao dos objectivos, (rvores de objectivos) e na anlise e seleco de estrat-
gias. Com estas ferramentas pretende-se no essencial racionalizar a seleco das aces
elementares ou de operaes (base da rvore) com vista a satisfazer objectivos mais glo-
bais(
12
).

(
12
) Godet, Michel , Manual de Prospectiva Estratgica (livro a distribuir pelos formandos).
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Para uma mesma situao, a rvore de Problemas representa o aspecto negativo e a rvore
de Objectivos o aspecto positivo desejado para o futuro aps a realizao do Plano, Estrat-
gia ou Projecto. Elaborar uma rvore de Objectivos significa nesta perspectiva reformular,
pela positiva, da rvore de Problema(s). Dito de outra forma, a rvore de Objectivos a
imagem positiva projectada num espelho pela rvore de problemas.

Utilidade das rvores analticas

1. Fornecer uma base lgica para a concepo e a avaliao de Planos, Estratgias e/ou
Projectos.
2. Evidenciar que a realizao de objectivos de nveis inferiores contribui para atingir objec-
tivos de nveis mais elevados. No topo da rvore teremos as finalidades e objectivos que
expressam as grandes opes de poltica e estratgia enquanto, na base, temos as medi-
das, aces ou recursos que para tal iremos mobilizar.
3. Evidenciar a interdependncia entre os diferentes nveis de objectivos.
4. Ajudar a delimitar o mbito do Plano, da Interveno ou Projecto
5. Organizar a informao necessria para o desenvolvimento das fases posteriores de for-
mulao do Plano, Estratgia ou Projecto.

Vantagens das rvores Analticas

1. Os Objectivos so explicitados segundo um mtodo rigoroso, o que ajuda a conceber,
formular e executar o Plano ou Projecto e consequentemente atingir os resultados e
objectivos visados.
2. As relaes de interdependncia so mais facilmente visveis e inteligveis, por todos os
intervenientes e partes interessadas (stakeholders), o que facilita a comunicao e escla-
rece melhor os princpios e fundamentos das decises.
3. As rvores podem expressar problemas e objectivos quantitativos e qualitativos.
4. Ao proceder-se ao traado da rvore frequente dar-se conta da existncia de problemas
e objectivos interdependentes ou conexos que provavelmente no teramos identificado
de outra maneira.

Os fundamentos da rvores Analticas

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22
1. O mtodo das rvores analticas tem como princpio base a existncia de relaes de
casualidade (relaes de causa e efeito nas rvores de problemas ; relaes meios/fins
nas rvores de objectivos) correspondentes a diferentes nveis hierarquizados de um pro-
blema ou de uma estrutura de objectivos. As rvores assentam assim na existncia de
uma hierarquia de relaes entre os problemas e os objectivos identificados a diferentes
nveis.

2. As relaes so condicionadas, numa lgica de "se.. desde que.". Exemplificando, "se
utilizarmos determinados meios, atingiremos determinados resultados desde que se veri-
fiquem outras condies cuja verificao identificamos tambm como necessrias para o
sucesso do plano ou do projecto mas que no entanto lhe so exteriores (condies exter-
nas).

3. Por vezes os objectivos considerados para o plano ou Projecto so incertos ou ambguos
porque no foram claramente expressos pelos interessados, ou porque os fins visados
no so constantes no tempo. O mtodo das rvores Analticas parte do princpio de que
os problemas e objectivos de nvel mais elevado inscritos na rvore so os menos contin-
gentes no tempo (dimenso estruturante dos problemas e objectivos) e os mais abran-
gentes no que se refere ao beneficiados.

4. Esta maior globalidade e abrangncia dos objectivos de nvel mais elevado torna comple-
xa, quando no impossvel, a quantificao destes objectivos sendo usual a sua formula-
o em termos qualitativos.

5. desejvel que os problemas e objectivos situados a nveis mais baixos sejam quantifi-
cados. A no mensurabilidade no dever ser no entanto entendida como razo de no
utilizao ou de menor valia das rvores Analticas

Construo de uma rvore de Objectivos

No que se refere informao disponvel, contedo e forma de organizao construo de
uma rvore de objectivos poder ocorrer em duas situaes tipo

1 Situao - A anlise dos Objectivos foi precedida por uma anlise dos problemas, cujos
resultados se apresentam esquematizados numa rvore de Problemas. Nesta situao trata-
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se no essencial de converter cada um dos problemas da rvore, num objectivo correspon-
dente (
13
). Para a converso dos problemas em objectivos h que:

Validar/Rever as diferentes perspectivas e interesses em jogo segundo as quais os pro-
blemas foram analisados;
Converter cada um dos problemas num objectivo correspondente sua soluo (Pro-
jecto da rvore de Objectivos);
Verificar a plausibilidade dos objectivos, suprimindo os enunciados no plausveis (Teste
da plausibilidade);
Verificar se os objectivos considerados em cada nvel so suficientes para conduzir ao
nvel seguinte e acrescentar outros se necessrio (Teste da suficincia);
Rever os objectivos em cada nvel, acrescentando solues alternativas que permitam
igualmente ascender ao nvel imediatamente superior (Identificao de estratgias
alternativas);
Estabelecer a (verso definitiva da rvore de Objectivos);
Seleccionar na rvore o nvel apropriado para definio dos Objectivos especficos do
Projecto ou do Plano.

2 Situao - A anlise dos Objectivos desenvolvida com base numa anlise de problemas,
no estruturada numa rvore de problemas.

As tarefas necessrias para a elaborao da rvore de Objectivos so nesta situao reali-
zadas na seguinte sequncia

1) Listagem dos objectivos a prosseguir exaustivamente, sem cuidar, nesta etapa, da sua
hierarquizao.
2) Seleccionar de entre os objectivos listados, um objectivo que considerado dominante ao
qual devero reportar todos os outros objectivos. O Objectivo dominante ser colocado
no topo da rvore.

(
13
) Recordando o que atrs se referiu quanto relao entre as duas rvores "Para uma mesma situao, a rvore
de Problemas representa o aspecto negativo e a rvore de Objectivos o aspecto positivo desejado para o futuro
aps a realizao do Plano, Estratgia ou Projecto. Elaborar uma rvore de Objectivos significa nesta perspectiva
reformular, pela positiva, a rvore de Problemas. Dito de outra forma, a rvore de Objectivos a imagem positiva
projectada num espelho pela rvore de Problemas.

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24
3) Colocar no nvel imediato ao objectivo dominante, os objectivos que respondem afirmati-
vamente seguinte questo "Que sub-objectivos so necessrios para a realizao do
objectivo dominante?
4) Prolongar a rvore para baixo, interrogando os objectivos colocados em nveis sucessi-
vamente mais baixos com a mesma lgica de relao utilizada na articulao entre o 1 e
o 2 nveis
5) Realizar um primeiro teste da rvore de forma a verificar:

a) A suficincia dos objectivos;
b) A necessidade/convenincia de introduzir objectivos em nveis intermdios;
c) A necessidade/convenincia de prolongar a rvore mais para cima ou mais para bai-
xo;
d) A existncia de objectivos colocados num nvel inferior (ou superior) ao que deveria
estar, o que implica rever a definio e articulaes entre todos os objectivos.

6) Confirmar que pelo menos os objectivos situados a nveis mais baixos (que no o 1 ou o
2) so mensurveis. Caso tal no seja, volta-se etapa 4 prolongando para baixo a
rvore at que se disponha de nveis de objectivos quantificveis.

Limitaes das rvore Analticas

No existe uma rvore que seja nica e vlida. Cada pessoa ou Grupo de pessoas construir
uma rvore diferente, nomeadamente porque so diferentes as perspectivas quanto aos pro-
blemas e objectivos analisados.

Existe sempre uma margem de indeterminao e ambiguidade na anlise dos problemas e
dos objectivos.

frequente que os objectivos declarados no correspondam aos objectivos desejados, (aspi-
raes secretas dos membros das equipas).

Prevalece sempre algum grau de ambiguidade ou indeterminao na definio das relaes
causa/efeito e meios/fins dada a existncia de efeitos de retroaco.

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25
1.3.2. Um mtodo multicritrio: o MULTIPOL
14

OBJECTIVO

Como qualquer mtodo multicritrio, o mtodo Multipol visa comparar diferentes aces ou
solues para um problema, em funo de critrios e de polticas mltiplas.

O objectivo do Multipol , assim, fornecer ajuda na deciso, construindo uma grelha de an-
lise simples e evolutiva das diferentes aces ou solues que se oferecem ao decisor.

DESCRIO DO MTODO

O mtodo Multipol (de multicritrio e poltica) certamente o mais simples dos mtodos mul-
ticritrios, mas no o menos til. Assenta sobre a avaliao das aces atravs de uma
mdia ponderada, do mesmo modo que a avaliao dos alunos de uma classe se faz por
matrias s quais foram atribudos coeficientes.

No Multipol encontram-se as etapas clssicas de uma abordagem multicritrio: o recensea-
mento das aces possveis, a anlise das consequncias e a elaborao de critrios, a ava-
liao das aces, a definio de polticas e a classificao de aces. A originalidade do Mul-
tipol resulta da sua simplicidade e da sua flexibilidade de utilizao. Assim, no Multipol, cada
aco avaliada luz de cada critrio por meio de uma escala simples de notao. Esta ava-
liao obtm-se atravs de questionrios ou de reunies de peritos, sendo necessria a pro-
cura do consenso.

Alm disso, a opinio sobre as aces no se forma de maneira uniforme: preciso ter em
conta diferentes contextos ligados ao objectivo do estudo. Uma poltica um jogo de pesos
atribudos aos critrios, que traduz estes contextos. Estes jogos de pesos de critrios pode-
ro, assim, corresponder aos diferentes sistemas de valores dos actores da deciso, a opes
estratgicas determinadas ou ainda a cenrios mltiplos e s avaliaes, incluindo o factor
tempo. Na prtica, para cada poltica, os peritos distribuem um dado peso pelo conjunto dos
critrios, como se pode ver no quadro seguinte, que resume as diferentes ponderaes pos-
sveis para a opo relativa ao caso concreto de um terceiro aeroporto para a regio pari-
siense. Assim, uma "poltica indiferenciada no privilegia nenhum critrio, enquanto que a
"prioridade do ordenamento do territrio negligencia o critrio "qualidade do espao areo.

Quadro dos jogos de peso de critrios

14
A apresentao deste mtodo baseia-se numa ficha tcnica do Caderno do CEPES (Centro de Estudos de Prospec-
tiva e Estratgia, Lisboa) intitulado "A caixa das ferramentas da prospectiva estratgica de Michel Godet.
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26

Para cada poltica, o processo Multipol atribui uma notao mdia s aces. Calcula-se
assim um quadro dos perfis das classificaes comparadas das aces em funo das polti-
cas. Como se v pelo grfico seguinte, tambm extrado do estudo que compara os locais
possveis para a construo de um terceiro aeroporto na regio parisiense, Beauvilliers e
Sainville/Santeuil so os locais melhor classificados, seja qual for a ponderao dos critrios.
Apercebemo-nos igualmente de que Rouvillers resiste menos bem ponderao que d prio-
ridade aos condicionalismos da envolvente.

Perfis das classificaes dos locais, segundo as polticas

PRIORIDADE AEREA PRIOR. OT PRIOR. ENVOLVENTE INDIFERENCIADA

Para ter em conta o risco relativo de incerteza ou de hipteses conflituais utiliza-se um
esquema de estabilidade das classificaes das aces a partir da mdia e do desvio-padro
das pontuaes mdias obtidas para cada poltica. Pode, assim, testar-se a robustez dos
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27
resultados de cada aco. Deste modo, uma aco com uma mdia elevada, mas um forte
desvio-tipo pode ser considerada arriscada.

UTILIDADE E LIMITES

O Multipol um mtodo simples que tem em conta a incerteza e permite testar a robustez
dos resultados de polticas diferentes. Graas sua simplicidade, igualmente evolutivo. De
facto, permite incorporar facilmente, no s durante o estudo, mas tambm aps o mesmo,
novos critrios, novas ponderaes ou novas aces para enriquecer a anlise. A simplicida-
de do critrio de agregao (mdia ponderada) exclui, alm disso, qualquer incomparabilida-
de entre as aces.

Porm, se o objectivo for elaborar um plano a partir de vrias opes, podem surgir dificul-
dades para tomar em considerao as sinergias, incomparabilidades e duplo emprego entre
elas. Esta desvantagem aplica-se a todos os mtodos multicritrio. Portanto, tambm neste
caso, necessria uma anlise mais fina.

CONCLUSES PRTICAS

A necessidade de ter em conta a presena de critrios mltiplos nos problemas de deciso
motivou o desenvolvimento de numerosos mtodos, mais ou menos sofisticados, a partir de
uma gama muito vasta de conceitos e procedimentos (conjuntos leves, funo de utilidade,
simplexe.). O Multipol uma resposta simples e operacional que evita uma formalizao
excessiva e que permite organizar e estruturar a ajuda na deciso.

Outras Tcnicas a Referenciar

Anlise dos stakeholders
SMART (Simple Multi-attribute Rating Technique).
Aplicao de modelos multicritrio nos SIG (Sistemas de Informao Geogrfica).
Estrutura de um documento de plano.

Trabalho de grupo

Desenvolva um exerccio analtico centrado na POBREZA construindo rvores de problemas
e objectivos que facilitem a definio de uma estratgia e a preparao de Planos e/ou Pro-
jectos de combate pobreza. Compare as rvores com os documentos de estratgia de
combate pobreza elaborados nos pases representados.

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2. O planeamento estratgico
2.1. Processo do planeamento estratgico e a razo da sua importncia

Noo de planeamento estratgico: o que , para que serve, como se faz. Modelos macro-econmicos e
informao quantificada de base (de natureza estatstica e outras). Obteno de informao comple-
mentar no processo de planeamento estratgico.

O conceito de planeamento estratgico vem do meio militar. Cerca de 1960 foi adoptado
pelas empresas, para fortalecer a competitividade. Uma dcada mais tarde comeou a ser
utilizado em grandes cidades americanas e europeias, em consequncia das suas dificulda-
des de desenvolvimento, face evidncia das limitaes do planeamento tradicional.

A metodologia evoluiu e acrescentou a participao ao processo de planeamento, para obter
consensos em relao s aces futuras, e tambm como condio para incorporar diferentes
perspectivas e necessidades.

PLANEAMENTO TRADICIONAL VERSUS PLANEAMENTO ESTRATGICO

A falncia do planeamento tradicional faz-se sentir a partir dos anos 70. Apesar do elevado
nvel tcnico e de modelos matemticos sofisticados, os planos estavam frequentemente
desadequados da realidade social e econmica, acabando por no ser aplicados. O paradig-
ma tradicional de planeamento - entendido como a previso perfeita, a quantificao dos
fenmenos sociais, a procura do ptimo, o no ter em conta os actores sociais e ao conside-
rar o planeamento como neutro - tem como consequncia menosprezar a complexidade da
experincia social
15
.

A viso racionalista do planeamento tradicional implica a desvalorizao da dimenso polti-
co-social, no ter em conta as decises dos actores sociais, assim como procurar o ptimo e
no um cenrio, entre vrios possveis. Considerar partida que h uma soluo melhor do
que as outras "considerar que em qualquer situao decisional existe pelo menos uma
soluo, que com tempo e meios suficientes pode objectivamente ser demonstrada como
sendo a melhor soluo. Este postulado do "Optimus" tem levado muitos analistas a conside-
rar que "ajudar a decidir resolver o problema da escolha da melhor soluo. Constri-se

15
O texto seguinte baseia-se numa comunicao da Dr Margarida Perestrelo no IV Congresso Portugus de Socio-
logia com o ttulo "Prospectiva: planeamento estratgico e avaliao.
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29
um modelo de apoio deciso que est partida enviesado e "desadequado das diversas
situaes e problemticas a que os decisores tm de fazer face.

Consequentemente, a crise do planeamento tradicional, acompanhada pelo surgimento,
nos anos 70, de uma imensidade de teorias, exigindo um pensamento voltado para a com-
plexidade, tentando ultrapassar as limitaes encontradas no paradigma racionalista de pla-
neamento, e anunciando a emergncia de um novo paradigma - o planeamento estratgi-
co.

A descrena numa previso assente no prolongamento de relaes e tendncias d lugar a
uma ideia de indeterminao, da existncia de um leque de possibilidades , dependentes das
escolhas de indivduos e de grupos. Tornmo-nos mais prudentes quanto construo do
futuro, tornmo-nos mais cpticos quanto possibilidade de o prever. A previso deu
lugar prospectiva. Planear deixa de ser o dobrar de uma tendncia, o reencaminhamento
rumo a um alvo desejvel, mas antes o favorecimento de um entre os muitos futuros
possveis, dependentes da estratgia dos actores. O planeamento considerado um pro-
cesso dinmico sujeito a reviso permanente com o envolvimento dos actores.

a representao, o que o mesmo que dizer a imagem que se faz do futuro, que de
alguma forma condiciona o presente, ao questionarmos os actores sociais sobre a sua viso
do futuro apercebemo-nos do seu comportamento estratgico. As metodologias prospectivas
procuram identificar cenrios possveis e a relao de dependncia entre a concretizao
desses cenrios e a estratgia dos actores sociais, assim como as variveis, as alianas e os
conflitos a ter em conta no exerccio das escolhas.

PROSPECTIVA E PLANEAMENTO ESTRATGICO

O papel da prospectiva no planeamento estratgico: o Mtodo dos Cenrios

De uma forma implcita ou explcita o planeamento estratgico pressupe sempre uma
viso prospectiva. Os objectivos definidos so sempre considerados possveis de atingir.

Numa reflexo prospectiva, o interessante o processo que a conduz. O problema
no a soluo mas saber quais so as boas questes. A reflexo!... O problema do consen-
so, quando tudo est de acordo, inquietante!...Quando se faz prospectiva, pem-se em
causa as ideias feitas...

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O processo de planeamento entendido como um processo de aprendizagem. Como
tal, ao longo do processo frequente ter que relocalizar o ponto de chegada e redefinir os
caminhos. Hoje em dia so poucos os que consideram que o planeamento se resume a
um exerccio de descoberta de meios para alcanar fins pr-determinados. Fins e
meios esto ligados.

Por outro lado, no se pode considerar o planeamento como um processo que diz res-
peito apenas a decisores e a executantes, mas sim ao conjunto dos actores, activos e
passivos, nele implicados. Uma abordagem qualitativa e prospectiva pressupe que os
instrumentos de anlise e antecipao sejam construdos de uma forma concertada entre os
diferentes actores. importante um maior investimento ao nvel de uma metodologia de
organizao e coordenao entre os diferentes actores de forma a "legitimar as recomenda-
es. As metodologias de prospectiva contribuem claramente para esta implica-
o/participao dos actores.

As metodologias prospectivas, de que exemplo o Mtodo dos Cenrios desenvolvido pro-
gressivamente nos Estados Unidos aps a Segunda Guerra Mundial, e em Frana - nomea-
damente com os trabalhos da DATAR (nos anos 60), da Sema-Metra (nos anos 70), e os do
CNAM, actualmente, com o grupo de Michel Godet - incorporando informao qualitativa a
par da quantitativa, procuram dar resposta s preocupaes do novo conceito de planeamen-
to: articulao fins meios, jogo de actores, desdobramento de cenrios. Um dos grandes
objectivos do Mtodo dos Cenrios reduzir a incoerncia, organizar a apropriao colectiva.
Decompe-se em duas grandes etapas: a "construo da base e a "construo dos
cenrios.

A Construo da Base composta por trs fases:

delimitao do sistema;
determinao das variveis-chave atravs da Anlise Estrutural;
anlise da Estratgia de Actores.

A Construo de Cenrios consiste na:

construo de hipteses;
consulta a peritos;
hierarquizao de cenrios;
delimitao do sistema.
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A delimitao do sistema no mais do que um diagnstico orientado que permite encontrar
um conjunto de variveis quantitativas e qualitativas que o caracterizam o mais exaustiva-
mente possvel. H que definir qual a grande questo que tem por base a reflexo, ou seja
quais os contornos da problemtica a analisar ou do sistema a estudar.

Anlise Estrutural

Sabe-se que um conjunto de factores (variveis) e uma enumerao de relaes directas
entre variveis descreve um sistema. A anlise estrutural, uma tcnica de anlise de sis-
temas, que ao permitir detectar relaes "escondidas e decompor o sistema em subsiste-
mas, pode ajudar a reconhecer o que de outra forma no era perceptvel.

Os objectivos da Anlise Estrutural so os seguintes:

Destacar os efeitos escondidos e decompor o sistema em grupos de variveis e em
subsistemas. Detectar as variveis-chave do sistema;
Ajudar uma equipa, normalmente heterognea em termos de interesses e competn-
cias, se no mesmo ideologicamente, a ter uma viso sistmica e comum do proble-
ma em estudo;
Servir de controlo para certo tipo de anlises espontneas propostas por determina-
dos grupos com tendncia para privilegiar factores "emblemticos.

Anlise da Estratgia de Actores

Uma vez detectadas as variveis-chave do sistema necessrio analisar como se posicionam
relativamente a elas os principais actores - as alianas, os conflitos e as estratgias.

Os objectivos da Estratgia de Actores so os seguintes:

Identificar e caracterizar os diferentes actores-chave;
Perceber quais os conflitos e alianas possveis entre os diferentes actores e de que
modo podem orientar a evoluo do sistema;
Contribuir para uma maior participao/implicao e reflexo estratgica por parte
dos diferentes actores;
Confrontar os projectos em presena e avaliar as relaes de fora existentes;
Elaborar uma srie de recomendaes estratgicas e especificar as condies de via-
bilidade da sua implementao.
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Construo de Cenrios

Para a Construo dos Cenrios utiliza-se um mtodo de consulta a peritos, de impactos cru-
zados, o mtodo SMIC. Esta fase do Mtodo dos Cenrios tem dois grandes objectivos:

Construo de cenrios e avaliao da sua probabilidade de concretizao;
Elaborao de recomendaes estratgicas.

O Mtodo dos Cenrios visa organizar o exerccio prospectivo, contribuindo para a
definio de objectivos estratgicos e clarificando os meios de execuo e os respec-
tivos constrangimentos. Uma metodologia prospectiva como este mtodo permite-
nos objectivar um exerccio, que est sempre presente na tomada de deciso, que
a construo de cenrios e como apoio deciso, no substitui o decisor pol-
tico, mas testa a coerncia dos processos.

A Problemtica da Estruturao e a Anlise Estrutural

Um sistema definido como as interaces "existentes entre os elementos que o com-
pem; pelo ambiente que o integra, pela sua estrutura (tipo de componentes que o com-
pem e as relaes entre estas) e pelas funes das componentes.

A "anlise estrutural, mesmo que utilizada isoladamente e no como uma das etapas do
Mtodo dos Cenrios, muito importante para ter uma viso global e sistmica de determi-
nada realidade; sendo um dos instrumentos mais utilizados em prospectiva constitui um
elemento "precioso na estruturao das ideias e na descomplexificao da realidade em
estudo. A fase de identificao das componentes do sistema em causa, no s das variveis
actuais como das potenciais (que j esto a emergir mas cujos efeitos ainda no so poss-
veis de medir), permite no s uma descrio exaustiva do sistema, associada problemti-
ca em causa, como tratar variveis no s quantitativas como qualitativas, internas e exter-
nas ao sistema. Nos estudos de planeamento (pelo menos em Portugal), tanto a nvel urbano
como regional esta etapa mostrou-se muito importante.

Sendo esta etapa um excelente instrumento na estruturao e organizao das ideias, h
que dar especial ateno constituio da equipa: implica uma equipa multidisciplinar e a
participao activa de todos os seus elementos.

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Aquando do preenchimento da matriz, todos os elementos so questionados, de forma a jus-
tificarem a relao(es) detectada(as) entre as vrias componentes do sistema.

O recenseamento das variveis que fazem parte da matriz de anlise estrutural feito habi-
tualmente apenas pela equipa de trabalho, sem a colaborao dos actores envolvidos no pro-
cesso, e estes participam apenas na Anlise das Estratgias dos Actores. No entanto,
semelhana dos "mapas cognitivos, possvel enriquecer os resultados da anlise estrutural
se implicarmos e apelarmos participao dos actores no recenseamento das variveis do
sistema. No nos parece razovel que os actores sociais procedam ao preenchimento da
matriz de anlise estrutural, pois tornar-se-ia pouco eficaz. No entanto, constituir um painel
de actores e apelar sua colaborao na identificao das variveis que lhes parecem ser as
mais importantes, poder ser uma forma da equipa confrontar e avaliar o seu recenseamen-
to.

De referir que em determinados estudos, caso das "Dinmicas de Mudana Socio-Urbanstica
na rea Metropolitana de Lisboa e Regio Oeste, foram muito importantes as reunies com
tcnicos e especialistas, conhecedores no s das reas em estudo como dos actores em
causa, permitindo uma estreita colaborao no recenseamento dos factores (variveis) inter-
nos e externos ao sistema. Deve ser dada uma especial ateno problemtica da estru-
turao como apoio deciso: a importncia crescente dada problemtica da estruturao
ps em causa o paradigma da optimizao, o que "tem levado consolidao do novo para-
digma da aprendizagem, que encontra a sua motivao e justificao de princpio na nature-
za mal-definida da maioria dos problemas de deciso. (...) O trabalho de estruturao visa a
construo de um modelo (mais ou menos) formalizado, capaz de ser aceite pelos actores
como um esquema de representao e organizao dos elementos primrios de avaliao, e
que possa servir de base aprendizagem, investigao, comunicao e discusso inte-
ractiva com e entre os actores.

Na fase de "anlise estrutural, o que interessa no tanto a anlise em si mas todo o pro-
cesso que a pe em marcha, a apropriao por parte do grupo de trabalho, todo um proces-
so de aprendizagem.

Planeamento participado e o mtodo MACTOR

A metodologia de estratgia de actores, tambm designada por mtodo MACTOR (Mtodo
ACTores, Objectivos, Relaes de fora) do tipo interactiva e pluralista, pois alm de se
identificarem e caracterizarem os diferentes actores chave, a partir da confrontao dos
seus projectos e das relaes de fora existentes que se elabora uma srie de recomenda-
es estratgicas.
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Esta metodologia permite-nos no s a identificao concreta, sistemtica e objectiva das
estratgias dos diferentes actores - distanciando-se, portanto, das simples "recolhas de opi-
nio" para alcanar este objectivo - como a identificao das divergncias e convergncias
quanto prioridade dos objectivos e aos modos de gerir, implementar e difundir as polticas
por parte dos diferentes agentes/instituies. Permite ainda formar grupos de actores, tendo
em conta os seus objectivos estratgicos e construir uma tipologia de objectivos, tendo em
conta no s o grau de mobilizao como o grau de conflitualidade. De assinalar que nunca
se tem em considerao a interdependncia existente entre esses objectivos, o que deve ser
tido em conta, podendo ser considerado como uma limitao.

Ao analisarmos as diferentes estratgias apelamos para uma maior motivao e partici-
pao dos vrios actores, sendo um instrumento propcio para a reflexo estratgica. o
Tringulo Grego, como refere Michel Godet, para passar da Antecipao (azul) para a
Aco (verde), preciso passar pela Apropriao (amarelo). fundamental que os actores
se apropriem, para que as ideias passem, os actores tm de estar implicados, motivados.
semelhana da "anlise estrutural a anlise do jogo dos actores deve ser apreendida de
forma interactiva.

Contudo, a aplicao de uma metodologia como a Estratgia de Actores muito exigente do
ponto de vista metodolgico pois requer, no s por parte do grupo de trabalho, como por
parte dos actores envolvidos, a sua adeso e apropriao. Toda a fase de recolha de infor-
mao, nomeadamente atravs de entrevistas no directivas implica, por parte da equipa,
um conhecimento aprofundado do que est em jogo: h que saber "ler nas entrelinhas; no
revelar as estratgias aos outros actores; e saber conduzir as entrevistas de forma a detec-
tar os consensos e alianas, os conflitos e obstculos. Se no houver adeso por parte dos
actores, dificilmente se obtm informao relevante, a anlise do jogo dos actores pode ficar
comprometida se determinados actores se recusarem a dar informao, ou se simplesmente
bloquearem o processo.

A sociologia uma das reas disciplinares particularmente vocacionada para fazer a anlise
das estratgias dos actores, no s pelas suas competncias ao nvel das tcnicas de entre-
vista, como na anlise de contedo dessas mesmas entrevistas.

Definio de "actor" ou "stakeholder"

H que definir o que se entende por actor. O primeiro critrio para qualificar um actor a
homogeneidade. "O actor um grupo de indivduos organizados ou um grupo de organiza-
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es, com um certo nmero de projectos comuns e dispondo de capacidades de reaco
comuns. Os seus objectivos esto ligados a projectos cuja articulao visam concretizar.

Como tal, dificilmente a "opinio pblica pode ser considerada um actor, visto que no dis-
pe nem de meios nem de objectivos homogneos. Tambm o Estado no , s por si, um
actor; comporta uma multiplicidade de nveis de poder e de deciso, decompe-se em orga-
nismos, consoante as competncias de cada um deles. No caso dos estudos que temos reali-
zado, fazem parte do jogo de actores diversos organismos e ministrios, actores diferencia-
dos consoante as suas competncias. Por exemplo, no caso da "Baixa Pombalina a Cmara
Municipal de Lisboa foi decomposta em dois actores - dois departamentos, com diferentes
objectivos e meios de actuao.

Deve-se pr em causa "o mito do decisor isolado. De facto, como refere Bana e Costa,
"seja no sector pblico seja no domnio das organizaes privadas, as decises no so
seno excepcionalmente assunto da responsabilidade de um s indivduo. Quanto mais com-
plexa a situao maior o nmero de entidades implicadas, directa ou indirectamente, no
processo de tomada de deciso - a estes chamamos-lhes actores, a que os anglo-saxnicos
chamam de `stakeholders
16
So os sistemas de valores, que representam e defendem e as
relaes que entre os actores se estabelecem que ditam as suas decises. De facto, "os valo-
res de um actor condicionam a formao dos seus objectivos, interesses e aspiraes, que
so muitas vezes imprecisos, instveis e expostos a conflitos internos.

frequente ter de proceder agregao de actores - quando se identificam os actores
preciso ter em conta que vrios organismos ou entidades podem integrar um mesmo "actor.
a partir da anlise das competncias e atributos dos actores que na "estratgia de actores
se agregam determinados actores, desde que da anlise de contedo das entrevistas se con-
sidere que os seus objectivos so semelhantes e que tm a mesma posio relativamente a
esses objectivos. "Para que um grupo de indivduos (corpo constitudo ou associao) seja
identificado como um e um s actor, preciso que, relativamente ao processo em causa, os
sistemas de valores, os sistemas de informao e as redes de relaes dos diversos mem-
bros do grupo no sejam ou no tenham que ser, nesse mbito, diferenciados.

fundamental ter em considerao que as redes de relaes dos actores tm um carc-
ter dinmico e instvel. Se em determinado momento tm determinada configurao, elas
formam-se e modificam-se ao longo da anlise das estratgias de actores. Pode-se conside-
rar que o prprio processo contribui para uma alterao e moldagem das estratgias,
nomeadamente o "cliente, quem encomenda o trabalho, tambm um dos actores e tem

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Tambm designados por "detentores de interesses.
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um conhecimento privilegiado, pois conhece as estratgias dos outros actores, pode fazer
alianas, alterar a sua estratgia em funo dos outros actores de forma a atingir os seus
objectivos, numa palavra: jogar. Alm de que os valores defendidos por cada actor e as
suas estratgias so influenciados pelas estratgias e valores de outros actores. importante
distinguir os actores segundo as suas funes no processo de deciso, ou seja "pelo tipo e
grau de interveno de cada um deles e pelo seu poder de influenciar a tomada de decises.

No MACTOR tido em conta o poder dos actores para influenciar e tomar decises:
constri-se um indicador de relao de foras, o que permite estudar as relaes de foras
entre actores e ponderar as suas opes estratgicas. Ao enunciarmos uma srie de reco-
mendaes estratgicas, estamos de certa forma a propor algumas "linhas de conduta para
o actor "cliente, o que significa estar a ter em conta as relaes de fora e o maior ou
menor "poder do actor em causa para tomar determinada deciso.

Outra questo fundamental tem a ver com o que se entende por decisor. De facto, quem
encomenda um trabalho de "anlise de estratgia de actores , como j se referiu o "clien-
te, e ter algum poder institucional para ratificar uma deciso. No entanto, nem sempre o
poder de deciso est num s actor, principalmente em processos de interesse pblico, o que
significa que o decisor deve ser visto como o colectivo dos actores.

Depois da anlise das estratgias dos actores, temos o "apoio tomada de deciso. Diferen-
tes problemticas se podem colocar numa certa fase do estudo de ajuda deciso. Comea-
se por diferenciar a problemtica decisional ("anlise das estratgias de actores) - o que
est em causa no processo de deciso, e a problemtica tcnica ou de ajuda tomada
de deciso ("apoio tomada de deciso) - a forma como o investigador vai colocar o
problema e orientar a sua actividade em cada etapa do processo de deciso.

Quanto problemtica tcnica ou de ajuda tomada de deciso ("apoio tomada de deci-
so), lanam-se trs questes: tratar-se- de ajudar a avaliar as aces em termos absolu-
tos ou relativos? ajudar a seleccionar ou ajudar a escolher as aces?; ajudar a aceitar ou a
rejeitar as aces?

O apoio tomada de deciso e a metodologia da estratgia de actores

A metodologia da estratgia de actores uma ptima ferramenta como apoio deciso,
seja utilizada autonomamente, seja apoiada pela "anlise estrutural. Permite-nos identificar
o que est em causa no processo de deciso (a problemtica decisional), e chegar proble-
mtica tcnica ou de ajuda deciso.
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O apoio deciso - i.e. qualquer actividade de apoio avaliao e/ou negociao, deve
ser suportada por modelos mais ou menos formalizados, com o objectivo de elaborar
recomendaes que correspondam o mais claramente possvel s questes que se colocam
a um ou vrios actores. De facto, no mtodo da estratgia de actores, atravs da recolha da
informao e da sua sistematizao, da anlise das relaes entre actores e do posiciona-
mento dos actores relativamente aos objectivos, possvel formalizar recomendaes estra-
tgicas que de alguma forma so coerentes com as preocupaes, interesses e objectivos
dos actores.

Nesta metodologia, as recomendaes estratgicas tm por base no s a estratgia do
decisor, mas tambm as estratgias dos restantes actores, o que permite certo tipo de alian-
as por parte do decisor e partida restringe certo tipo de escolhas.

As crticas aos cientistas clssicos da deciso assemelham-se de alguma forma s crticas ao
planeamento tradicional - escolha do ptimo, optimizao do modelo, acreditar que em
qualquer problema de deciso h pelo menos uma deciso melhor do que as outras . No se
deve orientar o processo de apoio deciso no "optimum. Ou seja, irrealista a abordagem
de fundamentar o apoio deciso de forma a evidenciar a (ou as) aco(es) ptima(s).
prefervel adoptar a problemtica de apoio escolha de uma melhor aco - "o que
consiste em adoptar um procedimento mais modesto e mais realista que a optimizao:
orientada para evidenciar um subconjunto de aces satisfatrias (tendo em conta os siste-
mas de valores dos actores). Este subconjunto ser o mais restrito possvel, de forma a justi-
ficar a `no-escolha da maior parte das aces.

Ora, a escolha do ptimo leva-nos discusso de optar ou no pela "via da objectividade,
herdada das cincias exactas. Essa opo errada: "Pois considerar que a tomada de deci-
so deve ser expurgada de qualquer atitude subjectiva, a procura quimrica de objectivi-
dade (.) definitivamente preciso aceitar que a subjectividade est omnipresente
nos processos de tomada de decises.

"Se a procura de objectividade deve ser uma preocupao importante - no nos devemos
esquecer que a tomada de deciso antes de mais uma actividade humana subentendida
pela noo de valor e que a subjectividade est omnipresente e o seu motor. A questo
da subjectividade est presente em qualquer processo de tomada de deciso e, particu-
larmente, nas metodologias de Prospectiva h sempre uma grande "dose de subjectividade.
Por um lado, a equipa de trabalho tem um grau de interveno muito elevado ao longo de
todo o processo, no se devem ignorar os juzos de valor e deve-se ter conscincia de que
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no so neutros relativamente forma como o processo evolui; por outro, deve-se ter pre-
sente o grau de subjectividade das escolhas por parte dos actores, das suas prioridades.

METODOLOGIAS PROSPECTIVAS DE PLANEAMENTO ESTRATGICO E
AVALIAO

No se pretende fazer o historial dos mtodos de avaliao mas to-s dar uma ideia de que
forma esta necessidade de avaliar emergiu, e como podem as metodologias de prospectiva,
nomeadamente a "anlise estrutural e a "anlise estratgica dos actores contribuir para a
avaliao.

Portugal tem acumulado uma experincia significativa relativamente funo avaliao,
sobretudo depois da adeso Comunidade Europeia. Enquanto a "avaliao tradicional era
vista como uma sano ou uma retratao dissimulada, hoje em dia a avaliao entendi-
da como um processo, o que significa que o seu objectivo no um julgamento posterio-
ri mas um utenslio indispensvel para a formulao da aco em si, a sua conduo e o seu
aperfeioamento. Desta forma, a avaliao no se deve limitar a medir os resultados
da aco, mas deve permitir compreender a origem dos efeitos sociais observveis e
as consequncias dos meios postos em curso (meios financeiros, humanos, materiais ou
jurdicos).

Por outro lado, a noo dinmica de planeamento encerra a possibilidade de uma
redefinio permanente de objectivos e meios. Esta redefinio pode ser ditada por trs
tipos de razes:

Alteraes inesperadas da envolvente;
Alteraes na estratgia de actores;
Inadequao dos meios envolvidos.

Desta forma, noo dinmica de planeamento deve, portanto, corresponder, uma viso
"dinmica" de avaliao, que tem como objectivo avaliar os resultados da execuo, as
alteraes da envolvente e da estratgia dos actores, e desencadear a redefinio de objecti-
vos e meios considerada necessria. Este tipo de avaliao no diz respeito apenas ao deci-
sor, uma avaliao "pluralista, no sentido em que implica o conjunto dos actores. na
deteco de alteraes do posicionamento estratgico dos intervenientes que uma
metodologia de estratgia de actores pode ser til.

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Ora, o processo de planeamento da fase inicial formulao do programa ou do plano
um processo de negociao, ao longo do qual as estratgias dos actores individuais foram
sendo reequacionadas. Assim, a "avaliao interactiva ou "dinmica em primeiro lugar
um mecanismo de controlo - avaliao dos resultados; em segundo lugar um processo
de deciso - renegociao permanente de objectivos e meios; e, finalmente, um processo
de aprendizagem colectiva - aprendizagem acerca dos meios e objectivos colectivos, mas
tambm acerca dos meios de aco individuais de cada um dos actores.

Planeamento estratgico e "avaliao interactiva so instrumentos de aco orientados para
a mobilizao e participao dos actores sociais.

As metodologias prospectivas, nomeadamente a "anlise estrutural e a "anlise estratgica
dos actores, podem orientar a construo de metodologias de "avaliao interactiva ou
"dinmica, centradas nos actores e na sua reflexo estratgica, vindo a constituir ferramen-
tas teis de apoio deciso.

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A IMPORTNCIA DE UMA ANLISE ESTRATGICA

A economia e a sociedade so cada vez mais complexas e as suas transformaes so verti-
ginosas. Parece, igualmente, evidente que a diversidade de situaes proporcionam o pla-
neamento e a aplicao de uma estratgia. Mas esta lgica no pode ser vlida para todos os
locais e povoaes do mundo. No existe um catecismo estratgico. Mesmo quando existem
alguns princpios (parceria, participao, integralidade e territorialidade) que constituem um
patrimnio comprovado, e consensual a um grande nmero de projectos que operam em
todos os continentes e que esto a ser plenamente aceites por inmeros governos, pelos
principais actores socioeconmicos, pelo mundo associativo e pelas organizaes internacio-
nais. Cada aco local deve adapt-los sua realidade e integr-los na sua prpria estrat-
gia. A estratgia deve partir do diagnstico efectuado sobre o contexto, as condies espec-
ficas da excluso e a vontade de interveno. Muitas vezes, os fornecedores de fundos ou as
autoridades, estabelecem mandatos que devem ser considerados, inserindo-os na planifica-
o e na implementao, acompanhamento e avaliao da aco. A estratgia passa por
estas funes cclicas e concede-lhes um contedo especfico.

Este contedo estratgico especfico permite identificar e definir os traos fundamentais de
uma interveno e construir as alianas estratgicas mais convenientes. Quando no h uma
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estratgia identificada e negociada, torna-se muito difcil, podendo at ser perigoso, o esta-
belecimento de alianas.

A importncia de uma anlise estratgica prende-se tambm com a tentativa de dominar o
acaso. Existiro sempre imponderveis e variveis que no podero ser controladas, mas
uma estratgia coerente e flexvel diminui os seus efeitos negativos e perversos. Este inte-
resse prospectivo da estratgia fundamenta-se no conhecimento do passado, o que permite,
no presente, uma melhor compreenso e actuao, preparando com maior solidez os cen-
rios e desafios do futuro.

Mas a utilidade de uma anlise estratgica no termina por aqui. A elaborao de uma estra-
tgia implica conferir-lhe coerncia em todos os passos e nos resultados que se pretendem
atingir. Ser muito difcil obter os objectivos propostos partindo de tcticas desordenadas, a
curto prazo, que apontem em todos os sentidos. Ser ainda mais difcil alcanar resultados
transformadores e sustentveis que permitam tambm a inovao social. Estes so, assim,
as mais valias resultantes da formulao de uma estratgia.

DEFINIO E DELIMITAO

No se trata de inventar um novo conceito de estratgia. Etimologicamente, esta palavra
provm do grego e referia-se ao colgio de dez pessoas (estrategas) responsveis pelas
questes militares. Refere-se, assim, ao perodo da Grcia Clssica e ao papel desempenha-
do por quem se ocupava da organizao castrense. At certo ponto, estas origens marcam
os contedos e atributos deste conceito. Por esta razo, o estratega definido em muitos
dicionrios como o oficial, o capito, o general, o lder que projecta e dirige as grandes
manobras dos exrcitos.

Mas a palavra "estratgia tingiu-se, igualmente, de cores mais civis e polticas. Assim,
identificada como a capacidade de coordenar as foras econmicas, sociais e polticas, para
conseguir os objectivos de um estado, de um grupo e de um partido no caso de uma estra-
tgia parlamentar, por exemplo. Fala-se tambm da arte de reunir aces em nome de uma
finalidade, da habilidade para dirigir um assunto e na teoria de jogos; seria a pauta estabele-
cida por um jogador partindo de determinadas probabilidades. Existem, inclusivamente, teo-
rias que insistem na estratgia como forma de conhecimento ou como "cincia que orienta
as actuaes no campo empresarial, desportivo, informativo, etc. Outros pontos de vista
atraem a ateno sobre o conjunto de regras, jogadas e decises, atravs das quais um
jogador, uma equipa, uma empresa, uma colectividade, conseguem alcanar a vitria, domi-
nar um mercado ou alcanar uma soluo.
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Parece, assim, evidente que a estratgia possa ser uma capacidade ou uma habilidade, em
certa medida, uma arte, ou uma cincia relacionada com o poder de coordenar e conjugar
esforos, geralmente colectivos, de forma a perseguir e alcanar determinados objectivos,
determinadas solues. Aplicado ao campo da luta contra a excluso social escala local,
este factor poderia indicar uma certa delimitao do conceito de estratgia.

Estes factos esto relacionados com uma das mltiplas definies da palavra tctica, uma
vez que pode constituir uma habilidade ou um disfarce para alcanar determinado fim. Este
conceito tem, igualmente, conotaes militares, tendo-se estendido a sua utilizao at aos
domnios civis. No primeiro caso, comum falar-se em movimentos tcticos quando se faz
referncia a uma parte das tropas, num perodo limitado e quando ocorrem em batalhas par-
ciais. Podem-se perder muitas batalhas tcticas ganhando, do ponto de vista estratgico, a
guerra. Se isto se aplicasse, por exemplo, s aces de luta contra a excluso, significaria
que a distino entre estratgia e tctica estaria relacionada com o volume, ou seja, a quan-
tidade de meios, o nmero de pessoas implicadas, o tempo e a finalidade.

Pode ser igualmente til no confundir estratgia com metodologia. A metodologia o modo
ordenado de fazer as coisas; no campo da investigao, diz respeito aos procedimentos que
permitem a anlise dos fenmenos. Algumas metodologias abrangem determinados elemen-
tos estratgicos podendo, assim, surgir alguns mal-entendidos e, por vezes, tambm as pre-
tenses quase sempre formais do ordenamento da interveno.

TIPOLOGIA DE ESTRATGIAS

Muitas vezes as estratgias so estruturadas de acordo com os grupos alvo. Concentra-se,
assim, a actuao na populao de mais idade ou nas crianas e nos jovens, nos desempre-
gados, nos incapacitados, nas minorias tnicas, etc. Isto tem vantagens, uma vez que permi-
te afinar as medidas, conhecer melhor a situao destas populaes, definir os objectivos de
forma mais adaptada, e avaliar os resultados quantitativos. Mas tem tambm inconvenien-
tes. O primeiro o facto do fenmeno a combater (pobreza, doena, desiquilbrios ambien-
tais) afectar, essencialmente, o conjunto da populao, mesmo sendo em maior ou menor
grau, e possuir uma forte dimenso territorial; O segundo o facto do conjunto de solues
por colectividades no fornecer, habitualmente, uma sada integral; O terceiro que, salvo
excepes, os actores institucionais e scio-econmicos no esto organizados por colectivi-
dades especficas, enquanto podem existir grupos de presso que tenham esta organizao e
vejam, assim, aumentado o seu poder e a sua expresso corporativa, caso a estratgia se
organize em torno deles, aumentando o risco de um tratamento desigual dos grupos no
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contemplados. O quarto que quando se actua dando um maior nfase s colectividades
tende-se a afast-las do resto da sociedade, no sendo trabalhadas as relaes com outros
grupos. Estes inconvenientes no devem diminuir a importncia deste tipo de formulaes
estratgicas e, s vezes, pode ser til que, no seio de uma estratgia global, sejam contem-
plados determinados grupos.

Nos pargrafos anteriores foram referenciadas diversas tipologias estratgicas. convenien-
te salientar aquelas que se diferenciam segundo os seus objectivos e, de certo modo, os
resultados que pretendem atingir. As estratgias so habitualmente distinguidas entre repro-
dutoras, paliativas e emancipadoras.

possvel imaginar uma interveno reprodutora onde tambm sejam tomadas medidas
paliativas dos efeitos mais perniciosos e que, ao faz-lo, sejam estabelecidas determinadas
condies para que os excludos se auto-organizem. Pelo contrrio, no impossvel que
determinadas intenes emancipadoras comecem a actuar sobre as situaes mais graves.
, igualmente, importante salientar o crescente desenvolvimento das estratgias preventi-
vas. Elas provm do sector da sade e da educao. Esta anlise preventiva pode ser utiliza-
da pelas estratgias reprodutoras, paliativas e emancipadoras, sintetizadas no seguinte qua-
dro:

TIPOLOGIA DE ESTRATGIAS
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Reprodutoras

Paliativas Emancipadoras
Filosofia implcita A excluso (ou a pobre-
za) existir sempre.
Estmulo diferencial.
Caridade e doao
filantrpica
Empowerment
Representao social da
excluso
A excluso est inscrita
nos comportamentos e
capacidades
A excluso atinge os
mais fracos
Fenmeno histrico
transformvel
Objectivos implcitos Manter limites de exclu-
so
Aliviar a excluso Autonomia individual e
colectiva
Objectivos explcitos Atacar os efeitos mais
graves
Atacar as causas da
excluso
Tratamento dos exclu-
dos
Da recluso ao controlo
difuso
Paternalismo.
Assistencialismo.
Mobilizao dos
excludos e cidadania
Foras As potentes alianas e a
cumplicidade dos no
excludos
A m conscincia
individual e colectiva e
a evidncia dos
Os primeiros
interessados so os
excludos
Riscos A insuficincia Insuficincia de meios e
reproduo peridica
(Mito de Ssifo)
As causas so
dificilmente alcanveis.
A lentido dos
processos de
consciencializao e de
Temporalidade Longo prazo Curto prazo, cclico Longo prazo

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Retirada de um exemplo de plano de combate excluso social.
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No quadro anterior explica-se de que forma estes trs tipos de estratgias se definem, em
termos da sua filosofia implcita, a representao social que os inspira, os seus objectivos, o
tratamento que normalmente concedido aos excludos, quais as suas foras e riscos, e qual
o marco temporal em que se movem.

Partilham este tipo de estratgias com as paliativas, e ainda com as emancipadoras, quando
consideram o carcter estrutural da excluso, embora para as duas primeiras no seja poss-
vel, e s vezes nem sequer desejvel, atacar as causas mais profundas. Nas estratgias mais
paliativas, pretende-se acabar com as feridas mais flagrantes da excluso, intervir para aju-
dar os mais fracos e os mais afectados por esta excluso, devido falta de conscincia indi-
vidual ou colectiva. Exemplos deste tipo de estratgias so as aces efectuadas perante as
catstrofes naturais (terramotos, grandes secas, incndios, etc.) ou as catstrofes provoca-
das pelo homem (guerras, deportaes, escassez de alimentos, etc.). Caracterizam-se pela
procura de impactos rpidos que melhorem os nveis de subsistncia, mas podem, igualmen-
te, possuir um maior alcance englobando aspectos de sade pblica (epidemias, mortalidade
infantil, doenas infecciosas, etc.), urbansticos (reconstruo de habitaes, bairros de lata,
etc.), escolares (analfabetismo, etc.), culturais (campanhas pontuais contra a xenofobia,
etc.).

FACTORES A CONSIDERAR NUMA ANLISE ESTRATGICA

No h receitas mgicas na hora de analisar uma estratgia e, em muitas ocasies, a sua
origem surge atravs da vontade de actuao, ou da prtica e experincia anteriores ou da
comparao com outras ou da deciso de no voltar a cometer os erros efectuados. Pois
bem, h dezenas de factores que incidem sobre as estratgias, mas quais so os mais impor-
tantes a considerar no seu planeamento?

A componente do contexto no qual a aco se vai desenvolver muito importante. Uma
estratgia no pode ser definida fora do contexto. Esta pode constituir um obstculo e at
neutralizar a estratgia delimitada ou, pelo contrrio, pode auxili-la e at incentiv-la. Para
alm disso, o conjunto de factores externos aco influencia as suas condies internas. E
por isso, essencial considerar a reciprocidade e as interaces entre eles. de facto difcil
imaginar grandes avanos concretos sem que as circunstncias exteriores sejam modifica-
das. E, pelo contrrio, por vezes, no interior de uma aco, surge um entrave que marca um
retrocesso. necessria uma vigilncia constante destes processos e, sempre que possvel,
antecipar e prevenir, protegendo-se previamente face s tempestades.

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O tempo um recurso, geralmente escasso, que se pode converter num aliado ou num
adversrio. Num aliado porque, sem ele, no h avaliao e esta desempenha um papel pri-
mordial na verificao da pertinncia e resultados das aces. Elas exigem tempo para
desenvolver as fases distintas e funes cclicas. O decorrer do tempo, quando bem utiliza-
do, converte-se numa possibilidade de apropriao sucessiva daquilo que se est a realizar.
Dificilmente se conseguem obter grandes resultados em ciclos curtos, mas uma boa e
paciente estratgia deve contemplar avanos significativos nos prazos precisos e muito
importante que, a curto prazo, se obtenham resultados. Isto pode ser de grande valor para
os fornecedores de fundos, para os actores e para os prprios excludos. Em termos de acu-
mulao de vitrias parciais, esto, assim, criadas as condies de sucesso.

Mas o tempo pode ser, igualmente, um adversrio, porque o mais frequente correr atrs
dele. So impostos determinados ritmos a cumprir, so definidos objectivos inalcanveis, os
prazos so pouco razoveis e a aco transforma-se numa corrida de obstculos que deixa
exaustos os atletas na primeira volta do circuito. Assim se explica o interesse em estabelecer
metas intermdias (benchmarking) e de fazer clculos temporais, o mais correcto possvel,
entre aquilo que se pretende fazer e aquilo que se pode fazer.

A outra coordenada clssica o espao. bem conhecido o lema de que quem joga em casa
ganha a partida e que uma boa sada de xadrez pode significar uma vantagem bastante con-
sidervel. Depois, necessrio saber mover as peas. Ou seja, h que ter em conta que a
estratgia tem de se adaptar ao territrio.

muito importante conhecer bem o territrio, no apenas fsico, com os meios e carncias
que possui, a sua organizao interna e a sua dependncia. Planificar uma estratgia num
espao com delimitaes administrativas, jurdicas ou institucionais, no o mesmo que pla-
nific-la num local onde estas delimitaes no existam, se sobreponham ou onde haja divi-
so do espao.

Tanto o tempo como o espao, podem ter conotaes e adeses especficas para as colectivi-
dades. Outra componente estratgica diz respeito combinao entre objectivos, meios e
resultados. A partir da definio de estratgia, elaborada a sua relao com o volume, com
o tamanho, mas, sobretudo, o equilbrio entre aquilo que se procura, os meios utilizados e os
efeitos alcanados. por isso que os verbos coordenar, articular, conjugar, dar coerncia,
so verbos muito utilizados no vocabulrio estratgico. Assim, para conseguir resultados
duradouros, uma estratgia deve saber conjugar objectivos razoveis e alcanveis, com os
recursos adequados. E, para isso, conveniente pr de lado, no apenas finalidades grandio-
sas e ambiciosas, como tambm objectivos minimalistas. As primeiras porque, sendo quim-
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ricas, podem acabar em posies demaggicas, "queimando as energias daqueles que a elas
se entregam, e os segundos, porque no bom ficar pelo caminho, quando possvel alcan-
ar mais.

Outro factor fundamental o conhecimento das prprias foras e debilidades. Sem ele, difi-
cilmente se pode elaborar uma estratgia e muito menos, desenvolv-la. E mesmo no sen-
do fcil, necessrio dedicar tempo e energia para obter uma viso permanente e renovada
das capacidades, sem se enganar em relao aos prprios limites de cada um. Isto permite
encontrar uma identificao, com base nestes valores, ideias, formas organizativas e medi-
das que caracterizam a prpria actuao, e lhe conferem um valor acrescentado especfico e
diferencial relativamente a outras equipas e actuaes.

Saber, igualmente, identificar os pontos fortes e as debilidades dos outros e de ns prprios,
permite estabelecer relaes mais razoveis e objectivas com eles, alianas e complementa-
ridades, a curto e a longo prazo e, quando necessrio, saber o que esperar, quando houver
necessidade de manter uma oposio devido s possveis incompatibilidades estratgicas.
Nestes casos fundamental calcular previamente qual a relao de foras e quais sero as
consequncias positivas e negativas dos eventuais conflitos. Muitas vezes prefervel tor-
narmo-nos mais fortes, ou aguardar alturas mais propcias, do que experimentar batalhas
incertas, com custos incalculveis, ou que nos conduzam a recuos, quando foram j dados
passos significativos. Paralelamente, no necessrio esperar sempre pelas melhores oca-
sies e muito menos, retroceder, deve-se, pelo contrrio, procurar dar passos em frente,
sustentados e duradouros.

Por fim, neste Quadro de Orientao Estratgica, necessrio no esquecer que, para avan-
ar sem perdas existem determinados princpios. So, efectivamente, como bssolas que
permitem manter um marco de referncia e uma orientao. A participao, as parcerias, a
aproximao territorial e a integralidade das aces foram e so utilizadas por milhares de
actuaes e projectos em todo o mundo. Estes princpios combinam-se com determinadas
funes cclicas: diagnstico, planificao, execuo, acompanhamento e avaliao e ajusta-
mento.

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2.2. Elaborao de um plano estratgico com recurso anlise SWOT

Anlise SWOT: apreenso do conceito e aplicao a casos concretos. Concepo do plano a partir das concluses
retiradas da anlise SWOT. Qualidade dos sistemas de execuo e acompanhamento. Qualidade e exequibilidade
dos indicadores propostos. Razes do insucesso de muitos planos, programas e projectos. Anlise de alguns casos
reais e apreciao crtica participada pelos formandos.

Os tempos esto incertos no s para os negcios mas para tudo o que o planeamento, no
mundo. Se uma reflexo estratgica sempre foi importante, actualmente so vrios os facto-
res que fazem com que se tenha tornado imprescindvel a qualquer negcio. O aumento da
exigncia dos clientes e a sua pouca fidelizao assim como o clima de desacelerao eco-
nmica so s alguns exemplos. assim essencial dar muita ateno anlise da empresa,
organizao ou actividade no seu meio envolvente.

Basicamente, uma anlise SWOT permite fazer isto mesmo. Como tambm muito aplicada
em empresas vamos adoptar uma linguagem "empresarial.

Antes de comear a trabalhar com esta ferramenta so necessrias duas etapas:

a) Descobrir os factores crticos de sucesso: tratam-se das actividades e dos elementos
da gesto nos quais a empresa tem que ser excelente, tem que ter um desempenho
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acima do dos concorrentes. Ou seja, a empresa tem que identificar com preciso
quais so as variveis, dos produtos ou dos servios, s quais os clientes do mais
importncia e que esto, ou no, presentes nas propostas dos concorrentes. Assim,
necessrio, nesta fase, responder a duas questes:

Como e porque que os clientes compram
Com que propostas se posicionam os concorrentes no sector?

b) Identificar as competncias centrais da empresa: analisando a empresa, importante
saber como so avaliadas pelos clientes as suas vantagens em relao aos concorren-
tes. Por exemplo, se os produtos vendidos pela empresa tm uma embalagem de alta
qualidade mas os clientes no lhe do importncia, esta no , claramente, uma
competncia decisiva. Muitos so os itens a estudar. No entanto, h trs caractersti-
cas essenciais que devem possuir as competncias centrais:

Devem contribuir para criar valor para os clientes
Devem ser difceis de imitar
Devem permitir e at facilitar o acesso a novos mercados

O que a anlise SWOT?

A anlise SWOT uma forma muito difundida de fazer o diagnstico estratgico. O que se
pretende definir as relaes existentes entre os pontos fortes e fracos com as tendncias
mais importantes que se verificam na envolvente global, seja ao nvel do mercado global, do
mercado especfico, da conjuntura econmica, das imposies legais, etc. O modelo SWOT
tambm conhecido como o modelo de Harvard, j que a sua metodologia se baseia no mode-
lo de Harvard.

SWOT a juno das iniciais (em ingls) dos quatro elementos-chave desta anlise estrat-
gica. A saber:

Strenghts - pontos fortes: vantagens internas relativas;
Weaknesses - pontos fracos: desvantagens internas relativas;
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Opportunities - oportunidades: aspectos positivos da envolvente com o potencial de
fazer crescerem a vantagem competitiva;
Threats - ameaas: aspectos negativos da envolvente com o potencial de comprome-
ter a vantagem competitiva.

A ideia a de avaliar, atravs de uma reflexo aprofundada na qual devem participar todos
os gestores de topo da empresa, quais so estes elementos. Previamente, ser necessrio
reunir uma srie de informaes:

Internas, para os pontos fortes e fracos,
Externas, para as oportunidades e ameaas (aqui necessrio viso e bom-senso).

Finalmente, necessrio construir um quadro com estes quatro elementos: de um lado os
pontos fortes e fracos e do outro as oportunidades e ameaas.

Pontos Fortes

Pontos Fracos

Oportunidades

Ameaas

Em cada uma das interseces do quadro deve-se colocar as sugestes relevantes. Neste
ponto, um reparo importante: Muitos gestores confundem oportunidades e pontos fortes
ou ameaas e pontos fracos. preciso recordar que as oportunidades e as ameaas referem-
se envolvente externa enquanto que os pontos fortes e fracos tm a ver com a situao
actual (da empresa, da organizao, da regio, do sector de actividade,...) e decorrem, por-
tanto, de uma anlise interna.
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A formulao de objectivos

A elaborao do diagnstico estratgico atravs do modelo SWOT deve levar formulao de
objectivos estratgicos. bvio que os objectivos que forem definidos devem ser consent-
neos com as concluses a que se chegou no ponto anterior.

Existem alguns princpios que no podem ser esquecidos quando se elaboram e escolher as
metas a atingir:

Coerncia horizontal: Os objectivos dos rgos situados no mesmo nvel organizacio-
nal devem estar em consonncia e ser coerentes entre eles para evitar conflitos e
incompatibilidades.
Coerncia vertical: Os objectivos de um nvel organizacional devem ajudar realiza-
o dos objectivos do nvel organizacional imediatamente superior.
Comunicao total: Os objectivos globais da organizao devem ser conhecidos e
compreendidos por todos os nveis hierrquicos da empresa.

Por outro lado, para ser eficaz e levar de facto a resultados teis, preciso que:

Esteja definido um horizonte temporal: os resultados devem ter um timing preciso
Seja escolhido um responsvel,
Se defina uma unidade de medida para avaliar os avanos dos vrios objectivos
Os objectivos estejam quantificados.

Como transformar uma ameaa em oportunidade

Uma ameaa, portanto um factor externo negativo no necessariamente uma m notcia.
De facto, ele pode provocar o aparecimento de um novo ponto forte. Para isso, os gestores
devem perceber como este novo facto (como por exemplo, imposies legais mais restritivas
sobre os produtos) pode ser explorado de modo a retirar um benefcio real. O aparecimento
de um novo produto inovador por parte de um concorrente, pode tornar-se num novo con-
junto de capacidades. Normalmente so as empresas maiores que tm mais capacidade para
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reagir de forma positiva s constantes ameaas que se colocam. No entanto, muitas PME
tambm podem ganhar neste jogo.

Assim, quais as condies para que uma ameaa possa ser transformada em oportunidade?

Tem que haver uma viso estratgica para avaliar correctamente as ameaas como sendo
oportunidades escondidas.
So necessrios recursos, financeiros, materiais e humanos para poder executar as altera-
es (por exemplo, o lanamento de um novo produto)
Finalmente, h que reagir com rapidez. As empresas ou regies concorrentes podem tam-
bm ter visto a oportunidade latente.

A nova anlise SWOT

Retomando o que foi exposto anteriormente, possvel dizer que as ameaas (Threats), em
certos casos, no so mais do que oportunidades no futuro prximo. Assim, a nova anlise
SWOT substitui o factor "ameaas" ("Threats") pelo factor "tempo" ("Time"). A componente
temporal cada vez mais importante na estratgia. Muitas das ameaas, tipicamente a
entrada de produtos concorrentes melhores no mercado, podem ser equacionadas como uma
avaliao de quando que se deve introduzir novos modelos dos produtos j existentes.

A eliminao do factor "ameaas do raciocnio estratgico leva a uma abordagem mais posi-
tiva mas tambm pr-activa. As organizaes devem, antes do mais, fazer um esforo para
melhorar as suas competncias. S desta forma estaro aptas a tirar o mximo proveito das
oportunidades que vo surgir. Tudo uma questo de decidir qual o timing mais apropria-
do para efectuar as alteraes necessrias aos produtos, ou aos servios propostos. Refira-se
que este timing muito varivel de sector para sector. O quadro exposto anteriormente
assim alterado para o seguinte:

Oportunidades a Curto/
Mdio Prazo

Oportunidades a Mdio/
Longo Prazo

Pontos Fortes

Pontos Fracos

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Refira-se, finalmente, que h tambm quem prefira a designao "oportunidades e risco"
abordagem clssica de "oportunidades e ameaas".

Assim, a anlise SWOT, ou seja a anlise dos pontos fortes e fracos, das oportunidades e das
ameaas, um instrumento precioso para qualquer organizao, no necessariamente uma
empresa. Permite-lhe fazer o ponto da situao, com o grau de profundidade que pretende e
construir uma grelha para as decises estratgicas a tomar, no presente e no futuro.

2.3. Formao de estratgias organizacionais; as tipologias estratgi-
cas

Conceito, construo e formulao de estratgias organizacionais. Tipologias. Adequao da estratgia dos progra-
mas: anlise dos resultados das avaliaes anteriores, validade da avaliao ex-ante e apreciao da pertinncia e
coerncia da estratgia.

Esta matria tratada no captulo 4 e completada durante as sesses de formao

2.4. Estratgias pblicas e estratgias privadas. Modelos de deciso
estratgica

Estratgias pblicas e estratgias privadas: possibilidades e vantagens da conciliao. Parcerias pblico-privadas.
Objectivos, caracterizao e exemplos. Modelos de deciso estratgica. Os critrios de qualidade MEANS na avalia-
o das estratgias e programas pblicos: informao suficiente, pertinncia do alcance, adequao metodolgica,
fiabilidade dos dados, validade da anlise, credibilidade dos resultados, imparcialidade das concluses, clareza.

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3. As dimenses do planeamento nos servios pblicos

3.1. A dimenso estratgica das polticas pblicas

As polticas pblicas e as estratgias de desenvolvimento. Desafios e aspectos metodolgicos para a refor-
ma/inovao na Administrao Pblica. Polticas de suporte gesto do sistema de inovao. Clarificao e reorien-
tao da misso dos organismos. Consequncias para o modelo de gesto. Metodologias de interface inter-
institucional.


3.2. A legitimao do planeamento pblico: planos de actividade,
objectivos estratgicos, plurianuais e anuais, indicadores de
desempenho, definio de competncias

Planear no sector pblico. Elaborao de planos de actividade a partir de um conjunto coerente de objectivos e de
uma estratgia pertinente. Apreciao dos meios e reviso dos objectivos. Fases principais de avaliao: ex-ante,
intercalar e ex-post. Avaliao ex-ante dos programas em que se decompe o plano. Validade da avaliao ex-ante
dos pontos fortes, pontos fracos, ameaas e oportunidades (potencialidades) do Estado, regio ou sector em causa.
Finalidade da avaliao intercalar no contexto das polticas estruturais. Os elementos fundamentais da avaliao
intercalar: pertinncia dos indicadores relativamente aos objectivos globais, especficos e operacionais, adequao
dos indicadores ao acompanhamento do impacto a nvel da igualdade de oportunidades entre homens e mulheres,
do ambiente e de outros temas horizontais, cumprimento dos procedimentos e prazos de recolha de dados e, final-
mente, utilidade dos indicadores para uma avaliao eficaz. avaliao ex-post: a medida da realizao dos objecti-
vos iniciais. Critrios e indicadores de desempenho. Eficcia e eficincia das medidas e intervenes. Impactos eco-
nmicos, sociais e ambientais.


3.3. O planeamento da mudana nos servios pblicos: diagnstico,
processo e aco

Diagnstico da situao de partida e mudanas a introduzir. Processo participativo no planeamento da mudana. A
avaliao do desempenho.

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Um modelo de avaliao na administrao pblica

Enquadramento da Reforma da Administrao Pblica

Aumentar a qualidade e a eficcia dos servios pblicos

Enquadramento da Reforma da Administrao Pblica (objectivos):

Aumentar a qualidade e a eficcia dos servios pblicos mais cleres, geis, simples,
adequados, disponveis e acessveis.

Aumentar os nveis de eficincia da Administrao Pblica

optimizao do consumo dos recursos financeiros, humanos, tecnolgicos e infra-
estruturais, associados prestao dos servios, sem prejuzo dos nveis de qualidade
e eficcia pretendidos.

Promover a motivao e valorizao dos funcionrios pblicos; formao e qualifica-
o; um novo conceito de avaliao de desempenho, estimulando o mrito.

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"Mrito e qualificao"

Preconiza-se aqui a instituio de "mecanismos sistemticos de avaliao de desempenho,
quer dos servios, quer individuais, assumindo um papel fundamental no reconhecimento e
estmulo do mrito individual de cada funcionrio da Administrao Pblica.

A criao e implementao de um Sistema Integrado de Avaliao do Desempenho da Admi-
nistrao Pblica (SIADAP), com os princpios que lhe esto subjacentes (fixao de quotas,
estabelecimento de benefcios para os desempenhos melhores, etc.), sero seguramente
uma das principais mudanas introduzidas por esta reforma.
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Gesto por Objectivos

Processo de administrao atravs do qual, o superior hierrquico e o seu subordinado, ope-
rando sob uma definio clara das metas e prioridades comuns da organizao estabelecidas
pela gesto de cpula, identificam, em conjunto, as principais reas de responsabilidade do
indivduo e da unidade em termos dos resultados que se esperam deles, e usa essas medidas
para operar a unidade e avaliar as contribuies dos seus membros.

Questes essenciais para a implementao de uma gesto por objectivos

1. Definir claramente a misso da unidade
Ex: resolver os problemas de sade dos utentes (centro de sade)

2. Identificar os stakeholders e os clientes (internos e/ou externos)
Ex: contribuintes; outros servios fiscais da administrao (servio de finanas)

3. Identificar os factores de (in)satisfao dos clientes
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Ex: demora no atendimento (servios municipalizados)

4. Identificar dificuldades nos processos e recursos
Ex: informao sobre professores no informatizada (Departamento Pessoal / DG Ensino
Bsico)

5. Envolver os responsveis dos diferentes departamentos na definio dos objecti-
vos e dos factores crticos para o sucesso

6. Desenhar os objectivos com vertente quantitativa ou qualitativa em tempo e
valor

7. Rever periodicamente os objectivos

8. Envolver especialistas na identificao de objectivos, formao, gesto da
mudana, etc.

Definio de objectivos em cascata
Objectivos do
Organismo
Objectivos do ser-
vio
Objectivos da
unidade
Objectivos do tra-
balhador
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3.4. A nova Gesto Pblica e o planeamento: gesto por resultados,
parcerias pblico-privado, contratos-programa, a nova "accoun-
tability"

Conceito e exemplos de parcerias pblico-privadas. Contratos-programa. Noo de "accountability e sua introduo
nos contratos-programa. A avaliao das polticas pblicas, dos programas e dos projectos. Avaliao do desempe-
nho na funo pblica.

Obs: Esta seco 3.4 baseia-se num texto adaptado da Dr Teresa Antunes intitulado "As parcerias pblico-privado
como vector de mudana. Este texto servir para ilustrar as parcerias pblico-privadas com base num
exemplo real dos EUA.

Pretende-se fazer uma abordagem crtica aos diversos tipos de parcerias, nomeadamente as
parcerias pblico-privado evidenciando as suas vantagens e inconvenientes, essencialmente
na perspectiva de este instrumento poder revelar-se um dos mais importantes vectores na
mudana, nomeadamente pelo envolvimento simultneo e cooperante dos trs eixos essen-
ciais da sociedade: pblico, privado e sociedade civil, tanto no plano da aco como do finan-
ciamento. Esta a via para que o estado assuma o seu papel regulador e para que a socie-
dade civil se torne mais interventora e participativa. A sociedade tem que abandonar o con-
ceito de estado providncia e comear a actuar pela defesa dos seus direitos e interesses,
mas tambm assumir as suas obrigaes enquanto membro activo de um estado de direito.
O presente trabalho tem como objectivo fazer uma abordagem ao que se entende serem os
pilares do novo paradigma urbano, centrando-se na questo do poder local e da sua influn-
cia na reconstruo e revitalizao urbana, explorando as diversas formas de parcerias pbli-
co-privado e como elas podem beneficiar e da gesto do centro e a revitalizao urbana,
enquanto reas fundamentais e interdependentes para recuperar as cidades.
Neste contexto, so apresentadas duas estratgias principais de interveno adoptadas nos
EUA, como sejam os BIDs e o "The Main Street Method, enquanto programas de sucesso e
aplicao nacional que tm por base formas de parceiras pblico-privado e que nos podero
mostrar formas diferentes de pensar e resolver questes pblicas: no apenas pela via do
financiamento mas tambm da atitude pr-activa da sociedade em geral que tende a sentir-
se mais motivada e prxima dos problemas e solues encontrados para um dado meio, seja
ele metropolitano, urbano ou mesmo rural. No se pretende imitar o modelo americano, at
porque as realidades so completamente distintas, quer em estrutura, quer em dimenso;
pretende-se apenas mostrar que possvel encontrar formas alternativas de financiamento e
de resoluo de problemas de ordem pblica atravs do envolvimento e responsabilizao
conjunta da sociedade civil, do poder privado e do poder pblico, assumindo as parcerias
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pblico-privado um lugar de destaque nesta nova forma de organizao que acreditamos ser
o vector fulcral de mudana.
O flagelo do declnio das grandes cidades dos EUA e as preocupaes dos cidados e dos
polticos so genericamente as mesmas: elevado ndice de criminalidade, impostos elevados,
sistema educativo em colapso, assistncia social desadequada e vandalismo associado falta
de segurana nas ruas, para alm do descontrole dos dinheiros pblicos.
Ora um contexto urbano desta natureza naturalmente que coloca qualquer cidade beira do
declnio, sendo que a populao se desloca para outras reas mais atractivas, quer do ponto
de vista econmico, social e mesmo de segurana, o que leva a uma desertificao dos cen-
tros e consequentemente torna essas reas mais atractivas ao vandalismo e expostas cri-
minalidade. Tendo este cenrio de fundo, no basta ser um bom poltico (no sentido de ter
boas e nobres intenes) para conseguir reerguer toda uma cidade e lhe devolver a sua
dinmica e vitalidade. Quaisquer que sejam os ideais polticos do homem que assumir mudar
o estado daquelas cidades, mais do que ter ideias de esquerda ou de direita, ele ter que ter
uma grande coragem poltica e capacidade de liderana de forma a poder reformar onde
preciso, mesmo que isso implique acabar com os poderes instalados e com os favoritismos
desta ou daquela classe que muitas vezes representa o seu prprio eleitorado. Ter ainda
que ter a capacidade de chamar e motivar a sociedade civil a participar activamente e orgu-
lhar-se de viver numa dada cidade.
A qualidade de vida um dos principais motivos de atraco da populao e para a promover
h que envolver todas as vertentes da sociedade no projecto de construo do novo para-
digma urbano que assenta em quatro elementos principais, a saber:
1- Nova abordagem do fenmeno da criminalidade;
2- Reforma da assistncia social;
3- Reforma do sistema educativo.
4- Reinveno do executivo camarrio.

A forma de garantir a segurana dos cidados passa pela preveno da criminalidade ao
invs de actuar depois dos actos consumados, o que d abertura a um novo estilo de poli-
ciamento. A reforma da assistncia social e a reforma da educao passam pela adopo de
novos modelos de poltica social e pelo abandono da ideologia do estado providncia. O exe-
cutivo camarrio pode contribuir para o florescimento das cidades, para a requalificao e
revitalizao dos centros urbanos, cuja inovao principal a adopo das parcerias pblico-
privado.
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As cidades so as estufas da humanidade, so o local onde se desenvolve o potencial huma-
no, pelo que crucial empenharmo-nos na sua requalificao e desenvolvimento, no sendo
pois de estranhar que o declnio econmico do centro das cidades americanas seja conside-
rado um dos problemas mais graves que afectam o pas.
A revitalizao urbana prende-se com a melhoria da componente fsica econmica, social,
cultural, histrica e poltica do centro. O grande objectivo centra-se em aumentar e/ou intro-
duzir melhorias na habitao e na manuteno sustentada da comunidade local pela criao
de zonas de lazer e recreio, comrcio, emprego e oferta de melhores servios de apoio aos
diferentes grupos sociais, desde os residentes e trabalhadores aos meros visitantes.
Em suma, a revitalizao do centro das cidades assume a sua importncia pela melhoria que
traduz na imagem da cidade, pela reutilizao do edificado existente, pela criao de um
esprito de comunidade, pela promoo do pequeno comrcio e da actividade econmica em
geral e porque reduz os custos com a segurana e desencoraja o vandalismo, contribuindo
para a riqueza e investimento local a par com a preservao e continuidade do patrimnio e
da Histria local.
Este processo iniciou-se nos Estados Unidos da Amrica logo a seguir segunda guerra
mundial, mas intensificou-se a partir dos anos sessenta, poca em que a periferia comeou a
abarcar o comrcio, a habitao e consequentemente os empregos e os locais de lazer e
recreio que levariam ao declnio dos centros urbanos.
Os EUA procuraram recuperar as suas cidades actuando em trs reas fundamentais e inter-
dependentes: a revitalizao urbana, as parcerias pblico-privado e a gesto do centro.
As intervenes com vista revitalizao dos centros passaram por quatro tipologias princi-
pais: Pedonizao das principais ruas comerciais; Reconverso dos edifcios histricos em
lojas, restaurantes e locais de lazer; Construo de centros comerciais nos centros das cida-
des; Construo de empreendimentos, desde hotis a terminais de transportes. Para alm
destas reas, temos ainda a acrescentar os centros histricos, a construo de passagens
areas e subterrneas, a gesto comercial centralizada, com ou sem a estratgia de inter-
veno Business lmprovement Districts (BlDs ou reas de desenvolvimento econmico) e/ou
o The Main Street Program (programa da rua central), que sero objecto de estudo detalha-
do neste trabalho pela importncia que assumem na definio do novo paradigma urbano
sob a forma de parcerias pblico-privado.
Nos EUA de hoje sustenta-se a ideia de que o desenvolvimento comercial passa pelo retorno
ao centro da cidade, podendo assumir diversas formas e solues, sem perder de vista o
contexto urbano ou citadino. Uma das solues do novo paradigma urbano assenta nos "des-
tinos comerciais que no so mais do que concentrar no mesmo quarteiro reas de recreio,
restaurantes, unidades residenciais, lojas alimentares e lojas de comrcio especializado. A
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explorao dos nichos de mercado de segmentos especficos que no so cobertos pelos
hipermercados so outra das grandes apostas do centro que est a ter resultados muito
positivos.
Esta uma forma inteligente de captar e manter a habitabilidade do centro das cidades e foi
a forma utilizada na maioria das cidades americanas que conseguiram revitalizar o seu cen-
tro. Porm, h que ter cuidado e bom senso na gesto destas situaes de forma a no se
cair no extremo oposto que seria a concentrao completa no centro e que j questionada
por alguns observadores.
Alguns estudos revelam que o poder de compra muito superior no centro que na periferia o
que est a atrair de novo os supermercados e as cadeias alimentares aos centros das cida-
des. A falta de espao ou o subaproveitamento, quer pela diversidade de interesses dos ml-
tiplos proprietrios, quer pela especificidade das novas necessidades (como seja o lugar
reservado ao estacionamento) uma das principais condicionantes do desenvolvimento
comercial.
As parcerias pblico-privado surgem como instrumento de revitalizao e gesto urbana,
podendo assumir as mais diversas formas e definies: porm, o seu objectivo final , neste
contexto, a criao de laos de cooperao entre diversas entidades (pblicas, privadas, cvi-
cas, voluntariado) de forma a resolver ou solucionar problemas ou a prestar um servio a
nvel local.
As parcerias assumem um papel muito importante pelos resultados que podem atingir quan-
do so bem sucedidas, caracterizando-se pelo seu alto grau de eficincia. Quando se usam
recursos limitados (regionais e locais), a forma mais inteligente de os rentabilizar trabalhar
em colaborao de forma a maximiz-los. Pela sua larga aplicabilidade, as parcerias tanto se
aplicam cidade como rea metropolitana e existem para solucionar problemas distintos.
Por serem de baixos riscos, normalmente no envolve recursos financeiros muito elevados,
alm de que os custos so a repartir pelos diversos parceiros. Por serem plurianuais, os
resultados no so imediatos, inserem-se num processo de longo prazo (de 7 a 10 anos).
Porm, as parcerias so alvo de preocupaes porque: h quem receie a perda de identidade
institucional uma vez que a deciso tomada em conjunto pelos diversos parceiros; existem
dificuldades acrescidas na obteno de consensos por co-existncia de objectivos diferentes;
h uma viso limitada das potencialidades das parcerias e h falta de interaco entre os
diferentes lderes da comunidade.
Estas preocupaes no so de todo negativas, muito pelo contrrio, so uma forma natural
de auto-regular o poder decisrio e de o tornar mais democrtico e justo. Por outro lado, so
uma forma de responsabilizar e partilhar riscos entre o sector pblico, privado e outros sec-
tores da sociedade civil.
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Sintetizando, as parcerias so positivas e importantes porque: criam influncia poltica, criam
redes de suporte, promovem a partilha de custos, promovem o trabalho de equipa, criam
sinergias, promovem a partilha de recursos limitados, aumentam a credibilidade dos progra-
mas, promovem a partilha das responsabilidades e aumentam a eficincia dos servios.
Apresentam-se de seguida os principais tipos das denominadas "organizaes empreendedo-
ras que contemplam diversas formas de cooperao, entre as quais as parcerias pblico -
privado.
Resta salientar que o quadro seguinte apresenta as diferentes formas de financiamento na
prestao de servios que, em geral, so da exclusiva responsabilidade do estado e a nica
fonte de financiamento o errio pblico ou os subsdios.

Organizaes "empreendedoras":
Tipo Estrutura Funes F.F.
Associativas

Privado e selectivo

Liderana e defesa dos interesses
corporativos. Prestao de Servios;
Promotora e trabalha para os membros
Quotizaes

Desenvolvimento

Parceria pblico-
privado
e representativo
Trabalha para o sector publico;
Planeamento e desenvolvimento de
projectos; Mediadora de problemas
contribuies Subs-
dios R.P. e taxas

Organizaes de
Gesto

Semi-pbicas

Melhorar os servios pblicos
Garante servios para gerir o ambiente
do centro
Tributao

Empresas de Even-
tos

Com ou sem fins
lucrativos

Promover actividades de recreio e lazer
Cria, financia e gere eventos
Produtor
Patrocnio
Doaes
Rec. de eventos

Empresas de
Estacionamento

Sem fins lucrativos

Gerir privatizar parques, lotes e gara-
gens pblicas
Promover o estacionamento no centro

contratos

Tendo presente o conceito, as caractersticas e a importncia das parcerias pblico-privado,
ser fcil perceber que elas se tenham tornado uma prtica corrente nos EUA, sobretudo nas
ltimas duas dcadas: a crise fiscal e a necessidade de manter e construir infra-estruturas a
par com a prestao de servios pblicos, foram o motivo maior. O estado tem assumido um
papel cada vez menos activo, actuando atravs de vrios intermedirios.
Tendo em conta o sucesso que este tipo de parcerias tem vindo a assumir e considerando
que os recursos so cada vez mais escassos, acredita-se que este seja o modelo de desen-
volvimento econmico dos prximos tempos.
Acresce referir que as parcerias com objectivos amplos e de longo prazo, normalmente
levam criao de uma nova organizao. O caso da revitalizao comercial dos EUA disso
exemplo, em que as parcerias tm sido formadas com o objectivo final de activar, dinamizar
e desenvolver o centro, conjugando esforos e meios de forma a geri-lo como um todo.
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O conceito de gesto do centro das cidades, tal como tem vindo a ser referido, teve a sua
gnese na necessidade de revitalizao do comrcio e no aparecimento das parcerias pbli-
co-privado. Convm salientar que a revitalizao por si s no seria possvel sem as ditas
parcerias e estas sinergias s por coincidncia funcionariam de forma adequada se no hou-
vesse uma coordenao de esforos, meios e recursos de forma a gerir o centro como um
todo e capacit-lo de condies para competir e se desenvolver, ou seja, se no houvesse a
preocupao com a gesto do centro.
Em 1985 o governo federal dos EUA estabeleceu um protocolo com a IDA (lnternational
Downtown Association) com vista a facultar s cidades a possibilidade de desenvolverem e
implementarem as suas capacidades de gesto com recurso a ajuda tcnica especializada,
nomeadamente em: planeamento e anlise de mercados, planeamento financeiro, gesto e
educao comercial, arrendamento, desenvolvimento organizacional, incentivos ao uso dos
transportes pblicos. Beneficiaram deste projecto 11 cidades com vista anlise prtica da
aplicao do Centralized Retail Management no centro das cidades.
Porm, ao nvel dos EUA as principais estratgias de interveno so os BIOs e os The Main
Street Method, a seguir abordados com algum detalhe.
O BID (rea de desenvolvimento econmico) um instrumento financeiro com vista a forne-
cer uma gama de servios aos proprietrios de uma dada rea geogrfica, atravs da
cobrana de um tributo, de forma a prestar servios essenciais, pblicos ou privados a um
determinado grupo de proprietrios e uma das estratgias de desenvolvimento mais impor-
tantes e de maior implementao, adoptada pelos EUA.
Os BIDs so organizaes com constituio jurdica e dependem da aprovao da sua criao
pelos estados federais e tm como principais benefcios: assegurar servios pblicos suple-
mentares (segurana e limpeza), actuar na defesa dos interesses do centro, adoptar posi-
es colectivas perante o Governo como forma de cooperao, efectuar estudos de investi-
gao e planeamento na rea da demografia e da economia. Sendo organizaes dotadas de
personalidade jurdica, elas tm ainda uma vantagem significativa que a possibilidade de
recorrem a financiamento bancrio ou outro e ainda tm a vantagem de ter poucos empre-
gados a tempo inteiro.
As actividades dos BIDs foram-se alargando ao longo dos tempos e hoje podemos destacar
as suas reas de actuao nos seguintes domnios: Manuteno, Segurana, Publicidade,
Regulamentao do espao pblico, Gesto de estacionamentos e Servios sociais, entre
outros, embora originariamente tenham sido criados para satisfazer necessidades que decor-
riam do aumento da competio por parte das novas superfcies comerciais que iam surgindo
na periferia das cidades a par com a diminuio do volume de negcios comerciais no centro
das cidades, sendo que estes necessitam muitas vezes de recursos financeiros acrescidos
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para fazer face a despesas com infra-estruturas, dado que o edificado do centro normalmen-
te mais antigo e, consequentemente, necessita de intervenes de maior custo.
A implementao de um BID pode ter diversos benefcios, destacando-se entre eles, os ser-
vios pblicos suplementares, nomeadamente pelo recrutamento de pessoal de segurana e
pela limpeza e manuteno de parques e outros espaos pblicos. Destacam-se ainda servi-
os como a limpeza de passeios, remoo de neve, publicidade, promoes, anncios e
reteno e recrutamento de investimentos. A defesa dos interesses do centro, nomeadamen-
te pela tomada de posies colectivas, desenvolvimento e promoo de posies de consenso
e monitorizao e acompanhamento dos servios governamentais constituem outro dos
benefcios fundamentais dos BIOS, promovendo a cooperao entre os diversos propriet-
rios, como seja pela publicidade conjunta e financiamento de servios e apoio a necessidades
especficas. Outro benefcio importante dos BIOS centra-se na rea de Investigao e pla-
neamento, atravs da recolha e anlise de dados demogrficos e econmicos, monitorizao
de progresso, estabelecer e rever objectivos e conceber programas de desenvolvimento plu-
rianuais.
The Main Street Program um Programa nacional com vista a auxiliar as comunidades locais
a desenvolver uma estratgia de revitalizao comercial que estimule o crescimento num
contexto de preservao do centro histrico, ou seja, na criao de um espao agradvel que
estimule os turistas e visitantes a voltar ao centro. Actua em quatro reas principais: rees-
truturao econmica, organizao, promoo e design. A vantagem principal deste progra-
ma reside no facto dele no ser esttico, isto , de se poder adaptar o programa em cada
uma das reas de acordo com as necessidades reais de cada cidade. O objectivo ao nvel da
reestruturao econmica fortalecer a economia locar e atrair novos investimentos. Com a
organizao pretende-se estabelecer a coordenao da estratgia de revitalizao e obter
consensos e cooperao entre os diversos agentes envolvidos no processo. Por fim, ao nvel
do design procura-se dar uma melhor imagem da aparncia fsica de toda a rea comercial,
no apenas pela recuperao do edificado, mas tambm pelo apoio a novas construes e
regulamentao dos espaos pblicos e privados.
O Programa da Rua central no carece de criao jurdica, mas depende da coordenao e
cooperao de esforos locais e estatais. Se, por um lado, a no obrigatoriedade de formali-
zao oficial de uma entidade constitui uma vantagem e simplificao da utilizao deste
programa, por outro, tem desvantagens que se no forem acauteladas podem pr em causa
o seu sucesso, como exemplo disso a impossibilidade de um sistema de financiamento ofi-
cial e a necessidade de uma liderana de tal forma forte que seja capaz de reunir o maior
nmero de consensos, dado que a legitimidade das decises no assenta em organizaes
formalmente (juridicamente) constitudas.
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A estratgia de interveno designada por The Main Street Program caracteriza-se por ter
como princpios fundamentais a interveno abrangente, o progresso incremental, as parce-
rias pblico-privado, o planeamento baseado na aco, a valorizao da singularidade de
cada cidade e a qualidade. Tem por base uma mudana de atitudes e baseia-se na ajuda
mtua.
Da experincia da aplicao do programa da rua central salienta-se que a expanso e a revi-
talizao comercial devem ser sincronizadas com a realizao de melhoramentos no centro
da cidade de forma a evitar o falhano destas iniciativas. Por outro lado h que ter conscin-
cia que o programa se divide em trs fases essenciais e distintas: inicio, crescimento e ges-
to, sendo que cada em casa fase existem necessidades especficas s quais necessrio
estar atento e responder prontamente.
A estratgia de interveno The BIDs criticado por se tentar substituir aos poderes pblicos
(dado progressivamente ter vindo a assumir papis que at ento eram da exclusiva gesto
pblica) e por beneficiar os mais ricos (dado que defende apenas os direitos dos seus `asso-
ciados que so os proprietrios, como seria de esperar.
Porm a forma de tornar os centros mais competitivos e devolver a habitabilidade urbana,
por isso se costuma afirmar que tem mais vantagens que desvantagens e o seu sucesso em
alguns distritos a prova viva desse facto.
A estratgia de interveno The Main Street Program de mbito mais restrito e destina-se
a promover a expanso e revitalizao do comrcio no centro das cidades, pelo que aparece
muitas vezes inserida em programas mais latos. Dada a sua natureza (sem constituio jur-
dica), o seu sucesso depende e necessita de uma liderana forte que assegure a capacidade
de financiamento dada a inexistncia de um mecanismo legal de angariao de fundos.
tambm uma estratgia de interveno muito importante essencialmente ao nvel da preser-
vao do patrimnio histrico e cultural, muitas vezes associado ao centro da cidade.

NOTA FINAL
Myron Magnet no livro "O Novo Paradigma Urbano apresenta artigos interessantes onde se
pode verificar como levada a cabo a gesto poltica das cidades e os efeitos perversos que
muitas vezes o poder informal pode exercer na vida e destino de uma regio. Horizontes
mais vastos, como seja a busca de modelos imparciais para recuperao de uma cidade foi o
objectivo central deste estudo, na medida em que as cidades no se podem desenvolver com
base (apenas) nas ideologias polticas de uma personalidade pblica (poltico), pois, fun-
damental estar atento s situaes reais, procurar as causas dos problemas e adoptar medi-
das correctivas de base, estabelecendo polticas com base em critrios objectivos e de con-
fiana.
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Independentemente das ideologias polticas de cada um de ns, devemos ter presentes
modelos tericos, mas concretos com estratgias de actuao bem definidas e vlidas, de
forma a podermos decidir em conscincia qual o melhor modelo, estratgia ou poltica que se
adapta a uma cidade ou regio em concreto, face sua conjuntura (contexto social, econ-
mico e poltico). Os BlDs e o The main Street Method so estratgias de interveno adopta-
das com elevado grau de sucesso nos EUA e no so mais do que estratgias de revitalizao
comercial dos centros urbanos, conforme se relatou neste estudo. As parcerias pblico-
privado assumem um papel fundamental no sucesso das estratgias adoptadas porque
atravs delas que se consegue mobilizar a sociedade civil e captar o investimento privado
sem deixar de ter como objectivo a prestao de um servio pblico de qualidade.

3.5. O "benchmarking" como metodologia de aprendizagem e de ino-
vao

Noo de benchmarking. Apresentao de exemplos. Tcnicas e instrumentos aperfeioados no planeamento. A
utilizao de programas informticos.

O que o Benchmarking?

O Benchmarking um processo sistemtico e contnuo de avaliao dos produtos, servios e
processos de trabalho de organizaes que so reconhecidas como representantes das
melhores prticas, com a finalidade de introduzir melhorias na organizao.
Eis algumas opinies sobre a metodologia:

"Como muitas das ideias realmente teis, o Benchmarking - estudar as melhores prticas
das outras organizaes e adopt-las para introduzir melhorias na nossa organizao - no
um conceito novo. No entanto, isto no quer dizer que o Benchmarking fcil, Will Miller,
Chairman, Irwin Financial Corporation.

"Chamem-lhe sabedoria ou senso comum, mas quando voc estuda organizaes de exce-
lncia, voc fica com excelentes ideias para a sua prpria empresa", Gary Mise, Benchmar-
king Coordinator, EXXON Company, USA.

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Os princpios do Benchmarking

Sistemtico
O Benchmarking no um mtodo aleatrio de recolher informao, mas trata-se de um
processo sistemtico e estruturado etapa a etapa, com o objectivo de avaliar os mtodos de
trabalho no mercado. Os outputs deste processo proporcionam s empresas comparar os
seus produtos, servios e mtodos de trabalho com os das organizaes representantes das
melhores prticas.

Contnuo
O Benchmarking um processo de melhoria que tem que ser contnuo para ser realmente
eficaz. No pode ser desenvolvido uma vez e negligenciado depois, pensando-se que a tarefa
est concluda. Tem que ser um processo contnuo uma vez que as prticas esto em per-
manente mudana. As organizaes representantes das melhores prticas no so estticas,
vo com certeza prosseguir num esprito de melhoria contnua, no deixando que a concor-
rncia as alcance. Assim, corre-se o risco de o trabalho desenvolvido na medio do desem-
penho das organizaes representantes das melhores prticas, fique rapidamente desactuali-
zado. Os profissionais de hoje compreendem que o mundo empresarial e institucional est
em permanente mudana.

Avaliao
A palavra Benchmarking deriva do mtodo usado para medir um terreno, em que um marco
serve como ponto de referncia para se estabelecer uma posio ou altitude no levantamen-
to topogrfico. Na realidade, o objectivo imediato do Benchmarking avaliar um processo,
logo necessariamente, as medies so parte constituinte e essencial deste processo.
As medies podem ser executadas de duas formas. As prticas podem ser quantificadas de
forma a possibilitar uma medio analtica da diferena, quantificando-se o tamanho da
oportunidade. E, por outro lado, podem ter uma natureza qualitativa, descrevendo neste
caso a oportunidade da mudana para as melhores prticas. Sendo importante e tradicional
tentar obter medies analticas, evidente que s com uma anlise qualitativa se consegue
identificar as melhores prticas. A avaliao quantitativa identifica a diferena e a avaliao
qualitativa identifica o porqu da diferena.

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Produtos Servios e Processos
O Benchmarking pode ser aplicado a todos as vertentes de um negcio ou actividade. Pode
ser aplicado aos produtos e servios bsicos, ao processo para obter esses produtos e a
todos os processos, prticas e mtodos que constituem o suporte para conseguir que os pro-
dutos e servios cheguem de forma eficaz ao cliente (ou ao cidado). Em todos os processos
existem outputs que correspondem s necessidades do cliente, quer ele seja interno, exter-
no, consumidor ou utilizador.

Melhores Prticas
O processo de Benchmarking concentra-se nas actividades com mais xito. No entanto, este
no deve ser dirigido somente aos concorrentes directos dos produtos ou servios. De facto,
poder cometer-se um erro, uma vez que eles podero ter prticas menos atractivas. O
Benchmarking deve ser direccionado para aquelas empresas ou actividades que so reconhe-
cidas como as melhores na actividade, como por exemplo, os bancos no que respeita a erros
de processamento de dados. Nem sempre fcil encontrar os parceiros para o processo de
Benchmarking. necessria uma investigao cuidada para encontrar estes os parceiros.

Melhoria
A melhoria da organizao o objectivo final do Benchmarking. No fazia sentido se assim
no fosse, pois trata-se de um processo consumidor de tempo e recursos, que deixaria de ter
algum interesse se no fosse de alguma forma proveitoso para a organizao. O Benchmar-
king constitui um compromisso com o princpio da melhoria contnua, pois possibilita-nos
utilizar a informao recompilada de variadas formas de maneira a produzir um efeito signifi-
cativo nos processos das organizaes.
Para alm destes princpios bsicos do Benchmarking existe um aspecto que convm realar.
O Benchmarking uma prtica baseada na reciprocidade, na qual todos os participantes
beneficiam da partilha da informao. A ideia de que bom para todos, fundamental, caso
contrrio rapidamente algum dos parceiros desiste.

Benefcios do Benchmarking

Os benefcios que uma organizao poder tirar do processo de Benchmarking, esto relacio-
nados com:
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Aumento da probabilidade de satisfazer as necessidades dos clientes ao entender a
identificao das suas necessidades como um processo da organizao;
Estabelecimento de objectivos (metas) eficazes ao forar a organizao a manter um
permanente enfoque no ambiente externo e assegurar a sua adaptao;
Conseguir a verdadeira produtividade ao envolver os colaboradores, a todos os nveis,
em resolver os problemas da organizao;
Garantir a competitividade ao entender e conhecer a concorrncia e os clientes;
Permitir a implementao das melhores prticas nos processos ao procurar a aprendi-
zagem das prticas usadas por organizaes que so reconhecidas como melhores;
Aumentar a motivao ao encorajar a organizao a procurar metas realistas e a
mudar as prticas de trabalho existentes, que em outra situao teriam que ser
impostas. Facilita a interiorizao nos recursos humanos da organizao da necessi-
dade da mudana, dando um senso de urgncia para a melhoria.

Factores crticos de sucesso

O comprometimento da alta direco para com o Benchmarking ter que ser traduzido numa
postura que envolva aspectos como:
Vontade de mudar;
A interiorizao que a concorrncia est em permanente mudana;
Boa vontade para partilhar informao com os parceiros de benchmarking;
Esprito aberto para novas ideias, criatividade, inovao;
Promover a institucionalizao do Benchmarking.

Tipos de Benchmarking

O Benchmarking permite a anlise e a melhoria dos processos chave de uma organizao, a
valorizao do principal em vez do acessrio, a melhoria no desempenho e o aumento da
rentabilidade. A fora do Benchmarking concentra-se no facto de possibilitar a tomada de
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decises baseadas em factos e no em intuies e apresenta um potencial enorme de benef-
cios, quando usado como um processo contnuo, identificador de reas de potencial mudana
e como um processo de medio para monitorar as melhorias atingidas.

Benchmarking governamental, caracterizado pela comparao da eficincia das vrias
polticas entre pases. Actualmente, na comunidade europeia
existem vrios processos em curso.

Benchmarking sectorial caracterizado pela comparao da eficincia inter e intra secto-
res de actividade

Benchmarking Interno caracterizado pela comparao da eficincia entre funes seme-
lhantes em vrias instalaes, departamentos ou divises, sendo
que, no caso das multinacionais particularmente notrio.

Benchmarking Competitivo anlises competitivas identificam diferenas no desempe-
nho das organizaes, em vertentes como a produtividade, o
crescimento, os custos, investimentos e inovao.

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Benchmarking Funcional caracterizado por ser investigada uma funo ou processo espe-
cfico, no sendo necessrio comparar-se somente com as
empresas concorrentes.

Benchmarking Genrico aborda grupos de tarefas ou funes em processos mais com-
plexos que atravessam a organizao transversalmente e que
so encontrados facilmente em outras empresas, como por
exemplo, o processo desde a entrada de um pedido do cliente
at entrega do produto.

Metodologia de implementao de um processo de Benchmarking

O processo de implementao est dividido em cinco fases, que por sua vez, esto subdividi-
das em actividades e estas em tarefas. As cinco fases deste processo so:

Planeamento
Identificao do item
Obter o apoio da Direco
Desenvolvimento do sistema de medida
Desenvolvimento do plano de recolha de informao
Reviso dos planos
Caracterizao do item

Recolha interna de informao
Recolha e Anlise de Informao Publicada Internamente
Seleccionar potenciais parceiros internos
Caracterizao do item em cada parceiro
Recolha Interna de Dados
Realizao de visitas aos parceiros
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Recolha externa de informao
Como j foi dito, as actividades constituintes desta fase so uma repetio das descritas na
fase anterior, estando dividida para efeitos de concepo em duas grandes actividades:
Recolha de informao publicada externamente
Recolha de dados externos

Melhoria do desempenho do item
Esta fase no mais do que decidir quais as melhores prticas a aplicar e a sua metodologia
de implementao critica, pois requer anlises muito cuidadas de grande quantidade de
informao recolhida, bem como a interpretao dos elementos num contexto que o da
organizao. Envolve:
Identificao das Aces Correctivas,
Desenvolvimento do Plano de Implementao,
Obter a Aprovao da Soluo,
Implementao e Verificao da Soluo,
Melhoria contnua.
Nesta altura aps terem sido alcanados os objectivos a que se propusera, a organizao
tem duas alternativas: direccionar os esforos para a melhoria de outro item e nada fazer
pelo primeiro ou continuar a trabalhar na melhoria do desempenho do item.

Quando se abandonam os esforos de melhoria contnua, o melhor que pode acontecer que
o desempenho se mantenha estvel. No entanto, as organizaes concorrentes podero
estar a trabalhar em melhoria contnua, o que vai provocar num futuro prximo, um novo
desvio negativo no desempenho do item. claro que prefervel continuar os esforos de
melhoria do item, para tal devero ser realizadas duas actividades:

Manuteno da base de dados
Implementao da melhoria contnua do desempenho
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Casos de sucesso (citaes):

Na Federal Express, o capital intelectual de toda a nossa gente o nosso recurso mais
valioso. por isso, a aprendizagem rpida to importante na Federal Express e em outras
organizaes que tm que conseguir mudanas rpidas. Estudar e aprender com as melhores
prticas de uma importncia crtica, para todos aqueles gestores que desejam levar a sua
organizao para o crculo dos vencedores, Michael E. Reed, Managing Director of Opera-
tions Audit and Quality, Federal Express, 1990 Malcolm Baldrige Nacional Quality Award
Winner.

Aprendendo atravs do Benchmarking tem sido fenomenal na Ameritech. Os gestores com-
preendem quo insensato pode ser reinventar a roda permanentemente, quando em vez
disso, se pode aprender com os outros na criao de ideias inovadoras para o redesenho de
processos, Orval L. Brown, Process Architecture / Benchmarking Manager, Ameritech.

O Benchmarking tornou-se uma das principais ferramentas para a gesto pela qualidade
total. O processo de Benchmarking, muitas das vezes permite a tomada de conscincia
necessria para levar a cabo as mudanas profundas e radicais no desempenho das organi-
zaes, que normalmente so desesperadamente ambicionadas", Blanton Gogfrey, Chief
Executive Officer, Juran Institute, Inc.

Durante dcadas, o medo da possibilidade da desconfiana, manteve as companhias ameri-
canas afastadas de partilhar ideias, promoverem reunies conjuntas ou mesmo de fazerem
visitas umas s outras. Actualmente os tempos esto a mudar e muitos gestores j com-
preenderam os potenciais benefcios de adaptar as melhores prticas, Arnold J. Lieberman,
Senior Business Development Officer and Vice President, Chase Manhattan Bank.

Para vencer os desafios do amanh, a BC Telecom sabe que tem que competir hoje com os
melhores. Os conceitos inovadores do Benchmarking, em vez das tradicionais solues, tm
sido essenciais para o nosso sucesso, Brian A. Canfield, Chairman and Chief Executive Offi-
cer, British Columbia Telecommunications Company.

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Chamem-lhe sabedoria ou senso comum, mas quando voc estuda organizaes de exce-
lncia, voc fica com excelentes ideias para a sua prpria companhia", Gary Mise, Bench-
marking Coordinator, EXXON Company, USA.

O benchmarking uma ferramenta poderosa, pois pode ser aplicada a todas as funes da
nossa organizao, Roland Loesser Chief financial Officer Sandoz Corporation.

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4. A articulao entre o planeamento e a gesto pblica
As prticas de planeamento e de gesto pblica nos diversos
PALOP

Historial do planeamento econmico e social nos cinco PALOP. Situao actual (organizao, mtodos, instituies).
Exemplos de planos de desenvolvimento concebidos e aplicados em pases africanos.

Falar da histria do planeamento econmico e social nos cinco pases de lngua portuguesa
falar da histria do seu desenvolvimento, das suas instituies, dos seus valores e princpios,
da sua cultura, do seu povo e da sua personalidade. Relatar os ciclos de desenvolvimento
econmico, relatar a histria dos planos, das intenes, das estratgias e dos propsitos
destes povos, bem como dos sucessos e insucessos dos diversos ciclos de planeamento.

Diversas e complexas foram as abordagens feitas aos diversos sectores de crise em cada um
dos pases africanos de lngua portuguesa (PALOP), tal como diversos e variados foram os
resultados conseguidos em cada um deles, por via das diferentes estratgias aplicadas, das
polticas definidas e das regras e procedimentos adoptados.

Os resultados, por sua vez, tiveram impactos diferentes na sociedade civil e nos respectivos
povos, pelo que as reaces divergiram em intensidade, em qualidade e em quantidade, tan-
to pelo bem-estar produzido, como pela riqueza acumulada que se gerou com a histria do
planeamento.

Sendo objectivo de qualquer sistema de planificao gerar mudanas e produzir bem-estar,
condio necessria e imprescindvel que os diversos produtos e servios que resultem deste
processo se direccionem para os consumidores, que so os rbitros destes jogos de trabalho
e de organizao. As novas tecnologias tornam possvel dinamizar e agilizar ainda mais este
processo, passando esta agilizao pelo cultivo de relaes com o consumidor.

Como diz John Peterman, enquanto uma parte for interessante para outra, o romance conti-
nua. Em mercados muito competitivos e com clientes exigentes, necessrio, como refere
brilhantemente Lus Cardoso
18
, alimentar os sonhos e libertar-lhes a imaginao. Por sua
vez, a organizao deve cada vez mais ser feita no volta dos produtos mas de carreiras
de clientes.

18
Lus Cardoso, Gesto Estratgica das Organizaes, ao Encontro do 3 Milnio, Editora Verbo, 1995.
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Neste processo de planeamento africano, necessrio ir mais longe do que a mera segmen-
tao de mercados. preciso ir ao encontro do conhecimento cultural para lidar correcta-
mente com o estilo de vida e identidade dos povos a que se destina o planeamento.

4.1.1. As dificuldades e os factores da mudana

Na maioria dos pases e das situaes, o investimento pblico teve sempre em conta o grau
de cobertura da populao, com relevncia especial para os que envolviam cuidados de sa-
de primrios e a erradicao da pobreza
19
. Para alm desta referncia genrica, houve o cui-
dado de considerar o impacto social das diversas intervenes alternativas bem como os res-
pectivos custos.

Por outro lado, a transformao de economias de direco central em economias de mercado
revelou-se sempre muito complexa, na medida em que as mudanas no surtem os efeitos
desejados no modelo desenhado, em virtude destas economias terem estado sujeitas a uma
ausncia prolongada de incentivos de mercado. A teoria econmica no dispe de receitas
prontas a aplicar e a experincia do passado , por vezes, insuficiente.

O que est em causa, como muito bem evidencia Ftima Roque e Maria Paula Fontoura, a
transformao de economias onde prevaleceu o antagonismo em relao aos mecanismos e
incentivos de mercado, como o caso da maioria das economias africanas, da Europa de
Leste, da China e de outras economias asiticas.

Mas afinal, quais so os factores chave de um programa de transformao
20
?

Antes de iniciar qualquer programao, h que verificar e sistematizar, como salientam as
mesmas especialistas numa reflexo sobre Angola em relao s directrizes para um pro-
grama de transformao, as condies iniciais do pas em que se deve aplicar o plano.

Na verdade, os desequilbrios macroeconmicos graves e as economias muito centralizadas
em que os agentes econmicos tm nveis de autonomia insignificantes e em que a afectao
dos recursos e a distribuio dos produtos ou a prestao de servios feita pelos organis-
mos de direco central, e um sector privado fraco, tornam indispensvel introduzir reformas
enrgicas desde o incio, com aces rpidas ao nvel das principais distores.

19
Carlos Gouveia Pinto, A Avaliao Econmica de Projectos de Investimento no Sector da Sade. O caso de
Moambique. Ensaios de Homenagem a Francisco Pereira de Moura, ISEG, 1995.
20
Idem.
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Porm, qualquer que seja a velocidade das reformas e a nfase colocada na correco de
algumas das principais distores, existe hoje consenso entre os tericos em que as refor-
mas devem ser globais, ou seja, devem ser dirigidas transformao do sistema e das
estruturas e correco dos desequilbrios conjunturais mais graves, desde o incio.

A causa principal das dificuldades de transformao nos PALOP tem sido a no criao e ine-
xistncia de uma verdadeira economia privada. As empresas estatais ficaram libertas de
muitos controlos centrais, mas no ficaram sujeitas concorrncia do sector privado. A con-
corrncia das importaes permaneceu dificultada por barreiras diversas ao comrcio. No
foi dada ateno suficiente criao dos mecanismos institucionais indispensveis criao
de uma economia de mercado.

Num programa de transformao global para os PALOP devem constar, segundo as mesmas
autoras, as seguintes componentes:
21

1. Estabilizao macroeconmica: controlo da inflao e dfices oramental e da
balana de pagamentos.

2. Reformas institucionais: criao de instituies adequadas a uma economia de
mercado, tais como definio de direitos de propriedade, lei da concorrncia, insti-
tuies bancrias e financeiras, sistema fiscal, lei do investimento estrangeiro,
etc.).
3. Privatizao: transferncia substancial de propriedade do sector estatal para o
sector privado com imposio de restries oramentais rgidas s empresas que
se mantiverem no sector pblico. Privatizar no suficiente para que o mercado
funcione. A privatizao indissocivel de importantes alteraes institucionais,
como sejam o mercado de aces, a definio de direitos de propriedade, a defini-
o do estatuto de gestor, lei das falncias, etc. tambm indispensvel a
mudana de propriedade, pois se as empresas ficarem nas mos do Estado, o sec-
tor industrial cai no caos financeiro.

4. Liberalizao econmica. Criao de uma economia em que no essencial os
preos se formam com base na lei da oferta e da procura, atravs da liberalizao
dos preos e abertura da economia ao exterior.

21
Idem.
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5. Promoo sectorial. Adequada definio de sectores que, pelas suas potenciali-
dades e impacto social devem ser temporariamente apoiados com polticas indus-
triais e outras.

6. Transformao sustentada. Medidas de longo prazo visando o crescimento eco-
nmico, como a criao de infra estruturas, qualificao da fora de trabalho,
medidas de promoo regional.

7. Proteco social. Medidas de proteco contra o impacto da transformao no
agravamento das condies sociais. A exposio de economias protegidas ao
dinamismo do mercado implica a destruio de parte significativa das capacidades
produtivas, traduzindo-se em desemprego e declnios de rendimento.

4.1.2. A velocidade e os passos recomendados para um programa de
mudana

A velocidade da mudana deve ter um ritmo adequado ao povo, sua cultura, aos seus valo-
res e sentimento. As opes devem variar entre a mudana gradual (num prazo de 1 a 5
anos) e a de choque ou "big bang cerca de 2 anos, como a designam as ilustres autoras j
citadas. Por qual deles optar? Depende, como veremos adiante.
22

A teraputica de choque aconselhvel sempre que a oportunidade poltica para a realizao
das reformas for de durao limitada, mais concretamente em economias em situao de
crise aguda e/ou com credibilidade poltica governamental limitada. As solues graduais
tm-se revelado favorveis a aces populistas, que facilmente encontram clientela poltica
nos sectores penalizados.

A escolha da velocidade tem sido relacionada com o passado do pas e a gravidade do dese-
quilbrio macroeconmico: se no incio da transformao tiver passado por reformas parciais
e no evidenciar substanciais problemas de natureza macro econmica, o gradualismo ser
recomendvel. Caso contrrio dever impor-se uma aco mais radical, desde que o governo
tenha apoio popular.

22
Ftima Moura Roque e Maria Paula Fontoura, Directrizes para um Programa de Transformao Econmica. O caso
de Angola. Ensaios de Homenagem a Francisco Pereira de Moura, ISEG, 1995.

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78
Mas a polmica tem assentado nos resultados, sendo certo que os adeptos de uma ou outra
opo esto sistematicamente contra a opinio contrria quaisquer que sejam os resultados.
O que devemos ter sempre presente que, como se pode retirar da anlise dos casos da
Hungria
23
e da Polnia, as distores graves exigem medidas urgentes. Actualmente o mode-
lo mais utilizado, em nossa opinio, mesmo em situaes de democracia estabilizada, a
terapia de choque, para corrigir rapidamente o que gradualmente se foi degradando.

TIPOS DE ESTRATGIAS
ALTERAO ARGUMENTOS FAVORVEIS ALTERAO ARGUMENTOS FAVORVEIS
Radical
Reformas
implementadas
rapidamente
(2 anos)
Efeito teraputico intenso do
lado da oferta.
Recomendvel na ausncia de
garantia de estabilidade gover-
namental.
Refora a credibilidade poltica
interna e internacional.
Neutraliza com mais facilidade
grupos de interesse institudos.
Gradual
Faseamento
varivel das
reformas
(5 ou mais
anos)
Atende inrcia individual
resultante da ausncia de
experincia empresarial,
infraestruturas e enquadra-
mento institucional adequados.
Minoriza respostas polticas
desfavorveis da burocracia
privilegiada.
Contempla a ausncia de dados
para controlar e avaliar o pro-
grama a vrios nveis.
Minoriza custos de ajustamento
(em particular se os factores
forem pouco mveis).
Permite aco mais profunda
sobre as estruturas.
Facilita o ajustamento das
polticas decorrentes do "lear-
ning by doing.
Autor: Ftima Moura Roque e Maria Paula Fontoura

Na verdade, implementar um plano estruturante, por alteraes graduais, ou por choque,
passa sempre por uma adequada articulao dos instrumentos de poltica econmica, ou
seja, pela resposta seguinte questo: o que fazer em primeiro lugar? Por outro lado, passa
tambm pela necessidade de consenso em geral a algumas reformas, aps o seu amadure-
cimento pela sociedade civil. Por outro lado ainda, determinante garantir que em cada fase
os instrumentos sejam eficazmente articulados. E quais so esses instrumentos para que o
processo e tcnicas de planeamento tenham sucesso? As autoras acima referidas respondem
assim:
24

23
No caso da Hungria, a transformao comeou por dentro, isto , impulsionada pelo partido do governo da altura
(Partido Comunista), comeou sem graves problemas macroeconmicos.
24
Ftima Moura Roque e Maria Paula Fontoura, Directrizes para um Programa de Transformao Econmica. O caso
de Angola. Ensaios de Homenagem a Francisco Pereira de Moura, ISEG, 1995.

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1. A estabilizao macro econmica, que , entre outros factores, a condio para
que os preos forneam uma adequada "sinalizao da economia.
2. A reforma dos preos, como factor de adaptao a comportamentos de mercado,
sendo recomendvel uma proteco especial a produtos de consumo bsico.
3. A reforma do comrcio, de forma a submeter a economia disciplina do mercado
mundial.
4. A implementao do servio financeiro, pois s instituies financeiras capazes e
mercados financeiros liberalizados podem facilitar a afectao do capital necessrio
reestruturao empresarial.
5. A privatizao, de que resultar o saneamento financeiro do Estado, a melhoria da
gesto empresarial, o desenvolvimento da iniciativa privada, o desenvolvimento dos
mercados financeiros, a atraco do investimento estrangeiro e consequentes exter-
nalidades ao nvel das tecnologias, capital humano e mtodos de gesto. O Estado
tem de se ocupar das suas verdadeiras competncias.

4.1.3. As experincias do passado e o desafio de continuar

As experincias recentes do sistema financeiro e o seu papel na reconstruo e desenvolvi-
mento dos pases africanos demonstram a fora dos movimentos regionais de integrao
econmica e a cooperao econmica Europa-frica. A obra a est e, com ela, pases dife-
rentes e com outras posturas internacionais comprovaro o acerto das polticas desencadea-
das. Diremos que basta acabar a violncia para que todo o investimento fique justificado.

A conjuntura internacional no deu grande margem de manobra para que novos instrumen-
tos de ajuda se tivessem inovado, sendo positivo que os programas de ajustamento estrutu-
ral em que muitos pases esto envolvidos h longos anos no tenham sido abandonados. Os
eventuais custos de curto prazo sero largamente compensados por resultados permanentes
no futuro.

O sucesso do planeamento depende, como se disse j, de factores de contexto, de que se
destacam um quadro macro econmico estvel e reformas estruturais. A estabilidade requer
dfices sustentveis, inflao moderada e taxas de juro reais, de forma a criar ambiente que
possibilite e reforce o papel das reformas estruturais.

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80
Esta estratgia de transformao econmica tem-se revelado proveitosa para os pases que a
adoptaram, em especial quando o seu compromisso com essa orientao de ajustamento foi
sustentada e, por essa via, adquiriu credibilidade.

Um aspecto particularmente relevante da experincia dos pases que tm prosseguido polti-
cas de ajustamento sustentadas refere-se aos elevados nveis de investimento e ao cresci-
mento da produtividade. Estes pases, segundo estatsticas correntes, apresentam taxas de
investimento prximas dos 30% e nitidamente superiores mdia dos pases em desenvol-
vimento. Neste contexto desempenham um papel crucial, tendo combinado muito bem com
as polticas de consolidao oramental e de reforma do sistema financeiro.

Estudos sobre a relao entre a poltica oramental e fiscal e o desempenho macro econmi-
co confirmam o do saldo das contas pblicas como um indicador particularmente fivel da
sade macro econmica de um pas.

Planear nesta conjuntura, em que os recursos so limitados, em que h diferenciais difceis
de anular ou inverter, em que h carncia de investimentos, em que as ideias no abundam,
em que a rejeio quase sempre uma palavra de ordem, em que tudo contestado por
procurar arrumar a casa, imprescindvel e constitucionalmente obrigatrio, para o bem-
estar das pessoas, a todos os nveis, mesmo que para tal tenham de ser criadas rupturas ou
separao do trigo do joio.

Esta planificao tem tido efeitos ao nvel da integrao econmica de frica, como o Banco
Africano de Desenvolvimento o confirma, em que se assiste, em quase todas as regies do
mundo, formao de grandes blocos econmicos. assim na Europa (EU), assim na
Amrica do Norte (NAFTA), na sia (ASEAN, SAARC). frica no ficou de fora e assistiu ao
nascimento de organizaes como a ECOWAS (Comunidade Econmica dos Pases Ocidentais
Africanos), a CEAS (Comunidade dos Pases Africanos de Este), a PTA (Zona de Trocas Prefe-
renciais), a SADC (Conferncia de Desenvolvimento da frica do Sul), a CECEAC e o MAU.
_________________________________________________________________________________________
________________________________________________________

81

4.1.4. Factores limitativos do processo de planeamento

Mas as mesmas experincias, largamente dirigidas pelos Estados, permitem tambm identifi-
car os seguintes factores limitativos do processo de planificao global de integrao econ-
mica. So eles:

1. Dificuldades institucionais:

Divergncias na concepo do quadro institucional e legal, barreiras tarifrias, sobrevaloriza-
o das moedas nacionais, ambiente no conducente ao desenvolvimento do sector privado e
realizao de investimentos privados.

2. Dificuldades estruturais:
Falta de infra estruturas bsicas e que facilitem as trocas regionais, discrepncias no nvel de
desenvolvimento dos pases da mesma sub-regio, ausncia de complementaridade entre
algumas economias de uma mesma sub-regio, diferentes culturas administrativas entre
estados membros.

3. Incerteza no que respeita aos benefcios da cooperao regional e da integra-
o e desigualdade na sua distribuio

4. Dificuldades polticas:

Conflitos militares, guerras civis, crena na omnipotncia do Estado, na vida econmica e no
desenvolvimento centralizado, nacionalismos exacerbados e barreiras ideolgicas entre as
diferentes estratgias nacionais de desenvolvimento. Estas dificuldades so agravadas ainda
mais com os seguintes factores de ordem poltica que impedem a implementao de iniciati-
vas de planificao que conduzam ao bem-estar econmico e social:

Atrasos deliberados na aprovao dos instrumentos legais necessrios;
Criao de uma excessiva multiplicidade de organizaes ou instituies regionais
revelia de uma estratgia de racionalidade, com pases de uma mesma sub-
regio a serem membros de inmeras delas, o que redunda numa competio
desenfreada pela obteno de recursos j de si escassos;
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________________________________________________________

82
Exaltao de soberania, sem uma clara percepo dos limites a introduzir em vir-
tude da prpria natureza da interdependncia econmica e da cooperao.

As metodologias de articulao e de aproximao entre as
diversas actividades de planeamento e a gesto operacional dos
servios

O planeamento regional e o planeamento sectorial. Construo de matrizes de coerncia.
Exemplos de planos directores municipais e planos de ordenamento do territrio. Apresenta-
o e anlise de um estudo de caso com recurso a exerccios prticos de discusso conjunta
e participao dos formandos.

A nobre arte de planear na Administrao Pblica

Planear significa introduzir novos conceitos, novos valores, nova alma, tudo direccionado
para um melhor e maior bem-estar da comunidade destinatria dos projectos. Neste sentido,
planear significa renovar.

No caso de estar em causa a Administrao Pblica (AP), ento planear bem mais abran-
gente e mais nobre, porque os seus impactos sero maiores e qualitativamente mais ricos
em termos ticos, na medida em que os resultados se no pautam por razes de lucro, mas
por fornecimento de bens indispensveis s populaes, como sejam a gua, o ambiente, o
lazer, a convivncia, o acesso sade, o acesso educao, o acesso s tecnologias de
informao, enfim o acesso vida. E porqu?

Porque a Administrao vive para satisfazer as necessidades colectivas, que a sua misso
bsica dentro dos novos pressupostos de existncia de qualquer organismo pblico. E assim,
a Administrao tem de ser capaz de responder a todos os desafios, apetrechando-se dos
meios humanos e financeiros indispensveis prossecuo do bem-estar econmico e social
de todos os seus membros.

Como est expresso em documentos estratgicos de vrios pases, e foi salientado numa
Conferncia Tcnica em Lisboa em 1995 sobre Estratgia e Planeamento na Gesto e Admi-
nistrao Pblica
25
, o planeamento na Administrao Pblica tem de ter a capacidade de

25
Isabel Corte Real, Renovar a Administrao Pblica, Abertura da Conferncia Estratgia e Planeamento na Gesto
e Administrao Pblica Portuguesa, em Lisboa, 1995.
_________________________________________________________________________________________
________________________________________________________

83
informar o poder poltico, para o apoiar nas opes e misses estratgicas para o desenvol-
vimento; tem de ser tecnicamente capaz de propor e coadjuvar a preparao das actividades
legislativas do poder poltico; tem de garantir a prestao de servios essenciais sociedade
e ao seu equilbrio social; tem de assumir um papel regulador da economia e do mercado,
no s atravs de instrumentos bsicos como o Oramento do Estado, como na sua activida-
de legislativa e licenciadora e de execuo e controlo das polticas pblicas; tem de ser o
suporte essencial do sistema democrtico, garantindo a defesa dos valores de justia, igual-
dade e solidariedade, no interesse geral, acarinhando as iniciativas individuais geradoras de
riqueza e de desenvolvimento econmico e social.

No h empresas privadas com to grande e to complexa misso, assente em relaes de
custo-benefcio to baixo e em que o sentido da solidariedade esteja num nvel to elevado.

MELHOR GESTO, MELHOR ADMINISTRAO MELHOR GESTO, MELHOR ADMINISTRAO
POLTICAS PBLICAS: CONCEITO POLTICAS PBLICAS: CONCEITO
Poltica pblica tudo aquilo que constitui
matria de opo do governo, seja acto ou
omisso, tudo aquilo que ele optou por
fazer ou no fazer (Brian Hogwood).
Poltica pblica compreende as decises
governamentais destinadas a resolver
problemas (Stuart Nagel).
Poltica pblica respeita aco do
governo e dos funcionrios pblicos
destinada a lidar com um determinado
problema (James Asnderson)

Quando se implementam medidas para se melhorar o servio pblico tem-se sempre em
mente uma meta e uma ideia chave
26
: uma Administrao dos cidados e para os cidados
clientes dos servios pblicos que tm direito a um melhor servio. uma opo diferente
completamente da empresarial em que, muito embora a focagem do produto a lanar seja o

26
Estes objectivos e metas tm sido prosseguidos por forma sistemtica, permanente e gradualista, sob uma estra-
tgia previamente definida pelas diversas Administraes Pblicas.
_________________________________________________________________________________________
________________________________________________________

84
cliente, mas o resultado o lucro da empresa, enquanto o servio pblico joga na satisfao
do seu cliente, o tal que tem constitucionalmente direito a um melhor servio.

Por outro lado a Administrao desenvolve essa estratgia atravs de aces com visibilida-
des e impacto para os cidados e agentes econmicos. E se h aces reivindicadas por
alguns, a maioria no reage e aceita como bom o que lhe servido. H domnios em que as
actuaes tm de criar rupturas, porque as mudanas so poltica, tcnica e socialmente dif-
ceis e porque a inrcia se traduz, como bem diz Isabel Corte Real, num quase estado patol-
gico exigindo teraputica imediata
27
.

4.2.2. Os princpios para a implementao de coerncias entre nveis
de planeamento

Finalmente, a estratgia de mudana tem de assentar na participao da sociedade e dos
clientes internos e externos Administrao, de forma a garantir o apadrinhamento dos pro-
jectos, a amadurecimentos das mudanas, o sucesso da transformao.

Planear central, regional ou localmente, para alm de ser uma misso puramente tcnica,
uma misso nobre porque, para alm de ser envolvente com um cliente de quem desconhe-
cemos os contornos fsicos, compromete-nos perante a sociedade pelos resultados que forem
conseguidos, dada a visibilidade e transparncia que todos os projectos tm.

Por isso, e no dizer de Isabel Corte Real, ex-Secretria de Estado da Modernizao da Admi-
nistrao Pblica em Portugal, h um conjunto de referncias que importa aqui realar para
ter sempre presente neste processo de planeamento
28
:

1. H que repensar permanentemente as misses da Administrao. H que encarar a
Administrao como um processo em evoluo em que as suas atribuies se alte-
ram de acordo com as exigncias e os princpios de servio pblico. Importa que a
Administrao assegure a prestao dos servios pblicos, sem que com isso se
diga que os servios devam ser sempre prestados pela Administrao. Vamos ver
como se desenvolve esta interactividade geradora de ideias e de riqueza entre
agentes empresariais privados e pblicos.

27
H reas em que as mudanas tm de ser pressionadas pelos governos, porque as circunstncias assim o exigem.
28
Isabel Corte Real, Renovar a Administrao Pblica, Abertura da Conferncia Estratgia e Planeamento na Gesto
e Administrao Pblica Portuguesa, em Lisboa, 1999.

_________________________________________________________________________________________
________________________________________________________

85
2. No tocante dimenso, diremos que a demasiada centralizao de poder gera
modelos estruturais pesados e gigantes, pesem embora algumas sinergias decor-
rentes ao nvel da gesto dos recursos. Diremos que se deve privilegiar a filosofia
do pequeno organismo, do pequeno centro, do pequeno grupo, do centro de deciso
dedicado sua misso essencial, sem perder de vista a integrao num grande cen-
tro, para que cada um saiba exactamente a sua misso e a sua quota na realizao
da misso global.

3. Sempre que possvel, h que privatizar, isto , passar para as entidades privadas
todas as reas em relao s quais o Estado no seja capaz de desenvolver relaes
de custo benefcio concorrenciais. No entanto, esta privatizao ter de ser bem
analisada, sob pena dos custos a pagar aos privados superarem os custos que
seriam suportados pelo Estado. E ateno: no momento da privatizao os custos
so muito favorveis; aps a transio, comea o exagero em resultado do monop-
lio que assumiram. Assim, h que desintervir nas reas em que importa dar mais
espao de iniciativa aos cidados e empresas, criando-se um clima de confiana e
realizao para os empreendedores. Em relao s reas de negcio com uma
grande componente social h que encontrar formas de parceria que consigam no
s manter a mesma qualidade de servio como aumentar a abrangncia.

4. Envolver a sociedade no processo de mudana.

5. Dar ateno s questes micro, da gesto, do pessoal, dos oramentos, dos equipa-
mentos, sabendo-se que o resultado global da performance da Administrao advm
da eficincia das organizaes que a integram, dando-se particular ateno aos
ganhos de qualidade, produtividade e combate ao desperdcio.

6. Desenvolver nos rgos condutores de qualquer reforma trs valncias: construo
de um sistema de informao para deciso, por via do acompanhamento da execuo
de qualquer programa; a sustentao da mudana em formao profissional para
preparao de novos desafios; o acompanhamento e auditoria s medidas de inova-
o adoptadas.

7. Desenvolver e integrar todos os projectos num quadro estratgico de actuao nico
para toda a Administrao Pblica. este quadro que d a viso, define as fronteiras
e aponta o caminho de todas as reformas.

_________________________________________________________________________________________
________________________________________________________

86
4.2.3. O papel de cada nvel de planeamento

O processo de planeamento , segundo o Professor Doutor Fernando Pacheco, a principal
componente na dimenso estratgica da actuao da Administrao Pblica e como tal tem
reflexos na tomada de deciso em matria de despesa pblica: por um lado integra as des-
pesas que sustentam o processo de desenvolvimento econmico e social, e portanto tm
uma lgica de mdio e longo prazo, e por outro constitui tambm um momento de reflexo
sobre o papel que deve desempenhar a Administrao Pblica, seus objectivos, meios, ins-
trumentos e, consequentemente, sobre a sua dimenso
29
.

Nas palavras do mesmo autor, h quatro razes principais que justificam o planeamento cen-
tral:

a) Em primeiro lugar a escassez de recursos a longo prazo, incluindo aqui os recursos
alimentares e o ambiente;

b) Em segundo lugar, a procura crescente de consumos colectivos, ligados ao consumo e
investimento pblicos;

c) Em terceiro lugar, a instabilidade da ordem econmica internacional, que impe a pre-
parao de planos contingentes para responder a choques econmicos ou sociais e a
constituio de reservas das matrias estratgicas;

d) Em quarto lugar, as imperfeies de mercado, que levam a que este mecanismo de
afectao de recursos possa introduzir desvios em relao afectao eficiente para a
economia.

Mas, no entanto, continua o mesmo autor, existem dois tipos de dificuldades ao exerccio de
planear: uns de natureza subjectiva, que tm a ver com a fixao de objectivos nacionais, de
que o teorema de Arrow, que demonstra a sua impossibilidade, a prova clara; outros de
natureza objectiva, que tm a ver com a elaborao de previses e cenrios que suportem o
exerccio.

Mas mesmo com estas dificuldades, o planeamento cumpre as seguintes nove funes, gran-
de parte partilhadas pela maioria de outros especialistas
30
:

29
Professor Doutor Fernando Pacheco, docente da Faculdade da UCP, ex-SEO, Interveno numa Conferncia Tcni-
ca, 1995.
30
ca, 1995.
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________________________________________________________

87

1. A funo informao que gerada com um processo desta natureza e que permite
tomadas de deciso fundamentadas e rigorosas;

2. A funo anlise dinmica, que tem a ver com o estudo da situao e tendncias ime-
diatas (estimativas, projeces, com recurso a modelos economtricos, simulaes,
etc)

3. A funo desenho estratgico, que respeita ao traado de linhas de aco de mbito
econmico e social, de cariz estratgico, seleco de objectivos imediatos e media-
tos e dos meios e instrumentos para os atingir;

4. A funo de programao, que est ligada formulao de programas de curto e
mdio prazo, particularmente para o investimento pblico;

5. A funo de longo prazo que visa integrar a perspectiva de longo prazo na aco
governativa, ultrapassando a mera projeco de tendncias ou especulaes vagas
sobre o futuro;

6. A funo prospectiva que tem por fim melhor compreender ou antecipar alteraes
estruturais em todos os domnios, cobrindo melhor que a situao anterior situaes
de dinmica aberta e de grande incerteza. um exerccio por natureza pouco quanti-
tativo, envolvendo a elaborao de cenrios, numa perspectiva integrada;

7. A funo articulao de instrumentos, que procura o reforo da eficcia de actuao
evitando aces desarticuladas ou contraditrias, mas mantendo a descentralizao
na definio e a execuo de aces;

8. A funo coordenao interterritorial que visa tambm o reforo da eficcia de actua-
o, mas atravs da actuao concertada em pontos ou reas chave para o desenvol-
vimento econmico e social;

9. A funo de assessoria tcnica ao Governo.

_________________________________________________________________________________________
________________________________________________________

88
4.2.4. Os diferentes instrumentos de planeamento

Esclarecidas as funes do planeamento central, o Professor Fernando Pacheco conclui que
este processo tem duas vertentes: o planeamento do esforo de desenvolvimento elaborado
num contexto intemporal de mdio e longo prazo; o planeamento de curto prazo, que a
concretizao do primeiro, englobando um exerccio de oramentao e visando compatibili-
zar objectivos daquele com os de curto prazo, particularmente ligados aos recursos dispon-
veis no imediato.

Daqui resultam instrumentos diferenciados, nomeadamente
31
:

1. As grandes opes do plano (GOP) de mdio prazo, que exprimem as grandes
orientaes de estratgia a seguir pelo Governo durante a legislatura, indican-
do os sectores ou domnios prioritrios de actuao e os alvos (objectivos no
quantificados de forma precisa) a seguir neste perodo, incluindo as incidncias
regionais. Tero necessariamente em conta as finalidades dos planos de
desenvolvimento econmico e social, de promover o crescimento econmico, o
desenvolvimento harmonioso de sectores e regies, a justa repartio indivi-
dual e regional do produto nacional, a coordenao da poltica econmica com
a social, educacional e cultural, entre outras, bem como os objectivos fixados
no programa do Governo.
2. O plano de mdio prazo (PMP), que resulta das estratgias definidas nas gran-
des opes de mdio prazo, quantificando alguns dos objectivos e apresentan-
do orientaes das polticas e estimativas globais dos investimentos e das des-
pesas com aces em sectores, regies e domnios prioritrios.
3. As grandes opes anuais (GOA), que constituem a adaptao das grandes
opes de mdio prazo s incidncias conjunturais.
4. O plano anual (PA), que est condicionado pelas opes de mdio prazo e
anuais, pelo plano de mdio prazo e pelas execues do plano anterior. Con-
tm objectivos quantificados para a sua vigncia, alm das orientaes para os
planos sectoriais e regionais e est ligado ao Oramento do Estado (investi-
mento pblico).
5. O programa de investimento e despesas de desenvolvimento da administrao
central (PIDDAC), que constitudo pelos projectos de investimento e demais

31
ca, 1995.

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________________________________________________________

89
aces de desenvolvimento da Administrao Central, enquadrados nos objec-
tivos e aces dos planos, devidamente oramentados e calendarizados e cuja
execuo controlvel nos aspectos oramental e fsico. Na sua preparao e
elaborao seguida uma abordagem plurianual.

6. O plano de desenvolvimento regional (PDR), que constitui um instrumento
estratgico da poltica de desenvolvimento no contexto comunitrio, consa-
grando as intervenes apoiadas por diversos fundos estruturais (comunitrios
europeus ou africanos) e, sendo negociado com a direco central de organis-
mos supranacionais (vg. UE), do origem a um Quadro Comunitrio de Apoio
(QCA), que a expresso financeira do resultado deste processo de negocia-
o. A sua natureza predominantemente econmica, mas tambm tm
expresso nele preocupaes de natureza social e cultural de acordo com os
princpios de poltica regional, e visa dar resposta s necessidades de desen-
volvimento econmico do processo de integrao europeia.

MATRIZ DE CORRELAO DOS
INSTRUMENTOS DE PLANEAMENTO
Viso Execuo
A longo
prazo
A mdio
prazo
A curto
prazo
Central
Central e
Regional
Regional
GOP
PMP
GOA
PA
PIDDAC
PDR
Autor: Fernando Lomba

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________________________________________________________

90

4.2.5. O planeamento central e regional: o seu papel e limites

O planeamento macro tem assumido caractersticas diferentes conforme os pases, consoan-
te os desafios, as estratgias, os meios, os fins e os instrumentos disponveis.

O percurso semelhante em todos os pases e, como regra, inicia-se com processos de pro-
moo sectoriais e no totalmente abrangentes (vide Planos de Fomento em 1953 em Portu-
gal), com um papel estruturante, pese embora a sua excessiva formalizao. E assim se
caminha no processo de planeamento, que passa a integrar e a ser a soma dos programas
sectoriais e de alguns programas de investimento pblico (vg. Planos de Fomento de Portu-
gal de 1953-58 e 1959-64, primeiros planos dos PALOP de 1980 at 1995).

Portugal seguiu o mesmo percurso como ocorreu com o terceiro plano de 1968-73 com a
mesma estrutura e filosofia dos anteriores. Sucedeu-lhe o quarto Plano de 1974 a 1979, que
no entrou em execuo devido revoluo, mas em que eram objectivos principais o
enquadramento dos investimentos privados e a manuteno de uma taxa de crescimento
mnima.

O plano , nesta altura, para os PALOP, tal como para Portugal, um instrumento de poltica
econmica. Mas os investimentos pblicos e algumas orientaes sectoriais servem para tor-
nar mais claro o horizonte econmico e permitir decises mais seguras. Nesta fase conti-
nuam a ser mais relevantes as aces administrativas de enquadramento dos investimentos
e de proteco do mercado interno. O proteccionismo torna-se a medida pela qual anseiam
todas as empresas estabelecidas, para diminuir a incerteza dos choques com as concorrn-
cias nacional e internacional.

medida que a experincia do planeamento avana, o papel do plano torna-se mais alarga-
do e complexo e os aspectos administrativos so pouco a pouco recuperados no quadro do
plano, sendo certo que, como bem refere o Professor Doutor Adriano Pimpo
32
:

O aumento da incerteza justifica cada vez mais o esforo de planeamento macroeconmico,
como instrumento fundamental de poltica econmica.

No h contradio entre mercado e planeamento, mas sim complementaridade.

32
Professor Doutor Adriano Pimpo, Planeamento, Poltica Econmica e o Papel do Estado no Sistema Econmico,
1995.
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________________________________________________________

91

ORGANIZAO PARA A ACO ORGANIZAO PARA A ACO
Criao / Reviso da
estratgia
Novos processos de
gesto
Queda inicial da
performance
Criao / Reviso da
estrutura
Melhoria da
performance

O planeamento deve ser entendido, essencialmente, como processo de compatibilizao
entre preferncias reveladas nos vrios nveis de deciso do sistema econmico e menos
como produto, como o documento do plano. Esta interpretao do plano de planeamento
ainda mais importante no funcionamento dos sistemas descentralizados, como o caso das
economias de mercado.

A poltica de desenvolvimento da Unio Europeia, com realce para a construo econmica,
atribui um papel relevante ao planeamento, traduzido em planos de desenvolvimento regio-
nal.

As experincias de planeamento apresentam algumas caractersticas curiosas: tem mais for-
a o dinheiro dos pases financiadores do que as Constituies.

De referir ainda a averso ao risco revelada na hesitao em descentralizar a afectao de
recursos financeiros na execuo dos planos de desenvolvimento regional, o que dificulta a
concretizao da poltica de desenvolvimento comunitria.

Esclarecidos os objectivos com o planeamento central, a sua filosofia, os seus princpios, as
suas funes, as suas tcnicas, passemos aos problemas mais significativos do planeamento
regional e das suas relaes com os restantes nveis de planeamento.
_________________________________________________________________________________________
________________________________________________________

92

Tendo por base as pistas lanadas pelo Professor Engenheiro Lus Braga da Cruz
33
, de evi-
denciar que o principal objectivo do planeamento regional contribuir para a definio cor-
recta da poltica regional, isto , promover o desenvolvimento. E desenvolver fazer crescer
equilibradamente todo o espao nacional, facultando iguais oportunidades de acesso a bens e
servios a todos os cidados independentemente do local onde nasceram, optaram concreti-
zar os seus projectos de valorizao pessoal ou simplesmente viver.

Assim definido, o desenvolvimento no pode deixar de ser considerado como uma das gran-
des preocupaes, objectivamente quantificada e definida programaticamente, da poltica
nacional de um pas que se queira reclamar de moderno, justo e democrtico, ou que anseie
alcanar esta plataforma a curto prazo.

Dito de outra forma, o autor diz que, numa sociedade com grau de maturidade elevado, a
nica justificao para que o seu crescimento no seja apenas ditado por indicadores eco-
nmicos globais, mas tambm pelo bem-estar social e pela afirmao cultural justamente o
homem. Mas o homem tambm o principal factor produtivo e a razo ltima das opes
que visam o seu prprio desenvolvimento, o seu equilbrio pessoal com o meio envolvente e
na convivncia esclarecida com aqueles que consigo partilham os recursos, o territrio e os
bens de cultura nacionais.

esta a grande responsabilidade do planeamento regional quando se lhe pede que contribua
para o desenvolvimento.

Outra varivel determinante no desenvolvimento regional o espao onde as pessoas vivem
e constroem as suas relaes sociais e produtivas. Para optimizar o processo de desenvolvi-
mento indispensvel uma escala territorial de integrao das diferentes polticas sectoriais,
que o nvel central com legitimidade concebe para o Pas. Porm, no suficiente definir a
poltica para a totalidade do espao nacional, como se de um todo homogneo se tratasse.
Quantos exemplos penalizantes poderamos citar, ditados pelo desconhecimento e pela falta
de viso territorializada que cada problema reclama, no s do decisor poltico, mas tambm
do tcnico do planeamento sectorial.

A iniciativa poltica, para ter maior probabilidade de xito, tem de ser complementada com
um propsito claro de adequao aos aspectos especficos e peculiares. Uma forma de garan-
tir que este propsito seja atingido pode ser obtida pela aceitao de procedimento de ava-

33
Engenheiro Lus Braga da Cruz, Relaes do Planeamento Regional com os outros nveis de Planeamento, 1995
_________________________________________________________________________________________
________________________________________________________

93
liao da maneira como o modelo escolhido se ajusta s condies de cada parcela do terri-
trio.

Os pases podem ser pequenos em termos territoriais, mas esto longe de ser homogneos,
quer em termos de diversidades regionais, valores patrimoniais, capacidade de inovao e de
crenas.

O processo de planeamento regional reclama, portanto, uma especial sensibilidade para que
cada medida, ao ser desenhada, tenha em ponderao as diferenas que so riqueza e que a
varivel espao, quando se prope um novo procedimento, se prepara para um novo pro-
grama ou um conjunto de aces, seja iniludivelmente trazida ao processo de anlise e
concepo de solues
34
.

4.2.6. Os nveis de planeamento regional como pea vital da trans-
formao

, pois, importante reconhecer que a escala regional aquela que tem melhor configurao
para integrar os efeitos das polticas sectoriais, para explorar as suas interaces e para
maximizar os objectivos de desenvolvimento.

A verdadeira poltica regional no pode ser separada do processo de transferncia do exerc-
cio de soberania do nvel central para o nvel regional e local. Este processo tem efeitos em
dois domnios distintos: em primeiro lugar de natureza poltica, alterando o estado de des-
centralizao do pas, o que sempre um processo de construo da estrutura democrtica;
em segundo lugar, modificando tambm o grau de desconcentrao administrativa, ou seja,
da delegao da capacidade administrativa do Estado de sentido descendente.

Estes processos so operaes de reforma que, por colocarem em causa equilbrios estabele-
cidos, nunca so totalmente pacficos. Por vezes, difcil ver a fronteira entre o nvel poltico
e o tcnico, em especial quando uma menos ousada iniciativa poltica pode mitigar ou mes-
mo comprometer a bondade das solues desenhadas pelas tcnicas de planeamento.

No que respeita ao comprometimento dos destinatrios do processo de planeamento, atravs
de uma responsabilizao adequada, cabe salientar que no pode haver genuno desenvol-

34
Engenheiro Lus Braga da Cruz, Relaes do Planeamento Regional com os outros nveis de Planeamento, 1995.

_________________________________________________________________________________________
________________________________________________________

94
vimento regional sem comprometer os tomadores das medidas de poltica regional com os
seus objectivos, as opes fundamentais e as respectivas linhas de aco.

A participao em poltica regional no uma mera audio, mas antes uma oportunidade
para testar as interpretaes de diagnsticos, as opes estratgicas e as propostas que lhe
procuram dar corpo, de tal forma que possam ser obtidos acordos de carcter geral, introdu-
zindo correces ou afinaes de propostas e um permanente acompanhamento na fase de
execuo das medidas.

A forma mais perfeita de participao regional s poder ser alcanada num cenrio em que
o escalo regional tenha plena legitimidade poltica. recomendvel a criao de figuras ins-
titucionais de audio, de base regional, onde estejam representados os diferentes corpos de
interesses.

O quadro de elaborao de instrumentos de planeamento tem de ser claro para que os diver-
sos tipos de planos sejam coerentes e interdisciplinares, sem rejeies mtuas, no interesse
nacional e das populaes por eles servidos.

Os planos de desenvolvimento regional (PDR) tero de ser elaborados dentro de um quadro
regulamentador das diversas regies de um pas, sendo aconselhvel a audio dos munic-
pios que integram a regio dos planos
35
.

Igual raciocnio deve estar subjacente elaborao dos planos regionais de ordenamento do
territrio (PROT) e dos planos municipais de ordenamento do territrio (PMOT), nos quais se
incluem os planos directores municipais (PDM), os planos de urbanizao (PU) e os planos de
pormenor (PP).

Para alm destes existem ainda os planos de actividade municipal (PAM) anuais ou pluria-
nuais, virados para a actividade municipal.

Tambm existem os planos estratgicos (PE) a vrios domnios: a nvel global, a nvel urbano
(designados por PROSIURB) e territorial, entre outros. Estes planos visam o desenvolvimento
global, de centros urbanos, de reas territoriais, dotando-os de equipamentos e infra estru-
turas de apoio ao seu dinamismo econmico e social.

35
Engenheiro Demtrio Alves, em Os Problemas do Planeamento a nvel Local e as suas ligaes com os restantes
nveis de Planeamento, 1995.
_________________________________________________________________________________________
________________________________________________________

95
Os planos mais vulgares, e geralmente obrigatrios ou em fase de quase obrigatoriedade,
so os PDM, cuja existncia condiciona, por vezes, o acesso por parte dos municpios a
financiamentos a fundos comunitrios. Os planos de urbanizao e os planos de pormenor,
enquanto instrumentos que fazem o aprofundamento dos PDM, so tambm muito utilizados
na actividade de planeamento de todos os pases. tambm interessante verificar que o
conceito subjacente aos PMOT acabou de dar lugar aos PDM, que passou de um plano que
visava inicialmente apenas o ordenamento do territrio para, de um modo geral, ser mais
abrangente e incluir outras reas igualmente importantes no desenvolvimento local, tanto no
plano econmico, como no plano scio-econmico.

A inexistncia de regulamentao regional impede a elaborao de programas regionais ope-
racionais pelas entidades reguladoras destas reas. Por outro lado, a imposio de facto de
uma regionalizao administrativa, atravs da desconcentrao de alguns servios da admi-
nistrao central, dificulta tambm a elaborao destes instrumentos, gera impasses e confli-
tos.

As atribuies dos municpios, designadamente em matria de planeamento, so muito
genricas e, ao nvel das competncias para o seu exerccio, encontram-se, regra geral,
espartilhadas e dispersas anacronicamente por um grande nmero de legislao avulsa, que
lhes acaba por dificultar ainda mais o exerccio daquelas. A carncia de meios tcnicos e
humanos da maioria dos municpios contribuem para criar dificuldades acrescidas a uma cor-
recta aplicao do processo de planeamento a nvel local.

Estas questes agravam-se com a inexistncia de uma viso estratgica dos problemas de
desenvolvimento local por parte dos municpios. Neste momento assiste-se a uma enorme
dinmica das mudanas scio-comportamentais. Por outro lado assiste-se tambm a pres-
ses por parte da Administrao Central para que as autarquias assumam novas competn-
cias, muitas das quais em reas burocrticas de difcil controlo central. Por parte dos munic-
pios existem presses para uma melhoria da qualidade dos servios prestados, bem como a
exigncia de novos servios a que se juntam as reivindicaes e presses de grupos minori-
trios para a resoluo de problemas especficos.

Todas estas mudanas sem precedentes levam necessidade de, atravs de um planeamen-
to local correcto, tirar vantagem de todas as oportunidades e de ser capaz de se dar resposta
com sucesso s novas necessidades da comunidade de forma responsvel e positiva.

O papel das autarquias locais tem sido menosprezado naquilo que deveria ser o seu contribu-
to para o planeamento global para o pas, o que, conjuntamente com a ausncia do poder
_________________________________________________________________________________________
________________________________________________________

96
regional, e, portanto, do desempenho da sua funo de elaborao de planos regionais, tem
cavado o fosso que separa a populao e os seus mais directos representantes dos instru-
mentos de planeamento.

A articulao entre programas internacionais de financiamento e
as polticas de planeamento nacional e sectoriais

Principais financiadores e doadores internacionais (Unio Europeia, Banco Mundial, cooperaes bilaterais). Condi-
es e metodologias de financiamento. Outras organizaes internacionais: Fundo Monetrio Internacional, Progra-
ma das naes Unidas para o Desenvolvimento, Agncias das Naes Unidas (FAO, ONUDI, OMS.), Organizao
Mundial do Comrcio, etc. Programas regionais em curso: NEPAD, APE, Quadro Integrado, etc. O processo da inte-
grao regional em frica.

No mbito da articulao entre programas internacionais de financiamento e as polticas de
planeamento nacional e sectoriais, cabe agora abrir algumas reflexes sobre os principais
financiadores e doadores internacionais, condies e metodologias de financiamento, pro-
gramas regionais em curso e processo de integrao regional em frica.

O desafio que se coloca saber articular nos planos poltico, econmico e cultural, a dinmi-
ca de desenvolvimento dos pases financiados com a dinmica da sua integrao africana. A
poltica externa de cooperao para o desenvolvimento, enquanto vector essencial da poltica
externa, adquire um particular significado estratgico, constituindo um elemento de diferen-
ciao e de afirmao de uma identidade prpria na diversidade.

4.3.1. A participao portuguesa na cooperao

A questo dos recursos afectos s polticas de cooperao , hoje, no plano internacional,
uma questo central do debate em torno dos problemas do desenvolvimento. Os compromis-
sos firmados no plano internacional, designadamente no mbito das Naes Unidas, no tm
vindo a ser cumpridos pela generalidade dos Estados e as restries oramentais que tm
sido impostas, tanto nos pases europeus, como nos EUA e no Japo, tm contribudo para a
quebra progressiva dos fluxos pblicos transferidos para os pases em desenvolvimento ten-
do, por outro lado, aumentado significativamente os fluxos de natureza privada, embora de
forma muito concentrada em alguns pases e sectores.

Portugal no foge a esta tendncia, desde que em 1992 passou ao estatuto de doador,
embora de 1996 e 1997, a despesa em Ajuda Pblica ao Desenvolvimento tenha registado
_________________________________________________________________________________________
________________________________________________________

97
um significativo impulso, passando, segundo a OCDE, de 0,21 para 0,25% do PIB, ainda
assim, bastante aqum do compromisso de 0,36% previsto para o fim desta legislatura, no
falando dos 0,7% assumidos na Cimeira do Rio
36
.

A cooperao bilateral portuguesa tem-se caracterizado pela sua concentrao nos pases
africanos de lngua oficial portuguesa, como reflexo dos laos histricos, lingusticos e cultu-
rais que ligam Portugal a estes pases, mas tambm como consequncia histrica natural da
falta de relacionamento poltico de Portugal com os pases africanos durante o perodo de
descolonizao e do prprio modo como se processou a descolonizao (guerras de liberta-
o).

Embora membro fundador do Comit de Ajuda ao Desenvolvimento (CAD) da OCDE em
1961, apenas ps em prtica programas de ajuda at 1974, data da sua sada do Comit.
Readmitido em 1991, confirmou e consolidou a tendncia anterior, no obstante os propsi-
tos de diversificao vrias vezes anunciados, mas nunca concretizados.

A cooperao bilateral portuguesa, alm de geograficamente concentrada, institucionalizou
um modelo descentralizado de prestao de ajuda, no qual intervm, com os seus oramen-
tos prprios, os diversos ministrios, segundo as respectivas reas de competncia, os
rgos da administrao local, sobretudo autarquias, e as entidades pblicas autnomas
(nomeadamente universidades), sendo at hoje sido particularmente significativa a aco
coordenadora e avaliadora da entidade, o Instituto de Cooperao Portuguesa (ICP), expres-
samente criada para assegurar a coerncia das aces postas em prtica.

No plano bilateral, como balano da cooperao portuguesa, de destacar, do ponto de vista
institucional
37
:

A ajuda na rea da educao, o apoio ao ensino superior em todos os pases, com excepo
de S. Tom e Prncipe, a concesso de bolsas de estudo, principalmente para frequncia de
escolas portuguesas.

A ajuda na rea da sade, essencialmente na rea das aces de formao e tratamento de
doentes evacuados.

36
A Cooperao Portuguesa no Limiar do Sculo XXI, Documento de Orientao Estratgica do Ministrio de Neg-
cios Estrangeiros de Portugal, 2004.
37
_________________________________________________________________________________________
________________________________________________________

98
A ajuda na rea da administrao pblica, com vista consolidao da democracia e do
Estado de direito, atravs de mltiplas aces de formao e de assistncia tcnica (forma-
o de administradores, magistrados, foras de segurana, etc.), que constitui a terceira
grande prioridade da cooperao portuguesa.

Ainda no plano bilateral, de sublinhar o papel que tem sido desempenhado pela cooperao
na promoo do sector privado e na reestruturao da economia dos PALOP.

No plano multilateral a cooperao tambm um facto38, tanto no quadro da ONU, como no
da UE (atravs do FED), como das organizaes no governamentais para o desenvolvimento
(ONGD), como atravs do Comit de Ajuda ao Desenvolvimento da OCDE (CAD).

No que respeita s agncias especializadas das Naes Unidas, foram assinados com o PNUD
(1991) e com a UNESCO (1993) acordos que se consubstanciam num mecanismo de co-
financiamento de projectos a serem concretizados nos PALOP. Para alm destes, Portugal faz
contribuies voluntrias para um conjunto de organizaes multilaterais, entre as quais se
destacam o PNUD, o PAM (o Programa Alimentar Mundial), o HABITAT, o FNUAP (Fundo das
Naes Unidas para a Populao), o PNUA (o Programa das NU para o Ambiente), o UNIFEM
(o Fundo das NU para a Agricultura), o ACNUR (o Alto Comissariado das NU para os Refugia-
dos), a UNICEF (Fundo das NU para a Criana) a UNCTAD e o UNSO (o Programa das NU
para a Desertificao).

No quadro da UE, Portugal passou a contribuir financeiramente para o Fundo Europeu de
Desenvolvimento (FED), que o principal instrumento de financiamento das sucessivas Con-
venes de Lom, sendo a capacidade contributiva dos Estados Membros (EM) estabelecida
de acordo com uma chave de repartio que tende a assentar no peso relativo do PIB de
cada um dos EM. Portugal contribuiu financeiramente para os diversos FED em diversos
montantes.

No mbito das ONGD, as contribuies financeiras atingiram um grau considervel, sendo
certo que estas introduziram na parceria com a cooperao institucional caractersticas
insubstituveis, de que resultou o reforo da vertente participao da cooperao atravs da
sua actuao no terreno e da mobilizao das populaes, facilitaram a identificao de gru-
pos alvo (pobres, mulheres, refugiados, deslocados etc.,) e reforaram e estruturaram a
sociedade civil dos pases receptores e as suas capacidades de organizao.

38

_________________________________________________________________________________________
________________________________________________________

99
No mbito do CAD, foram reconhecidos alguns progressos significativos, com impactos muito
positivos na modernizao da ajuda e disponibilidade para o alargamento progressivo do
horizonte e dos objectivos da ajuda, para a elaborao de um oramento e de um programa
integrados, bem como da sua coordenao e avaliao, e maior interveno da sociedade
civil.

4.3.2. A importncia da funo financeira na cooperao

A vertente financeira da cooperao a mais desejada e a mais eficaz, sendo um dos pilares
da cooperao em geral e por seu intermdio que Portugal participa em organizaes
financeiras multilaterais, tais como o FMI, o grupo do BM, Bancos Regionais de Desenvolvi-
mento, BIRD, BID, BAD, etc. A cooperao financeira integra uma relevantssima dimenso
de cooperao para o desenvolvimento, podendo assumir formas bem diferenciadas, tais
como:

A cooperao para a transio, com vista integrao em blocos polticos e econmicos,
transio para a democracia econmica e para uma economia de mercado;

A cooperao para o desenvolvimento, querendo com isto dizer cooperao para gerar rique-
za com transformaes estruturais que lhes permitam satisfazer duradouramente, de modo
justo e respeitando mnimos de existncia, as necessidades humanas dos membros das res-
pectivas comunidades.

4.3.3. Natureza da cooperao

evidente que este um processo prprio de cada sociedade, no qual rupturas estruturais,
por efeito de factores externos e internos, so imprescindveis para assegurar a continuidade
duradoura ou sustentvel de cada sociedade, vencendo os crculos viciosos da pobreza ou do
subdesenvolvimento, to bem descritos e caracterizados por Ragnar Nurkse.

Dizia o Professor Sousa Franco
39
, eminente poltico portugus, cada povo s se desenvolve
por si prprio. Ignor-lo foi um dos erros das polticas financeiras da ajuda ao desenvolvi-
mento dos anos sessenta e setenta. Deitar dinheiro na corrupo, na opresso, na desigual-
dade desenvolver o subdesenvolvimento, tornando-o pior e mais injusto, financiando guer-

39
Cooperao Financeira para o Desenvolvimento, Apresentao do Balano de uma Poltica de Cooperao do ento
Ministro das Finanas, 1999
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________________________________________________________

100
ras, agravando desigualdades, explorando a pobreza. Foi o que muitos fizeram, com boas ou
ms intenes, e alguns continuam fazendo.

Condicionar a cooperao a polticas responsveis de desenvolvimento, ajudar os povos a
sarem do atraso estrutural, em vez de os afundar mais nele sob o peso do ouro que vai para
as contas de alguns dirigentes em bancos no estrangeiro.

evidente que os Estados em desenvolvimento dos PALOP tm papel decisivo nas priorida-
des da cooperao portuguesa. por igual evidente que o nvel financeiro da ajuda pblica
ao desenvolvimento, sem esquecer a ajuda privada das ONG e o investimento e o comrcio
das empresas particulares, no depende apenas da vontade do doador, como na velha con-
cepo tradicional de ajuda de olhos fechados. Depende do grau de responsabilidade que as
polticas dos beneficirios revelem, incluindo nesse grau a efectiva prestao da ajuda
satisfao de necessidades econmicas e sociais e o respeito pela ordem internacional e
pelos direitos do povo. Obviamente que nesta relao h que ultrapassar traumas de coloni-
zao, ressentimentos histricos, nem ajustes de contas.

Dizia o ilustre Professor e Ministro das Finanas de Portugal que, "quanto mais intervenientes
formos numa poltica sria e consistente de ajuda ao desenvolvimento com os PALOP, maior
ser a nossa prpria capacidade de influenciar positivamente a poltica de cooperao euro-
peia. E quanto mais desenvolvidos e fortes formos na Europa, mais til, desejada e eficiente
ser a nossa cooperao com os pases em desenvolvimento.

Mas que cooperao?

Para alguns, a cooperao deve ser, sobretudo, desinteressada40, obedecendo a objectivos
de natureza humanitria e procurando contribuir para a reduo das disparidades e o comba-
te s situaes de fome e de misria extremas, em regies significativas do nosso planeta.
Para outros, a que privilegia uma viso interessada, isto , de acordo com a qual a conces-
so de ajudas sob as mais diversas formas e deve estar associada a defesa de interesses
nacionais e, por conseguinte, do empresariado nacional em reas estratgicas.

cooperao desinteressada est subjacente a preocupao com a necessidade de se procu-
rar evitar o eventual agravamento de tenses e de conflitos regionais, os quais podero
sempre resultar da existncia de grandes assimetrias no que respeita ao desenvolvimento
econmico e social. Todavia, no se trata de uma concepo de cooperao que procure tirar

40
Ministro das Finanas, 1999.
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________________________________________________________

101
partido, de forma directa e para o pas doador/financiador em causa, das transferncias de
recursos operadas ou a operar, sendo certo que a mesma, defendida basicamente pelos EUA
e tende a dar uma certa primazia ao que se convencionou designar de cooperao multilate-
ral.

de continuar a privilegiar no futuro a cooperao bilateral, sem prejuzo de se procurar
manter uma presena condigna nos organismos de cooperao multilateral e ao nvel das
iniciativas que vierem a ser desencadeadas e com maior importncia relativa.

No captulo da cooperao financeira multilateral
41
, parece claro que as participaes dos
pases doadores esto alinhadas com as posies na cena estratgica internacional, procu-
rando-se que exista, no futuro, uma ligao entre as ajudas concedidas e a seleco dos pa-
ses beneficirios, para que seja possvel assegurar que, pelo menos, uma certa percentagem
das ajudas concedidas por pases como Portugal sejam prioritariamente canalizadas para as
regies consideradas mais relevantes pelos doadores, do ponto de vista dos seus prprios
interesses econmicos e culturais estratgicos.

Quais as linhas de fora para uma poltica de cooperao adequada?

A pergunta complexa e a resposta mais complexa , dada a interdisciplinaridade do quadro
estratgico a fixar e que envolve, necessariamente uma articulao rigorosa com todas as
reas carentes a financiar. As novas tendncias das polticas de cooperao apontam em
sentidos diferentes dos seguidos at ao momento, quer no mbito do CAD, que do Banco
Mundial, quer da Unio Europeia.

No mbito da OCDE, o relatrio aponta algumas pistas interessantes, como se pode ver pela
prossecuo dos objectivos, polticas e critrios de avaliao que a se definiram at 2015
42
:

1. Em termos de bem-estar econmico: reduo para metade da populao mundial que vive
em estado de pobreza extrema.

2. Em termos de desenvolvimento social:

educao primria generalizada;
eliminao da discriminao contra as mulheres na educao primria e secundria.

41
Ministro das Finanas, Professor Antnio Sousa Franco, 1999.
42
cios Estrangeiros de Portugal, Novas Tendncias das Polticas de Cooperao, 2004.
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________________________________________________________

102
reduo da mortalidade infantil em 2/3;
reduo da mortalidade nascena em ;
acesso universal, atravs do sistema de cuidados primrios de sade, sade genri-
ca.

3. Em termos de sustentao do meio ambiente e da sua regenerao: implementao de
estratgias nacionais de desenvolvimento sustentado, que invertam as actuais tendncias
a nvel nacional e global.

4.3.4. A articulao entre financiado e financiador

Para que se consigam estes objectivos, exigido um sistema de responsabilidades mtuas
por parte do financiador e do financiado
43
:

1. Ambos tero de criar condies susceptveis de gerar recursos adequados para o desen-
volvimento, prosseguir polticas que minimizem os conflitos, fortalecerem a proteco
nacional e internacional contra a corrupo, se abram a todas as contribuies da socie-
dade civil e se comprometam a captar o apoio dos pases de desenvolvimento rpido e
aproveitamento dos mecanismos regionais de desenvolvimento.

2. Os financiados devem aplicar as polticas macro econmicas aprovadas, comprometer-se
com os objectivos do desenvolvimento social, participao de todos e igualdade de gne-
ro, assegurem a aplicao da lei e a responsabilizao econmico-financeira dos gover-
nantes, fortaleam a capacidade humana e institucional, criem um clima favorvel s
empresas e mobilizao do investimento e da poupana local, promovam uma gesto
financeira segura e manuteno de relaes de cooperao estveis com os seus vizi-
nhos.

3. Os doadores devem providenciar a assistncia apropriada e mobilizar os recursos suple-
mentares necessrios para assegurar o cumprimento das metas acordadas, actuar nos
sistemas internacionais de comrcio e finanas de forma a permitir oportunidades autn-
ticas aos financiados, aderir s orientaes internacionais de avaliao de eficcia da aju-
da e monitorizar o seu desenvolvimento, apoiar o fortalecimento das capacidades nacio-
nais e impedir a dependncia da ajuda, apoiar o acesso informao, s terminologias e
aos conhecimentos concretos, aplicar polticas coerentes em todos os aspectos e traba-
lhar para um mximo de coordenao no sistema internacional da APD.

43
Idem.
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________________________________________________________

103

Para alm destes compromissos, cada pas tem de aplicar um conjunto de critrios que cons-
tituem uma espcie de check-list para avaliao dos projectos. So elas:

1. Os doadores devem encorajar os pases beneficirios a formularem as suas prprias
estratgias de desenvolvimento, estabelecendo as suas prprias prioridades, planos e
instrumentos de implementao dessas estratgias.
2. Os doadores devem estimular e contribuir para o reforo da coordenao local da
cooperao para o desenvolvimento.
3. A transparncia dos interesses dos doadores e dos pases beneficirios devem ser
encorajadas atravs de um dilogo contnuo.
4. Os parceiros internacionais devem aceitar uma adaptao aos procedimentos locais.
5. A ajuda no ligada aos pases menos desenvolvidos deve constituir um passo concreto
para melhorar as relaes entre Estados doador e receptor.
6. Os pases doadores devem concordar com a necessidade de diminuir o nmero de
projectos, canalizando a ajuda para programas e assistncia macro econmica.
7. Deve ser encorajado o aumento da capacitao local.
8. Desenvolver a prtica do acompanhamento e da avaliao conjunta dos programas.
9. Desenvolver o aumento da coerncia entre as polticas de cooperao para o desen-
volvimento dos parceiros internacionais e as suas outras polticas.
10. Encontrar novas formas de financiamento.
11. Ter em ateno especial a dvida dos pases beneficirios.

O controlo e o acompanhamento do planeamento

Construo de quadros de indicadores de realizao e impacto. Identificao e definio dos indicadores: quantida-
de, qualidade, grupo-alvo, tempo e periodicidade, lugar, fontes de verificao: documentos, estatsticas, instrumen-
tos de inquirio. A avaliao dos programas e dos planos nas diferentes fases de realizao: avaliao ex-ante,
intercalar, ex-post e a posteriori. Avaliao em curso. Indicadores e quadros de bordo. Necessidades de informao
segundo os nveis de gesto. Indicadores por objectivos por nveis do quadro lgico. Actividades e meios (recursos).
Envolvente do projecto (pressupostos). Impactos do projecto. Trabalho conjunto com grupos-alvo e participantes no
projecto. Anlise de desvios e mudanas na envolvente e organizao do projecto. Concluses. Da monitorizao
deciso de ajustamentos: recomendaes e aces correctivas.

Na AP tambm se deve abordar a sua aco em termos de previso e de realizao e de
priorizao, de forma a acabar de vez com a ideia de que a AP no se rege por critrios de
gesto e de luta contra o desperdcio e anarquismo. Vrios so os autores que elegem este
_________________________________________________________________________________________
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104
tema como rea de investigao, mas apenas alguns deles o sistematizam em termos aca-
dmicos com vista sua introduo em manuais. E dentro desse esprito que seleccion-
mos o texto do Professor Doutor Joo Bilhim como o mais conseguido para responder ao
subtema IV - Controlo e Acompanhamento do Planeamento - proposto para este curso,
como o mais aconselhado, tanto pelo seu contedo, como pela metodologia da pedagogia
apresentada.

E assim que comea o seu artigo: permanentemente mencionado algum cepticismo por
parte dos administradores, dos universitrios e do pblico em geral quanto avaliao da AP
e das polticas pblicas. No entanto, a necessidade de avaliar um programa, o impacte de
uma poltica pblica ou de um servio prestado pela Administrao Pblica tem origem na
crena comum de que o resultado destas aces por parte dos decisores pblicos acarreta
benefcios mensurveis.

4.4.1. A necessidade de avaliar os programas

Um programa pblico deve levar a melhorias mensurveis em todas as vertentes. Os pro-
gramas pblicos devem possuir metas e objectivos explcitos para que o sucesso ou o fracas-
so possa vir a ser observado e medido empiricamente44. A mera afirmao ou a simples
pressuposio de que a medida vai ter sucesso j no suficiente nos nossos dias na AP. As
foras polticas envolvidas e os cidados individualmente ou organizados em grupos de pres-
so exigem mais de quem governa.

Esta preocupao, que se verifica a nvel internacional e, em especial nos EUA, pela mensu-
rao da eficcia e da eficincia da AP e das polticas pblicas, comea em 1960 com as dis-
cusses sobre os clebres PPBS (planning-programming-budgeting systems) e em especial
graas aco de McNamara. Nos anos 70 diversos elementos foram introduzidos nos pases
europeus e nos anos 80 emerge a vontade de melhorar a produtividade pblica e de reduzir
o peso do sector pblico na economia, devido a 3 factores fundamentais:

Em primeiro lugar os Estados Ocidentais enfrentavam srios problemas oramentais,
necessitando de cortes;

Em segundo lugar foram introduzidos os conceitos Value for Money (VFM) desenvolvi-
dos em Inglaterra pelo National Audit Office;

44
Professor Doutor Joo Bilhim, Avaliar os Resultados e Priorizar as Aces na Administrao Pblica, 1998. Pela sua
sistematizao e total conformidade com o tema, transcrevemos parte do texto ou condensamos o mesmo com
anotaes correlacionadas com o tema.

_________________________________________________________________________________________
________________________________________________________

105

Em terceiro lugar, assistiu-se reorientao do sector pblico a partir da reavaliao
do contributo neoclssico sobre o papel dos governos.

Estes 3 factores criaram um ambiente propcio avaliao da AP e mensurao da sua
produtividade. Para tanto surgiram conjuntos diversos de dimenses a observar e medir,
modelos de anlise e tcnicas de recolha de dados. A avaliao exige a utilizao de diversos
mtodos de pesquisa: etnogrficos, inquritos, anlise de custo/benefcio, etc.,. Esta varie-
dade de mtodos exigida em virtude de cada mtodo possuir foras e fraquezas e na medi-
da em que cada questo que deva ser colocada para inquirio dever integrar-se no mtodo
que se revele mais eficaz.

A diferena na utilizao dos mtodos em relao a curiosos est na sua base cientfica. O
facto de uma observao ser cientfica tem a apoi-la a comunidade cientfica - a opinio dos
pares -, e dispe de certos padres ou protocolos que so tidos em conta na observao que
permitem a rplica, ou seja, que outro cientista a partir dos mesmos dados chegue a idntica
concluso.

4.4.2. Objectivos e tipos de avaliao

Tendo presentes os diversos guias ultimamente publicados no domnio da avaliao, de que
se destacam em:

1996, Conseil Scientifique de lEvaluation,
1994, Department of Finance,
1988, H.M. Treasury,
1995, Guio para Avaliao das Universidades Portuguesas,
1996, PMQ: Manual de Identificao de Potencialidades de Melhoria, adaptao
do modelo da European Foundation for Quality Management, pelo Secretariado
para a Modernizao da Administrao Pblica Portuguesa (SMA).
Tendo presentes tambm os parmetros em que foram desenvolvidos, poderemos, segundo
o Professor Joo Bilhim, reter 3 momentos de avaliao com os seguintes objectivos
45
:

45
. Professor Doutor Joo Bilhim, Avaliar os Resultados e Priorizar as Aces na Administrao Pblica, 1998. Pela
sua sistematizao e total conformidade com o tema, transcrevemos parte do texto ou condensamos o mesmo com

_________________________________________________________________________________________
________________________________________________________

106
Avaliao antes (ou ex-ante) anterior aco: qualificar o servio prestado,
oferecendo servios que vo ao encontro das necessidades dos clien-
tes/utilizadores e no da capacidade de oferta do prprio servio; identificar as
necessidades da comunidade e dos cidados quanto a interveno pblica em
matria social, econmica e cultural.

Avaliao que ocorre durante a aco. Aperfeioar as polticas, os programas,
a qualidade do servio, facultando a quem administra um conjunto de informa-
es mais adequado, que lhes permita monitorar adequadamente o sistema.
Melhorar as decises sobre afectao de recursos, por exemplo, identificar
ratios comparando taxas de rentabilidade e de custo/benefcio de programas e
projectos alternativos. Identificar o clima organizacional vivido nos servios
pblicos, para medir o grau de satisfao.

Avaliao aps (ex-post) a prestao de um determinado servio. Identificar
em que medida um programa, uma poltica ou uma interveno permanente
ou pontual da administrao est a atingir as metas e ou os objectivos fixados
no momento do planeamento. Conhecer o grau de satisfao dos clientes da
administrao atravs de inquritos peridicos. Medir o impacte que uma
determinada medida causou. Esta forma de avaliao exige que se entre em
linha de conta novamente com o factor tempo de forma a identificar os seus
efeitos a curto, mdio e longo prazo. Tornar pblico perante a comunidade e
os meios de comunicao social o grau de eficincia e eficcia alcanados por
determinados servios pblicos.

Os estudos da avaliao da AP esto em constante progresso, sobretudo nos pases da
OCDE. Por isso importa, segundo o autor base deste estudo, Professor Doutor Joo Bilhim,
neste momento de crescimento quase exponencial de pedidos de estudos de avaliao, a
necessidade de se manterem to simples quanto possvel, sem perda de controlo de qualida-
de dos dados a recolher e a tratar. Interessa tambm salientar que no existem receitas
para uma boa avaliao.

No h fatos de avaliao medida das organizaes. H modelos que podem ser adaptados
em funo do perfil.

_________________________________________________________________________________________
________________________________________________________

107

Autor: Joo Bilhim, em artigo citado, em Frum 2000, 1998

As tcnicas que os avaliadores utilizam so simples instrumentos e at os melhores instru-
mentos no do qualquer garantia de uma boa avaliao. Coloca-se, porm, hoje, a questo
da cientificidade dos modelos e tcnicas de natureza qualitativa. Esta uma questo em
aberto no apenas na avaliao na AP mas em todos os trabalhos das cincias sociais.

Quanto forma ou tipos de avaliao, podemos estabelecer diversas classificaes, lanando
mo de diferentes critrios, mas so quatro as que tm maior interesse prtico
46
.

4.4.3. Modelos quantitativos e qualitativos da avaliao

Parte da frico existente entre as tradies de investigao quantitativa e qualitativa deriva
da ausncia de uma definio clara do que a investigao quantitativa e qualitativa. Infe-
lizmente esta tenso muitas vezes simplificada com a designao de "investigao com
nmeros e investigao sem nmeros. As cinco diferenas entre elas, segundo Creswell, so
as seguintes:

46
Ver quadro.
Tipos de
avalia-
o
1.Momento da avaliao
2.Funo da avaliao
3.Procedncia dos avalia-
dores
4.Aspectos em avaliao
1.Avaliao ex-ante
2.Avaliao durante
3.Avaliao ex-post
1.Somativa
2.Formativa
1.Externa
2.Interna
3.Mista
4.Auto-regulao
1.Avaliao de necessidades
2.Avaliao de processos
3.Avaliao de eIicacia
4.Avaliao da eIicincia
_________________________________________________________________________________________
________________________________________________________

108

PRESSUPOSTOS
TERICOS
INVESTIGAO
QUANTITATIVOS QUALITATIVOS
Ontolgico:
Acerca da realidade
A realidade nica e objec-
tiva.
Coexistem mltiplas realida-
des subjectivas.
Epistemolgico:
Acerca do papel do investi-
gador
Relao independente entre
o investigador e a realidade
em estudo.
Relao interdependente
entre o investigador e a
realidade em estudo.
Axiolgico:
Acerca dos valores
Os valores do investigador
no interferem na investiga-
o.
Relao no comprometida.
Relao comprometida.
Os valores do investigador
misturam-se os da investiga-
o.
Retrico:
Acerca da escrita
Estilo impessoal, formal,
baseado em regras.
Estilo personalizado,
informal e linguagem
contextualizada.
Metodolgico:
Acerca da concepo da
investigao
Usa a deduo, a relao
causa e efeito e mtodos no
comprometidos com o con-
texto.
Usa a induo e a interaco
multivariada.

As seis diferenas de Cassel e Symon:

INVESTIGAO
QUANTITATIVA QUALITATIVA
Quantificao em todas as situaes.
Interpretao e descrio da realidade.
Quantificao s se for extremamente
necessria.
Interpretao objectiva, pouco
comprometida, descrio regulada,
orientao impessoal na relao com os
Interpretao subjectiva na compreenso da
realidade.
Rigor no cumprimento dos procedimentos de
investigao. Utilizao de um modelo claro
de investigao.
Flexibilidade nos procedimentos a respeitar
no processo de investigao.
Modelo pouco claro.

Focalizada na previso dos resultados. Focalizada na compreenso dos processos.
Generalizao dos resultados, livre das limi-
taes locais.
Generalizao estatstica, sem grande
aprofundamento contextual.
Forte ligao ao contexto local onde a
investigao teve lugar. No h
generalizao. Validade local dos resultados.
Aprofundamento do fenmeno no seu
A reaco dos participantes na investigao
no explicitada.
No reconhece explicitamente o efeito do
prprio processo de investigao nos resul-
tados.
muito explicitada a reaco dos participan-
tes.
Reconhece e integra o efeito do prprio
processo de investigao nos resultados.


4.4.4. Princpios para um sistema de medio do desempenho

O que parece ser crtico para todos os mtodos de avaliao que sejam adoptados a res-
posta s seguintes questes:

O que que o governo ou a autarquia se comprometeu no programa eleitoral a forne-
cer aos cidados?
_________________________________________________________________________________________
________________________________________________________

109
Quem responsvel por o qu nesse mandato?
Que condies so mais desejveis?
Que imagem desejam promover junto da populao?
Quem so e o que desejam os lobbies que influenciam a deciso poltica?

Existem diversos mtodos que ajudam os decisores a avaliar e a determinar as prioridades
programticas tendo em conta os nveis de constrangimentos de financiamentos. Vamos
referir os 3 mais importantes
47
:

A) Mtodo incremental

J muito se escreveu sobre a importncia do mtodo incremental no processo de tomada de
deciso acerca da afectao de recursos na AP. Os decisores tm depositado muita confiana
neste mtodo ao longo dos tempos. Nesta perspectiva, as decises so tomadas sobre o
volume marginal de mudana que possa ocorrer de um ano para outro. Os interesses insta-
lados, em anos anteriores, no so postos em causa, entrando-se apenas em linha de conta
com o aspecto marginal de mudana que ocorre todos os anos.

Caiden observou que, historicamente, este tipo de afectao de recursos funcionou muito
bem, dado que a nfase colocada no ajustamento marginal anual foi um bom guia para a
aco no futuro imediato. Na prtica este modelo apenas possibilitava a escolha entre alter-
nativas na parte marginal que dizia respeito ao novo ano. No essencial, o passado automati-
camente estava aprovado para o ano seguinte.

A principal atraco do modelo encontra-se na acentuao da estabilidade e num processo
de deciso assente na rotina de procedimentos, tendo em vista a minimizao da incerteza.
A principal crtica que se faz a este modelo reside no facto de ele no ser sensvel a mudan-
as da envolvente. Ora, vivemos num tempo marcado por mudanas profundas na forma
como os cidados se relacionam com a AP e esta com aqueles.

Neste contexto, o amanh tende a ser muito diferente do de hoje, pelo que o passado, mes-
mo que tenha sido brilhante, poucas garantias pode dar relativamente ao futuro. O tempo
actual lembra a imagem do condutor de uma viatura que se orienta pelo espelho retrovisor,

47

_________________________________________________________________________________________
________________________________________________________

110
s que aps um longa recta vai entrar numa curva e o histrico no lhe permite fazer qual-
quer tipo de extrapolao.

O modelo incremental deu muitos bons resultados nos perodos de forte estabilidade, mas
no parece ser mais aconselhvel no presente nem to pouco no prximo futuro.

B) Mtodo conceptual

Este mtodo concentra-se na discusso poltica acerca do papel do governo ou da autarquia.
Estes so interrogados sobre quais os propsitos subjacentes ao fornecimento de qualquer
servio pela AP.

Do ponto de vista social, o problema prende-se com a produtividade, isto , at que ponto as
necessidades dos cidados em relao a alimentao, vesturio, habitao, sade e seguran-
a social esto satisfeitas no todo ou em parte.

Quando se estabelecem prioridades usando este modelo, a nfase encontra-se no grau em
que a ajuda pontual ao cidado lhe possibilita a auto-suficincia futura. Assim, na prestao
de servios de educao e formao profissional poder ser mais crucial do que subsdios
para a ida ao teatro. Do ponto de vista estrutural, h que reconhecer que uma das vanta-
gens da comunidade a existncia de sinergias na prestao de servios, impossvel de ser
obtida por cada um individualmente.

O aspecto mais importante deste modelo est no facto de forar a anlise do papel que o
governo ou a autarquia deve desempenhar, no dando como adquirido o que foi feito no
passado. O passado posto em causa e confrontado com o que deve ser feito tendo em
conta o verdadeiro propsito da AP, conjugado com o princpio da maximizao da utilidade.

C) Mtodo do desempenho

Este tipo de modelo d prioridade medida sistemtica dos resultados por estes reflectirem
mais os objectivos desejados do que a tradicional relao sistmica de "entrada, transforma-
o e sada como base para o estabelecimento de prioridades para a aco administrativa.
Este modelo, mais prximo do planeamento e da gesto estratgica, segundo JacK Koteen,
detalha bem a misso, metas, objectivos, programas, oramentos e monitorizao ou con-
trolo da implementao.

_________________________________________________________________________________________
________________________________________________________

111
H 5 pressupostos onde este modelo se apoia:

a) Muitas pessoas tomam decises com base na sua experincia, formao profissional
e gostos;
b) A postura reinante a de minimizar o impacte negativo e maximizar os benefcios;
c) A escolha do tipo de medida a usar no controlo reflecte, normalmente, o proces-
so/produto;
d) Os indicadores devem ser mensurveis;
e) importante maximizar as capacidades analticas e minimizar o potencial de mani-
pulao poltica.

Nesta perspectiva, a medida do desempenho (performance) da AP exige que:

Os decisores polticos - administradores, analistas, financiadores - compreen-
dam a real natureza do sistema prestador de servios. Pergunta o j referido
autor: Este sistema est claramente definido, de confiana e apresenta bons
nveis de qualidade?
Haja acordo quanto aos resultados a alcanar por tal sistema e que haja incen-
tivos capazes de basear todos os comportamentos organizacionais nos objecti-
vos e nos resultados.
Os dados sobre a medida do desempenho sejam correctamente recolhidos,
analisados e claramente apresentados, merecendo a confiana generalizada.

Em nosso entender, os principais princpios a ter em conta na avaliao do desempenho so
os seguintes:

Formulao de uma misso clara e coerente, da estratgia e dos objectivos;
Desenvolvimento de uma estratgia de medio explcita;
Envolvimento de utilizadores chave na fase de concepo e desenvolvimento;
Racionalizao da estrutura programtica para fundamentar a medio;
Desenvolvimento de conjuntos mltiplos de medidas para mltiplos utilizadores;
Considerao do programa e dos sistemas de clientes ao longo do processo;
Fornecimento de detalhes suficientes para uma imagem clara do desempenho;
_________________________________________________________________________________________
________________________________________________________

112
Reviso peridica do sistema de medio;
Previso das complicaes que possam surgir;
Evitar uma agregao excessiva de informao.

4.4.5. Como estabelecer prioridades na interveno pblica

Estabelecer prioridades para a aco, quer ao nvel da administrao central, quer autrqui-
ca, significa decidir sobre o que mais importante em termos de consequncias para os
cidados. Os elementos mais importantes a ter em conta no estabelecimento de prioridades
incluem a identificao de obrigaes, responsabilidades, valor acrescentado e razes de
ordem pessoal.

Quais as etapas para a tomada de deciso em matria de financiamentos?
48

Identificar as alternativas da deciso, isto , as organizaes ou servios tidos
em considerao para o financiamento.
Obter consenso ou atributos para a avaliao, isto , a misso da organizao,
os objectivos do programa, as reas de operao.
Identificar factores explcitos para os atributos de avaliao, isto , critrios de
valores, medidas de desempenho.
Estabelecer uma escala de utilidade, isto , uma escala de 1-3 1.0 ou 1-5 pon-
tos.
Determinar os pesos relativos para cada atributo ou factor, isto , 0,00 a 0,09.
Se a escala de utilidade utilizada for 1,0, colocado um nmero em cada clu-
la e o total dos nmeros na horizontal, em cada linha, dever ser igual a 1,0.
Calcular a utilidade total para cada deciso alternativa.
Estabelecer prioridade de acordo com a ordem descendente dos totais das
decises alternativas.

48
. Professor Doutor Joo Bilhim, Avaliar os Resultados e Priorizar as Aces na Administrao Pblica, 1998. Pela
sua sistematizao e total conformidade com o tema, transcrevemos parte do texto ou condensamos o mesmo com

_________________________________________________________________________________________
________________________________________________________

113

CLIMA GERAL PARA OS SERVIOS
ORGANIZAES
A B C D E TOTAL
Necessidades do servio 0,03 0,01 0,02 0,03 0,01 1,0
Importncia do servio 0,02 0,02 0,02 0,02 0,02 1,0
Duplicao 0,00 0,00 0,04 0,04 0,02 1,0
Qualidade de servio 0,02 0,02 0,02 0,02 0,02 1,0
Populao alvo 0,04 0,01 0,02 0,03 0,00 1,0
Reputao
Capacidade administrativa 0,02 0,02 0,02 0,02 0,02 1,0
Contabilidade fiscal 0,02 0,03 0,02 0,01 0,03 1,0
Contabilidade programtica 0,02 0,02 0,03 0,02 0,01 1,0
Qualidade da equipa 0,02 0,02 0,01 0,02 0,03 1,0
Apoio clientela 0,02 0,02 0,01 0,02 0,03 1,0
Oramento c/base desemp. 0,02 0,02 0,02 0,01 0,03 1,0
Manuteno nvel financiam. Sim No Sim Sim Sim

Totais da Utilidade 0,23 0,19 0,23 0,24 0,22


A tabela apresentada parte do princpio de que as decises de financiamento devem ser prio-
rizadas de acordo com os seguintes atributos:

O mercado ou clima geral para os servios de uma organizao (a necessidade
fundamentada de servios, a importncia dos servios para a comunidade, a(s)
populaes alvo a servir e a existncia ou duplicao dos servios por outros
operadores);
A reputao profissional da organizao (relacionada com a capacidade adminis-
trativa, a contabilidade fiscal e programtica para a entrega de servios e quali-
dade da equipa de trabalho);
O apoio aos clientes/utentes;
A utilizao de um oramento orientado para o desempenho (incluindo a percen-
tagem dos custos administrativos, custos por unidade dos principais servios
fornecidos e os objectivos reais da organizao).

A utilidade de cada organizao varia entre 0,19 e 0,24. Baseado neste exemplo, o resultado
final o de que o valor total da soma fornecido por um departamento pblico depende de 3
factores:

O valor do servio fornecido por cada membro desse departamento;
O impacto do valor de outros servios prestados por outro departamento;
A percepo da contribuio percentual de cada departamento para o valor total.
_________________________________________________________________________________________
________________________________________________________

114

Parte-se do princpio de que h concorrncia entre servios pblicos.

No exemplo dado atrs, as organizaes seriam hierarquizadas da seguinte forma: D, C, A, E
e B. Todavia, nunca ser de mais salientar que qualquer sistema, por mais rigoroso e com-
plexo que seja, deve sempre adaptar-se ao carcter flexvel que a deciso poltica encerra. A
lgica poltica nem sempre se encaixa na lgica e na racionalidade empresarial.

4.4.6. Uma nova abordagem para a avaliao da AP

Aps este estudo comparativo dos trs sistemas de avaliao e de priorizao de aces no
sector pblico, vale a pena descobrir um novo modelo de priorizao recentemente divulgado
num artigo publicado na revista Public Productivity & Management Review, da autoria de
Mary Hale e Aimee Franklin, que chamaram de "reavaliao
49
.

Este novo modelo trata da adequao entre 3 elementos: necessidades do servio a ser
prestado, alternativas de financiamento e alcance dos objectivos.

Este modelo alternativo valoriza particularmente a integrao de servios a prestar comu-
nidade, realando a necessidade do estabelecimento de canais permanentes de comunicao
entre todos os stakeholders e a flexibilidade necessria para se proceder a revises peridi-
cas de objectivos. A chave para uma boa utilizao deste modelo o envolvimento dos prin-
cipais actores no prprio processo, a comunicao social e a opinio do pblico no prprio
processo de planeamento, a implementao de um sistema de controlo e reviso dos objecti-
vos, associado a outro de colheita sistemtica de dados aliado a um bom sistema de resolu-
o de conflitos.

Este modelo procura reduzir duplicaes, compreender as ligaes, encorajar a colaborao,
estabelecer reas de responsabilidade baseada na performance. O modelo introduz ainda
uma democraticidade maior no prprio processo de priorizao e consequente tomada de
deciso. No quadro que se segue, de acordo com Mary Hale e Aimee Franklin, sumarimos os
benefcios e os problemas que cada um dos quatro mtodos de anlise e priorizao da
interveno pblica levantam:

49

_________________________________________________________________________________________
________________________________________________________

115

MAPA COMPARATIVO DE DIFERENTES ENQUADRAMENTOS
ENQUADRAMENTO BENEFCIOS PROBLEMAS
Incremental
Engloba a poltica do processo de
determinao de prioridades
Ausncia de reviso peridica da
poltica adoptada.
Resposta mnima s mudanas no
ambiente.
Conceptual
Fora um exame do papel apropriado do
governo e tem em considerao os valores
da comunidade.
No conduz a uma participao
alargada, em especial por parte
dos cidados.
Desempenho
Identifica os resultados desejados e
permite a hierarquizao de mltiplas
alternativas/organizaes.
Dificulta o desenvolvimento
uniforme, a quantificao
objectiva; minimiza o papel do
processo poltico.
Reavaliao
Estabelece as prioridades com base numa
viso sistemtica e abrangente da questo
poltica atravs dos vrios intervenientes.
Ausncia de recursos afectos de
pessoal com formao no
levantamento de necessidades e
tcnicas de avaliao final.

Por ltimo e numa tentativa de integrar a contribuio de todos os stakeholders no processo
de avaliao e priorizao da interveno administrativa, de lembrar que os modelos e tc-
nicas de avaliao que permitam a integrao da viso dos clientes/utentes e dos funcion-
rios da AP parecem estar a ganhar grande ateno actualmente
50
. Hoje, parece no se admi-
tir que haja organizaes pblicas bem posicionadas na sua performance se no possurem
clientes/utentes e funcionrios satisfeitos.

Metodologias, critrios de avaliao e medidas correctivas na
formao em planeamento

Metodologias e tcnicas de formao dirigidas a quadros dos servios regionais, centrais e sectoriais. Critrios de
avaliao. Ajustamento de contedos e prticas pedaggicas relativamente formao ministrada na rea do pla-
neamento.

Cabe agora falar das metodologias e tcnicas de formao dirigidas a quadros dos servios
regionais, centrais e sectoriais, bem como dos critrios de avaliao, ajustamentos de con-
tedos e prticas pedaggicas relativamente formao ministrada na rea do planeamento,
no mbito de um projecto que visa a formao de formadores.

A abordagem complexa e plurifacetada, tambm variada, porque no s aborda as reas
ligadas directamente a esta rea, como as reas pedaggicas, ligadas comunicao e ao
marketing do planeamento.

Na verdade, as organizaes, designadamente as pblicas, vem-se confrontadas com a
necessidade de melhoria contnua e constante e, consequentemente, com a sua medida. Mas

50
Professor Doutor Joo Bilhim, Metodologias e Tcnicas de Avaliao na Administrao Pblica, 1999
_________________________________________________________________________________________
________________________________________________________

116
esta tem de ser comparvel entre organizaes, sendo indispensvel dispor de indicadores e
de sistemas de recolha de informao fiveis, que permitam saber onde e como conduzir
aces de melhoria.

E necessrio saber utilizar correctamente as ferramentas disponveis para no s se alcan-
arem correctamente os objectivos, como saber transmitir o conhecimento de uma forma
clara e precisa que no deixe ningum com dvidas sobre o saber fazer.

4.5.1. Referncias para a excelncia de servio

Para alcanar um estatuto de qualidade
51
, as organizaes devem satisfazer os requisitos
impostos pelas normas da famlia NP EN ISSO 9000, pelo que devem obter a certificao
junto de uma entidade certificadora e manter o esprito de melhoria contnua, atravs de
processos de autoavaliao baseados em manuais de autoavaliao.

Os organismos pblicos que queiram orientar a sua actividade por padres conducentes
Qualidade Total tm de estar conscientes que as ISSO 9000 so um padro baixo, que tm
de ser seguidas como um mnimo se a organizao se quiser certificar, mas o seu estrito
cumprimento no garante a excelncia nos resultados da actividade.

As comparaes entre organizaes e o benchmarking como soluo para a seleco das
melhores prticas so vitais para o sucesso de qualquer delas. As comparaes com modelos
de excelncia so indispensveis para se saber em que plataforma se est. assim que apa-
receram em 1967, no Japo, o "Deming Price, em 1987 o Baldrige Award e mais recente-
mente, em 1992, na Europa, o "European Qualitiy Award. Este ltimo foi gradualmente
reformulado e aplicado em diversos pases europeus, entre os quais Portugal, com o "Prmio
de Excelncia - Sistema Portugus de Qualidade e o "Prmio Excelncia PME Qualidade.

Toda e qualquer Administrao que deseje inserir-se num processo de mudana, deve visar,
tal como o modelo base, a autoavaliao e envolve uma apreciao regular e sistemtica das
actividades e resultados da organizao, permitindo a esta distinguir claramente quais os
seus pontos fortes e quais as reas onde necessrio introduzir melhorias.

4.5.2. Referncias para um processo de planeamento eficaz

51
Joo Morais Martins, em "Um Modelo para a Excelncia na Administrao Pblica, Frum 200, 1998.

_________________________________________________________________________________________
________________________________________________________

117
Uma reflexo sobre planeamento, quer em termos de aces de formao quer de direco
de um processo de formao, obriga sempre a uma abordagem adequada dos seus conceitos
bsicos, do sistema de informao, da metodologia de diagnstico e das solues de capaci-
tao da AP.

4.5.2.1. Conceitos bsicos do processo de planeamento

Aqui determinante no esquecer o conceito base e funcional do planeamento, enquanto
processo formalizado com vista ao alcance de determinadas metas, com base numa articula-
o de esforos e num sistema integrado de decises.

igualmente importante no esquecer as razes da existncia do planeamento e dos princi-
pais conceitos que o integram, tal como importante saber exactamente o que um plano,
uma estratgia, um plano estratgico, as armadilhas do planeamento, o papel dos planos, o
papel dos planeadores, os requisitos fundamentais de um plano, os requisitos fundamentais
de um dirigente de um plano, os parmetros dos objectivos, as suas caractersticas, os erros
a evitar na definio dos objectivos e no processo de planeamento e os elementos funda-
mentais na formulao de um objectivo.

O CICLO DA GESTO O CICLO DA GESTO
RETROACO RETROACO
PLANEAR
ORGANIZAR
DIRIGIR
CONTROLAR
fonte: Lus Cardoso (1995), Gesto estratgica das organizaes

_________________________________________________________________________________________
________________________________________________________

118

Por outro lado, h que saber os requisitos fundamentais de um objectivo, os erros mais
comuns que se cometem no processo de planeamento, sem esquecer as ligaes com reas
estratgicas com ele relacionadas, designadamente o papel da inovao, o trabalho em equi-
pa, a forma de construir uma equipa, as razes do no funcionamento de uma equipa, e
valores que sustentam qualquer processo de planeamento.

Por outro lado ainda, no podemos esquecer os conceitos relacionados com a gesto estrat-
gica das organizaes, a forma de formular estratgias correctas, de implantar estratgias e
de encetar um modelo de gesto estratgica alinhada com as necessidades da organizao,
sendo indesculpvel qualquer incerteza quanto misso e aos objectivos, estratgia, polti-
cas, procedimentos, regras, planos operacionais, oramentos, gesto estratgica, ambiente,
factores que influenciam o ambiente, factores scio-culturais, factores tecnolgicos, factores
poltico-legais e avaliao de resultados.

O CICLO DA GESTO O CICLO DA GESTO
MODELO DE GESTO ESTRATGICA MODELO DE GESTO ESTRATGICA
fonte: Lus Cardoso (1995), Gesto Estratgica das Organizaes
Misso e Objectivos
Ambiente Geral
Ambiente Especfico
Diagnstico Interno
Estratgias Alternativas
Escolha estratgica
Implantao Organizacional
Implantao Comportamental
Controlo
Anlise e
diagnstico
Implantao da
estratgia
Escolha da
estratgia
R
E
T
R
O
A
C
O

No domnio dos planos estratgicos importa saber a funo da viso estratgica, da estrat-
gia, do reenquadramento da direco estratgica, do seu papel na reestruturao da organi-
zao, da revitalizao das pessoas, da estratgia como motor de mudana, dos pilares da
_________________________________________________________________________________________
________________________________________________________

119
mudana, dos erros tpicos que se cometem num projecto de mudana, das vantagens com-
petitivas, da excelncia.

4.5.2.2. Sistema de informao num processo de planeamento

Sendo o planeamento no s um processo de mudana como um sistema de informao,
todo o processo ter de ser assente e estruturado em quatro plataformas fundamentais,
qualquer delas enquadradas em medies e retornos de informao em relao aos pilares
do processo.
Assim se entendendo, todo e qualquer processo formativo ter de esclarecer adequada e
correctamente as referidas plataformas:

Entradas
Sistemas de processamento
Sadas
Clientes.

Todos e cada um deles deve estar suportado em sistemas de medies e de retorno da
informao adequados, de forma a decidir correctamente os actos subsequentes.

Ao nvel das entradas, h que abordar os inputs fundamentais, com especial relevo para o
pessoal, matria-prima, componentes, requisitos dos clientes e capital necessrio para o pro-
jecto.

Ao nvel do sistema de processamento, h que fazer uma abordagem correcta aos projectos,
aos produtos e servios, forma da sua prestao, execuo do servio e ao fornecimento
dos servios prestados.

Ao nvel das sadas no se podem esquecer a tipicidade dos servios, sua qualidade, nature-
za dos mesmos e respectivos resultados.

No captulo dos clientes, h que incidir a ateno dos formandos sobre as necessidades dos
clientes satisfeitos, problemas dos clientes resolvidos e problemas dos clientes atendidos.

No conjunto dos quatro, h que realar os servios focalizados no cliente e na sua satisfao,
sendo indispensveis as anlises e o aprofundamento das metodologias de construo e
manuteno do relacionamento com os clientes, bem como o exame dos nveis e das ten-
_________________________________________________________________________________________
________________________________________________________

120
dncias chave de sucesso dos projectos: satisfao, reteno de clientes, participao na
comunidade e satisfao em relao aos servios prestados.

Cabe tambm esclarecer a forma como so determinados os requisitos e as expectativas de
curto e longo prazo dos clientes das vrias AP. Cabe esclarecer como devem ser desenvolvi-
das estratgias de audio dos seus problemas e como devem ser desenvolvidas estratgias
para apreender e entender atempadamente as suas necessidades.

Por outro lado, e no concernente ao conhecimento pela AP dos seus clientes, h que referir a
metodologia para a definio do modelo, que deve incluir a anlise de questes relacionadas
com as seguintes reas:

Verificao da forma como os grupos de clientes so determinados, seleccionados e
considerados na AP.
Verificao do modelo de recolha de informao, sua frequncia, mtodos de recolha
e garantia da sua objectividade.
Verificao do alinhamento das caractersticas dos servios e da sua importncia com
os diferentes grupos de clientes.
Verificao da forma como so abordados alguns indicadores de insatisfao, tais
como reclamaes, conquista e perda de clientes, desempenho de produtos ou servi-
os.

No concernente gesto do relacionamento da AP com os clientes, h que saber como o ser-
vio gere eficazmente a prestao de servios e o seu acompanhamento junto dos clientes,
de forma a estreitar o relacionamento e a aumentar o conhecimento dos clientes especficos
e sobre as expectativas gerais do cliente.

Assim, h que determinar e descrever as medidas de desempenho planeadas e implantadas,
descrever os padres de servio e como esses requisitos so fixados, desdobrados e monito-
rados, tais como os relacionados com os servios telefnicos, a percentagem de solues
obtidas pelo funcionrio de contacto com os clientes, a quantidade de problemas transferidos
para outras reas e tempo de resoluo.

Por outro lado ainda, e ainda no concernente aos clientes, h que descrever a forma de
determinao do ndice de satisfao do cliente, como so apuradas as intenes quanto
continuidade e utilizao dos servios que so prestados, forma como apurado o ndice
_________________________________________________________________________________________
________________________________________________________

121
de satisfao em relao a outros departamentos da AP e como estes processos de determi-
nao so avaliados e melhorados.

No concernente aos resultados relativos satisfao dos clientes, temos que os resumir e
us-los como medidas ou indicadores chave e compar-los com outros concorrentes ou de
outros servios da AP.

4.5.2.3. Metodologia de diagnstico para elaborar um planeamento adequado

Que reas de informao abordar no diagnstico? Que questes colocar? Que metodologia de
anlise adoptar? Que indicadores de desempenho formular?

Dentro deste quadro, as reas de interveno tero de ser precedidas de um diagnstico s
reas relacionadas com vertentes estratgicas da organizao e que passa pelas respostas a
estas questes:

Qual a qualidade da liderana?

Como que a direco proporciona liderana e directrizes na formao e aperfeioamento do
desempenho? Como que a direco avalia e melhora a eficcia do sistema de liderana e
da estrutura organizacional para alcanar as metas de excelncia do desempenho? Como
que a liderana focaliza os clientes nos objectivos de alto nvel? Como que comunica e
refora eficazmente os seus valores nas directrizes de forma a abranger todos os funcion-
rios? Como que a liderana integra as responsabilidades pblicas nos seus esforos de
melhoria do desempenho?

Qual a qualidade do sistema de informao?

Como que recolhida e gerida a informao para impulsionar melhorias no desempenho
global? Como que so avaliadas e melhoradas a seleco, anlise e a integrao de infor-
mao alinhada com as prioridades da misso da organizao?

E no domnio do planeamento estratgico?

Como feita a avaliao da execuo dos planos? Como que as estratgias e os planos so
transformados em impulsionadores da misso? Como que so melhorados e avaliados os
processos de planeamento estratgico?

_________________________________________________________________________________________
________________________________________________________

122
E no tocante aos recursos humanos?

A prtica da gesto dos recursos humanos est alinhada com as directrizes da misso? As
estruturas da organizao e de cargos promovem elevados desempenhos? A formao serve
de veculo para o fortalecimento da cultura dos funcionrios?

No domnio dos processos, como so avaliados e melhorados e integrados no processo de
planeamento? Como so projectados os processos chave dos servios de apoio? Como so
identificados os processos dos clientes?

E os resultados?

Como analisada a qualidade dos servios e produtos realando os esforos de melhoria dos
mesmos, utilizando medidas ou indicadores chave para o efeito?

No final da cadeia temos os clientes.

Como so analisados os modelos de determinao dos requisitos e das expectativas anuais e
de curto prazo dos clientes? Como so analisados os modelos de avaliao e de melhoria dos
processos para a determinao dos requisitos e das expectativas dos clientes? Como so
avaliados os modelos de determinao dos ndices de insatisfao dos clientes?

4.5.2.4. Consolidao das capacidades da AP

Depois de bem consolidadas as fases anteriores, h que dizer o caminho, definir a viso
estratgica da organizao AP com pistas, directrizes, plataformas demonstrativas do cami-
nho a percorrer para se alcanar uma meta perfeitamente definida. E quais so elas?

Temos todas as solues electrnicas que visam a agilizao de processos e o acesso mais
facilitado s mesmas pelos cidados. Temos as solues que visam a gesto mais eficaz dos
projectos. Temos as solues orientadas para o cidado. Temos as solues especficas de
gesto dos recursos humanos no sector pblico. Temos as solues no mbito da gesto
financeira do Estado, nem sempre as mais geis, tal como no anterior. Temos as solues de
descentralizao da administrao, que carecem de ser activadas.

_________________________________________________________________________________________
________________________________________________________

123
MELHOR GESTO, MELHOR ADMINISTRAO MELHOR GESTO, MELHOR ADMINISTRAO
GOVERNAO ELECTRNICA: INTERACES GOVERNAO ELECTRNICA: INTERACES
G2C: government to citizen
Acessos a servios e a informao
G2B: government to business
Obteno de bens e servios
G2G: government to government
Partilha de conhecimento entre servios
G2E: government to employee
Obteno e utilizao de ferramentas

As solues de governao electrnica parecem constituir a melhor sada e constituio de
uma AP mais eficaz e do agrado do cidado. E aqui h princpios que devem orientar esta
governao, no domnio do formato do servio, do acesso informao e da utilizao dos
recursos. No tocante aos modelos mais vulgares (G2C, G2B, G2G e G2E), a soluo deve ser
partilhada, tal como deve ser garantida a comparao entre administraes pblicas.

Tambm importante falar da importncia de uma boa gesto de projectos no contexto de
uma melhor administrao, bem como do conceito de polticas pblicas, respeitantes aco
dos governos para satisfao de problemas especficos.

A funo planeamento surge assim como algo que disciplina o caos e a anarquia e rentabiliza
recursos. importante falar do ciclo da gesto e da funo retroaco que subjaz ao concei-
to, tal como importante comparar a gesto tradicional da qualidade dos servios pblicos
com a da gesto pela qualidade total, posicionando-a dentro de uma estrutura eficiente e
eficaz, com um determinado desenho, um nvel tecnolgico, e pessoas e tarefas a desempe-
nhar.

Dentro do ciclo da gesto, no nos podemos esquecer de identificar claramente o modelo de
gesto estratgica nas suas 3 fases fundamentais (anlise, implantao da estratgia e esco-
lha), dos tipos de planos e respectivas componentes.

Num qualquer processo de planeamento, h vantagens competitivas que justificam uma
abordagem especfica, tal como as estratgias bsicas, as modalidades de estratgias de
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124
crescimento, de diversificao ou de integrao total. Quais os factores de turbulncia? Quais
as foras centrais estratgicas? Quais as fontes de vantagem competitiva? Qual o modelo
para uma correcta liderana? Que tipo de organizao se deve utilizar voltada para a aco?

4.5.2.5. Enquadramento da actividade na sociedade e valores locais

Qualquer modelo de avaliao do desempenho deve, a exemplo de todos os restantes mode-
los:

Por um lado considerar a organizao como um todo na certeza de o modelo aplica-
do em todas as suas partes.

Por outro influenciar a cultura e a estrutura da organizao.

Por outro ainda considerar os seguintes conceitos bsicos no seu processo de gesto
pela qualidade total (GQT): focalizao no cliente, alianas com fornecedores, desen-
volvimento e envolvimento das pessoas, processos e factos, melhoria contnua e ino-
vao, liderana e consistncia de objectivos, responsabilidade pblica, orientao
pelos resultados.

4.5.3. O modelo EFQM
52

Dentro deste cenrio organizativo, a questo de topo que a satisfao dos clientes, a satis-
fao dos colaboradores e o impacte na sociedade so alcanados atravs da liderana, a
gesto das pessoas, os recursos e os processos, de forma a alcanar a excelncia nos resul-
tados da actividade
53
. O modelo acima indicado indica o caminho a prosseguir
54
.

4.5.3.1. Liderana

Neste item h que averiguar como os componentes e as aces da equipa de gesto e de
todos os restantes lderes inspiram, suportam e promovem a cultura de GQT, devendo
demonstrar:

Como os lderes manifestam explicitamente o seu empenhamento na GQT;

52
EFQM: European Foundation for Quality Management, fundada em 1988, pelos presidentes das 14 maiores
empresas europeias com o apoio da Comisso Europeia.
53
Ver matriz do modelo EFQM.
54
Engenheiro Joo Morais Martins, Um Modelo para a Excelncia na Administrao Pblica, Frum 2000, 1998).

_________________________________________________________________________________________
________________________________________________________

125

Como os lderes promovem a melhoria e a participao, disponibilizando os recursos e
os apoios necessrios.

Como os lderes esto em contacto com clientes, fornecedores e outras organizaes
externas.

Como os lderes reconhecem e apreciam os esforos e as realizaes das pessoas.

4.5.3.2. Poltica e estratgia

Neste item so apreciados a misso, os valores, as perspectivas e a estratgia da organiza-
o, bem como o modo de os concretizar. Assim, deve saber-se como que a organizao
formula, implementa e avalia a poltica e a estratgia e as traduz em planos e aces. Deve
demonstrar:

Como a elaborao da poltica e da estratgia suportada por informao completa e
relevante.
Como a poltica e a estratgia so elaboradas.
Como a poltica e a estratgia so comunicadas e implementadas.
Como a poltica e a estratgia so regularmente actualizadas e melhoradas.

4.5.3.3. Gesto das pessoas

Deve saber-se como que a organizao aproveita o potencial dos seus colaboradores para
desenvolver continuamente as suas actividades. Deve demonstrar:
Como so planeados e desenvolvidos os recursos humanos.

Lideran-
a
Gesto das
pessoas
Poltica e
estratgia
Recursos

Proces-
sos
Satisfao
funcionrios
Satisfao
clientes
Impacte na
sociedade

Resultados
da activi-
dade
Modelo EFQM
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Como so mantidas e desenvolvidas as capacidades dos colaboradores.
Como so definidos os objectivos e avaliado continuamente o desempenho.
Como promovida a participao, a autonomia de aco e o reconhecimento dos
colaboradores.
Como os colaboradores e a organizao estabelecem um dilogo efectivo.
Como a organizao se preocupa com os colaboradores.

4.5.3.4. Recursos

Gesto, utilizao e preservao dos recursos. Como a organizao gere eficaz e eficiente-
mente os recursos. Por isso, deve provar:

Como so geridos os recursos financeiros.
Como so geridos os recursos de informao.
Como so geridas as relaes com os fornecedores e os materiais.
Como so geridos os edifcios, os equipamentos e outros bens do imobilizado.
Como so geridas a tecnologia e a propriedade intelectual.

4.5.3.5. Processos

Gesto das actividades que geram o valor acrescentado no seio da organizao. Como so
identificados, geridos, avaliados e aperfeioados os processos a fim de garantirem a melhoria
contnua da actividade.
Como so identificados os processos crticos para o xito da organizao.
Como so geridos os processos.
Como so avaliados os processos e estabelecidos os objectivos de melhoria.
Como so aperfeioados os processos recorrendo inovao e criatividade.
Como so modificados os processos e avaliados os benefcios.
4.5.3.6. Satisfao dos clientes

Que resultados tem a organizao alcanado relativamente satisfao dos seus clientes
externos? Deve demonstrar:
A percepo dos clientes da organizao relativamente qualidade dos produtos e
servios e das relaes que com eles so estabelecidas.
Indicadores adicionais relativos satisfao dos clientes.
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4.5.3.7. Satisfao dos funcionrios

Que resultados tem a organizao alcanado quanto satisfao dos seus funcionrios:

A percepo dos colaboradores em relao organizao.
Indicadores adicionais de satisfao dos colaboradores.

4.5.3.8. Impacte na sociedade

Que resultados tem a organizao alcanado relativamente satisfao das necessidades e
expectativas das comunidades local, nacional e internacional. Deve incluir o modo como a
organizao "trata as questes relacionadas com a qualidade de vida, do ambiente, da pre-
servao dos recursos naturais e ainda a forma como a organizao avalia internamente a
eficcia dos seus programas. Incluir tambm a forma de relacionamento da organizao
com autoridades e organizaes que regulam e condicionam a sua actividade:

A percepo da comunidade em geral relativamente ao impacte da organizao na
sociedade.
Indicadores adicionais relativamente ao impacte da organizao na sociedade.

4.5.3.9. Resultados da actividade

Quais os resultados conseguidos pela organizao em relao aos objectivos definidos nos
planos de actividade e a das necessidades e expectativas de todos os que tm interesses
financeiros e no financeiros na organizao. Incluem a avaliao da eficincia e da eficcia
internas que sejam vitais para a continuao do xito da organizao:

As medidas financeiras do sucesso da organizao.
Indicadores adicionais do desempenho da organizao.

INA, Agosto 2004

Jaime Duarte
Fernando Lomba
ANEXOS
Anexo 1: Caso de estudo baseado na Anlise Scio-Econmica de Gnero
(ASEG)

Este caso de estudo baseia-se em grande parte no Manual de aplicao ASEG ao nvel inter-
mdio (FAO, 2002) e visa apoiar as estruturas e as pessoas que assumem uma funo de
intermedirios entre os que possuem poderes de deciso poltica e as comunidades (indiv-
duos e famlias) a executarem um desenvolvimento participativo.

Estas estruturas podem ser organismos governamentais, agncias das Naes Unidas, orga-
nizaes no governamentais (ONG), ou outras instituies, constitudos por grupos de pes-
soas que tm objectivos comuns. As pessoas que possuem um papel de intermedirio
podem, em certos casos, fazer parte de uma estrutura governamental centralizada ou des-
centralizada e, noutros casos, pertencerem a uma ONG ou a uma organizao comunitria.
Sabendo que a descentralizao das responsabilidades e dos recursos governamentais est
cada vez mais na ordem do dia do mundo inteiro, um elemento crucial deste processo a
capacidade de adaptao de diferentes organizaes s suas novas funes.

Estes intermedirios tm a responsabilidade de assegurar a ligao entre as comunidades e
os processos polticos de deciso; a sua posio pode contribuir para criar mecanismos de
modo que as pessoas no terreno possam participar nas decises sobre a mudana e os
recursos necessrios para tal.

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Neste manual, os conceitos e os instrumentos de anlise, desenvolvidos de forma a assegu-
rar uma aplicao prtica, concentram-se sobre a planificao e a execuo de uma mudana
participativa, isto baseado nas diferenas funcionais dos homens e das mulheres, nas rela-
es entre estes e nas caractersticas scio-econmicas dos diversos grupos.

Os conceitos, as orientaes, os instrumentos e os exemplos de planificao e de processos
organizacionais reunidos neste manual so largamente conhecidos. Eles permitem examinar
e melhorar os processos no seio das instituies para que elas possam estabelecer objectivos
mais representativos das necessidades dos compradores e obter resultados mais eficazes.
Por outras palavras, este manual visa ajudar as instituies a avaliar sistematicamente o seu
desempenho com vista a melhorar as suas actividades, especialmente a mulheres e os gru-
pos mais subestimados no passado.

Os instrumentos deste manual oferecemorientaes seja para estruturar a reflexo e analisar
as situaes, seja para apoiar o exame dos processos. Tendem a contribuir para uma planifi-
cao e decises paritrias. Visam reforar, ao nvel intermdio, as capacidades institucionais
para:

incluir as questes scio-econmicas e de gnero na planificao, na execuo, acom-
panhamento e avaliao;
promover processos internos mais participativos, nomeadamente em termos de orga-
nizao;
criar mtodos de trabalho participativos com os associados do desenvolvimento e com
os diversos grupos.

Utilizadores

O manual de aplicao ASEG ao nvel intermdio destina-se aos planificadores do desenvol-
vimento de todas as estruturas sectoriais, pblicas e privadas que assumem uma funo de
intermedirio. O leque largo, dos ministrios s organizaes comunitrias, de pequena e
mdia envergadura, como os escritrios e os servios governamentais e os agrupamentos de
base. Todas estas estruturas assumem uma funo de intermedirio.

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Utilizao

Pretende-se estimular a reflexo sobre uma situao e concentrar mais a ateno sobre as
questes do que sobre as respostas. Outras fornecem orientaes para conduzir a aco e
algumas desenvolvem instrumentos especficos de anlise. Os instrumentos e as seces
deste documento so, quando possvel, cruzados e postos em relao. O conjunto concebi-
do para reforar as capacidades em trs reas:

a compreenso das estruturas, dos mecanismos internos e da viso de uma institui-
o para ver o que funciona e o que precisa ser melhorado;
a instaurao de uma colaborao para uma planificao do desenvolvimento mais
eficaz, a todos os nveis;
o acompanhamento, a avaliao das aces de desenvolvimento e a elaborao de
relatrios para comunicar os resultados.

Modo de utilizao

Para cada instrumento so desenvolvidos o objectivo, o processo de utilizao e a lista do
material necessrio. Quando um instrumento dividido em vrias etapas, ele apresentado
de forma a ser facilmente usado num exerccio de planificao ou de formao.

Visto que cada situao nica, os utilizadores so convidados a adaptar o material que,
graas sua criatividade, ganhar toda a sua dimenso. Deve-se manter presente no espri-
to que cada instrumento um ponto de partida que pede uma utilizao reflectida em funo
da situao.

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Abordagem ASEG

A ASEG (Anlise Socio-Econmica e de Gnero) uma abordagem de desenvolvimento cujas
ideias e instrumentos se baseiam sobre um grande leque de teorias de desenvolvimento. O
seu objectivo tornar mais pertinente o trabalho dos agentes de desenvolvimento a todos os
nveis. Ela ajuda a compreender melhor como as polticas e programas de desenvolvimento
podem influenciar as actividades econmicas e as relaes sociais entre os diferentes grupos
de pessoas. Nas anlises scio-econmicas e culturais, prestada particular ateno aos
assuntos de gnero, porque evidente que existem disparidades de poder entre os homens
e as mulheres em qualquer nvel de todas as classes sociais da maioria dos pases.

Esta abordagem, baseada na problemtica das mulheres no desenvolvimento e sobre a an-
lise de gnero, centra-se nos papis que desempenham os homens e as mulheres, as rela-
es entre ambos e as suas responsabilidades nos sistemas scio-econmicos a todos os
nveis. Ela tende a estabelecer um vnculo entre o nvel poltico (macro) e as famlias (cam-
po), passando pelas instituies situadas a nvel intermdio.

O pensamento sistemtico que reconhece que a capacidade de
sobrevivncia e a adaptao ao meio de sistemas sociocultu-
rais depende da sua evoluo e da sua renovao constante,
oferece os fundamentos da abordagem ASEG. Os factores
scio-econmicos (ou seja de natureza econmica, sociocultural, institucional, poltica,
ambiental e demogrfica) e suas interaces so realados na medida em que eles influen-
ciam a mudana a todos os nveis da sociedade: macro, intermedirio e micro ou "de cam-
po.

A abordagem ASEG reconhece a natureza complexa deste desenvolvimento e tambm que
no existem respostas simples. Consiste em formular melhor as perguntas em vez de dar
respostas previamente elaboradas. Oferece uma srie de instrumentos teis para colocar
perguntas pertinentes com vista a reforar as capacidades para promover um desenvolvi-
mento eficaz, equitativo e sustentvel. A ASEG pretende compreender melhor as estratgias
dos homens e das mulheres de todas as idades para satisfazer as suas necessidades bsicas
e melhorar a sua qualidade de vida e a das suas famlias.

Um aspecto fundamental
da abordagem ASEG:
formular boas perguntas.

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Princpios direccionais da abordagem ASEG

A abordagem ASEG baseia-se em trs princpios, que sero recordados ao longo de
todo o Manual, servindo de referncia.

Os princpios direccionais da abordagem ASEG
- Os papis entregues pela sociedade aos homens e s mulheres e as relaes entre
homens e mulheres so de elevada importncia.
- As pessoas desfavorecidas so uma prioridade nas iniciativas do desenvolvimento.
- A participao de todos os agentes envolvidos fundamental para o sucesso de um
desenvolvimento duradouro.

Papis dos homens e das mulheres

O xito do desenvolvimento depende da capacidade em satisfazer as necessidades e as prio-
ridades dos homens e das mulheres, assim como da compreenso dos papis que ambos
desenvolvem e das inter-relaes que existem entre eles. Entender como os homens e as
mulheres exercem a sua actividade ou interagem nos diferentes tipos de unidades produtivas
rurais fundamental, visto que as relaes scio-econmicas condicionam a vida dos agricul-
tores, dos empresrios do sector informal e dos assalariados.

Alm de ter em conta os diferentes papeis das mulheres e dos homens, necessrio exami-
nar as relaes entre eles e com as instituies. Todos os processos de planificao, a todos
os nveis, devem basear-se na compreenso das relaes que prevalecem para a organizao
da produo e a satisfao das necessidades.

A investigao e a experincia demonstram que em todas as categorias socioeconmicas, as
mulheres se encontram em desvantagem em relao aos homens. Sem mencionar a neces-
sidade indispensvel de reduzir as desigualdades existentes entre homens e mulheres, visto
que as mulheres constituem metade da populao mundial, os esforos para o desenvolvi-
mento que marginalizam as mulheres esto destinados ao fracasso. Como afirma o relatrio
de 1995 do Secretariado-Geral das Naes Unidas, a investigao demonstrou que os inves-
timentos a favor das mulheres contribuem para facilitar o crescimento e eficincia, reduzir a
pobreza, ajudar as geraes futuras e favorecer o desenvolvimento.
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Prioridade aos desfavorecidos

As pessoas menos favorecidas devem constituir uma prioridade tendo em conta que a elimi-
nao da pobreza fundamental para conseguir um desenvolvimento sustentvel e repre-
senta o mandato de muitas organizaes para o desenvolvimento. Alis, se as mulheres cos-
tumam ser desfavorecidas a todos os nveis relativamente aos homens, ao identificar os gru-
pos menos favorecidos, preciso ter tambm em conta outras categorias, na base de crit-
rios como a idade, a educao, a raa, a origem tnica, o salrio, a localizao geogrfica.

Desta maneira, para evitar prejuzos de tipo scio-econmico ou de gnero numa determina-
da situao, preciso formular algumas perguntas.

A pobreza condiciona a discriminao dos grupos menos favorecidos, dando como resultado
a sua excluso do processo de desenvolvimento. Estes grupos carecem de recursos para
satisfazerem as suas necessidades bsicas, tais como a comida, a gua, os servios de sade
e a habitao.

Abordagem participativa

A participao no processo de desenvolvimento fundamental tendo em conta que a popula-
o local conhece melhor que ningum as suas prprias condies e necessidades para
melhorar a qualidade de vida. necessrio portanto valorizar a capacidade local de anlise e
planificao. A participao das colectividades nas aces de desenvolvimento a fonte de
autopromoo e sustentabilidade. Ao facilitar a participao das comunidades, pode ser
reforada a capacidade das instituies e dos grupos comunitrios para formarem associa-
es, sabendo que "trabalhar com em vez de "trabalhar para princpio que traz sempre
frutos.

Evitando uma abordagem de planificao do tipo descendente (de cima para baixo), a abor-
dagem ASEG inclui pessoas desfavorecidas como actores ou agentes envolvidos no processo
de desenvolvimento. A experincia demonstrou que a compreenso e a apreciao da parti-
cipao de todos os actores, a todos os nveis, essencial desde que o alcance dos objecti-
vos de desenvolvimento dependa da colaborao entre actores. Os grupos comunitrios, as
instituies, as organizaes pblicas e privadas, os organismos internacionais de desenvol-
vimento e os grupos de doadores so, num momento ou outro, agentes envolvidos que pos-
suem recursos para investir no desenvolvimento.

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Todos estes actores procuraro modalidades de investimento que minimizam os riscos e
maximizam os benefcios, independentemente da poltica, do programa ou do projecto.

A anlise dos agentes envolvidos e a participao so, portanto, elementos fundamentais da
abordagem ASEG, sabendo que, por um lado, as percepes dos agentes envolvidos influen-
ciam as aces de desenvolvimento e, que, por outro lado, um processo participativo e itera-
tivo favorece a planificao do desenvolvimento.

Algumas advertncias. Definies de palavras-chave da abordagem ASEG

Desenvolvimento: mudana scio-econmico planificada para melhorar a qualidade de
vida. Para quem trabalha no desenvolvimento, a meta promover uma mudana que
seja sustentvel, equitativa e eficiente.
Durabilidade: segurana e regenerao dos recursos econmicos, naturais, humanos
e socioculturais.
Igualdade: igualdade de oportunidades e possibilidades para os homens e as mulhe-
res de participar no desenvolvimento e beneficiar dos resultados.
Eficcia: alcance dos objectivos do desenvolvimento sem perda de tempo nem de
recursos.

Hipteses subjacentes a estas definies

A igualdade e eficcia so reforadas quando os homens e as mulheres de todos os
grupos de uma sociedade acederem aos recursos produtivos e reprodutivos e tiverem
possibilidades para as utilizar.
O desenvolvimento baseado no reconhecimento das questes de gnero pode levar a
polticas, programas financeiros e projectos que beneficiem de maneira mais equitati-
va todos os membros de uma comunidade.
O desenvolvimento duradouro requer a gesto racional de todos os recursos (natu-
rais, humanos, financeiros e materiais) e visa a satisfao das necessidades humanas
no tempo, de gerao a gerao.

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Os princpios direccionais da abordagem ASEG

Os papis entregues pela sociedade aos homens e s mulheres e as relaes entre
homens e mulheres so de elevada importncia.
As pessoas desfavorecidas so uma prioridade nas iniciativas do desenvolvimento.
A participao de todos os agentes envolvidos fundamental para o sucesso de um
desenvolvimento duradouro.

Procedimento de uma anlise scio-econmica e de gnero

A ASEG ao nvel intermdio assenta numa anlise do contexto de desenvolvimento dos agen-
tes envolvidos, dos recursos e das limitaes. Este processo concentra-se tanto nos papis
que desempenham os homens e as mulheres e nas suas relaes, assim como na importn-
cia de incorporar as problemticas de gnero na planificao. As informaes resultantes da
anlise so teis para documentar e traar polticas, programas e projectos.

Processo de uma anlise scio-econmica e de gnero

Anlise do contexto de desenvolvimento
Identificao dos participantes e anlise dos seus interesses
Anlise dos recursos e das limitaes dos agentes envolvidos

Anlise do contexto de desenvolvimento

Por contexto de desenvolvimento entende-se que o desenvolvimento se efectua em determi-
nado meio global. A anlise scio-econmica segundo o gnero adopta uma perspectiva
holstica e trata o contexto de desenvolvimento como um sistema dividido em trs nveis:
macro, intermdio e micro (ver a lupa abaixo).
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Esta perspectiva combina uma anlise das dimenses scio-econmicas e de gnero a trs
nveis: o das famlias e das comunidades (micro), o das polticas (macro), e a combinao
destas anlises em interaco.

Factores scio-econmicos

Cada um dos seis tringulos da lupa simboliza um factor scio-econmico de grande impor-
tncia, ou seja: sociocultural, demogrfico, institucional, poltico, econmico, ambiental.

Cada factor est presente em cada um dos nveis e exerce uma influncia sobre as questes
do desenvolvimento. Se nenhum dos nveis pode ser tratado isoladamente, ento isso tam-
bm acontece com os factores scio-econmicos, interligados entre si.

Assim, como um indivduo ou uma famlia no toma decises sobre sade, alimentao, pro-
duo e educao, sem ter em conta, de maneira consciente ou inconsciente, os efeitos des-
tas decises sobre cada esfera da sua vida, a planificao do desenvolvimento tambm no
pode ignorar a ligao entre os diferentes factores que levam escolha de uma opo de
aco.

No processo de desenvolvimento e dentro de uma ptica de mudana fundamental identifi-
car e documentar os factores que limitam e aqueles que facilitam a igualdade entre indiv-
duos, em cada um dos nveis.

A importncia das interaces

Uma outra rea de pesquisa rica em conhecimentos a das relaes (ou ausncia delas)
entre cada nvel do contexto de desenvolvimento. As transformaes num nvel de sistema
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podem produzir ou precipitar mudanas a outros nveis. Alm disso, determinados factores
podem travar o processo de mudana.

Por exemplo, se a legislao (nvel macro) de um pas proibir que as mulheres herdem pro-
priedades, no ser suficiente a troca de aptido e comportamento a nvel da comunidade ou
da famlia (micro ou nvel de terreno), para que as filhas possam herdar.

Ao contrrio, emendas s leis, como aquelas realizadas no Nepal e Uganda, para permitir
que as filhas herdem as propriedades do pai ou que as vivas possam conceder os bens s
suas filhas, podem no ser respeitadas a nvel local. De facto, as prticas tradicionais podem
sobrepor-se s leis: no Uganda, os concelhos tribais dificilmente consentem a herana s
mulheres; no Nepal, manifesta-se a mesma resistncia dados os costumes ancestrais em
muitas reas.

Estes exemplos ilustram que a mudana tem que se produzir a todos os nveis. As inovaes
da lei podem modificar as crenas e as atitudes, enquanto podem modificar a lei e introduzir
reformas legais. O processo dinmico. Aquando da utilizao da anlise socioeconmica
segundo o gnero, fundamental considerar cada nvel (macro, intermdio, terreno) sem
esquecer que as interaces entre cada um influenciam a situao.

A compreenso dos sistemas socioculturais a cada nvel permite:

- Clarificar as questes subentendidas por igualdade a partir de variveis mltiplas (sexo,
idade, etnia ou outros parmetros socioculturais);
- Colocar hipteses sobre estas questes;
- Confrontar estas hipteses com a informao existente;
- Formular objectivos para a planificao, se uma mudana se revelar necessria;
- Especificar a mudana necessria para alcanar os objectivos;
- Examinar as possibilidades de execuo da mudana;
- Identificar as limitaes especficas para esta mudana;
- Identificar os recursos necessrios para a mudana;
- Desenhar e desenvolver etapas da aco e atribuir responsabilidades.

A ASEG, ao interrogar os seis factores scio-econmicos, examina as suas interaces e
explora as ligaes entre cada nvel. Em certas situaes, as questes demogrficas e socio-
culturais so fundamentais para compreender uma situao. Como, por exemplo, a epidemia
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da SIDA ou os movimentos migratrios. s vezes, os factores econmicos e ambientais so
cruciais, como a degradao do solo, a industrializao, a poluio. Para cada situao trata-
se ento de tratar cada um dos factores e cada um dos problemas de bloqueio no contexto
de desenvolvimento.

Em alguns casos, os agentes envolvidos (instituies e/ou grupos) no possuem o poder, as
estruturas ou os mecanismos internos necessrios planificao e execuo das mudanas
requeridas para resolver um problema. Ora, se as instituies so consideradas a assegurar
uma planificao e abordagens participativas, estas devem ento possuir competncias
necessrias para o fazer, o que supe muitas vezes que o reforo das capacidades institucio-
nais se torne prioritrio nos programas de aco. Da mesma forma, se os grupos comunit-
rios so levados a exercer um papel de intermedirios, tambm eles necessitam de compe-
tncias em matria de planificao e associao. As mudanas promovidas, tais como a des-
centralizao e o desenvolvimento participativo, tm poucas probabilidades de xito se os
actores envolvidos no possurem as capacidades requeridas para agir neste campo.

Em perodo de reduo de despesas pblicas e de realizao de economias, a ajuda financei-
ra ao reforo de capacidades pode ser difcil. Uma das condies para aderir a abordagens
mais participativas aceitar que os lucros do reforo institucional sejam apenas tangveis a
longo prazo.

Uma boa maneira para analisar o contexto de desenvolvimento

- Formar pequenos grupos de agentes envolvidos;
- Identificar com cada um deles um problema em particular com o qual so confrontados;
- Discutir as componentes fundamentais desse problema desde um ponto de vista Sociocul-
tural, ambiental, institucional, poltico, econmico e demogrfico, a cada nvel, ajudando-se
com perguntas como as seguintes:
O que aflige/incomoda as pessoas (homens e mulheres)?
O que satisfaz as pessoas (homens e mulheres)?
De que tm medo as pessoas (homens e mulheres)?
O que entristece as pessoas (homens e mulheres)?
O que d esperana s pessoas (homens e mulheres)?

- Classificar as respostas por categoria e discuti-las com a ajuda das perguntas seguintes:

Quais so os componentes do problema a nvel micro?
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Quais so os componentes do problema a nvel intermdio?
Quais so os componentes do problema a nvel macro?
Quais so as interaces entre os diferentes componentes do problema?

Perguntas para examinar as estruturas, os mecanismos e as instituies

Como podem as estruturas e os mecanismos institucionais, como as polticas e as regu-
lamentaes, controlar os custos e benefcios do desenvolvimento?
Existem diferenas entre homens e mulheres que afectem a distribuio destes custos e
benefcios?
Que grupos trabalham mais perto dos membros da comunidade?
Quais so as suas ligaes com os outros nveis do sistema, como os grupos do sector
governamental e/ou as estruturas privadas sectoriais?
Quais so as necessidades imediatas de reforo de capacidades para promover um abor-
dagem participativa do desenvolvimento?
Como que a infra-estrutura comunitria apoia as possibilidades de desenvolvimento
econmico na mesma comunidade?
Ser que as questes de gnero influenciam o funcionamento desta infra-estrutura?

Identificao dos agentes envolvidos e dos seus interesses

Os agentes envolvidos so pessoas ou grupos que, directa ou indirectamente, podem ganhar
ou perder numa situao especfica de desenvolvimento. Recorrer a uma abordagem basea-
da nos agentes envolvidos, exige entender e conhecer o "interesse" que cada um deles face
aos objectivos da aco.

A anlise dos agentes envolvidos comea antes de mais com a pergunta:

"Quem so os agentes envolvidos?

para, de seguida:

"Quem possui os recursos?"
"Quem tem interesse na mudana?"

Agentes envolvidos ao nvel do terreno

Se nos centrarmos nos agentes envolvidos, ser possvel identificar os diferentes grupos
como aqueles que praticam a agricultura de subsistncia - os mais pobres entre os pobres -
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ou aqueles que praticam a agricultura comercial, os proprietrios da terra, os parceiros e as
famlias rurais. Em cada um destes grupos existem diferenas drsticas entre homens e
mulheres: as famlias mais pobres, muitas vezes, so lideradas por mulheres; os propriet-
rios da terra so geralmente homens. O mesmo acontece com respeito s limitaes que
enfrentam uns e outros; por exemplo, na agricultura comercial, as limitaes que enfrentam
os produtores e as produtoras so muito diferentes.

Por vezes, as categorias de agentes envolvidos revestem-se de certa sensibilidade, como os
grupos militares ou aqueles que se fundamentam em crenas religiosas especficas ou grupos
de prestamistas, que so particularmente sensveis a alguns argumentos ou situaes. Uma
anlise completa dos agentes envolvidos permite detectar tambm o "interesse dos gover-
nos, das instituies, dos grupos do sector privado e dos doadores.

Reconhecer e incluir os agentes envolvidos a todos os nveis dos sistemas scio-econmicos
permite identificar as interaces entre os diferentes nveis. Os mtodos participativos, fun-
damentais para a anlise dos agentes envolvidos, utilizam uma variedade de ferramentas
para recolher informao, assim como para visualizar, analisar e interpretar os dados.

Agentes envolvidos a nvel macro

No que diz respeito aos agentes envolvidos a nvel macro, um dos objectivos estratgicos da
Plataforma de Aco de Pequim o fortalecimento das capacidades das estruturas governa-
mentais e dos mecanismos de promoo das mulheres. A sua execuo pode levar a mudan-
as nas prticas de planificao a nvel nacional. Todavia, necessrio ter em conta que a
disponibilidade limitada de recursos gera uma competio entre as diferentes instituies
governamentais.

Desta forma, se um ministrio da Mulher criado ou reforado, todos os ministrios iro
defender os seus interesses. Assim, para poder compartilhar os escassos recursos existentes,
torna-se imprescindvel fortalecer as relaes de trabalho entre os ministrios mediante uma
planificao integrada. So necessrias capacidades de avaliao e de negociao para exa-
minar e tratar o nvel macro de forma prtica.

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Exemplos de ferramentas participativas para a identificao dos agentes envolvidos

- Reflexo conjunta
(brainstormings)
-Mapas - Observao directa e clarificao
das observaes
- Qualificao
- Anotaes
- Matrizes
- Diagramas
- Calendrios
- Analogias e Metforas
- Grficos e Curvas

- Mini-inspeces
- Entrevistas semidireccionais

Descrio de algumas ferramentas

Os mapas, que representam uma rea ou uma estrutura, podem servir para apreciar os
nveis de participao, a distribuio dos recursos e o acesso aos servios. Podem ser utiliza-
dos em conjunto com os cronogramas onde mostram os ciclos e as etapas progressivas da
mudana, e facilitam a identificao dos agentes envolvidos bem como os momentos em que
a sua influncia positiva ou negativa.

Os mapas sociais pem em evidncia as diferenas entre os papis que desempenham as
mulheres e os homens em funo, por exemplo, das estaes do ano. uma ferramenta
preciosa para obter informaes de base para as anlises sociais e medir o grau de participa-
o dos diferentes agentes envolvidos (a nvel intermdio, um simples grfico pode fornecer
as mesmas informaes).

Um mapa social e/ou de recursos (exemplo na pgina seguinte) pode ser til para efectuar a
triangulao e a confirmao de informaes recolhidas atravs de um "brainstorming".

A pesagem

A ponderao ("pesagem) uma ferramenta que ajuda a visualizar o alcance e a importn-
cia que cada um dos agentes atribui a um tema ou objecto, como tambm ao seu nvel de
participao ou de responsabilidade. Tambm pode servir para estabelecer prioridades. Para
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efectuar uma pesagem, so distribudas algumas grainhas de milho, de feijo ou algumas
pedritas a cada um dos participantes e iro reparti-los em cada um dos pratos, segundo o
seu ponto de vista, com respeito a cada elemento ponderado.

As entrevistas e a observao directa so outros mtodos complementares para confir-
mar e clarificar os dados obtidos atravs de outras ferramentas utilizadas durante a identifi-
cao dos agentes envolvidos.

Os dados secundrios obtidos em documentos e relaes pertinentes so igualmente teis.

A) MAPA SOCIAL DOS RECURSOS DA ALDEIA DE YAZINI

Exemplos de resultados obtidos com ferramentas participativas

B) EXERCCIO DE CRONOLOGIA DE UMA ORGANIZAO DE DESENVOLVIMENTO

1998 1999 2000 2001 2002 2003
Criao da Diferenas Profissionalizao
organizao entre pessoal da organizao
Obteno de profissional e
Obteno do um financia- voluntrios
estatuto legal mento
Contratao de
Avaliao do um director
Envio de Contratao desenvolvimento remunerado
voluntrios De pessoal da organizao
p/ terreno profissional
Seguimento do
trabalho
nas aldeias

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Diferenas entre homens e mulheres no seio dos agentes envolvidos

Ao identificar os grupos de agentes envolvidos, importante pensar nas possveis diferenas
entre homens e mulheres existentes no interior de cada grupo. Por exemplo, no caso em que
os pequenos agricultores representam um grupo de agentes envolvidos, se mais de 90% das
exploraes forem dirigidas por mulheres, ser de prever que os interesses e as preocupa-
es do grupo tero a ver tanto com as questes relativas s pequenas exploraes, assim
como com a situao das mulheres. No entanto, se as exploraes geridas por homens e
mulheres sensivelmente igual, uma parte dos lucros e das preocupaes ser similar,
sabendo que os homens e as mulheres no seio deste grupo tero interesses especficos
dadas as diferenas de funes e responsabilidades de cada um deles.

Outro caso aquele em que todas as mulheres de uma comunidade partilham um interesse
idntico; acontece o mesmo com todos os pequenos agricultores e com todos os que perten-
cem mesma etnia. Por vezes pode dar-se o caso das caractersticas de um mesmo grupo
de agentes envolvidos ser o mais importante. Assim, um grupo de agricultores, homens e
mulheres, proprietrios dos seus terrenos, tomar decises diferentes daquelas de agriculto-
res (homens e mulheres) no tendo um seguro fundirio para, por exemplo, investimentos
que modificam prticas rurais.

Afirma-se muitas vezes que as implicaes do gnero induzido pelas polticas macro se tra-
duzem por boatos sexistas a favor dos homens, nomeadamente, no que respeita os servios
ligados sade, a educao, a formao. Por exemplo, as pesquisas aprofundadas no dom-
nio da educao das raparigas revelaram as diferenas entre rapazes e raparigas quanto ao
percurso escolar, material de ensino e atitudes dos pais. Se as decises polticas forem
tomadas a nvel macro, sero postas em prtica no nvel intermdio.

por isso, que num processo destes, imprescindvel colocar as hipteses ligadas s per-
guntas de gnero a todos os nveis, com o objectivo de melhorar as possibilidades de educa-
o das raparigas.

Participao dos agentes envolvidos no planeamento

Depois de ter determinado quais os agentes envolvidos, a abordagem ASEG debrua-se
sobre a maneira como associar a identificao das necessidades com a planificao. A parti-
cipao da populao mais uma metodologia do que uma estratgia de desenvolvimento.
Trata-se de fazer com que a populao possa conhecer as causas profundas dos problemas
que podem encontrar, afim de melhorar as condies de vida e de poder, medindo e contro-
lando a evoluo.

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A participao muito mais que a simples informao da populao ou a difuso das deci-
ses tomadas. um processo de comunicao entre actores. A participao dos agentes
envolvidos tem como objectivo clarificar e descobrir os interesses que esto em jogo aquan-
do das decises a serem tomadas.

A participao comea quando os membros de uma comunidade procuram identificar e des-
crever os problemas, cuja soluo se deve basear na valorizao das experincias e dos
conhecimentos da comunidade. Ela um processo contnuo de mobilizao e organizao
podendo levar reestruturao da comunidade.

A participao dos agentes envolvidos faz a diferena

Estudo de caso: Gesto de desperdcios slidos em zonas perifricas
(Kasserine, Tunsia)

A populao das zonas perifricas de Kasserine essencialmente composta por pessoas
que abandonaram recentemente os campos e que reproduzirem os seus modos de vida no
seu novo local de residncia. assim, que, por exemplo, os desperdcios provenientes da
preparao de refeies so despejados em frente das casas, hbito que favorece a prolife-
rao dos insectos e dos roedores transportadores de doenas. O municpio decidiu organizar
a recolha do lixo de casa usando carroas. Antes de comear a colecta, um grupo teve vrias
reunies com diferentes grupos, incluindo mulheres.

Ao longo das reunies, descobriu-se que a maioria das famlias criava pequenos ruminantes
para completar a sua alimentao e os seus rendimentos. Os resduos alimentares eram,
assim, uma importante fonte de alimentao para os animais em liberdade. No entanto, um
outro problema foi apontado: os excrementos dos animais encontravam-se espalhados em
todo o lado junto s casas mas tinham uma vantagem: era uma fonte de adubo significativa
para as hortas familiares.

Quando foi pedida a opinio das mulheres sobre esta situao, elas propuseram construir
uma cerca onde pudessem guardar os animais e que fosse gerida por uma cooperativa que
elas h muito desejavam. Foi-lhes concedido um apoio para levarem a cabo esta sugesto.

Perguntas a colocar para conduzir uma discusso ou uma sesso de formao

Quem so os agentes envolvidos (stakeholders)?
Como foram tratados os seus interesses (interesses e preocupaes)?

Enquanto os polticos e as instituies deveriam supostamente responder s necessidades de
cada um, acontece que favorecem certos grupos, com base no sexo e a idade, em detrimen-
to de outros cujas possibilidades j so restritas. A abordagem ASEG aplicada a cada nvel
contribui para identificar os obstculos, tendo em conta as modificaes a efectuar nas polti-
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cas e no seio das instituies para responder s necessidades dos diferentes agentes envol-
vidos.

A participao das pessoas na planificao molda os seus interesses e refora a sua vontade
de investir tempo e outros recursos. Alm disso, um processo participativo de tomada de
deciso desenvolve capacidades para abordar os problemas numa perspectiva de resoluo e
pode oferecer aos indivduos novas possibilidades em vrios sectores.

O contexto de desenvolvimento e anlise dos agentes envolvidos

A anlise dos agentes envolvidos condiciona uma participao planeada e construtiva. A
experincia demostrou que esta anlise muito mais eficiente se for introduzida durante as
primeiras etapas da planificao, embora possa dar bons resultados em qualquer momento.

A anlise dos agentes envolvidos mais eficaz quando acompanhada por um processo parti-
cipativo. Para identificar os agentes envolvidos que so cruciais, pode ser efectuado um pri-
meiro exame, usando um "brainstorming", reunindo um pequeno nmero de pessoas. ,
todavia, aconselhado associar todos os actores relacionados com a aco.

Diferentes etapas de uma reflexo conjunta {brainstorming)

Assinalar, no comeo do exerccio, o tempo suficiente para que os participantes possam
reflectir sobre as perguntas importantes e tomar notas. At este momento, no se deve
estabelecer nenhuma discusso.

O orientador ter de passar por cada grupo e ajudar cada pessoa a expressar uma das ideias
escritas na lista. Esta ideia dever ser anotada. At este momento no se devem discutir as
ideias sugeridas.

Se for necessrio, faam vrias rondas de maneira que todas as ideias sejam apresentadas,
sabendo que necessrio ter em conta todas elas.

Depois de ter apresentado todas as ideias, formular perguntas para solicitar esclarecimentos
e no para julgar ou dar apreciaes pessoais.

A partir das diferentes ideias exprimidas, realizar uma discusso de maneira que se possa
identificar os pontos sobre os quais existe um consenso.

A anlise dos agentes envolvidos til para vrias actividades, tais como:
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a definio da misso de uma organizao;
a elaborao de uma planificao estratgica, incluindo as estratgias participativas;
a planificao de um programa ou projecto;
o acompanhamento e a avaliao das aces.

Alcance da anlise dos agentes envolvidos

Conhecer os interesses, as necessidades e as oportunidades dos beneficirios;
Identificar outros grupos que tm interesse na organizao dos seus programas e
projectos;
Compreender as potencialidades e as limitaes dos projectos previstos;
Determinar o grau potencial de participao dos grupos para a planificao, execuo,
acompanhamento e avaliao da aco;
Assegurar que se tenham em conta as questes de gnero na anlise dos agentes
envolvidos, qualquer que seja a situao;
Desenhar e pr em prtica programas e projectos mais slidos, adaptados e durveis.

Ferramentas para a anlise dos agentes envolvidos

Descrevem-se duas ferramentas para a anlise dos agentes envolvidos: um quadro de anli-
se dos agentes envolvidos e o diagrama de Venn.

a) Quadro de anlise dos agentes envolvidos

A aplicao desta ferramenta divide-se em seis etapas principais que podem ser usadas de
maneira individual ou ento o conjunto sequencialmente.

b) Quadro de anlise dos agentes envolvidos: diferentes etapas

Etapa 1. Identificao dos agentes envolvidos importantes e dos seus interesses;
Etapa 2. Avaliao do poder e da influncia dos agentes envolvidos;
Etapa 3. Classificao dos interesses dos agentes envolvidos;
Etapa 4. Planificao da participao dos agentes envolvidos: Quem? Quando? Como?
Etapa 5. Identificao do que cada grupo de agentes envolvidos pode perder ou ganhar;
Etapa 6. Aplicao da anlise em cada uma das etapas da aco para estabelecer a participa-
o e o compromisso por parte dos agentes envolvidos.

A descrio seguinte de cada etapa acompanhada de uma lista de controlo.
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Planificao estratgica no seio de uma organizao

Propsito

Uma estratgia representada por todas as actividades que marcam o percurso de uma
organizao e que contribuem para a manuteno da sua orientao para concluir a misso.
A planificao estratgica favorece um quadro para o desenvolvimento, a execuo e a ava-
liao dos programas e projectos de uma organizao. A planificao estratgica oferece
uma orientao comum s pessoas da organizao ou de um grupo.

Etapas

Cinco so as etapas que compem o processo de planificao estratgica:

Enunciado da misso da organizao;
Definio das metas;
Formulao dos objectivos;
Modalidades de concretizao dos objectivos em resultados;
Acompanhamento e avaliao do desempenho organizacional.

Princpios

Para pr em prtica as etapas mencionadas preciso ter em conta os princpios directivos da
abordagem ASEG e recordar que o processo supe a participao de todos os agentes envol-
vidos durante cada uma das etapas da planificao estratgica, seja ela para o enunciado da
misso, a definio de metas e objectivos ou no acompanhamento e avaliao.

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Princpios directivos da abordagem ASEG

- Os papis e as relaes de gnero so fundamentais.
- As pessoas desfavorecidas so uma prioridade.
- A participao dos agentes envolvidos fundamental.

Procedimento

Estabelecer um calendrio do processo de planificao estratgica. O conjunto do processo
pode demorar vrios meses, visto que o xito deste exerccio depende tanto da profundidade
das reflexes como da quantidade e qualidade da informao recolhida e analisada.

Fazer uma anlise inicial dos agentes envolvidos da organizao ou do grupo.

Entregar s pessoas ou a um grupo a responsabilidade de detectarem diferentes opes para
garantir a participao dos agentes envolvidos na planificao estratgica. Por exemplo, a
criao de grupos focais, entrevistas informais e fornecimento de transportes para facilitar a
participao poderiam ser algumas das opes.

Escolher os orientadores para o processo de planificao estratgica. Muitas vezes til
recorrer a pessoas externas que tenham experincia em questes de planificao estratgi-
ca, pois a obteno de resultados concretos em cada etapa est estreitamente relacionada
com as competncias dos orientadores.

Prever o tempo suficiente para cada uma das etapas do processo; em geral um dia inteiro ou
quase, para conseguir um consenso. Os principais agentes envolvidos devem, na medida do
possvel, participar durante todo o processo. necessrio adoptar as precaues necessrias
para garantir, a participao voluntria das mulheres e dos grupos desfavorecidos.

Materiais

Planos organizacionais, incluindo os enunciados da viso e da misso da organizao;
Fontes de informao sobre os agentes envolvidos;
Painis de papel e marcadores ou quadros e giz;
Projector.

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Etapa 1: Enunciado da misso da organizao

O enunciado da misso anuncia a razo de ser da organizao ou do grupo e especifica o
papel funcional que um ou outro desenvolvem no seu meio. Este enunciado tem de expressar
claramente o alcance e a orientao das actividades e, na medida do possvel, servir de guia
para tomar decises a todos os nveis da organizao. Os planos dos programas ou projectos
tm de corresponder ao alcance da misso.

A este ponto, a informao sobre os agentes envolvidos fundamental. Alis, fundamental
tambm que os agentes envolvidos estejam conscientes das problemticas de gnero para
garantirem que o enunciado da misso reflicta as questes de igualdade.

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Etapa 2: Definio da meta

Uma meta o fim para o qual se dirigem os esforos de uma organizao. Uma meta repre-
senta o que uma organizao deseja conseguir e o seu alcance muito mais amplo que um
objectivo.

O estabelecimento de uma meta tem de centrar-se no resultado final que se deseja alcanar
num prazo de trs a cinco anos. necessrio precisar todas as consideraes especficas
relativas aos diferentes agentes envolvidos, tendo em conta as problemticas de gnero e os
grupos desfavorecidos.

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Objectivo: Definir as metas da organizao, precisando o resultado que se espera obter a longo
prazo.

Alguns conselhos para definir as metas

- Manter presente a imagem do que ser o futuro e as mudanas que iro acontecer, em trs
ou cinco anos, quando o objectivo for atingido;
- conveniente ter em conta outros grupos que estejam a trabalhar na mesma direco;
- Dada a complexidade dos problemas que normalmente tratam as organizaes de desen-
volvimento, necessrio ser realista acerca dos componentes adquiridos da meta a longo
prazo;
- Lembrar que o enunciado de uma meta menos amplo do que o da misso da organizao
e que conveniente identificar uma ou vrias opes para cumprir esta misso.

Exemplo de enunciado de uma meta

Contribuir para o desenvolvimento de um sistema de abastecimento de gua e a promoo
de higiene e sade a nvel da comunidade.

Etapa 3: Formulao de objectivos

Um objectivo o resultado final de uma ou mais aces ou actividades. Reflecte uma
mudana verificvel e quantificvel, mudana pela qual a organizao deseja ser respons-
vel.

Os objectivos dos programas de uma organizao servem de referncia tanto para a planifi-
cao, como a concesso de recursos ou o acompanhamento e avaliao. Em geral, se bem
que todos os objectivos so endereados para a mesma meta, eles so independentes uns
dos outros. Desta forma, possvel avaliar os progressos realizados em funo de cada
objectivo e determinar as mudanas especficas necessrias medida que se desenvolve o
programa.
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Os representantes dos grupos de agentes envolvidos tm de participar na formulao dos
objectivos. Se for necessrio dar uma ateno especial a um dos grupos em questo, o
enunciado do objectivo ter de o determinar.

Formulao de objectivos

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Etapa 4: Concretizao dos objectivos em resultados

Cada vez mais, os investidores de fundos e os beneficirios das ajudas insistem sobre a
importncia do fornecimento eficiente e eficaz de recursos pblicos. Cada vez mais, as orga-
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nizaes vem-se obrigadas a demonstrar de maneira explcita os resultados dos seus pro-
gramas. Dentro desta ptica, a gesto baseada nos resultados (Banco Mundial, 1997) uma
abordagem que pode contribuir para este desafio.

O PNUD ps em relevo os pontos essenciais que tm de ser considerados para uma aborda-
gem de gesto centrada nos resultados aplicados planificao. Tais aspectos foram adopta-
dos por este Manual.

Fonte: Agncia Canadiana de Desenvolvimento Internacional

Para a concretizao dos objectivos, o quadro dos resultados esperados dever ter em conta
as metas e os objectivos da organizao. Definir os recursos, os produtos os efeitos e o
impacto.

Os recursos e os produtos reflectem tanto as modalidades dos projectos, como dos progra-
mas e das suas actividades.
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Os produtos so os resultados a mdio prazo das actividades e compreendem os sistemas de
acompanhamento, avaliao e de relao.

Os efeitos dependem da anlise dos problemas, da definio das metas e da aco conjunta
entre os beneficirios e de todos aqueles que tm interesse no desenvolvimento e que tm a
capacidade de influenci-lo.

Na medida do possvel, necessrio ter em conta o impacto nas avaliaes.

Algumas definies

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Etapa 5: Acompanhamento e avaliao do desempenho organizacional

O acompanhamento e a avaliao, que sero examinados em profundidade no captulo rela-
tivo aos indicadores, um dos meios para examinar o desempenho organizacional. Todavia,
importante mencionar os aspectos a que se d mais importncia e sobre os quais recair a
ateno.

Os indicadores de avaliao e de acompanhamento tm de ser identificados durante a etapa
de formulao do programa, do projecto ou das actividades que foram concebidas.

Para definir os indicadores, preciso responder a algumas perguntas.

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1

Anexo 2: Os objectivos do NEPAD (Nova Parceria para o Desenvolvimento
de frica)

At 2015 os 189 Estados Membros das Naes Unidas comprometeram-se a:

1. Erradicar a pobreza extrema e a fome

Reduzir para metade a percentagem de pessoas cujo rendimento inferior a 1 dlar
por dia
Reduzir para metade a percentagem da populao que sofre de fome

2.Alcanar o ensino primrio universal

Garantir que todos os rapazes e raparigas terminem um ciclo completo do ensino pri-
mrio

3. Promover a igualdade de gnero e a autonomizao da mulher

Eliminar as disparidades de gnero no ensino primrio e secundrio, se possvel at
2005, e em todos os nveis, at 2015

4. Reduzir a mortalidade de crianas

Reduzir em dois teros a taxa de mortalidade de menores de cinco anos

5. Melhorar a sade materna

Reduzir em trs quartos a taxa de mortalidade materna

6. Combater o VIH/SIDA, a malria e outras doenas

Deter e comear a reduzir a propagao do VIH/SIDA
Deter e comear a reduzir a incidncia da malria e de outras doenas graves
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2

7. Garantir a sustentabilidade ambiental

Integrar os princpios do desenvolvimento sustentvel nas polticas e programas
nacionais; inverter a actual tendncia para a perda de recursos ambientais
Reduzir para metade a percentagem da populao sem acesso permanente a gua
potvel
Melhorar consideravelmente a vida de pelo menos 100 000 habitantes de bairros
degradados, at 2020

8. Criar uma parceria global para o desenvolvimento

Continuar a desenvolver um sistema comercial e financeiro multilateral aberto,
baseado em regras,
previsvel e no discriminatrio. Inclui um compromisso em relao a uma boa gover-
nao, ao desenvolvimento e reduo da pobreza, tanto a nvel nacional como
internacional
Satisfazer as necessidades especiais dos pases menos avanados. Inclui o acesso a
um regime isento de direitos e no sujeito a quotas para as exportaes dos pases
menos avanados, um programa melhorado de reduo da dvida dos pases muito
endividados, o cancelamento da dvida bilateral oficial e a concesso de uma ajuda
pblica ao desenvolvimento mais generosa aos pases empenhados em reduzir a
pobreza
Satisfazer as necessidades especiais dos pases em desenvolvimento sem litoral e dos
pequenos Estados insulares
Tratar de uma maneira global os problemas da dvida dos pases em desenvolvimento
atravs de medidas nacionais e internacionais, a fim de tornar a sua dvida sustent-
vel a longo prazo
Em cooperao com os pases em desenvolvimento, formular e aplicar estratgias que
proporcionem aos jovens um trabalho digno e produtivo
Em cooperao com as empresas farmacuticas, proporcionar acesso a medicamentos
essenciais, a preos acessveis, nos pases em desenvolvimento
Em cooperao com o sector privado, tornar acessveis os benefcios das novas tecno-
logias, em particular os das tecnologias da informao e comunicao.
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1

Anexo 3: Os Objectivos de desenvolvimento do Milnio

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2

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1

Anexo 4: Bibliografia

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